CADERNOS
ASLEGIS
34
Brasília • número 34 • maio/agosto
Cadernos ASLEGIS / Associação dos Consultores Legislativos e de Orçamento e fiscalização
Financeira da Câmara dos Deputados - vol. 1 (mai/ago.1997) - Brasília: ASLEGIS,
2008.v. Organizadora: Aparecida Andrés
Quadrimestral
ISSN 1677-9010
I. Associação dos Consultores Legislativos e de Orçamento e Fiscalização Financeira da
Câmara dos Deputados
Sumário
Em discussão: A Cidade
APRESENTAÇÃO
Cidade, cidades
Aparecida Andrés.................................................................................................................................. 7
ESTUDOS & PESQUISAS
1. O Parcelamento do solo e a responsabilidade territorial urbana
Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo e Maria Sílvia Barros Lorenzetti............................................13
ARTIGOS & ENSAIOS
2. Conservação da biodiversidade em áreas urbanas(para onde?)
Roseli Senna Ganem..........................................................................................................................41
3. Saneamento básico no Brasil – evolução institucional e a Lei nº 11.445/2007
José de Sena Pereira Jr.........................................................................................................................65
4. Ordenamento territorial e plano diretor: o caso do Distrito Federal
Gabriela Tunes, Rosely Ganem, Shelma Regina Cavalcante, Tadeu Oliveira...................... 79
5. Instituições políticas municipais: notas sobre autonomia e
qualidade da democracia
Luiz Henrique Vogel......................................................................................................... 99
6. Forças Armadas em missão de polícia: a história do Morro da
Providência e outros casos
Fernando Carlos Wanderley Rocha.................................................................................. 115
7. Ocupação territorial de Roraima
José Theodoro Mascarenhas Menck................................................................................. 133
8. Boas práticas nas redes de ensino
Ana Valeska Amaral Gomes............................................................................................. 153
9. Termo de adoção
Edmílson Caminha......................................................................................................... 169
10. A favor do urbanismo e da cidade
José Veríssimo Teixeira da Mata....................................................................................... 175
SALA DE VISITAS
11. Cidades conurbadas e a Constituição: modelos institucionais
para as regiões metropolitanas
Victor Carvalho Pinto .................................................................................................... 193
E Mais...
TEMA LIVRE
1. Aprimorando as relações do Poder Executivo com o Congresso Nacional
nos processos de elaboração e execução orçamentária
Helio Martins Tollini....................................................................................................... 213
2. O que foi feito da reforma universitária?
Kátia dos Santos Pereira................................................................................................... 237
3. Transição para a TV digital nos Estados Unidos: lições para o Brasil
Walkyria Menezes Leitão Tavares..................................................................................... 253
RESENHAS
1. Livro: . O Mapa Fantasma. Jorge Zahar Editor, Rio de Janeiro, 2008.
Por Paulo Afonso Cabezon.............................................................................................. 267
2. Livro: Os banheiros que vivi.
Organização: Nurit Besusan.
Ed. Esquina da Palavra, Brasília, 2007
Por Luciana Botelho........................................................................................................ 270
VÁRIA PALAVRA
1. Conto – Fotografia.
Maria Teresa Cunha........................................................................................................ 274
2. Cidades
Marcos Magro Nardon.................................................................................................... 277
3. Notas, lançamentos & Eventos....................................................................... 280
EXPEDIENTE.................................................................................................. 288
A Cidade
• APRESENTAÇÃO
• ESTUDOS & PESQUISAS
• ENSAIOS & ARTIGOS
• SALA DE VISITAS
APRESENTAÇÃO
Aparecida Andrés
7
Cidade, cidades
F
ato inspirador para a definição do tema A CIDADE, focalizado neste nº 34 dos Cadernos ASLEGIS, as eleições municipais constituem,
mais uma vez, fator de intensa movimentação em todo o País. É a ocasião para que milhares de postulantes aos cargos de vereador e prefeito
se apresentem aos cidadãos dos 5.565 Municípios brasileiros, nas 27 unidades
da Federação, buscando cada voto em troca de propostas e sonhos de um futuro
melhor. Que a maior parte dos candidatos não consiga se eleger e que muitos
destes sonhos não se realizem, todos sabem. Mas a ilusão constitutiva da política
é sempre, e uma vez mais, posta em jogo, a cada ano eleitoral: quem sabe agora
vai ser possível? O consultor Luiz Henrique Vogel vale-se da oportunidade e
examina aspectos da questão em seu artigo “Instituições políticas municipais:
notas sobre autonomia e qualidade da democracia”.
Mas o tema da cidade é fonte generosa. O grande Jorge Luis Borges, por
exemplo, recolhe do séc. XVII a inspiração para assim iniciar o seu conto “Do
rigor da ciência”, de 1935:
Naquele Império, a Arte da Cartografia atingiu uma tal Perfeição
que o Mapa duma só Província ocupava toda uma Cidade, e
o Mapa do Império, toda uma Província. Com o tempo, esses
Mapas Desmedidos não satisfizeram e os Colégios de Cartógrafos
levantaram um Mapa do Império que tinha o Tamanho do
Império e coincidia ponto por ponto com ele. Menos Apegadas
ao Estudo da Cartografia, as Gerações Seguintes entenderam que
esse extenso Mapa era Inútil e não sem Impiedade o entregaram
às In s do Sol e dos Invernos. Nos Desertos do Oeste subsistem
despedaçadas Ruínas do Mapa, habitadas por Animais e por
Mendigos. Em todo País não resta outra relíquia das Disciplinas
Geográficas.(Suárez Miranda: Viagens de Varões Prudentes, livro
quarto, cap. XIV, Lérida, 1658)”1
1 Fonte: BORGES, Jorge Luis. Do rigor da ciência. Em História Universal da Infâmia. Tradução
de Flávio José Cardoso. Rio de Janeiro: Globo, 1988.
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Se a busca desmesurada do rigor e da precisão pelos produtores e guardiões do
saber científico, debruçados sobre um mundo tão impreciso, bem merece a fina ironia, não é menos verdade que, embora precários, os “mapas” e demais representações
da realidade de todos os tempos vêm prestando grande ajuda aos homens, em suas
tentativas de deciframento dos mistérios da natureza e de suas vidas.
Poderíamos então nos perguntar: com que “mapas” nossas cidades podem
hoje ser lidas? As perspectivas urbanísticas têm sido caminhos férteis e, nesta edição da revista, reuniram grande número de colaboradores. Como as consultoras
Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo e Maria Sílvia Barros Lorenzetti, autoras
do estudo “O Parcelamento do Solo e a Responsabilidade Territorial Urbana”. E
a consultora Roseli Senna Ganem, que contribuiu com o artigo “Conservação
da biodiversidade em áreas urbanas” e é também co-autora de “Ordenamento
territorial e plano diretor: o caso do Distrito Federal”, juntamente com os especialistas Shelma Regina Cavalcante, Tadeu Oliveira e Gabriela Tunes. Ou o
consultor José Veríssimo Teixeira da Mata, que escreveu “A favor do urbanismo
e da cidade”. E ainda o nosso convidado, consultor Victor Carvalho Pinto, do
Senado Federal, que na seção SALA DE VISITA, abordou o tema das “Cidades
conurbadas e a Constituição: modelos institucionais para as regiões metropolitanas”. O ensaio de José Theodoro Mascarenhas Menck, “Ocupação territorial
de Roraima”, completa este grupo, trazendo ao leitor a contribuição de Joaquim
Nabuco, que, em documentos de 1904, analisa as razões do Brasil na contenda com a Inglaterra, a respeito de uma área territorial fronteiriça com a então
Guiana Inglesa.
O filósofo e sociólogo polonês Zygmunt Bauman, ao refletir sobre as sociedades contemporâneas, afirma o seguinte: “Construídas para fornecer proteção a
todos os seus habitantes, as cidades hoje em dia se associam com mais freqüência ao
perigo que à segurança”. O consultor Fernando Carlos Wanderley Rocha aborda
facetas dramáticas deste problema da insegurança urbana e das instituições tradicionais do Estado, em seu artigo “Forças Armadas em missão de polícia: a história do Morro da Providência e outros casos”, no qual a sua posição de oficial
da reserva do Exército nacional confere-lhe ponto de vista tão peculiar quanto
polêmico acerca dos aspectos tratados.
“O inferno dos vivos não é algo que será: se existe um, é o que já está aqui,
o inferno em que vivemos todos os dias, que formamos, estando juntos. Há duas
maneiras de não sofrê-lo. A primeira é fácil para muitos: aceitar o inferno e se
tornar parte dele a ponto de não conseguir mais percebê-lo. A segunda é arriscada
e exige vigilância e preocupação constantes: procurar e saber reconhecer quem e o
quê, no meio do inferno, não são inferno, e fazê-los durar, dar-lhes espaço”, escreve
9
Ítalo Calvino, em seu já clássico livro Cidades Invisíveis. Pois bem: pode-se dizer
que os artigos dos consultores Ana Valeska Amaral Gomes - ‘Boas práticas nas
redes de ensino’- e Edmilson Caminha – ‘Termo de Adoção’-, realçam, cada um
a seu modo, aspectos da vida nas cidades que, por assim dizer, “abrem espaços
ao que não é inferno”: as estratégias que deram certo na educação, entre as quais
se destacam as redes colaborativas, e a urbe inusitada, saída do nada por obra de
um presidente-visionário, com seu verde e suas flores pós-chuva, e suas formas
de acolhimento dos tantos forasteiros que a ela “deram alma e calor”.
As resenhas desta edição também têm seu foco em obras que tratam de temáticas urbanas. O consultor Paulo Afonso Cabezon nos apresenta o livro ‘O
Mapa Fantasma’, de Steven Johnson, que trata do trágico surto de cólera que,
em 1854, vitimou em Londres centenas de pessoas, da busca das causas da
doença e dos meios para sua erradicação. Oportuna e elucidativa leitura, num
momento em que várias cidades brasileiras ainda se vêem às voltas, no séc.
XXI, com endemias como a dengue... E a consultora Luciana Botelho Pacheco
aborda, em sua resenha, um livro curioso, publicado em 2007 e organizado
por Nurit Bensusan: ‘Os banheiros que vivi. Ou não...’
Da seção TEMA LIVRE, constam as interessantes colaborações do consultor Helio Tollini, que na conjuntura de votação do orçamento nacional para
2009, nos brinda com o artigo ‘Aprimorando as Relações do Poder Executivo
com o Congresso Nacional nos Processos de Elaboração e Execução Orçamentária’; da consultora Kátia Pereira, que se indaga sobre “O que foi feito da
reforma universitária?”, e da consultora Walkyria Menezes Leitão Tavares, que
oportunamente escreve a respeito da “Transição para a TV Digital nos Estados
Unidos: Lições para o Brasil”.
E na seção VÁRIA PALAVRA, temos, por fim, o belo conto ‘Fotografia’,
da consultora Maria Teresa Cunha, que, a propósito, se faz seguir por igualmente belas imagens fotográficas, de Marcos Nardon. Notícias de eventos com
a presença de consultores da Câmara dos Deputados e de lançamentos de livros
fecham esta edição, que, uma vez mais, buscou assegurar a veiculação de boa
amostra da pluralidade das vozes que compõem a Consultoria desta Casa Parlamentar. Tenham todos uma boa leitura!
Aparecida Andrés2
2 Médica, especialista em Ciência Política, mestre em Filosofia e professora aposentada da UFMG.
Consultora da área XV - Educação, Cultura e Desporto, é diretora cultural da ASLEGIS.
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Estudos & Pesquisas
O parcelamento do solo
e a responsabilidade
territorial urbana
Suely Mara Vaz G. de Araújo
Maria Sílvia Barros Lorenzetti
11
Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo
Arquiteta e Urbanista, Advogada, Mestre
em Ciência Política, Consultora Legislativa
da Câmara dos Deputados na área XI,
de Meio Ambiente e Direito Ambiental,
Desenvolvimento Urbano e Regional.
Maria Sílvia Barros Lorenzetti
Arquiteta e Urbanista, Especialista em
Políticas Públicas, Consultora Legislativa
da Câmara dos Deputados na área XIII, de
Desenvolvimento Urbano, Trânsito e Transporte.
O parcelamento
do solo e a responsabilidade
territorial urbana
13
Resumo
Recentemente, vem ocorrendo na Câmara dos
Deputados um intenso debate sobre a nova lei
federal acerca do parcelamento do solo urbano. A
idéia do legislador é elaborar um texto de conteúdo
mais abrangente do que a Lei 6.766, de 1979,
atualmente em vigor. Esse novo texto – chamado Lei
de Responsabilidade Territorial Urbana – deve conter
regras sobre os diferentes tipos de parcelamento,
incluindo requisitos urbanísticos e ambientais,
definir as responsabilidades dos empreendedores e do
poder público sobre infra-estrutura, procedimentos
relativos ao licenciamento dos empreendimentos
etc., disposições sobre registro imobiliário, contratos
e sanções penais, bem como normas gerais sobre
a regularização fundiária em áreas urbanas. Este
trabalho analisa o conteúdo da legislação atual sobre o
tema, suas lacunas e outros problemas, e as propostas
que vêm sendo trabalhadas para a nova lei.
Palavras-Chave
Parcelamento do solo urbano – Loteamento –
Condomínio urbanístico – Regularização fundiária
sustentável – Responsabilidade territorial urbana.
Abstract
Keywords:
14
Recently, it has been taking place in the Brazilian
Chamber of the Deputies intense debate on the new
national law on urban land parceling.. The idea of the
legislator is to build a more comprehensive legal text
than the Federal Law 6.766/1979, valid nowadays. This
new text – called the Law of Territorial Responsibility
in Urban Areas – shall enclose not only determinations
for new developments, but also standards for slum
upgradings and urban land regularizations. The
regulations are supposed to include urban and
environmental requirements, responsabilities of
enterprisers and government on infrastructure, rules
on governmental licensing, real estate registry, contracts
and penal sanctions. This paper analyses the contents
of the present legislation on the subject, its gaps and
other problems, as well as the proposals which are
being studied for the new law.
Urban land parceling – Subdivision projects –
Condominium communities – Sustainable land
regularizations – Territorial responsibility in urban
areas.
1. Introdução
A aprovação da Lei 10.257/2001 – Estatuto da Cidade – pode ser considerada como o final de um ciclo no processo de formulação das normas da União
no campo da política urbana. Esse ciclo foi iniciado na década de 1970, com
as discussões em torno de uma lei geral de desenvolvimento urbano, as quais
influenciaram a construção do capítulo de política urbana da Constituição de
1988, e foi concluído com a regulamentação dos dispositivos constantes nesse
capítulo pelo Estatuto da Cidade.
Além do conteúdo normativo centrado na regulação dos arts. 182 e 183 da
Constituição Federal, o Estatuto da Cidade, na versão consolidada em lei, traça
algumas diretrizes gerais, conceituais, para a política urbana e disciplina uma série
de instrumentos jurídicos anteriormente não abrigados pela legislação federal.
A entrada em vigor dessa lei gerou grande expectativa em todos que trabalham com direito urbanístico e com urbanismo de uma forma geral, nos agentes
públicos que atuam na gestão das cidades e nos movimentos populares inseridos
na luta pela reforma urbana. Como as ferramentas de política urbana reguladas
pela Lei 10.257/2001 demandam, para sua aplicação, a participação dos governos locais e da própria comunidade, a lei abriu um leque importante de oportunidades para todos os que estão comprometidos com a questão urbana.
Ao longo desses poucos anos de vigência, já são perceptíveis avanços, consubstanciados particularmente na formulação ou revisão de planos diretores
consoante as diretrizes e com a inserção dos instrumentos do Estatuto da Cidade. Ressalte-se que, em face da característica de loi-cadre da Lei 10.257/2001,
não é possível imaginar sua implementação segundo modelo padrão. Os atores
técnicos e políticos estarão sempre envolvidos com propostas e conflitos relacionados à aplicação dos instrumentos dessa lei em casos concretos.
A aprovação e implementação do Estatuto da Cidade, não obstante sua indiscutível importância, não esgota, por si, os esforços necessários referentes a
normas gerais de interesse urbanístico. A própria aprovação da Lei 10.257/2001
contribuiu para reforçar a defasagem do conteúdo de outras normas legais nesse
campo, como as que tratam do parcelamento urbano, da desapropriação e do
tombamento de bens. A Lei 6.766/1979, que dispõe sobre o parcelamento urbano, em especial, encontra-se desatualizada diante da Constituição de 1988, do
Estatuto da Cidade e, mais importante, da realidade urbana do País.
Neste estudo, procura-se analisar o conteúdo em vigor da Lei 6.766/1979,
seus problemas e os esforços que têm ocorrido nos últimos anos para a formulação de um novo arcabouço jurídico para o parcelamento urbano no País. Na
Estudos & Pesquisas
15
verdade, intenta-se hoje estabelecer um conjunto mais amplo de normas sobre
esse tema, de tal forma que, mais do que uma lei sobre parcelamento, seja aprovada a Lei de Responsabilidade Territorial Urbana.
2. A Lei 6.766/1979
2.1 O conteúdo básico da lei
A Lei 6.766/1979 surgiu em um momento no qual o ritmo do processo de
urbanização atingia seu ápice no país, com o conseqüente acirramento da demanda por terra urbana. À época, o parcelamento era regulado em nível federal
apenas pelo Decreto-Lei 58/1937, que se aplicava também a áreas rurais e, pela
pouca densidade de seu conteúdo, já não respondia adequadamente à complexidade desse tipo de empreendimento e às características das cidades brasileiras.
A lei aprovada em 1979, a partir de iniciativa do Senador Otto Lehmann,
buscou estabelecer requisitos urbanísticos mínimos para a implantação dos loteamentos e desmembramentos, regras para a elaboração e aprovação dos projetos desses empreendimentos, e para seu registro imobiliário, normas sobre os
contratos de venda e compra de lotes, bem como disposições penais aplicáveis
ao descumprimento de suas determinações. Com isso, o legislador pretendeu
abarcar as diferentes facetas que então se apresentavam em relação ao assunto,
pelo que se pode considerar estarem inseridas na Lei 6.766/1979 disposições em
campos diversos como direito urbanístico, administrativo, registral, civil e penal
e, também, algumas regras de proteção ao meio ambiente e ao consumidor.
O art. 1º da Lei 6.766/1979 enuncia o seu objeto: o parcelamento do solo
para fins urbanos. Fica explícito que Estados, Distrito Federal e Municípios
podem estabelecer normas complementares relativas ao tema, o que requer a
estrita observância da distribuição de competências presente nos arts. 21 a 30 da
Constituição Federal.
Têm fins urbanos os parcelamentos destinados a residência, comércio, serviço,
indústria ou recreação. É importante compreender que devem ser considerados
como parcelamentos para fins urbanos, também, os parcelamentos implantados
em área rural destinados exclusivamente a residência ou não relacionados à produção agrosilvopastoril ou à recreação rural, em conflito com o estabelecido no caput
do art. 3° da Lei 6.766/1979, dispositivo que admite o parcelamento do solo para
fins urbanos somente em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização
específica, delimitadas pelo plano diretor ou por outra lei municipal.
O art. 2º da Lei 6.766/79 prevê que o parcelamento do solo urbano pode
ser feito mediante loteamento ou desmembramento. Cabe explicar que, apesar
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da referência a essas duas modalidades de parcelamento, há outras que também
podem ocorrer, quais sejam, o parcelamento em condomínio ou condomínio
urbanístico, o remembramento e o reparcelamento ou desdobro. A única interpretação razoável é de que parte das disposições da Lei 6.766/79, a exemplo
das exigências ambientais constantes no parágrafo único de seu art. 3°, aplicam-se a todas as modalidades de parcelamento, e não apenas aos loteamentos
e desmembramentos.
Impõe-se que esses conceitos sejam esclarecidos. Loteamento é a subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação, com abertura de novas vias de
circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, à modificação ou à
ampliação das vias existentes (art. 2º, § 1º, da Lei 6.766/1979). Desmembramento, por sua vez, é a subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação,
com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique a
abertura de novas vias e logradouros públicos, nem o prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes (art. 2º, § 2º, da Lei 6.766/1979).
Em face dessas duas definições, conclui-se que tanto o loteamento, quanto
o desmembramento, referem-se a parcelamento de gleba, diferenciando-se as
duas modalidades pela realização, ou não, de alterações nas vias de circulação
ou logradouros públicos.
Gleba é a área de terreno que ainda não foi objeto de loteamento ou desmembramento regular, aprovado pelos órgãos competentes e devidamente registrado (AMADEI; AMADEI, 2001, p. 8). Após o registro imobiliário do
parcelamento, o imóvel deixa de existir juridicamente como gleba, sendo substituído por um conjunto de lotes e áreas públicas (vias de circulação, praças e
outros espaços livres, áreas destinadas a equipamentos urbanos e comunitários
etc., previstas no projeto e do memorial descritivo).
No que respeita ao conceito de lote, podem ser apontadas duas definições,
uma de ordem técnico-jurídica e outra constante na Lei 6.766/1979. Do primeiro ponto de vista, lote é a parcela de terra que resulta do processo de loteamento ou desmembramento. O § 4º do art. 2º da Lei 6.766/79, incluído pela
Lei 9.785/1999, todavia, define lote como o terreno servido de infra-estrutura
básica cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos fixados pelo plano
diretor ou por lei municipal para a zona em que se situe. Os §§ 5º e 6º do mesmo artigo tratam dos elementos componentes da infra-estrutura básica. Com a
redação dada pela Lei 11.445/2007, esses elementos incluem os equipamentos
urbanos de escoamento de águas pluviais, iluminação pública, esgotamento
sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar
Estudos & Pesquisas
17
e vias de circulação, exigências que são flexibilizadas em parte para parcelamentos situados em zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social.
Tudo indica que a intenção do legislador federal, com a mencionada definição de lote, foi assegurar a implantação de infra-estrutura nos parcelamentos.
Amadei e Amadei consideram que “o legislador foi infeliz nessa formulação conceitual, porque, artificiosamente, deu ar de definição à circunstância acidental
que queria prescrever para todos os lotes” (2001, p. 9).
É importante atentar para o fato de que, apesar de os referidos elementos da infra-estrutura integrarem o conceito legal de lote, sua implantação não
está sempre a cargo do empreendedor. O inciso V do caput do art. 18 da Lei
6.766/79 dispõe que as obras mínimas a cargo do loteador são a execução das
vias de circulação, a demarcação dos lotes, quadras e logradouros e as obras de
escoamento de águas pluviais, listagem que pode ser ampliada mediante legislação estadual ou municipal.
Retornando ao conceito das modalidades de parcelamento, cabe analisar
o parcelamento em condomínio ou, como parece preferir José Afonso da Silva
(2000, p. 337), o condomínio urbanístico.
O condomínio urbanístico consiste na constituição de condomínio em gleba ou em lote, com a definição de unidades autônomas de uso privativo destinadas
à edificação e áreas de uso comum dos condôminos, que incluem as vias de circulação interna. Essa definição não está presente na Lei 6.766/1979. A única referência próxima existente em lei federal é encontrada no art. 8º da Lei 4.591/1964,
que dispõe sobre os condomínios em edificação e as incorporações imobiliárias:
“ Art. 8º Quando, em terreno onde não houver edificação, o
proprietário, o promitente comprador, o cessionário deste
ou o promitente cessionário sobre ele desejar erigir mais de
uma edificação, observar-se-á também o seguinte:
a) em relação às unidades autônomas que se constituírem em
casas térreas ou assobradadas, será discriminada a parte do terreno ocupada pela edificação e também aquela eventualmente
reservada como de utilização exclusiva dessas casas, como jardim ou quintal, bem assim a fração ideal do todo do terreno
e de partes comuns, que corresponderá às unidades;
b) em relação às unidades autônomas que constituírem edifícios
de dois ou mais pavimentos, será discriminada a parte do
terreno ocupada pela edificação, aquela que eventualmente
for reservada como de utilização exclusiva, correspondente
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às unidades do edifício, e ainda a fração ideal do todo do
terreno e de partes comuns, que corresponderá a cada uma
das unidades;
c) serão discriminadas as partes do total do terreno que poderão ser utilizadas em comum pelos titulares de direito sobre
os vários tipos de unidades autônomas;
d) serão discriminadas as áreas que se constituírem em passagem
comum para as vias públicas ou para as unidades entre si.”
Na ausência de normas federais claras, algumas municipalidades têm aprovado leis admitindo o chamado “loteamento fechado”, parcelamento implantado segundo a Lei 6.766/1979, cujas vias públicas internas são posteriormente
objeto de concessão, permissão ou autorização de uso outorgada pelo Poder
Público municipal a uma associação constituída pelos moradores. Esse tipo de
empreendimento apresenta problemas jurídicos que não podem ser desconsiderados, como se comentará mais tarde.
Por fim, restam o remembramento e o reparcelamento ou desdobro. O primeiro consiste no reagrupamento de lotes contíguos para constituição de lotes
maiores e o segundo no fracionamento do lote e não da gleba. Cabe registrar que a
Lei 6.766/1979, no parágrafo único de seu art. 11, equipara o reparcelamento ao
desmembramento, ao dispor que o Poder Público local deve fixar os requisitos exigíveis para a aprovação de “desmembramento de lotes” decorrentes de loteamentos
cuja destinação de área pública tenha sido inferior à mínima legalmente prevista.
Deve-se mencionar que, como regra, o reparcelamento não dispensa aprovação e registro. Na jurisprudência, encontram-se posições em favor da dispensa,
nesse caso, do registro especial regulado pelo art. 18 da Lei 6.766/1979, bastando averbação, se não houver razão jurídica para a exigência por desnecessidade
de tutela urbanística e de proteção dos adquirentes dos lotes quanto à liquidez
do domínio e à segurança do negócio (AMADEI; AMADEI, 2001, p. 214).
Apresentadas essas considerações de ordem conceitual, impõe-se que sejam
comentados os requisitos urbanísticos para os parcelamentos urbanos, um dos
aspectos mais relevantes da Lei 6.766/1979.
A lei exige em seu art. 4º a previsão de áreas públicas, destinadas a sistemas de circulação, implantação de equipamentos urbanos e comunitários, bem
como a espaços livres de uso público, as quais devem ser proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal
para a respectiva zona. A redação original do dispositivo previa a reserva para
esse fim de não menos que 35% da gleba, exceto nos loteamentos destinados a
Estudos & Pesquisas
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uso industrial com lotes maiores que 15.000 m2, mas essa norma foi alterada
pela Lei 9.785/1999.
O art. 17 dispõe que as áreas públicas não podem ter sua destinação alterada
pelo loteador, desde a aprovação do projeto, salvo nas hipóteses de caducidade
da licença ou, na forma da lei, de desistência do loteador. Mais importante, o
art. 22 estabelece que, com o registro imobiliário do loteamento, passam automaticamente para o domínio do município as vias e praças, os espaços livres e as
áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes
no projeto e no memorial descritivo. Essa transferência independe de qualquer
outro ato além do registro em si.
Ainda nos requisitos urbanísticos constantes em seu art. 4º, a Lei 6.766/1979
prevê lotes com área mínima de 125 m2 e frente mínima de 5 metros, salvo nos
loteamentos destinados à urbanização específica ou à edificação de conjuntos habitacionais de interesse social previamente aprovados pelos órgãos competentes.
Exige, também, a reserva de faixa non aedicandi de 15 metros ao longo das águas
correntes e dormentes, e das faixas de domínio de rodovias e ferrovias. Na redação
original da lei, a mesma determinação aplicava-se também a dutovias, mas, mediante alteração efetivada pela Lei 10.932/2004, passou-se a remeter a delimitação
da faixa de proteção nesse caso para o respectivo licenciamento ambiental.
Ademais, o art. 4º da Lei 6.766/1979 dispõe que as vias do loteamento necessitam ser articuladas com as vias adjacentes oficiais, existentes ou projetadas, e harmonizadas com a topografia local, e explicita que a legislação municipal estabelecerá os
usos permitidos e índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo. Em face
das regras aplicáveis à legislação concorrente, essa legislação apenas poderá contemplar exigências mais rígidas que as constantes na legislação federal ou estadual. Por
fim, é disposto que o Poder Público competente, na maioria dos casos a Prefeitura
municipal, pode exigir reserva de faixa non aedicandi destinada a equipamentos
urbanos (abastecimento de água potável, serviços de esgotamento sanitário energia
elétrica, coleta de águas pluviais, rede telefônica e gás canalizado).
