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GRUPO DE TRABALHO 6
TEORIA E PENSAMENTO SOCIAL NO BRASIL
UMA ANÁLISE SOBRE O CONSTITUCIONALISMO
SOCIAL NA ASSEMBLEIA NACIONAL
CONSTITUINTE DE 1933-34 SOB A LUZ DO
PENSAMENTO POLÍTICO NO BRASIL
Rafael Lamera Cabral
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UMA ANÁLISE SOBRE O CONSTITUCIONALISMO SOCIAL NA ASSEMBLEIA
NACIONAL CONSTITUINTE DE 1933-34 SOB A LUZ DO PENSAMENTO POLÍTICO
NO BRASIL
Rafael Lamera Cabral1
Resumo
No Brasil, a revolução de 1930 surge como uma das tentativas mais próximas de ruptura com os
dilemas de sua época, principalmente, quando se observa as continuidades e descontinuidades
marcantes que promovem a transformação do país agrário-exportador para uma sociedade industrial
e moderna. O objetivo deste trabalho é analisar a construção da engenharia
institucional/constitucional do pós-30, tendo como recorte histórico o processo efetivado pela
Assembleia Nacional Constituinte – ANC de 1933-34, a partir do momento em que um
constitucionalismo moderno, de caráter eminentemente social, surge – a princípio, com teor
responsivo a demandas sociais que abalavam a sociedade brasileira no período (especialmente os
referentes a capital e trabalho). Industrialização, modernização e fragmentação da sociedade são
fatos marcantes na história política do país e, para compreender a ideia inicial de que a Constituição
de 1934 inovou ao incorporar aspectos da função social do Estado, pretende-se analisar – via
discussões dos constituintes, o processo utilizado pelos atores em sua esfera de regulamentação
pública do trabalho, tanto na proposta elaborada pela Comissão do Itamaraty, quanto pelas
deliberações promovidas na própria Constituinte. Analisar este processo justifica-se a partir do
instante em que o pacto concebido como resultado final para a Constituição brasileira (1934)
forneceu uma plataforma sólida em matéria de legislação social, capaz de aglutinar as principais
inovações constitucionais e sociais para o Estado Moderno brasileiro.
Palavras-chave: democracia, constitucionalismo, modernização.
1.
Introdução
No transcorrer das décadas de 1920 para a de 1930, crises, revoltas, instabilidades e rupturas
são constantemente incorporadas ao processo político. Desde a grande depressão econômica
mundial (1929) e seus efeitos gerados no âmbito interno, com a desvalorização e crise do café, há o
reconhecimento de que o Estado não pode mais ser apropriado por setores da economia agrárioexportadora. As crises políticas e econômicas da Primeira República culminam com a Revolução de
1930.
A revolução de 1930, aparentemente, surge como uma das tentativas mais próximas de
aglutinar os dilemas de sua época em busca de soluções, principalmente, quando se observa as
continuidades e descontinuidades marcantes que promovem a transformação do país agrárioexportador para uma sociedade urbana, industrial e moderna.
Assim, compreender os desdobramentos sócio-políticos do início da década de 1930 impõe
ao pesquisador uma agenda em constante mutação, em que confrontar as manifestações do passado
Bacharel em Direito e mestrando em Ciência Política pela Universidade Federal de São Carlos – UFSCar, sob
orientação da Profa. Dra. Vera Alves Cepêda. E-mail do autor: [email protected].
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com as do futuro não se faz somente por meio da comparação, mas sim por um entendimento
esclarecido sobre os fatores que levaram às constantes crises de um determinado momento
histórico, mesmo porque, há na literatura diversas interpretações sobre um mesmo dado histórico. O
resultado da Revolução de 1930 é o rompimento, a quebra com o Antigo Regime, que agora, tem o
processo de modernização como motor de desenvolvimento.
O pano de fundo para a ocorrência desta construção está no marco simbólico do paradigma
Estado moderno: entendido como um Estado de Direito, plasmado em uma dominação racionallegal (Constituição) – de categoria weberiana e, no caso brasileiro, com a introdução do
constitucionalismo social2 – engenharia política/institucional adaptada a realidade nacional para
promover os avanços na ordem social em constante transformação, ebulição e modernização.
A modernidade apresentada por este período insere a questão „moderna‟ em três campos
conceptivos: o político, o econômico e o simbólico. Este se consubstancia na questão cultural, no
momento em que o homem entende e age na sua relação comum, na tentativa de superar a herança
da escravidão, que impediu a transformação das pessoas em sujeitos portadores de direitos
(dificuldade esta encontrada na Primeira República).
A concepção econômica sobrevém quando a organização da sociedade inicia o processo de
divisão e especialização do trabalho (assalariado, livre, visando lucro), com economia de escala,
voltada para a acumulação e reprodução ampliada do capital, e com o desenvolvimento do mercado.
Enfim, a concepção política legitima-se na estruturação de um Estado constitucional, organizado
através de uma Constituição escrita, decorrente de um pacto, capaz de autodeterminação, soberania,
e formalizado na ideia de nação (como reconhecimento mútuo de identidade coletiva).
