NOÇÕES INTRODUTÓRIAS SOBRE O
PROCESSO DE PLANEAMENTO1
Marcos Olímpio Gomes dos Santos2
Évora
28/07/2011
1
Versão actualizada do texto inicial redigido em 2005.
Sociólogo. Investigador externo do Centro de Investigação em Sociologia e Antropologia “Augusto da Silva” / Universidade
de Évora
2
“Os planos mais bem elaborados não valem o papel no qual foram
escritos se você não conseguir realizar nada”.
(Ralph S. Larsen, ex-presidente do conselho e ex-CEO da Johnson &
Johnson)
ABSTRACT
O futuro é inevitável: ele virá de qualquer forma se não pela ambição de usufrui-lo, pelo menos pela
prudência, é necessário que estejamos preparados para recebe-lo e, o planeamento é o processo que
visa estabelecer, com antecedência, as decisões e as acções a serem executadas em um dado
futuro, para atingir objectivos definidos, em um certo prazo (Valeriano (1998).
Tendo em atenção esta premissa, o presente texto constitui um ponto de partida sobre o tema, sendo
apresentadas noções de base que posteriormente serão desenvolvidas em outros textos sobre
aspectos específicos aqui aflorados. A matéria agora apresentada encontra-se distribuída por nove
tópicos considerados adequados para a explanação pretendida.
Palavras-chave: Planeamento; Avaliação; Monitorização; Plano de Actividades; Relatório de
Execução; Programa; Projecto
1
ÍNDICE
Introdução…………….……………………………………………………………………………………………………………………………………
3
I
Questões prévias…………………...................................................................................
4
II
Definição de planeamento………………………………………………………………………………………………………….
5
III
Dimensões, funções e papel do planeamento………………………………………………………………….
9
IV
Elementos que caracterizam o processo de planeamento………………………………………….
11
V
Obstáculos e debilidades inerentes ao processo de planeamento………………………….
12
VI
Tipos de planeamento………………………………………………………………………………………………………………….
15
VII
Conceitos relacionados
17
-Plano……………………………………………………………………………………………………………………………………………………
-Programa e Projecto…………………………………………………………………………………………………………………….
VIII Modelos de intervenção……………………………………………………………………………………………………………….
21
IX
Fases do processo de planeamento………………………………………………………………………………………
49
X
Monitorização e avaliação………………………………………………………………………………………………………….
62
XI
Métodos e técnicas de apoio à selecção de objectivos e investimentos………………
67
Bibliografia………………………………………………………………………………………………………………………………………………………
71
Anexos – Exemplos de estruturas de Orçamentos………………………………………………………………………. 78
2
INTRODUÇÃO
Com este texto introdutório pretende-se transmitir alguns dos conhecimentos elementares para que
os interessados em aprofundar a matéria sobre o planeamento disponham de bases mínimas para
acompanhar e apreender o conteúdo dos textos seguintes.
Iniciar-se-á a exposição da matéria explanando em que consiste a actividade de planear, para
posteriormente sobre o conceito de planeamento se abordar: a definição, dimensões e funções,
debilidades, tipos, conceitos relacionados, e fases do processo. No texto inclui-se ainda um ponto
sobre Métodos e Técnicas de apoio à selecção de objectivos e investimentos.
Alguns destes tópicos vão ser tratados nas próximas publicações, nas quais se exporá com detalhe a
informação disponível que propiciará o domínio das fases do processo, e de instrumentos
indispensáveis para a preparação, execução e avaliação de um processo de intervenção
3
I – QUESTÕES PRÉVIAS
Os conceitos de planeamento e de plano encontram-se inseridos na actividade que consiste em
planear, associada à necessidade de se intervir nas causas dos problemas e não sobre as suas
manifestações; e, também à necessidade de racionalizar a utilização de recursos escassos, assim
como optimizar investimentos (em tempo e dinheiro). O mesmo é dizer sobre a necessidade de
pensar e agir sobre o futuro.
Planear não nos deve apenas indicar o que pensar do futuro, ou até de que futuro precisamos, mas
tem de indicar também quais as acções podem levar a esse futuro. Noutros termos, planear identificase com o processo que representa e, consiste em determinar antecipada e claramente o que se
pretende e, quais os objectivos que devem ser atingidos; significa mobilizar todas as disponibilidades
tanto humanas como financeiras; e, é também uma nova forma de formação contínua. Significa ainda
a elaboração, estudo e realização de projectos. Ou seja, planear é mais uma forma de pensar e de
conceber a acção do que um instrumento material.
Para Fernando Nunes da Silva (1990: 4) Planear é intervir estrategicamente nos factores de
mudança, procurando os consensos e as alianças necessárias à materialização das suas propostas,
o que pressupõe a ampla participação de todos os interessados e uma efectiva transparência dos
processos3.
Pode-se assim afirmar que planear consiste em:
Prospectivar o futuro (possível, provável e desejável);
Conceber um futuro desejado;
Conceber os meios para lá chegar.
Planear é portanto, decidir mas também escolher. Koontz (1958) afirma que a especificidade desta
actividade reside na determinação consciente de acções concebidas e concretizadas para atingir
objectivos.
3
Daí que Teresa Craveiro Pereira (1990) se refira a Plano-Processo
4
II – DEFINIÇÃO E DECÁLOGO DO PLANEAMENTO
O planeamento é a função administrativa que determina antecipadamente o que se deve fazer e quais
os objectivos a serem atingidos. É na sua essência um modelo teórico para a acção futura.
É um processo através do qual se busca construir o máximo de objectivos com uma economia de
esforços e meios, dominar o tempo, antecipar o que se pode passar no futuro, equacionar práticas
que possam agir sobre a realidade que se quer modificar, para que haja uma aproximação, tanto
quanto possível, dos objectivos traçados, por outro lado, a organização deve realizar reuniões de
avaliação que permitam detectar até que ponto determinados objectivos eram passíveis de serem
alcançados sem a adopção de um processo de planeamento.
Para E. Imperatori e M. R. Giraldes (1986, p. 3) “É um processo de intervenção sobre a realidade
socioeconómica ou sobre alguma das suas múltiplas vertentes (a saúde, por exemplo) que, para
passar a uma prática institucionalizada, carece de uma base de aceitação alargada (legitimação
social), o que só é possível através de um esforço amplo de informação”.
Também se pode dizer que surge como uma tentativa de síntese e coordenação de todos os recursos
disponíveis (recursos naturais, humanos e financeiros) de uma sociedade ou comunidade, com vista a
alcançar objectivos específicos no mais curto período de tempo e com o mínimo dos custos. Pode-se
então caracterizar este processo quer pela expectativa do bem-estar social que pode proporcionar,
quer pela preocupação que pode surgir devido às implicações políticas que o envolvem, tendo em
conta a limitação das liberdades e dos direitos individuais. Constitui, assim um poderoso instrumento
dos poderes políticos, uma vez que sendo um dos meios mais eficazes de concretização das
legítimas aspirações dos cidadãos pressupõe uma ampla e dinâmica participação e mobilização
social.
Para Myrian Batista, (1979: 7) o “Planeamento é um processo permanente e metódico de abordagem
racional e cientifica de problemas... que supõe a acção continuada sobre um conjunto dinâmico de
variáveis... e que supõe uma sequência de actos decisórios, ordenados em fases definidas e
baseados em conhecimentos técnicos e científicos... que se refere, ao mesmo tempo à definição das
actividades necessárias para atender problemas determinados à optimização da sua sequência e
inter-relacionamento, levando em conta os condicionantes impostos a cada caso – recursos, prazos, e
5
outros – diz respeito também às providências necessárias à sua adopção, ao acompanhamento da
sua execução, à avaliação e à redefinição da acção.
É de certa forma um modelo teórico para a acção futura. É uma actividade consciente desenvolvida
para a continuidade das actividades da organização. É uma atitude que consiste em conceber, com a
máxima aproximação possível, os acontecimentos futuros e pré-determinar as acções que deverão
ser desenvolvidas pelos actores sociais, em função dos objectivos. É um processo no qual se começa
por definir, o que se pretende no futuro, isto é, metas a atingir. Com base nos objectivos elaboram-se
instrumentos (tais como: planos, programas, projectos, acções), para os quais é necessário reunir
condições materiais, humanas e ambientais de forma a conseguir-se atingir os objectivos finais. Com
o planeamento procura-se concretizar o máximo de objectivos com uma economia de esforços e
meios, dominar o tempo, antecipar o que pode acontecer no futuro, equacionar práticas que recaiam
sobre a realidade que se pretende mudar, para se poder aproximar, tanto quanto possível dos
objectivos delineados. As motivações centrais do planeamento consistem assim em antecipar o que
se deve ocorrer no futuro.
Consiste num conjunto / sistema integrado de decisões é uma actividade necessária, quando o futuro
exige um conjunto de decisões interdependentes, quer dizer um sistema de decisões. A principal
complexidade do planeamento vem do carácter inter-relacional das decisões, mais do que das
decisões em si.
É um procedimento formalizado que tem por finalidade produzir um resultado articulado sob a forma
de um sistema integrado de decisões. O que distingue o planeamento de outros processos de gestão
é a formalização. O planeamento é uma operação que consiste em enfrentar sistematicamente o
fenómeno ao qual ele se dirige, sendo assim "um esforço disciplinado" de racionalização dos
processos pelos quais as decisões são tomadas e integradas em organizações (Guerra, 2000, pp.
111-112).
Richardson (1992, p. 18) define planeamento como algo que: a) concebe e antecipa a acção; b) tenta
ajustar acções apropriadas a algo de que temos de nos aperceber antes de acontecer (e de que
nunca podemos estar inteiramente certos), isto é, o futuro; c) é orientado para atingir os resultados
desejados (objectivos); d) é a resposta à crença pessimista de que, a menos que algo seja feito, um
desejado estado futuro não acontecerá, e à crença optimista de que podemos fazer coisas para
aumentar as nossas probabilidades de alcançar o estado desejado.
Por sua vez Ruschmann (1999:84) citando Estol e Albuquerque, entende o planeamento como: “Um
processo que consiste em determinar os objectivos de trabalho, ordenar os recursos materiais e
humanos disponíveis, determinar os métodos e as técnicas aplicáveis, estabelecer as formas de
organização e expor com precisão todas as especificações necessárias para que a conduta das
pessoas ou do grupo de pessoas que actuarão na execução dos trabalhos pretendidos seja
racionalmente direccionada para alcançar os resultados pretendidos”.
6
No entanto para que haja planeamento têm que estar presentes determinadas condições. A primeira
dessas condições é a compreensão do carácter totalizante da realidade, o que implica a necessidade
de ter conhecimentos e informações sobre essa realidade. Tem que haver também participação dos
interessados e uma boa relação com entidades e serviços envolvidos. Para além disso, é necessário
ainda que a equipa seja estruturada internamente, o que exige a existência de objectivos comuns,
redes integrais de relação, boa organização, ambiente minimamente favorável, e, vontade dos
decisores.
Trata-se de um processo multidimensional, que abarca diferentes realidades, diferentes formas de
conceber e implementar actividades. Pode-se definir então planeamento como «uma técnica de
tomada de decisão que enfatiza a escolha dos objectivos explícitos e determina os meios mais
apropriados para a sua consecução a fim de que as decisões tomadas possam ser adequadas aos
objectivos da população e legitimar os programas efectivos para a sua realização» (Rattner 1979).
Nesta definição reside a preocupação de o planeamento ser levado a cabo tendo em conta os
objectivos da população em causa. Define-se também planeamento como «um processo formalizado
de tomada de decisão que elabora uma representação de um estado futuro desejado, especificando
as modalidades de execução dessa vontade. É uma actividade explícita que se baseia num método e
se desenvolve no tempo e no espaço segundo um programa previamente determinado, culminando
na definição de estratégias e programas de acção que visam assegurar a sua realização. Implica um
exame antecipado de um conjunto de problemas e acções com possibilidades de conduzir
eficazmente aos resultados pretendidos» (Barros 1993). O planeamento é considerado como um
processo composto por um conjunto de acções que procura alcançar um futuro desejado previamente
idealizado. Em outra definição, planeamento «é a resposta à crença pessimista de que, a menos que
algo seja feito um desejado estado futuro não acontecerá e à crença optimista de que podemos fazer
coisas para aumentar as nossas probabilidades de alcançar o estado desejado» (Richardson 1992).
Também aqui o planeamento é visto como um meio de acção através do qual pode ser possível
alcançar o futuro desejado. Estas noções diferem sobretudo na ênfase dada a cada um dos
elementos que compõem o conceito de planeamento. Mas, Myriam Batista (1979) apresenta-nos uma
definição de planeamento mais global que as anteriores, definindo-o como «o processo permanente e
metódico de abordagem racional e científica de problemas (...) que supõe a acção continuada sobre
um conjunto dinâmico de variáveis (...) e que supõe uma sequência de actos decisórios, ordenados
em fases definidas e baseados em conhecimentos técnicos e científicos (...) que se refere, ao mesmo
tempo à definição das actividades necessárias para atender problemas determinados e à optimização
de sua sequência e inter-relacionamento, levando em conta os condicionantes impostos a cada caso recursos, prazos e outros- diz respeito, também, às providências necessárias à sua adopção, ao
acompanhamento da execução, à avaliação e à redefinição da acção».
Ou seja, é o processo pelo qual tentamos aumentar a probabilidade dos resultados futuros desejados,
além e acima da probabilidade de que isso aconteça por acaso (Giegold, 1980:35).
7
A linha de um dos autores mais conhecidos que se tem debruçado sobre a temática do planeamento
(Carlos Matus Romo), estabeleceu neste âmbito um decálogo, que segundo Uribe Rivera (1989),
acolhe os seguintes preceitos:
1. Planifica quem governa, quem tem a capacidade de decidir sobre a responsabilidade de
conduzir;
2. O planeamento não é monopólio de quem planeia;
3. O planeamento refere-se ao presente, não pode ser entendida como um desenho sobre o futuro;
4. O planeamento exige um cálculo situacional complexo e que é afectado por múltiplos recursos
escassos (económico, cognitivo, político), que cruzam muitas dimensões da realidade;
5. O planeamento refere-se a problemas reais e oportunidades;
6. O planeamento é inseparável da gestão;
7. O planeamento, ou planificação, situacional, por definição é essencialmente política e internaliza
as questões políticas como variáveis e trata de operar com elas;
8. Não é uma adivinhação do futuro;
9. O plano é modular;
10. O planeamento não domina o tempo e nem se deixa enrijecer ou engessar por ele.
8
III – DIMENSÕES, FUNÇÕES E PAPEL DO PLANEAMENTO
O recurso ao Processo de Planeamento é considerado como o meio fundamental de combater
problemas como a estagnação e o subdesenvolvimento, através da eficácia com que permite
mobilizar, afectar recursos, alterar estruturas e do imperativo de sistematização de ideias e meios. A
sua eficácia dependerá em larga medida das técnicas utilizadas, (que deverão ter como preocupação
principal a definição de opções básicas da política de desenvolvimento e entendê-las como o primeiro
objectivo do diálogo os actores envolvidos no processo). Esta preocupação acarretará na maioria das
vezes implicações no próprio processo de Planeamento. Delas ir-se-á agora falar.
Myrian Batista (1979) caracteriza, o planeamento segundo várias dimensões:
Racional, porque é uma actividade que guia a acção humana, que implica uma atitude de
reflexão (sobre a informação disponível, as alternativas de acção, os conceitos e técnicas para
as traçar),
Valorativa, porque implica opções de conteúdo ético, a elaboração de representações futuras
tidas como desejáveis
Decisória (o que implica a escolha de alternativas, meios, prazos)
Concretizadora (que significa a execução das decisões)
Avaliativa (que incide sobre os efeitos da acção, e a pertinência de relançar um novo ciclo);
Política, que decorre do facto de o planeamento constituir um processo de tomada de
decisões;
Técnico-administrativa, porque incute organização à acção, implica a acção concertada de
diferentes níveis de poder e decisão, uma hierarquia de funções, entre outras.
Para além deste núcleo de dimensões, são também atribuídas ao planeamento, algumas outras
funções, que segundo António José Magalhães ( ) e Isabel Guerra (2000) são as seguintes:
Função de regulação [Que segundo Isabel Guerra (2000, p. 113) é a principal], a qual consiste
na racionalização dos recursos e dos seus utilizadores, do tempo utilizado para compreender
e estudar os problemas, possibilitando decisões mais adequadas à realidade em que se
pretende intervir;
9
Função de informação - selecção da informação pertinente; colheita; armazenagem;
tratamento; divulgação; elaboração de modelos de simulação;
Função de negociação / concertação, de organização de parcerias e clarificação de consensos
e conflitos;
Função de simulação que consiste em antecipar a realidade, revelar constrangimentos vários
e escolhas necessárias;
Função de reprodução de normas - que é central, dado que o planeamento está
estrategicamente situado no cruzamento de uma multiplicidade de regras e normas
designando os problemas prioritários e o ângulo pelo qual poderão ser tratados. Joga, ainda,
um papel decisivo no debate político;
Função de concertação e garantia de legitimidade do poder constituído, porque age com
regras claras, a favor do máximo de interesses e numa perspectiva de igualdade de
oportunidades. (Guerra, 2000, p. 113)
Função de comunicação, na medida em que o planeamento permite a participação de todos
os agentes sociais nele envolvidos, e fornece-lhes uma linguagem e um quadro de actuações
comuns;
Função de decisão, porque ao prever o contexto de actuação permite constituir um conjunto
de estudos e previsões e definição de competências, porque planear é também coordenar
decisões, conflitos e contextos desordenados, fornecendo um quadro coerente para a tomada
de decisão;
Função de influência, porque em geral o planeamento exprime o discurso oficial, legitima
escolhas políticas com base em fundamentos técnicos, permitindo o acesso a equipamentos,
subsídios, etc.;
Função de controlo, na medida em que este controla a distribuição da informação, a divisão do
trabalho, a fixação de prioridades, entre outros.
O papel do planeamento é portanto decisivo na mudança aos níveis social, económico,
cultural, político, ambiente, etc.
10
IV – ELEMENTOS
ELEMENTOS QUE CARACTERIZAM O PROCESSO DE PLANEAMENTO
De acordo com Tavares (1990, p. 29) os elementos que caracterizam o processo de planeamento são
os 10 seguintes:
É sempre voltado para o futuro;
É um processo permanente, contínuo e dinâmico;
Pretende a racionalidade da tomada de decisões:
Visa seleccionar, entre várias alternativas, um percurso de acção;
Implica uma acção;
Implica uma relação de causalidade entre a acção tomada e os resultados determinados;
É sistémico e de natureza multidisciplinar;
É iterativo;
É uma técnica de alocação de recursos;
É um processo cíclico, em espiral;
É uma técnica de mudança e inovação;
É uma técnica para absorver a incerteza do futuro.
11
V – OBSTÁCULOS E DEBILIDADES INERENTES AO PROCESSO DE
PLANEAMENTO
V.1. EM GERAL
A escassez de meios financeiros, humanos e técnicos, aliada às dificuldades de informação e
comunicação podem estar na origem de alguns erros crassos nos processos de planeamento. Mais
detalhadamente o insucesso de um processo de planeamento pode resultar de causas tais como: i)
Falhas de comunicação nas orientações a implementar; ii) Inexistência de metas e indicadores
fiáveis; iii) Inexistência de mecanismos de avaliação e controlo; iv) Defeituosa compreensão da visão
e das orientações aprovadas; v) Insuficiente aptidão do pessoal; vi) Alijamento de responsabilidades
por parte de dirigentes para os seus subordinados, e, vii) Sobrevalorização dos números, projecções
e orçamentos.
