Escola de Formação Política Miguel Arraes
TEXTO DE REFERÊNCIA
Módulo III
Gestão das Políticas Públicas
Aula 2
Formulação e Implementação de Políticas, Programas e Projetos Públicos
Helvio Moisés1
Sumário
MOTIVOS E CONDICIONANTES DE PROCESSOS DE PLANEJAMENTO: INTRODUÇÃO CONCEITUAL
LINHA DO TEMPO - MARCOS DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
PLANO DE GOVERNO, PLANOS ESTRATÉGICOS SETORIAIS E PLANO PLURIANUAL
PLANO POLÍTICO DE GOVERNO
PLANO ESTRATÉGICO SETORIAL
Metodologias de planejamento estratégico
Passo a passo do planejamento estratégico setorial
PPA – PLANO PLURIANUAL
Conceitos em Planejamento e Orçamento Governamental
Relação entre Políticas Públicas – exemplos na esfera municipal
Relação entre PPA, LDO e LOA
PARTICIPAÇÃO SOCIAL
A escada da participação
Desafios ao gestor
Bibliografia
1
Biólogo e Mestre em Educação pela USP, é professor de planejamento e gerenciamento de programas para gestores
governamentais e presta assessoria em gestão ambiental. É autor de artigos sobre planejamento, gestão ambiental,
desenvolvimento local e sustentabilidade.
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MOTIVOS E CONDICIONANTES DE PROCESSOS DE PLANEJAMENTO: INTRODUÇÃO CONCEITUAL
A prática do planejamento parece inerente aos grupos humanos, pois deve ocorrer pelo menos desde
quando combinavam a estratégia da caçada ou a semeadura que garantiria mais tarde a colheita2.
Embora possamos valorizar a espontaneidade, exercitamos o planejar em muitas de nossas decisões,
em especial as que se referem ao uso de recursos escassos, que envolvem outras pessoas ou que
tendem a ter alta repercussão no futuro. É o caso da escolha da carreira profissional, da compra da
casa própria e da participação em um movimento social. O estranho seria improvisá-las.
Geralmente a decisão de planejar é tomada quando o sujeito, influenciado por seus valores e pelas
circunstâncias, mobiliza-se para superar um problema ou satisfazer um desejo, suprir uma
necessidade ou realizar uma obrigação.
Se na esfera pessoal o planejamento pode significar um simples exercício mental individual, quando
se trata de organizações – empresa, associação, partido político, governo – tende a ser um processo
institucionalizado, orientado por um método definido e do qual resulta um plano documentado.
Encontramos referências teóricas e metodológicas sobre planejamento pelo menos desde que Sun
Tzu, há cerca de 2400 anos, escreveu a Arte da Guerra. Mas foi no século XX que o
desenvolvimento do capitalismo suscitou teorias sobre administração que orientassem o
gerenciamento das empresas e acabou por popularizar conceitos e metodologias de planejamento e
gestão. Assim, já na primeira década do século inicia-se a difusão do taylorismo 3 e das reflexões de
Webber sobre a organização burocrática, bem como a chamada teoria clássica da administração, de
Henri Fayol. 4
A emergência da União Soviética em 1917 cria uma nova configuração sócio - política, que
supervaloriza a prática do planejamento estatal. O Estado Soviético estabelece a propriedade social
dos meios de produção e assim elimina os mecanismos da economia de mercado que regulam a
produção e o consumo. Para equacionar a alocação de recursos e a distribuição de produtos passa,
2 Muito provavelmente, os grupos primitivos nunca se deram conta disso, porque o planejamento só é valorizado quando se
desacredita do destino. Se a riqueza estava na natureza ou na divindade que dava a caça e a colheita, e não no trabalho, a prática do
planejamento era percebida apenas como um fazer, e não como um saber-fazer.