O rompimento ou quebra com o antigo regime, representado pela Primeira República, impõe
aos pesquisadores novas observações no campo estratégico e delimitador de novas teorias.
Compatibilizá-las torna-se instigante, a partir do momento que uma revolução, como a de 1930,
“configura-se como marco de ruptura e como um novo locus de construção social e o governo
revolucionário, em suas várias fases, funciona como elemento desta catálise” (CEPÊDA, 2004, p.1).
O eixo analítico que se pretende expor neste trabalho será o decorrente das concepções
modernas em termos políticos, econômicos e jurídicos de Constituição.
Assim, na primeira etapa deste artigo, apresentar-se um breve contexto histórico do início da
década de 1930 (pós-revolução até a promulgação da Constituição da República de 1934 – CR
1934), de sorte a compreender a agenda de debate no período. No segundo momento, analisar-se-á o
modelo de engenharia constitucional inserido no processo de reconstitucionalização (do Anteprojeto
de Constituição do Itamaraty, aos debates na Assembleia Nacional Constituinte – ANC de 1933-34,
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É o formato jurídico onde há a constitucionalização das normas de direito social. No contexto brasileiro o
constitucionalismo social foi introduzido com a Constituição da República de 1934 quando reconhece, amplia e protege
as normas de direito social aos trabalhadores.
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até o resultado final da CR de 1934), bem como suas consequências na sociedade. Por fim, abordarse-á os avanços e limitações da modernização quando o paradigma se encontra na regulamentação
do trabalho.
2.
Contexto sócio-político no Brasil pós-Revolução de 1930
O Governo Provisório foi instaurado pelo Decreto n. 19.398 de 11 de novembro de 1930,
sendo o primeiro ato pós-Revolução. Os ambientes no plano político, econômico e social são de
forte fragmentação. Em relação àquele, o governo era fruto de um golpe de Estado; no campo
econômico, o país sentia os efeitos produzidos pela crise do liberalismo mundial e na ordem interna,
pela crise do café; no campo social, novas questões se apresentam em busca de soluções.
Os confrontos, as buscas pelo estabelecimento de compromissos, as cooptações e negociatas
do período representam o que Cepêda (2004, p.3) considera como “o momento nevrálgico em que
as forças ligadas à herança colonial aceleram seu movimento descendente enquanto as forças do
moderno crescem vertiginosamente, colidindo pela primeira vez na configuração da arquitetura do
Estado brasileiro”.
Correntes do pensamento político e social enfrentam grandes linhas de raciocínios no
período, mesmo porque, a década 1930 ficou reconhecida como o marco da modernização tardia no
Brasil, onde forças do passado entram em conflito com as forças do moderno. Isto significa que as
mesmas forças e atores do pré-30 hão de ser incorporadas no novo processo político, sob orientação
do Governo Provisório.
Assim, o Governo Provisório empreendera um programa de reformas tão radical quanto
imprevisto. É nesta imprevisão que as resistências surgiram, principalmente com o tempo
despendido sem que o Governo promovesse o retorno ao estado constitucional (SILVA, 1975).
O período que marca o início do Governo Provisório até sua grande manifestação a favor da
reconstitucionalização – com a decretação do Código Eleitoral pelo decreto n. 21.076 de 24 de
fevereiro de 1932 (estabelecendo a representação profissional, o voto secreto e eleições direta para
o Presidente da República), foram marcados por grandes pressões. Primeiro, pela ala tenentista que,
contrária a reconstitucionalização recente, acreditava que as forças derrotadas (oligarquia) poderiam
retornar ao poder. Segundo, pelos paulistas que cobravam a imediata constitucionalização do
Governo – trata-se do apego ao legalismo. A pressão dos paulistas tem como resultado a
deflagração da Revolução Constitucionalista de 1932 contra as forças militares do Governo
Provisório.
Entretanto, a convocação da Assembleia Nacional Constituinte – ANC ocorre em 14 de
maio de 1932, via decreto n. 21.402, fixando eleições gerais para o dia 03 de maio de 1933. Embora
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a Revolução Constitucionalista (que se inicia em julho de 1932), no plano militar, tenha perdido, o
mesmo não ocorre no plano político, eis que o processo de reconstitucionalização não poderia mais
ser retardado.
Neste ínterim, o Governo Provisório, no mesmo decreto que convoca as eleições para a
ANC, constitui uma comissão de notáveis para a árdua missão de elaboração de um anteprojeto de
Constituição (conhecida como Constituição do Itamaraty) a ser apresentada aos constituintes.
A ANC foi instaurada em 15 de novembro de 1933 sob forte pressão, tanto pela
configuração do Regimento Interno da ANC que fora objeto de regulação pelo Governo Provisório
quanto pela obrigatoriedade de se colocar o Anteprojeto apresentado em discussão. Assim, tem-se o
início das principais transformações em busca de um pacto político-social.