Segundo Madureira (1990), podem ainda ser razões de inêxito do planeamento as seguintes: i) falta
de apoio da gestão cimeira, a falta de empenho no planeamento por parte dos gestores do topo à
base. É a tendência natural para dar resposta em primeira instância aos problemas do dia a dia, e
deixar para amanhã as questões relacionadas com o planeamento. Tal forma de proceder faz realçar
a necessidade de um sistema de gestão que envolva um clima organizacional que force as pessoas a
planear, ii) falta de delegação claramente estabelecida, iii) falta de adequadas técnicas de controlo e
informação, iiii) resistência à mudança,4 iv) confusão dos estudos de planeamento com os planos, ou
seja, as pessoas convencem-se que têm um plano quando possuem estudos de planeamento,
esquecendo-se de que um plano para ser executado implica decisões, v) falha no desenvolvimento e
implementação de estratégias válidas é também outra razão, vi) falta de objectivos significativos, isto
é, muitas das vezes os objectivos não foram claramente estabelecidos ou não são mesmo realizáveis,
sendo frequente não estarem em conformidade com as forças e fraquezas da organização (ou
empresa) nem com as possibilidades oferecidas pelo sua envolvente, vii) tendência para subestimar
4
A propósito são referidos os dois seguintes fenómenos que podem ocorrer num processo de planeamento: i) O efeito Ikea:
[Basicamente significa que quando alguém monta (constrói ou cria) algo de forma árdua, tende a achar que o resultado é
melhor que se fosse feito por um especialista e pode não abdicar dos seus pontos de vista] e, ii) o síndrome de Nicholson
(coronel inglês que na Tailândia, durante a Segunda Guerra Mundial perante a eminência da destruição de uma ponte para
impedir o avanço dos japoneses, se recusa a colaborar, alegando que tinha sido uma equipa por ele liderada a construí-la, e
de uma forma brilhante para humilhar os japoneses).
12
as premissas do planeamento, pois não basta a coerência dos planos e das decisões a tomar, é
preciso que estes planos e decisões se conformem com as citadas premissas.
O sistema de planeamento para ser completo exige cuidados que nem sempre se têm, com as
estratégias, políticas, regulamentos, orçamentos, programas, entre outros.
O fracasso do planeamento deve-se, também, à falha de o ver como um processo racional, pois o
planeamento é um exercício prático de racionalidade; requer objectivos claros, conhecimento de
alternativas, capacidade para analisar, estas à luz dos objectivos da informação e do desejo de
encontrar a melhor resposta possível. Na maioria das vezes, ocorre um apego excessivo à
experiência e ao imobilismo, por se ignorar ou esquecer que o passado não é sempre a melhor base
para julgar a situação futura, podendo mesmo por vezes levar a um conservadorismo disfuncional.5
V.2. NA IMPLEMENTAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJECTOSPROJECTOSMais especificamente, os responsáveis pela implementação de programas e projectos deparam-se
também com obstáculos diversos. Tais obstáculos podem ser de vária ordem e variam como é
evidente de país para país e, dentro do mesmo país de região para região. Os obstáculos podem ser:
De ordem quantitativa relativos a recursos (em pessoal, equipamento, etc.). Quando se realiza o
estudo dos recursos, aquando da elaboração do programa, estes obstáculos, como por exemplo
insuficiências, devem ser enumerados e tê-los presente de forma sistemática para tentar ultrapassálos;
De ordem qualitativa relativos aos recursos existentes deverão também ser tomados em conta.
Designadamente, as atitudes dos profissionais (técnicos, administrativos, etc.) do sector onde decorre
a intervenção, substituições ou mudanças, e a inadequação de equipamento para execução dos
programas e projectos;
Relativos ao meio ambiente. Como por exemplo, no caso da saúde, os resultantes de situações de
insalubridade no que respeita ao transporte de doentes ou à prestação de determinados tipos de
serviços;
Administrativos. Pode-se incluir aqui, por exemplo, os decorrentes das formalidades burocráticas para
aquisição de equipamentos, instalações ou contratação de pessoal;
Financeiros. Nomeadamente orçamento insuficiente e atrasos na disponibilização atempada de
verbas pelas entidades financiadoras, o que implica graves dificuldades de tesouraria;
Institucionais relacionados com as actividades de implementação de programas e projectos, pois
normalmente, é exigido um esforço multidisciplinar e envolvimento de vários organismos, para os
quais a intervenção pode revestir-se de uma importância variável, pelo que alguns se sentem
diferentemente implicados no projecto, com os consequentes desempenhos desiguais na sua
execução.
5
A propósito, J. Siqueira (2011) refere 15 maneiras infalíveis de aniquilar ideias criativas, o que revela o medo do novo e o
temor da mudança. Uma dessas maneiras é proferir a frase assassina (de desmotivação) que mata uma ideia logo no início,
antes que tenha a possibilidade de perturbar o status quo.
13
Ainda, os obstáculos referentes à atitude da população e/ou dos destinatários da intervenção (e
mesmo de organizações associadas), face às actividades a executar e aos desafios a ultrapassar, o
que se não for devidamente considerado e transposto, pode colocar em risco o êxito da intervenção
se não se iniciar atempadamente os esforços para conseguir a aceitação dos interessados
(stakeholders) e o respectivo envolvimento nos novos serviços ou actividades a implementar6.
Ainda sobre esta temática, J. Assunção (2011) acrescenta que (com as devidas adaptações), a vida
das organizações está cheia de situações em que os planos aprovados não são executados, referindo
razões tais como: i) as circunstâncias e hipóteses subjacentes ao plano podem entretanto ter-se
alterado7; ii) incapacidade da organização para o concretizar8, e iii) a terceira razão, segundo o autor
bem conhecida em especial por parte dos envolvidos nestas situações, é a de que o plano aprovado
foi o resultado de várias reuniões longas e maçadoras, sendo que nestes casos a aprovação do plano
constitui o bilhete de saída que permite acabar com mais uma reunião. Sucede porém que quando os
quadros saem da reunião em que o plano foi aprovado todos sabem que ninguém faz a menor das
intenções de o executar.
Acrescenta o autor que “só os ingénuos com inexperiência organizacional pensam que se aprovou
alguma coisa importante. É nesses casos que os planos podem ser mais ambiciosos e ter decisões
mais complexas. Como não é para fazer, qualquer coisa serve”, advertindo ainda que todas as razões
acima anunciadas, e outras não evocadas, têm contribuído para a perda de prestígio do planeamento
e dos planos na cultura das organizações (empresariais de acordo com J. Assunção, assim como nas
públicas e nas Sem Fins Lucrativos para o autor deste texto).
As mensagens que o autor deixa são nomeadamente as seguintes: i) será positivo que a crise (que
atinge o país e o mundo em 2011) seja aproveitada pelas organizações para aprofundar a qualidade
dos seus processos de análise, decisão e planeamento9, e ii) as organizações que, de forma mais
cuidada, planearem as suas decisões mais radicais e complexas tenderão a viver melhor num
ambiente de incerteza invulgarmente elevada, o que suscitará que os planos e a sua execução sejam
instrumentos utilizados com uma frequência crescente (J. Assunção, 2011).
6
Sobre esta questão S. Lopes (1970) refere o conceito de “instrumentos recalcitrantes da actuação” (Influências negativas
de “estruturas informais” da organização / Dimensões não racionais do comportamento de agentes envolvidos e,
antagonismo de organizações associadas ao processo).
7
Para o autor referido, a não execução em casos como este não é sinal de má capacidade de execução, mas antes de
flexibilidade estratégica por parte da organização.
8
Para J. Assunção a ausência de implementação em tais situações resulta da incapacidade ou incompetência
organizacional, sendo útil que nestes casos algo mudasse na organização, como por exemplo a liderança de topo ou os
quadros intermédios (se estes forem a cauda dos bloqueios na implementação).
9
Alguns aproveitarão a actual conjuntura para concluir que as decisões do dia-a-dia e de curto prazo se tornam mais
importantes, posição que não partilhada por J. Assunção que se encontra entre aqueles para quem o ambiente de
económico de contracção e incerteza torna o processo de tomada de decisão mais complexo e beneficia os que de forma
mais ponderada analisam vários cenários e quantificam de forma mais precisa as consequência das suas decisões.
14
VI – TIPOS DE PLANEAMENTO
Não existe uma única forma de proceder ao planeamento, podendo distinguir-se vários tipos de
planeamento que podem ser classificados do seguinte modo:
Quanto ao âmbito ou nível geográfico, pode ser internacional, nacional, regional, subregional/supra-local ou local;
Quanto à entidade que planifica, pode ser público, privado ou misto;
Quanto à abrangência temática, pode ser global, sectorial ou multi-sectorial;
Quanto ao grau de obrigatoriedade ou de coacção, pode ser imperativo (obriga os
destinatários a seguir os objectivos e metas traçadas) ou indicativo (apenas aconselha que as
sigam);
Quanto ao grau de institucionalização, pode ser orgânico ou difuso;
Quanto ao grau de participação, pode ser directivo (quando a população não participa do
processo) ou participado (quando os interessados intervêm directa ou indirectamente na
elaboração e execução do plano);
Quanto ao prazo, existem três seguintes tipos de planeamento e de planos que se
estabelecem devido à existência de problemas que pela sua natureza se tornam solucionáveis
num maior ou menor espaço de tempo: i) de curto prazo, regra geral têm como duração média
um ano, e embora possam ser trimestrais ou semestrais, são geralmente planos de acção, já
que não visam a definição de grandes linhas de orientação mas antes permitir a actuação
segundo as orientações traçadas pelos planos de médio e longo prazo. ii) de médio prazo, têm
normalmente como duração média quatro anos, e são planos que permitem a resolução de
conflitos surgidos entre as linhas de orientação traçadas pelos planos de longo prazo, e as
características desenvolvidas pela realidade em que se está a actuar, e iii) de longo prazo, têm
na maioria das vezes uma duração que se situa entre os dez e os vinte anos, e aparecem
ligados à definição de estratégias de desenvolvimento que implicam mudanças de fundo na
estrutura económico-social.
Quanto ao nível hierárquico de actuação (ou nível de decisão), Arraigada (2002), refere que
são 3 os tipos de planeamento (planeamento estratégico, planeamento táctico e planeamento
operacional), cujo significado é o seguinte: i) planeamento estratégico, que é relativamente
genérico e prende-se com o longo prazo, incidindo sobre os temas mais vastos e duradouros
15
que contribuem para a sustentabilidade e desenvolvimento de uma organização ou território
ao longo de vários anos, pelo que em consonância o plano estratégico acolhe a finalidade da
organização e nele se descreve o conjunto de metas e objectivos que possibilitam alcançar
essa finalidade; ii) planeamento táctico que é mais limitado, específico e de médio prazo, na
comparação com o planeamento estratégico, refere-se mais a assuntos relativos à eficiência
do que à eficácia a longo prazo, e articula os processos de planificação estratégica e da
planificação operativa, e iii) planeamento operativo, incide sobre o curto prazo, sendo mais
específico e orientado para a consecução de um objectivo determinado, convertendo os
conceitos gerais do plano estratégico em metas claras e passos concretos, e ainda em
objectivos avaliáveis a curto prazo, e centrando-se sobre uma aplicação de recursos que seja
eficiente e eficaz no que se refere aos custos dispendidos na solução do problema e na
consecução dos objectivos estabelecidos.)”
16
VII – CONCEITOS RELACIONADOS
Faz-se muitas vezes confusão entre o conceito de planeamento e o conceito de plano. No entanto, a
noção de plano é mais restrita, designando apenas o documento que exprime as decisões,
orientações e metodologias a que o processo deu lugar.
VII. 1. - PLANO; RELATÓRIO DE ACTIVIDADES
O plano é o instrumento que vai operacionalizar todo o processo de planeamento, consistindo no
desenho de algo para ser feito no futuro, que especifica quais são os inputs necessários para atingir
os objectivos desejados.
É uma peça fundamental para a elaboração do orçamento, constituindo uma fase essencial do
processo de planeamento, na medida em que orienta as decisões necessárias da afectação de
recursos para a consecução dos objectivos determinados, permitindo tomar decisões necessárias, em
conformidade com os resultados que se pretenda atingir, ou seja, permite e facilita a realização dos
fins e objectivos da organização, bem como proporciona uma visão global da evolução da
organização e/ou da sociedade, cria oportunidade de debate acerca das vias possíveis e desejáveis
do projecto organizacional. Os planos são um dos instrumentos do planeamento. Para a
operacionalização deste instrumento, assim como dos restantes, (programas, projectos, acções), é
necessário reunir as condições materiais, ambientais e humanas de forma a que se possa atingir os
objectivos que de outra forma não ocorreriam.
De acordo com Faria Bilhim, (1995:206) os planos são meios de comunicação, dado que se programa
as estratégias para assegurar que todos na organização trabalhem na mesma direcção, coordenando
a sua acção através de programas, orçamentos, cronogramas, que para além de comunicarem qual a
estratégia a seguir, permitem ainda que o indivíduo saiba qual é que vai ser a sua contribuição para a
concretização dessa estratégia, bem como, são instrumentos de controlo, na medida em que ao
estabelecer o que se pretende da organização e dos seus membros, os planos permitem que mais
tarde se avalie o desempenho da mesma, ao comparar os resultados desejados com os
efectivamente alcançados.
"O plano para ser plenamente eficaz -isto é, para se tornar simultaneamente em instrumento de
gestão ..., não se pode limitar apenas a equacionar correctamente os problemas a resolver; formular
17
as soluções técnicas e economicamente viáveis; propor as formas administrativas e institucionais que
permitam o seu aprofundamento; ou, ainda, suscitar as iniciativas, públicas e privadas que concorram
para a sua materialização (o que já não é pouco face ao panorama nacional neste domínio!). A
concretização das propostas ... dum plano exige, hoje, que o mesmo seja apropriado por todos
aqueles a que se destina, ou de cuja contribuição depende o seu sucesso: administração; técnicos;
população; agentes sociais, culturais e económicos. Para que seja possível, não basta já introduzir o
fermento da participação -alargada a todos os eventuais interessados nas propostas formuladas, e a
concretizar ao longo da sua elaboração (e não apenas em cada «fase», onde apenas algumas
alterações de pormenor são susceptíveis de merecerem aceitação)-, mas torna-se necessário
estender o próprio âmbito das reflexões do Plano aos domínios sociais, económicos e culturais com
que a sua concretização irá interferir, ou de cuja mobilização irá depender a sua viabilidade" (Silva,
1990, p 5)
No âmbito da matéria sobre o(s) plano(s), refira-se que à semelhança do que se descreveu para o
processo de planeamento, também os planos devido às suas características encontram-se
distribuídos por diversos tipos, nomeadamente no que se refere à delimitação cronológica (plano de
curto, médio e longo prazo), geográfica (planos municipais, distritais, regionais, nacionais), tipológica
(integrados, estratégicos ...).
De entre todas essas categorias de planos, será aqui abordada somente uma sub-categoria dos
planos a curto e médio prazo: os Planos de Actividades (PA). Estes são um dos muitos tipos de
planos que existem no seio das organizações quer no sector público, o qual tem um carácter
imperativo, nos termos da Lei, quer para o privado, o qual é, essencialmente, orientador e indicativo
dos objectivos a atingir.
Os planos de actividades são planos de curto prazo, isto é anuais, na maioria, e devem incluir as
actividades desejadas anualmente, objectivos imediatos a atingir, os programas a realizar, recursos a
utilizar e estratégias para conseguir esses mesmos objectivos. No sector público, alguns serviços e
organismos submetem os seus PA à aprovação do ministro competente, o qual tendo em atenção os
planos recebidos fundamentará a proposta de orçamento a apresentar na fase de preparação do
Orçamento do Estado, devendo ser corrigido em função deste após a aprovação da Lei do
Orçamento. Os PA devem respeitar o esquema tipo constante no Dec.-Lei 183/96 de 27 de Setembro.
Durante a elaboração planos referidos devem os dirigentes dos serviços e organismos fomentar e
assegurar a efectiva participação dos respectivos trabalhadores, bem como dos utentes,
designadamente através das associações. Concluída a sua elaboração e após ter sido submetido a
aprovação pelo ministro competente, o plano de actividades, deve ser divulgado por todos os
trabalhadores do serviço ou organismo, devendo ser disponibilizado a todos os potenciais
interessados.
18
No Dec.-Lei n.º 183/96, de 27 de Setembro, estabelece-se como imperativo elementar de gestão o
enquadramento da actuação das organizações em dois instrumentos fundamentais: o plano e
relatório de actividades anuais. O primeiro para definir a estratégia, hierarquizar opções, programar
acções e afectar e mobilizar os recursos. O segundo, destinado a relatar o percurso efectuado,
apontar os desvios, avaliar os resultados e estruturar informação relevante para o futuro próximo.
Este diploma estabelece, sem margem para dúvidas, a obrigatoriedade dos mecanismos atrás
referidos, bem como impulsiona e generaliza a adopção, sem excepção, por todos os organismos,
dos mesmos (Plano e Relatório de Actividades). Embora, diversas resoluções e normas incitassem à
elaboração dos citados instrumentos de gestão, como é o caso da Resolução do Conselho de
Ministros n.º 34/87, de 8 de Julho e o Dec.-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho não havia um carácter de
obrigatoriedade na elaboração dos mesmos, uma vez que ali é utilizada a expressão “(...) deverão
elaborar..”, logo era deixado ao critério da organização elaborar ou seu PA. Muito embora tal prática
já estivesse institucionalizada em largo número de serviços, a sua generalização não era ainda
satisfatória. Associado ao reforço de exigência do plano e relatório anuais de actividades, releva-se
dois aspectos considerados complementares e essenciais para a eficácia destes instrumentos de
gestão, e que são os seguintes: a participação e a divulgação do referido plano. O Dec.-Lei 183/96 de
27 de Setembro define orientações nesse sentido, pois tanto o plano como o relatório devem ser
processos participados e divulgados junto dos utentes. Neste sentido todos os serviços que revistam
natureza de serviços personalizados e fundos públicos deverão obrigatoriamente elaborar o plano e
relatório anuais de actividades.
Um bom plano deve obedecer às seguintes características fundamentais:
- Viabilidade
O plano deve ser exequível. Para se realizar, os objectivos têm de ser susceptíveis de alcance.
A sua elaboração deve ser realista, isto é, deve traçar metas que possam ser alcançadas. Deve
basear-se na pesquisa científica para ser viável.
- Adequação
O plano deve prioritariamente desenvolver as actividades fundamentais em consonância com
os objectivos relacionados com o resultado final pretendido. Não deve desenvolver de uma forma
exagerada actividades secundárias, pois desta forma as actividades principais serão prejudicadas e o
plano carece de adequação.
- Unidade
O plano ao ser decomposto em vários planos específicos (técnico, financeiro, comercial, ...)
não poderá perder a unidade.
Pelo contrário, essa unidade deverá ser atingida através dos vários planos específicos, de modo a
que qualquer modificação introduzida reflectir-se-à imediatamente no plano de conjunto.
- Continuidade
19
A continuidade num plano só é possível se houver um anterior. Caso se verifique essa
situação, o plano deve partir do anterior, de modo a mostrar uma conexão com o plano actual. A
característica dinâmica da planificação torna-se imprescindível à continuidade.