3
Taylorismo é o modelo de administração de empresas desenvolvido pelo americano F. W. Taylor, que colocou o planejamento
como um dos quatro princípos da “Administração Científica”, ao lado dos princípios da preparação dos trabalhadores, do controle e
da execução.
4
Outras teorias - classificadas por Chiavenato (1999) nas abordagens humanística, neoclássica, estruturalista, comportamental,
sistêmica e contingencial - surgem durante o século e influenciam as práticas empresariais e governamentais.
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então, a fazer uso de ferramentas de planejamento como nos Planos Qüinqüenais, iniciados em
1928.
No mundo capitalista, as fragilidades expostas pela crise econômica mundial de 1929 justificaram a
prática e o desenvolvimento teórico sobre planejamento e a intervenção estatal na Economia, que
teve em Keynes um importante aliado. A oportunidade do exercício de implementação de um amplo
plano de desenvolvimento foi realizado no pós-guerra por meio do Plano Marshal, com efetivo
sucesso na revitalização econômica das nações européias aliadas.
Procurando estabelecer os elementos essenciais de qualquer processo de planejamento, verificamos
que mesmo em modalidades tão diversas como planejar uma obra de engenharia (fim pré-definido,
controle unilateral de todos os passos do processo, previsibilidade dos acidentes de percurso) e
planejar a atuação de um batalhão em guerra (fim indeterminado, controle interativo – em que cada
um é parcialmente comandado pela ação do opositor), tudo parece se resumir a um sujeito
individual ou coletivo que concebe uma estratégia (seqüência ordenada de ações) para alcançar um
objetivo desejado.
O diagrama a seguir acrescenta alguns outros elementos conceituais a essa visão geral dos fatores
que influenciam o sujeito que planeja e dos passos da espiral do processo de planejamento.
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Problema
Oportunidade
Necessidade
Obrigação
Poder/Governabilidade
Capacidade
VONTADE
DECISÃO
Conhecimento das
causas e circunstâncias
Avaliação
Indicadores
Objetivos
Diretrizes
Critérios
Prioridades
Seleção de
soluções
Metas
Estratégias
Efeitos
RECURSOS
Princípios
Valores
SUJEITO
AÇÕES
Plano
Programas = Projetos e Atividades
Figura 1 – Espiral do planejamento e condicionantes. (Elaboração própria).
Estabelecido o objetivo, o sujeito escolherá os meios (a estratégia) conforme a orientação que
decorre de seus valores e conforme os recursos de que dispõem (capacidade) e o seu grau de
autonomia / poder / autoridade / legitimidade para realizar o planejado (governabilidade).
Cada estratégia corresponde a uma seqüência de ações a realizar, conforme os efeitos que se espera
alcançar.
Deve ser prevista, então, a permanente observação das mudanças da realidade (os efeitos sensíveis)
para avaliar se o problema está sendo mesmo resolvido, a oportunidade aproveitada, a utopia
alcançada.
O PLANO DE GOVERNO, OS PLANOS ESTRATÉGICOS SETORIAIS E O PLANO PLURIANUAL (PPA):
CONHECIMENTO, NEGOCIAÇÃO E COMPROMISSOS
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O planejamento das ações de governo responde a necessidades políticas, a exigências
constitucionais e a conveniências gerenciais.
A Constituição Federal de 1.988 determina que as ações governamentais do poder executivo nas
esferas municipal, estadual e federal sejam previamente definidas e orçadas, editadas em forma de
lei e votadas nas casas legislativas de cada esfera. São previstos três instrumentos de planejamento e
orçamento (Art. 165):