Esse pacto político, consolidado no Estado moderno através de uma Constituição escrita,
visa compreender que a Constituição deve ser o estatuto jurídico do político, “como ideia de pacto
fundador, em atendimento da modernidade e do sujeito moderno, capaz de projetar em documento
escrito as diretrizes da comunidade política racionalmente” (CANOTILHO, 1993, p.12; BENDIX,
1996; BONAVIDES, 2001).
A principal característica deste processo é a contemplação das transformações em curso na
sociedade; trata-se de um ato em que a comunidade política, que lastreada por interesses comuns,
regulamenta o exercício do poder, impõe regras e oportuniza a mediação política dos conflitos e
interesses em jogo.
Para Canotilho (1993, p.14),
A Constituição é um estatuto reflexivo que, através de certos procedimentos, do
apelo a auto-regulações, de sugestões no sentido da evolução político-social,
permite a existência de uma pluralidade de opções políticas, a compatibilização dos
dissensos, a possibilidade de vários jogos políticos, a garantia da mudança através
da construção de rupturas (TEUBNER, LADEUR).
Nos trabalhos dos constituintes, iniciado em novembro de 1933, pondera Pontes de Miranda
que “chegava mesmo a ver „três almas‟ diferentes: a democracia norte-americana, a das
Constituições novas da Europa e a dos exemplos italiano e alemão recentes [...]” (Apud. VAZ DA
SILVA, 1977, p.83).
As Constituições novas da Europa, citada por Pontes de Miranda, faz reflexo a influência
promovidas pelas Constituições de Weimar e Espanhola, e na América, da Constituição Mexicana
(neste mesmo sentido, WOLKMER, 1989; VAZ FILHO, 1977; BONAVIDES, 2001;
BONAVIDES, 1980; dentre outros), onde o Estado de Direito alberga os fundamentos do
constitucionalismo social, “como decorrência de discussões, manobras e acordos entre agremiações
representativas de lutas vitoriosas da sociedade ocidental industrializada desde o século XIX”
(WOLKMER, 1989, p.18).
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A seguir, apresentar-se-á o formato encontrado pela engenharia política e institucional para a
construção do Estado moderno no Brasil na primeira fase do Governo Provisório (1930-1934).
3.
Estado e Modernização: a engenharia institucional com o constitucionalismo social
Os estudos de pensamento social e político brasileiro na década de 1930 se subdividem em
várias correntes, entre elas, as ligadas ao liberalismo, à democracia, ao comunismo/socialismo e aos
militares.
Desde a Revolução de 1930, o Governo Provisório promovia um gerenciamento de crise que
surge e deve ser entendida
[...] como transição para o moderno, desencadeada pelas mudanças da economia,
pelo surgimento de novos atores e dilemas sociais. É o cenário que espelha o
rompimento do arco de alianças e a hierarquia das forças sociais basilares para a
arquitetura política do período anterior – [...] A revolução de 30 e o governo
provisório revelariam, por sua vez, o posicionamento das novas forças sociais em
emergência e o padrão de ordenamento de um novo pacto de alianças. Podemos
observar essa característica nas estratégias e na engenharia governamental adotadas
por Getúlio, ancoradas no diálogo, cooptação e negociação entre os diversos
setores da economia e da sociedade, bem como na transferência dos conflitos para
a arena mediadora e metamórfica do Estado (CEPÊDA, 2004, p.2).
O
novo
pacto
de
alianças
construído
nesse
período,
com
o
processo
de
reconstitucionalização, deveria ser edificado de forma consistente a abarcar os confrontos e
compromissos que surgem com os novos tópicos na agenda governamental. Assim, mais uma vez,
as correntes de pensamento se fundem nesse processo, num movimento híbrido em que, com menor
ou maior intensidade, contribuem para a formação de novas alternativas.
Entre elas, encontra-se a necessidade de se pautar em uma engenharia política e institucional
que, em termos de modernização, seja capaz de possibilitar os acordos concertados na esfera de
negociação, bem como um modelo de Constituição que oportunize o pleno desenvolvimento da
realidade nacional.
A preterição de um modelo de Constituição que retomasse a doutrina liberal é ponto pacífico
no período devido à recente história de erros ou desvios da Primeira República. Assim, resta a busca
por um modelo que congregue tanto as promessas da Revolução quanto os avanços derivados da
modernização – entre elas: a industrialização (capitalismo e trabalho), infra-estrutura, educação,
saúde e urbanização, dentre outros.
O esboço deste modelo arquitetado é apresentado por uma comissão de intelectuais através
do anteprojeto de Constituição do Itamaraty. Como já salientado, na convocação de eleições para a
ANC de 1933-34, o chefe do Governo Provisório estabelece uma Comissão Constitucional que se
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encarregaria de elaborar um anteprojeto de Constituição a ser apresentada pelo governo aos
constituintes.