- Flexibilidade
O plano deve poder adaptar-se às circunstâncias, pela inevitabilidade de surgimento de vários
factores, os quais imprevistos à partida. A flexibilidade que significa ausência de rigidez não tem nada
a ver com ambiguidade ou carência de objectivos. As alterações que normalmente surgem ao longo
da execução do plano são:
Alterações de prioridades
Devido à alteração das circunstâncias iniciais, há necessidade de secundarizar os
pontos essenciais previstos e traçar outros pontos que ocupem o lugar nas prioridades.
Alterações de encadeamento
A ordem do plano, definido à partida, poderá ser alterado. Poder-se-á ter em mente a
seguinte ordem estabelecida: A, B, C, ... De acordo com as características poderá
começar-se o plano por: B, C, A, ...
Alterações de meios e processos de execução
O plano deverá acompanhar o desenvolvimento da intervenção. Assim, se a introdução
de novas máquinas ou equipamentos for mais rentável e possibilitar atingir mais
facilmente os objectivos, estas máquinas ou equipamentos deverão ser introduzidos,
independentemente de aquando da execução do plano não estarem previstos.
Alterações de prazos de execução
Os prazos estabelecidos são ou ultrapassados ou não são atingidos devido a
circunstâncias exógenas e/ou endógenas.
Eliminação ou redução de amplitude de actividades anteriormente planeadas.
Inclusão de novas actividades, devido por exemplo a uma complexificação ou
agravamento de situações caracterizadas no diagnóstico ou surgidas sem estarem
previstas.
- Precisão
Consiste na especialização clara e completa dos objectivos, de modo a eliminar-se toda a
ambiguidade que possa existir.
VII. 2. - PROGRAMA E PROJECTO
Devemos também distinguir plano de programa e de projecto. O programa é um conjunto de
actividades necessárias à execução parcial ou total de uma determinada estratégia, que requerem a
utilização de recursos humanos, materiais e financeiras e que são geridas por um mesmo organismo.
O projecto, por seu turno, é uma actividade que decorre num período de tempo bem delimitado,
destinada a obter um resultado específico, que contribui para a execução de um programa.
20
VIII – MODELOS DE INTERVENÇÃO
Ao longo dos anos vários têm sido os modelos de intervenção que em diferentes latitudes têm vindo à
luz do dia, devido a especificidades diversas tais como: contextos ou zonas de intervenção
específicos, experiências variadas, problemáticas distintas, etc. Entre esses modelos de
intervenção,10 que partilham de muitas características comuns como se verá mais à frente, podem ser
recenseados os seguintes:
8.1. Gestão de Ciclo do Projecto (GCP)
De acordo com este modelo “o ciclo de um projecto pode ser estruturado em sete etapas:
1. Identificação: enunciado da ideia inicial de um projecto associado a uma orientação geral e uma
análise de situação;
2. Concepção: elaboração detalhada do projecto tendo em conta os aspectos técnicos e operacionais;
3. Validação: exequibilidade social e económica, inclusive os aspectos técnico, institucional e
ambiental;
4. Formulação: preparação e redacção da proposta de projecto a ser aprovada e objecto de
financiamento;
5. Realização: desenvolvimento do projecto em conformidade com os objectivos visados pela
realização de actividades programadas orientadas para a obtenção de resultados precisos;
6. Seguimento: verificação regular e constante do bom andamento do projecto para integrar, à medida
que se vai processando o desenvolvimento, as correcções necessárias;
10
Dos quais os seguintes não são descritos: i) Planificação de Projectos Orientados por Objectivos (PPOO) e, ii) Plano de
Implementação Orientada por Objectivos (PIOO). Para além destes foram ainda recenseados os seguintes: Diagnóstico
Rápido Participativo (DRP) / Diagnóstico Rápido Participativo Emancipador (DRPE), Diagnóstico Rápido Rural (DRR),
Estimativa Rápida Participativa (ERP), Gestão Baseada em Resultados (Results-Based Management RBM), Gestão
Participativa de Projectos (GESPAR), Intervenção Participativa de Atores (INPA), Método CENDES-OPS (Centro de Estudos
de Desenvolvimento / Organização PanAmericana de Saúde), Participative Monitoring Impact (PMI), Participatory Learning
and Action (PLA), Planejamento Estratégico Democrático (PED), Programação de Gestão por Resultados da Atenção Básica
(Prograb).
21
7. Avaliação: balanço a períodos estabelecidos para apreciar e medir a concretização dos objectivos e
fazer recomendações para a continuação do projecto ou para a realização de projectos similares.11
8.2. Análise/Método do Quadro Lógico (MQL)
O MQL contém nove passos diversos:
1) Análise do contexto do projecto (contexto/análise do contexto da sociedade)
2) Análise das partes interessadas
3) Análise do problema/Análise da situação
4) Formulação dos objectivos
5) Plano de actividades
6) Planificação dos recursos
7) Medição da realização dos objectivos/Indicadores
8) Análise dos riscos
9) Análise dos pressupostos para a realização dos objectivos12
8.3. Método Aplicado de Planeamento e Avaliação de Projectos (MAPA)
O MAPA concentra, em fases distintas, os processos de decisão que acompanham o Percurso de
Planeamento e o Percurso de Avaliação de cada projecto. Esses percursos correspondem a
procedimentos e normas técnicas que precedem a decisão sobre o financiamento e a consequente
implementação e a avaliação do projecto.
Procedimento
rocedimentos
ntos do Percurso de Planeamento
Encontram-se aqui englobados os procedimentos descritos abaixo.
Percurso Normal de Planeamento para Projectos Standard que inclui: Apreciação do Projecto,
preparação do Workshop1, realização do Workshop 1, fase de execução das decisões do Workshop
1, preparação do Workshop 2, realização do Workshop 2 e fase de execução das decisões do
Workshop 2.
11
12
ver URL: http://www.fao.org/sd/seaga/downloads/Pt/projectpt.pdf
ver URL: http://www.sida.se/shared/jsp/download.jsp?f=LFAport2003ny.pdf&a=2379
22
Percurso Acelerado de Planeamento para Pequenos Projectos onde se encontram presentes as
sequências seguintes: Apreciação do Projecto, Preparação do Workshop Acelerado, Realização do
Workshop acelerado e, Execução das decisões do Workshop Acelerado.
Depois de concluída a fase de planeamento e de avaliação ex-ante (onde se incorporam as normas
técnicas específicas de controlo da implementação do projecto; sistema de acompanhamento e
monitoring, plano operacional, termos de referência, objectivos, resultados e actividades da Matriz de
Enquadramento Lógico), segue-se a decisão sobre o financiamento, após o que o projecto passa à
fase de implementação onde será sujeito aos procedimentos de avaliação in-curso, final ou ex-post,
nas quais se aplicam as decisões e normas técnicas definidas no Percurso de Avaliação.
Procedimentos do Percurso de Avaliação:
Avaliação
Correspondem a procedimentos estandardizados através dos quais se procede a um julgamento do
projecto em qualquer fase da sua implementação, e abarca as seguintes sequências: i) Preparação
da primeira sessão de Avaliação, ii) Realização da primeira sessão de avaliação, iii) Fase de
execução das decisões da primeira sessão de avaliação, iv) preparação da segunda sessão de
avaliação, v) Realização da segunda sessão de avaliação, vi) fase de execução das decisões da
segunda sessão de avaliação, e assim sucessivamente.
Os projectos já em fase de implementação podem, durante a avaliação in curso, ser replaneados de
acordo com as normas técnicas do MAPA. Adequa-se assim à avaliação da metodologia de
planeamento utilizada em qualquer tipo de projecto, permitindo um replaneamento de objectivos,
técnicas e metodologias Desta forma, o MAPA pode ser aplicado a projectos em qualquer fase de
planeamento ou execução. Isso permite a introdução deste sistema de planeamento em qualquer
altura em todas as instituições e organismos, adaptando e uniformizando a sua linguagem de
planeamento.13
8.4. Metodologia ZOPP (Ziel Orientierte Projekt Planung)
Metodologia criada pela Agência Alemã de Cooperação Técnica (GTZ), com sede em Escborn, na
Alemanha, entre as décadas de 70 e 80.
Será descrita através dos seguintes pontos: Etapas Iniciais do ZOPP; Implementação do Projecto;
Monitoria e Avaliação do Projecto, e, Organização do Projecto.
8.4.1. Etapas Iniciais do ZOPP
Que se subdivide em 5 tópicos seguidamente explicitados.
13
Ver Schiffer et al. (2006)
23
a) Análise de envolvimento
Entre os instrumentos mais frequentemente usados para a análise de envolvimento estão a matriz de
envolvimento, os mapas de relações, a matriz de forças e poder, a análise organizacional, etc.
b) Análise de problemas
Entre os vários instrumentos usados para se elaborar uma análise de problemas está a Árvore de
Problemas, instrumento que permite a ordenação e hierarquização das causas e efeitos de um
problema escolhido para dar início ao processo de planeamento e que, em última análise, representa
o foco das preocupações de um grupo ou instituição que o querem ver resolvido. Todo esse
agrupamento de problemas, composto tanto pelo problema originário da análise - chamado de
problema central - como por suas causas e efeitos, é estruturado num diagrama conhecido como
árvore de problemas.
c) Análise de objectivos
A análise de objectivos se refere à análise da situação futura desejada em relação à situação actual.
Também pode ser elaborada com o uso de diferentes instrumentos, como a Árvore de Objectivos.
d) Análise de alternativas
A cada situação problemática estudada pode haver uma gama bastante grande de possíveis soluções
a serem adoptadas como estratégias de um projecto. A essas distintas estratégias damos o nome de
alternativas.
e) Concepção do plano do projecto
A segunda etapa do processo de planeamento pelo ZOPP-PCM refere-se à concepção do plano do
projecto. Para isto, cria-se um documento conhecido como matriz do plano do projecto (MPP) que
representa o documento central do mesmo. Ele traz em si toda a estratégia do projecto onde podem
ser identificados, na sua estrutura matricial, o objectivo global (também chamado de superior ou
estratégico), o objectivo do projecto, os resultados esperados (correspondentes aos objectivos
específicos) e as actividades ou acções que são os meios para atingir os resultados. Além disto, traz
ainda os indicadores objectivamente comprováveis (também chamados de indicadores de impacto, de
benefício ou de resultados e que servem para medir os benefícios ou impactos desejáveis do
projecto), as fontes de verificação (que representam os documentos onde são encontrados os dados
para avaliação processada pelos indicadores) e os pressupostos (também chamados de suposições e
que são os factores fora da governabilidade do projecto, porém essenciais para o êxito do mesmo).
8.4.2. Implementação do Projecto
24
Às etapas de planeamento e concepção do projecto, segue-se a fase de início da execução do
projecto caracterizada pela implementação das acções com o consequente planeamento da
operacionalização das mesmas. Nesta fase, com base na MPP, são detalhadas as subactividades,
tarefas e rotinas à partir das actividades descritas. Também são identificadas as metas (também
chamadas de indicadores de processo) para cada uma, com a descrição dos responsáveis e
executores, o cronograma de realização das actividades, subactividades e tarefas e os pressupostos
importantes para que o nível dos resultados, logo acima, seja alcançado. Todos estes dados vão
compor um documento chamado de plano de trabalho do projecto que faz parte do planeamento
operacional do mesmo. Deste fazem parte, ainda, os planos dos recursos humanos, materiais e
financeiros necessários para a operacionalização do projecto.
8.4.3. Monitoria e Avaliação do Projecto
A monitoria e avaliação do projecto não se realiza apenas uma vez no decorrer do ciclo de vida do
projecto. Como já visto, a monitoria e avaliação deve ser planejada e vai ocorrer em datas préestabelecidas. Também não são todas as acções que necessitam de monitoria. Algumas delas, dada
a sua simplicidade, basta que sejam acompanhadas com regularidade. Porém, os resultados e
demais objectivos do projecto, assim como seus pressupostos, devem ser cuidadosamente
monitorados de acordo com o plano preestabelecido, ou quando se fizer necessário nos intervalos
das datas previstas.
O foco principal de um sistema de monitoria de um projecto deve estar centrado nos benefícios e
impactos positivos gerados pelo projecto.
8.4.4. Organização do Projecto
Durante a etapa de implementação do projecto deve ser estruturada a organização interna do
projecto, suas relações com os ambientes externo e interno, a formação de um Comitê Gestor
participativo, além de se elaborar as descrições individuais de tarefas a serem executadas pelos
parceiros.
8.5. Planeamento Participativo
PLAPP)
Participativo de Projectos de Desenvolvimento (PLAPP
PLAPP 14
De acordo com os autores consiste numa adaptação do método ZOPP e visa facilitar o processo de
elaboração de planos estratégicos e operacionais para projectos, nomeadamente os que se
encontram direccionados ao desenvolvimento sustentável.
14
Ver URL: http://www.participando.com.br/metodologia/PLAPP.asp
25
O PLAPP (tal como o ZOPP), consubstancia toda sua estratégia de trabalho na participação activa
dos actores envolvidos, requerendo para tal uma etapa anterior ao planeamento em si, e que é
designada por planeamento da participação social.
O PLAPP (à semelhança do ZOPP) implica também duas grandes etapas no decorrer do
planeamento de um projecto.
A primeira etapa engloba as acções de preparação da elaboração do projecto, fase em que se recorre
ao instrumento designado por Matriz analítica, a qual integra os dois seguintes momentos: a imagem
do presente e a visão do futuro, caracterizando ambos os processos de diagnóstico da situação
momentânea e de prognóstico da situação futura. Conforme referem os autores, “Além desses dois
momentos, também podem ser acrescentados à visão de futuro da matriz analítica os possíveis riscos
para as acções propostas e os possíveis parceiros envolvidos com a gestão do projecto.” Completada
a matriz analítica, é efectuado “um enquadramento das propostas, seguido, se for necessário, por
uma análise de alternativas para que seja identificada a estratégia mais adequada na solução dos
problemas levantados.”
Já a segunda etapa, é no dizer dos mesmos autores caracterizada como a etapa de elaboração do
plano estratégico do projecto, tendo como produto a Matriz Lógica do Projecto (MLP) muito
semelhante à adoptada no ZOPP e que recebe, também, o nome de plano do projecto.
8.6. Metodologia de Planeamento de Projectos por Objectivos (MPPO)
Baseia-se na ferramenta de diagnóstico "Árvore de Problemas" e na Logical Framework Matrix (LFM).
Nesta metodologia considera-se existirem quatro momentos na elaboração do projecto: o diagnóstico,
o planeamento, a implementação e a avaliação. A estes momentos estão associados uma série de
documentos / ferramentas (a Árvore de Problemas, a Árvore de Objectivos, o Quadro de Medidas, e,
a Matriz de Planeamento de Projectos).
A árvore de Problemas é uma ferramenta onde são estabelecidas relações de causalidade entre os
problemas que foram detectados no campo de intervenção.
Na árvore de Objectivos, documento que constitui uma espécie de “árvore sombra” da Árvore de
Problemas, são apresentados os problemas pela positiva (os Objectivos) e aí se encontram estão
representadas as relações de resolubilidade entre objectivos.
Quanto ao Quadro de Medidas é uma matriz de duas entradas onde são enunciadas as
“Medidas/Actividades” a realizar na intervenção e a sua contribuição para a resolução dos
“problemas”.
26
Por sua vez a Matriz de Planeamento de Projectos, é uma matriz de duas entradas onde são
enunciadas as “Medidas/Actividades” a realizar na intervenção e a sua contribuição para a resolução
dos “problemas”.
No que se refere aos quatro momentos acima referidos são os seguintes:
8.6.1. O Diagnóstico
Associado ao levantamento de problemas e à árvore de problemas, o Diagnóstico consubstancia-se
portanto na Árvore de Problemas onde são apresentadas situações a melhorar, isto é, problemas, e
as respectivas relações de causalidade entre elas. Assim, no Diagnóstico fica-se a conhecer a
realidade em que se intervém.
8.6.2. O planeamento
Associado ao Quadro de Medidas, à Matriz de Planeamento de Projectos e ao Diagrama de Gantt. No
Quadro de Medidas são apresentadas as soluções para resolver os problemas terminais. Quando
estes forem resolvidos, segundo a MPPO, espera-se um impacto de resolução em todos os
problemas da árvore de problemas. A Matriz de Planeamento de Projectos deve ser lida da esquerda
para a direita e de baixo para cima. Nela são apresentados os Orçamentos, os Resultados e o
Objectivo do projecto.
No Planeamento deve estabelecer-se portanto o que fazer, por quem, quando, como, com que meios
e fazer projecções de resultados a alcançar, procurando antecipar constrangimentos, para que a
intervenção esteja fundamentada.
8.6.3. A implementação
Que decorre do diagrama de Gantt, fase em que se executa o plano, e se procura controlar os meios
humanos, materiais e financeiros disponíveis, bem como as datas e resultados estabelecidos. Esta
fase deve ser flexível, sempre tendo em consideração a eficácia e eficiência da intervenção.
8.6.4. A avaliação
Fase durante qual se estabelece a comparação entre os resultados previstos e os resultados
alcançados.
27
8.7. Método Altadir de Planeamento
Planeamento Popular (MAPP)
(MAPP)15
De acordo com F. Paixão (2008), é um método muito adaptado aos processos de planeamento em
organizações de base popular (Associações, Fundações, etc), e para concretizar as propostas de
democratização e participação durante a respectiva implementação. Todos os três níveis utilizam
categorias, conceitos e concepções equivalentes, diferenciando-se apenas na complexidade.
Caracteriza-se por ser um método participativo que respeita a visão que o promotor do processo de
planeamento tem dos problemas que o afectam e, proporciona um compromisso muito forte desse
actor com a análise dos problemas e as soluções que ele mesmo propõe.
Trata-se de um método que requer: i) um trabalho com técnicas de discussão em grupo, ii) descrição
e análise dos problemas e suas causas, iii) identificação dos actores relevantes para cada um dos
problemas evidenciados, iv) selecção das operações para enfrentar os problemas referidos com a
disponibilidade dos recursos necessários, v) identificação dos argumentos, condicionantes e apostas
que podem influir no êxito do plano e, vi) a antecipação de eventuais surpresas que podem afectar a
validade e eficácia do plano.
Decorre ao longo dos seguintes passos: i) Identificar o actor, projecto e problemas; ii) Selecção do
Problema central; iii) A árvore explicativa; iv) Selecção do(s) Nó(s) Crítico(s); v) A árvore de
resultados; vi) Passo: Táctico-operacional normativo; vii) Estratégico e, viii) Táctico-operacional,
seguidamente descritos, conforme referido por F. Paixão (2008).
1º Passo: Identificar o ac
actor, projec
projecto e problemas
- O actor (descrição exacta do promotor do processo de planeamento. É necessário ressaltar que,
segundo este método, planeia quem executa a intervenção. Ou seja, o plano deve ser feito por quem
tem a governabilidade para viabiliza-lo.)
- O seu projecto (o que esse actor se propôs a alcançar, num horizonte estratégico, qual o seu “deverser”, qual meta espera alcançar com sua acção.)
- Os seus problemas (quais são os problemas ou dificuldades que o actor encontra para alcançar ou
atingir seu projecto político.). Para o efeito pode-se aplicar um brainstorming.
2º Passo: Selec
Selecção do Problema central
Identificados os problemas, segue-se a selecção do mais importante, ou seja, destacar qual é o
problema central que impede, inviabiliza ou dificulta a implementação do projecto político do actor.
Aqui pode-se utilizar a “matriz decisória” se o grupo tiver dificuldade para seleccionar 1 problema.
3º Passo: A árvore explicativa
Uma vez seleccionado o problema central, será o mesmo analisdo e explicado pormenorizadamente,
levando em consideração os indicadores que mostram sua dimensão e gravidade, assim como,
descrevendo a relação causa-consequência.