Plano plurianual - PPA

Diretrizes orçamentárias - LDO

Orçamentos anuais - LOA
O PPA é um plano de médio prazo com vigência de quatro anos. Sua preparação se dá no primeiro
ano e seu início no segundo ano de mandato do governante recém-eleito, enquanto a LDO e a LOA
têm vigência anual.
Além destes, a Constituição exige que o governo federal remeta ao Congresso Nacional um Plano
de Governo por ocasião da abertura da sessão legislativa, devendo tratar da “situação do País e as
providências que julgar necessárias” (Art. 84, XI). O mesmo pode ser exigido de governadores e
prefeitos se na Constituição Estadual ou Lei Orgânica Municipal assim tiver sido estabelecido.
Para os prefeitos um outro instrumento de planejamento é exigido na Constituição de 1988. Trata-se
do Plano Diretor Municipal (Art.182), que se refere principalmente ao ordenamento territorial da
cidade.
Além destes, o Executivo deve elaborar os planos previstos na legislação das políticas públicas
setoriais, tais como, na esfera federal, o Plano Nacional de Educação 5, Plano Nacional de Saúde6,
Plano Nacional de Recursos Hídricos 7, Plano Nacional de Agroenergia 8 etc
E pode desenvolver modalidades de planejamento participativo como o chamado OP - orçamento
participativo e a Agenda 21 - plano estratégico de desenvolvimento sustentável, entre outros.
PLANO POLÍTICO DE GOVERNO
Antes da campanha, o candidato ao executivo dedica esforços para estudar a situação em que se
encontra o País, o Estado ou o município e propor soluções aos problemas identificados. Assim,
5
http://portal.mec.gov.br/arquivos/pdf/pne.pdf
http://dtr2004.saude.gov.br/susdeaz/pns/arquivo/Plano_Nacional_de_Saude.pdf
7
http://pnrh.cnrh-srh.gov.br/
8
http://www.agricultura.gov.br/portal/page?_pageid=33,2864458&_dad=portal&_schema=portal
6
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traça seu plano político de governo inicial e define seus projetos prioritários, antevendo a marca
de seu governo.
Nesse plano são esboçados, assim, intenções e compromissos iniciais do candidato, que serão
enriquecidos conforme reivindicações e demandas de regiões e segmentos específicos se tornam
conhecidos durante a campanha.
Vencida a eleição, o governante desenvolve gestões políticas em busca do apoio dos parlamentares
o que, em muitos casos, significa incorporar sugestões e assumir o compromisso de realizá-las. Em
paralelo, estuda a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual em vigor, para melhor
conhecer os custos dos programas em desenvolvimento e a disponibilidade de recursos.
O plano de governo assim ajustado serve de base para as conversas iniciais com os ministros ou
secretários escolhidos. O governante lhes transfere as encomendas com as quais se comprometeu e,
agora, a eles caberá “colocar em pé” as propostas e fazê-las andar.
Para isso, os gestores de primeiro escalão podem promover a elaboração de Planos Estratégicos
Setoriais.
PLANO ESTRATÉGICO SETORIAL
Cada ministro ou secretário deverá realizar uma avaliação dos programas em andamento e dos
recursos com os quais contará. Poderá fazer, então, o planejamento estratégico9 setorial e elaborar
um plano inicial que levará ao governante para aprovação.
Quando elaborado com a participação dos gestores setoriais e com formas de consulta a servidores e
representantes da sociedade civil, essa modalidade de planejamento poderá agregar muito do
conhecimento sobre a realidade e as circunstâncias de realização das atividades governamentais,
evidenciar possibilidades de parcerias com outros setores da municipalidade e com organizações da
sociedade civil e favorecer o compromisso de todos para o alcance dos resultados esperados.
Aprovado em suas linhas gerais pelo prefeito, os programas e projetos prioritários devem ser
viabilizados em termos orçamentários e gerenciais e, então, executados e acompanhados.
Metodologias de planejamento estratégico
A construção do Plano Estratégico pode adotar abordagens, metodologias e técnicas diversas.
9
Planejamento estratégico: aquele voltado ao alcance de objetivos de médio ou longo prazo, em meio a ações e reações de iniciativa
externa.
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Têm sido muito utilizados no meio governamental o PES – Planejamento Estratégico Situacional10 e uma família de métodos simplificados a ele associados.
O PES foi desenvolvido principalmente pelo chileno Carlos Matus, desde o fim do governo
Allende, do qual foi ministro, até sua morte em 1998. É um método para a alta direção política de
governo, que enfrenta problemas complexos e lida com diferentes atores que também planejam seus
lances no jogo político.
Versões mais simples são o MAPP – Método Altadir de Planejamento Popular11 e o PEP –
Planejamento Estratégico Participativo12, mais adequados para tratar de poucos problemas de menor
complexidade, ou o ZOPP – Planejamento de projetos orientado por objetivos13, voltado para a
elaboração de projetos mais específicos.
Essas metodologias de planejamento, que contam com a participação de diversas pessoas
envolvidas com os problemas tratados, utilizam técnicas de mediação das reuniões (um moderador
conduz o grupo) e de registro e visualização da produção do grupo em fichas coloridas.
Para realizar o plano estratégico setorial, o gestor pode, por exemplo, percorrer o caminho abaixo
sugerido, para melhor conhecer a situação encontrada e tomar as primeiras decisões.
Passo a passo do planejamento estratégico setorial

A identidade do setor:
o A missão14, a visão15 e os valores16 do setor, os princípios das políticas públicas sob
sua responsabilidade e as obrigações legalmente estabelecidas.