O anteprojeto, embora institucionalmente seja proposta governamental, é um produto de
várias correntes, chegando ao final, num modelo cujo hibridismo remete seus reflexos tanto ao
liberalismo, a democracia, ao socialismo, quanto ao pensamento autoritário – pensamento este que
permeou a década de 1930 e exerceu grande influência no modelo de desenvolvimento do Estado.
Entretanto, é possível observar estas correntes em vários momentos do projeto, bem como observar
que a influência delas percorre por todo o debate constitucional na ANC.
Entretanto, o que chama a atenção são as inovações do anteprojeto em relação à Carta de
1891 quando há a incorporação de direitos sociais ao trabalhador e uma nova postura do Estado
frente às relações econômicas, ou seja, promove-se uma nova forma de intervenção do Estado na
economia, a burocratização especializada de setores do Estado.
Trata-se também do processo de constitucionalização de novos direitos, que junto aos
direitos inerentes ao homem (direitos de liberdade, à vida, por exemplo), representa o avanço do
país em estágio de legislação. Assim, inaugura-se a fase em que o Estado chama para si a
responsabilidade de regular os direitos sociais e isto ocorre mediante o constitucionalismo social.
Com a introdução do constitucionalismo social no Brasil (sob forte influência da
Constituição Mexicana, 1917; Constituição de Weimar – Alemanha, 1919; e, Constituição
Espanhola, 1931 – VAZ DA SILVA, 1977, WOLKMER, 1989) e industrialização3 recente (com
novas classes sociais em formação), o Governo Provisório assume uma responsabilidade diversa do
sistema anterior; trata-se da institucionalização da sociedade sob forte aparato estatal,
vislumbrando-se a necessidade de uma intervenção real do Estado na formação de direitos sociais
para a sociedade brasileira.
Com esta iniciativa de constitucionalização social, o Estado se atenta a necessidade de, em
concomitância com a concepção política, oferecer respostas ao eixo econômico, sistematizando os
direitos sociais dos trabalhadores no exato momento em que estes se investem no papel de cidadãos
(mesmo que esta cidadania seja limitada e extremamente regulada pelo Governo4).
O processo constituinte da ANC de 1933-34 é um dos mais singulares entre as primeiras
Constituições do país. E por ser singular, inovou seu tempo histórico por se constituir em um
momento de construção da modernização. Para Bendix (1996), modernização (muitas vezes
3
Em Bendix (1996, p.40), o termo industrialização e seus sinônimos ou derivados referem-se aos processos pelos quais
uma sociedade pode mudar de uma condição pré-industrial, ou tradicional, ou subdesenvolvida para uma condição
industrial, ou moderna, ou desenvolvida. Essa idéia de mudança sugere, ainda que vagamente, que uma certa quantidade
de fatores estão em funcionamento de tal modo que a mudança em relação a um ou vários deles provocará mudanças
em uma ou mais variáveis dependentes.
4
No governo provisório, após a criação da Carteira de Trabalho Profissional, todas as profissões eram reguladas pelo
Estado, logo, a cidadania era extensível a profissão por ela regulada. Ver José Murilo de CARVALHO, 2001,
O`DONEL, 1996, MARSHALL, 1967).
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chamada de desenvolvimento social e político) refere-se a todas aquelas mudanças sociais e
políticas que acompanharam a industrialização em muitos países da civilização ocidental. Entre
essas, estão a urbanização, as mudanças na estrutura ocupacional, a mobilidade social, o
desenvolvimento da educação – assim como as mudanças sociais de instituições absolutistas a
governos responsáveis e representativos, e do laissez-faire a um Estado de bem-estar moderno.
Analisar este processo justifica-se a partir do instante em que o pacto concebido como
resultado final para a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (1934) forneceu uma
plataforma sólida em matéria de legislação social, capaz de aglutinar as principais inovações
constitucionais e sociais para o Estado Moderno brasileiro que, inclusive, se mantiveram presentes
nas outras Constituições subsequentes.
Em relação às Constituições brasileiras anteriores a 1934, observa-se que a do período
imperial – em 1824, embora previsse a separação dos poderes, não refletia, em relação ao campo
político, o aspecto moderno do Estado, principalmente, ao legitimar o Poder Moderador. Por outro
lado, também não possuía o eixo moderno em relação ao campo econômico, condenada pelo peso
histórico da escravidão e ter a monocultura como instrumento de acumulação econômica.
Na Constituição republicana de 1891, embora o Brasil seja moderno politicamente (previsão
da separação dos poderes harmônicos e independentes entre si), no âmbito econômico não há um
amplo e vigoroso avanço industrial (como divisão do trabalho, assalariados e economia de escala,
por exemplo), pois o sistema econômico ainda se baseava no modelo mercantil agro-exportador,
sempre como reflexo de dependência de outros mercados consumidores.
Para Cepêda (2004, p.4), é a Constituição de 1934 a primeira a tratar, obrigatoriamente,
[...] de todos os temas inerentes à Revolução Burguesa: esgotamento do modelo
mercantil-exportador e a alternativa industrial, negociação dos conflitos entre
capital e trabalho, regulação das relações entre novos atores sociais emergentes,
racionalização da ação estatal e burocratização procedimental e formação de um
espírito nacional moderno.