Além das exigências de caráter urbanístico a que estão sujeitos os parcelamentos do solo para fins urbanos por força de lei federal, cabe comentar as que
se relacionam à proteção do meio ambiente.
A Lei 6.766/1979 dedica à questão ambiental um único dispositivo, com
foco na proteção da segurança e das condições de vida dos futuros habitantes do
parcelamento. Trata-se do parágrafo único do art. 3º, que veda o parcelamento
do solo: (i) em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas
as providências para assegurar o escoamento das águas; (ii) em terrenos que
tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que tenham
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sido previamente saneados; (iii) em terrenos com declividade igual ou superior a
30%, salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes; (iv)
em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação; e (v) em
áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições
sanitárias suportáveis, até sua correção.
É importante saber que, nesse campo, há uma série de outras imposições
presentes em normas federais. Os parcelamentos urbanos submetem-se a licenciamento ambiental perante o órgão competente integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), procedimento que se aplica a todos os
empreendimentos e atividades potencialmente poluidores ou causadores de degradação ambiental. As licenças ambientais devem ser obtidas na forma da Lei
6.938/1981 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente) e seu regulamento, e
da Resolução 237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).
Em empreendimentos aos quais se associa significativo impacto ambiental, a
própria Constituição Federal, no inciso IV do § 1º de seu art. 225, obriga a
elaboração de Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) para a concessão da
licença. Além disso, a Resolução 001/1986 do Conama exige EIA para projetos
urbanísticos acima de 100 hectares, ou mesmo menores se estiverem localizados
em áreas de importância do ponto de vista ambiental, bem como para distritos
industriais e zonas estritamente industriais.
Deve ser compreendida a diferença entre o EIA e o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) regulado pela Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). O EIV é um
requisito prévio para a concessão de licenças e autorizações municipais (e não da
licença ambiental que, na maior parte dos casos, é estadual). No EIV, são apreciados
os efeitos positivos e negativos de um determinado empreendimento no que se refere
à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades, o que inclui,
entre outros aspectos, eventual adensamento populacional, equipamentos urbanos e
comunitários existentes e demandados, uso e ocupação do solo, valorização imobiliária, geração de tráfego e demanda por transporte público, ventilação e iluminação,
e os efeitos do empreendimento sobre a paisagem urbana e o patrimônio cultural.
No EIA, o campo de análise é muito mais amplo, sendo considerados os diferentes
aspectos relativos ao meio físico, ao meio biológico e aos ecossistemas naturais, e ao
meio socioeconômico (cf. Resolução 001/1986 do Conama).
Os parcelamentos urbanos devem observar, ainda, as restrições de edificação
relativas às Áreas de Preservação Permanente (APP), definidas e delimitadas pela
Lei 4.771/1965 (Código Florestal) e regulamentadas pelas Resoluções 004/1985,
302/2002 e 303/2002 do Conama. Essa legislação protege como APP a vegetação
existente, entre outras situações: (i) ao longo da margem dos corpos d’água, em
Estudos & Pesquisas
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faixa que varia de 30 a 500 metros; (ii) nas encostas ou partes destas com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior aclive; (iii) nas restingas,
como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; (iv) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a
100 metros em projeções horizontais; e (v) em altitude superior a 1.800 metros.
O parágrafo único do art. 2º da Lei 4.771/1965 traz uma redação pouco
precisa, que remete os limites de APP em áreas urbanas para os planos diretores e
a legislação urbanística municipal, ao mesmo tempo em que manda observar os
princípios e os limites estabelecidos de forma geral pelo Código Florestal. Essa
redação gera uma enorme polêmica e tem sido considerada com um entrave no
campo do desenvolvimento urbano, particularmente no que respeita às ações
de regularização fundiária. Dificuldades nesse sentido, cabe registrar, geraram
a inserção de regras sobre a regularização de assentamentos de interesse social
situados em APP na Resolução 369/2006 do Conama.
Finalmente, a par das restrições relacionadas ao licenciamento ambiental e
ao Código Florestal, há que se mencionar, também, a possibilidade de haver exigências específicas estabelecidas por zoneamentos ambientais, como os relativos
a áreas de proteção de mananciais e outros espaços protegidos.
Retomando o principal diploma legal em tela, além das disposições urbanísticas e do dispositivo com parâmetros ambientais, a Lei 6.766/1979 contém
uma série de outras normas referentes à implantação dos parcelamentos urbanos, bem como à comercialização dos lotes produzidos.
Apenas o proprietário da gleba pode promover o loteamento ou o desmembramento. A doutrina chega a mencionar o parcelamento promovido por compromissário comprador, com anuência expressa do proprietário e cláusula que
obrigue o proprietário a, uma vez rescindido o contrato de compra e venda,
assumir as obrigações do parcelador (AMADEI; AMADEI, 2001, p. 11)
Estão presentes na Lei 6.766/1979 regras detalhadas sobre o processo administrativo para a implantação regular de um parcelamento urbano.
O processo inicia-se com a definição de diretrizes prévias pela Prefeitura
(arts. 6º a 8º) a respeito de uso do solo, traçado dos lotes, sistema viário, espaços
livres e áreas reservadas para equipamentos urbanos e comunitários. O prazo
máximo de validade para as diretrizes expedidas é 4 anos. Mediante lei, os municípios com menos de 50 mil habitantes e aqueles cujo plano diretor contiver
diretrizes de urbanização para a zona em que se situe o parcelamento podem
dispensar essa primeira fase referente às diretrizes.
A seguir, tem-se a apresentação do projeto, que inclui os desenhos técnicos,
o memorial descritivo e o cronograma proposto de execução das obras a cargo
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do empreendedor, com duração máxima de 4 anos (art. 9º). Conforme já referido, cabe a ele a execução das vias de circulação, demarcação dos lotes, quadras e
logradouros e das obras de escoamento das águas pluviais (art. 18, caput, inciso
V), exigências que, em razão da competência legislativa concorrente, podem
ser complementadas por lei estadual ou municipal. No art. 10 da lei, constam
exigências simplificadas para os desmembramentos.
A aprovação do projeto corresponde ao licenciamento urbanístico do empreendimento (arts. 12 a 17) e compete à autoridade municipal responsável pela
definição de diretrizes urbanísticas. Aplicam-se, ainda, as normas referentes ao
licenciamento ambiental, como já referido.
Na redação original da Lei 6.766/1979, ficava estabelecida a competência dos
estados para a aprovação de parcelamentos urbanos localizados em áreas de proteção de mananciais ou de patrimônio cultural, paisagístico e arqueológico, em
áreas limítrofes do município ou pertencentes a mais de um município, e nas
regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, bem como os que abrangessem
área superior a 1.000.000 m2, mas isso não está mais na redação atual da lei. A
partir de alteração feita em 1999, cabe aos estados apenas estabelecer normas sobre
a aprovação, pelos municípios, de parcelamentos enquadrados nesses casos.
O projeto aprovado pela autoridade municipal deve ser submetido ao serviço
de registro de imóveis no prazo de 180 dias de sua aprovação, sob pena de caducidade (arts. 18 a 24 da Lei 6.766/1979). Fica dispensada a apresentação de título
de propriedade para o registro de parcelamento popular destinado às classes de
menor renda, em imóvel declarado de utilidade pública, com processo judicial de
desapropriação em curso e imissão provisória na posse, quando o empreendimento for promovido pela União, estados, Distrito Federal, municípios ou por suas
entidades delegadas autorizadas por lei a implantar projetos habitacionais.
Após o registro do parcelamento, o cancelamento do registro ocorre exclusivamente nas seguintes situações: por decisão judicial; a requerimento do empreendedor com anuência da Prefeitura, se nenhum lote houver sido objeto de contrato;
e a requerimento conjunto do loteador e de todos os adquirentes dos lotes, com
anuência da prefeitura e do estado (art. 23 da Lei 6.766/1979). Há possibilidade
de cancelamento parcial em razão de alteração no projeto, com anuência prévia da
prefeitura e dos adquirentes dos lotes afetados pela alteração (art. 28).
Além das regras acima comentadas, é importante analisar o art. 40 da Lei
6.766/1979, que atualmente respalda as iniciativas de regularização fundiária. O dispositivo prevê que a prefeitura pode regularizar parcelamento urbano
não autorizado ou executado sem observância das determinações da respectiva
licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na
Estudos & Pesquisas
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defesa dos direitos dos adquirentes dos lotes. Cumpre dizer que, no processo
de regularização fundiária, devem ser observados não apenas os condicionantes
estabelecidos por legislação urbanística estadual e municipal, mas também a
legislação ambiental federal, estadual e municipal.
Ademais, estão insertas na Lei 6.766/1979 regras contratuais (arts. 25 a 35),
incluindo, por exemplo, o conteúdo mínimo dos contratos de venda e compra
de lotes, disposições penais (arts. 50 a 52) e disposições gerais que complementam as normas anteriormente descritas. O conteúdo da lei sobre contratos criava
condições mínimas de proteção dos direitos dos adquirentes de lotes, até mesmo
em razão da ausência, à data de entrada em vigor da lei, de normas gerais da
União sobre direitos do consumidor. No que respeita às disposições penais, há
penas severas para o parcelamento irregular e para a comercialização das unidades dele decorrentes, aplicáveis a todos os envolvidos no ato ilícito, e não apenas
ao empreendedor. Está incluída na lei, ainda, sanção específica para a conduta
de registrar parcelamento não aprovado pelos órgãos competentes, bem como os
contratos de comercialização de lotes desses empreendimentos.
2.2 Lacunas, conflitos normativos e outras deficiências
A imensa quantidade de parcelamentos urbanos implantados de forma irregular, na maior parte das vezes com algum nível de conivência das autoridades, atesta claramente que a Lei 6.766/1979 tem apresentado deficiências graves
quanto à sua implementação. A existência de um conjunto relevante de comandos legais, bem como de sistema de fiscalização e controle a cargo do Poder
Público local e das autoridades policiais e do Ministério Público, não tem sido
suficiente para evitar agressões à ordem urbanística.
Cumpre colocar que, apesar das alterações efetivadas pela Lei 9.785/1999
e, em determinados pontos, até em razão de tais alterações, as normas da Lei
6.766/1979 apresentam problemas que não podem ser desprezados.
Como primeiro aspecto, deve-se questionar a referência a zonas de urbanização específica presente no caput do art. 3° da lei, sem a correspondente
definição. Não há mínimo consenso sobre o conceito de zonas de urbanização
específica, instituto que sequer tem tido muita aplicação pelos municípios. Silva
fala em “zonas de interesse urbanístico especial” que, por suas características
peculiares, demandam tratamento urbanístico específico, como as áreas destinadas a proteção ambiental, histórica, paisagística etc., e menciona também a
consideração urbanística de solo rural (2000, p. 170).
A própria delimitação pelo município de zonas de expansão urbana parece trazer poucos benefícios, uma vez que tais zonas, no que se refere ao parcelamento do
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solo, não apresentam distinções em relação à área urbana. Entendemos que seria
mais razoável a adoção de diferenciação apenas entre zona urbana e rural, abandonando-se os institutos de zonas de expansão urbana e de urbanização específica.
A zona urbana seria subdividida em urbanizada, urbanizável e não urbanizável. O primeiro conceito corresponderia à porção dotada de infra-estrutura básica
e equipamentos comunitários, e o segundo à porção ainda não urbanizada, mas
que reúna condições legais de utilização para fins urbanos e possibilidade técnica e
econômica para a instalação e manutenção de infra-estrutura básica e equipamentos comunitários. Não havendo essas condições, ter-se-ia a área não urbanizável.
Merece ser comentada distorção derivada do disposto no § 6° do art. 2° da
Lei 6.766/1979, dispositivo que trata da infra-estrutura básica dos parcelamentos situados em zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social.
Nesses casos, a infra-estrutura mínima consiste de vias de circulação, escoamento de águas pluviais, rede para o abastecimento de água potável e soluções (e não
redes) para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar. Apesar
de ser justificável a intenção do legislador de reduzir com a medida o custo dos
lotes direcionados à população de baixa renda, fica patente que a eliminação de
exigências para os empreendimentos direcionados à população de baixa renda
contém elementos que reforçam a segregação social.
Assim, para lotes situados nessas áreas, deixa-se de requerer a iluminação
pública e demandam-se apenas soluções para o esgotamento sanitário e para a
energia elétrica domiciliar. Mesmo com a alteração feita pela Lei 11.445/2007,
a Lei 6.766/1979 permanece mais rígida para empreendimentos não situados
em zonas habitacionais de interesse social. Analisados conjuntamente os §§ 5º e
6º do art. 2º, mantém-se nessa situação a exigência de rede de abastecimento de
água potável, esgotamento sanitário e energia elétrica domiciliar.
Quanto à iluminação pública e à energia elétrica, é difícil defender a flexibilização para as iniciativas de interesse social, que se associa diretamente a
uma queda na qualidade de vida. No que respeita ao esgotamento sanitário, a
exigência de rede não deveria ser regra dentro ou fora das zonas habitacionais de
interesse social, uma vez que há situações em que o sistema fossa séptica/sumidouro é plenamente aceitável.
São comuns manifestações em fóruns técnicos no sentido de que a Lei
6.766/1979, por fixar requisitos muito rigorosos para a implantação de parcelamentos, tem contribuído para o encarecimento do preço dos terrenos urbanos
e, também, para o aumento da clandestinidade dos parcelamentos do solo implantados no País.
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Esse tipo de afirmação merece, no mínimo, ser relativizada. Mesmo que
certas exigências constantes na lei federal possam ser passíveis de algum nível de
questionamento, o seu conjunto não pode, em qualquer hipótese, ser considerado excessivo. A afirmação de que os requisitos trazidos pela Lei 6.766/1979,
em sua versão original ou com as alterações efetivadas em 1999, 2004 e 2007,
pecam pelo demasiado rigor pode ser rebatida, pelo menos no que se refere aos
requisitos urbanísticos stricto sensu.
Parece que as queixas dos empreendedores relativas a exigências em demasia
da legislação sobre parcelamento do solo urbano, as quais foram absorvidas por
muitos técnicos do setor, na verdade deveriam estar direcionadas a imposições
estabelecidas mediante legislação estadual ou municipal. É comum, por exemplo,
que lei municipal determine que os empreendedores se responsabilizem por toda a
implantação da infra-estrutura de serviços públicos necessária ao empreendimento
e pela realização de outras obras de interesse público. Em alguns casos, podem
estar ocorrendo excessos nesse sentido nos níveis estadual ou municipal.
Na verdade, as regras sobre a infra-estrutura exigida nos parcelamentos estão hoje
um pouco confusas. Conforme já explicado, entre os acréscimos à Lei 6.766/1979
efetivados pela Lei 9.785/1999, encontra-se a definição de lote (art. 2º, § 4º). Para
que uma parcela seja considerada legalmente lote, deve estar servida de infra-estrutura básica. Ocorre que a lista das obras mínimas exigidas do empreendedor pela lei
federal – demarcação dos lotes, quadras e logradouros, e execução das vias de circulação e das obras de escoamento de águas pluviais – não foi alterada em 1999. Assim,
caberão ao Poder Público local duas opções: instalar os demais elementos componentes da infra-estrutura básica ou exigir, por lei, que o empreendedor o faça.
No que se refere aos requisitos urbanísticos, cabe ainda mencionar que a
supressão do percentual mínimo de 35% de áreas públicas pela Lei 9.785/1999
tem sido criticada por alguns técnicos, preocupados com a repercussão negativa
no caso de municípios que não possuem legislação urbanística consistente.
Aspecto importante a ser comentado quanto aos problemas existentes na Lei
6.766/1979 está na omissão quanto à disciplina dos condomínios urbanísticos.
Sem essas regras expressas em lei federal, geram-se sérias dúvidas sobre a forma
correta de serem implantados parcelamentos com controle de acesso.
Entendemos que os “loteamentos fechados” não têm sustentação jurídica. O
fechamento do perímetro do loteamento por muros ou cercas e o conseqüente
uso privativo das vias públicas contraria todo o espírito das normas federais. A Lei
6.766/1979 inclui como requisito urbanístico para os loteamentos a articulação
das vias a serem implantadas com as vias adjacentes. Exige também reserva de
áreas para implantação de equipamentos públicos de educação, cultura, saúde e
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recreação, as quais, como as vias de circulação, também passam para o domínio do
município no ato de registro do parcelamento e serão utilizadas por toda a coletividade. Ademais, o uso privativo de vias públicas, bens de uso comum do povo,
deve ser admitido apenas excepcionalmente, não como regra, e os contratos de
concessão ou permissão de uso das vias e outros espaços públicos efetivados com
base em algumas leis municipais demandariam licitação.
Os loteamentos fechados têm fortes defensores, incluindo alguns juristas
importantes. Mukai, por exemplo, sustenta a possibilidade de fechamento e da
contratação de concessão ou permissão de uso de vias públicas em loteamentos,
com base na dispensa de licitação por inviabilidade de competição (1998).
Não obstante, entendemos que, para implantação de empreendimentos com
perímetro fechado e controle de acesso de não-moradores ou não-usuários, impõe-se o regime condominial. No condomínio urbanístico, não há apropriação
de investimentos públicos por um grupo específico de pessoas, uma vez que a
obrigação de instalação e manutenção de infra-estrutura e equipamentos internos,
como regra, é dos condôminos. Registre-se que, para evitar a formação de guetos,
mesmo o condomínio urbanístico deve ser admitido sob restrições, em áreas específicas da cidade nas quais sua implantação não prejudique a sintaxe urbana.
Como anteriormente referido, a única referência em lei federal aos condomínios urbanísticos é a encontrada no art. 8º da Lei 4.591/1964, que regula os
condomínios em edificação e as incorporações imobiliárias. Ainda assim, trata-se de uma referência frágil, que abriga apenas as iniciativas de construção
de mais de uma edificação em um mesmo terreno. Esse dispositivo da Lei dos
Condomínios e Incorporações, vale dizer, tem sido usado para fundamentar
empreendimentos que conflitam com as exigências urbanísticas, ambientais e de
infra-estrutura constantes na Lei 6.766/1979. São encontrados empreendimentos desse tipo implantados até mesmo em área rural.
Parece claro que, apesar de os condomínios gerarem unidades autônomas
e áreas de uso comum dos condôminos, e não lotes e áreas públicas, eles constituem uma modalidade de parcelamento urbano. As unidades autônomas
constituem uma parcela individualizada de terra urbana para efeitos fiscais e de
relações civis, e deveriam ser assim tratadas para todos os efeitos jurídicos (LORENZETTI; ARAÚJO, 2002, p. 507).
Outro aspecto de necessária análise quanto aos problemas existentes na Lei
6.766/1979 está nos conflitos com a legislação ambiental federal.
A lei apresenta uma incompatibilidade clara com a Lei 4.771/1965 (Código
Florestal), no que se refere à faixa non aedificandi de 15 metros prevista ao longo
dos corpos d´água. A mais estreita faixa de proteção presente no art. 2º do Código
Estudos & Pesquisas
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Florestal é de 30 metros e a largura da APP pode ser bem maior de acordo com a
largura do rio. Apesar de o inciso I do caput do art. 4º da Lei 6.766/1979 conter
a referência à observância de maiores exigências da legislação específica, o que
em tese incluiria os limites mais rigorosos estabelecidos pelo Código Florestal, na
prática ocorrem inúmeros e sérios problemas nas decisões sobre os limites de APP
em área urbana, em quadro que se complica mais ainda em face da redação pouco
clara do dispositivo do Código Florestal que trata do tema (parágrafo único do art.
2º da Lei 4.771/1965).
Em nossa avaliação, para a proteção da vegetação à margem dos corpos
d´água valem as determinações do Código Florestal e não da Lei 6.766/1979.
Faz-se necessário, todavia, debater com mais profundidade as regras de uso desses espaços quando situados em cidades. Parece ser necessário algum nível de
flexibilização, com permissão excepcional, por exemplo, para implantação de
infra-estrutura de lazer sem impermeabilização do solo, desde que comprovado
que as funções da APP estão salvaguardadas.
Merecem ser aperfeiçoadas, também, as regras sobre a aprovação dos parcelamentos, com vistas a que os processos de licenciamento urbanístico e ambiental sejam, no mínimo, articulados, se não unificados. Em razão da dissociação,
mesmo empreendimentos de pequeno porte costumam arrastar-se por anos antes de sua liberação administrativa, situação que, na verdade, contribui para o
aumento do número de parcelamentos irregulares, muitos deles situados em
áreas com restrições ambientais para sua implantação.
A compatibilização com a legislação ambiental assume relevância ainda
maior nos casos em que o parcelamento é referente a uma iniciativa de regularização fundiária. Cabe perceber que a Lei 6.766/1979 é bastante omissa
quanto à disciplina da regularização fundiária. A única referência existente,
sem dúvida insuficiente em face da relevância e da complexidade do tema, está
no art. 40 da lei, aqui já mencionado, que faculta ao Poder Público local regularizar empreendimentos não autorizados ou executados em desconformidade
com a licença, para evitar lesão à ordem urbanística e na defesa dos direitos
dos adquirentes dos lotes.
Por fim, cabem comentários sobre a necessidade de compatibilização da Lei
6.766/1979 ao conteúdo da Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) e da Medida
Provisória (MP) 2.220/2001, que complementa o Estatuto da Cidade. Parece importante atualizar as normas atuais mediante a inserção de referências à aplicação
de instrumentos como a outorga onerosa do direito de construir, o EIV, o usucapião especial e a concessão de uso especial para fins de moradia, entre outros.
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3. As iniciativas do Legislativo
3.1 Considerações gerais
Os debates sobre os ajustes na Lei 6.766/1979 efetivados pela Lei 9.785/1999,
que incluíram a participação ativa de representantes do Poder Executivo, já prenunciavam a necessidade de reformulações mais profundas na lei. À época, optou-se por alterações pontuais, direcionadas principalmente a facilitar as iniciativas de regularização fundiária.
Em 2002, o presidente da Comissão de Desenvolvimento Urbano (CDU)
da Câmara dos Deputados, Deputado João Sampaio (PDT/RJ), arquiteto e urbanista de formação, requereu a apensação de todos os projetos de lei em trâmite
relacionados ao tema parcelamento urbano. A idéia já era a aprovação de um
diploma legal para substituir a Lei 6.766/1979, com ampliação do campo de
abrangência da lei atual. Apesar de ter conteúdo extremamente pontual, como o
Projeto de Lei (PL) 3.057/2000 era a proposição mais antiga entre as apensadas,
formalmente passou a ser considerada a principal do processo.
O primeiro relator do processo do PL 3.057/2000 e apensos foi o próprio Deputado João Sampaio, que produziu um substitutivo que não chegou a ir à votação
na CDU. Esse substitutivo já continha elementos importantes que serão considerados nos textos produzidos posteriormente no trâmite legislativo, entre eles: (i) medidas voltadas a simplificar o processo de aprovação dos projetos; (ii) detalhamento das
responsabilidades do Poder Público e dos empreendedores em termos de infra-estrutura urbana; (iii) previsão de contrapartidas do empreendedor em razão do ônus em
termos de infra-estrutura e serviços gerados pelo parcelamento; (iv) caracterização
dos condomínios urbanísticos como uma modalidade de parcelamento urbano; (v)
regras básicas sobre as iniciativas de regularização fundiária; e (vi) normas para a
regularização, ou não, dos loteamentos fechados já existentes.
Na legislatura seguinte, o Deputado Dr. Evilásio (PSB/SP) assumiu a relatoria
do processo. O novo substitutivo produzido retomou os seis pontos acima elencados e trouxe inovações relevantes em termos de constructos jurídicos, em especial
os institutos da legitimação de posse e da arrecadação urbanística, posteriormente
denominada de demarcação urbanística, sujeição temporária do imóvel ao Poder
Público com a finalidade de identificar o seu ocupante e qualificar a natureza e o
tempo de sua posse. Esse texto chegou a entrar em processo de votação na CDU
no final de 2004, mas não logrou êxito. O impasse final centrou-se em divergências sobre as regras relativas aos condomínios urbanísticos, sobretudo quanto a
dimensões máximas admissíveis para esse tipo de empreendimento. Em virtude
Estudos & Pesquisas
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de o Deputado Dr. Evilásio ter-se afastado em virtude de eleição municipal, o
Deputado Barbosa Neto (PSB/GO) foi nomeado o novo relator.
O Deputado Barbosa Neto retomou os debates anteriores e conseguiu aprovar um substitutivo na CDU no final de 2005. O maior mérito desse texto
está no fato de que ele consolidou os resultados de uma negociação ampliada
e intensificada entre os principais atores governamentais e não-governamentais
que atuam no setor. Nesse ponto, a futura lei já havia adquirido a alcunha de Lei
de Responsabilidade Territorial Urbana. A estrutura do substitutivo, como seria
esperado, baseou-se nos textos elaborados pelos Deputados João Sampaio e Dr.
Evilásio. Constam inovações relevantes em relação aos textos anteriores, como o
instituto da intervenção, por meio do qual o Poder Público pode assumir temporariamente a gestão de parcelamento executado em desacordo com o projeto
aprovado ou em descumprimento ao cronograma.
Depois da aprovação na CDU, o processo do PL 3.057/2000 e seus apensos
seguiu para a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), onde
foi nomeado relator o Deputado José Eduardo Cardozo (PT/SP). Antes de a
CCJC colocar o processo em votação, em razão de solicitações de redistribuição
apresentadas pela Comissão de Defesa do Consumidor (CDC) e pela Comissão
de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (CMADS), foi criada comissão especial para apreciar a matéria. O regimento da Casa prevê esse procedimento nas situações que envolvem mais de três comissões de mérito.
Constituída comissão especial, o Deputado Barbosa Neto assumiu novamente
a relatoria do processo. O texto apresentado como novo substitutivo não conseguiu consenso suficiente para que pudesse ser colocado em votação e, com o término da legislatura, o processo do PL 3.057/2000 e seus apensos foi arquivado.
Na nova legislatura, houve apresentação, pelos Deputados Fernando Chucre (PSDB/SP) e Zezéu Ribeiro (PT/SP), de novas proposições legislativas procurando resgatar a íntegra dos debates sobre a nova lei do parcelamento urbano
ocorridos até aquele momento (PL 20/2007 e PL 31/2007). O PL 3.057/2000
e seus apensos foram também desarquivados. No total, o processo passou a reunir 21 projetos de lei, com conteúdos bastante diversos quanto à abrangência e
ao mérito. Constituiu-se nova comissão especial e o Deputado Renato Amary
(PSDB/SP) assumiu a função de relator.
O substitutivo preparado pelo Deputado Renato Amary foi aprovado pela
comissão especial no final de 2007 e, desde então, o processo está pronto para
análise pelo Plenário da Câmara.
Cabe comentar que, entre 2002 e 2008, o número de atores técnicos e políticos envolvidos nas discussões relativas à futura Lei de Responsabilidade Territorial
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Urbana foi progressivamente ampliado. Nas negociações sob a relatoria do Deputado Renato Amary, participaram representantes do Ministério das Cidades, do
Ministério do Meio Ambiente, do Ministério da Justiça, da Casa Civil da Presidência da República, do Ministério Público, do setor empresarial, dos registradores de
imóveis, do Fórum Nacional de Reforma Urbana, de organizações não-governamentais ambientalistas e outras entidades da sociedade civil. Tem-se configurado
um xadrez político sem dúvida complexo.
3.2 O texto aprovado pela comissão especial
O substitutivo ao PL 3.057/2000 e seus apensos elaborado pelo Deputado Renato Amary e adotado pela comissão especial no final de 2007 reflete o
resultado de todo o processo de negociação ocorrido até agora. A autoria desse
trabalho deve ser atribuída, por medida de justiça, não apenas ao mais recente
relator, mas a todos os outros que o antecederam.
O texto é estruturado em quatro títulos, a saber: (i) das disposições gerais, incluindo essencialmente definições; (ii) do parcelamento do solo para fins
urbanos, com disposições relativas aos requisitos urbanísticos e ambientais, às
responsabilidades do empreendedor e do Poder Público na implantação e manutenção do parcelamento, ao conteúdo do projeto e seu licenciamento urbanístico e ambiental integrado, à entrega das obras, ao registro imobiliário, aos
contratos de venda e compra dos lotes ou unidades autônomas, e ao instituto
da intervenção; (iii) da regularização fundiária sustentável em áreas urbanas,
incluindo regras sobre as iniciativas de interesse social e de interesse específico,
bem como sobre a demarcação urbanística e a legitimação de posse; e (iv) disposições penais, complementares e finais.