15
Excerto adaptado de F. Paixão (2008)
28
- Descritor(es) do problema (que permitem ilustrar como se manifesta o problema, ou seja, qual o
sintoma, o indicador mais imediato ou “palpável” do problema. Um bom descritor é aquele que
qualifica e/ou quantifica a dimensão da gravidade do problema).
- Causa(s) do problema (revelam o que está por trás do problema, quais suas raízes, onde estão suas
raízes mais mediatas e imediatas.)
- Consequência(s) do problema (efeitos que este problema provoca ou traz como consequências,
quais seus resultados.)
4º Passo: Seleção do(s) Nó(s) Crítico(s)
Elaborada a árvore explicativa, segue-se a selecção dos nós críticos,
críticos o que exige aos intervenientes
que se questionem sobre as causas do problema seleccionado, fazendo uma avaliação baseada na
seguinte pergunta: Qual é a causa principal (ou causas principais) do problema evidenciado, de entre
as incluídas na árvore explicativa, e, que se vier a ser atacada com um plano de acção, permitirá
resolver ou minimizar o problema.
5º Passo: A árvore de resultados
A árvore de resultados é uma forma de visualizar a situação desejável. Na prática, nada mais é do
que passar a árvore explicativa para o resultado almejado. F. Paixão refere que essa passagem não
deve ser realizada de uma forma mecânica, pois neste momento existe a chance de que os
intervenientes se apercebam que alguns elementos da árvore explicativa poderão cair fora e, até que
novos elementos poderão ser acrescentados.
6º Passo: Normatização / Tác
Tácticotico-operacional normativo
Neste passo são gizadas as operações que poderão vir a ser planeadas para atacar os nós-críticos já
seleccionados. Pode-se agora detalhar todas as actividades imagináveis para cumprir os passos da
operação necessários à extinção ou minização do problema. Convém agora definir: i) o prazo para o
processo ser executado, ii) os resultados esperados, iii) nomear os responsáveis e, iv) analisar os
recursos necessários para sua execução.
Há também que verificar quais são os seguintes recursos moblizáveis: financeiros (verificar se há
verba suficiente para suportar os encargos da intervenção); humanos (identificar o pessoal disponível
suficiente); cognitivos (que consistem na capacidade de elaboração e desenvolvimento teórico ou
científico específico); organizativos (referem-se à estrutura adequada, cultura organizativa,
capacidade de produção colectiva); e, políticos (onde se incluem a credibilidade, legitimidade,
influência, capacidade de pressão).
7º Passo: Estratégico
Inclui uma análise de stakeholders, ou seja a identificação de outros actores sociais que manifestem
interesse pelo plano ou operação em preparação, os quais podem ter interesse positivo ou negativo,
ou seja, posicionar-se e jogar a favor, contra ou alhear-se. Assim, eles podem viar a ser aliados,
adversários ou indiferentes. Face aos resultados dessa análise há que preparar medidas para reforçar
a participação dos aliados, cooptar os indiferentes, neutralizar ou cooptar os adversários.
29
Será agora efectuada a avaliação sobre a viabilidade do plano e das operações, levando em
consideração os recursos existentes e os que faltam. Há que pensar por exemplo: se depender dos
recursos humanos que temos ou não temos, quanto por cento de nossa atividade ou operação será
possível realizar? Essa avaliação ajudará a identificar onde o plano é mais forte ou débil, em relação a
que tipo de recursos somos mais dependentes ou autónomos e, onde devemos apostar mais ou
descartar intervenções.
Também tem de se reflectir sobre as surpresas ou imprevistos, factos ou acontecimentos que sendo
pouco provável ocorrerem, se ocorrerem mesmo, terão grande impacto no nosso plano. Pode pensarse em surpresas desagradáveis (negativas, que poderão fazer estrago) ou agradáveis (positivas, que
dariam qualidade a nosso plano de acção). A resposta que será dada dada a cada surpresa consiste
num Plano de Contingência, ou seja, como será combatida a surpresa? que actividade ou operação
deverá ser concretizada caso aconteça tal surpresa? É importante pensar surpresas de origem
exerior vindas de outros actores (adversários ou aliados), ou de origem interna, provenientes do
próprio actor que planeia, dos recursos, das mudanças conjunturais ou da própria natureza, desde
que não sejam meras quimeras.
8º Passo: Tác
Tácticotico-operacional (gestão do plano)
Consiste em: i) definir os mecanismos de gestão do plano escolhendo um coordenador e um sistema
de direcção, preparando o fluxograma com sistema de alta responsabilidade, ii) Definir mecanismos
de avaliação permanente do plano, de modo a propiciar sua retroalimentação e acompanhamento
conjuntural e, iii) Elaborar cronograma de execução das actividades e operações, envolvendo
pessoas que poderão apoiar os responsáveis pelas acções ou tornar-se responsáveis por subacções, preparar tabelas e gráficos comparativos de responsabilidades, até mesmo utilizando
recursos de gestão estratégica, tais como o Gráfico de Gant, princípio de Pareto, matriz de
administração de tempo, delegação de poder-responsabilidade, matriz decisória, índice de referência
e fluxograma de processos.
Porém há outros autores (Junkles, 2001) apontam para dez passos, outros (PLANEJASUS, s/d)
treze,16 e, outros ainda (L. Slalinski e tal., 2006; F, Tancredi et al. s/d), referem um número diferente
de passos, adoptado para concretização deste método. Esses autores apontam os quinze que
constam no quadro seguinte.
16
Os quais são os seguintes: i) Seleção dos problemas do Plano, ii) Identificação do ator que explica, iii) Identificação de
outros atores, iv) Formulação de objetivos, v) Identificação dos nós críticos, vi) Desenho de operações, vii) Identificação da
demanda de outros atores, viii) Avaliação (ex-ante) das condições de execução, ix) Orçamentação, xi) Previsão de “eventos
surpresas”, xii) Cronograma, e xiii) Estabelecimento do sistema de acompanhamento e avaliação.
30
Quadro 1. Relação dos 15 passos do MAPP
PASSOS
ATIVIDADE DESENVOLVIDA
1 Selecção dos problemas do plano
2 Descrição do problema
3 Explicação do problema (árvore explicativa)
4 Desenho da situação objectivo
5 Selecção dos nós críticos
6 Desenho das operações e demanda das operações
7 Definição das responsabilidades das operações
8 Definição de responsáveis pelas demandas de operação
9 Avaliação e cálculo dos recursos necessários para desenvolver as operações
10 Identificação dos atores sociais relevantes e sua motivação frente ao plano
11 Identificação de recursos críticos para desenvolver operações
12 Identificação dos atores que controlam os recursos
13 Selecção de trajectórias
14 Análise de vulnerabilidade do plano
15 Desenho de sistema de prestação de contas
Fonte:
Fonte Método Altadir de Planejamento Popular (1994).
Uma versão simplificada deste modelo é apresentada por M. Cubas (2002), e inclui por sua vez os
seguintes passos: i) Definição da missão do projecto, ii) Definição do arquivo de problemas, iii)
Descrição do problema a ser enfrentado, iv) Explicação do problema; v) Identificação dos nós críticos,
vi) Desenho das operações para o enfrentamento dos nós críticos, e vii) Análise da viabilidade do
Plano.
8.8. Metodologia FLACSO (Faculdade Latino Americana de Ciências Sociais)
Sociais)
Como refere C. Garcia (2005), a Metodologia FLACSO desenvolveu-se com dois objectivos básicos: i)
capacitar técnicos capazes de promover a interface entre o saber do técnico, e o fazer do político, e ii)
cooperar para a resolução de problemas básicos da pobreza, ou seja, contribuir para a redução da
pobreza absoluta. Esta metodologia abrange 8 etapas, conforme se apresenta de imediato: i)
Elaboração preliminar do cenário objectivo e dos problemas; ii) Pactuação e validação dos problemas;
iii) Quadro de integração dos problemas; iv) Elaboração preliminar de estratégias; v) Avaliação da
posição dos atores em relação às propostas técnicas preliminares; vi) Definição final das estratégias,
elaboração de programas e projectos; vii e viii) As duas etapas seguintes, implantação do plano e
monitorização e, avaliação dos processos e dos resultados, são partes do trabalho de elaboração
permanente do plano.
31
As referidas etapas são apresentadas com base no referido texto de C. Garcia (2005), um pouco mais
em detalhe nos próximos parágrafos:
Etapa 1 – Elaboração preliminar do cenário objec
objectivo e dos problemas.
Nesta fase dever-se-á rediscutir e traduzir o problema inicial que está na origem do processo,
contextualizando-o, de modo tão específico quanto possível, e formular, preliminarmente, o cenário
objectivo e os problemas que secundam o problema inicial. Requer que seja elaborado um
documento de base onde constem: i) as informações disponíveis, que devem ser completadas
durante os eventos, com comunicações orais de informantes qualificados, ou especializados, e ii) as
informações que auxiliem os participantes no desenvolvimento do pensamento crítico sobre a
situação a ser planejada. Requer também a elaboração do cenário objectivo que é uma das questões
centrais do processo de planeamento e que constitui a primeira estratégia elaborada pelo grupo
de participantes e que, como se percebe, tem um carácter eminentemente político. Implica ainda a
elaboração preliminar dos problemas, o que pode envolver um ciclo de cinco etapas: identificação do
problema, análise, definição e implantação da solução e, a prática de momentos de monitorização.
Etapa 2 – Pactuação e validação dos problemas
É uma fase em que no trabalho dos grupos devem ficam mais claras as diferenças de opinião dos
participantes, sendo para o efeito aclaradas as frases que expressam problemas na visão desses
participantes. Posteriormente em plenário, cada grupo de trabalho submeterá sua produção a debate
de forma a que seja elaborado um quadro de problemas e dimensões identificadas.
Etapa 3 – Quadro de integração dos problemas
Segundo C. Garcia (2005), esta etapa encerra a fase de diagnóstico da Metodologia FLACSO e
mediante recurso a um quadro de causa e efeito, no qual está representada uma percepção
consensual e estruturada do problema de gestão a resolver, e em que cada um dos problemas
particulares que o compõe terá sua ponderação relativa... (Robirosa, 1979, p. 45). Poderão ser
utilizadas tantas árvores de causa e efeito quantos os problemas hierarquizados. A partir da análise
da informação contida nas diferentes árvores sairá o quadro (geral) de causa e efeito.
Etapa 4 – Elaboração preliminar de estratégias
Abrange todo o trabalho de planeamento normativo na sequência da identificação dos processos que
o grupo de participantes considera que devem ser modificados. São pois apresentadas, debatidas e
aprovadas preliminarmente, acções, técnicas rectificadoras, como por exemplo, projectos, programas,
modificações do uso dos recursos, ajustes pontuais etc., com a finalidade de definir um curso para o
desenvolvimento da situação considerada problema, ao longo do qual serão concretizadas acções
necessárias para atingir a situação fixada no cenário objectivo, definido previamente.
Etapa 5 – Avaliação da posição dos ac
actores
tores em relação às propostas preliminares
Cujo produto consiste nos resultados da avaliação das conclusões da etapa anterior, comparando as
propostas estratégicas preliminares com a posição dos actores quanto às mesmas. Para o efeito é
32
realizado por um grupo pequeno (que pode ser formado por cada um dos membros dos grupos que
trabalharam nas etapas anteriores) um trabalho, que será submetido à apreciação do plenário.
Etapa 6 – Definição final das estratégias, elaboração de programas e projec
projectos
Os objectivos desta etapa consistem: i) na definição das estratégias, de acordo com o apoio ou não
dos atores envolvidos, ii) na elaboração dos programas, projectos e definição de acções de curto
prazo para alcançar as modificações desejadas, iii) na Programação temporal de actividades de cada
um dos caminhos estratégicos seleccionados, com identificação de recursos e instrumentos
necessários (físicos, humanos, financeiros), tendo sempre em atenção as suas restrições. Refere C.
Garcia (2005) que esta etapa, congrega de uma só vez, os resultados de todas as etapas anteriores,
como sejam:
• O cenário objectivo definitivo;
• O quadro dos processos que geram os problemas indesejáveis e suas interacções;
• As propostas normativas e estratégias preliminares;
• A avaliação da posição dos atores considerados com relação ao que se pretende implementar.
Adianta o autor que se segue agora o projecto de monitorização e o de avaliação para controlar e
avaliar continuamente o desenrolar da implementação do plano e seus resultados, além de indicar as
modificações necessárias para o re-direcionamento desejável.
Etapa 7 - implantação do plano, monitorização e, avaliação dos processos e dos resultados
Estas duas etapas são partes do trabalho de elaboração e permanente do plano. A monitorização
consiste num processo explicativo, em momentos regulares da linha do tempo, em que são
comparadas as mudanças ocorridas no estado de execução do plano em relação ao programado.
Responde à questão que consiste em averiguar se os resultados esperados foram alcançados, regra
geral relacionando períodos de tempo separados por um curto (ou em alguns casos médio) prazo. Já
a avaliação, tem como um dos seus principais objectivos facilitar o desenvolvimento do plano,
contribuindo para o conhecimento das actividades que se apresentam como positivas, negativas, e
daquelas que não foram realizadas (ou das que foram acrescentadas). É portanto um julgamento de
valor sobre a intervenção em curso, devendo proporcionar informação conducente à materialização
de decisões de melhoria nos resultados esperados. Através da avaliação, apura-se os graus de
efectividade e relevância, bem como o impacto do plano, e das conclusões desse exercício se extrairá
as consequências sobre o caminho a seguir no que se refere ao âmbito de futuras intervenções.
8.9.
8.9. Modelo PRECEDEPRECEDE-PROCEED
Segundo I. Brito (2007), é um dos principais modelos de intervenção de promoção da saúde, através
do qual se intenta valorizar todo o conjunto de factores que influenciam a prática de comportamentos
33
preventivos.17 Este modelo baseia-se no paradigma que classifica os factores que determinam os
estilos de vida em três grandes grupos: i) factores predisponentes, ii) factores facilitadores e, iii)
factores de reforço.
A descrição do modelo que I. Brito apresenta, baseia-se na obra de Green & Kreuter (1991), e inclui
as nove diferentes fases seguidamente explicitadas.
8.9.
8.9.1. Diagnóstico social
Nesta fase define-se a qualidade de vida e os problemas de saúde, envolvendo os actores na
determinação dos problemas prioritários e na definição das suas necessidades e aspirações.
8.9.2.
8.9.2. Diagnóstico epidemiológico
Refere-se à recolha e análise epidemiológica de dados para identificar factores que possam contribuir
para a situação de situação de saúde em causa.
8.9.3.
8.9.3. Diagnóstico
Diagnóstico comportamental e ambiental
Nesta fase do processo é efectuada a determinação e priorização dos factores de risco ambientais e
comportamentais que podem estar relacionados com os problemas de saúde identificados. É uma
fase que engloba duas partes distintas: Diagnóstico comportamental e Diagnóstico ambiental.
Diagnóstico comportamental.
comportamental Consiste na análise sistemática dos comportamentos relacionados com
os problemas identificados no diagnóstico social e epidemiológico.
Diagnóstico ambiental.
ambiental Integra a análise paralela dos factores do ambiente físico e social, os quais
podem estar relacionados com os comportamentos identificados no diagnóstico dos comportamentos
ou, directamente com os resultados esperados (saúde ou qualidade de vida).
8.9.3.1.
8.9.3.1. Diagnóstico
Diagnóstico comportamental
Decorre ao longo de cinco etapas consecutivas que conforme seguidamente de descreve.
• 1ª etapa. Distinguir as causas comportamentais das não comportamentais
• 2ª etapa.
etapa Organizar os factores comportamentais e as acções esperadas
• 3ª etapa
etapa. Ordenar os comportamentos em função da importância
• 4ª etapa. Ordenar os comportamentos em função da possibilidade de mudança
• 5ª etapa. Escolher os alvos comportamentais
8.9.3.2.
8.9.3.2. Diagnóstico ambiental
Depende dum bom diagnóstico epidemiológico e comportamental e, a respectiva realização segue
cinco etapas similares às adoptadas no do diagnóstico comportamental.
• 1ª etapa. Distinguir as causas comportamentais das não comportamentais.
• 2ª etapa. Eliminar as causas não comportamentais não modificáveis.
• 3ª etapa. Ordenar os factores ambientais em função da importância.
• 4ª etapa. Ordenar os factores ambientais em função da possibilidade de mudança.
17
A estrutura inicial deste modelo foi desenvolvida em 1970 por Green (1974), tendo evoluído como modelo de planeamento
de programas de promoção da saúde na década de 70, e, em 1980 culminou na estrutura do modelo PROCEED
constituindo-se como modelo de intervenção em promoção da saúde que tem sido utilizado em vários países. (I. Brito, 2007)
34
• 5ª etapa. Escolher os alvos ambientais.
8.9.
8.9.4. Diagnóstico educacional e organizacional
Visa identificar os factores que têm de ser modificados para se iniciar e manter o processo de
mudança comportamental, os quaus serão o alvo das intervenções de promoção da saúde.
saúde Refere-se
portanto à identificação e classificação dos principais factores que têm o potencial de influenciar um
determinado comportamento e/ou, as condições de vida dos indivíduos em risco e que serão o foco
da intervenção a planear.
8.9.4.1.
8.9.4.1. Factores predisponentes
São aqui contemplados os conhecimentos, crenças, valores e necessidades/habilidades sentidas
relacionadas com a motivação dum indivíduo ou grupo para agir.
8.9.4.2.
8.9.4.2. Factores facilitadores
Normalmente referem-se às condições ambientais que facilitam a performance na mudança dos
comportamentos de indivíduos, grupos e/ou organizações. Incluem a disponibilidade, acessibilidade e
o fornecimento de serviços de saúde e de recursos comunitários e, ainda as condições de vida que
constituem barreiras à acção.
8.9.4.3.
8.9.4.3. Factores de reforço
São as consequências da acção, e que determina se o seu autor recebe feed-back positivo ou
negativo, sendo estas consequências apoiadas socialmente.
8.9.5.
8.9.5. Diagnóstico político e administrativo
Encontram-se aqui incluídos os recursos disponíveis ou a mobilizar para o programa, nomeadamente
os recursos humanos, materiais e financeiros, a identificação das barreiras à implementação do
programa e ainda a análise das políticas vigentes que suportam o programa ou necessitam de ser
alteradas.
8.9.5.1.
8.9.5.1. Diagnóstico administrativo
Refere-se à análise da adequação das organizações e comunidades às actividades a executar no
âmbito do programa, de forma a preparar a sua implementação uma vez que podem facilitar ou
dificultar a sua concretização e desenvolvimento.
8.9.5.2.
8.9.5.2. Diagnóstico político
Permite identificar as forças e debilidades relacionadas com o contexto externo à organização, definir
possíveis alianças e antecipar crises.
8.9.6.
8.9.6. Implementação
Implica: i) uma planificação eficaz, ii) um financiamento adequado, iii) uma organização qualificante,
iv) boa formação e v) supervisão dos recursos humanos e o controlo adequado do processo de
avaliação. Requer a adesão e integração do programa nas actividades da organização (sendo para tal
necessário ultrapassar as barreiras internas que, muitas vezes passam por redefinição de funções,
reorganização de espaços ou atribuição de responsabilidades), e, requer ainda que se tenha em
atenção a sua sustentabilidade do programa, ou seja, que seja possível manter-se em funcionamento
35
para além da sua implementação, atendendo a que os programas com efeitos a longo prazo, estão
sujeitos às variações sócio-políticas e das estruturas organizacionais que os subscrevem.