As demandas e expectativas da sociedade
o Os principais problemas17 a enfrentar, suas causas18 e conseqüências19. Quem ganha
e quem perde com sua solução. O valor político da solução dos problemas (para o
10
http://bases.bireme.br/bvs/sp/P/pdf/saudcid/vol2_06.pdf
http://bases.bireme.br/bvs/sp/P/pdf/saudcid/vol2_07.pdf
12
http://asplan.uern.br/pages/pdi/docs/PlanejamentoEstrat%E9gico_Participativo.pdf
13
http://www.participando.com.br/metodologia/zopp_pcm.asp
14 Missão: a razão de ser da organização: o que ela faz e, se necessário, para quê e como faz. Ex: Zelar pela boa e regular aplicação
dos recursos públicos (Secretaria Federal de Controle Interno – CGU)
15
Visão: a expectativa da organização para um horizonte de tempo estratégico definido pelos planejadores a médio ou longo prazo.
Ex: Em 2008, a Sabesp será referência de implementação de política pública. Será uma empresa dotada de organização simples,
flexível e ágil, atuando por intermédio de Unidades de Negócio, alinhadas por políticas institucionais e coordenadas pela alta
administração, para assegurar a sinergia entre a descentralização e os objetivos corporativos.
16
Valores: a declaração dos valores ou princípios da organização deve expressar os seus limites éticos e servir de orientação para o
comportamento de seus gestores e agentes.
11
17
Problema: situação negativa reversível, identificada por um sujeito que se mobiliza para a sua superação.
Causa: é o fator determinante que provoca um efeito sensível (problema), ao qual se relaciona instantaneamente ou após certo prazo
19
Conseqüência: efeito sensível decorrente de um estado, de uma ação ou omissão.
18
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governante e os demais atores, os partidos políticos, a população afetada e a
população geral).

A definição dos objetivos e da estratégia
o Estabelecido o problema e suas causas, são identificados o objetivo geral20 e os
específicos21 das ações que devem ser realizadas, com os recursos (políticos,
econômicos, cognitivos, institucionais) disponíveis.
o São sugeridas diferentes formas de enfrentar o problema e escolhe-se uma dessas
estratégias (seqüência ordenada de ações).
o Responde-se às seguintes questões, sobre cada projeto ou programa:


Por quê? - justificativa / entendimento do problema

O quê? - a ação / estratégia a ser realizada

Onde? - localização no espaço – área de influência das ações

Para quem? - o público-alvo a ser atendido

Para quê? - objetivos / resultados a atingir

Como? – metodologia, ordem das ações, procedimentos

Com quê? - os recursos necessários

Com quanto? - recursos financeiros e materiais

Com quem? - recursos humanos

Quando? - localização no tempo – cronograma

Quem? - responsável
As condições do setor
o Os pontos fortes22 e fracos23 do setor, bem como as ameaças24 e oportunidades25 que
o ambiente oferece e as potencialidades a desenvolver.
o A eficiência26 e eficácia27 dos programas que já eram desenvolvidos e uma
estimativa da demanda reprimida. Definição de quais devem ser descontinuadas, os
custos de sua desmobilização e o aproveitamento dos recursos liberados.
20
21
22
Objetivo geral: a alteração da realidade favoravelmente à solução de cada problema considerado relevante.
Objetivo específico: a solução de cada uma das causas do problema.
Ponto forte: vantagem interna do setor favorável ao alcance dos objetivos pretendidos.
Pontos fracos: aspectos internos ao setor desfavorável ao alcance dos objetivos pretendidos.
24
Ameaça: aspecto negativo do ambiente com potencial de dificultar o alcance dos objetivos ou comprometer vantagens internas.
25
Oportunidade: situação existente favorável para o alcance de um objetivo almejado ou com o potencial de fazer crescer vantagens
internas.
23
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o Ajustar as ações em andamento e previstas às diretrizes estratégicas28 do plano
político de governo.
o Definir os procedimentos legais e institucionais que deverão ser realizados para
garantir legitimidade às iniciativas.