Os temas inerentes à Revolução Burguesa ao se constituírem em agenda de debate no
âmbito generalizado de uma Assembleia Constituinte – onde todos os temas constitucionais devem
e podem ser estudados, compreendidos e refutados – produzem o efeito de se tornar o mais genuíno
produto intelectual de sua época. Este produto intelectual encontra-se cristalizado, fotografado nos
anais dos processos constituintes.
Os estudos destes pactos políticos – que resultam em Constituições – se justificam a partir
do momento em que revelam uma radiografia complexa das forças sociais e políticas que, em
conflito, são capazes de construir contratos sociais que dirigem o Estado moderno, garantindo
direitos e legitimando o poder.
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A construção de identidades decorrente da deliberação em um processo político apresenta
dois fatores: primeiro, pois ganha consciência sobre aquilo que pensa, e segundo, porque, em
confronto com outros atores, possibilita a ressignificação da consciência.
O cenário político em que esses argumentos surgem de maneira mais refinada é no debate
constitucional, por que os atores sociais estão representados, com direito a voz, construindo o pacto
social, produzindo uma síntese. São das análises do processo constituinte que se observa a
multiplicidade de modelos de Estado, com formatos, direcionamentos e ideologias diversas.
Na literatura sobre o modelo de Estado realizado na CR de 1934 é possível encontrar apelos
de que ela é uma Carta liberal. Outros, alegam que a Carta pouca importância trouxe, pois não
possuía a força necessária para implementar seus programas, suas diretrizes, tornando-se letra
morta. Ainda, é possível encontrar afirmações de que a CR de 1934 não inovou, resgatando apenas
os mesmos princípios que nortearam a Constituição de 1891.
Para além destas constatações, e nesse ponto, o presente artigo não possui a pretensão de
ignorar as análises acima relatadas, tem-se que a engenharia institucional apresentada via Governo
Provisório (com o anteprojeto constitucional), reelaborada no contexto da ANC e apresentada na
CR de 1934 é de extrema importância para análise do período. Neste sentido, Gomes (1990, p.56)
esclarece que:
Para nós, [...], não é tão significativo o fato de a Constituição de 1934 ter tido curta
duração, sendo fundamentalmente solapada, já em 1935, pela Lei de Segurança
Nacional, e finalmente tornada inútil, em 1937, pelo golpe do Estado Novo. Seu
valor e presença enquanto experiência histórica não estão no tempo de sua
vigência, mas no processo que a gerou, pleno de revisões e reflexões sobre nosso
passado e futuro políticos. (grifos do autor).
As reflexões e revisões foram de grande magnitude dentro do processo constituinte.
Apresentar o diagnóstico dos fatores que levaram a ruína do sistema liberal constituído na
Constituição de 1891 e proporcionar um prognóstico da nova realidade nacional foram motivos de
grandes debates para a arquitetura de um novo paradigma de Estado moderno.
Neste processo, como bem relembra Gomes (1990), há posições que defendem um Estado
“forte” e “fechado”, em que a participação política seria restrita e controlada, exercendo-se
principalmente através de sindicatos, pensado como instrumento de socialização e educação do
povo/trabalhador. Mas também há os que defendem um Estado “moderno”, com poderes ampliados,
na qual a democracia só pode ser entendida como participação política ampla.
No resultado final, os dois argumentos se encontram respaldados na CR de 1934. Observa-se
um Estado forte, centralizado, com redução da independência dos Estados, inclusive, com
reconfiguração de competências estaduais para a cobrança dos impostos (principal fonte de subsídio
dos Estados em sua independência frente à União). Entretanto, um Estado moderno é também
10
constituído na CR de 1934, seja pela garantia do exercício do voto universal, direto e a grande
novidade, com a ratificação do voto secreto (já estabelecido no Código Eleitoral de 1932).
Em relação aos direitos sociais, outra novidade também caracterizadora do Estado moderno,
diz Henoch Reis (Apud. In: VAZ DA SILVA, 1977, p.65) que:
[...] É sobejamente sabido que os princípios basilares do Direito Social sempre
estiveram à margem das nossas duas primeiras Constituições: a de 1824 e a de
1891 [...] ambas foram plasmadas (...) quando ao Estado não era lícito nem
permitido intervir nos domínios da economia privada, nem ditar leis de proteção do
trabalhador, abandonando-o às vicissitudes da luta desigual contra o
economicamente forte.
Assim, o modelo de constitucionalismo social na “Constituição de 1934 é um ponto
culminante de [...] evolução constitucional, por ter sido [...] a primeira Constituição preocupada
com os problemas econômicos e sociais e trazendo a mesma a ambição de solucioná-los” (VAZ DA
SILVA, 1977, p.81), bem como por ser a que, democraticamente, incorpora “um complexo de
regras auto-aplicáveis e princípios programáticos destinados a dar raízes, nos planos econômico e
social, à democracia política” (FERREIRA FILHO, 1975, p.315).