8.9.7.
8.9.7. Avaliação
Consiste, fundamentalmente na valoração da importância do programa para a resolução dos
problemas de saúde encontrados. Na perspectiva do modelo de Green & Kreuter (1991), compreende
a avaliação de: i) processo, ii) produção (output) e iii) resultados (outcomes).
8.9.7.1.
8.9.7.1. Avaliação de processo
Consiste na descrição das condições de iniciação e desenvolvimento do programa (actividades
desenvolvidas e a reacção dos participantes).
8.9.7.2.
8.9.7.2. Avaliação de produção
Permite conhecer os efeitos imediatos do programa como por exemplo o nível de consecução dos
objectivos comportamentais e ambientais relacionados com os factores de predisposição, facilitação e
reforço. Trata-se duma avaliação final e a curto prazo.
8.9.7.3.
8.9.7.3. Avaliação de resultados
É a fase que fecha o círculo do planeamento, ou seja, fornece novos dados para programação em
saúde. Refere-se à análise dos indicadores de saúde e de qualidade de vida, verificando as
modificações ocorridas nos comportamentos e condições ambientais e atribuíveis ao programa.
8.10.
8.10. Planeamento Estratégico Situacional (PES)
Delineado por Carlos Matus (1996) e Carlos Testa, pode ser definido segundo esses autores, como
método de permanente exercício de diálogo e reflexão sobre os problemas que incidem em uma dada
realidade, visando prever alternativas de decisão e estratégias para a obtenção de governabilidade
para a tomada de decisão. Parte de uma crítica ao modelo normativo de planeamento18, apontando
como características das abordagens situacionais de planeamento as referidas abaixo:
Exploração de cenários futuros e diversos cursos de acção possíveis.
Planeamento realizado a partir do ponto de vista de actores específicos (não há planeamento
válido para todos).
Problemas a atacar e estratégias a seguir determinados pela explicação da realidade.
Definição de operações para resolver os principais problemas.
Plano visto como uma “aposta”.
Poder como um recurso escasso e central para a implementação do plano.
A proposta metodológica em que se baseia o PES acolhe segundo J. Vaz (2008), o conjunto de
pressupostos abaixo referidos:
•
Planifica quem governa
18
O qual se baseia nos seguintes pilares: i) Distinção clara entre sujeito e objecto do planeamento; ii) Há um único actor que
planeia; iii) O comportamento dos outros actores é desconsiderado ou considerado predizível, porque baseado em teorias de
causa-efeito tidas como explicações perfeitas do comportamento social, e, iv) A incerteza está bem definida, e as
possibilidades são identificáveis.
36
•
A planificação refere-se ao presente
•
A planificação exige um cálculo situacional
•
A planificação refere-se a oportunidades e problemas
•
A planificação é inseparável da gestão
•
A planificação é necessariamente política
•
A planificação não é adivinhação do futuro
•
A planificação não é monopólio nosso
•
A planificação não domina o tempo
•
O plano é modular
Esta abordagem do planeamento contrapõe-se à abordagem tradicional, sendo apresentada no
quadro seguinte uma sistematização comparativa entre as duas abordagens.
Quadro 2 – Comparação entre a abordagem normativa e a abordagem estratégica
Características da abordagem
abordagem normativa
Características da abordagem estratégica
• A planificação supõe um objecto e um sujeito
• O sujeito que planeja está dentro da realidade
independentes (eu - realidade)
(histórica) e coexiste com outros atores;
• A planificação procura conhecer a realidade
• Há diferentes explicações, situações ou
através do diagnóstico (único) diagnóstico)
diagnósticos condicionados pelo lugar que os
• A realidade é objectiva, apresenta
actores ocupam nessa realidade;
comportamentos previsíveis e estáveis
• A realidade não é objectal; a conduta é um
• Viés economicista; o político é um dado
processo criativo, pouco estruturado; a previsão
exógeno ou uma mera restrição
supõe um cálculo estratégico;
• A abordagem (ou enfoque) trabalha com
• A normatividade económica não é única; a
sistemas de final fechado (única chegada, única
viabilidade política define o “pode ser” da norma;
trajectória)
• A abordagem (ou enfoque) trabalha com
sistemas de final aberto (probabilístico)
Fonte: PLANEJASUS (s/d)
Este novo modelo alternativo assenta nos seguintes conceitos: Planeamento; Problema; Situação;
Poder; Triângulo do Governo (ou da Gestão) e, Triângulo de Ferro, abaixo definidos:
Planeamento, respeita ao “Cálculo” que precede e orienta à acção ou “Arte” de governar em
situações de poder repartido, ou mais precisamente, “... o cálculo que precede e preside a
acção em qualquer espaço do jogo social e que, portanto, tem a intenção de aumentar a
perícia pessoal que envolve capital intelectual e capital de experiência de articulação política”
(C. Matus, 1996);
37
Problema refere-se à distância entre “O que é” e “O que deveria ser”, consistindo assim na
discrepância entre a realidade constatada ou simulada e, uma norma aceite ou criada como
referência para um determinado actor social. Os problemas podem ser classificados como i)
Bem estruturados, quase-estruturados e mal-estruturados, ii) Finais ou Intermediários, e, iii)
Actuais ou Potenciais;
Situação: Conjunto de problemas considerados pela perspectiva de actores sociais
empenhados em intervir sobre uma determinada realidade. O conceito de situação obriga
quem explica a posicionar-se, pois toda a explicação é efectuada por alguém a partir de uma
posição no jogo social. Segundo C. Matus (1993), explicar é assim identificar-se com uma
leitura da realidade. Neste sentido, a análise situacional obriga a diferenciar as explicações.
Cada actor avalia o jogo social de modo particular e actua segundo sua própria interpretação
da realidade. Adoptando este raciocínio, passa a fazer sentido a ideia de que se ignoro a
explicação do outro ou lhe atribuo a minha, é impossível jogar bem e ser um bom estratego.
Ainda para o mesmo autor, o conceito de situação implica um conjunto de explicações
assimétricas sobre a realidade; pressupõe não apenas "respostas diferentes a perguntas
iguais, mas respostas diferentes a perguntas diferentes, e que para um mesmo problema, há
diferentes valores e chaves de interpretação possíveis.
O Poder está relacionado com a acção: “capacidade de fazer ou de influir sobre o que os
outros fazem”;
Triângulo de Governo ou Triângulo de Gestão. Cujos vértices são: Projecto de Governo (do
actor), Capacidade de Governo (do actor que planifica) e, Governabilidade (da situação),
seguidamente explicitados.
•
Projecto de Governo (do actor), constitui uma agenda, plano ou conteúdo programático,
que se prende com as dimensões seguintes: i) Envolve o conteúdo propositivo das acções
que um actor pretende realizar para alcançar seus objectivos, ii) É sempre respeitante ao
actor e à sua inserção institucional, pelo que nenhum plano é melhor do que a capacidade
de escolher problemas e desenhar a intervenção, iii) Interfere nos projectos de outros
actores (conflito, consenso e negociação), e iv) Depende do interesse, da possibilidade de
acção que o actor detém e da sua capacidade de desenhar propostas
•
Capacidade de governo (do actor que planifica). Trata-se dum conceito que envolve os
enunciados seguintes: i) Refere-se à capacidade de condução e direcção dos processos
sociais na direcção explicitada no projecto de governo, ii) Abarca técnicas, métodos,
recursos, habilidades à disposição do actor que planeia, iii) É influenciada pelo facto de
que outros actores também competem por essas capacidades, ou influenciam o acesso a
elas.
•
Governabilidade (da situação). Este é um conceito que se caracteriza por: i) Traduzir o
poder que um determinado actor tem sobre outros actores, para realizar o seu projecto, ii)
38
Englobar a relação entre o peso das variáveis que o actor controla ou não no jogo social,
iii) Realçar que quanto maior for o número de variáveis (e seu peso relativo) sob controlo
do actor, maior será sua liberdade de acção.
Figura 1
Fonte: C. Matus (1993)
O Triângulo de Ferro, é um conceito que agrega os três itens seguintes: i) A Formação da Agenda do
Dirigente, ii) A Prestação de Contas e, iii) A Gestão por Operações,19 e que decorre da circunstância
do funcionamento eficaz de um governo que pretende validar seus planos com factos, exigir como
requisito organizacional prático, um sistema triangular que articule um plano modular com um
orçamento por programas e uma gestão por operações.20
Segundo Uribe Rivera (2011), o triângulo de ferro é um instrumento conceptual que pretende
evidenciar as relações que se estabeleceriam entre os principais sistemas organizativos, reforçando
sua mútua dependência, e que possibilita pensar a intervenção sobre um sistema ou uma
organização no sentido transformador. Preocupado com este aspecto da extrema vinculação
existente entre todas as regras organizacionais, Uribe. Rivera destaca as seguintes ilustrações:
A departamentalização específica depende da missão, a qual define as tecnologias ou formas
de realização (organização) do trabalho, que condicionam a estrutura organizativa;
19
Também designados por: Sistema de Agenda do Dirigente, Sistema de Gerência por Operações e, Sistema de Petição e
Prestação de Contas (A. Kopf e V. Hortale, 2004).
20
O que não será possível se o jogo institucional for de baixa responsabilidade, se não existir gerência criativa por
operações e se o dirigente não prestar contas nem souber exigi-las de seus executivos" (Matus, 1991:42).
39
Uma indefinição da missão implica a impossibilidade de definir as competências internas, o
que se traduz em ingovernabilidade;
A cobrança social estimula ou permite a adequação da missão, mas a missão determina o
que vai ser objeto de cobrança internamente;
A cobrança social gera o tipo de circuito relatado, pertinente à dinâmica positiva do triângulo
de ferro (redundando, por exemplo, em uma gerência descentralizada);
Uma maior governabilidade (traduzida pela descentralização) facilita a avaliação de
responsabilidades;
Uma baixa responsabilidade pode anular uma missão claramente definida ou o exercício de
um sistema de competências que aponte para a descentralização.
Portanto uma baixa responsabilidade (traduzida por mecanismos frouxos de atribuição e de cobrança
de responsabilidades) gera um triângulo de ferro que opera da seguinte maneira:
Não há um sistema operativo de solicitação e de prestação de contas (predomina a
irresponsabilidade);
Não há uma conformação racional da agenda (nesta predominam a improvisação, as rotinas e
emergências);
O sistema de gestão é tradicional, ou seja, este sistema não está voltado para o processamento de
problemas e operações, para a análise, implementação e monitorização de produtos e resultados
prioritários, mas circunscrito ao controle de cumprimento de rotinas processuais.
O autor afirma que é difícil depreender desta malha de relações as regras mais importantes, embora
as considerações anteriores apontem para a missão e a responsabilidade como determinantes
básicos,21 e assim sendo, a lógica do triângulo de ferro ajuda a pensar a mudança à luz de uma
estratégia globalista de transformação preconizada pelo PES, de atacar simultaneamente todas as
regras no contexto de uma reforma administrativa vertical, sendo portanto a resultante natural da
compreensão das inter-relações que caracterizam o funcionamento daquelas. Acrescenta o autor que
uma reforma com estas características opõe-se à reforma horizontal, definida pela tentativa de
reforma de um único sistema, o que levou C. Matus a afirmar que, a mudança em um único sistema
organizativo tende a retroagir ao estado anterior de estabilidade medíocre, implicando apenas dados
de fachada ou significando a introdução de sistemas meramente ritualísticos (Uribe Rivera, 2011).
O Triângulo de Ferro da Gestão, pode ser visualizado através da formulação gráfica que expressa o
grau de baixa ou alta responsabilização e a articulação do sistema de trabalho, entre os macro e
micro sistemas.
21
Pelo que C. Matus, “extremamente preocupado em explicar as insuficiências do planejamento, opta por priorizar a
responsabilidade, que estabeleceria, em última instância, o grau de adequação da missão e uma determinada demanda por
racionalização gerencial”. (F. Rivera, 2011)
40
Figura 2 - O Triângulo de Ferro da Gestão
SISTEMA DE CONFORMAÇÃO DA AGENDA
(incide sobre os 2 recursos mais escassos – o tempo e o foco de atenção do dirigente)
O uso desses recursos determinam o menu diário de decisões –MDD
Traduz o interesse e a decisão do dirigente sobre o que é importante frente às
urgências
PETIÇÃO E PRESTAÇÃO DE CONTAS
GESTÃO
GESTÃO OPERACIONAL
Grau de procura por avaliação de desempenho
Base da ac
acção criativa e descentralizada da ac
acção
Traduz-se como um sistema directivo entre a baixa
Decidem a batalha da eficiência e eficácia, entre a
e a alta responsabilização
rotina e a mediocridade pela acção criativa e
descentralizada
Fonte: A. Rocha (2008)
Para C. Matus o conceito de triângulo de ferro das organizações, (ou o princípio da subordinação da
forma organizacional às práticas de trabalho) significa que a organização real impõe-se à organização
formal. Portanto estruturas mentais, hábitos arraigados, cultura organizacional é que definem as
práticas e os processos de trabalho e não as estruturas formais. Este autor defende que regra geral
vigora na administração pública a prática da transformação das estruturas formais, acreditando-se
que caso sejam alteradas as estruturas, se conseguirá obter resultados diferentes. C. Matus adverte
que essa suposição pode até funcionar por determinado tempo, mas a longo prazo as velhas práticas
voltam a instaurar-se. Assim para que um governo seja eficiente, eficaz e efectivo, terá de fazer
prevalecer as duas seguintes variáveis força: i) a mudança das estruturas mentais - qualificação e
capacitação permanentes do quadro gestor, e ii) construção de um sistema de responsabilidade, pois
sem um sistema de consistente de monitorização e de cobrança de resultados não haverá nunca
dentro de uma organização o foco no resultado. O autor crê assim que “a tragédia de alguns sistemas
políticos e administrativos começa na sua actuação sob o critério de baixa responsabilização”.
Daí que a tese fundamental sustentada pelo autor é que a baixa responsabilidade gera uma tendência
no sentido da centralização e da ingovernabilidade. Portanto, idealmente, o objectivo defendido por C.
Matus é a construção de uma organização onde a prestação de contas por resultados seja uma
norma interiorizada culturalmente pelos indivíduos, onde haja desconcentração do poder e delegação
permanente (uma sábia distribuição do poder de processamento de problemas) e onde predomine um
tipo de gestão criativa por operações ou por objectivos (R, Campos, 2009).
41
Cada problema do plano e o plano em seu conjunto desenvolvem-se por quatro momentos que,
encadeados dentro de sequências mutáveis, constituem-se num processo contínuo. Portanto, Carlos
Matus propõe como método e teoria de planeamento o PES, fundamentado em quatro momentos:
Figura 3 - Momentos segundo o PES
Momento 1
EXPLICATIVO
Escolha de problemas
Realidade insatisfatória mas superável
(identificar, seleccionar e explicar
problemas)
Valor dos problemas
A possibilidade e oportunidade de
enfrentá-los com êxito
Eficiência e eficácia com que se poderá
enfrentá-los
Momento 4
TÁCTICO-OPERACIONAL
(fazer, recalcular e corrigir)
O que será realizado efectivamente
(análise de viabilidade)
Em que instante
Em qual sequência
Critérios e agenda de avaliação
Questiona os aspectos organizacionais
(processo interno de decisão)
Momento 2
NORMATIVO PRESCRITIVO
(elaboração dos planos)
Momento propositivo
“deve ser” versus “é” (explicação)
Plano de acção (articula diversos
recursos de poder)
Conjunto coerente de operações para
enfrentar um problema
Momento 3
ESTRATÉGICO
(análise de vulnerabilidade)
“Deve ser” versus “Pode ser”
Não se refere ao cálculo do possível
mas à construção de viabilidade
Três aspectos fundamentais
- Levantamento de outros atores
- Análise de viabilidade do plano
- Elaboração de cenários
Considera cenários que não podem ser
escolhidos
Fonte: Adaptação (Matus, 1996, p. 189) e P. Mayorga (2009)
O significado sucinto de cada um desses momentos é referido abaixo.
M1. Momento explicativo, ou como explicar a realidade? – o que foi, o que é, o que tende a ser?
(Análise da situação inicial)
M2. Momento normativo ou como conceber o plano? – deve ser; (Desenho da SO, Programa
Direccional)
M3. Momento estratégico ou como tornar viável o plano? – pode ser; o que fazer? Com quem? Como?
Para que? (Análise de viabilidade)
M4. Momento táctico-operacional ou como agir no quotidiano de forma planeada? – fazer, fazendo ....
(Condução do processo de operacionalização dos módulos do Plano)
Uma apresentação mais alargada encontra-se explanada nos parágrafos seguintes.
42
O momento explicativo
Refere-se ao reconhecimento da existência de problemas que motivam a acção de uma actor, na
medida em a explicação da realidade é um dos primeiros problemas que o planeador enfrenta, e,
explicar significa compreender "o processo de inter-relação entre os problemas, para ter uma visão de
síntese do sistema que os produz".
Portanto, em primeiro lugar, é necessário seleccionar os problemas a serem enfrentados, levando-se
em consideração o valor dos problemas, para cada actor social que participa do processo de
planeamento.
Na metodologia seguida no Planeamento Estratégico Situacional é adoptada o conceito de
"processamento de problemas", o qual pode ser dividido nos seguintes quatro procedimentos:22
•
Explicar como nasce e como se desenvolve o problema;
•
Elaborar planos para atacar as causas do problema mediante operações;
•
Analisar a viabilidade política do plano ou verificar o modo de construir a respectiva
viabilidade;
•
Combater o problema na prática, concretizando as operações planeadas.
Para melhor desenvolver este conceito de "processamento de problemas", o Planeamento Estratégico
Situacional desenvolveu uma ferramenta metodológica própria, o Vector de descrição de um
problema (VDP), cujas principais funções são:
•
Reunir em um único significado, para o actor que o analisa, as diferentes interpretações
possíveis para o nome do problema;
•
Determinar o que deve ser explicado;
•
Verificar o problema de modo monitorável, para que se possa acompanhar sua evolução;
•
Verificar a eficácia da acção para enfrentá-lo: se o problema melhora ou piora por causa do
plano, melhora ou piora o VDP.
Momento Normativo
Traduz-se num programa direccional que consiste na proposta normativa de um actor ou de um
conjunto orgânico de seus projectos estratégicos. No programa direccional procura-se identificar a
situação inicial e desenhar a situação que se almeja alcançar, ou seja, a situação-objetivo, a qual
deve ser precisa em relação aos problemas e elementos destacados no modelo explicativo da
situação inicial.
O Momento Estratégico
Tem lugar quando há a interacção entre o actor responsável pelo plano, com outros actores que se
posicionam face ao referido plano. Através da estratégia um actor procura fazer uso adequado das
oportunidades que o contexto situacional lhe oferece, a fim de que o plano se materialize, ou seja, é
22
Adaptado de http://pt.wikipedia.org/wiki/Planejamento_estrat%C3%A9gico_situacional
43
um meio para encadear situações favoráveis ao actor que planeia e, desfavoráveis para os actores
que podem impedir o desenvolvimento do plano.
Momento Tác
Tácticotico-operacional
Ocorre quando o plano deixa de ser um cálculo intelectual e se converte em acção. O Momento
Táctico-operacional é o momento central na mediação entre o conhecimento e a acção concreta.
Acontece no presente e tem impacto sobre o futuro. Mas, mesmo que orientado pelo futuro desejado,
o aspecto central do panejamento e o cálculo que precede e preside à acção ou actuação que deverá
ter início a breve prazo.