A execução da estratégia

O acompanhamento das ações e seus resultados
o Promover a permanente avaliação e replanejamento.
O Plano Estratégico setorial servirá não só de orientação para o início dos trabalhos, como será a
base para a elaboração do Plano Plurianual do setor.
26
Eficiência: compara as realizações, os resultados e/ou os impactos com os recursos (em especial os financeiros) utilizados para atingi-los.
Eficácia: quando o resultado desejado é inequivocamente alcançado. Comparação entre as realizações, os resultados e/ou os impactos efetivos com
os que eram esperados ou estimados.
28
Eixos de atuação ou conjuntos de atividades-fim ou de macro-processos.
27
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Figura 2. Planejamento estratégico organizacional. Elaboração FUNDAP, 2005.
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PPA – PLANO PLURIANUAL
A rigor, tudo o que gera despesa e consome recurso orçamentário deve estar previsto no PPA,
bem como na LDO e LOA - lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual.
O PPA é um plano de médio prazo com vigência de quatro anos. Sua preparação se dá no
primeiro ano e seu início no segundo ano de mandato do governante recém-eleito, enquanto a
LDO e a LOA têm vigência anual.
No PPA são explicitados os programas a desenvolver, precedidos da declaração dos
princípios que orientaram as escolhas das diretrizes e prioridades de governo. Para cada
programa, devem ser detalhados os objetivos, metas e indicadores, tanto para os projetos que
demandam despesas de capital (investimentos) como para os programas de duração
continuada (custeio).
Participação da
Sociedade Civil
PPA
Plano Plurianual
Atividades
Marca de Governo
Projetos prioritários
Diretrizes de Governo
Promessas de Campanha
Programas
Planos
Estratégicos
Setoriais
Agenda
Política
Ações
Projetos
Plano de Governo
Demandas
Políticas
Demandas
Sociais
Marcos
Legais
LOM, LOAS; LDB; ECA; ...
Figura 3. Condicionantes do PPA.
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Em muitos casos, o PPA e as leis orçamentárias são tratados como instrumentos de
planejamento e acompanhamento das ações de governo. Em outros, são vistos como peças
formais de interesse exclusivo do setor de planejamento e finanças.
A desejável participação social é exigência legal, ao menos por meio de audiência pública,
visando melhor ajustar as prioridades de aplicação dos recursos às necessidades sociais do
município.
Conceitos em Planejamento e Orçamento Governamental
O Poder Executivo, responsável pelo sistema de Planejamento e Orçamento, segue os
princípios básicos para elaboração e controle definidos principalmente na Constituição
Federal, na Lei nº. 4.32029, de 17/03/1964 e na Lei Complementar nº. 101, de 4/05/2000 (Lei
de Responsabilidade Fiscal).
Na estruturação do PPA, ação é um termo genérico que representa tanto uma atividade como
um projeto, que são os elementos resultantes do desmembramento de um programa.
Projeto é uma ação temporária, destinada a criar novos produtos, implantar infra-estrutura ou
desenvolver novos processos, com início, desenvolvimento e término predefinidos. Atividade
é uma ação rotineira, continuada. Projeto é a construção de um hospital, que cria a infraestrutura de atividades de conservação da saúde, por exemplo.
Por essa razão, o recurso orçamentário necessário à execução de um projeto é considerado
investimento, enquanto o previsto à execução de uma atividade é considerado custeio.
Programa é um conjunto de atividades continuadas e eventuais projetos, sem término
predeterminado, que geralmente decorre de uma política pública e corresponde ao
atendimento de um direito social. O Programa de Saúde da Família é um exemplo.
29
Lei que “Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”.
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Programa
Problema
Oportunidade
Estratégia : Meio
Objetivo : Fim
“Custeio”
“Investimento”
Ações (repetitivo)
(único)
Definição do
Público-alvo
Análise da
Situação
Recursos
Valor Agregado
• Humanos
• Financeiros
• Materiais
• Normativos
• Políticos
Figura 4. Programa governamental. Elaboração: FUNDAP, 2005
É necessário escolher indicadores para medir e acompanhar a evolução das ações ou as
mudanças da realidade.
Indicadores são aspectos da ação e da realidade que podem ser expressos em termos
numéricos. Atendimentos por dia, nascimentos por ano, renda média mensal, percentual de
acertos, são alguns exemplos.
Uma meta a alcançar corresponde a um valor previsto para determinado indicador em um
dado momento futuro. Assim, pode-se prever atingir ou manter, num certo prazo, o valor
expresso pela meta. Em outros termos, a meta corresponde ao grau de atendimento de um
objetivo ao longo do tempo.
Como exemplo, uma atividade poderia ter como meta atingir 20 atendimentos-hora até
julho/2008, alcançar 30 atendimentos-hora a partir de dezembro/2008 e manter este valor até
dezembro/2011.
Busca-se, por meio do planejamento, garantir maior eficiência e eficácia às ações
governamentais e maior efetividade às políticas públicas.
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Uma ação é eficaz quando o resultado desejado é inequivocamente alcançado. É eficiente
quando é feito muito com pouco, quando o gasto de recursos é pequeno em face dos
resultados obtidos.
Uma política pública é efetiva quando a realidade é transformada conforme previsto, em
razão do esforço despendido pelo programa governamental.
Assim, conforme o que se deseja acompanhar, devem ser escolhidos indicadores de
andamento ou de resultado, de eficácia, eficiência ou efetividade.
Relação entre Políticas Públicas – exemplos na esfera municipal
O Poder Público municipal é o principal responsável por obras, serviços públicos e normas
legais da maior relevância para a saúde ambiental e a qualidade de vida dos que nele moram,
trabalham, estudam, empreendem, circulam e se divertem.