4.
Avanços e limites: a regulamentação do trabalho como fase da modernização
A contextualização do constitucionalismo social ocorre com as mudanças inevitáveis do
capitalismo e pelo imperativo de justiça social que obriga ao abandono das antigas posições
doutrinárias do liberalismo (BONAVIDES, 2001), ou seja, a partir do momento em que o
liberalismo entra em crise, em que a economia não é mais naturalizada, e por consequência, gera
mal-estar e não mais progresso, o Estado surge como o agente promotor da economia,
racionalizando, promovendo a modernização pelo alto.
A pactuação da estratégia de compromisso nas relações entre o capital e trabalho converge à
singularidade brasileira quando o tema é a questão social. Esta, naquela época, se constitui de novos
atores, péssimas condições de vida, com a deteriorização do tecido da sociabilidade urbana. Logo, a
decorrência do processo é um ator social que, embora não pudesse ser idealizado como classe social
(ainda estavam em formação), já forjava uma consciência de classe, pronta para se manifestar.
No âmbito internacional, a questão social – trabalho já era matéria de debate desde o século
XIX; entre elas, cita-se a Carta Encíclica Rerum Novarum do Papa Leão XIII onde contextualiza as
condições do operariado, momento em que a Igreja assume uma conduta visando suavizar o
capitalismo e a Organização Internacional do Trabalho – OIT, criada pela Conferência de Paz, logo
após a Primeira Guerra Mundial.
No Brasil, estudos como os de Angela Maria de C. Gomes (Burguesia e Trabalho: política e
legislação social no Brasil, 1917-1937), e Luiz Werneck Vianna (Liberalismo e sindicado no
11
Brasil), dentro outros, destacam que, em momentos pré-1930, o operariado transforma-se num ator
marginal, deixando de ser sujeito para ser objeto do problema.
Assim, pronunciamentos de que a questão social no Brasil é caso de polícia (afirmação do
então presidente da República, Washington Luís, entre 1926 a 1930) exemplifica bem o contexto da
época. Entretanto, em que pese algumas leituras preceituarem que a legislação do trabalho possui
foco inspirador no Governo Provisório, é possível constatar que “a intervenção foi legitimada pela
emenda constitucional de 1926, que criou a Comissão da Legislação Social da Câmara, rompendo
com a ortodoxia liberal da Carta de 1891”, esclarece Vianna (1976, p.33), isto é, há um início de
intervenção desde a Primeira República.
O precedente de 1926, embora realce a crescente preocupação com a questão social no
Brasil, foi uma reforma de gabinete. O grande marco de ruptura com a questão social foram os
debates na ANC de 1933-34, onde se possibilitou a construção coletiva de uma legislação avançada
e moderna (dentro de suas peculiaridades), sob o manto protetor da Constituição.
Nesse sentido, para que a racionalização no campo econômico fosse projetável ao longo
prazo, a alternativa ocorreu com vistas à regulamentação do trabalho pelo Estado. Entretanto, a
regulamentação surge porque o Estado está no foco da crise nacional e, não é possível deixar de
dialogar com os atores constituídos. No caso brasileiro é plausível reconhecer que o
constitucionalismo social,
[...] pode instrumentalizar não só uma etapa estratégica no avanço da modernização
das instituições, como também um certo grau de consensualidade e socialização na
disjunção política entre estrutura autônoma de poder (Estado) e estrutura
subordinada de dominação (sociedade civil) (WOLKMER, 1989, p.21-22).
Neste aspecto, há de se compreender e questionar, dentro deste panorama de conflito e
ebulição de ideias da década de 1930 quais foram os fatos geradores que impõem a regulamentação
do trabalho. É na complexa necessidade de promover a regulação do trabalho que outros fatores se
apresentam como eixos explicativos, por ora válidos, para compreender o processo como um todo.
O fato é que a proposta apresentada pelo Governo Provisório via constitucionalismo social
ocorre em um momento em que a incipiente industrialização da sociedade (decorrente da
modernização tardia inserida no país) e a consequente ampliação e mudança do mercado de trabalho
(de agrário para industrial) reclamam uma nova postura do poder público.
A regulação entre capital e trabalho apresenta vários segmentos:
1)
seria uma saída para que o capitalista pudesse se organizar em relação a
produtividade e custo, pois precisa manter controle sobre o processo produtivo, disciplinando o
trabalhador;
12
2)
a regulação seria uma alternativa porque esta poderia penalizar o setor industrial que
está se enfrentando (por exemplo, a vertente dos sindicatos);
3)
outros, observam a regulação como estratégia para manter intocável a estrutura
conservadora do agrarismo;
4)
setores como o estatal, compreendem a regulação como maneira sistemática de
legitimação do Estado; e por fim,
5)
há a possibilidade de se analisar a regulação como meio fim para resolver conflitos
sociais em potencial.
A resposta a estes eixos é o acolhimento de “um programa de legislação social, onde o
Estado „protetor‟, absorvendo os intentos societários e incorporando a „questão social‟, define a
estratégia do „compromisso‟ nas relações entre o capital e o trabalho” (WOLKMER, 1989, p.24)5.