O substitutivo contém abertura para novos tipos de empreendedor, além do
proprietário do imóvel a ser parcelado. Poderão atuar como empreendedor: o
compromissário comprador, cessionário ou promitente cessionário, ou o foreiro;
o ente da Administração Pública habilitado a promover a desapropriação para implantação de parcelamento habitacional ou de iniciativa de regularização fundiária;
a pessoa física ou jurídica contratada em forma de parceria pelo proprietário do
imóvel a ser parcelado; e cooperativas habitacionais ou associações de moradores.
No curso do tramitação do PL 3.057/2000 e apensos, chegou-se a debater
a inserção do superficiário entre os habilitados, mas essa idéia não prosperou,
em face talvez do fato de o instituto do direito de superfície, previsto pelo Estatuto da Cidade e também pelo novo Código Civil (2002), ter ainda pouca
aplicação prática. Avaliamos que poderia ser admitida a atuação do superficiário como empreendedor, desde que com anuência expressa do proprietário e
Estudos & Pesquisas
31
cláusula obrigando-o a, uma vez rescindido o contrato de superfície, assumir as
obrigações legais do superficiário parcelador.
O texto explicita os condomínios urbanísticos como uma modalidade de
parcelamento urbano. Não chega a vedar os loteamentos fechados, como seria
em nossa opinião recomendável, mas estabelece que, após três anos de entrada
em vigor da futura lei, esses empreendimentos devem passar a observar os requisitos urbanísticos aplicáveis aos condomínios urbanísticos, assim como incluir um adicional de 10% de áreas destinadas a uso público. Os condomínios
urbanísticos, além das disposições explicitadas no próprio substitutivo, estarão
sujeitos a uma série de regras estabelecidas por lei municipal, que tratarão de sua
dimensão máxima, parâmetros relativos à contigüidade entre os empreendimentos, locais admissíveis de implantação e outros aspectos.
Segundo a proposta, para a admissão de condomínio urbanístico, o município deve estar qualificado como de gestão plena. Para essa qualificação, demanda-se que ele possua plano diretor aprovado e atualizado nos termos do Estatuto
da Cidade, bem como órgãos colegiados de controle social e órgãos executivos
específicos nas áreas de política urbana e ambiental. É admitida a participação
em consórcios inter-municipais para o cumprimento dos requisitos administrativos relativos à qualificação.
Tanto no loteamento quanto no condomínio urbanístico, é exigida reserva
mínima de 15% do imóvel parcelado para áreas destinadas a uso público, excluído o sistema viário. Por decorrência do próprio conceito de desmembramento,
esse requisito não se aplica a ele. No condomínio, o substitutivo possibilita que a
reserva de área seja substituída por doação de recursos para fundo municipal da
habitação, nos termos de lei municipal. É estabelecido que o município qualificado como de gestão plena pode reduzir o percentual de áreas destinadas a uso
público em zonas especiais de interesse social (ZEIS).
Em qualquer modalidade de parcelamento, a autoridade licenciadora poderá
requerer a reserva de faixas non aedificandi para implantação de infra-estrutura urbana. Além disso, o texto aprovado reforça a aplicabilidade de contrapartidas decorrentes da outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso reguladas pelo
Estatuto da Cidade (arts. 28 a 31 da Lei 10.257/2001), que não se confundem com
a transferência para a municipalidade das áreas destinadas a uso público.
O requisito atual de área mínima de 125 m2 para os lotes é mantido e o parâmetro passa a ser estendido às unidades autônomas geradas pelos condomínios
urbanísticos. No parcelamento com implantação simultânea das edificações, admite-se área de 100 m2. Cabe registrar que o município qualificado como de
gestão plena pode alterar essas áreas mínimas em ZEIS.
32
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
No curso da tramitação do PL 3.057/2000 e apensos, chegou-se a prever a
aplicação do requisito da gestão plena a diferentes situações, além da admissão
de condomínios urbanísticos e da redução, em ZEIS, das dimensões mínimas
dos lotes e do percentual de áreas destinadas a uso público. Ambientalistas defenderam, por exemplo, que apenas os municípios com tal qualificação pudessem emitir a licença urbanística e ambiental integrada prevista na proposta. Para
não enfraquecer a ferramenta da licença integrada mediante a previsão de casos
em que ela não seria admitida e, também, em face das competências asseguradas
ao município pela Constituição Federal (arts. 18, 23, incisos VI, VII e IX, e 30),
o texto aprovado pela comissão especial dispõe que, no parcelamento implantado em município que não tenha gestão plena, além da licença integrada, é
requerida licença ambiental emitida pelo estado.
A licença ambiental do estado é demandada, também, em áreas maiores do
que 1.000.000 m2 (100 hectares), localizadas em mais de um município ou com
vegetação secundária em estágio médio e avançado de regeneração do bioma Mata
Atlântica, bem como em empreendimento cujo impacto ambiental direto ultrapasse os limites territoriais de um ou mais municípios ou cuja implantação coloque em risco a sobrevivência de espécie da fauna ou flora ameaçada de extinção.
Pode-se afirmar que o substitutivo, ao mesmo tempo em que mantém a
previsão da licença integrada como regra, tendo em vista simplificar a aprovação
dos projetos dos parcelamentos, procura assegurar a devida proteção ambiental
em situações potencialmente de maior impacto. Mesmo assim, há notícias de
que parte dos ambientalistas ainda têm restrições à unificação dos processos de
licenciamento urbanístico e ambiental. Parece estar associado a esse tipo de crítica, sobretudo, o receio a inovações quanto às normas atuais.
O texto aprovado pela comissão especial procura não conflitar com a legislação ambiental em vigor. Houve evolução nesse aspecto em relação aos substitutivos anteriores, efetivada a partir de negociações com os ambientalistas. Não
está incluída a convalidação das licenças outorgadas a parcelamentos com base
na faixa non aedificandi de 15 metros referida no art. 4º da Lei 6.766/1979.
Também não são fixados limites de APP a serem observados na regularização
fundiária, hoje constantes na Resolução 369/2006 do Conama. Cabe registrar
que, exclusivamente nos assentamentos informais preexistentes à futura lei, há
previsão de que o plano de regularização fundiária de interesse social pode incluir redução das faixas de APP exigidas pela legislação florestal, desde que se
comprove que a regularização implica a melhoria das condições ambientais da
área em relação à situação de ocupação irregular.
Estudos & Pesquisas
33
Quanto à flexibilização na ocupação de APP, o substitutivo caminha nesse sentido apenas em área urbana consolidada na qual a vegetação, na data de entrada em vigor da futura lei, necessite de recomposição. Nessa situação, é permitida a utilização
da APP como espaço livre de uso público ou de uso comum dos condôminos para
implantação de infra-estrutura destinada a esportes, lazer e atividades educacionais
e culturais ao ar livre, desde que a utilização não gere degradação ambiental, haja
recomposição florística de forma a assegurar o cumprimento das funções ambientais
da APP, seja respeitado limite máximo de impermeabilização do solo etc.
Há capítulo específico tendo em vista detalhar as responsabilidades do empreendedor e do Poder Público nas diferentes modalidades de parcelamento.
Tomada como referência a lei atual, são bastante ampliadas as exigências quanto à implantação dos elementos da infra-estrutura pelo empreendedor. Com a
única exceção dos sistemas individuais de disposição de esgoto, a implantação
de toda a infra-estrutura básica passa a ser responsabilidade do empreendedor.
Apesar da ampliação, não se verificam hoje críticas de peso do setor produtivo
em relação a esses dispositivos do texto. É provável que isso decorra do fato de
muitos municípios já terem estabelecido exigências desse tipo. Os debates remanescentes nesse campo, é interessante registrar, focam as atribuições relativas à
manutenção da infra-estrutura interna dos condomínios urbanísticos.
O substitutivo aprovado respeita o espírito dos anteriores ao requerer a aprovação de plano para as iniciativas de regularização fundiária e fixar normas diferenciadas para as iniciativas de interesse social e de interesse específico. A regularização
fundiária, na perspectiva da futura Lei de Responsabilidade Territorial Urbana, não
se restringe à regularização jurídica da situação dominial das áreas irregularmente
ocupadas. Além disso, estão confirmadas as ferramentas da demarcação urbanística e
da legitimação de posse, avanços importantes no campo da regularização fundiária.
É contemplada a aplicação do instituto da intervenção, mediante o qual
o Poder Público passa controlar o parcelamento executado em desacordo com
o projeto aprovado ou com o cronograma. O interventor tem poderes de gestão equivalentes aos do empreendedor, incluindo o levantamento de depósitos
independentemente de autorização judicial, a alienação dos lotes ou unidades
autônomas etc. Foi inserido no texto adotado requisito que não constava dos
anteriores, qual seja, de que a autoridade licenciadora municipal deve requerer
ao juiz competente a declaração da intervenção. Com essa modificação, se por
um lado é dificultada a aplicação da ferramenta da intervenção, por outro é assegurada maior segurança jurídica para o próprio Poder Público municipal.
Nas sanções penais aplicáveis aos parcelamentos irregulares, o substitutivo,
que nesse aspecto não traz alterações significativas em relação aos anteriores,
34
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
torna bem mais severas as sanções atualmente aplicáveis, entre outras medidas
mediante a previsão do perdimento do imóvel ilegalmente parcelado em favor
do município. É determinado aumento progressivo da pena consoante o número de lotes ou unidades autônomas envolvidos.
Questão pontual ainda objeto de forte polêmica no texto está na interface da
futura lei com o Código de Defesa do Consumidor (CDC). Na rescisão contratual em razão de fato imputado exclusivamente ao adquirente de lote ou unidade
autônoma, é concebida regra sobre a devolução dos valores pagos que apresenta
diferenças em relação ao conteúdo do CDC. A proposta prevê a possibilidade de
desconto, entre outros componentes, dos valores relativos à fruição do imóvel e
à corretagem comprovadamente paga pelo empreendedor, do montante devido
por cláusula penal e despesas administrativas (observado o desconto máximo de
10% das prestações pagas), e dos juros moratórios relativos às prestações pagas em
atraso pelo adquirente. Dispõe que a devolução deve ser efetivada na forma estabelecida em contrato, respeitado o prazo máximo de 12 meses, prazo que é reduzido
para 30 dias em caso de doença grave ou desemprego do adquirente.
Pelos debates ocorridos até agora sobre esse tópico específico, centrados na divergência entre as posições dos representantes, de um lado, do Ministério Público
e dos órgãos de defesa do consumidor de um lado e, de outro, do setor empresarial, fica patente que, no caso da venda e compra de lotes ou unidades autônomas
em parcelamento urbano, é inviável a restituição plena e imediata das quantias
pagas pelo adquirente. O empreendedor, especialmente as empresas de pequeno
e médio porte, não raro enfrentarão dificuldades de caixa se a devolução tiver que
ocorrer de plano. Além disso, a venda de bens mediante pagamento em prestações
acarreta custos para o empreendedor, que não podem ser simplesmente ignorados.
Mesmo consideradas situações de hipossuficiência do comprador do lote ou unidade autônoma, a lei não pode consagrar a injustiça para o empreendedor.
Cumpre explicar que o próprio CDC não impõe a devolução plena das
quantias pagas. O caput do art. 53 da Lei 8.078/1990 considera nulas as cláusulas que estabeleçam a perda total das prestações pagas em benefício do credor
que, em razão do inadimplemento, pleitear a resolução do contrato e a retomada
do bem. O § 2º do mesmo dispositivo do CDC, relativo aos contratos do sistema de consórcio de produtos duráveis, prevê desconto relativo à fruição e aos
prejuízos que o desistente ou inadimplente causar ao grupo. Na prática, os conflitos relativos a valores a serem restituídos na rescisão dos contratos de venda e
compra de lotes têm sido pacificados por meio de termos de compromisso com
a participação do Ministério Público.
Estudos & Pesquisas
35
Por fim, cabe mencionar que, no processo de tramitação do PL 3.057/2000
e apensos, durante muito tempo defendeu-se a inserção no texto da futura lei de
alterações na Lei 6.015/1973 (Lei dos Registros Públicos), tendo em vista reforçar o princípio da concentração dos dados na matrícula do imóvel. A decisão da
comissão especial, que parece correta, foi de que alterações de vulto nas normas
registrais justificam a aprovação de lei específica sobre esse tema.
4. Conclusão
Entendemos que as normas da União que regulam atualmente o tema parcelamento urbano estão defasadas e apresentam lacunas inaceitáveis. É extremamente bem-vinda a proposta de aprovação da Lei de Responsabilidade Territorial
Urbana, com uma abordagem ampla que inclua disposições não apenas sobre
as diferentes modalidades de parcelamento, mas também sobre as iniciativas de
regularização fundiária. A nova lei constituirá um complemento essencial do
capítulo de política urbana da Constituição Federal e do Estatuto da Cidade.
Em nossa avaliação, o trabalho da comissão especial que atuou em 2007
resultou em uma proposta consistente em termos de compatibilização entre a
legislação urbanística e a ambiental. Dos textos já produzidos no processo do
PL 3.057/2000 e apensos, o substitutivo da comissão especial é o mais rigoroso
do ponto de vista da proteção do meio ambiente. Há alterações de relevo nas
normas ambientais em vigor apenas quanto à unificação dos procedimentos de
licenciamento ambiental e urbanístico.
Mesmo nesse ponto, consideramos que não há que se falar em retrocessos.
A unificação das licenças urbanística e ambiental é importante para viabilizar
a implantação regular de empreendimentos, em tempo hábil que não se comprometa o investimento do setor produtivo. Ademais, o substitutivo aprovado
inclui uma série de cuidados relacionados a situações com maior potencial para
causar danos ambientais.
Apesar dessa preocupação com o respeito às normas ambientais, o conteúdo do texto é sensível à necessidade das políticas de regularização fundiária.
Para assentamentos informais de interesse social previamente existentes na data
de publicação da futura lei, excepcionalmente remete-se a análise ambiental à
aprovação do plano de regularização fundiária de interesse social. Deverá ficar
comprovado que as condições ambientais posteriores à regularização são melhores do que as anteriormente existentes.
O plano de regularização fundiária, cumpre enfatizar, é garantia importante
para que esse tipo de iniciativa, caracterizada como de interesse social ou específico,
venha a ser implementada com a devida consideração dos aspectos urbanísticos e
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ambientais. A mera regularização da situação dominial dos imóveis ocupados está
longe de ser a solução ideal, seja para ocupantes, seja para a cidade como um todo.
Em nossa opinião, os loteamentos fechados constituem uma anomalia jurídica e, por essa razão, deveriam ser expressamente vedados na futura lei. Os
condomínios urbanísticos, ainda que não configurem uma opção de tipologia
urbana ideal, uma vez que induzem a formação de guetos, representam a resposta aceitável às demandas sociais atuais por empreendimentos com controle de
acesso. Se o plano diretor ou lei municipal dele derivada delimitarem de forma
adequada os locais passíveis de implantação dos condomínios urbanísticos e outras regras sobre o assunto, requeridas explicitamente no texto mais recente em
debate, os efeitos negativos associados a essa modalidade de parcelamento serão
consideravelmente minimizados.
O substitutivo produzido pela comissão especial reflete um estágio de debate e negociação técnica e política sobre as novas regras gerais da União que
regularão o parcelamento urbano que, acreditamos, está muito próximo do nível
de consenso que se apresenta possível entre os principais atores técnicos e políticos envolvidos. No momento atual, as divergências estão reduzidas a aspectos
bastante pontuais. Nessa situação, é imperioso compreender que qualquer abertura de maior porte para renegociação pode gerar retrocessos, com as diferentes
partes voltando a apresentar demandas já superadas no processo.
Referências bibliográficas:
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uma gleba: o parcelamento do solo em seus aspectos essenciais. São Paulo:
Universidade Secovi, 2001.
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Brasília: Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, 2004. Estudo técnico disponível em: http://www2.camara.gov.br/publicacoes/estnottec/tema14.
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LORENZETTI, Maria Sílvia Barros; ARAÚJO, Suely Mara Vaz Guimarães de. Legislação Federal de Interesse Urbanístico: o Estatuto da Cidade é
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Estudos & Pesquisas
37
MUKAI, Toshio. Parecer (constitucionalidade de lei municipal que autoriza a concessão de uso de bens públicos de uso comum do povo em
loteamento a associação de moradores dos adquirentes dos lotes, a realização de serviços de manutenção destes bens e outros de interesse dos
moradores, bem como a construção de portarias para identificação de
pessoas que por eles transitem ou deles usufruam com vistas à preservação
da segurança dos moradores do loteamento). Boletim de Direito Municipal, Editora NDJ Ltda., nº 8, agosto de 1998.
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 3ª ed. rev. São
Paulo: Malheiros Editores, 2000.
38
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
Artigos & Ensaios
Conservação da
biodiversidade em
áreas urbanas
Roseli Senna Ganem
Saneamento básico
no Brasil – evolução
institucional e a
Lei nº 11.445/2007
José de Sena Pereira Jr.
Ordenamento
territorial e plano diretor:
o caso do DF
Rosely Ganem,
Shelma Regina Cavalcante,
Tadeu Oliveira, Gabriela Tunes
Instituições políticas
municipais:
notas sobre autonomia
e qualidade da democracia
Luiz Henrique Vogel
Forças Armadas em
missão de polícia:
a história do morro
da Providência
e outros casos
Fernando Carlos Wanderley Rocha
Ocupação territorial
de Roraima
José Theodoro Mascarenhas Menck
Boas práticas nas
redes de ensino
Ana Valeska Amaral Gomes
Termo de adoção
Edmílson Caminha
A favor do urbanismo
e da cidade
José Veríssimo Teixeira da Mata
39
Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
RoseliSenna
SennaGanem
Ganem
Roseli
Bióloga,
Bióloga,Doutora
doutora em
em Desenvolvimento
Desenvolvimento
Sustentável
pela Universidade
de Brasíliadee
Sustentável
pela Universidade
Consultora
da Câmara
dos Deputados,
Brasília
e consultora
legislativa na
da
Área de Meio
Ambiente
e Direito na
Ambiental
Câmara
dos Deputados,
Área de
Meio Ambiente e Direito Ambiental
Conservação da
biodiversidade em
áreas urbanas
41
Resumo
Este artigo discute a viabilidade de implantação dos instrumentos legais de conservação
da biodiversidade em áreas urbanas. Analisa as
razões para conservar a diversidade biológica e
os impactos das cidades sobre os ecossistemas
naturais. Discute o conceito de função social
da propriedade urbana e suas implicações para
a conservação. Por fim, avalia os instrumentos
disponíveis na legislação ambiental e urbanística para a conservação, em especial as áreas de
preservação permanente, as unidades de conservação da natureza, os parques ecológicos e as
áreas de proteção de mananciais.
Palavras-Chave
Abstract
Keywords
Conservação; biodiversidade; diversidade biológica; área de preservação permanente; unidade de conservação; plano diretor; função social
da propriedade.
This article discusses the feasibility of establishing
legal instruments for biodiversity conservation in
urban areas. It analyses the reasons for conserving
the biological diversity and the impacts of the cities
over the natural ecosystems. It discusses the concept
of the social function of the urban propriety and
its implications on conservation. Finally, it analyses
the conservation instruments available in the
environmental and urbanistic legislation, specially
the permanent preservation areas, the protected
areas, the ecological parks and the protection areas
for water resources.
Conservation; biodiversity; biological diversity; permanent preservation areas; protected
areas; director plan; social function of the propriety.
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1. Introdução
A biodiversidade abrange a multiplicidade de formas como a vida se manifesta entre a crosta terrestre e a camada de gases que a reveste, isto é, a biosfera.
Tecnicamente, o termo foi definido na Convenção da Diversidade Biológica
(CDB), um dos cinco documentos resultantes da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (conhecida como Cúpula da Terra
ou Eco-92), ratificada no Brasil pelo Decreto nº 2.519/1998.
Conforme o conceito da CDB, a biodiversidade abrange não apenas a riqueza de espécies animais e vegetais, mas também a variabilidade genética e os
diversos níveis de organização ecológica das espécies. Assim, a biodiversidade é
composta pela diversidade genética ou intra-específica, a organismal ou entre
espécies, e a ecológica ou entre comunidades.
Essa definição foi incorporada na Lei nº 9.985/2000, que institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (Lei do Snuc), em que a
diversidade biológica é expressa como “a variabilidade de organismos vivos de
todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem
parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e
de ecossistemas” (art. 2º, III).
Este trabalho tem o objetivo de discutir os instrumentos legais disponíveis na
legislação ambiental e urbanística brasileira destinados à conservação da biodiversidade em áreas urbanas, e a viabilidade de sua aplicação. Os problemas de efetividade
da legislação serão exemplificados com situações observadas no Distrito Federal.
2. Razões para conservar a biodiversidade
A preocupação com a conservação da biodiversidade remonta aos primórdios
do movimento ambientalista internacional, nas primeiras fases da Revolução
Industrial. Naquela época, diminuía a qualidade de vida da população urbana,
devido à poluição das fábricas, e crescia a busca por espaços livres como locais de
lazer (MCCORMICK, 1992). O conservacionismo ensejou a proteção de áreas
virgens, como parques nacionais, inicialmente para uso recreativo e educativo e,
posteriormente, para conservação das espécies nativas da fauna e da flora.
Atualmente, para algumas pessoas, conservar a diversidade biológica é um dever ético da espécie humana para com as demais, tendo em vista o valor intrínseco
da vida e de cada uma das espécies viventes. Para outras, o contato com a natureza
selvagem é fonte de prazer, de reparação psicológica e mesmo espiritual.
Para um ecólogo, uma comunidade biológica é como um castelo de cartas
e qualquer pequena migalha de diversidade biológica é inestimável, deve ser
Artigos & Ensaios
43
conhecida e acalentada (WILSON, 1994). Nessa perspectiva, a conservação
constitui um conjunto de políticas públicas com o fim de manter áreas intocadas ou pouco alteradas, onde a natureza poderá seguir o curso do processo
evolutivo, livre ou com baixo grau de interferência das atividades humanas.
Entretanto, para além das razões estéticas, emocionais, espirituais e científicas, proteger a diversidade biológica apresenta função estratégica para a humanidade, tendo em vista os inúmeros serviços ambientais e econômicos providos
pela natureza. Os ecossistemas naturais promovem a conservação da água e do
solo, a fixação de carbono e a manutenção da estabilidade do clima. Os tropicais,
particularmente, medeiam os fatores climáticos globais, pela manutenção do
teor de oxigênio, da temperatura, da precipitação e da umidade na atmosfera. A
flora e a fauna, por sua vez, são fontes de matéria-prima das indústrias química,
farmacêutica e cosmética, sendo a bioprospecção uma importante ferramenta de
exploração da biodiversidade para o desenvolvimento tecnológico.
Assim, considerando esses benefícios e, ainda, que conhecemos pouco os
recursos biológicos existentes no planeta, a conservação é defendida como uma
ferramenta para assegurar a manutenção da natureza para o usufruto das gerações presentes e futuras.
A aplicação dessa ferramenta é necessária nos dias atuais, tendo em vista as
graves perturbações impostas pelo homem aos ambientes naturais e os riscos (já
concretizados em muitos casos) de extinção de espécies. Em 2006, a União Internacional para a Conservação da Natureza (UICN) publicou a Lista Vermelha
de espécies extintas e ameaçadas. De uma avaliação de 40.177 espécies, 16.119
foram consideradas em risco de extinção. Além disso, 784 espécies foram declaradas “oficialmente” extintas e outras 65 sobrevivem apenas em cativeiro ou em
programas de reprodução específicos (UICN, 2006).
As informações sobre extinção de espécies levam a acreditar que estamos
diante de uma crise de biodiversidade de escala planetária, desencadeada com
a Revolução Industrial (WILSON, 1997). Trata-se de uma crise silenciosa que,
nas palavras de Alho (2005), “leva os cientistas ao desespero”, diante da descrença e da indiferença da sociedade.
De modo geral, a perda de espécies é imperceptível dentro da escala de tempo da vida humana. Entretanto, o mesmo já não se pode afirmar em relação ao
grau de devastação dos biomas e de fragmentação dos habitats naturais. Atualmente, a devastação é maior nos países tropicais, justamente onde a biodiversidade está mais concentrada. Ironicamente, o Brasil e a Indonésia, os dois países
mais ricos em biodiversidade no mundo, abrangem, também, os biomas mais
ameaçados do planeta (PASQUIS & BOUAMRANE, 2002). Sendo assim, boa
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parte da perda global de biodiversidade ocorre no Brasil, país campeão em biodiversidade continental e um dos líderes, também, em emissão de gases de efeito
estufa em decorrência das queimadas e do desmatamento.
A perda dos ecossistemas nativos é característica da sucessão de ciclos econômicos que marcaram a história do País e perpetua-se até os dias atuais. Câmara
(2001) chama a atenção para a exuberância dos relatos dos naturalistas que percorreram o Brasil no século XIX, cuja leitura evidencia o empobrecimento atual
da flora e da fauna nativas. Hoje, todos os nossos biomas encontram-se fortemente
ameaçados. Levantamentos recentes do Ministério do Meio Ambiente (MMA),
considerados bastante conservadores por acadêmicos e técnicos em geral, apontam
a perda de 12,5% da Amazônia, 13% do Pantanal, 40% do Cerrado, 36% da
Caatinga, 71% da Mata Atlântica e 49% dos Pampas (MMA, 2007).
A situação da Mata Atlântica é emblemática, pois o bioma foi reduzido a arquipélagos de pequenos fragmentos florestais, a maioria deles com área pequena ou
mínima. Segundo PINTO et al. (2006), o bioma foi reduzido a 8% de sua cobertura
original e, na Serra do Mar e na porção entre o sul da Bahia e o Espírito Santo, 97%
e 98,6% dos remanescentes, respectivamente, têm área inferior a cem hectares.
O processo de dilapidação foi ainda mais impressionante no Cerrado, savana mais biodiversa do planeta. Estima-se que esse bioma tenha perdido pelo
menos 55% de sua cobertura original (MACHADO et al., 2004), em decorrência da implantação, nos últimos cinqüenta anos, de uma política de ocupação
de fronteiras, com a expansão de pastagens e da monocultura da soja. A despreocupação com as conseqüências socioambientais dessa política permeia o avanço
mais recente sobre a Floresta Amazônica.
Entretanto, não foi apenas a expansão agrícola a responsável pela devastação
dos biomas brasileiros. A expansão urbana também tem sido especialmente desfavorável, uma vez que a implantação das cidades implica a eliminação indiscriminada da vegetação nativa. Gouvêa (2002), ao tratar da influência dos fatores
naturais na conformação das cidades brasileiras, destaca que “a selva tropical
assustava o colonizador. [...] A mata constituía um inimigo mortal, da mesma
forma que a sua derrubada significava a civilização, o desenvolvimento. Somente no século XVIII que se começou timidamente a desenvolver programas de
arborização urbana, mesmo assim, à moda européia” (p. 16). A percepção da
natureza selvagem como um mundo assustador está presente até hoje no imaginário das populações urbanas.
Destarte, a urbanização tem sido marcada pelo processo de “terra arrasada”,
o que implica a retirada da cobertura vegetal de todo o sítio urbano, mesmo
das áreas não edificáveis. No Distrito Federal (DF), por exemplo, esse método
Artigos & Ensaios
45
acirrou o processo de erosão do solo, que é um problema ambiental grave nessa
unidade da Federação1 , e criou, nas cidades satélites, extensas áreas de solo nu
com uma paisagem árida e desconfortável (GOUVÊA, 2002).
As megalópoles pecam pelo excesso de solo impermeabilizado e ausência de
vegetação, criando ambientes extremamente desconfortáveis pela intensa luminosidade, calor e ausência de áreas verdes necessárias para o descanso. Esses fatores são
agravados pelo não atendimento das demandas de moradia, o que provoca a utilização dos fundos de lotes para edificação, bem como a invasão dos vazios urbanos.
O crescimento da cidade irregular, ocupada por população carente ou por
condomínios de classe média, impacta sobremaneira a biodiversidade. De modo
geral, tais ocupações avançam exatamente sobre as áreas públicas ou privadas
ainda não incluídas na malha urbana oficial, que apresentam remanescentes de
vegetação nativa.