É o principal protagonista na área de saúde pública e de educação pré-escolar e
fundamental.

Realiza obras de drenagem e de abertura e conservação de vias públicas e
estradas vicinais; cria e mantém parques, praças e jardins; implanta e mantém
a iluminação pública.

Garante o abastecimento de água e o esgotamento sanitário; e realiza a coleta,
o tratamento e a disposição final de resíduos.

Pode desenvolver programas de combate à erosão, proteção de mananciais,
controle do uso de agrotóxicos, educação ambiental etc.

Deve manter a fiscalização permanente dos recursos ambientais, implantar
unidades de conservação, manter o controle das atividades poluidoras e
monitorar a qualidade ambiental de áreas críticas.

Pode realizar o licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto local

Elabora, implementa e fiscaliza códigos e planos locais de organização
territorial, de uso dos espaços públicos e de proteção ambiental, como a lei de
zoneamento, o código ambiental, de obras, de posturas etc.
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Muitas dessas atividades são desenvolvidas tradicionalmente por meio de programas
continuados, cada qual da plena responsabilidade de setores definidos: Saúde, Educação,
Obras, Serviços etc.
O processo de elaboração do PPA, quando se inspira nos problemas que a sociedade
manifesta, cria a oportunidade para a concepção de programas e normas focados não apenas
nos setores da administração, mas no resultado esperado para o cidadão e o território.
A diferença de enfoque possibilita que o problema de assoreamento do córrego que corta a
cidade não seja resolvido apenas pelo desassoreamento realizado pelo setor de obras, mas
contemple a recomposição da mata ciliar na zona rural, a edição de normas que regulem a
movimentação de terra e minimizem as erosões urbanas, a varrição pública e o
estabelecimento de locais para descarte de entulho, por exemplo.
Assim, a abordagem à população em situação de rua não fica mais restrita ao setor de
assistência social, mas se realiza com ações convergentes dos setores de saúde, educação e
trabalho; ou o programa de recolhimento de embalagens de agrotóxicos, que passa a contar
com ações dos setores de serviços públicos, meio ambiente, educação e agricultura,
articulados por um mesmo programa.
Relação entre PPA, LDO e LOA
O Plano Plurianual contém as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública
para despesas de capital, para outras delas decorrentes e para os programas de duração
continuada.
A Lei das Diretrizes Orçamentárias, com base nos programas enunciados no PPA, tem como
objetivos fundamentais orientar a elaboração da lei orçamentária anual e sua execução, e
dispor sobre as alterações na legislação.
A LDO estabelece as metas e prioridades do Governo, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subseqüente, orienta as bases de elaboração da lei orçamentária anual,
dispõe sobre as alterações na legislação tributária, sobre o equilíbrio entre receitas e despesas,
sobre critérios e forma de limitação de empenhos nas hipóteses legais, sobre normas relativas
ao controle de custos e dos resultados dos programas financiados com recursos dos
orçamentos.
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Normalmente a LDO compreende os seguintes documentos:
1) Mensagem – apresentando ao Legislativo as linhas gerais da proposta
orçamentária.
2) Projeto de Lei – discorrendo sobre:
• Disposições preliminares, sobre o conteúdo da LDO;
• Prioridades e metas da administração;
• Estrutura e organização do Orçamento;
• Diretrizes para elaboração e execução do Orçamento.
3) Disposições sobre:
• Despesas com Pessoal e Encargos sociais;
• Receita e alterações na legislação tributária;
• Dívida pública;
• Disposições finais.
O Orçamento Anual compreende o orçamento referente aos Poderes do Estado, seus fundos,
órgãos e entidades da Administração direta e indireta.
A lei orçamentária anual não deverá conter dispositivos estranhos à previsão da receita e à
fixação das despesas, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratações de operação de crédito, inclusive por antecipação de receita, nos
termos da lei.
A Constituição Federal prevê a possibilidade de emendas ao projeto de lei do orçamento
anual, desde que compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
PARTICIPAÇÃO SOCIAL
A demanda por participação da sociedade na proposição e gestão das políticas públicas não
fazia sentido no longo período da Primeira República30, marcado pelo domínio das
oligarquias, nem teria encontrado solo fértil durante o período populista31, quando o governo
adiantava-se aos movimentos sociais e implementava por sua iniciativa as reformas que esses
reclamariam. Não apareceu, também, no período inicial da ditadura militar, que ativamente
reprimia qualquer movimento que buscasse afirmar direitos sociais.