De fato, Vianna (1976, p.63) esclarece que num pequeno espaço de uma década, há três
grandes variações diante da legislação do trabalho:
Nos anos pré-30, se caracterizará por extremado liberalismo, de tipo fordista,
hostilizando as tentativas de formulação e/ou aplicação de leis sociais. Essa etapa
se prolongará até os dois primeiros anos do Governo Provisório, mantendo nos
industriais acesas a polêmica com o Estado, embora tenham abandonado a essa
altura seu antigo discurso liberal. A segunda, modulação entre duas posições
extremadas, será a da incorporação consentida da legislação por parte dos
empresários. A alteração no seu comportamento não importará, contudo, em
eliminação dos conflitos com o Estado, que persistem em questões de aplicação da
lei e sobre sua oportunidade. A última corresponde à sua franca identificação com
o chamado direito social, quando a estrutura corporativa sindical se constitui no
projeto consensual das elites e classes dominantes.
Observa-se que no segundo momento, os empresários (neste caso, representante do
capitalismo) se veem obrigados a incorporar os direitos do trabalho, porque o conflito social além
de onerar as relações sociais imbrica num sistema em que o próprio capitalista não consegue
sobreviver como ator social e, esse fato, acaba por gerar responsividade no processo político.
Entretanto, é plausível reconhecer que a legislação social, em especial, a trabalhista, durante
o período de Governo Vargas se apresenta como medidas tendentes a calçar o terreno para se
canalizar e deprimir os conflitos entre as facções dominantes. (ROWLAND, 1974).
Uma das hipóteses levantadas é que a legislação trabalhista surge não somente como
resposta social às demandas de seu tempo, mas em concomitância com a necessidade do Governo
Provisório estabelecer o controle político sob a classe operária.
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A tese sobre o compromisso pactuado na ANC de 1933-34 pode ser observado nos trabalhos de Angela Maria de
Castro Gomes, intitulados “Regionalismo e Centralização Política: partidos e constituinte nos anos 30” e “Confronto e
compromisso no processo de Constitucionalização (1930-1935)”. As referências completas estão na bibliografia deste
artigo.
13
Na interpretação de Vianna (1976, p.122) sobre os estudos de Robert Rowland, o autor
informa que “a legislação trabalhista não teria como fim favorecer a acumulação de capital,
limitados os seus efeitos ao controle político da classe operária para mantê-la neutra diante das
vicissitudes de realização do capital industrial”.
A interpretação mais próxima a estas discussões se dá com a função em que o Estado
assume no jogo político conturbado da década de 1930. O Estado surge como o principal
interlocutor das demandas sociais em conflito no campo da sociedade civil e mercado, a ponto de
atenuar “[...] os efeitos disruptivos através de sua intervenção arbitral e impedindo que a paixão
política exasperasse o caráter do litígio” (VIANNA, 1976, p.122).
Em relação aos conflitos trabalhistas, a intervenção arbitral mais nítida ocorre no âmbito do
Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, criado em 26 de novembro de 1930, por meio do
Decreto n. 19.433 (o primeiro a assumir a pasta foi o Ministro Lindolfo Leopoldo Boeckel Collor).
Dentro desta nova estrutura, o Ministério do Trabalho, vinculado ao Poder Executivo,
procura oportunizar maior dinamismo e autonomia ao setor urbano-industrial, na tentativa de se
desvincular com os setores agrários, reconhecendo as novas especificidades da industrialização,
desenvolvimento e modernização do país.
Nesse sentido, Rowland (1974, p.25-6) compreende que:
O desdobramento interno do Ministério (entre Trabalho por um lado, Indústria e
Comércio por outro) correspondia ao reconhecimento da especificidade social do
setor urbano-industrial, ao reconhecimento de que seriam precisos novos métodos
de controle. Sintetizando, pode-se dizer que correspondia à criação de um aparelho
hegemônico urbano, necessário para permitir ao Estado a conciliação entre as
frações da classe dominante. À autonomia dos industriais como fração de classe –
que já não se articulavam com o Estado por intermédio dos cafeicultores –
correspondeu a exigência de vinculá-los ao Estado de uma nova maneira e de evitar
que os conflitos de classe no setor urbano prejudicassem o equilíbrio interno da
classe dominante, assegurado pelo Estado que surgiu em 1930.
Outro aspecto que também pode ser considerado como a grande limitação no processo de
regulamentação do trabalho como fase de modernização é em relação ao trabalhador rural. Embora
a construção do Estado moderno tenha incorporado a constitucionalização dos direitos sociais – em
especial, os referentes à jornada de trabalho não excedente a oito horas, criação da Carteira de
Trabalho, ampliado novos horizontes para a Previdência Social, salário mínimo, proibição de
trabalho a menores de 14 anos, entre outros, o pacto político exclui da regulamentação os
trabalhadores rurais.