Por outro lado, nem mesmo o planejamento oficial confere maior proteção
à vegetação nativa. A expansão urbana oficialmente promovida também desconsidera um aproveitamento mais racional das áreas já registradas em cartório,
por meio de seu adensamento e da ocupação de lotes e imóveis ociosos. Veja-se,
por exemplo, a implantação do Setor Noroeste, ao lado do Parque Nacional
de Brasília, e do Setor Habitacional Catetinho, sobre uma Área de Proteção de
Mananciais, ambos no DF.
A ineficiência do sistema viário e de transportes das cidades é outro problema que compromete a conservação da biodiversidade. O sistema é onerado
com um excesso de vias que beneficia o transporte individual em detrimento do
coletivo e que se mantém ocioso na maior parte do dia (MMA, 2000). Além
dos impactos já comumente discutidos sobre o trânsito e a saúde da população,
o excesso de vias dificulta a conservação das espécies selvagens, em especial da
fauna, pela formação de barreiras à sua movimentação.
Como ressalta Franco (2000), a cidade é um ecossistema heterotrófico, que
não produz os alimentos e a energia que consome. Nas grandes aglomerações
urbanas, a má gestão acarreta grande desperdício de recursos, obtidos da exploração de espaços circunvizinhos ou mesmo distantes de sua localização.
A boa gestão dos recursos naturais nas cidades inclui a proteção dos ecossistemas nativos, especialmente em regiões onde a malha urbana ainda está entremeada por matas ciliares, áreas de nascentes e outros remanescentes de vegetação. Esses
fragmentos contribuem para conservar o solo e a água, melhorar o microclima dos
1 Sintomático é que o Governo do Distrito Federal contou, entre 1986 e 1990, com uma “Secretaria
da Erosão”.
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Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
ambientes urbanos e formar corredores ecológicos. Os corredores são elementos de
conectividade entre áreas protegidas, que permitem o movimento de populações
da flora e da fauna e o fluxo gênico entre elas, facilitando a dispersão de espécies,
a recolonização de áreas degradadas e a manutenção de populações que requerem
áreas extensas para sua sobrevivência (Lei nº 9.985/2000, art. 2º, XIX). A proteção
de fragmentos de vegetação nativa em áreas urbanas também é necessária quando
eles são os únicos representantes de espécies de ocorrência local ou raras. Um
bom exemplo é a descoberta de uma nova espécie de planta (Calathea reginae) na
cidade do Rio de Janeiro, em 2004. Encontrada num pequeno resquício de Mata
Atlântica da zona sul carioca, “a caloura dos livros de botânica já surgiu na corda
bamba da extinção” (CÂMARA, 2008) e sua sobrevivência depende da conservação daquela pequena área urbana.
Destarte, conservar a vegetação nativa deve ser um dos componentes da
política de desenvolvimento urbano, questão que permeia a legislação ambiental
e urbanística brasileira, como se verá adiante. Antes, porém, é importante compreender como a biodiversidade se insere entre as disposições constitucionais e
no conceito de função social da propriedade.
3. A proteção da biodiversidade e a função social da propriedade nas
áreas urbanas
A proteção da biodiversidade é um dos requisitos para que se garanta o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, consagrado pelo art. 225 da Constituição Federal. Quatro dos sete incisos do § 1º do art. 225, que estabelece as incumbências do Poder Público para que esse direito seja garantido, tratam da conservação da
biodiversidade. Essa reiteração não chega a surpreender, apenas revela a preocupação
do legislador constituinte em conservar o imenso patrimônio biológico brasileiro.
Sendo assim, de acordo com a Constituição, incumbe ao Poder Público:
“preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas”; “preservar a diversidade e a integridade do
patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético”; “definir, em todas as unidades da Federação,
espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos (...)”,
e “proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem
em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam
os animais a crueldade” (art. 225, § 1º, I, II, III e VII).
Executar essas incumbências não é uma missão fácil, num país com mais
de oito milhões de quilômetros quadrados, onde a maior floresta tropical do
planeta convive com a grilagem de terras e o contrabando de madeira, ou onde
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a savana mais biodiversa do mundo é, também, palco de uma das experiências
mundiais mais exitosas de crescimento do agronegócio.
Dadas as dimensões dos recursos a proteger, é bastante difícil que o Poder
Executivo, nas três esferas de governo, possa resguardar parcela significativa da
biodiversidade brasileira somente pelo manejo de terras públicas. A conservação
tem que contar, necessariamente, com a participação do setor privado e, em
especial, dos proprietários rurais e urbanos.
Essa participação é explicitamente “convocada”, na Constituição Federal,
em relação aos proprietários rurais. Segundo os arts. 5º, XXIII, e 186, II, combinados, a propriedade tem que cumprir sua função social, que, nas áreas rurais,
é atendida quando há utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e
preservação do meio ambiente, entre outros requisitos.
Em consonância com essa diretriz constitucional, a Lei nº 10.406/2002,
que institui o novo Código Civil, art. 1.228, § 1º, determina que “o direito de
propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico
e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das
águas”. Esse dispositivo não discrimina propriedades rurais e urbanas.
No entanto, para as propriedades urbanas, a proteção ambiental não está
claramente colocada na Constituição Federal. O art. 182, § 2º, determina que
“a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”, obrigatório
para cidades com mais de vinte mil habitantes (art. 182, § 1º). O plano diretor,
cuja elaboração é de competência municipal (Constituição Federal, art. 182, §
1º), foi regulamentado pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001).
O plano diretor é um instrumento de planejamento urbanístico e abrange
o zoneamento do território municipal e as normas de uso do solo urbano. Essas
normas são imperativas aos particulares, para que a propriedade cumpra sua
função social. Sua elaboração não é tarefa exclusiva do Poder Executivo municipal, pois deve contar com a participação da coletividade, por meio de audiências públicas (Lei nº 10.257/2001, art. 40, § 4º, I) e deve ser aprovado por lei
(Constituição Federal, art. 182, § 1º). Portanto, o conceito de função social da
propriedade urbana deve ser construído coletiva e localmente.
A Lei nº 10.257/2001, art. 2º, XII, inclui a preservação e a recuperação do
meio ambiente natural entre as diretrizes que orientam a política urbana. Daí
podemos inferir que o plano diretor, instrumento de planejamento da expansão
urbana, deve levar em conta a conservação dos remanescentes de vegetação nativa.
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No entanto, esse liame entre as diretrizes da política urbana e o plano diretor
parecem tênues, quando se considera os valores e o jogo de interesses dominantes na comunidade para a qual se destina o plano diretor. É preocupante que, na
maioria dos casos, a importância das áreas silvestres e a necessidade de proteger
a biodiversidade não são prioridade entre esses valores e dificilmente conseguem
obter sucesso, na “queda de braço” com os interesses imobiliários.
Some-se a esses fatores a dificuldade de diálogo entre os profissionais do urbanismo e os da conservação ambiental. Muitos conservacionistas, por seu lado, concebem a natureza como um mundo dissociado do homem, vitimizado pela ação
humana, inclusive por suas cidades. Os urbanistas, por seu turno, tratam a cidade
como objeto essencialmente artificial, construído pelo homem e para o homem,
praticamente excluído do meio natural (CAMARGO, 2002; FRANCO, 2000).
Temos, assim, um quadro ainda pouco favorável à conservação da diversidade biológica nos territórios urbanos. A atuação do Estado deixa a desejar,
porque os planos diretores não são elaborados, ou são elaborados, mas em regra
não contemplam adequadamente a conservação. E, agravante maior, os planos
diretores elaborados dificilmente são integralmente implantados.
Tomemos o Distrito Federal como exemplo. A Lei Orgânica do DF, aprovada em 1993, exige a elaboração do Plano Diretor de Ordenamento Territorial
(PDOT) para todo o território distrital. O PDOT foi aprovado por meio da Lei
Complementar nº 17/1997, mas muitas de suas medidas não foram executadas.
A simples existência do plano diretor não conseguiu estancar a grilagem de terras, públicas e privadas, que ainda possuíam remanescentes de vegetação nativa.
Em 2008, o PDOT estava em processo de revisão, suscitando muitas controvérsias, por promover a expansão das áreas urbanas.
O DF é um exemplo contundente de como o planejamento urbanístico é
frágil, no que diz respeito à conservação da biodiversidade. Em primeiro lugar,
porque o planejamento em si é incipiente. O Estado não cumpre a contento essa
determinação constitucional. Em segundo lugar, porque os planos diretores não
são elaborados de forma integrada com o setor ambiental e não contemplam adequadamente a conservação. Em terceiro lugar, porque a simples existência de planos diretores não estancou a conversão da vegetação nativa em áreas urbanizadas.
Em meio a esse ambiente tão instável, sujeito a pressões de interesses tão diversos e, em muitos casos, pouco comprometidos com o bem-estar da população,
como esperar que o plano diretor – instrumento constitucional que define o conteúdo da função social da propriedade urbana e que norteia o uso do solo urbano
– possa colaborar com a proteção das espécies da flora e da fauna nativas?
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A prática nos mostra que ela fica a depender muito mais da militância de organizações não governamentais ambientalistas e, pontualmente, de associações
de bairro interessadas na manutenção de áreas verdes para recreação ao ar livre.
Por mais alto que seja o brado dessas organizações, na maioria das vezes, ele não
consegue derrotar alianças instituídas à surdina, capazes de fazer surgir bairros
inteiros sobre áreas ecologicamente frágeis.
4. As áreas de preservação permanente 2
A manutenção de áreas de preservação permanente (APPs) e as unidades de
conservação (vistas no próximo tópico) são os principais instrumentos de proteção da biodiversidade em áreas urbanas. As APPs foram instituídas pela Lei nº
4.771/1965 (Código Florestal) . Abrangem as terras “com a função ambiental de
preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das
populações humanas” (Código Florestal, art. 1º, § 2º, II).
A APP é uma limitação administrativa ao direito de propriedade, destinada
à proteção da vegetação em áreas sensíveis, como as margens dos corpos d’água,
nascentes, encostas, topos de morro e outras mencionadas no Código Florestal.
Elas são essenciais para a conservação da água, uma vez que protegem o solo
contra a erosão e evitam o processo de assoreamento e poluição daquele precioso recurso ambiental. A cobertura vegetal nativa ao longo dos rios, nascentes e
encostas constitui corredores ecológicos, os quais permitem o fluxo gênico entre
populações animais e vegetais situadas em áreas distantes (GANEM< 2007).
Na cidade, além das funções acima indicadas, a APP ameniza o microclima,
oferece elementos naturais que diversificam a paisagem urbana, evita a ocorrência de deslizamentos de terra e enxurradas e, por conseqüência, minimiza os efeitos deletérios das enchentes. Portanto, as APPs urbanas também são importantes
para o conforto ambiental e a segurança das populações humanas.
As APPs são, em regra, áreas intangíveis, isto é, a vegetação que as cobre
não pode ser suprimida nem manejada. Em caso de degradação, as APPs devem
ser recompostas pelo proprietário ou pelo Poder Público (Código Florestal, art.
18)3. Esse caráter de intangibilidade das APPs tem gerado diversos conflitos
nas cidades, pois, em muitos casos, essas áreas foram ocupadas anteriormente à
vigência do Código Florestal.
2 Para maior detalhamento sobre as áreas de preservação permanente urbanas, ver Ganem (2007).
3 Alterada pela Lei nº 7.803/1989 e pela Medida Provisória nº 2.166-67/2001.
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Da leitura do caput do art. 2º, do Código Florestal (alterado pela Lei nº
7.803/1989), verifica-se que algumas APPs situam-se em locais tradicionalmente usados para implantação de moradias e atividades industriais e recreativas.
Diz a lei:
Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei,
as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água desde o seu nível
mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d’água de menos de 10
(dez) metros de largura;
2 - de 50 (cinqüenta) metros para os cursos d’água que tenham
de 10 (dez) a 50 (cinqüenta) metros de largura;
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d’água que tenham de 50
(cinqüenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d’água que tenham de
200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d’água naturais ou
artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados “olhos
d’água”, qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio
mínimo de 50 (cinqüenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°,
equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura
do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções
horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer
que seja a vegetação.
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Assim, ao longo dos cursos dágua e em torno de nascentes, devem ser
preservadas áreas com os tamanhos estipulados na lei. Faixas com dimensões
variáveis devem ser respeitadas nas encostas, bordas de tabuleiros e chapadas
e nas áreas de maior altitude, conforme os critérios indicados. As restingas
que atuam como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues devem ser
integralmente preservadas.
Em topos de morros e entorno de lagos e reservatórios, os limites da APP
dependiam de regulamentação, providenciada pelo Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA), mediante as Resoluções nºs 302 e 303, de 2002. A
primeira dispõe sobre as APPs em torno de reservatórios artificiais, que, nas
áreas urbanas consolidadas4 , deve ter largura de trinta metros. A segunda dispõe
sobre os parâmetros e limites das APPs em geral e, em grande medida, repete os
critérios já estipuladas no art. 2º, caput, do Código
Florestal. No entorno de lagos e lagoas naturais, a Resolução nº 303/2002
estabelece a faixa mínima de trinta metros, para os que estejam situados em áreas
urbanas consolidadas. No topo de morros e de montanhas, a mesma resolução
determina que a APP deve ser delimitada a partir da curva de nível correspondente a dois terços da altura mínima da elevação em relação à base.
Nas áreas urbanas, além das determinações específicas das Resoluções nºs
302 e 303, de 2002, o Código Florestal estabelece que:
Art.2º....................................................................................
..............................................................................................
..............
Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as
compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas,
em todo o território abrangido, observar-se-á o disposto nos
respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os
princípios e limites a que se refere este artigo. (grifo meu)
Ora, a redação desse dispositivo é confusa, pois não há uma opção clara sobre qual instrumento tem primazia para definir a localização da APP: o próprio
Código, pelo caput do art. 2º, ou o plano diretor municipal.
4 Segundo a Resolução nº 302/2002, área urbana consolidada é aquela que tenha sido assim definida
pelo Poder Público, possua densidade demográfica superior a 5.000 habitantes/km2 e contenha pelo
menos quatro dos seguintes equipamentos de infra-estrutura urbana: malha viária com canalização
de águas pluviais; rede de abastecimento de água; rede de esgoto; distribuição de energia elétrica
e iluminação pública; recolhimento de resíduos sólidos urbanos, e tratamento de resíduos sólidos
urbanos
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Na prática, ocorre que, à revelia de planos diretores e do Código Florestal,
as APPs vêm sendo amplamente violadas, em decorrência tanto da implantação
de projetos de parcelamento urbano quanto da proliferação de assentamentos
informais. A extensão da “cidade ilegal”, formada por loteamentos irregulares,
favelas e cortiços, pode ocupar até 50% da área urbanizada de algumas cidades
brasileiras (MMA, 2000).
Em vista desse conflito, há quem interprete o art. 2º, parágrafo único,
do Código Florestal, de forma a favorecer a ocupação das APPs urbanas.
Afirma-se que os municípios podem reduzir as APPs nessas áreas, por meio
do plano diretor. Declara-se, ainda, que os projetos de parcelamento do solo
urbano podem reduzir a área não ocupada para apenas quinze metros ao longo dos cursos d’água, com base no art. 4º, III, da Lei nº 6.766/1979 (Lei do
Parcelamento do Solo Urbano). Segundo essa lei, a aprovação de um projeto
de loteamento depende da conservação de faixas não edificáveis de quinze
metros ao longo das águas correntes, “salvo maiores exigências da legislação
específica” (grifo meu).
Tal foi o entendimento do Tribunal Regional Federal (TRF) da 2ª Região (Rio
de Janeiro e Espírito Santo), no Acórdão ao Agravo 2006.02.01.012456-0, em 12
de maio de 2008, que decidiu favoravelmente à construção de uma obra em APP,
desde que respeitado o limite previsto na Lei de Parcelamento do Solo Urbano.
Entretanto, essa argumentação é, no mínimo, equivocada. Ainda que o texto do Código Florestal seja confuso, sua leitura correta demonstra o contrário,
isto é, que os limites das APPs estabelecidos no caput do art. 2º não podem ser
alterados. O próprio Código afirma, claramente, que os proprietários urbanos
devem respeitar os princípios e limites dispostos no caput desse artigo. Nesse
caso, podemos entender que o plano diretor e as leis municipais de uso solo podem tão somente ampliar as APPs – e não reduzi-las –, quando condicionantes
ambientais justificarem esse acréscimo.
Do mesmo modo, a Lei de Parcelamento do Solo Urbano determina claramente que o projeto de loteamento respeite uma faixa não edificável de quinze
metros, “salvo maiores exigências da legislação específica” (grifo meu). O Código Florestal constitui legislação específica e deve ser respeitado.
Defendendo o caráter irredutível das APPs, Mukai (2008) assevera que “não
basta, segundo a Lei, apenas ver o lado dos limites. Há que se levar em conta,
também segundo a Lei, os princípios, e, no caso, o princípio a ser levado em
conta é o da preservação permanente, sendo que [...] a preservação referida se
constitui nos 30 (trinta) metros; não pode, portanto, o Município, exigir menos
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do que esses trinta metros, sob pena de estar descumprindo o princípio da preservação permanente, [...]”.
É preciso ressaltar que, embora imponha o regime de intangibilidade às
APPs, o Código Florestal não é contrário à sua supressão de forma absoluta. Pelo
contrário, o art. 4º da lei possibilita a supressão total ou parcial de vegetação em
APP, em casos de utilidade pública e interesse social, determinando ao Conama
que regulamente esses conceitos. Vejamos o que diz a própria lei:
Art. 4º A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública
ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados
em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
§ 1º A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de
autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de
meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2º deste artigo.
§ 2º A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do
órgão ambiental competente, desde que o município possua
conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano
diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
Dois pontos do art. 4º devem ser ressaltados: os conceitos de utilidade pública e interesse social e a competência para autorizar a supressão de APP.
Relativamente à primeira questão, o Conama aprovou a Resolução nº
369/2006, que visa atender à demanda do Código Florestal e, entre outras
medidas, busca regularizar parcela das ocupações de APP em áreas urbanas.
Assim, o art. 2º, I, da referida resolução define como de utilidade pública,
entre outras: as obras de infra-estrutura dos serviços públicos de transporte,
saneamento e energia; a implantação de área verde pública em área urbana,
e as obras públicas para implantação de instalações necessárias à captação e
condução de água e de efluentes tratados. O mesmo art. 2º, II, define como
de interesse social a regularização fundiária sustentável de área urbana, entre
as quais se incluem: as ocupações de baixa renda predominantemente residenciais; as ocupações declaradas como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)
e as ocupações já consolidadas (com mais de 50 hab/ha e com infra-estrutura
já implantada) que atendam aos pré-requisitos estabelecidos na resolução.
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Quanto à competência para autorizar a supressão de APP, a redação do art.
4º do Código Florestal é também pouco precisa. Em princípio, conforme o § 1º
desse artigo, a autorização compete ao órgão ambiental estadual. Mas, nas áreas
urbanas, de acordo com o § 2º do mesmo dispositivo, a autorização “dependerá
de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua
conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor”, “mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em
parecer técnico”. Ou seja, no município onde houver conselho deliberativo e
plano diretor, o órgão municipal poderá autorizar a supressão, mas depende de
anuência prévia do órgão estadual competente, o qual deve fundamentar-se em
um parecer técnico! Aqui cabe uma pergunta honesta: à parte o alto grau de
irresponsabilidade que permeia a dilapidação da biodiversidade no Brasil, qual
proprietário urbano terá estímulo para dirigir-se à prefeitura de sua cidade e
enfrentar tal burocracia?
A soma de documentos legais confusos evidencia a falta de consenso sobre
a questão na sociedade brasileira. No entanto, o debate sobre a conservação de
APPs e a regularização de ocupações urbanas nessas áreas precisa ser enfrentado
de forma franca. Sabemos que o que efetivamente impede a conservação das
APPs nas cidades não é a dificuldade de interpretação das leis, mas a dinâmica
acelerada das transformações urbanas, devido ao déficit habitacional, à falta de
fiscalização do uso solo urbano e à pressão do mercado imobiliário. Mas também é certo que as normas legais sobre a matéria precisam ser revistas, para que
ofereçam clareza aos órgãos ambientais e reduzam a margem de interpretações
que desfavoreçam a biodiversidade.
Estão em debate, na Câmara dos Deputados, proposições que intentam
construir a futura Lei da Responsabilidade Territorial Urbana (em especial,
os Projetos de Lei nºs 20/2007 e 31/2007, ambos apensados ao Projeto de
Lei nº 3.057/2000) com novas regras para o parcelamento do solo urbano.
Relativamente às APPs, essas proposições incluem disposições como: possibilidade de uso da APP como espaço para a prática de esportes, lazer, educação
e cultura, dentro dos critérios indicados; averbação da APP na matrícula do
imóvel; regularização fundiária de interesse social de ocupações já implantadas, desde que mantida a faixa de quinze ou de cinqüenta metros, conforme
a largura do corpo d’água; impossibilidade de regularização fundiária de
interesse social em áreas que ofereçam riscos de inundações, deslizamentos,
movimentos de rocha e outras situações de risco; convalidação das licenças
municipais e estaduais já outorgadas a parcelamentos urbanos em APP, com
base no art. 4º da Lei nº 6.766/1979, e obrigatoriedade do cumprimento do
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Código Florestal para novos projetos de parcelamento e para regularização
de novos assentamentos informais.
Também tramitam, na Câmara dos Deputados, os Projetos de Lei Complementar nºs 12/2003 (do Deputado Sarney Filho), 127/2007 (do Deputado
Eliseu Padilha) e 388/2007 (do Poder Executivo), os quais têm por fim fixar
normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no que se refere às competências comuns previstas nos incisos VI e VII
do art. 23 da Constituição Federal (relativas ao meio ambiente). As proposições
visam definir as competências de cada esfera de governo integrante do Sistema
Nacional de Meio Ambiente5, entre as quais figura a autorização para supressão
de vegetação nativa. Nos três projetos citados, a autorização para a supressão de
APP em área urbana fica a cargo do município.
Além de conferir maior clareza às normas atuais, a legislação também precisa avançar com o intuito de oferecer compensações aos que mantêm as APPs
intactas. Afinal, se os que desmataram poderão ter suas ocupações regularizadas,
o que a sociedade poderá oferecer aos que respeitaram a lei (de forma deliberada
ou não)? Se nada for oferecido, teremos uma de duas consequências: ou injustiça
social, caso os órgãos de fiscalização consigam atuar de forma eficaz no combate
ao crime ambiental6, ou o estímulo ao desmatamento.
5. Unidades de conservação
Unidades de Conservação (UCs) são espaços instituídos pelo Poder Público,
com características naturais relevantes, com limites definidos, submetidos a regime especial de administração tendo em vista a conservação (Lei nº 9.985/2000,
que regulamenta o art. 225, § 1º, I, II, III e VII da Constituição Federal, e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – Snuc).
A Lei do Snuc cria dois tipos de UCs: as de proteção integral e as de uso sustentável. As primeiras destinam-se à preservação dos recursos naturais e incluem
cinco categorias: Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Mo-
5 O Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) foi instituído pela Lei nº 6.938/1981 e abrange
o Conselho de Governo, o Conama e os órgãos federais, estaduais, distrital e municipais responsáveis
pela gestão ambiental.
6 Destruir ou danificar floresta de preservação permanente é crime ambiental, de acordo com a Lei
nº 9.605/1998, art. 38.
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numento Natural e Refúgio de Vida Silvestre. As segundas visam à conservação7
dos recursos naturais, admitem o uso direto deles, desde que dentro das normas
de manejo sustentável, e abrangem sete categorias: Área de Proteção Ambiental,
Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista,
Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular
do Patrimônio Natural.
As UCs de proteção integral constituem zona rural, por determinação do art.
49 da Lei do Snuc. Entretanto, há UCs desse grupo dentro ou muito próximas
da zona urbana, como o Parque Nacional da Tijuca, inserido na cidade do Rio de
Janeiro, e o Parque Nacional de Brasília (Distrito Federal), limítrofe à cidade.
De modo geral, também as UCs de uso sustentável situam-se na zona rural, por abrangerem grandes extensões de terra cobertas com vegetação nativa.
No entanto, é comum a ocorrência de Áreas de Proteção Ambiental (APAs) e
Áreas de Relevante Interesse Ecológico (ARIEs) permeando ou envolvendo as
áreas urbanas. Os fragmentos de cobertura vegetal nativa que integram as APAs
e ARIEs têm papel essencial na manutenção de corredores ecológicos e, desse
modo, conectam áreas de vegetação nativa rurais e urbanas.
As ARIEs são UCs pequenas e situam-se em áreas com certo grau de ocupação humana. No Distrito Federal, por exemplo, a ARIE Capetinga/Taquara,
criada em 1985, protege importante fragmento de Cerrado, “laboratório” de
inúmeras pesquisas de professores e alunos da Universidade de Brasília.
As APAs 8 são UCs extensas, geralmente situadas em áreas com recursos
naturais valorosos, mas com médio ou alto grau de ocupação humana, o que
impossibilita a implantação de UC mais restritiva. A APA de Petrópolis, no Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, primeira APA brasileira, criada em 1982,
abrange terras intensamente urbanizadas dos Municípios de Petrópolis, Duque
de Caxias, Guapimirim e Magé (BAPTISTA & CALIJURI, 2007) e visa proteger remanescentes de Mata Atlântica da região. Outro exemplo é a APA do Planalto Central, situada no Distrito Federal e em municípios do Estado de Goiás,
criada em 2002 para, entre outros objetivos, controlar a expansão urbana sobre
remanescentes de Cerrado no DF.
7 No âmbito da política ambiental, preservação e conservação têm sentidos diferentes. A primeira
refere-se à proteção integral dos recursos naturais, vedado o seu uso direto. A conservação abrange
as diferentes formas de manejo dos recursos naturais que possibilitam a sua manutenção, incluindo
desde a preservação até o extrativismo sustentável e a recuperação de águas degradadas.
8 Para maior detalhamento sobre as Áreas de Proteção Ambiental, ver Viana & Ganem (2005).
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Apesar de sua importância, a maioria das APAs não conta com nenhuma
ação do Poder Público e enfrenta grande dificuldade de implantação, por envolver propriedades particulares e extensas áreas ocupadas. Muitos criticam as
APAs, afirmando que elas são UCs fáceis de criar, complexas para gerir e constituem muito mais uma ferramenta de ordenamento de uso do solo do que
unidades de conservação da natureza.
Porém, concordar com a inviabilidade das APAs implica aceitar que a conservação da natureza é possível apenas em terras públicas e depende da desapropriação de extensas áreas. Ora, é sabido de todos que atuam na conservação da
biodiversidade que a desapropriação é um dos principais entraves à implantação
dos parques nacionais e outras UCs que exigem domínio público das terras que
abrangem. A situação fundiária dos parques nacionais brasileiros é problema
crônico na história da política de conservação no Brasil, que se avoluma desde a
criação do primeiro parque, em 1937 (ROCHA et al., 2008).
Se a desapropriação é um problema tão grave entre as UCs rurais, o que se
pode esperar, então, de UCs urbanas, onde as terras são muito mais valorizadas?
Além disso, o domínio público não é garantia absoluta de conservação dos recursos naturais, como bem demonstram a grilagem de terras e as altas taxas de
desmatamento da Amazônia, realizadas até no interior de UCs federais.
Portanto, os problemas das APAs são semelhantes aos de outras UCs, das
APPs e de outras áreas sujeitas a limitações administrativas ao direito de propriedade no Brasil. Os entraves à sua implantação não estão no instrumento em si, mas
na ausência de apoio da sociedade – e do próprio Estado – para torná-lo efetivo.
Além das ARIEs e APAs, a Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN)
é outra categoria de UC prevista na Lei do Snuc que interessa à conservação em
áreas urbanas. Na Lei do Snuc, a RPPN foi inserida no grupo de uso sustentável,
mas, de fato, destina-se à preservação da diversidade biológica, pois não admite
o manejo direto dos recursos nem a presença de residentes. Ela é a única categoria restrita a terras privadas, que são gravadas com perpetuidade, podendo o
proprietário usar a área para implantação de projeto ecoturístico. Cabe ao Poder
Público prestar orientação técnica e científica ao proprietário da RPPN, para a
proteção e o correto manejo da área.