30
31
De 1989 a 1930
De 1930 a 1964.
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Os primeiros relatos de participação popular na gestão pública reportam experiências que
confrontavam os limites impostos pela ditadura, ao final dos anos 1970, ocorridas em cidades
governadas pelo partido de oposição – o MDB. Eram não só meios de construção de espaços
democráticos substantivos, como estratégias de desenvolvimento político que apontavam para
a continuidade das políticas públicas para além da gestão de governo. Vivia-se o início da
crise que solaparia as bases sociais, econômicas e políticas da ditadura militar no Brasil.
Quando a nova Constituição Federal é desenhada ao final dos anos 80, o modelo de
democracia que se estabelece mescla a eleição de representantes com a participação direta
por meio de proposição de projetos de lei de iniciativa popular, de direito a voz em
audiências públicas e de compartilhamento de decisões em conselhos gestores de fundos e de
políticas públicas setoriais (saúde, educação, assistência social, meio ambiente, política
urbana, previdência).
Esses avanços nas relações entre a sociedade e o Estado suscitaram a abertura de cada vez
mais espaços para a participação do chamado terceiro setor – as organizações da sociedade
civil que desenvolvem atividades de caráter público32 - na execução de políticas públicas, em
especial a partir de meados de 1990. Esse modelo passa a ter, então, a oposição sistemática de
parcelas da esquerda ideológica que, ao perceber o deslocamento para a sociedade de
responsabilidades que até então caberiam ao Estado assumir, nele vêem a afirmação de teses
do neoliberalismo.
Por outro lado, sobre o exercício da participação social na gestão pública, uma das críticas
mais contundentes refere-se às diferenças entre o discurso politicamente correto comum à
direita e a esquerda e a prática dissonante das experiências conhecidas, muitas das quais não
vão além da simples manipulação, como bem elucida a “escada da participação”, que
resenharemos a seguir.
A Escada da Participação
A médica Sherry Arnstein, que atuou como consultora em participação popular junto ao
Ministério da Habitação e Desenvolvimento Urbano dos EUA, publicou um texto muito
32
ONGs – Organizações Não-Governamentais e OSCIPs – Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.
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citado33 que parte da afirmação de que a legítima participação é “a estratégia pela qual os
sem-nada se integram ao processo de decisão acerca de (...), quais os objetivos e quais as
políticas públicas que serão aprovadas, de que modo os recursos públicos serão alocados,
quais programas serão executados e quais benefícios, (...), estarão disponíveis.”34
Identifica, então, 8 graus de participação, que lhe permite qualificar práticas desenvolvidas
em alguns programas governamentais. Seguem referências de seu texto que caracterizam
cada um dos degraus de participação.
Oito degraus da escada da participação cidadã
8
Controle cidadão
7
Delegação de Poder
6
Parceria
5
Pacificação
4
Consulta
3
Informação
2
Terapia
Níveis de poder
cidadão
Níveis de concessão
mínima de poder
Não-participação
1
Manipulação
A manipulação ocorreria, por exemplo, quando pessoas são convidadas a participar de
conselhos consultivos sem real poder de decisão. No lugar da genuína participação, o real
propósito dos seus promotores seria “coletar informações” e obter o apoio da comunidade
para o projeto que pretendem desenvolver, sem sequer informar suficientemente sobre seus
custos e suas conseqüências. A terapia corresponde a, no lugar de responder às necessidades
do cidadão e enfrentar suas causas, envolvê-lo em processos e práticas de terapia de grupo
direcionados a “curá-lo de suas patologias”.
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Escada da participação cidadã. Revista da Associação Brasileira para o Fortalecimento da Participação – PARTICIPE,
Porto Alegre/Santa Cruz do Sul, v. 2, n. 2, p. 4-13, jan. 2002.
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Esta definição exclui a participação de muitos setores sociais relevantes, como os sindicatos de empregados e patronais,
igrejas e denominações religiosas, associações comunitárias etc.
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A informação designa processos que podem ser o primeiro passo rumo á efetiva participação
do cidadão, quando alcançam seu objetivo de informá-lo de seus direitos, responsabilidades e
opções. Mas realizam-se com ênfase na mão única da informação – dos técnicos para o
cidadão. Assim, as pessoas têm pouca possibilidade de influenciar o programa que foi
definido para “seu benefício”.
A consulta, que ocorre quando se solicita a opinião dos cidadãos, pode ser um passo legítimo
rumo à participação. Mas, se a consulta não estiver integrada a outras formas de participação,