É porém sabido que, uma vez concretizada a acção, outros factores, além da própria acção, vão ter
influência na construção de uma nova situação. Portanto, a partir daí, recomeça-se o processo de
planeamento com uma nova explicação situacional. F. Medeiros (s/d), refere que segundo C. Mattus
(1993), essa é a dinâmica do Momento Táctico-operacional: avaliar a situação na conjuntura e actuar,
para voltar a observar a situação e, actuar novamente, ou esperar.
O Momento Táctico-operacional é constituído por dois sub-momentos encadeados:
a. Avaliação da situação na conjuntura;
b. Resolução sobre problemas e operações.
O PES tem sido no entanto uma metodologia que levanta algumas reservas, nomeadamente por
parte de Uribe Rivera que aponta as seguintes insuficiências:
Inexistência de uma reflexão mais aprofundada sobre cultura enquanto componente da
viabilidade de uma intervenção planejada (Artmann, 1993, 1997a; Rivera, 1995, 1996a);
Necessidade de um desenvolvimento específico da tecnologia de negociação cooperativa
(Rivera, 1998b);
Uma determinada visão da liderança que destaca a necessidade de um estado-maior
constituído pelo desenvolvimento de super-estruturas de gestão, em detrimento do
aperfeiçoamento de habilidades da liderança centradas na capacidade da mediação das
relações interpessoais (Rivera, 1996a, 1998a);
Questão da validade do método para o delineamento ou precisão de uma visão compartilhada
sobre a missão institucional (Artmann et al., 1997);
Construção ainda muito simplificada da prospectiva, onde predomina uma relação
excessivamente determinista do contexto sobre o plano e onde as relações cruzadas entre as
variáveis-chave do cenário não são devidamente registradas ou formalizadas; (Rivera, 1998
c);
Possibilidade de construção de um projeto coletivo a partir da multiplicidade de racionalidades
presentes em organizações de saúde;
Dificuldades inerentes à própria complexidade do método.
Porém a complexidade do PES segundo F. Uribe Rivera e E. Artmann (2000) tem sido suavizada
através de propostas e adaptações do método (Artmann, 1993; Cecílio, 1997) que “conservam
44
aspectos substantivos do mesmo como a necessidade de uma boa descrição do problema como base
para uma explicação eficaz; a diagramação das relações de causalidade sob a forma de uma rede ou
árvore simples de causalidade; a definição de nós críticos com base no protocolo ad-hoc do PES e a
descrição dos mesmos tendo em vista ajudar à definição do conteúdo mais preciso das propostas de
intervenção (operações), vistas como macro-unidades de ação que incidem sobre os nós críticos; a
definição por operação da relação recursos/produtos/resultados; uma análise de viabilidade
simplificada baseada na motivação dos atores em relação às operações e na definição de quem
controla predominantemente os recursos envolvidos nas operações; e, finalmente, a necessidade de
relacionar genericamente estratégias de viabilização e construir indicadores de acompanhamento do
plano”.
8.11. Planeamento EstratégicoEstratégico-Participativo23
Modelo que, conforme a própria designação esclarece, radica na matriz do planeamento estratégico24
e que para alguns autores se encontra organizado num guia Onze Passos e, cujas fontes (de cariz
teórico) remontam ao final da década de 80, início da década de 90, aprofundadas posteriormente na
experiência acumulada nos debates e consultorias em planeamento por parte da Escola de Extensão
da Unicamp ao longo da década de 90. Os Onze passos do Planeamento Estratégico-Paticipativo são
os seguintes:
Primeiro: definir quem é o actor ou grupo que planeia.
Segundo: levantar os problemas que o actor se defronta.
Terceiro: escolher o problema a ser enfrentado
Quarto: buscar as causas do problema escolhido.
Quinto: seleccionar a causa principal o nó crítico.
Sexto: estabelecer os resultados desejados
Sétimo: explicitar qual projecto do actor.
Oitavo: traçar o Plano de Acção
Nono: analisar a viabilidade do Plano de Acção
Décimo: definir como será a gestão ou governação.
Décimo primeiro: realizar avaliação permanente
Porém outros autores J. Souto-Maior (s/d) referem as seguintes oito etapas que caracterizam o
processo como simultaneamente estratégico e participativo:
23
Elaborado com base no texto que foi adoptado para fim exclusivo de apoio didáctico ao Curso de Gestão Estratégica
Pública (Turma de 2005), resultante de uma parceria entre a Escola de Extensão da Unicamp e a Escola de Governo e
Desenvolvimento do Servidor (EGDS) da Prefeitura Municipal de Campina. Disponível no seguinte endereço electrónico:
http://www.preac.unicamp.br/arquivo/materiais/txt_apoio_marcos_silva.pdf
24
O qual conforme refere J. Souto-Maior (s/d) para a maioria de autores e praticantes “envolve necessariamente quatro
fases: i) definição da missão da organização; ii) análise dos ambientes externo e interno; iii) delineamento de estratégias; iv)
execução, acompanhamento, controle e avaliação (Oliveira, 1987; Castro, 1988; Bryson, 1988; Nutt & Backoff, 1987). Essas
etapas são típicas, embora sua sequência e grau de desenvolvimento variem de abordagem. Na verdade, o processo é
iterativo, isto é, ele se beneficia do processo de retroalimentação contínuo entre todas as etapas (“Feedback loops”)”.
45
1. Acordo entre os decisores envolvidos sobre a necessidade do PEP e sobre sua metodologia,
seguido do início de um processo de sensibilização dos principais grupos que deverão ser
envolvidos no PEP e sobre a importância da participação deles.
2. Análise da história da organização com a finalidade de determinar não só os aspectos mais
importantes de sua evolução, mas principalmente, identificar tendências mediante a resposta a
questões tais como: a organização vem se afastando de quê? E está caminhando em direcção a
quê? Em seguida, procura-se definir o mandato da organização: que leis, normas, regulamentos e
tradições determinam o que a organização pode ou não pode fazer?
3. Formulação de uma missão para a organização que tem início com a identificação de quem são os
seus públicos, fornecedores, colaboradores, etc., isto é, as partes que afectam ou são afectadas
pelas estratégias da organização (“stakeholders”), as quais devem ser envolvidas directamente no
processo, consultados, ou de alguma maneira auscultados de forma a que seja efectuada uma
análise das expectativas desses “stakeholders”, isto é, delimitar o que eles esperam da
organização, diferenciando entre os “stakeholders” que apoiam e que se opõem a implementação
do PEP. Em seguida, são explicitados os principais valores organizacionais e/ou comunitários (tais
como: Solidariedade, Eficiência, Equidade, etc.).25
4. Análise sistemática e criteriosa do ambiente externo da organização (Análise STEP), para se
proceder à identificação de ameaças e oportunidades com as quais a organização se confronta ou
se confrontará. Neste âmbito são analisadas tendências políticas, sociais, económicas, legais,
laborais e tecnológicas que poderão influir de maneira decisiva na organização.
5. Análise do ambiente interno, através da qual se procura determinar quais são os pontos fortes e
fracos da própria organização. Assim ao nível micro, avalia-se os respectivos recursos humanos,
financeiros e materiais, enquanto a nível mais macro se procura conhecer a estrutura e o clima
organizacionais e o desempenho e estratégias actuais dessa organização.
6. Definição das questões estratégicas para a organização,26 tendo por base as etapas anteriores.
7. Formulação de propostas para resolver as questões estratégicas, isto é, soluções alternativas de
curto, médio e longo prazos, com indicação de como, onde, quando e por quem elas deverão ser
implementadas.27
8. Criação de um mecanismo de acompanhamento, avaliação e revisão do “Plano Estratégico”.
Não obstante algumas vantagens inerentes, esta metodologia continua a colocar algumas questões
ainda não resolvidas que J. Souto-Maior (s/d) resume através dos seguintes enunciados:
25
Estes dados servem, então, para a formulação da missão, que na sua essência representa os ideais que deverão nortear
todos os trabalhos de formulação e implementação do PEP (J. Souto-Maior, s/d).
26
Considerando que uma questão estratégica consiste segundo J. Souto-Maior (s/d) numa “dificuldade ou problema que tem
uma influência significativa na maneira como a organização funciona ou em sua habilidade de atingir um futuro desejado, e
para a qual não existe uma solução sobre a qual todos concordam (Nutt & Backoff, 1992). Uma questão estratégica, se não
resolvida, afectará drasticamente a sobrevivência, a efetividade e o desenvolvimento da organização ou comunidade. As
questões estratégicas podem tanto ter origem interna ou externa”.
27
De acordo com o mesmo autor. podem ser designados Grupos-tarefa com a finalidade de desenvolverem propostas
específicas para cada questão estratégica, sendo depois reunidos em plenário para a compatibilização das propostas.
Refira-se que no processo de concretização do PEP se procura estimar os custos de implementacão das medidas e acções
e não elaborar orçamentos.
46
Como consciencializar sem doutrinar?
Como conseguir que as autoridades municipais e dirigentes organizacionais assumam mais o
processo e se responsabilizem pela sua implementação, sem uma acompanhamento
permanente por parte dos idealizadores e organizadores do PEP?
Como iniciar um processo de PEP efectivo naquelas comunidades que carecem de um
número significativo de segmentos organizados?
Como aumentar a participação de grupos menos favorecidos e marginalizados, por exemplo,
negros e mulheres sem correr o risco de estar cooptando?
Como garantir a continuidade do esforço pedagógico iniciado com o PEP no médio e longo
prazos?
Finalmente, como integrar actividades paralelas de mobilização e organização comunitária
com processo, o PEP propriamente dito?
Embora se possa considerar prematuro enunciar conclusões seguras sobre as vantagens e
desvantagens do PEP, em especial quando comparado com outras metodologias conhecidas, quer de
planeamento estratégico quer de planeamento participativo para o sector público, é possível no
entanto, formular algumas conclusões preliminares baseadas nas avaliações já feitas e em
andamento, e que J. Souto-Maior (s/d) resume assim:
“Participação e inovação: O PEP em várias situações mostrou ser capaz de fomentar a criatividade e
incorporar as idéias, preocupações e necessidades dos cidadãos; do mesmo modo, parece estar
contribuindo para mudanças comportamentais dos funcionários e dirigentes de algumas
organizações.
Parcerias: O PEP tem sido capaz de reunir num clima cooperativo tanto os principais responsáveis
pelos problemas organizacionais/comunitários, como aqueles que mais podem contribuir para uma
solução conjunta. Na verdade, algumas vezes ocorreram adesões e contribuições voluntárias para
que os resultados almejados tivessem maiores chances de serem alcançados.
Educação: Aqueles que participam do PEP envolvem-se num processo pedagógico que traz
resultados já no curto prazo. É comum os participantes afirmarem que o maior benefício para eles foi
a ampliação dos seus conhecimentos sobre suas próprias realidade. Além disso, eles aprendem
técnicas de reuniões e trabalho em equipe, úteis em várias esferas da atividade profissional e social.
Desenvolvimento sustentável: Embora inicialmente não havia um esforço deliberado de
conscientização dos tomadores de decisão e participantes em geral, sobre a importância de se
promover um desenvolvimento sustentado, é notável que em todas as experiências realizadas com
municípios catarinenses a problemática ambiental figurou entre as principais questões estratégicas.
Assim, o PEP tem dado sua contribuição não só para promover maiores oportunidades -de emprego e
renda, mas também maior eqüidade e justiça social, procurando simultaneamente preservar a cultura
local e a integridade ecológica. Além disso, ultimamente tem sido feito um esforço para conscientizar
os participantes do PEP para uma nova dimensão do desenvolvimento sustentável - a questão de
47
gênero. A intenção é apontar tanto para algumas necessidades específicas das mulheres na
sociedade, isto é, aquelas que embora preservem seu papel tradicional, tornam o seu trabalho menos
penoso, como as necessidades estratégicas de gênero, as quais refletem a busca de transformações
da posição de subordinação para uma situação de maior igualdade em relação a divisão do trabalho e
do poder.
Desenvolvimento organizacional: Tudo indica que, com relação à organização em si, o PEP leva a
uma maior produtividade, satisfação e motivação, a uma melhor tomada de decisão e a uma menor
resistência a mudança”.
48
IX – FASES DO PROCESSO DE PLANEAMENTO
Uma das abordagens ao processo de planeamento pode se efectuada com recurso ao designado
método PDCA (Plan, Do, Check, Act).
Figura 4 – Ciclo PDCA
Fontes: A. Pacheco et al. (s/d)
Na página seguinte consta um quadro onde figura a desgregação dos tópicos incluídos na figura
referida.
49
Quadro 3 - Desagregação do Ciclo PDCA
PDCA FLUXOGRAMA
FASE
P
1 Identificar os
Problemas
P
2 Priorizar
P
3 Analisar
P
4 Gerar alternativas
P
5 Refinar e seleccionar
P
6 Elaborar Plano de
Ação
7 Fazer Benchmarking
P
D
C
8 Treinar e
implementar
9 Controlar
C
10 Bloqueio efetivo?
A
A
11 Padronização
12 Reflexão e conclusão
OBJETIVO
Definir claramente os problemas e especificar a
importância.
Hierarquizar os problemas em ordem de
importância.
Descobrir as causas fundamentais (poucas e
vitais).
Buscar o maior número possível de sugestões de
solução.
Analisar cada alternativa e decidir por consenso
qual é mais viável.
Elaborar um plano para bloquear as causas
fundamentais.
Estabelecer um processo de aprendizagem com
um parceiro.
Capacitar envolvidos e bloquear as causas
fundamentais.
Descobrir as causas fundamentais (poucas e
vitais).
Sim. Passar à etapa 11.
Não. Retornar à etapa 3.
Prevenir contra o reaparecimento
Recaptular todo processo e buscar melhorias
incrementais.
Fontes: A. Pacheco et al. (s/d) ; S, Canossa (s/d)
Embora o ciclo do processo de planeamento inclua uma série de etapas incontornáveis, de acordo
com o exposto anteriormente é porém objecto de adaptação por vários autores.
Um dos esquemas mais completos é o seguinte.
50
Figura 5 - Principais etapas de um processo de planeamento (Modelo A)
Diagnóstico /
Identificação de
Problemáticas
Consentâneos com
Objectivos
Não
Escala de
Valores?
Soluções
Sim
Condicionantes
Ecn-Financeiras
Estratégias
Processo cíclico
Sim
Políticas e Instrumentos
Condicionantes
SócioInstitucionais
Sim
Programas / Acções
Desenvolvimento e Avaliação de
Cenários Alternativos
Não
Momento certo
para decidir?
Implementação
Sim
Condições de
suporte à
implementação?
Monitorização
Sim
Fonte: Ramos (1987)
51
Figura 6 - Principais etapas de um processo de planeamento (Modelo B)
RECOLHA E ANÁLISE
DE INFORMAÇÃO; DEFINIÇÃO
DE PROBLEMAS
ESTABELECIMENTO DE
FIXAÇÃO DE OBJECTIVOS
REVISÃO DOS
PLANEAMENTO: PROCESSO
DETERMINAÇÃO DAS
TENDÊNCIAS DOS
PROBLEMAS
SELECÇÃO DE ESTRATÉGIAS
ELABORAÇÃO DE
PROGRAMAS
RECURSOS
NECESSÁRIOS:
HUMANOS, MATERIAIS
E FINANCEIROS
REVISÂO DOS
FIXAÇÃO DE METAS
PROGRAMAS
RECURSOS
NECESSÁRIOS:
HUMANOS, MATERIAIS E
ELABORAÇÃO DE
PROJECTOS
FINANCEIROS
PREPARAÇÃO DA
EXECUÇÃO: RESPONSÁVEL,
CALENDÁRIO, CONTROLE
REVISÃO DOS
PROJECTOS
52
Fonte: Adaptado de Imperatori e Giraldes (1986)
Por sua vez H. Moisés (s/d) ao debruçar-se sobre os elementos essenciais de qualquer processo de
planeamento refere que mesmo em modalidades tão diversas como planear uma obra de engenharia
e planear a actuação de uma unidade de combate numa guerra, tudo se parece se resumir a um
sujeito individual ou colectivo que concebe uma estratégia (sequência ordenada de acções) para
alcançar um objectivo desejado. Essa ideia é expressa no diagrama que se segue, acrescentando o
autor alguns na figura outros elementos conceptuais a essa visão geral dos factores que influenciam o
sujeito que planeia e dos passos da espiral do processo de planeamento.
Figura 7 - Espiral do planeamento e condicionantes
Problema
Poder/Governabilidade
Oportunidade
Capacidade
Necessidade
Obrigação
Conhecimento das
causas e circunstâncias
SUJEIT
VONTADE
O
Princípios
Valores
DECISÃO
Diretrizes
Critérios
Avaliação
Indicadore
s
Objectivos
Prioridades
Selecção de
soluções
Metas
Estratégias
Efeitos
Plano
ACÇÕES
RECURSOS
Programas = Projectos e Actividades
Fonte: H. Moisés (s/d, p. 4)
Portanto, para o autor, estabelecido o objectivo, o sujeito escolherá os meios (a estratégia) conforme
a orientação que decorre de seus valores e conforme os recursos de que dispõem (capacidade) e o
53
seu grau de autonomia / poder / autoridade / legitimidade para realizar o planejado
(governabilidade).28
Deve ser prevista, então, a permanente observação das mudanças da realidade (os efeitos sensíveis)
para avaliar se o problema está sendo mesmo resolvido, a oportunidade aproveitada, a utopia
alcançada.
Tendo em atenção o exposto, o autor do presente texto defende que o planeamento é um processo
constituído por cinco fases: i) a fase preliminar ou antecedente; ii) a fase de elaboração do
diagnóstico; iii) a fase de formulação dos objectivos e estratégias; iv) a fase de programação e
orçamentação; e, v) a fase operacional, de execução, avaliação e replaneamento.
É na fase preliminar ou antecedente que se toma consciência da existência de um problema que terá
de ser solucionado, e da necessidade do empenhamento na sua solução por meio do planeamento.
Para que este problema seja solucionado por esta via, têm que ser garantidas condições prévias para
a prossecução do processo de planeamento. É necessário assegurar que os agentes potencialmente
envolvidos neste processo lhe estão receptivos, que conhecem a realidade em que pretendem intervir
e têm possibilidade de alargar o seu campo de conhecimento e informação sobre ela; e, para além
disso, é necessário assegurar, ainda, que possa existir uma efectiva participação dos agentes
envolvidos bem como se possa obter uma eficiente estruturação interna da equipa de trabalho. É
também nesta fase que os agentes terão que verificar quais os recursos de que dispõem para
prosseguir os seus objectivos, e qual a possibilidade de canalizar outros recursos ou de potenciar os
existentes, pois se não houver recursos para desencadear tal processo não se torna viável uma
intervenção deste tipo.29 Mas para perceber a viabilidade ou não deste tipo de intervenção, não basta
debruçarmo-nos sobre a possível disponibilidade ou não de recursos, é necessário ter em conta o seu
enquadramento institucional, e, ter em conta também se existe disponibilidade e interesse dos
agentes potencialmente envolvidos para participarem no desencadear deste processo. Esta fase é
bastante importante para o processo de planeamento, porque é nela que se irá ter percepção da
possibilidade ou não de levar a cabo este processo numa determinada realidade.
De seguida segue-se a fase de elaboração do diagnóstico, nesta fase é feita a descrição da realidade
onde se pretende intervir, prevendo a sua evolução e possíveis contra-tendências. Procede-se à
identificação de determinado fenómeno, prevendo-se a forma como ele tendencialmente se irá
desenvolver. O recurso a indicadores e índices30 de natureza económica e social, nem sempre
disponíveis ou fiéis à realidade que pretendem traduzir, dificultam o diagnóstico, podendo conduzir à
28
Segundo o autor referido, cada estratégia corresponde a uma sequência de acções a realizar, conforme os efeitos que se
espera alcançar.