6. Outros instrumentos de conservação da biodiversidade em áreas
urbanas
Existem áreas destinadas à conservação que não são reconhecidas pela Lei
do Snuc, mas têm objetivos semelhantes aos das UCs. São áreas instituídas
pela administração local, destinadas à proteção de pequenos fragmentos de
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vegetação nativa e ao desenvolvimento da recreação ao ar livre e da educação
ambiental. Esse é o caso dos parques ecológicos do Distrito Federal, instituídos pela Lei Complementar nº 265/1999. O DF conta, atualmente, com 73
parques, muitos situados na zona urbana e cobertos por vegetação nativa em
bom estado de conservação9.
Também devem ser citadas as Áreas de Proteção de Mananciais (APMs), não
incluídas na Lei do Snuc, mas presentes em diversas metrópoles brasileiras. No
DF, elas foram previstas pela Lei Complementar Distrital nº 17/1997, que institui
o PDOT, e regulamentadas pelo Decreto Distrital nº 18.585/1997. Destinam-se
à conservação de parcela das bacias hidrográficas situada a montante dos pontos
de captação de água para abastecimento público. As APMs contribuem para a proteção da biodiversidade, à medida que vedam a degradação da vegetação nativa,
especialmente aquela situada em áreas de nascentes. Tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 3.324/2008, de autoria do Deputado Silvinho Piccioli, que “institui a Reserva Produtora de Água no âmbito do Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza (SNUC)”. De acordo com a proposição,
as APMs deverão ser enquadradas nessa nova categoria de UC.
Não pode deixar de ser mencionada, ainda, a contribuição dos jardins que
permeiam as áreas públicas urbanas para a conservação da biodiversidade. As
áreas verdes são espaços não edificáveis e destinam-se às atividades de esporte,
lazer, educação e cultura. Podem incluir inúmeros exemplares da vegetação
nativa e atrair espécies da fauna, colaborando para a formação de corredores
ecológicos. A escala bucólica 10 de Brasília, por exemplo, composta pelas áreas
arborizadas que acompanham os eixos que estruturam a cidade e penetram
as quadras residenciais, poderia ser ótimo exemplo, se mais enriquecida com
árvores do bioma Cerrado.
9 O Lago Paranoá, por exemplo, conta com quatro parques ecológicos em suas margens (Garça
Branca, Canjerana, Copaíbas e Dom Bosco), que protegem nascentes, matas ciliares e manchas de
Cerrado e são reduto da fauna nativa que ainda hoje habita a bacia do reservatório.
O Plano Piloto de Brasília é tombado pela Unesco, com reconhecimento
10 O Plano Piloto de Brasília é tombado pela Unesco, com reconhecimento também do Iphan,
como Patrimônio Cultural da Humanidade. O Decreto distrital nº 10.829/1987, que regulamenta o
tombamento, define quatro escalas para o Plano Piloto de Brasília: a monumental, formada pelo Eixo
Monumental, da Praça dos Três Poderes até a Praça do Buriti; a residencial, composta pelas quadras
sul e norte situadas ao longo do Eixo Rodoviário; a escala gregária, que compreende a intersecção
entre os dois eixos, abrangendo a Plataforma Rodoviária e os diversos setores de serviços situados em
suas proximidades; e a escala bucólica, formada pelas áreas livres situadas entre os terrenos edificados
ou edificáveis.
Artigos & Ensaios
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Por fim, deve-se fazer referência ao direito de preempção e à transferência
do direito de construir, instrumentos previstos no Estatuto da Cidade que favorecem a conservação da biodiversidade em zona urbana.
O direito de preempção é a preferência dada ao Poder Público municipal,
para que adquira imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares
(art. 25). O Estatuto estabelece as hipóteses em que esse direito se aplica, entre
as quais encontram-se a criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental (art. 26, VII) e a proteção de áreas de interesse
paisagístico (art. 26, VIII). As áreas onde o direito de preempção pode ser exercido devem ser definidas por lei municipal.
A transferência do direito de construir é a autorização dada ao proprietário de imóvel urbano, privado ou público, para que possa construir em outro
local ou alienar o direito de construir, quando, entre outras destinações, o
imóvel for considerado de interesse para a proteção da paisagem e do meio
ambiente (art. 35 da Lei nº 10.257/2001). A transferência também depende
de autorização por lei municipal.
7. Conclusão
Embora as altas taxas de desmatamento sejam assunto recorrente na mídia
e a perda de biodiversidade constitua um problema ambiental grave, os instrumentos legais de controle da degradação têm tido pouca ou nenhuma aplicação.
O Estado brasileiro tem sido ineficaz para estancar a drenagem dos recursos
biológicos para o calabouço da extinção. A questão piora nas cidades, onde o
crescimento das ocupações ilegais e a pressão do mercado imobiliário avançam
sobre áreas marginais e remanescentes de vegetação nativa.
A ineficácia do Estado na proteção da biodiversidade em áreas urbanas
manifesta-se, principalmente, pela ocupação indiscriminada das APPs e pela
não implantação de APAs e outras unidades de conservação. Em relação às
APPs, parte das dificuldades para torná-las efetivas encontra-se na confusão
dos textos legais atualmente em vigor, os quais possibilitam interpretações
dúbias sobre os seus limites e a competência para autorizar sua supressão.
Entretanto, esse fato não explica inteiramente a questão, pois essa mesma
dubiedade poderia ser interpretada no sentido inverso, isto é, na implantação de um regime rígido de não uso dos remanescentes de vegetação nativa
no tecido urbano.
Na raiz do problema está a questão crucial que permeia a política de conservação da natureza no Brasil, referente à função social da propriedade e à partici-
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Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
pação do setor privado. Historicamente, a sociedade brasileira não tem dado real
importância aos recursos biológicos que integram o seu território.
O processo de revisão da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, se assegurados os devidos cuidados com a proteção ambiental, poderá solucionar questões
importantes sobre as APPs urbanas. As novas propostas incluem a regularização
das ocupações existentes sobre APPs, dentro de critérios que reduzam a degradação ambiental e não comprometam a segurança da população, bem como a
proibição de novas licenças para parcelamentos que desrespeitem o Código Florestal. No entanto, essa mudança da legislação, por si só, não acarretará maior
conservação da biodiversidade nas áreas urbanas. Tal avanço adiantará pouco e
voltaremos ao ponto de partida, a menos que os órgãos que integram o Sisnama
sejam aparelhados para fiscalizar e impedir novas ocupações irregulares.
Mais do que isso, e sem abrir mão dos instrumentos de comando e controle,
é necessário idealizar novas ferramentas que estimulem o setor privado a conservar os remanescentes vegetais. Os instrumentos econômicos e as políticas de
pagamento por serviços ambientais (aos que conservam os ecossistemas nativos)
são propostas inovadoras e ainda carentes de regulamentação. Na Câmara dos
Deputados, tramitam atualmente diversos projetos de lei, apensados ao Projeto
de Lei nº 792/2007, do Deputado Anselmo de Jesus, com o objetivo de regulamentar o pagamento por serviços ambientais.
Esse debate foi recentemente impulsionado pela divulgação dos relatórios de avaliação do Painel Intergovernamental sobre Mudanças do Clima
(IPCC) e pela avaliação da contribuição das taxas de desmatamento sobre
essas mudanças. O que se espera é que as políticas de pagamento por serviços
ambientais induzam o setor produtivo a migrar de uma perspectiva imediatista e perdulária de recursos naturais, para uma visão de planejamento
a médio e longo prazos, que se beneficia da crise e percebe a conservação
como estratégia de ganho econômico. Projetos de compensação de emissão
de gases de efeito estufa por meio de reflorestamento de áreas degradadas ou
que evitam o desmatamento pela manutenção de unidades de conservação
caminham nesse sentido.
As cidades podem ser amplamente beneficiadas por essas novas propostas.
Empresas produtoras de automóveis, por exemplo, podem ser chamadas a implantar projetos de revegetação de APPs e a patrocinar a conservação de áreas
silvestres localizadas em APAs, parques e outras áreas verdes.
No âmbito dos municípios, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) pode ser utilizado como instrumento de proteção das
APPs e demais áreas indicadas pelo Poder Público como de interesse para a
Artigos & Ensaios
61
conservação. Com o intuito de coibir a especulação imobiliária, a Constituição
Federal, art. 182, § 4º, II, faculta ao município a cobrança de IPTU progressivo
ao proprietário do solo não edificado, subutilizado ou não utilizado. No sentido
inverso, os municípios deveriam excluir da área tributável do imóvel urbano
aquela não edificável destinada à conservação, entre as quais se encontram as
APPs, as áreas silvestres das APAs e as RPPNs. Essa norma seria equivalente à
exclusão das áreas com o mesmo fim, para o cálculo do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), prevista na Lei nº 9.393/1996.
Portanto, os trabalhos no âmbito do Poder Legislativo têm que ir além da
revisão das normas em vigor. A urgência do tema requer que os debates incluam
propostas inovadoras. Como afirma Wilson (1994), o valor da biodiversidade é
inestimável e “não podemos renunciar a ela sem luta”. E se, pelo menos em curto
prazo, não podemos esperar mudanças dos padrões éticos, ainda assim, temos a
obrigação de buscar caminhos alternativos que induzam mudanças comportamentais capazes de reduzir a degradação.
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Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
José de Sena Pereira Jr.
Engenheiro Civil e Sanitarista, Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados
desde 1991 nas áreas de meio ambiente, saneamento básico e recursos hídricos
Saneamento básico no Brasil
– evolução institucional e a
Lei nº 11.445/20071
65
Resumo
A organização institucional dos serviços públicos de saneamento básico – abastecimento
de água potável, esgotamento sanitário, limpeza
urbana e manejo de resíduos sólidos, e drenagem urbana de águas pluviais – abrange vários
modelos que incluem a prestação direta pelas administrações municipais, a delegação a empresas
estaduais ou municipais e, mais recentemente, a
concessão a empresas privadas e a formação de
consórcios de municípios. Até a aprovação da
Lei 11.445/2007, o setor de saneamento básico
não tinha um marco regulatório de abrangência nacional, era um setor “auto-regulado”. Essa
nova lei foi concebida de forma a abranger todos
os modelos organizacionais que convivem no
setor, consolidando uma espécie de “guia” com
regras mínimas de relacionamento entre titulares, prestadores de serviços e usuários, a partir
das quais os municípios, os estados e o Distrito
Federal deverão estabelecer legislações, normas e
entidades próprias de regulação para as atividades operacionais dos serviços.
Palavras-Chave
Abstract:
Saneamento, serviços públicos, água, esgotos,
lixo, drenagem
The institutional structure of basic sanitation
public services – water supply, sewage collecting
systems, urban cleaning and waste management,
and urban drainage systems – includes several different models like the direct management by local administrations, service delegation to state or
municipal public companies and, more recently,
concession to private companies and organization
of formal local authorities partnerships. Until the
66
passing of Law 11.445/2007, the basic sanitation sector hasn’t had a national regulation framework. It was an “auto-regulated” sector. This
new law has been conceived in order to include
all kinds of institutional models that coexist in
this sector, consolidating a sort of “guide” with
minimum relationship rules among public authorities, service operators and users. Based on
this rules, local authorities, states and the federal
government will establish their own regulations
to the operational activities developed in basic
sanitation public services.
Keywords:
Sanitation, public services, water, sewages, wastes, drainage
67
1. Evolução institucional dos serviços de saneamento básico no Brasil
De acordo com o art. 30 da Constituição Federal de 1988, é competência
municipal, entre outras, legislar sobre assuntos de interesse local, prestar serviços
públicos de interesse local e promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
“Art. 30. Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
....................................................................................................
V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão
ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de
transporte coletivo, que tem caráter essencial;
....................................................................................................
VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e
da ocupação do solo urbano;
.....................................................................................................
Considerando os serviços de saneamento básico como de interesse local, é
da competência municipal a prestação destes, diretamente ou mediante delegação. O meio técnico considera saneamento básico como o conjunto dos serviços
públicos de abastecimento de água potável, de esgotamento sanitário (coleta,
tratamento e disposição final dos esgotos sanitários), limpeza urbana e manejo
de resíduos sólidos urbanos (lixo) e drenagem urbana de água pluviais.
A competência dos municípios no setor de saneamento, em alguns casos, é colocada em dúvida em decorrência do que dispõe o § 3º do art. 25 da Constituição:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e
leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
....................................................................................................
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar
a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de
interesse comum.
Existem, portanto, conflitos de competência (e de interesses) entre estados
e municípios nas regiões metropolitanas em que, em algumas áreas urbanas, o
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serviço de distribuição de água é executado por órgãos municipais, com água
fornecida por atacado por companhia estadual de saneamento. Há conflitos
também no tratamento e disposição final de esgotos sanitários e de resíduos sólidos (lixo) de áreas urbanas que, embora contíguas ou muito próximas, pertencem a diferentes municípios, conflitos estes que dificultam a otimização do uso
de estações e sistemas de interceptores, estações elevatórias, emissários, estações
de transbordo, triagem e compostagem de lixo, entre outros equipamentos, que
poderiam ser comuns a esses municípios.
O atendimento de vários núcleos urbanos por uma única adutora, notadamente na Região Nordeste, também poderia gerar conflito, não fosse maioria
dos municípios dessa região política e economicamente frágeis.
A base para a União legislar sobre saneamento básico está no inciso XX do
art. 21 da Constituição:
Art. 21. Compete à União:
....................................................................................................
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitação, saneamento básico e transportes urbanos;
....................................................................................................
A Constituição refere-se ao saneamento básico também no art. 23,
inciso IX:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
....................................................................................................
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria
das condições habitacionais e de saneamento básico; ....................
....................................................................................................
Note-se que a competência da União no setor de saneamento limita-se ao estabelecimento de diretrizes e à promoção de programas, não tendo ela nesse campo qualquer atribuição para o exercício de atividades executivas ou operacionais.
Apesar de tratar do tema saneamento básico, em nenhum momento a Constituição explicita a titularidade dos serviços a ele relacionados. Isso decorre da forma
como evoluíram, no Brasil, as instituições prestadoras de serviços públicos de água
e esgotos, os mais relevantes do setor sob os pontos de vista político e econômico.
Até meados da década de 1960, predominaram no Brasil a prestação de
serviços públicos de abastecimento de água e de coleta de esgotos prestados diretamente pelos municípios, por meio de departamentos ou serviços municipais
de água e esgotos (SAEs ou DAEs). Vale lembrar o importante trabalho de apoio
Artigos & Ensaios
69
técnico e organizacional prestado a municípios de várias regiões do País pela
antiga Fundação Serviços Especiais de Saúde Pública (FSESP), atual Fundação
Nacional de Saúde (Funasa), do Ministério da Saúde.
Durante a década de 1960 começam a surgir as primeiras entidades de caráter metropolitano ou regional destinadas à prestação de serviços de água e
esgotos de algumas capitais e seus entornos. São dessa época a Comasp, em São
Paulo, a Esag e a Cedag no Rio de Janeiro (então Estado da Guanabara) e a
Comag – Companhia Mineira de Água e Esgotos - em Minas Gerais (que não
prestava serviços a Belo Horizonte, onde estes estavam ao encargo do Demae).
A partir do início da década de 1970, como parte fundamental do Plano
Nacional de Saneamento (Planasa), foram criadas as empresas estaduais de
saneamento, encarregadas da prestação de serviços públicos urbanos de água
e esgotos. Em muitos casos, essas empresas foram derivadas ou adaptadas de
entidades ou empresas que já prestavam serviços nas capitais ou em regiões
específicas dos respectivos estados. Em Minas Gerais, a Copasa originou-se da
união da Comag com o Demae de Belo Horizonte. Em São Paulo, a Sabesp
sucedeu a Comasp e, no Rio de Janeiro, a Cedae resultou da união e ampliação
da base territorial da ESAG e da Cedag.
As empresas estaduais assumiram serviços municipais já existentes e implantaram novos serviços. O Planasa, por meio de seu executor, o Banco Nacional da Habitação (BNH), exigia a concessão dos serviços pelos municípios às
empresas estaduais (reconhecimento da titularidade municipal) com aprovação
das respectivas câmaras de vereadores, exigência que nem sempre foi cumprida,
originando serviços prestados mediante instrumentos precários de concessão,
como convênios entre prefeituras municipais e empresas estaduais e até mesmo
sem instrumento contratual algum.
A situação implantada pelo Planasa reflete na atual organização institucional
dos serviços de água e esgotos no Brasil. Cerca de 70% da população urbana brasileira é atendida por 24 empresas estaduais de saneamento e por uma autarquia
estadual (no Acre, que transformou a Sanacre em autarquia). Ao final de 2006,
essas entidades estavam prestando serviços de abastecimento de água em 3.866
municípios e de esgotamento sanitário em 864 municípios.
O modelo de empresas estaduais de saneamento foi eficiente e fundamental para alterar os indicadores de saneamento no Brasil, em particular do
abastecimento de água potável. Esse sucesso permanece em alguns estados,
como São Paulo, Minas Gerais e Paraná, mas se esgotou em outros, como
Amazonas, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, que as privatizaram ou as
extinguiram. Em alguns estados se encontram em situação precária, com
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elevados déficits financeiros e dificuldades para organizar seus serviços de
forma minimamente adequada.
Também em 2006, mais de 1.400 municípios prestavam diretamente os
serviços de água e esgotos em suas áreas urbanas, por meio de Serviços ou Departamentos Municipais de Água e Esgotos (SAEs ou DAEs), geralmente autárquicos. A prestação direta municipal, naquele ano, abrangia 16,5% da população urbana abastecida com água potável e cerca de 11% da servida por sistemas
coletores públicos de esgotos sanitários. Assim como nos casos das empresas
estaduais, a qualidade e a eficiência dos serviços prestados pelos municípios variam significativamente de uma localidade para outra.
A partir de meados da década de 1990 começaram a atuar, no Brasil, concessionários privados de serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. Atualmente esses concessionários são responsáveis pelo fornecimento de água potável e pelo esgotamento sanitário de cerca de 2,5% e de
1,1%, respectivamente, da população urbana brasileira. Cidades importantes,
incluindo capitais como Manaus (AM) e Campo Grande (MS), optaram por
essa forma de prestar esses componentes do saneamento básico.
Ainda mais recentemente, começou a ser utilizada uma nova forma de organização dos serviços de saneamento: os consórcios de municípios, cuja atuação
baseia-se na Lei nº 11.107/2005 – Lei dos Consórcios Públicos. É uma forma
ainda incipiente de organização, correspondendo atualmente a cerca de 0,5%
do abastecimento de água urbano brasileiro.
Outras formas de organização institucional podem ainda ser enumeradas,
como as empresas municipais de saneamento, como a de Juiz de Fora (MG) e de
Campinas (SP).
Os demais componentes do saneamento básico, a limpeza urbana e a drenagem de águas pluviais, continuam a ser organizados e prestados pelas administrações municipais, sem contestação de titularidade, principalmente em
decorrência de suas peculiaridades técnicas e, talvez, também por não terem
suficiente apelo político e atratividade econômica. No caso da limpeza urbana,
predomina atualmente o sistema de terceirização da coleta urbana de resíduos
sólidos. Tem aumentado, também, o número de contratos com empresas privadas para a prestação de serviços de manejo de resíduos sólidos, como triagem,
compostagem e operação de aterros sanitários.
2. A Lei nº 11.445/2007
A Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, “estabelece diretrizes nacionais para o
saneamento básico; altera as Leis nºs 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de
Artigos & Ensaios
71
11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13 de fevereiro de
1995; revoga a Lei nº 6.528, de 11 de maio de 1978; e dá outras providências”.
A fixação apenas de diretrizes gerais resulta do fato de não ser de competência da União – como já dito – o exercício de atividades executivas e operacionais
do setor de saneamento. Como a distribuição de competências entre os entes
da Federação é matéria constitucional, a Lei nº 11.445/2007 não pode dirimir
as dúvidas remanescentes sobre a questão da titularidade dos serviços de saneamento básico (como no caso de Regiões Metropolitanas).
A Lei nº 11.445/2007 foi concebida de maneira a abrigar todas as formas
legalmente possíveis de organização institucional dos serviços de saneamento
básico, coerente com as múltiplas realidades sociais, ambientais e econômicas
do Brasil. Resumidamente, ela:
• define saneamento básico como o conjunto de quatro serviços
públicos: abastecimento de água potável; esgotamento sanitário;
drenagem urbana; e manejo de resíduos sólidos urbanos (coleta e
disposição final do lixo urbano);
• estabelece que o saneamento básico deve ser objeto de planejamento
integrado, para cuja elaboração o titular pode receber cooperação de
outros entes da Federação e mesmo de prestadores dos serviços;
• estabelece diretrizes para a prestação regionalizada de serviços de
saneamento, quando uma mesma entidade presta serviço a dois
ou mais municípios, contíguos ou não, a qual deve ter regulação e
fiscalização unificadas;
• estabelece regras para o relacionamento entre titulares e prestadores de serviços, sempre por meio de contratos, incluindo a reversão de serviços e de bens a eles vinculados, quando do término
de contratos de delegação (concessão ou contrato-programa);
• estabelece regras para o relacionamento entre prestadores de atividades complementares do mesmo serviço – exige a formalização de contratos entre prestadores de etapas interdependentes do
mesmo serviço;
• fornece diretrizes gerais para a regulação dos serviços, a qual deve
ser exercida por entidades com autonomia decisória, administrativa, orçamentária e financeira (a regulação e a fiscalização dos
serviços podem ser exercidas diretamente pelo titular, ou podem
ser delegadas a entidade estadual, de outro município ou de consórcio de municípios);
72
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
• relaciona os direitos e obrigações mínimas de usuários e prestadores dos serviços;
• fixa as diretrizes básicas para a cobrança pela prestação dos serviços
de saneamento básico, incluindo as condições e situações em que
estes podem ser interrompidos.
Ao estabelecer diretrizes para a Política Federal de Saneamento Básico, a Lei nº
11.445/2007 orienta a atuação dos órgãos do Poder Executivo Federal no setor, o
que resultará na redução do nível de incerteza e de conflitos nas relações entre entidades federais, como o Ministério das Cidades, e entidades estaduais e municipais.
Um aspecto importante da Lei nº 11.445/2007 é a redução dos riscos
regulatórios na prestação dos serviços de saneamento básico, qualquer que
seja a forma de organização institucional dos mesmos, fato que melhora as
condições para investimentos no setor, tanto por empresas estaduais, municipais e privadas, como por entidades públicas. A redução dos riscos regulatórios
resulta de uma abordagem equilibrada dos interesses dos titulares, prestadores
de serviços e usuários dos serviços públicos de saneamento básico, como relacionado e comentado a seguir.
a) Visão equilibrada da função social do saneamento, importante para a
saúde pública, para o meio ambiente e para o bem-estar geral da sociedade, mas que, como um “serviço público” tem de ter sustentabilidade
econômica para garantir sua prestação com qualidade, confiabilidade
e continuidade. Não deixa dúvidas sobre a legitimidade da cobrança
pelos serviços de saneamento básico, qualquer que seja a forma de sua
organização (prestação direta, concessão, consórcio, etc.) e nem sobre
a obrigação do usuário de pagar por eles, observados mecanismos e
condições de subsídios a populações e localidades com baixa capacidade de pagamento (arts. 2º, I, III, IV, V e VI, VII e 40).
b) Possibilidade de resolução gradual dos problemas ambientais decorrentes da deficiência ou ausência de serviços de saneamento básico.
Em muitos casos, havia dificuldades no licenciamento ambiental de
obras de saneamento, como estações de tratamento de esgotos projetadas para construção em etapas de capacidade e nível de tratamento,
pois os órgãos licenciadores exigiam que o tratamento fosse feito para
atender 100% das necessidades de recuperação da qualidade do corpo
de água receptor (“tudo ou nada”). A Lei nº 11.445/2007 ajusta, nesse
Artigos & Ensaios
73
sentido, a legislação ambiental à situação real e às disponibilidades da
sociedade para investir em saneamento básico (arts. 2º, VIII e 43).
c) Regulamentação da prestação regionalizada de serviços de saneamento
básico, criando condições legais estáveis para a atuação de entidades e
empresas estaduais, municipais e privadas em vários municípios, com
ganhos de escala, otimizando recursos logísticos, administrativos, técnicos e operacionais. Melhora as condições para que empresas estaduais, municipais e privadas ampliem seus investimentos e áreas de
atuação (art. 14).
d) Torna “obrigatório” um mínimo de organização institucional e normativo do titular dos serviços de saneamento básico, o que dá mais
estabilidade aos contratos de delegação (concessão ou contrato-programa). Exige que sejam elaborados planos de saneamento básico,
compatibilizando os quatro serviços que o compõem, além de mecanismos de controle social e de sistema de informações sobre os
mesmos (art. 9º).
e) Exige que toda relação entre titular e prestadores de serviços e entre
prestadores de etapas complementares do mesmo serviço seja formalizada por contrato. Veda a utilização de instrumentos precários
(convênios, por exemplo) para delegação de serviços de saneamento,
reduzindo a instabilidade do setor e os contenciosos entre titulares
e prestadores dos serviços de saneamento. Estabelece regras para a
atuação de dois ou mais prestadores para um mesmo serviço, como
nos casos de municípios de regiões metropolitanas que compram
água tratada de empresa estadual e fazem a distribuição diretamente,
como nos caso da Sabesp e municípios da Grande São Paulo, e da
Cedae e Niterói (arts. 10, 11 e 12).
f ) Determina que os serviços sejam planejados e regulados. Fornece
conteúdo mínimo da regulação. Permite que o planejamento seja
elaborado mediante cooperação de outras entidades, inclusive prestadores de serviços. Permite e delegação da regulação a outras entidades, inclusive de outros entes da Federação e a consórcios de
municípios. Com isto, reduz o risco da proliferação indiscriminada de órgãos reguladores e de regras de regulação. O planejamento
possibilita contratos de delegação (concessão ou contrato-programa)
74
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
com definição mais precisa de obrigações e direitos de titulares e
delegatários (arts. 15, 17, 19, 21, 22, 23, 24, e 27).
g) Estabelece diretrizes econômicas e sociais, as quais incluem as regras
gerais para cobrança dos serviços de saneamento – tarifas, taxas e tributos –, além das formas de quantificação dos serviços, como o volume
de água consumida e de esgoto coletado, e a quantidade de lixo coletado. Elimina dúvidas sobre a legitimidade da forma de cobrança
de alguns serviços, como os esgotos sanitários, cobrados proporcionalmente ao volume de água consumida. Estabelece diretrizes para
revisões tarifárias, reduzindo a interferência de fatores de ordem
política, por exemplo, no equilíbrio econômico-financeiro dos
serviços. Estabelece diretrizes para interrupções ou suspensões dos
serviços. Possibilita a negociação de tarifas especiais para grandes
usuários e prevê a recuperação de investimentos em bens reversíveis
pelo prestador de serviços, o que estimula a ampliação e melhoria
das infra-estruturas de saneamento básico (arts. 29, 30, 31, 35, 36,
37, 38, 39, 40, 41 e 42).
h) Estabelece diretrizes técnicas para a prestação de serviços de saneamento básico: requisitos mínimos de qualidade, regularidade e continuidade. Centraliza na União a definição de parâmetros mínimos de
potabilidade da água para abastecimento público, o que já é feito pelo
Ministério da Saúde. Estabelece condições específicas para o licenciamento ambiental de unidades de tratamento de esgotos e de resíduos
gerados pelos processos de tratamento de água. Torna obrigatória a
ligação de toda edificação nas redes públicas de água e de esgotos.