não oferece nenhuma garantia de que as preocupações e idéias dos cidadãos serão levadas em
consideração. Os instrumentos mais utilizados para consultar a população são pesquisas de
opinião, assembléias de bairro e audiências públicas. Quando os tomadores de decisão
restringem as contribuições dos cidadãos apenas a este nível, a participação permanece
apenas um ritual de fachada. O que os cidadãos conseguem em todas estas atividades é que
“participaram da participação”. E o que os tomadores de decisão conseguem é a evidência de
que cumpriram as normas de envolver “aquelas pessoas”.
No nível da pacificação, os cidadãos passam a ter certa influência, mas com muitas
limitações. Um exemplo dessa estratégia, que serve para acalmar os ânimos, consiste em
colocar algumas pessoas “confiáveis” em colegiados deliberativos em que a prerrogativa de
decidir sobre a legitimidade e a viabilidade das sugestões apresentadas pelos cidadãos se
mantém nas mãos de alguns “tomadores de decisão”. O grau de pacificação dos cidadãos
depende, basicamente, de dois fatores: a qualidade da assessoria técnica independente que
eles recebem para definir suas prioridades e o grau de organização da comunidade.
Na parceria há, efetivamente, uma redistribuição de poder através da negociação entre
cidadãos e tomadores de decisão. Ambos os lados concordam em compartilhar o
planejamento e as responsabilidades de tomada de decisão através de estruturas, tais como
conselhos paritários, comitês de planejamento e mecanismos de solução de conflitos. A
parceria funciona melhor se existir uma efetiva organização popular na comunidade que
mantém as lideranças responsáveis em prestar contas de seus atos; quando a organização
comunitária dispõe dos recursos financeiros necessários para pagar às lideranças algum tipo
de compensação pelo seu trabalho; e quando a organização tem os recursos para contratar (e
demitir) seus próprios técnicos, advogados e agentes de desenvolvimento. Com estes
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ingredientes, os cidadãos têm uma capacidade real de influenciar os resultados do plano (pelo
menos, enquanto ambas as partes acharem que vale a pena manter a parceria).
Havendo delegação de poder, estamos em um ponto no qual os cidadãos têm em mãos as
principais cartas do jogo, maioria dos votos e atribuições claramente definidas para garantir
que o programa atenda aos interesses da comunidade. Divergências com os grupos poderosos
podem ser resolvidas de forma negociada, sem a necessidade de se organizar pressão.
No caso do controle cidadão, a população está simplesmente querendo certo grau de poder
(ou controle), que garanta que os moradores possam gerir um programa público ou uma
organização, assumindo a responsabilidade pela definição das ações e os aspectos gerenciais,
sendo capaz de negociar as condições sob as quais “externos” poderão introduzir mudanças.
O modelo mais definido é o de uma organização comunitária que tenha acesso direto á fonte
de financiamento sem precisar de intermediários para a produção de bens ou serviços
públicos de seu interesse.
Desafios ao gestor
A partir principalmente dos anos 90, diversas experiências de participação social no
orçamento público realizadas no Brasil passaram a fornecer um riquíssimo material para
reflexões de cunho político e acadêmico sobre a participação social.
Não sendo este um espaço para uma leitura aprofundada dessas iniciativas, cumpre-nos
apenas apontar alguns dilemas dos gestores desses processos de Orçamento Participativo,
para exemplificar a gama de variações que encontramos entre elas.
Deveriam ser chamados para as assembléias as organizações da sociedade ou os cidadãos?
Qual seria o caráter das assembléias, consultivo ou deliberativo?
Que método utilizar para informar sobre o orçamento e para incorporar as sugestões?
As decisões deveriam ser tomadas com base no número de votos ou por meio de ponderações
que levassem em conta a carência, a urgência, a quantidade de pessoas beneficiadas?
As decisões deveriam ser tomadas por comitês setoriais ou pelas plenárias?
Que parcela do orçamento destinar por meio deste processo participativo?
Que papel reservar à Câmara dos Vereadores?
Como promover o acompanhamento da execução orçamentária?
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Aqueles que vivenciaram experiências de Orçamento Participativo certamente identificaram,
a par de suas singularidades, a provocação de transformações na cultura burocrática do poder
público e na cultura política dos representantes do governo e da sociedade, bem como a
fertilidade dos processos participativos de planejamento e gestão.
Bibliografia
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para o Fortalecimento da Participação – PARTICIPE, Porto Alegre/Santa Cruz do Sul, v. 2,
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