29 Nesta mesma linha, Paula e Silva (2000) afirma que o planeamento deve ser realizado quando: i) não é possível conviver
com determinadas questões problemáticas, ii) são necessárias respostas efectivas para resolver ou minimizar essas
questões, iii) não existem disponíveis recursos suficientes para responder simultaneamente e em pé de igualdade a todos os
desafios, iv) há uma entidade que decide desencadear o processo de intervenção, e v) e a essa entidade pode dedicar à
intervenção o tempo exigido para realização do processo.
30
Indicador é uma medida estatística, que exprime de maneira significativa, o estado passado, presente ou futuro, dos
múltiplos aspectos de um fenómeno da realidade; e, apresenta como qualidades técnicas: ser exclusivo, significativo,
sensível, unívoco e fiel. O índice exprime a inter-relação entre diferentes indicadores de modo a proporcionar uma visão mais
completa da realidade.
54
criação de uma imagem da realidade que não é fidedigna, o que pode levar a que o processo de
planeamento não esteja assente em bases credíveis. Deste modo, torna-se indispensável recorrer a
toda a informação disponível, ou quando ela não exista, provocá-la. A fase de diagnóstico implica a
descrição de determinada realidade, a sua apreciação e explicação, e a previsão da sua evolução. O
diagnóstico deve ser suficientemente alargado aos sectores económicos e sociais por forma a permitir
identificar os principais problemas; deve ser suficientemente aprofundado por forma a permitir explicar
as causas desses problemas; deve ser suficientemente sucinto por forma a ser facilmente rápido por
forma a evitar morosos trabalhos de diagnóstico que pouco aprofundam a análise.
Depois de feita a caracterização da situação e o aprofundamento dos factores que a influenciam,
deverá analisar-se a forma como ela poderá evoluir, identificar os actores intervenientes, as suas
debilidades e potencialidades, os recursos que estão disponíveis e por fim, definir as prioridades de
intervenção delineadas. Esta fase tem então como finalidades, conhecer a real dimensão dos
problemas a resolver, e conhecer de forma exacta e credível a realidade em que se pretende intervir.
A correcta percepção do problema a solucionar deverá conduzir à definição das diferentes formas de
o resolver. Entra-se assim numa outra fase, a fase de formulação dos objectivos e estratégias. Tratase nesta fase de proceder à escolha de entre as possibilidades, de delinear objectivos e metas a
atingir. Há assim autores que nesta fase incluem portanto as etapas a ter em conta na definição de
estratégias, que segundo Imperatori e Giraldes (1982), de acordo com Bainbridge e Sapirie (1975),
num excerto transcrito por Tavares, são as seguintes:
♦
Estabelecer os critérios de concepção da estratégia, os critérios para a concepção de
estratégias devem estar, sobretudo, relacionados com a política para um sector ou sectores, bem
como, o tipo de objectivos e recursos existentes.
♦
Enumerar as modificações necessárias, como as tecnologias, nas tarefas, em
equipamentos, de ordem organizacional, etc. Exemplo de algumas modificações que podem ser
feitas:
-Modificações na tecnologia utilizada;
-Modificações no pessoal (modificações de funções, da formação actual do pessoal);
-Modificações de equipamento;
-Modificações nos processos de trabalho;
-Modificações de ordem organizacional (modificações nas estruturas organizacionais, nos
circuitos de responsabilidade ou nos pontos de controle);
-Modificações no meio ambiente físico e social, compreendendo as modificações de atitude.
♦ Esboçar as estratégias potenciais. Sugere-se neste âmbito que a equipa do planeamento
elabore uma lista das estratégias potenciais. Esta listagem deve considerar estratégias possíveis e ter
desde logo em conta a relação dos recursos e objectivos; o grupo da população a atingir e as técnicas
a utilizar; a escolha dos equipamentos e do pessoal; as necessidades essenciais em serviços de
55
apoio e uma estimativa grosseira de custos para os vários níveis de cobertura, como se referiu
anteriormente na pare teórica.
Normalmente, esta listagem é realizada por um grupo de peritos envolvidos no projecto que
discutem detalhadamente o conteúdo da estratégia. Estes têm que ter uma visão alargada de forma a
ver os resultados mais prováveis, potenciais efeitos perversos e benéficos, implicações nos recursos
disponíveis (técnicos, humanos e financeiros), adesão potencial do público – alvo, riscos da opção
face a resultados ou conflitos potenciais, etc. Da discussão resultará, então, a opção pelas estratégias
mais adequadas e consensuais. Para o efeito, será necessário uma metodologia para a definição das
mesmas que podem ser várias técnicas de trabalho de grupo: quadro de pontuação como para a
hierarquia das necessidades, votação, etc.
Uma vez realizada a votação é de toda conveniência que se proceda à descrição detalhada
das estratégias escolhidas e propostas de ajustamento organizativo e de gestão dos custos das
mesmas.
Portanto, partindo do princípio que as estratégia votadas pela equipa envolvida no
planeamento são realistas.
♦
Escolher estratégias mais realizáveis e descrever as mesmas. Para tal, esta escolha deverá ser
feita em função de quatro parâmetros a saber: i) Os custos de cada estratégia; ii) Os obstáculos
inerentes a cada estratégia; iii) A pertinência de cada estratégia; e iv) As vantagens e inconvenientes
de cada estratégia.
De acordo com os parâmetros indicados, esta escolha só será feita em caso de os recursos
disponíveis serem insuficientes para executar as estratégias potenciais. Por conseguinte, na
insuficiência de recursos tinha que se prestar especial atenção ao grau em que os objectivos traçados
podem ser atingidos, os limites orçamentais e outros obstáculos à respectiva realização. Para o efeito,
poder-se-ia efectuar a comparação entre estratégias alternativas.
Feito a escolha das estratégias mais realizáveis passa-se à descrição de forma detalhada das
estratégias escolhidas, partindo do princípio de que todas as estratégias potenciais foram
comparadas. Pelo que a equipa do planeamento deverá elaborar uma proposta bastante precisa das
estratégias. Desta proposta deverá constar a descrição da tecnologia a utilizar, da modificação de
uma tecnologia, indicação da população a atingir por essa estratégia, identificação das necessidades
em pessoal e em equipamento, assim como, a identificação dos serviços de apoio necessário. Será
ainda necessário prestar atenção aos serviços de apoio.
Deve-se também descrever as modificações organizacionais necessárias como por exemplo controle
da execução e indicar ainda quais as modificações legislativas necessárias.
♦
Estimar os custos das estratégias. Aqui poderão ser calculados os custos globais da
estratégia ou somente os adicionais, isto é, aqueles que são provocados única e exclusivamente pelo
projecto a implementar. Em qualquer um dos casos, deverão ser especificadas as despesas de
capital e as despesas correntes. Para uma melhor distinção entre os dois, é bom recordar que as
56
despesas de capital / despesas relativas à aquisição de bens de longa duração reportam – se:
(edifícios, máquinas, equipamento e veículos automóveis) e despesas correntes / despesas relativas
ao pagamento do pessoal, à aquisição de bens de curta duração, diz respeito ao (papel, algodão,
canetas, borrachas, etc.) e ao pagamento de encargos gerais (renda de casa, electricidade, telefone,
água, etc.). Em caso de dúvida sempre que um bem dure mais do que um ano pode ser considerado
como despesa de capital.
♦
Avaliar a adequação de recursos e sua previsão. Para o efeito, deverão ser avaliados os
recursos financeiros (incluindo os equipamentos necessários), cujo detalhe será pormenorizado na
etapa seguinte, da elaboração de programas e projectos. Os recursos humanos deverão ser
analisados tanto quanto possível nesta etapa, com bastante pormenor. Um bom planeamento de
pessoal conduz potencialmente à elaboração de bons projectos, pelo que se individualiza este tema
mais adiante. Na avaliação dos recursos é preciso cobrir todas as categorias de recursos como
financeiros; pessoal, por tipo (efectivo, formação e salários); equipamento (construção e
manutenção); material (compra, substituição e manutenção) e bens de consumo.
♦
Rever as estratégias e os objectivos. A causa principal desta revisão é o deficit de
recursos, nomeadamente os financeiros. Um aspecto importante a salientar é que a revisão da
estratégia não implica necessariamente uma reformulação dos objectivos, embora tal seja frequente.
Estabelecidas as linhas orientadoras transita-se para a fase em que se operacionaliza as opções
tomadas.
Deve realçar-se que esta escolha, embora surja com base em relatórios e fundamentos técnicos é
sobretudo uma escolha política, em que os pressupostos ideológicos e os interesses dos agentes
envolvidos surgem como os principais, e por vezes únicos, critérios de escolha. Esta escolha é
sempre feita com base na informação disponível, que no entanto, nem sempre é suficiente. O agente
de planeamento raramente decide sobre a certeza, pois o risco de decidir sobre informações ou
tendências erradas está quase sempre presente, embora se possa minimizar através da utilização de
diversas técnicas de apoio à decisão.
Passa-se em seguida para uma outra fase -a fase de programação e orçamentação-, onde se
procede à ordenação de prioridades para os objectivos estabelecidos, tendo em conta os seus custos,
viabilidade e a disponibilidade de recursos existentes. Para além disso, caso os objectivos
estabelecidos não sejam concretizáveis, terão que ser adaptados, redefinidos e reordenados de forma
a que seja possível a sua concretização. Procede-se ainda à calendarização e ao cálculo dos custos
do processo de planeamento assegurando que a relação objectivos/recursos tem viabilidade, bem
como à elaboração do plano, programas, projectos e acções e o seu orçamento.
Por fim, segue-se a última fase do processo – a fase operacional, de execução e avaliação. Nesta fase
põe-se em prática os mecanismos de elaboração do plano, de acordo com as estratégias previamente
estabelecidas e de avaliar a sua eficácia (obtenção dos objectivos), eficiência (relação entre os meios
disponibilizados e os objectivos obtidos), e pertinência (racionalidade da utilização dos meios). A
57
avaliação permite perceber de que forma o plano foi executado em termos de recursos utilizados
(materiais humanos, financeiros, tempo, etc.), e permite também medir o impacto da mudança
produzida, em termos sociais, económicos, políticos e culturais. Isto deverá ser feito com base na
elaboração de outro diagnóstico, tendo em conta os conceitos e formas de elaboração de indicadores
e índices utilizados na prossecução do diagnóstico, para que seja possível proceder a uma
comparação correcta. Deste modo, deve-se recolher dados ao longo de todo o processo de
planeamento, para que não se corra o risco de faltarem dados essenciais à correcta avaliação do
plano. A avaliação define-se assim pelo confronto dos resultados obtidos com os objectivos
previamente fixados e com a realidade que foi ponto de partida.
Recapitulando, o processo de planeamento esquematicamente engloba a seguinte sequência:
58
Figura 8 - Fases do processo de intervenção / planeamento
FASE 0 – ANTECEDENTE / PRELIMINAR
Percepção do(s) problema(s) e decisão de avançar para o(s) atenuar ou resolver
FASE 1 – PRÉ-DIAGNÓSTICO E DIAGNÓSTICO INTEGRAL
Quantitativo e qualitativo
FASE 2 – FORMULAÇÃO DAS GRANDES LINHAS DE ORIENTAÇÃO (VISÃO, DESÍGNIO, FINALIDADES,
OBJECTIVOS GENÉRICOS)
DELINEADOS EM FUNÇÃO DOS RESULTADOS OBTIDOS NO DIAGNÓSTICO
FASE 3 – PLANIFICAÇÃO / PROGRAMAÇÃO E ORÇAMENTAÇÃO
DESENHO DO PROJECTO: ACTIVIDADES, ACÇÕES, ESTRATÉGIAS, CALENDARIZAÇÃO
FASE 4 – OPERACIONAL / DE EXECUÇÃO
ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DE ACTIVIDADES.
MONITORIZAÇÃO, AVALIAÇÃO INTERCALAR, AVALIAÇÃO FINAL. REPLANEAMENTO
Ano 1 (avaliação ex-ante)
M
o
n
i
t
Ano 2
o
r
Avaliação Intercalar
i
z Ano 3
a
ç
ã
o
Ano 4 - Avaliação Final
Início do ciclo seguinte
Fonte: Elaboração do autor
O conteúdo e significado destas fases são recapitulados sucintamente nos pontos seguintes:
59
Fase 0 - de opção ou preliminar
Que implica a existência de premissas e condições fundamentais, tais como:
A existência de uma situação problemática;
Tomada de consciência da gravidade dessa situação;
Emergência da vontade política de a resolver;
Opção de a resolver pela via da intervenção / planeamento;
Criação de bases institucionais necessárias para viabilizar a intervenção;
Estudo de viabilidade da concretização do processo.
Após consolidação desta incontornável e melindrosa fase, impõe-se o conhecimento da realidade, o
que tem lugar na fase de diagnóstico.
Fase 1 - de diagnóstico
Esta fase consiste num estudo alargado, profundo, sucinto, claro e breve no que se refere à:
Caracterização da envolvente
Operacionalização do(s) problemas/descrição rigorosa dos factos
Análise da natureza ou das causas dos problemas/factos
Conhecimento quantitativo dos problemas/factos
Apreciação e interpretação dos problemas/factos
Explicação dos problemas/factos
Determinação das tendências dos problemas/factos
Explicitação dos estrangulamentos/constrangimentos (internos e externos), recorrendo a
indicadores e a índices
Cumprida esta fase, em que se aprofunda o conhecimento da Zona de Intervenção, procede-se à
selecção das opções que vão nortear a actuação dos actores ao longo do processo.
Fase 2 - Formulação de intenções ou linhas de orientação (explicitação
(explicitação da finalidade, objectivos e
metas) e de estratégias
Na qual são traçados: A visão ou o Desígnio, os Objectivos a longo, médio e curto prazo, e Metas ou
Objectivos operacionais (estabelecidas através de indicadores), após o que são traçadas as
Estratégias para se alcançarem esses objectivos.
Fase 3 - de programação e orçamentação
Durante a qual se redige a versão consolidada do plano, dos programas (e sub-programas), dos
projectos (e sub-projectos), e acções e se procede à orçamentação o que envolve por exemplo
despesas de capital e despesas correntes.
60
Nesta fase é indispensável especificar os parâmetros a conter em cada actividade. Portanto é
conveniente que cada actividade que vai ser desenvolvida no âmbito da intervenção tenha em linha
de conta os seguintes parâmetros:
♦ O que deve ser feito;
♦ Quem deve fazer;
♦ Quando deve ser feito;
♦ Onde deve ser feito;
♦ Como deve ser feito;
♦ Se possível: o objectivo que pretende atingir;
♦ Eventualmente: o custo da actividade.
Esta forma de programação permite clarificar o mais possível cada uma das actividades.
Assim, não existirá uma actividade cujo local de realização se desconhece, sem responsável ou
ignorando-se como vai ser executada.
Ainda nesta fase, tem que se elaborar o orçamento (verbas a receber e verbas a despender (havendo
geralmente indicação sobre a verba total a disponibilizar, que a entidade financiadora irá enviando por
tranches, por exemplo mensais ou trimestrais, ao longo da vigência do projecto). Em anexo constam
exemplos de orçamentos com as respectivas rubricas.
Encontrando-se definido o quadro orientador, estão criadas as condições que permitem avançar para
a fase de actuação.
Fase 4 - de execução, avaliação e replaneamento
Esta é uma fase em que ocorrem os procedimentos seguidamente referidos
Implementação das directrizes estabelecidas no plano
Controle (administrativo)
Elaboração do Relatório de Execução e apresentação das Contas
Monitorização e avaliação (nomeadamente em termos de eficiência, eficácia e pertinência).
Para o efeito recorre-se novamente a indicadores e índices e em face dos resultados poder-seá recomeçar um novo ciclo de intervenção
61
X – MONITORIZAÇÃO E AVALIAÇÃO
X.1. MODELO DE AVALIAÇÃO
Nos parágrafos que se seguem constam os enunciados que possibilitam tomar conhecimento das
opções concernentes à avaliação do projecto
Significado de avaliação (em que consiste?)
Entende-se por avaliação os juízos e considerações emitidos pela equipa constituída para o efeito,
mediante aplicação de uma grelha de leitura aos resultados obtidos nas diversas vertentes do
projecto, decorrentes do tratamento e análise da informação disponível e da informação provocada
junto de informantes chave.
Finalidade (Porquê?)
A avaliação tem por finalidade proporcionar aos destinatários, o resultado das apreciações ou
julgamentos efectuados sobre a forma como o projecto e os seus componentes (objectivos,
actividades, acções, etc.) estão a decorrer (ou decorreram), a fim de permitir que ainda durante a fase
de execução sejam tomadas atempadamente medidas que possibilitem manter ou melhorar os
aspectos que decorrem satisfatoriamente, aperfeiçoar os aspectos que estão a decorrer menos
satisfatoriamente, ou ainda conhecer no final do projecto como decorreram os aspectos avaliados, e
retirar daí as devidas ilações
Destinatários (Para quem?)
Promotor e parceiros
Entidade financiadora
Beneficiários
População em geral
62
Objecto (O quê?) - Dimensões a avaliar / Tópicos sob avaliação
Objectivos
Actividades
Acções
Sustentabilidade
Impacto e resultados
Procedimentos (Como)
Para realizar a avaliação proceder-se-á a uma recolha, tratamento e análise dos seguintes tipos de
informação
Disponível, proporcionada pelos serviços do projecto;
Provocada, junto de informantes chave mediante a aplicação de inquéritos sobre as dimensões /
tópicos a avaliar
Momentos (Quando?)
No início - Avaliação ex-ante;
A meio do percurso - Avaliação on-going (privilegiando as dimensões de auto-avaliação e de
avaliação-acção sobre a implementação e optimização de «produtos» e processos);
No encerramento – Avaliação final (eficácia e eficiência dos «produtos» e dos resultados)
Após o encerramento do projecto – Avaliação ex-post ou avaliação de impactes
Quadro 4 – Momentos da Avaliação
Situação de partida
Avaliação ex-ante
Percurso
Percurso
Situação de chegada
Avaliação on-going
Avaliação final
Avaliação formativa
Avaliação sumativa
Pós projecto
Avaliação ex-post
Critérios ou perspectivas (Com que critérios?)
Após a recolha de informação, o Relatório da avaliação poderá incluir uma apreciação sistematizada
através de todos, ou de alguns dos seguintes critérios utilizados neste processo, e, que constam no
quadro seguinte.
63
Quadro 5 - Critérios ou Princípios da Avaliação
Critério
Aceitação
Significado
Respeita aos critérios para medir o nível de aceitação e satisfação por parte dos utilizadores directos
e indirectos;
Incide sobre coerência das decisões entre os elementos internos do próprio sistema e entre estes e
Coerência
(interna e
externa)
os métodos adoptados;
Consiste em verificar se estão garantidas condições de exequibilidade ou consistência da estratégia
adoptada, nomeadamente ao nível das soluções de afectação, especialização e coordenação de
meios (intra-programa e inter-programas) e ao nível da hierarquia, complementaridade e articulação
convergente dos objectivos prosseguidos
Efectividade
Debruça-se sobre conjunto de critérios utilizados para se conhecer se a intervenção contribui para
satisfazer a necessidade ou solucionar os problemas que deram origem à apresentação do projecto
Refere-se aos critérios utilizados para a “medição” dos efeitos imediatos – pretendidos e não
pretendidos - do projecto, através dos quais se obtém resposta às 2 seguintes interrogações: i) Até
Eficácia
que ponto contribuiu a intervenção para alcançar os seus objectivos específicos e globais? e ii) Qual a
dimensão das sinergias e efeitos internos e externos do programa em termos de “valor acrescentado”
sectorial, regional, nacional e comunitário ?