Estabelece regras – mecanismos de contingência – para os casos de
racionamento de água por deficiência de mananciais (arts. 43 a 46).
i)
Trata do controle social dos serviços de saneamento básico, remetendo aos titulares destes a definição da forma como esse controle
será organizado e exercido. Os órgãos colegiados que poderão fazer
parte do controle social dos serviços de saneamento básico terão
função consultiva (art. 47).
j)
A Política Federal de Saneamento Básico, instituída pela Lei nº
11.445/2007, tem como componentes principais a cooperação com
os municípios, os estados e o Distrito Federal na ampliação do acesso
a serviços de saneamento básico de qualidade, contribuindo para a
Artigos & Ensaios
75
melhoria das condições de saúde e da qualidade de vida da população brasileira, com ênfase na redução das desigualdades regionais
e sociais. Para isso, a União contribui, entre outras formas, com a
viabilização de recursos para investimentos, com medidas para o desenvolvimento institucional e tecnológico do setor de saneamento,
e com o planejamento, em níveis regionais e nacional, das ações de
saneamento básico. Dispõe sobre a elaboração do Plano Nacional
e dos Planos Regionais de Saneamento Básico e institui o Sistema
Nacional de Informações em Saneamento Básico. (arts. 48 a 53)
k) Em suas disposições transitórias, a Lei nº 11.445/2007 trata dos critérios de reversão aos respectivos titulares de serviços concedidos antes
da vigência da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (Lei das Concessões), com contratos vencidos ou com concessões feitas mediante
instrumentos precários, como convênios entre municípios e empresas
estaduais. Por meio de alteração no art. 42 da Lei 8.987/1995, foram
estabelecidos critérios de encerramento dos contratos, inclusive para
indenização de investimentos ainda não amortizados pela cobrança
de tarifas. Esse dispositivo tem como objetivo estabelecer diretrizes
para um problema complexo, que vem gerando conflitos entre algumas administrações municipais e estaduais, em decorrência do fato de
que muitos municípios vêm retirando seus serviços de saneamento do
âmbito das companhias estaduais (art. 58).
Pode-se afirmar que a Lei nº 11.445/2007 foi concebida como uma espécie
de “guia” para a organização dos serviços públicos de saneamento básico, atendendo ao mandamento constitucional de que a União deve estabelecer diretrizes
para esse setor. Assim, seu conteúdo deve ser observado:
a) pelos titulares dos serviços públicos de saneamento básico, no planejamento e prestação desses serviços, seja diretamente ou mediante delegação (concessão ou contrato-programa com base na Lei nº
11.107/2005);
b) pelos prestadores de serviços públicos de saneamento básico, que
atuam mediante delegação (concessionários ou delegatários) dos
respectivos titulares;
c) pelos usuários dos serviços de saneamento básico, que têm na lei as
diretrizes quanto aos seus direitos e obrigações nesse setor;
76
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d) pelos órgãos dos governos federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal, que desenvolvem ações de planejamento, de assessoramento institucional ou técnico, ou de fomento às ações em
saneamento básico.
Com a vigência da lei, é esperada uma ruptura do estado de imobilismo
observado em boa parte dos municípios que detêm a titularidade dos serviços
de saneamento básico e de prestadores desses serviços, que, desde a época do
Planasa, têm deixado de investir na ampliação e na atualização dos mesmos.
Observe-se que, até a vigência da Lei nº 11.445/2007, o setor de saneamento se auto-regulava, sem nenhum marco legal que estabelecesse regras mínimas,
de âmbito nacional, para as relações entre titulares, prestadores e usuários dos
serviços de saneamento básico.
Como a lei estabelece diretrizes gerais, por ser este o limite de competência da
União nesse setor, os municípios, o Distrito Federal e os estados terão de conceber
legislações próprias, mais detalhadas, referentes ao planejamento e regulação dos
serviços de saneamento básico. Terão, também, de criar ou nomear as entidades
reguladoras, as quais poderão ter âmbito local, microrregional (consórcios de municípios, por exemplo) ou estadual, como prevê a lei. Dependerá de iniciativas
locais, também, o estabelecimento de sistemáticas de controle social dos serviços.
Quanto à aplicação efetiva da lei, o seu pouco tempo de vigência ainda não foi
suficiente para avaliar efeitos por ela produzidos. No entanto, a criação de agências
reguladoras de serviços de saneamento básico no Distrito Federal e em vários estados é um indicador de que, pelo menos quanto à regulação, ela está sendo eficaz.
Referências bibliográficas:
ABES – Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental – Departamento Nacional - www.abes-dn.org.br
Aesbe – Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais – www.
aesbe.org.br
Assemae – Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
- www.assemae.org.br
Cedae – Companhia Estadual de Águas e Esgotos - http://www.cedae.
rj.gov.br/
Copasa – Companhia de Saneamento de Minas Gerais - www.copasa.
com.br
Artigos & Ensaios
77
Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007.
PEREIRA JR, José de Sena - Aplicabilidade da Lei nº 11.445/2007 – Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico; Estudo Técnico – Consultoria Legislativa, Câmara dos Deputados, 2008.
Sabesp – Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo www.sabesp.com.br
SNIS – Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento – Ministério
das Cidades – Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental – Programa
de Modernização do Setor de Saneamento – Relatórios dos anos de 2003
a 2006. www.snis.gov.br
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Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
Roseli Senna Ganem
Bióloga, Doutora em Desenvolvimento
Sustentável pela Universidade de Brasília e
Consultora da Câmara dos Deputados, na
Área de Meio Ambiente e Direito Ambiental
Shelma Regina Cavalcante
Socióloga, Especialista em Educação
Brasileira pela Universidade de Brasília
e Consultora Legislativa do Distrito
Federal, na Unidade de Desenvolvimento
Urbano e Rural e Meio Ambiente
Tadeu Almeida de Oliveira
Arquiteto, possui diploma de Estudos
Claudionor
Rocha*
Aprofundados em Geografia
e Planejamento
pela
Consultor
Legislativo
Universidade de Toulouse
Le Mirail,
França, e da
é
de Segurança
Pública
Consultor Legislativo Área
da Câmara
Legislativa
do
Distrito Federal, na Unidade de Desenvolvimento
e Defesa Nacional
Urbano e Rural e Meio Ambiente
Gabriela Tunes da Silva
Bióloga, Doutora em Desenvolvimento
Sustentável pela Universidade de Brasília e
Consultora Legislativa da Câmara Legislativa do
Distrito Federal, na Unidade de Desenvolvimento
Urbano e Rural e Meio Ambiente
Ordenamento territorial e
plano diretor:
o caso do Distrito Federal
79
Resumo
O crescimento desordenado das cidades é um
dos mais graves problemas sociais e ambientais
da atualidade. A situação do Distrito Federal
(DF) é emblemática, pois Brasília foi concebida
sob os paradigmas urbanísticos do modernismo
e o DF sempre contou com planos de ordenamento territorial. Em tese, o DF não deveria
apresentar os mesmos problemas vividos em
outras cidades brasileiras, mas o “DF real” é
muito diferente do “DF planejado”. O presente trabalho visa refletir sobre as incongruências
entre crescimento urbano e planejamento urbanístico, com foco específico no caso do DF.
Examina-se os aspectos relevantes da legislação
urbanística federal, o histórico do ordenamento
territorial no DF, os desafios para a revisão do
plano diretor vigente e as principais dificuldades
para implantação dos planos diretores distritais.
Conclui-se com algumas sugestões para tornar
o planejamento urbano no DF mais eficaz.
Palavras-Chave
Abstract:
Palavras-chave: Ordenamento urbano; plano
diretor; Brasília; Distrito Federal.
The disordered growth of the cities is one of the
most serious social and environmental problems of the present time. The situation of Distrito Federal (DF) is symbolic, because Brasilia
was conceived under the urban paradigms of
Modernism and DF always counted on territory plans. Theoretically, DF shouldn´t have
the same problems of the other brazilian cities,
but “real DF” is very different from “planned
DF”. This paper intends to make some remarks
80
on the incongruities between urban growth
and urban planning, specially focused on DF.
The relevant aspects of the federal urban legislation, a historical description of DF territory ordering, the challenges of reviewing the
present master plan and the main difficulties
in the implementation of the district master
plans are analysed. It concludes with some
suggestions to make DF urban planning
more efficacious.
Keywords:
Urban ordering; marter plan; Brasília; Distrito
Federal
81
1. Introdução
A
s cidades não são um fenômeno recente na história humana, mas seu
crescimento vertiginoso adveio com a revolução industrial. O processo
industrial exigia a concentração de mão-de-obra, o que provocou, rapidamente, o aparecimento de novos núcleos urbanos e o crescimento
dos já existentes. Estima-se que, hoje, mais de 50% da população mundial seja
urbana e que, em 2030, esse percentual será de 60% (UNFPA Brasil, 2007).
No Brasil, o processo de urbanização foi o fenômeno mais marcante do ponto
de vista demográfico no século XX, devido à transferência maciça de população
rural para as cidades. Se, no início desse século, um brasileiro em cada cinco vivia
na cidade, hoje a relação é inversa (THERY, 2001). A expansão das principais
cidades brasileiras resultou, entre outros fatores, do aumento populacional decorrente da imigração européia no fim do século XIX, e, em meados do século XX, do
estímulo à industrialização, por meio da política de substituição de importações, e
da construção de rodovias. Hoje, 81,21% da população brasileira reside em zona
urbana e estima-se que esse índice será de 88,94% em 2025 (MMA, 2000).
O planejamento urbano foi concebido como uma ferramenta de controle
da expansão desordenada e da melhoria da qualidade de vida nas cidades. No
Brasil, o planejamento urbano e regional constitui uma das formas de resolução
de problemas sociais, pois envolve a implantação de uma pauta urgente de gerenciamento das carências mais agudas da população (LEAL, 2003).
Em última instância, o planejamento urbano visa o desenvolvimento de
cidades sustentáveis, por meio da organização da ocupação humana no território. Se a urbanização é um processo irreversível, deve-se ao menos considerá-la
administrável, buscando-se soluções criativas, com vistas a mudanças sociais e
ambientais (CAMARGO, 2002).
O conceito de sustentabilidade no meio urbano foi consolidado na Conferência das Nações Unidas sobre os Assentamentos Humanos (Habitat II), em
1996, quando foi aprovada a Agenda Habitat. A sustentabilidade urbana inclui
o desenvolvimento local, eqüidade e justiça social, gestão urbana democrática,
moradia adequada para todos etc. Daí as dificuldades para alcançá-la num país
como o Brasil, onde a urbanização apresenta-se muito rápida e calcada num
quadro crescente de exclusão, desigualdade e discriminação social, desemprego,
pobreza e violência (CAMARGO, 2002).
O tamanho desse desafio pode ser muito bem exemplificado com uma análise do processo de planejamento urbano no Distrito Federal (DF). Como se
verá adiante, a transferência da capital para o interior do País envolveu, desde
82
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
o início, a elaboração de diversos trabalhos técnicos para escolha do sítio para
construção de Brasília. Utilizando-se essa base técnica, e erguida a cidade, foi
elaborada uma seqüência de planos de ordenamento territorial do DF, os quais,
em alguma medida, orientaram o seu crescimento urbano. Entretanto, as autoridades públicas nunca alcançaram um controle efetivo da expansão das cidades
e, hoje, pode-se afirmar que o DF vive um verdadeiro caos urbano.
Este trabalho tem por fim apresentar os diversos planos e discutir sua eficácia.
Para tratar do caso específico do DF, examinamos os aspectos relevantes da legislação urbanística federal sobre os planos diretores. Em seguida, apresentamos um
histórico dos planos de ordenamento territorial do DF e os desafios para a revisão
do plano diretor vigente. Discutimos as principais dificuldades para implantação
e a falta de estabilidade dos planos diretores distritais. Por fim, concluímos com algumas sugestões para que o planejamento urbano no DF alcance maior eficácia.
2. O plano diretor
O plano diretor é um dos principais instrumentos de desenvolvimento da
política urbana. Sua elaboração está prevista na Constituição Federal, que conta
com capítulo específico sobre a matéria (arts. 182 e 183). O art. 182 preceitua
que o plano diretor é instrumento obrigatório da política de desenvolvimento e de
expansão urbana de cidades com mais de vinte mil habitantes. Diz a Carta Magna
que essa política tem o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes. Determina, ainda, que
o plano diretor deve ser aprovado por lei municipal e deve definir o conteúdo da
função social da propriedade, com base nas exigências do ordenamento urbano.
Essas disposições constitucionais foram regulamentadas pela Lei nº 10.257/2001,
o Estatuto da Cidade. O Estatuto trabalha com um sistema integrado de instrumentos, sendo o plano diretor o “coração” da política urbana, que orienta a aplicação
dos demais. É nas suas diretrizes que se definirá os objetivos da política urbana e o
destino específico que se quer dar a cada uma das regiões da cidade. O plano diretor
define as normas imperativas aos agentes públicos e particulares, com vistas ao pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e ao cumprimento da função social
da propriedade (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2001).
Além das cidades com mais de vinte mil habitantes, o Estatuto da Cidade determina a obrigatoriedade de elaboração de plano diretor para aquelas integrantes
de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas ou de áreas de especial interesse turístico, bem como as cidades inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou
nacional. O Estatuto exige plano diretor também dos municípios onde o Poder
Artigos & Ensaios
83
Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no art. 182, § 4º,
da Constituição Federal (o parcelamento ou edificação compulsórios; o imposto
sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; e a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública), com o intuito de
promover o adequado aproveitamento de propriedades urbanas não edificadas1.
O plano diretor deve delimitar as áreas urbana e rural do município e as
zonas onde se pretende incentivar, coibir ou qualificar a ocupação, com base
nas condições de infra-estrutura e do meio físico, nas necessidades de proteção
ambiental e nas características da ocupação existente. O zoneamento proposto
no plano diretor deve prever, por exemplo, as regiões de esvaziamento populacional que se quer povoar; aquelas com infra-estrutura completa e muitos vazios
urbanos que se quer adensar e as regiões de interesse ambiental ou paisagístico a
serem preservadas (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2001).
O plano diretor deve ser aprovado por lei, sendo, portanto, imperativo ao Poder
Público e à coletividade. Porém, para que tenha legitimidade, o processo de formulação deve contar com ampla participação social, por meio de audiências e debates,
quando devem ser avaliadas todas as demandas da sociedade. Os documentos e informações produzidos na formulação do plano diretor devem ser tornados públicos
e estar acessíveis à população. Para Leal (2003), a não observância dessa regra pode
implicar nulidade do plano diretor. Entretanto, o plano diretor não é um instrumento de “engessamento” da cidade, pois deve ser revisto a cada dez anos.
3. Histórico do planejamento territorial no Distrito Federal
Pode-se afirmar que, mesmo antes de sua criação, o Distrito Federal (DF)
contou com diversos estudos técnicos destinados ao planejamento de sua ocupação. A idéia de transferir a capital para o interior do País é bastante antiga. Segundo Bertran (1994), ela foi defendida pelos inconfidentes mineiros, no século
XVIII, e por Hipólito José da Costa, fundador do Correio Braziliense, em 1813.
Em 1891, a primeira Constituição Federal republicana determinou à União que
delimitasse uma área de 14.400 km2, para estabelecimento da futura Capital Federal, determinação essa que foi reafirmada nas Cartas de 1934, 1937 e 1946.
Em 1892, foi instituída a Comissão Exploradora do Planalto Central, conhecida como Missão Cruls, liderada pelo Chefe do Observatório Astronômico
do Rio de Janeiro, Luiz Cruls. Essa foi a primeira expedição científica organizada
1 O Estatuto da Cidade remete às diretrizes de ordenamento urbano expressas no plano diretor a
aplicação desses instrumentos e de outros, previstos na lei, como o direito de preempção, a outorga
onerosa do direito de construir, as operações urbanas consorciadas e a transferência do direito de
construir, os quais não serão objeto de análise neste texto
84
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
para identificar o local de implantação da futura capital e seu relatório ainda
hoje constitui importante fonte de dados sobre a região (GDF, 1986).
Segundo Villas Bôas e Villas Bôas (1994), a tese da mudança foi esquecida entre
as duas grandes guerras e relembrada na Segunda Guerra Mundial. Na década de
1940, para os brasileiros situados no litoral, o Brasil Central ainda era um mundo
distante e desconhecido. Em 1943, Getúlio Vargas criou a Fundação Brasil Central
e organizou a expedição Roncador-Xingu, a Marcha para o Oeste, cuja missão era a
de “entrar em contato com os ‘brancos’ de nossas cartas geográficas”, isto é, com as
áreas do interior desconhecidas (VILLAS BÔAS e VILLAS BÔAS, 1994).
Em 1946, o projeto de transferência da capital foi retomado, com a criação
da Comissão de Estudos para Localização da Nova Capital. Essa Comissão contratou o levantamento aerofotogramétrico de uma área de 50.000 km2, executado pela empresa norte-americana Donald J. Belcher. Foram estudados cinco
sítios, dos quais um foi escolhido pela Comissão para implantação de Brasília
(GDF, 1986). Esse sítio, de 5.800 km2, abrangia duas cidades – Planaltina, fundada em 1859, e Brazlândia, de 1933 – e 92 fazendas, que foram desapropriadas
pelo Governo Federal para implantação do DF (SEDUMA, 2007).
O projeto foi assumido por Juscelino Kubitschek, que, logo depois de tomar
posse, em 1956, lançou o Concurso Nacional do Plano Piloto da Nova Capital
do Brasil, vencido por Lúcio Costa. O projeto vencedor foi elaborado conforme os princípios da Carta de Atenas2, inspirada no modelo modernista, cuja
característica principal é a setorização urbana, segregando os espaços conforme
seus usos residencial, institucional, comercial, de circulação etc. Essa proposta
visava contornar os problemas observados à época nas cidades tradicionais, sanitários e de circulação, decorrentes da excessiva sobreposição de usos. Brasília foi
inaugurada em 21 de abril de 1960 e, por ser o exemplo mais expressivo desse
modelo no mundo, seu plano-piloto foi reconhecido como patrimônio cultural
da humanidade pela Unesco, em 1987, e tombado pela União em 1990.
Com as terras desapropriadas e sob controle do Estado, esperava-se poder
controlar também o processo de urbanização. O plano inicial era o de implantar cidades-satélites somente quando o Plano Piloto atingisse 500.000 habitantes.
Entretanto, já durante a construção de Brasília, a necessidade de abrigar o contingente de operários e demais imigrantes levou ao surgimento precoce das cidadessatélites. Assim surgiram Taguatinga (1958), Gama (1960), Núcleo Bandeirante
(1961), Guará (1966) e Ceilândia (1970). Em 1980, o DF possuía 1 milhão de
2 A Carta de Atenas resultou do IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM), realizado em Atenas, Grécia, em 1933, e explicitou os fundamentos do urbanismo modernista. Mediante
preceitos dogmáticos, propunha-se a “cidade funcional” no lugar das cidades tradicionais
Artigos & Ensaios
85
habitantes, 78,5% dos quais residentes na periferia, isto é, fora do centro de maior
renda formado pelo Plano Piloto e Lagos Sul e Norte (SEDUMA, 2007).
Após a inauguração da cidade, o primeiro documento de zoneamento do
DF foi aprovado por meio do Decreto Federal nº 163/1962, que dividiu suas
terras em área metropolitana, área das cidades satélites e área rural. Essa divisão territorial foi posteriormente reafirmada, no Decreto n.º 2.739/1974. Já no
Decreto nº 163/1962, foi feita a primeira referência legal ao Plano Diretor do
Distrito Federal, mencionado como incumbência da Assessoria de Planejamento da Prefeitura do Distrito Federal.
Ainda na década de 1960, foi aprovado o Código Sanitário do DF, pela Lei
Federal n.º 5.027/1966, e, em 1970, foi elaborado o Plano Diretor de Água,
Esgoto e Controle da Poluição (Planidro). Esse plano propôs a restrição da ocupação na bacia do Paranoá - o lago e seus rios formadores (SEDUMA, 2007).
A primeira medida administrativa concreta, objetivando o ordenamento
territorial do DF, foi o Plano Estrutural de Organização Territorial (Peot), elaborado em 1977 e homologado pelo Decreto n.º 4.049/1977. Em linhas gerais,
o Peot identificava as áreas mais adequadas à urbanização, buscando conciliar
o uso do solo com as melhores alternativas para serviços, transportes, sistema
viário, abastecimento d’água e coleta de esgotos. O Peot definiu o vetor de crescimento urbano do DF em direção a Taguatinga e Gama, até o entorno. Duas
áreas, entre as três indicadas como as mais adequadas à expansão urbana, situavam-se onde hoje estão implantadas as cidades de Águas Claras e Samambaia.
Em 1985, foi elaborado o segundo plano de ocupação para o Distrito Federal, o
Plano de Ordenamento Territorial (POT), que consolidou as propostas de expansão
urbana contidas no Peot e serviu de subsídio para todos os demais planos de ordenamento do DF. O POT apresentou uma proposta de macrozoneamento, com usos
predominantes e exclusivos, abrangendo zonas rurais, urbanas, de urbanização prioritária (destinadas a novos loteamentos urbanos), de ocupação restrita (áreas ainda
não desapropriadas e sujeitas a pressões urbanas) e de interesse ambiental.
Em 1987, o Conselho de Arquitetura e Urbanismo (Cauma) aprovou o
novo projeto de Lúcio Costa, o “Brasília Revisitada”, que passou a ter efeitos
jurídicos concretos por meio do Decreto n.º 10.829/1987. Contrariamente às
diretrizes vigentes até então, as novas propostas de Lúcio Costa visavam o adensamento da bacia do Paranoá, com a criação de seis novas áreas habitacionais
na região (SEDUMA, 2007). Entre as novas áreas propostas por ele, figuram: o
Bairro Oeste Sul, que hoje corresponde ao Setor Sudoeste; o Bairro Oeste Norte,
onde será implantado o Setor Noroeste; e a Asa Nova Norte, que hoje abriga o
Setor Habitacional Taquari.
86
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
Em 1986, foi elaborado o Plano de Ocupação e Uso do Solo (Pouso), que
incorporou as diretrizes do Brasília Revisitada. O Pouso foi aprovado pela Resolução n.º 31/86, do Cauma, e pelo Decreto nº 12.898/1990.
Em meados da década de 1980, já eram elevados, no DF, o preço do imóvel
urbano e a demanda por moradias para as classes de média e baixa renda. A
partir de 1989, foram iniciados os programas de formação de assentamentos
urbanos e ampla distribuição de lotes para população de baixa renda, dando
origem às cidades de Samambaia, Recanto das Emas, Riacho Fundo e Santa
Maria (SEDUMA, 2007).
Direcionados à classe média, no início da década de 1990, teve início a
implantação dos setores habitacionais Sudoeste e Águas Claras, cujos imóveis
seriam adquiridos por financiamentos bancários com juros altos. Por essa época,
entretanto, já estavam em expansão os condomínios irregulares, os quais avançavam sobre áreas urbanas e rurais, em terras particulares ou públicas griladas.
Os condomínios fixaram principalmente na Área de Proteção Ambiental (APA)
do Rio São Bartolomeu, direcionando a expansão urbana para uma região não
prevista nos planos diretores (SEDUMA, 2007).
Na década de 1990, foi elaborado o primeiro plano nos termos da nova Constituição Federal, o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do DF (PDOT),
aprovado pela Lei Distrital nº 353/1992. O PDOT/1992 reforçou duas áreas de
concentração urbana: a primeira, abrangendo o Plano Piloto, Guará, Taguatinga,
Ceilândia, Samambaia e Águas Claras, e a segunda, em direção a Samambaia, Recanto das Emas, Gama e Santa Maria. Os parcelamentos irregulares foram reconhecidos como um anel semi-radial em torno do Plano Piloto (SEDUMA, 2007).
Com a emancipação política do Distrito Federal, foi promulgada a Lei Orgânica, em 08 de junho de 1993. Em relação ao ordenamento territorial, a Lei
Orgânica (LODF, arts. 316, 317 e 319), reproduzindo o espírito da Constituição Federal de 1988, determinou a elaboração do Plano Diretor de Ordenamento Terrritorial, abrangendo todo o Distrito Federal, e de Planos Diretores Locais
(PDLs) para cada região administrativa. O PDOT/1992 foi, então, revisado e
aprovado por meio da Lei Complementar nº 17/1997, ainda em vigor.
Para a definição do macrozoneamento do PDOT/1997, foram avaliados os
aspectos ambientais, a dinâmica demográfica do DF, a disponibilidade de infraestrutura e de equipamentos de uso público, a capacidade dos principais eixos
de transportes, a situação fundiária e os problemas de habitação. Foram estabelecidas três grandes categorias de zonas de uso do solo: urbanas (de consolidação,
de uso controlado e de dinamização), rurais (de dinamização, de uso controlado
e de uso diversificado) e de conservação ambiental (composta por unidades de
Artigos & Ensaios
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conservação destinadas à preservação dos recursos naturais, como o Parque Nacional de Brasília e a Estação Ecológica de Águas Emendadas). Sobrepondo-se a
essas zonas, foram estabelecidas áreas com características diferenciadas que exigiam parâmetros específicos de ocupação, como as Áreas Especiais de Proteção
(áreas de proteção de mananciais, áreas rurais remanescentes, áreas próximas de
unidades de conservação e áreas de lazer ecológico), as Áreas de Monitoramento
Prioritário (trechos de zonas urbanas e rurais onde ocorrem parcelamentos irregulares) e a Área do Centro Regional (localizada na confluência das cidades de
Taguatinga, Ceilândia e Samambaia).
Atualmente, o PDOT/2007 está em processo de revisão e tem o desafio de
estimular a consolidação das áreas já ocupadas. As áreas mais densas do DF abrangem o oeste (as cidades de Taguatinga, Ceilândia, Samambaia, Riacho Fundo I e
II e Recanto das Emas) e o sudoeste (as cidades de Gama e Santa Maria), o que
consolida os eixos de expansão previstos nos primeiros planos de ordenamento
territorial distritais. Mas, dois outros conjuntos urbanos também se consolidaram: a região mais próxima de Brasília, formada pelas regiões administrativas do
Cruzeiro, Guará, Núcleo Bandeirante, Candangolândia e Lagos Sul e Norte, e a
aglomeração nordeste, que engloba as cidades de Planaltina e Sobradinho e os loteamentos clandestinos nas zonas rurais lindeiras. Além disso, há novas tendências
de ocupação urbana no DF e Entorno, em direção ao lago formado pela barragem Corumbá IV e à cidade de Santo Antônio do Descoberto (município goiano
lindeiro ao limite sudoeste do DF). Assim, embora continue poli-nucleada, a estrutura urbana do DF tende à compactação, com o preenchimento gradativo dos
vazios urbanos presentes entre os diversos núcleos (SEDUH, 2005).
Existem, também, os novos projetos governamentais, como: a implantação
da Cidade Digital, limítrofe ao Parque Nacional de Brasília; a construção da nova
rodoviária e da estação do trem-bala, na ponta da Asa Sul; e a implantação da via
Interbairros, que fará a interligação de Águas Claras e Guará ao Plano Piloto. Esses projetos constituirão pólos de adensamento urbano e geradores de tráfego (SEDUH, 2005). O novo PDOT deverá fornecer as estratégias de controle das novas
frentes de ocupação urbana e de proteção das áreas ambientalmente sensíveis.
Outro desafio é o adensamento urbano dos municípios do Estado de Goiás limítrofes ao DF, especialmente nas poções sul e sudoeste, que crescem em
função das dinâmicas que estabelecem com o DF. Além de Santo Antônio do
Descoberto, já mencionado, estão em forte crescimento os Municípios de Águas
Lindas, Novo Gama, Valparaíso e Cidade Ocidental, cuja população de baixa
renda trabalha no DF (SEDUH, 2005).
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A confrontação do histórico de documentos técnicos e planos diretores elaborados no DF com a realidade da ocupação do espaço urbano e o tamanho
dos desafios a serem enfrentados no processo de revisão do PDOT evidenciam
o descompasso entre o planejamento e o crescimento urbano desordenado. De
fato, o esforço dos planejadores não conseguiu evitar o caos urbano.
Reportagem do Correio Braziliente, de 12 de outubro de 2008, exibe esse
caos de forma dramática. A matéria aponta que: a superfície urbana no DF cresceu 132%, de 1986 até o presente; a população do DF está em 2,4 milhões de
habitantes e deverá chegar a três milhões, em 2020; até 1986, a taxa de ocupação
urbana era de 1.087 ha/ano, passando, a partir de então, a 1.698 ha/ano; entre
janeiro e agosto de 2008, foram realizadas 1.465 operações para retirada de ocupações ilegais, mas, ainda assim, as invasões não param de crescer; a cidade de
Águas Lindas (GO), limítrofe ao DF, atingiu a cifra de 240.000 habitantes em
quinze anos. Os autores destacam, entre as causas principais que levaram a essa
desordem urbana, uma política pública agressiva de distribuição de lotes para
as camadas mais pobres da população, a partir de 1991, e a grilagem de terras
para implantação de assentamentos irregulares e condomínios de classe média.