Como se pode observar no art. 121 da CR de 1934:
Art. 121 - A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do
trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e
os interesses econômicos do País.
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§ 1º - A legislação do trabalho observará os seguintes preceitos, além de
outros que colimem melhorar as condições do trabalhador:
a) proibição de diferença de salário para um mesmo trabalho, por motivo de
idade, sexo, nacionalidade ou estado civil;
b) salário mínimo, capaz de satisfazer, conforme as condições de cada região,
às necessidades normais do trabalhador;
c) trabalho diário não excedente de oito horas, reduzíveis, mas só prorrogáveis
nos casos previstos em lei;
d) proibição de trabalho a menores de 14 anos; de trabalho noturno a menores
de 16 e em indústrias insalubres, a menores de 18 anos e a mulheres;
e) repouso hebdomadário, de preferência aos domingos;
f) férias anuais remuneradas;
g) indenização ao trabalhador dispensado sem justa causa;
h) assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a
esta descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, e
instituição de previdência, mediante contribuição igual da União, do empregador e
do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de
acidentes de trabalho ou de morte;
i) regulamentação do exercício de todas as profissões;
j) reconhecimento das convenções coletivas, de trabalho.
[...]
§ 4º - O trabalho agrícola será objeto de regulamentação especial, em que
se atenderá, quanto possível, ao disposto neste artigo. Procurar-se-á fixar o
homem no campo, cuidar da sua educação rural, e assegurar ao trabalhador
nacional a preferência na colonização e aproveitamento das terras públicas.
[...]. (grifos do autor)
Dentro do processo de regulação, embora se vislumbre que algumas emendas ao anteprojeto
constitucional tenham ocorrido, solicitando a regulamentação do trabalho rural, a implicação final é
o parágrafo 4º do art. 121 da CR de 1934, declinando que a regulamentação do trabalho agrícola
será objeto de regulamentação especial.
Resta um questionamento: quais foram os pactos de confronto e compromisso para que a
não regulamentação do trabalho rural ou até mesmo, a não equiparação dos direitos do trabalho para
os setores urbano e rural – ficasse como uma questão não resolvida? Ou ainda, a regulamentação do
trabalho rural interessava a quem?
As forças políticas na ANC novamente renovam aquela inquietude inicial dos constituintes:
“teremos ou não a capacidade de dar ao povo brasileiro uma Constituição que atenda a realidade
nacional?”. Na realidade, são forças políticas já conhecidas que se põem ao debate: setores do
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agrarismo, representadas pelas oligarquias regionais. Neste aspecto, as forças do moderno resistem
às limitações impostas pelas regras do jogo político, ora no ataque, ora no apoio das proposições.
Assim, conclui-se que, de fato, o processo de constitucionalização idealizado pelo Governo
Provisório passou por um vasto manancial de concertação, onde diálogo, cooptação e negociação se
constituem como matriz explicativa tanto para os avanços quanto limites nos alcances da obra
constitucional.
5.
Considerações finais
O presente artigo teve como objetivo apresentar uma análise do constitucionalismo social
como parte constitutiva da engenharia institucional construída no início da década de 1930, pelo
Governo Provisório.
Para que as primeiras interpretações pudessem tomar rumo, apresentou-se na primeira parte
uma contextualização do período pós-Revolução 1930, na fase de reconstitucionalização do Estado
face a modernização.
Em que pese às inúmeras análises sobre a Constituição de 1934, seja pela afirmação de seu
caráter liberal, ou anacrônica de objetivar a realidade nacional, as conclusões deste artigo caminha
no sentido de que grandes transformações nos níveis políticos, sociais e econômicos foram
engendradas por esta Constituição elevando, pela primeira vez, a uma Constituição brasileira, seu
efeito social – nunca mais abandonado pelas Constituições contemporâneas – entre elas: 1937
(mesmo sendo autoritária); 1946; 1967 e 1988.
O constitucionalismo social possuiu o efeito de, em um contexto de crise, instrumentalizar a
modernização nas instituições sociais e proporcionar – em maior ou menor grau – a
consensualidade e socialização na entre a intervenção do Estado e sociedade civil, nos termos em
que já analisado por Wolkmer.
A forma estrutural apresentada trata-se de uma aproximação com o modelo de socialdemocracia em voga na Europa, onde as reflexões e deliberações sobre ordem econômica e social,
família, educação e cultura se incorporam na expressão sócio-política da nação e a influência mais
nítida neste processo são as Constituições européias de Weimar (1919) e Espanhola (1931), bem
como a Constituição Mexicana de 1917.
Dentro desta plataforma, a engenharia constitucional elaborada nas discussões e
deliberações da ANC de 1933-34 (a princípio, originadas no Governo Provisório) oportunizou uma
nova concepção de direitos sociais, com legislações modernas e avançadas para seu tempo. O
resultado deste processo, em longo prazo, cristalizou-se na compilação de uma legislação
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trabalhista, consubstanciada na Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, de 1943 que, mesmo
assim, não incorporou os trabalhadores rurais.
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