Abarca os critérios que põem em relação os resultados conseguidos com os custos do projecto, que
permitem responder às 3 interrogações seguintes: i) De que modo são os recursos transformados em
Eficiência
realizações ou resultados?; ii) Que indicações fornece a comparação entre “custos” e “benefícios”
para as decisões relativas a afectações alternativas de recursos?, e iii) Qual o grau de penetração
das medidas, acções e projectos nos diferentes segmentos relevantes dos destinatários (“populaçãoalvo”)?
Impacto
Sistema de
gestão e
acompanhamento
Compreende os critérios de “medição” dos resultados do projecto a médio e longo prazo
Indaga sobre as seguintes interrogações: i) O quadro organizativo e de relacionamento institucional é
adequado (definição e hierarquia de responsabilidades, circuitos de gestão, quadro normativo,
selecção de projectos, parceria)?; ii) O sistema de controlo é eficaz? e iii) O Sistema de informação
responde de forma adequada às necessidades da gestão?
Preocupa-se em dar a resposta a questões tais como: i) É possível identificar e quantificar as grandes
Sustentabilidade
mudanças e efeitos estruturais “produzidos” pelo projecto? ii) Em que medida se pode esperar que as
alterações (ou benefícios) perdurem após a conclusão da intervenção?, e iii) A realização do projecto
configura uma experiência institucional de aprendizagem colectiva com influência futura?
Procura conhecer: i) se a intervenção teve impacto nos grupos ou populações-alvo, em relação às
Utilidade
suas necessidades e problemas?, e ii) Como se compara a “situação de chegada” da “populaçãoalvo” com a “situação de partida” do programa (ou, no plano intercalar, as situações intermédias
conhecidas ou estimadas)?
Fonte: I. Guerra, 2000
64
X.2. MODELO DE MONITORIZAÇÃO /SEGUIMENTO / ACOMPANHAMENTO
Tal como foi feito para a avaliação, procede-se de seguida à explicitação dos tópicos essenciais para
se dar conhecimento das propostas sobre a monitorização / acompanhamento do projecto
Significado de monitorização (em que consiste?)
Consiste na comparação periódica dos resultados alcançados até ao momento, com os resultados
estabelecidos previamente.
Finalidade (Porquê?)
A monitorização tem por finalidade proporcionar regularmente informação (fundamentalmente
baseada em dados disponíveis), porque a gestão do programa tem necessidade de saber se existem
ou não desvios em relação ao cumprimento das metas estabelecidas, para proceder em
conformidade com os resultados obtidos.
É realizada através da análise de Quadros de Bordo (Tableaux de Bord) preenchidos regularmente e
de outra informação proporcionada pelos serviços do projecto, nomeadamente planos de actividades
e relatórios de execução.
Destinatários (Para quem?)
Parceria
Coordenação do projecto
Avaliadores
Objecto (O quê?) - Dimensões a avaliar / Tópicos sob avaliação
Grau de Execução Física de cada Actividade
Grau de Execução Financeira de cada Actividade
Neste âmbito, chama-se a atenção para o facto de que devem ser definidos e mantidos actualizados
os designados indicadores de alerta, de forma a que os órgãos de gestão tenham informação em
tempo útil sobre aspectos fulcrais da execução do projecto.
Procedimentos (Como)
Para realizar a monitorização proceder-se-á a uma leitura da informação disponibilizada em tempo útil
pelos serviços do projecto, nomeadamente Planos de Actividades e Relatórios de Execução, e os
Quadros de Bordo preenchidos com periodicidade a estabelecer.
65
Momentos (Quando?)
A monitorização deverá decorrer quadrimestralmente, o que permite 3 momentos de observação ao
longo do ano, coincidindo o 3º com a apresentação do Relatório de Actividades e Contas, ou de
documento semelhante.
Reflexões adicionais
Conclui-se que é necessário realizar um trabalho adicional no que se refere à avaliação,
possibilitando a elaboração de uma listagem de indicadores conducentes a conhecimento mais
rigoroso da execução do projecto.
Considera-se que é de realçar os pressupostos exigidos pela monitorização (que implica: uma
explicita programação de actividades, a clara quantificação de metas, e, um caudal de informação
adequada disponibilizada atempadamente). Condições sem as quais não é possível actualizar
indicadores de alerta, e assim manter convenientemente informada a gestão do projecto sobre os
graus de execução.
66
XI – MÉTODOS E TÉCNICAS UTILIZADOS EM PLANEAMENTO
Ao longo de um processo de planeamento cujas fases apresentam características que colocam
desafios distintos é necessário recorrer a conhecimentos e aplicar procedimentos disponíveis ou
adaptados a partir dos existentes. Neste ponto apresenta-se uma listagem de métodos e técnicas que
os intervenientes podem utilizar no desempenho das suas funções ao longo das diferentes fases do
processo.
Metodologia do processo de planeamento
Quadro 6.1.
FASES
Fase 0
CONTEÚDO
Preliminar
OBJECTIVOS
Seleccionar e delimitar
o problema
Alcançar o
compromisso para a
intervenção
MÉTODOS E TÉCNICAS
Análise Custos – Benefícios
Análise de stakeholders
Criatividade (técnicas e ferramentas)
MASP/ MARP / MIASP
Métodos e técnicas de apoio à tomada de Decisão
Pensamento (ou Técnica) dos Seis Chapéus (Six
Thinking Hats)
Soft Systems Methodology (Metodologia de Sistemas
Soft)
67
Quadro 6.2.
Fase 1
Diagnóstico (análise
interna e análise
externa)
Aprofundar o
conhecimento do
problema / sistema e
dos respectivos
contextos
Análise da Variável Motriz
Análise do problema potencial
Análise documental
Análise STEP / Análise contextual
Análise SWOT / Análise TOWS / Matriz CAME
Árvore de objectivos
Árvore de problemas
Check list (Lista de verificação)
Criatividade [técnicas e ferramentas: 9 Janelas;
Análise do problema; Análise morfológica; Análise
paramétrica; Analogias; Anotações colectivas;
Avaliação FISP; Brainstorming; Brainwriting;
Clichés e Provérbios; Listagem de atributos;
Mapas Mentais (Mind Map); MESCRAI; Outros
pontos de vista; Pensamento (ou Técnica) dos
Seis Chapéus (Six Thinking Hats); Pensamento
Lateral; Positivo, Negativo e Interessante;
Questionamento de suposições; SCAMPER;
Sinética; Votação]
Diagrama da Tartaruga de Crosby
Diagrama de Afinidade
Diagrama de Causa e Efeito / Análise de Causas e
Consequências / Diagrama de Ishikawa ou
Espinha de Peixe
Diagrama de correlação
Diagrama de inter-relacionamento
Diagrama de Dispersão
Entrevista Colectiva
Focus Group
Fórum Comunitário
Gráfico de Pareto
Grupo nominal técnico
Histograma
Mapa de Competências e Recursos
Matriz (ou Mapa) de Correlações Qualitativas
Matriz de Causa e Efeito
Matriz de Selecção da Solução
Matriz de selecção relativa, ou matriz de Pugh
Método 5 porquês
Métodos e técnicas de apoio à tomada de Decisão
Método 6 W 3 H
Momento explicativo (PES)
Nuvem de problemas
Prisma de Desempenho / Prisma de Performance
Processo Criativo de Solução de Problemas (PCSP)
Quinta disciplina e “Credo” de Hanover
Redefinição Heurística
Teoria das Restrições
Theory of Inventive Problem Solving (TIPS)
Vector de descrição do problema (VDP)
68
Quadro 6.3.
Análise Custos-Benefícios
Análise Multi-Critérios
Árvore de objectivos
Benchmarking
Brain storming
Fase 2
Estudo prospectivo
Definir as Grandes
Linhas de Orientação.
Delinear estratégias,
objectivos e Acções
Carta de Missão
Criatividade [técnicas e ferramentas: 9 Janelas;
Análise do problema; Análise morfológica; Análise
paramétrica; Analogias; Ângulos(Acrescentar; Não
deixar em ordem; Guiar à expansão; Livrar-se de;
Ocupar menos espaço; Substituir); ; Anotações
colectivas; Avaliação FISP; Brainstorming;
Brainwriting; Clichés e Provérbios; Listagem de
atributos; Mapas Mentais (Mind Map); MESCRAI;
Outros pontos de vista; Pensamento (ou Técnica)
dos Seis Chapéus (Six Thinking Hats);
Pensamento Lateral; Positivo, Negativo e
Interessante; Questionamento de suposições;
SCAMPER; Sinética; Votação]
Diagrama da Tartaruga de Crosby
Diagrama de Afinidade
Diagrama de correlação
Diagrama de inter-relacionamento
Entrevista Colectiva
Estratégia Metaplan para a selecção de prioridades
Ferramentas 6-Sigma
Focus Group
Fórum Comunitário
Gráfico de Pareto
Grelha de Hierarquia de Prioridades de Intervenção
Grupo nominal técnico
Inquéritos por entrevista e/ou questionário
Mapeamento Cognitivo/SODA - Desenvolvimento e
Análise de Opções Estratégicas
Matriz de selecção relativa, ou matriz de Pugh
Matriz GUT (Gravidade, Urgência, Tendência) /
Método Hanlon
Método 6W2H
Métodos e técnicas de apoio à tomada de Decisão
Método de Solução de Problemas "QC STORY"
Método Eisenhower
Método REI (Resultado, Exequibilidade e
Investimento)
Momento normativo (PES)
Prisma de Desempenho / Prisma de Performance /
Performance Prism
Redefinição Heurística
Teoria das Restrições
69
Quadro 6.4.
Análise de risco
Balanced Score Card (BCS)
Check list (Lista de verificação)
Fase 3
Redacção e aprovação
do plano e
orçamentação
Elaborar e aprovar o
plano e o orçamento
Diagrama da Tartaruga de Crosby
Estrutura Analítica de Projectos (EAP), do Inglês, Work
breakdown structure (WBS)
Estrutura Analítica de Riscos (EAR), do inglês Risk
Breakdown Structure (RBS)
Estrutura de Divisão de Produto (EDP), do inglês PBS
(Product Breakdown Structure)
Estrutura Organizacional do Projecto (EOP) ou
Organigrama, do inglês Organizational Breakdown
Structure (OBS)
Ferramentas 6-Sigma
Focus Group
Gráfico de Gantt
Mapa estratégico
Métodos e técnicas de apoio à tomada de Decisão
Momento estratégico (PES)
Método 6 W 3 H
Técnica do P.O.V.D.B (Ponto Onde Vai Dar Buraco)
5 Porquês
Análise bibliográfica
Balanced Score Card
Benchlearning
Check list (Lista de verificação)
Diagrama de Dispersão
Ferramentas 6-Sigma
Focus Group
Folha de verificação
Gráfico de Controle
Gráfico de Pareto
Histograma
Inquéritos por entrevista e/ou questionário
kick-off meeting
Fase 4
Implementação,
monitorização e
avaliação do plano
Implementar,
monitorizar, avaliar e
reajustar o plano
Matriz de Causa e Efeito
Matriz de Enquadramento Lógico
Matriz de Materialidade
Método das 8 Disciplinas / Metodologia 8D Fluxograma do 8D / Solução de Problemas em 8
Disciplinas
Método PDCA
Métodos e técnicas de apoio à tomada de Decisão
Modelo EFQM
Most Significant Change”(MSC) technique
Painel de especialistas
Painel de stakeholders
Painel Multistakeholder
Painéis por Grupo de Stakeholder
Prisma de Desempenho / Prisma de Performance /
Performance Prism
Processo do Hoshin Kanri
Programa 5S ou House keeping
Relatório de sustentabilidade
Sistemas de Medição de Desempenho
Técnica do P.O.V.D.B (Ponto Onde Vai Dar Buraco)
Adaptado de J. Alexandre (2003)
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77
ANEXOS
Anexo I
Estrutura de rubricas do orçamento da acção 3 do Programam Equal
Anexo II
Orçamento tipo utilizado em alguns organismos da Função Pública
Anexo III
Sistemas de Avaliação de Desempenho
Anexo IV
78
ANEXO I - ESTRUTURA DE RUBRICAS DO ORÇAMENTO DA ACÇÃO
ACÇÃO 3 DO PROGRAMAM
EQUAL
1. Encargos com formandos e equiparados
1.1. Remunerações dos activos
1.2. Bolsas de Formação
1.3. Bolsas de Estágios
1.4. Alimentação
1.4.1. Encargos Nacionais
1.4.2. Encargos Transnacionais
1.5. Deslocações
1.5.1. Encargos Nacionais
1.5.2. Encargos Transnacionais
1.6. Alojamento
1.6.1. Encargos Nacionais
1.6.2. Encargos Transnacionais
1.7. Acolhimento de dependentes a cargo
1.8. Outros Custos
1.8.1. Encargos Nacionais
1.8.2. Encargos Transnacionais
2. Encargos com formadores e equiparados
equiparados
2.1. Remunerações de formadores
2.1.1. Formadores Internos – encargos nacionais
2.1.2. Formadores Externos – encargos nacionais
2.1.3. Formadores Internos – encargos transnac.
2.1.4. Formadores Externos – encargos transnac.
2.2. Alimentação
2.2.1. Encargos Nacionais
2.2.2. Encargos Transnacionais
2.3. Deslocações
2.3.1. Encargos Nacionais
2.3.2. Encargos Transnacionais
2.4. Alojamento
2.4.1. Encargos Nacionais
2.4.2. Encargos Transnacionais
2.5. Outros Custos
79
2.5.1. Encargos Nacionais
2.5.2. Encargos Transnacionais
3. Encargos com pessoal não docente
3.1. Remunerações de pessoal não docente
3.1.1. Pessoal interno (encargos nacionais)
3.1.2. Pessoal externo (encargos nacionais)
3.1.3. Pessoal interno (encargos transnacionais)
3.1.4. Pessoal externo (encargos transnacionais)
3.2. Alimentação
3.2.1. Encargos Nacionais
3.2.2. Encargos Transnacionais
3.3. Deslocações
3.3.1. Encargos Nacionais
3.3.2. Encargos Transnacionais
3.4. Alojamento
3.4.1. Encargos Nacionais
3.4.2. Encargos Transnacionais
3.5. Outros Custos
3.5.1. Encargos Nacionais
3.5.2. Encargos Transnacionais
4. Encargos com preparação, desenvolvimento e acompanhamento
4.1. Encargos Nacionais
4.2. Encargos Transnacionais
5. Rendas, alugueres, amortizações e aquisições
5.1. Rendas, alugueres e amortizações
5.1.1. Encargos Nacionais
5.1.2. Encargos Transnacionais
5.2. Aquisição, construção e adaptação de infra-estruturas
5.3. Aquisição de equipamentos
6. Despesas de avaliação
6.1. Encargos Nacionais
6.2. Encargos Transnacionais
7. Aquisição de formação
formação no exterior
7.1. Encargos Nacionais
7.2. Encargos Transnacionais
8. Formação de iniciativa individual
80
ANEXO II - ORÇAMENTO TIPO UTILIZADO EM ALGUNS ORGANISMOS DA FUNÇÃO PÚBLICA
RÚBRICA
VERBA
PESSOAL EM REGIME DE TAREFA OU AVENÇA
01.01.07
AJUDAS DE CUSTO
01.02.04
COLABORAÇÃO TÉCNICA E ESPECIALIZADA
01.02.07
OUTROS ABONOS
01.02.14
MATÉRIAS PRIMAS E SUBSIDIÁRIAS
02.01.01
COMBUSTÍVEIS E LUBRIFICANTES
02.01.02
MATERIAL DE ESCRITÓRIO
02.01.08
MATERIAL DE TRANSPORTE – PEÇAS
02.01.12
FERRAMENTAS E UTENSÍLIOS
02.01.17
81
LIVROS E DOCUMENTAÇÃO TÉCNICA
02.01.18
OUTROS BENS
02.01.21
CONSERVAÇÃO DE BENS
02.02.03
COMUNICAÇÕES
02.02.09
TRANSPORTES
02.02.10
SEGUROS
02.02.12
DESLOCAÇÕES E ESTADAS
02.02.13
ESTUDOS, PARECERES, PROJECTOS E CONSULTORIA
02.0214
ASSISTÊNCIA TÉCNICA
02.02.19
OUTROS TRABALHOS ESPECIALIZADOS
02.02.20
UTILIZAÇÃO DE INFRA-ESTRUTURAS DE TRANSPORTES
02.02.21
OUTROS SERVIÇOS
02.02.25
EQUIPAMENTO DE INFORMÁTICA
07.01.08
FERRAMENTAS E UTENSÍLIOS
07.01.11
TOTAL
82
ANEXO IV – SISTEMAS DE MEDIAÇÃO DE DESEMPENHO
MÉTODO DE DESENVOLVIMENTO DE UM SISTEMA DE MEDIÇÃO DE DESEMPENHO
Fatores de Mudança – internos
e externos
Planejamento –
Desenvolvimento
Áreas chave;
Iindicadores chave;
Metas de desempenho.
Melhorar
Medição
Implementação de planos;
Determinar a coleta dos
Monitoramento do
dados, rastreamento e
<desempenho e feedback
métodos de feedback;
Estabelecer metas por
meio de dados base.
Análise
Estabelecer objetivos e
táticas para todas as
áreas (processos e
atividades).
Processo de Melhoria
Contínua
Fonte: Miranda (2005)
83
Quadro 1 – Exemplos de Sistemas de Medição de Desempenho
SISTEMA/ABORDAGEM
AUTOR
ANO
Tableaux de Bord de Gestion
Satet e Voraz (apud Malo)
1932
Administração por Objetivos
Drucker (apud Lodi)
1954
Gerenciamento pelas Diretrizes
Akao
1960
Melhoria de Performance
Sink e Tuttle
1989
Pirâmide de Performance (SMART)
Mcnair, Lynch e Cross
1990
Brignall, Fritzgerald, Johnston, Silvestro e Voss
Brignall, Fritzgerald, Johnston,
Silvestro e Voss
1991
Juran
Juran
1992
Campos
Campos
1992
Três Níveis do Desempenho
Rummler e Brache
1992
Balanced Scorecard
Kaplan e Norton
1992
PEMP (Progresso Efetivo e Medição de Performance)
Adams e Roberts
1993
Gerenciamento de Processos Empresariais
Harrington
1993
Ernst e Young
Quantum
Ostrenga
1994
Hronec
1994
Human Capital Intelligence
Navegador Skandia
Fitz-Enz
1994
Edvinsson e Malone
1995
Moreira
Moreira
1996
Métricas de Desempenho Universidade da Califórnia – USA-DoE
1996
Navegador do Capital Intelectual
Stewart
1996
Macroprocesso de uma Organização
Brown
1996
Family Nevada Quality Fórum Family Nevada Quality Fórum –
1997
USA-DoD
Sistêmica Sandia National Laboratories – USA-DoE
1997
Gerenciamento Total da Melhoria Contínua
Harrington
1997
Monitor de Ativos Intangíveis
Sveiby
1997
Value Chain Scoreboard
Performance Prism
Lev
2001
Neely, Adams e Kennerly
2002
Fonte: Figueiredo (2003) e Petri (2005).
http://www.pg.cefetpr.br/depog/periodicos/index.php/revistagi/article/viewFile/428/316, p. 8
84