Esses fatores não só acarretaram o surgimento de cidades destituídas de infra-estrutura urbana mínima, mesmo nos assentamentos oficiais, como estimularam
o processo imigratório, com conseqüente aumento da demanda por moradias
(TAHAN et al., 2008). Tudo isso se passou ao largo dos inúmeros planos de
ordenamento territorial elaborados e aprovados durante os quase cinqüenta nos
que marcaram a história de Brasília, desde que a cidade foi inaugurada.
4. Dificuldades para implantação dos planos diretores do Distrito Federal
Segundo o diagnóstico elaborado pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente do DF, para revisão do PDOT/1997 (SEDUMA, 2007),
grande parte das diretrizes de planejamento desse plano não foi implantada.
Entre as causas apontadas pela Seduma, da incongruência entre o planejamento e a realidade instaurada, destaca-se a falta de rebatimento dos programas
do PDOT/1997 com os demais instrumentos de planejamento, como o plano
plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e o plano de desenvolvimento econômico e social. Não houve previsão de recursos orçamentários para execução
dos programas do PDOT e, tão pouco, a articulação necessária dos órgãos urbanísticos com aqueles responsáveis pelas políticas setoriais, embora o Estatuto da
Cidade, visando evitar problemas desse tipo, preveja expressamente a articulação
da legislação orçamentária com o plano diretor.
Artigos & Ensaios
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Ressalte-se que os órgãos urbanísticos tiveram dificuldades, no ambiente
intragovernamental, de estabelecerem-se como instituições coordenadoras do
planejamento. Afirma-se que, de fato, as atribuições da atual Seduma3 não alcançam os procedimentos que possibilitam essa coordenação e que a Secretaria
de Planejamento e Gestão, órgão responsável pela articulação das diversas políticas de governo, integra o Sistema de Planejamento na simples condição de mais
um órgão setorial (SEDUMA, 2007).
Outra questão mencionada pela Seduma (2007), que dificulta a implantação do PDOT/1997, refere-se à sobreposição de zoneamentos. O problema é
interno ao próprio plano, com a sobreposição das diversas zonas com as áreas de
diretrizes especiais, que exigem parâmetros diferenciados de ocupação. Cita-se,
como exemplo mais grave, a colônia agrícola Vicente Pires, área rural remanescente imersa em zona urbana, cujas chácaras foram parceladas irregularmente.
A ocupação atual tornou-se praticamente irreversível e requer a implantação de
infra-estrutura de alto custo.
Existe, ainda, a sobreposição das diretrizes do PDOT, a cargo do Governo do
Distrito Federal, com os zoneamentos das unidades de conservação (UCs) federais, que são administradas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio). Cerca de 93% do território distrital está coberto por UCs,
especialmente as APAs do São Bartolomeu, do Descoberto e do Planalto Central,
todas federais. A não implantação dessas unidades acarreta prejuízos socioambientais graves. Como ressalta a Seduma (2007), a parte oeste da APA do São Bartolomeu, por exemplo, foi ocupada irregularmente com a expansão da cidade de São
Sebastião e o surgimento dos condomínios próximos à Escola Fazendária.
A APA do Planalto Central é um exemplo emblemático da falta de articulação entre as diferentes instâncias de governo responsáveis pelo planejamento
territorial. Criada em 2002, ela abrange grande parte do território do DF e as
nascentes do rio Maranhão, no Estado de Goiás. Apesar de sua grande extensão,
a APA do Planalto Central ainda não conta com plano de manejo, onde deveriam ser definidos o seu próprio zoneamento e as condicionantes ambientais
orientadoras do macrozoneamento do PDOT.
Ocorre que os planos de manejo das UCs federais devem ser aprovados por
meio de ato normativo do ICMBio. O PDOT, por sua vez, deve ser elaborado
pelo Poder Executivo, submetido a audiências públicas e aprovado por lei complementar do DF. A ausência de diretrizes comuns de planejamento territorial entre
3 Anteriormente à criação da Seduma, em 2007, a Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitação (SEDUH) era o órgão responsável pela política urbana no DF.
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os órgãos distritais e o ICMBio, anteriormente à revisão do PDOT, pode acarretar
conflitos futuros entre as instituições e prejuízos à conservação da cobertura vegetal, do solo e dos recursos hídricos em áreas ambientalmente sensíveis do DF.
Ainda referente à sobreposição de zoneamentos, outro problema do PDOT
é sua relação com o Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE), cuja elaboração
está prevista na Lei Orgânica e deveria ter sido concluído até junho de 1995,
conforme estipula o art. 26, do Ato das Disposições Transitórias. A necessidade
de realização do ZEE no Distrito Federal apresenta diferentes entendimentos.
Alguns acreditam que o macrozoneamento do Plano Diretor deve funcionar
como o próprio ZEE; outros defendem que os zoneamentos das unidades de
conservação são muito mais eficazes e suprem a necessidade de execução do
ZEE. Há, também, os que sustentam que a elaboração de um plano urbanísticoambiental solucionaria o conflito e, por fim, existem aqueles que acreditam ser
possível uma adaptação do ZEE da Região Integrada de Desenvolvimento do
Distrito Federal e Entorno (Ride) à realidade local do DF 4.
Desnecessário dizer que o momento atual, de revisão do PDOT, não constitui o foro nem a instância correta para discussões conceituais acerca do ZEE
do DF. Mas, urge uma tomada de posição por parte das instâncias competentes,
uma vez que as decisões relativas ao desenvolvimento territorial e urbano encontram-se intimamente ligadas e afetam, direta ou indiretamente, as decisões na
esfera ambiental. Todavia, até o presente momento, poucos foram os avanços no
sentido de efetivamente realizar o ZEE.
Outra questão importante, que dificulta a implantação do PDOT, é a ausência dos planos diretores locais. Além do PDOT/1997, foram elaborados e aprovados apenas sete PDLs, das cidades de Candangolândia, Ceilândia, Gama, Guará,
Sobradinho, Taguatinga e Samambaia 5. As demais cidades não contam com planos diretores locais. A não elaboração de todos os PDLs causou diversos conflitos,
como a indefinição das normas de ocupação do solo e a persistência e proliferação
de usos indesejados. Ressalte-se que o PDOT abrange o macrozoneamento e não
oferece os detalhamentos necessários para planejamento das cidades.
4 A Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride) foi criada pela
Lei Complementar Federal nº 94/1998. O Ministério do Meio Ambiente elaborou o diagnóstico
ambiental da Ride, na escala de 1:250.000. Embora seja possível identificar áreas propícias para a
conservação, ainda não foi concluída a definição das zonas de intervenção (Ganem, 2007).
5 Todos aprovados por lei complementar (LC) distrital, quais sejam LC n.º 56/1997 (Sobradinho),
LC n.º 90/1998 (Taguatinga), LC nº 97/1998 (Candangolândia), LC n.º 314/2000 (Ceilândia), LC
n.º 370/2001 (Samambaia), LC nº 728/2006 (Gama) e LC nº 733/2006 (Guará).
Artigos & Ensaios
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A Seduma (2007) ressalta que a subdivisão de regiões administrativas (RAs)
nos últimos anos contribuiu para dificultar a elaboração dos PDLs. Anteriormente ao PDOT/1997, havia correspondência entre os limites das regiões administrativas e as aglomerações urbanas. Hoje, o DF conta com 29 RAs, cujos
limites já não têm a necessária correspondência com a organização urbana do
território. Na verdade, o que se observa é que as novas RAs legitimam os loteamentos irregulares como potenciais aglomerações urbanas (SEDUMA, 2007).
Com o objetivo de sanar os problemas decorrentes da incongruência entre os limites das RAs e a organização urbana do território, foi a aprovada a
Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 49, em 28 de setembro de 2007.
Na nova redação, a LODF remete ao plano diretor, o PDOT, e aos planos de
desenvolvimento local (também abreviados como PDLs), que substituem os antigos planos diretores locais. Os “novos PDLs” passaram a constituir planos de
ação, devendo apenas conter minimamente os projetos especiais de intervenção
urbana, indicar as prioridades e metas das ações a serem executadas e também
conter as previsões orçamentárias relativas aos serviços e às obras a serem realizados. Espera-se, como resultado da emenda, uma maior agilidade no processo de
planejamento, uma vez que os atuais PDLs serão realizados em menor número,
pois serão referidos a regiões de planejamento, e não mais às Regiões Administrativas. As questões relativas ao ordenamento territorial, uso e ocupação do solo
e estabelecimento de índices urbanísticos das diversas RAs serão definidas em
uma Lei de Uso e Ocupação do Solo.
A ausência dos antigos PDLs deu ensejo à aprovação de um volume expressivo de leis sobre aumento de potencial construtivo, desafetação de áreas e alteração de uso do solo 6 (SEDUMA, 2007). A incidência de leis pontuais, fora dos
prazos de revisão do PDOT e dos PDLs elaborados, gera instabilidade ao próprio instrumento, uma vez que, somadas, essas leis acabam tendo reflexo direto
no macrozoneamento do DF (ALMEIDA NETO e CAVALCANTE, 1998).
Ressalte-se que a Lei Orgânica estabeleceu prazo de vigência (dez anos) para o
plano diretor semelhante àquele estipulado pelo Estatuto da Cidade. Além disso,
a Lei Orgânica estipula o prazo de revisão a cada cinco anos. Essa definição não se
deu ao acaso, mas tem por fim conferir estabilidade mínima para que as diretrizes
previstas no plano possam ser executadas. A estabilidade do plano diretor busca
resguardar a necessidade de intervenção continuada no espaço urbano de modo a
6 Atualmente, a edição de novas leis sobre aumento de potencial construtivo, desafetação de áreas e
alteração de uso, pela Câmara Legislativa do Distrito Federal encontra-se suspensa, temporariamente, em decorrência da promulgação da Emenda n.º 40 à Lei Orgânica, em 30/12/2002, que incluiu o
art. 56 na LODF, proibindo a edição de novas leis até a aprovação dos planos diretores locais.
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garantir que sejam realizadas as funções urbanas básicas para todos os seus habitantes. A necessidade de garantir maior estabilidade ao plano diretor justifica até a
exigência de lei complementar para aprovação dessa norma, como foi inscrito na
Lei Orgânica do DF (ALMEIDA NETO e CAVALCANTE, 1998).
No caso do DF, houve o total desrespeito aos prazos para alteração do
PDOT e dos PDLs aprovados. Em levantamento ainda inconcluso da Assessoria
Legislativa da Câmara Legislativa do Distrito Federal, constatou-se que, de 1995
até outubro de 2008, 96 leis ordinárias e 212 leis complementares relativas a
mudança de destinação de área e alteração de gabarito urbano foram declaradas
inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios e pelo
Supremo Tribunal Federal7.
Escusado dizer que, mesmo uma análise superficial desse brick-a-brack jurídico
revela que tais interferências propiciam um verdadeiro caos urbanístico, privando os
moradores de um ambiente que propicie uma qualidade de vida, no mínimo, aceitável. Acresça-se a isso o fato de o espaço urbano do Distrito Federal ter se constituído
em objeto privilegiado de lucros, advindos ilicitamente, seja por meio de ostensiva
invasão de áreas públicas, seja pelo indiscriminado aumento do potencial construtivo dos terrenos ou mesmo pela desenfreada alteração do uso dos lotes.
Essas formas de intervenção alteram o valor econômico dos terrenos, em
benefício exclusivo, muitas vezes, de particulares, proprietários ou “grileiros”.
A contrapartida à coletividade é a sobrecarga de toda a infra-estrutura urbana e
os prejuízos que isso acarreta à qualidade da vida urbana. Mais ainda, as intervenções pontuais, sem uma visão geral da cidade, comprometem todo o esforço
de se garantir um desenho urbano compatível com as exigências mínimas de
salubridade, luminosidade e conforto ambiental, para não se falar no comprometimento estético da cidade.
A ordem urbanística é estabelecida essencialmente por meio de planos. Uma
vez aprovados os planos, torna-se possível a elaboração de projetos específicos
(de obra pública, loteamento ou edificação). Qualquer operação de transformação do ambiente urbano precisa ser previamente planejada e projetada. Esse é
o significado mais profundo da expressão constitucional segundo a qual a propriedade urbana cumpre a sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. Para Pinto (2002),
ao submeter a propriedade ao plano, o direito urbanístico consagra o interesse
dos moradores como o único a ser legitimamente perseguido na modelagem
7 Extraído do Levantamento sobre Declaração de Inconstitucionalidade das Leis do Distrito Federal,
trabalho realizado pelo Consultor Legislativo da Câmara Legislativa do DF, Orivaldo Simão de Mello
(MELLO, 2008).
Artigos & Ensaios
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da ordem urbanística, uma vez que o plano é elaborado com a participação da
população e aprovado por seus representantes.
A reforçar esse entendimento, o Parecer nº 103/95 - GAB/PRG, elaborado pela
Procuradoria Geral do Distrito Federal, em resposta a uma consulta da Câmara
Legislativa acerca da desafetação de áreas, afirma ser imprescindível a oitiva preliminar dos órgãos técnicos responsáveis pela política ambiental e pelo planejamento e
controle do espaço urbano, antes de ser elaborado o projeto de lei específico de desafetação, seja a iniciativa do Poder Executivo, seja do Legislativo. Esses órgãos teriam
a incumbência de demonstrar, mediante laudo circunstanciado, a viabilidade ou
inviabilidade técnica da desafetação pretendida, levando em consideração os aspectos urbanísticos, ecológicos, arquitetônicos, ambientais, paisagísticos e outros. Observe-se que a consulta aos órgãos deverá preceder a audiência pública, pois não faz
sentido algum se mobilizar toda uma comunidade quando estudos pormenorizados
ainda não foram efetuados para embasar os debates que serão travados na audiência.
Tais estudos com certeza representam valioso subsídio para evitar desafetações que
poderiam, por exemplo, provocar graves danos ao meio ambiente.
Assim, conforme ressalta Meirelles (1994), “toda cautela que vise a resguardar o plano diretor de levianas e impensadas modificações é aconselhável” (p.
395). Infelizmente, o que observamos no DF é que a cautela não tem sido o
componente principal, nem do setor privado, nem das ações públicas que orientam a ocupação do território.
Na já citada reportagem do Correio Braziliense, a falta de fiscalização sobre
ocupações irregulares no DF juntamente com a busca por um futuro melhor,
aliada à farta distribuição de lotes, são fatores que contribuem sobremaneira
para o crescimento desordenado da capital. Na mesma reportagem, o professor
Frederico Flósculo, do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Brasília, corrobora esse entendimento ao afirmar que “a política de distribuição de lotes é a causa da desorganização de hoje. O DF ficou escancarado
para receber migrantes. [...] com mais de dois séculos de existência, Washington
(uma das cidades usadas como inspiração por Lúcio Costa) tem menos moradores que Taguatinga e Ceilândia juntas. Lá foi feito o que faltou aqui: um efetivo
planejamento de ocupação”.
5. Conclusões
Embora o território do Distrito Federal tenha sido objeto de inúmeros trabalhos
voltados para o planejamento de sua ocupação, mesmo antes da transferência da
capital para o interior do País, Brasília não conseguiu escapar da desordem urbana.
Em parte, essa desordem reflete o caos característico das grandes cidades brasileiras,
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submetidas a um processo imigratório intenso ao longo do século XX, em virtude
das transformações econômicas do País. Reflete, também, o engano dos primeiros
planejadores da cidade, que não esperavam um crescimento populacional vertiginoso nos seus primeiros anos. Supunha-se que o controle das terras pelo Estado
pudesse evitar a expansão urbana, mas o Estado não conseguiu concluir o processo
de desapropriação e muitas terras permaneceram em mãos de particulares.
O crescimento populacional vertiginoso, a demanda por moradias, a indefinição sobre a propriedades das terras e o seu preço elevado estimularam a
ocupação irregular, seja pelas “invasões” de comunidades carentes, seja pelos
“condomínios” de classe média. A falta de fiscalização adequada ensejou a grilagem de terras públicas e particulares.
Mas também o Poder Público tem exercido um papel dúbio na política urbana
do DF. Por um lado, elabora e aprova os instrumentos de planejamento territorial,
em conformidade com o ordenamento jurídico em vigor, mas não os implanta a
contento. De outro, executa políticas habitacionais controversas, com a doação de
lotes sem a oferta dos serviços que garantem qualidade de vida às comunidades
assentadas, onerando o território com um contingente populacional acima dos
índices de sustentabilidade previstos nas primeiras propostas de planejamento da
capital. Por outro, contrariando os preceitos do planejamento urbano, promove
mudanças pontuais nos parâmetros de uso do solo, corroendo a estabilidade necessária para que os planos possam ser implantados e avaliados quanto à sua adequação às necessidades da população e aos limites ecológicos do território.
Considerando o quadro atual, superar a desordem constitui um grande
desafio para os planejadores urbanos. Certamente, o seu êxito depende das já
repetidas vezes proclamada integração dos diversos setores do governo. Como
preceitua o Estatuto da Cidade, a implantação do plano diretor depende da internalização de suas diretrizes pelos demais planos e projetos governamentais.
É preciso reiterar, também, que o PDOT constitui um macrozoneamento
e, conforme previsto pela Emenda nº 49 à LODF, deverá definir os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento nas áreas urbanas.
Espera-se que a Lei de Uso e Ocupação do Solo venha a detalhar os parâmetros
de uso do solo em escala suficiente para orientar a gestão urbana, e também
definir os índices de controle urbanístico de acordo com a legislação atual. Além
disso, aprovada a revisão do PDOT, o Poder Público possuirá todas as condições
para acelerar a elaboração e aprovação dos Planos Diretores Locais.
Também é dever do Poder Público respeitar os prazos de vigência dos planos
diretores. É insustentável e constitui desperdício de recursos públicos elaborar
e aprovar planos diretores que são rotineiramente alterados por leis pontuais.
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Alterações pontuais aos planos diretores deveriam ser realizadas apenas quando
justificadas por estudos técnicos e submetidas à aprovação em audiência pública,
com ampla participação da população interessada.
O crescimento urbano do DF e sua conurbação com as cidades lindeiras
do Estado de Goiás justificam a consolidação da Região Metropolitana do DF
e Entorno (Ride) e apontam a necessidade de um macrozoneamento em escala mais ampla. A Lei Orgânica do DF exige a elaboração do Zoneamento
Ecológico-Econômico do DF, paralelamente ao Plano Diretor de Ordenamento
Territorial e Urbano, o que afigura-se uma sobreposição complexa e ineficaz,
podendo tornar-se um desperdício de recursos humanos e financeiros. Além
disso, é preciso considerar peculiaridades do Distrito Federal, principalmente
suas dimensões reduzidas, quando comparadas aos estados brasileiros, a biomas
ou a regiões, para cujas escalas normalmente são feitos os ZEEs.
Talvez possamos obter melhores resultados com a elaboração de um Zoneamento Ecológico-Econômico em escala regional, da Ride e não do DF. Esse
trabalho já foi iniciado no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, mas precisa
avançar. O ZEE da Ride, elaborado pela União, poderá estabelecer as diretrizes
ambientais de ocupação da região, a serem internalizadas no PDOT. Ressaltese que a condição de Brasília como Capital Federal justifica a participação da
União no processo de planejamento territorial do DF. A criação de três APAs
federais no DF, especialmente da APA do Planalto Central, revela a preocupação
dos órgãos federais com a ocupação desordenada em torno de Brasília. Entendemos, assim, que o ZEE deveria ser elaborado em escala regional e nortear
o Distrito Federal, na elaboração do macrozoneamento por meio do PDOT.
Entretanto, para que o PDOT possa sanar, pelo menos temporariamente, a ausência do ZEE, deverá ser capaz de contemplar os componentes ambientais de
modo satisfatório, o que será possível apenas quando sua elaboração constituir
um trabalho de fato integrado das equipes de urbanismo e de meio ambiente.
Devemos, por último, acrescentar um aspecto não menos importante: a utilização de mecanismos efetivos de fiscalização e controle. O desenvolvimento
tecnológico dos últimos anos colocou à disposição dos gestores públicos uma
série de ferramentas, principalmente imagens de satélite, GPS e sistemas de informações geográficas, que fornecem grande auxílio no controle e na tomada de
decisão acerca de temas como o uso e ocupação do solo, a degradação e a poluição ambiental, as ocupações irregulares etc. A utilização desses instrumentos, de
capacidade técnica comprovada, relativo baixo custo e grande facilidade de uso,
permite a observação, praticamente em tempo real, de todo o território do DF.
Então, é importante incorporar e aprimorar seus usos, de forma a promover um
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sistema eficaz de monitoramento e fiscalização da ocupação do solo no DF. Tais
ferramentas, por conseguinte, tornar-se-ão grandes aliadas na gestão territorial e
na implementação dos planos diretores e do próprio ZEE.
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Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
Luiz Henrique
e Defesa Vogel
Nacional
Graduado em Comunicação Social
– Jornalismo(PUC/RS), mestre em Ciência
Política (Universidade de Brasília – UnB) e
doutorando em Ciência Política (Instituto
Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro
– IUPERJ), é consultor legislativo da área
XIX – Ciência Política, Sociologia Política,
História, Relações Internacionais.
Instituições políticas
municipais: notas sobre autonomia
e qualidade da democracia
99
Resumo
Palavras-Chave
Abstract:
Keywords:
100
O propósito do artigo é analisar as modificações recentes no número de vereadores nos
5.562 municípios brasileiros, em vigor desde a
promulgação da Resolução do Tribunal Superior Eleitoral nº 21.704, de 2004, e a iniciativa legislativa da Câmara dos Deputados que
se propôs a encontrar uma solução equilibrada
para as distorções ainda vigentes. À luz da composição das Câmaras Municipais, analisaremos
brevemente o papel do Legislativo no sistema
federativo brasileiro, cujas funções fiscalizadora
e deliberativa não têm sido realizadas de forma
adequada, em função das precárias condições
institucionais das Câmaras, da forte herança
assistencialista e da histórica concentração do
poder efetivo nas mãos do Executivo.
Câmaras Municipais, número de vereadores,
sistema federativo, democracia.
The article aims to analyze the recent changes in
the number of city councilors in 5.562 towns in
Brazil, since the Decision issued by the Electoral
High Court, in 2004, and the initiative of the
Chamber of Deputies that has tried to find a balanced solution to the problems that still remain.
Focusing on the number of city councilors, the
article will also study the role of the Legislative
Branch in the Brazilian federative system, which deliberative and inspections functions hasn’t
been properly performed, because the weak institutional structure of the municipal councils,
the focus on the direct contact with the electorate and the historical concentration of power in
the hands of the Executive Branch.
Municipal councils, number of city councilors,
federative system, democracy.
No dia 2 abril de 2004, seis meses antes da realização da última eleição para
prefeitos e vereadores, a Resolução nº 21.704, do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE), mudou o panorama daquele pleito. Por força daquela decisão, foram
reduzidas 8.575 vagas de vereadores em todo o país, isto é, em vez dos 60.311
edis, o Brasil passou a contar, desde então, com 51.736 representantes em 5.562
Câmaras Municipais. O propósito do TSE foi disciplinar a aplicação do art. 29
da Constituição Federal, pois algumas Câmaras de Vereadores estavam estabelecendo, para seus Municípios, o número máximo de edis de acordo com o teto
das faixas populacionais previstas no inciso IV daquele artigo, o que provocava a
equiparação numérica do número de representantes entre Municípios com significativas diferenças populacionais. Preocupada em resgatar a autonomia municipal para definir o número de seus representantes, a partir do estabelecimento
de faixas populacionais menos abrangentes do que as previstas no texto vigente,
a Câmara dos Deputados buscou estabelecer nova redação para os artigos 29
e 29-A da Constituição Federal, de modo a encontrar solução adequada tanto
para a questão do número de representantes do Poder Legislativo local como,
também, para o financiamento das atividades das Câmaras Municipais.
Como se sabe, a única exceção ao princípio da competência exclusiva da
União na definição das normas eleitorais, justificada pelo conceito da autonomia dos entes federativos (União, Estados e Municípios), está prevista no art. 29
da Constituição Federal, que estabelece que a Lei Orgânica Municipal, votada
em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços
dos membros da Câmara Municipal, poderia definir o número de vereadores do
Município, observados os seguintes princípios: a) mínimo de nove e máximo de
vinte e um nos Municípios de até um milhão de habitantes; b) mínimo de trinta
e três e máximo de quarenta e um nos Municípios de mais de um milhão e menos de cinco milhões de habitantes; c) mínimo de quarenta e dois e máximo de
cinqüenta e cinco nos Municípios de mais de cinco milhões de habitantes.
Ocorre que, como algumas Câmaras de Vereadores estavam definindo na
Lei Orgânica Municipal número de edis correspondente ao máximo da faixa
populacional permitida pela Constituição (por exemplo, um Município com
200 mil habitantes, se optasse pelo teto de sua faixa populacional, isto é, 21 vereadores, poderia ter o mesmo número de edis que uma cidade com um milhão
de habitantes), o Tribunal Superior Eleitoral decidiu disciplinar a matéria, por
meio da Resolução nº 21.702, de 2 de abril de 2004, que definiu número fixo de
edis para cada um dos 5.562 Municípios brasileiros, regra que ainda determina
o número de vereadores em disputa nas eleições de 2008.
Artigos & Ensaios
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Faixas definidas na Resolução TSE nº 21.702/2004
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Nº DE HABITANTES DO MUNICÍPIO até 47.619 de 47.620 até 95.238 de 95.239 até 142.857 de 142.858 até 190.476 de 190.477 até 238.095 de 238.096 até 285.714 de 285.715 até 333.333 de 333.334 até 380.952 de 380.953 até 428.571 de 428.572 até 476.190
de 476.191 até 523.809 de 523.810 até 571.428
de 571.429 até 1.000.000 Nº DE VEREADORES
9 (nove)
10 (dez)
11 (onze)
12 (doze)
13 (treze)
14 (quatorze)
15 (quinze)
16 (dezesseis)
17 (dezessete)
18 (dezoito)
19 (dezenove)
20 (vinte)
21 (vinte e um)
Nº DE HABITANTES DO MUNICÍPIO
de 1.000.001 até 1.121.952
de 1.121.953 até 1.243.903
de 1.243.904 até 1.365.854 de 1.365.855 até 1.487.805 de 1.487.806 até 1.609.756 de 1.609.757 até 1.731.707 de 1.731.708 até 1.853.658 de 1.853.659 até 1.975.609 de 1.975.610 até 4.999.999 Nº DE VEREADORES
33 (trinta e três)
34 (trinta e quatro)
35 (trinta e cinco)
36 (trinta e seis)
37 (trinta e sete)
38 (trinta e oito)
39 (trinta e nove)
40 (quarenta)
41 (quarenta e um)
Nº DE HABITANTES DO MUNICÍPIO de 5.000.000 até 5.119.047 de 5.119.048 até 5.238.094
de 5.238.095 até 5.357.141
de 5.357.142 até 5.476.188
de 5.476.189 até 5.595.235 de 5.595.236 até 5.714.282 de 5.714.283 até 5.833.329
de 5.833.330 até 5.952.376
de 5.952.377 até 6.071.423
de 6.071.424 até 6.190.470
de 6.190.471 até 6.309.517
de 6.309.518 até 6.428.564
de 6.428.565 até 6.547.611 Acima de 6.547.612 Nº DE VEREADORES
42 (quarenta e dois)
43 (quarenta e três)
44 (quarenta e quatro)
45 (quarenta e cinco)
46 (quarenta e seis)
47 (quarenta e sete)
48 (quarenta e oito)
49 (quarenta e nove)
50 (cinqüenta)
51 (cinqüenta e um)
52 (cinqüenta e dois)
53 (cinqüenta e três)
54 (cinqüenta e quatro)
55 (cinqüenta e cinco)
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Contudo, como é possível perceber pela leitura das faixas populacionais estabelecidas pelo Tribunal, a resolução manteve algumas disparidades
importantes na representação municipal no país, isto é, o estabelecimento
de número fixo de edis para cada cidade brasileira não eliminou todas as
distorções possíveis segundo os critérios de aplicação do art. 29 da Constituição Federal, especialmente nos Municípios menores. Por exemplo, em
decorrência da amplitude da primeira faixa populacional definida pela Resolução do TSE, um Município com 5 mil habitantes foi equiparado a outro
com 47.619 moradores: apesar de possuírem problemas peculiares aos seus
ambientes urbano e social, suas Câmaras Municipais contam, desde a eleição
de 2004, com 9 edis.
Além disso, como a referida resolução não alterou (e nem tinha competência jurídica para tanto) as regras financeiras previstas no artigo 29-A da
Constituição Federal, não houve qualquer economia ao erário propiciada pela
redução das 8.575 vagas de vereadores em todo o país. Isto ocorreu porque,
segundo o artigo 29-A, o teto das despesas do Poder Legislativo municipal,
que varia segundo as dimensões populacionais dos Municípios, depende do
montante das receitas tributárias próprias e das transferências previstas na própria Constituição (§ 5º do art. 153 e arts. 158 e 159): 70% da alíquota sobre
operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários, sobre o ouro lavrado no próprio Município, quando definido em lei
como ativo financeiro ou instrumento cambial; percentual do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI), do Imposto de Renda (União) e dos impostos
estaduais (ICMS e outros sobre Prestações de Serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação).
Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos
os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá
ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158
e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:
I.
oito por cento para Municípios com população de até cem mil
habitantes;
II. sete por cento para Municípios com população entre cem mil e
um e trezentos mil habitantes;
III. seis por cento para Municípios com população entre trezentos
mil e um e quinhentos mil habitantes;
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IV. cinco por cento para Municípios com população acima de quinhentos mil habitantes.
§ 1º A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua
receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus
Vereadores.
§ 2º Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal:
I.
efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;
II. não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês; ou
III. enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária.
§ 3º Constitui crime de responsabilidade do Presidente da Câmara Municipal o desrespeito ao § 1º deste artigo. (Artigo acrescido pela Emenda
Constitucional nº 25, de 2000).
Com o objetivo de tentar equacionar esses problemas ainda pendentes, o
Congresso Nacional mobilizou-se no sentido de encontrar uma fórmula adequada para enfrentar três tipos de problemas, que foram equacionados pelo
substitutivo à Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 333, de 2004,
aprovado por unanimidade pela comissão especial que analisou a matéria na
Câmara dos Deputados, em abril de 2006: a) os aspectos financeiros envolvidos
nas regras para o repasse de recursos aos legislativos municipais e os respectivos
limites para as despesas destes; b) a preservação da autonomia municipal, prevista no art. 29 da Constituição Federal, para estabelecer a composição de suas
Câmaras de Vereadores, observadas as faixas populacionais; c) a recomposição
das Câmaras Municipais a partir da promulgação de Emenda Constitucional
posterior à Resolução TSE nº 21.702, de 2 de abril de 2004. Quanto ao último
ponto, esperava-se, com a aprovação da PEC ainda em 2006, que os vereadores
que não puderam ser empossados por conta da redução do número de edis prevista pela referida resolução pudessem assumir seus cargos ainda em 2007, o que
não foi possível porque a matéria só foi votada em dois turnos no Plenário da
Câmara dos Deputados em 2008.
No que se refere às faixas populacionais, a solução encontrada pelo substitutivo foi estabelecer limites máximos de vereadores para 24 faixas populacionais, com o teto de 9 vereadores para a menor faixa populacional e o
máximo de 55 vereadores para os Municípios mais populosos. Embora sem
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recuperar o quantitativo de vereadores anterior à Resolução TSE nº 21.702,
de 2 de abril de 2004, o substitutivo aprovado em 2006 configurou uma situação intermediária, isto é, aumentou o número de vereadores em relação à
referida resolução sem retornar ao quantitativo existente nas eleições de 2000,
conforme segue:
“Art.29....................................................................
IV. para a composição das Câmaras Municipais serão observados os
seguintes limites:
a) máximo de nove Vereadores nos Municípios de até quinze
mil habitantes;
b) máximo de onze Vereadores nos Municípios de mais de
quinze mil e de até trinta mil habitantes;
c) máximo de treze Vereadores nos Municípios de mais de trinta mil e de até cinqüenta mil habitantes;
d) máximo de quinze Vereadores nos Municípios de mais de
cinqüenta mil e de até setenta mil habitantes;
e) máximo de dezessete Vereadores nos Municípios de mais de
setenta mil e de até noventa mil habitantes;
f ) máximo de dezenove Vereadores nos Municípios de mais de
noventa mil e de até cento e sessenta mil habitantes;
g) máximo de vinte e um Vereadores nos Municípios de mais de
cento e sessenta mil e de até trezentos mil habitantes;
h) máximo de vinte e três Vereadores nos Municípios de mais
de trezentos mil e de até quatrocentos e cinqüenta mil
habitantes;
i) máximo de vinte e cinco Vereadores nos Municípios de
mais de quatrocentos e cinqüenta mil e de até seiscentos
mil habitantes;
j) máximo de vinte e sete Vereadores nos Municípios de mais de
seiscentos mil e de até setecentos e cinqüenta mil habitantes;
.l) máximo de trinta e um Vereadores nos Municípios de mais
de novecentos mil e de até um milhão e cinqüenta mil de
habitantes;
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m)máximo de trinta e três Vereadores nos Municípios de mais
de um milhão e cinqüenta mil e de até um milhão e duzentos mil habitantes;
n) máximo de trinta e cinco Vereadores nos Municípios de
mais de um milhão e duzentos mil habitantes e de até um
milhão trezentos e cinqüenta mil habitantes;
o) máximo de trinta e sete Vereadores nos Municípios de mais
de um milhão trezentos e cinqüenta mil e de até um milhão
e quinhentos mil habitantes;
p) máximo de trinta e nove Vereadores nos Municípios de mais
de um milhão e quinhentos mil e de até um milhão e oitocentos mil habitantes;
q) máximo de quarenta e um Vereadores nos Municípios de
mais um milhão e oitocentos mil e de até dois milhões e
quatrocentos mil de habitantes;
r) máximo de quarenta e três Vereadores nos Municípios de
mais de dois milhões e quatrocentos mil e de até três milhões
de habitantes;
s) máximo de quarenta e cinco Vereadores nos Municípios de
mais de três milhões e de até quatro milhões de habitantes;
t) máximo de quarenta e sete Vereadores nos Municípios de
mais de quatro milhões e de até cinco milhões de habitantes;
u) máximo de quarenta e nove Vereadores nos Municípios de
mais de cinco milhões e de até seis milhões de habitantes;
v) máximo de cinqüenta e um Vereadores nos Municípios de
mais de seis milhões e de até sete milhões de habitantes;
w) máximo de cinqüenta e três Vereadores nos Municípios de
mais de sete milhões e de até oito milhões de habitantes
x) máximo de cinqüenta e cinco Vereadores nos Municípios de
mais de oito milhões de habitantes;
Buscou-se, com o estabelecimento das 24 faixas populacionais, corrigir
tanto as possíveis distorções cabíveis no âmbito da atual redação do inciso IV do art. 29 da Constituição Federal (ainda em vigor), como também
aquelas introduzidas pela Resolução do TSE e, ao mesmo tempo, preservar a autonomia do Poder Legislativo municipal no estabelecimento de seu
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número de edis, observadas os limites máximos estabelecidos pelas faixas
populacionais. Do ponto de vista financeiro, o substitutivo considerou recomendável que lei complementar disponha sobre o assunto, a exemplo do
art. 169 da Constituição, que o faz com relação às despesas de pessoal nas
três esferas de governo. Conforme constatado neste caso – em que a Lei de
Responsabilidade Fiscal atendeu à remissão do art. 169 – atribuir o trato do
assunto à Lei Complementar “não significa, necessariamente, abrandamento
da conduta fiscal, mas a possibilidade de oferecer uma solução mais detalhada e justa em face das diferenças populacionais e socioeconômicas entre os
Municípios brasileiros”.
O substitutivo da comissão especial já foi aprovado, em dois turnos,
pelo Plenário da Câmara dos Deputados, em 2008, com uma pequena modificação: o Plenário também procurou disciplinar os repasses financeiros às
Câmaras Municipais, mas de forma a corrigir desequilíbrios entre Municípios dentro da mesma faixa populacional que apresentam, contudo, receitas significativamente diferenciadas, por conta de algum tipo de atividade
econômica peculiar à região onde se encontram. Os dispositivos que alteraram esses critérios financeiros, previstos nos incisos I a IV do art. 29-A da
Constituição Federal, foram fruto de acordo durante a deliberação no Plenário da Câmara, o que permitiu a votação de emenda substitutiva global ao
substitutivo aprovado na comissão especial em 2006. Para ser incorporada
ao texto constitucional, a PEC precisa ainda ser aprovada, em dois turnos de
votação, pelo Plenário do Senado Federal.
Assim, se o Senado Federal concordar com o texto já aprovado na Câmara dos Deputados, o país passará a contar com 59.514 edis em seus 5.562
Municípios, 7.639 a mais do que os 51.875 eleitos em 2004, conforme estabelecido pela Resolução do TSE, e 806 vereadores a menos do que os eleitos
em 2000. O crescimento relativo seria da ordem de 14,7% para o conjunto
de Municípios brasileiros.
Autonomia e separação dos poderes: ficção jurídica?
Apesar de sua relevância para a adequada expressão dos diversos segmentos
da opinião e dos interesses do eleitorado municipal, a discussão sobre as alterações no número de vereadores faz parte do debate mais geral a respeito do papel
dos Legislativos municipais no sistema federativo brasileiro. No contexto do
sistema político adotado pela Constituição de 1988 - que equiparou os Municípios, enquanto entes federativos, à União e aos Estados - combinada com as
transferências constitucionais e voluntárias de parcela dos recursos tributários,
Artigos & Ensaios
107
provenientes das esferas federal e estadual, e as crescentes atribuições municipais, atribuídas pelo legislador ordinário, nas áreas da saúde e educação, uma das
funções mais importantes do Poder Legislativo municipal foi definida pelo art.
31 da Constituição Federal:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de
controle interno do Poder Executivo municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o
auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos
Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente, sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer
por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
Portanto, de acordo com a definição constitucional, cabe à Câmara Municipal analisar e julgar os atos do Poder Executivo, tanto do prefeito como
dos dirigentes das autarquias, das empresas públicas, de suas fundações e
demais entidades que têm sob sua responsabilidade a gerência de qualquer
órgão ou repartição pública municipal. Os atos governamentais a serem analisados envolvem a execução do orçamento municipal, as licitações e os contratos firmados, a contratação de servidores, entre outros. Além da análise das
contas apresentadas pelo prefeito, a Lei Orgânica Municipal e o Regimento
Interno da Câmara podem criar outros mecanismos para que o Legislativo
tenha condições de exercer sua atividade fiscalizadora em toda plenitude, tais
como o pedido de informações, a convocação das autoridades municipais
para prestar esclarecimentos sobre determinado fato e a instauração de comissão parlamentar de inquérito.
No contexto do crescente aumento do volume de recursos federais e estaduais
transferidos, seja por força de dispositivos constitucionais ou por intermédio de convênios ou transferências vinculadas aos programas sociais de abrangência nacional,
a atividade fiscalizadora é essencial para o adequado acompanhamento da alocação
desses recursos, normalmente sob responsabilidade do Poder Executivo municipal.
Contudo, como veremos, na maioria absoluta dos municípios brasileiros a atividade
fiscalizadora não é exercida de forma apropriada, seja porque faltam as condições
institucionais e administrativas exigidas ao seu exercício ou pela ausência da atenção
adequada, em termos de tempo e investimento de recursos, conferida pelos vereadores, à tarefa de fiscalização precípua exercida Poder Legislativo.
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Ademais, por conta dessa carência de recursos institucionais adequados,
vigentes na maioria dos municípios brasileiros, em especial nos menores, as
funções mobilizadora e “integradora” do Poder Legislativo municipal também
não são exercidas de forma adequada. Como se sabe, a Câmara Municipal,
em tese, constitui-se em espaço democrático capaz de integrar e mobilizar
as diversas correntes de opinião dos cidadãos. Por intermédio da pluralidade partidária dos vereadores, mas também por meio da manifestação das diversas organizações da sociedade civil (associações de moradores, sindicatos,
movimentos das donas de casa, aposentados e estudantes, além das organizações não-governamentais) a Câmara pode ser o fórum de debates das grandes
questões municipais. A partir das sessões plenárias abertas à comunidade, das
audiências públicas e dos requerimentos das entidades da sociedade civil, o Legislativo municipal, potencialmente, pode colocar-se em permanente sintonia
com os anseios e demandas da comunidade.
Por meio de audiências públicas, por exemplo, poderiam ser levantadas
as demandas sociais. Reunidos em comissões temáticas (que já existem em
quase todas as Câmaras) os vereadores aprofundariam as reflexões sobre os
diversos aspectos da administração municipal: saúde, educação, serviços públicos, desenvolvimento econômico, meio-ambiente, entre outros. O passo
seguinte seria a proposição de normas e a elaboração de políticas públicas,
sob a forma de programas e projetos orçamentários que seriam transformados em lei. A comissão de fiscalização orçamentária (também já existente em
muitas Câmaras) estaria preocupada com a execução rigorosa do orçamento
– que deveria ter sido amplamente discutido com a comunidade tendo como
parâmetro as principais demandas sociais do Município. Sempre que surgissem denúncias consistentes, comissões parlamentares de inquérito seriam
instaladas e concluídas com proveito.
Essa seria a situação ideal... Porém, pesquisa realizada com vereadores de pequenos Municípios (entre 5 e 20 mil habitantes) demonstra que suas atividades
predominantes não se concentram na dimensão político-institucional (legislativa; fiscalizadora e de controle; deliberativa; integradora e mobilizadora) mas nos
aspectos assistenciais: transporte de doentes para hospitais de cidades maiores,
intermediação de consultas médicas, assistência financeira direta, entre outras
atividades. Em 112 Municípios das regiões Nordeste e Sudeste, apenas 4,46%
dos vereadores consideram a atividade legislativa como a sua principal atividade,
enquanto 60,71% dão prioridade ao assistencialismo 1.
1 JOFFRE NETO, Joaquim Marcelino. 2003. Câmaras Municipais no Brasil: ascensão e declínio.
São Paulo: EAESP-FGV, p. 36.
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109
A principal razão apontada pelos próprios vereadores foi o anonimato da
atividade legislativa, pois esta não rende dividendos políticos. A relação custo /
benefício (político) é desfavorável ao vereador dedicado à atividade legislativa:
todo o trabalho de estudo e pesquisa, elaboração do texto legal e persuasão
dos pares fica ignorado quando a norma é aprovada. Embora uma única lei
possa ter alcance social muito maior do que qualquer ajuda assistencial direta,
o vereador acredita que, provavelmente, nenhum dos beneficiários da legislação saberá que esta resultou do esforço proveniente da atuação legislativa, em
especial, daquele vereador específico.
A função fiscalizadora é priorizada por 6,25% dos vereadores. Mas não se
trata da fiscalização das contas da prefeitura ou dos órgãos da administração
direta ou indireta, mas da fiscalização dos serviços públicos: do posto médico
que não funciona, da linha de ônibus que sempre atrasa ou da creche mal aparelhada. Em suma, são atividades nas quais a população é capaz de reconhecer a
participação direta do vereador. Já a atividade institucional, vinculada à fiscalização das contas da prefeitura e a execução orçamentária requer assessoria técnica
especializada, ausente na imensa maioria das Câmaras Municipais.
A pesquisa realizada por Joffre Neto apresentou o seguinte quadro sintético
das principais atividades dos vereadores, de acordo com a atenção dedicada às
diferentes atividades envolvidas no trabalho parlamentar2:
Dimensão Pessoal
Assistência direta ao eleitor
Sub-total:
Dimensão Comunitária
Intermediação de reivindicações
da comunidade
Organizações da sociedade civil
Sub-total:
Dimensão Político-Institucional
60,71%
60,71%
25%
1,79%
26,79%
Fiscalização
6,25%
Legislação
4,46%
Funções de governo
0,00%
Sub-total
10,71%
Em branco
1,79%
Total
100%
2 Idem, op.cit., p. 36. Fonte: Brasil: amostra de 112 cidades, entre 162 de todas as regiões; região
Sudeste: 73 cidades responderam às perguntas do questionário; região Nordeste: respostas de 36
cidades.
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Trata-se de situação preocupante, se acrescentarmos o fato de que a grande
maioria dos Municípios brasileiros não possui condições financeiras de exercer a
autonomia assegurada pela Constituição. Pesquisa do IBGE, realizada em 2004,
revelou que 60% dos 5.562 Municípios têm 85% ou mais de suas receitas provenientes dos repasses de outras esferas, tais como o Fundo de Participação dos
Municípios (FPM) e as transferências constitucionais e voluntárias. Quanto menor o Município, maior a dependência de recursos. Em média, 90% das receitas
dos Municípios com menos de 10 mil habitantes provêm do FPM.
Ademais, o recente “Censo do Legislativo Brasileiro”, divulgado pelo Portal
Interlegis do Senado Federal, apontou que, embora 95,8% das Câmaras Municipais possuam computadores, mais de um quarto delas não tem conexão com
a internet, e só 17,4% dos vereadores têm gabinete próprio. O censo também
concluiu que, especialmente nas cidades com até 50 mil habitantes, as Câmaras
Municipais não contam com infra-estrutura física adequada, informações sobre
as atividades e os gastos realizados pelo Executivo, recursos tecnológicos e servidores especializados, o que compromete a realização do trabalho de fiscalização,
além de sua autonomia e independência diante do Executivo municipal3. Além
disso, segundo o estudo de Jofre Netto, muitas Câmaras não têm sede própria,
funcionando junto ao prédio da Prefeitura Municipal, com servidores cedidos
pelo próprio prefeito, o que torna apenas “teórica” a separação de poderes prevista na Constituição.
A grande dependência dos recursos provenientes do FPM e das transferências constitucionais e voluntárias, constatada pela pesquisa do IBGE realizada
nos Municípios com menos de 10 mil habitantes, indica o baixo percentual
da arrecadação própria, como o Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU) e o Imposto sobre Serviços (ISS), por exemplo. Sabe-se que uma
das razões para a baixa arrecadação do IPTU decorre do fato de que não há
interesse das Prefeituras em atualizar o cadastro onde consta o valor venal dos
imóveis, sob o qual incide a alíquota do IPTU. Nesse sentido, o Executivo
prefere financiar suas atividades por meio dos recursos provenientes das esferas
federal e estadual, realizando, assim, poucos esforços no sentido de aumentar
a arrecadação própria, sempre geradora de atritos com o eleitorado local. Essa
situação, combinada com a escassa atividade fiscalizadora das Câmaras Municipais, não colabora para que o cidadão sinta-se interessado em saber como os
recursos públicos estão sendo alocados, configurando-se em um conjunto de
3 Portal do programa Interlegis do Senado Federal: www.interlegis.gov.br; “Senado conclui radiografia pioneira das câmaras de vereadores em todos os municípios brasileiros”, 2006.
Artigos & Ensaios
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fatores pouco favoráveis ao combate à corrupção e ao estímulo à maior transparência e eficiência da administração pública.
Os problemas relacionados com a questão da autonomia dos entes federativos e a separação dos poderes, em nível municipal, abordados no texto de
forma preliminar e um tanto “impressionista”, precisam ser aprofundados por
pesquisas abrangentes e sistemáticas, considerando-se as dimensões continentais
do país, as profundas desigualdades socioeconômicas entre as regiões e as diversas histórias e contextos políticos específicos nos quais a atividade partidária se
insere. Ademais, a discussão dos impactos e inovações que a Constituição de
1988 tem provocado na sociedade brasileira não deve limitar-se aos seus aspectos jurídicos, devendo avançar também em direção ao conhecimento factual a
respeito de como o arcabouço institucional desenhado pelos constituintes opera
efetivamente, em toda a sua particularidade e diversidade.
Temas como a concentração de poderes nas mãos do Executivo não se
limitam ao caso municipal, tal como foi abordado brevemente, sendo objeto
de inúmeras pesquisas, no campo da ciência política, a respeito de suas particularidades no âmbito federal 4. Mesmo as motivações dos parlamentares,
vistas rapidamente no contexto municipal, também são objeto de trabalhos
acadêmicos focados na Câmara Federal, que constataram diversos perfis de
atuação dos Deputados de acordo com o perfil da votação obtida no estado
de origem do parlamentar5. Contudo, quando se trata da questão da fiscalização do Poder Executivo e do grau de relevância atribuído à atividade
legislativa, ao contrário da maioria dos Municípios brasileiros, o Congresso
Nacional dispõe de amplos recursos administrativos e institucionais para a
realização adequada dessas atividades, contando, inclusive, com um órgão
específico para a realização do trabalho de fiscalização, como o Tribunal de
Contas da União (TCU).
Se, em parte, a discussão das dimensões institucionais da relação entre os poderes, na esfera federal, tem sido objeto de pesquisas sistemáticas por parte da ciência política, uma investigação mais próxima das preocupações da sociologia política (e também da sociologia do direito) parece-nos a mais adequada para atingir o
propósito de analisar os impactos da Constituição de 1988 no âmbito municipal,
de forma que as “apostas municipalistas” dos constituintes sejam estudadas com
o devido rigor e amplitude. Tal perspectiva não parece fora de propósito, dada a
4 Ver, entre outros trabalhos, Figueiredo e Limongi (2001), Santos (2001) e Abranches (1988).
5 Ver, a esse respeito, Carvalho (2003).
112
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
forte presença dos “bacharéis” na vida política do país e as conhecidas críticas de
Nestor Duarte (1966) ao chamado “formalismo jurídico” brasileiro, cujos esforços
estariam voltados para a construção, por intermédio da lei, de “uma ordem política e uma vida pública que os costumes, a tradição, os antecedentes históricos não
formaram, nem tiveram tempo de sedimentar e cristalizar”.
Nesse sentido, como destaca acertadamente John French (2001,81), no trabalho de pesquisa, não podemos partir da presunção de que os objetivos dos
elaboradores das leis sejam sempre plenamente atingidos, isto é, “de que a lei
equivale à realidade, de que a intenção equivale ao resultado e de que a retórica equivale à substância”. Assim, a inequívoca orientação “municipalista” e
democratizante da Constituição de 1988 deve ser posta à prova, com a mesma
perspectiva crítica utilizada nos demais ramos da legislação ordinária (tributária, previdenciária ou trabalhista, por exemplo), onde o pesquisador deve estar
sempre atento para as estratégias adotadas pelos atores sociais para se furtar às
“amarras” previstas pelo legislador. A análise do modo como os Municípios brasileiros, especialmente os menores, têm cumprido seu papel em uma federação
que equiparou-os aos Estados e à União, parece-nos um bom ponto de partida
para o estudo histórico das vicissitudes do sistema político municipal, marcado pelo isolamento e a afronta à Coroa portuguesa, por parte dos chamados
“homens bons”, durante o período colonial, a falta de autonomia vigente nos
anos de hegemonia do esquema coronelista, na República Velha (Leal, 1997) e
a dependência crescente dos recursos provenientes do Fundo de Participação
dos Municípios, que configurou a permanência do Município na esfera de influência do governo federal, nas duas décadas da ditadura militar e no período
democrático (Abrúcio, 2002).
Referências bibliográficas:
ABRANCHES, Sergio. 1988. “Presidencialismo de Coalizão: O Dilema
Institucional Brasileiro”. Dados - Revista de Ciências Sociais, vol. 31, nº
1, pp. 5-34.
ABRÚCIO, Fernando. 2002. Os barões da federação. São Paulo: Hucitec.
CARVALHO, Nelson Rojas de. 2003. E no início eram as bases: geografia política do voto e comportamento legislativo no Brasil. Rio de Janeiro:
Revan.
DUARTE, Nestor. 1966. Ordem privada e organização política nacional.
São Paulo: Cia Editora Nacional.
Artigos & Ensaios
113
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub e LIMONGI, Fernando. 2001. Executivo e legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Editora
da FGV.
FRENCH, John. 2001. Afogados em leis: a CLT e a cultura política dos
trabalhadores brasileiros. São Paulo: Fundação Perseu Abramo.
JOFFRE NETO, Joaquim Marcelino. 2003. Câmaras Municipais no
Brasil: ascensão e declínio. São Paulo: EAESP-FGV.
LEAL, Victor Nunes. 1997. Coronelismo, enxada e voto. Rio de Janeiro:
Nova Fronteira.
SANTOS, Fabiano. 2001. O Poder Legislativo no Presidencialismo de
Coalizão. Belo Horizonte: Editora da UFMG.
114
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
Fernando Carlos Wanderley Rocha,
Oficial da Reserva do Exército Brasileiro
(Curso de Infantaria da AMAN, 1975); advogado
(Faculdades de Direito da UFPA, UERJ e
UFMG, 1985); analista de sistemas (Centro de
Estudos de Pessoal/Exército
Brasileiro,
1988);
Claudionor
Rocha*
especialista em filosofia moderna e contemporânea
Consultor Legislativo da
(UFJF, 2002); mestre em aplicações militares
Área
Pública
(Escola de AperfeiçoamentodedeSegurança
Oficiais/Exército
e Defesa Nacional
Brasileiro, 1985); professor de Criminologia
e de
Direito Administrativo (FACITEC); professor
de Português dos Colégios Militares do Rio
de Janeiro (1991) e do Recife (1994-1988). É
consultor Legislativo, desde 2003, atuando na área
XVII – Segurança Pública e Defesa Nacional.
Forças Armadas
em missão de polícia: a história
do morro da Providência
e outros casos
115
Resumo
Palavras-Chave
Abstract:
Diante do quadro atualmente apresentado pela segurança
pública em nosso País, tem sido freqüentemente aventado –
e mesmo posto em prática - o emprego das Forças Armadas
em missões de polícia. Clamores da população repercutem
junto aos Poderes da República, que, em atitudes demagógicas, não poucas vezes respondem de forma equivocada,
colocando a força militar nas ruas, pois é evidente que a
solução não está no emprego do soldado como policial. A
questão é muito mais complexa: o uso da força, da violência
mesmo, até justificada, diante de circunstâncias excepcionais, não é a solução definitiva para os males que afligem
a sociedade brasileira nessa seara. A partir da narrativa de
alguns casos – particularmente o que recentemente envolveu militares do Exército na morte de três moradores do
morro da Providência, Rio de Janeiro –, este trabalho traz
nova perspectiva sobre o emprego das Forças Armadas em
segurança pública.
Forças Armadas, segurança pública, uso policial das Forças
Armadas.
Face to the situation currently presented by public safety in
our country, has been frequently considered – and even put
into practice – the employment of the Armed Forces in police missions. Population cries reverberates in the Powers of the
Republic, which, in demagogic attitudes, often respond putting the military forces on the streets. This is a great mistake,
because it is clear that the solution is not the employment of
soldiers as policemen. The issue is much more complex one:
the use of force, even of the violence, until justified by exceptional circumstances, is not the definitive solution for the ills
of Brazilian society in this field. From the narrative of some
cases – especially the recent one that involved Army soldiers
in the death of three residents of the Morro da Providência,
Rio de Janeiro, this work brings new perspective on the employment of the Armed Forces in public security.
Keywords:
116
Armed Forces, public safety, policial use of Army.
1. Uma historinha mais remota
B
em, senhor leitor, nossa história começa mais remotamente, lá pelos
idos de 1970, no quartel do tradicional 2º Batalhão de Infantaria de
Selva (2º BIS), no portal da Amazônia, a nossa querida Belém do
Pará, quando, no posto de 1º tenente, servíamos naquela unidade.
Já ouviram falar de “ideúdos”? Aprendi essa palavra com um amigo. Serve
para designar um tipo de gente que detesto. Gente cheia de idéias, desde que
outros as executem, enquanto eles próprios não mexem uma palha sequer.
Olhem em volta, vejam nas reuniões como pululam “ideúdos”. Brilhantes luminares que se destacam na profusão de falas e idéias, revelando um dinamismo extraordinário no que dizem, mas, na hora “H”, não tiram os traseiros do
assento e deixam que os outros se arrebentem na execução de suas idéias. Se
elas dão certo, fazem-se os “pais da criança”, colhendo os louros. Se dão errado,
nada tinham a ver com aquilo.
Existem “ideúdos” em todos as instituições públicas e privadas, em todos
os escalões. As Forças Armadas também têm os seus. Pois bem, não sei ao certo
se em 1978 ou 79, os comandantes do Exército, da Marinha e da Aeronáutica
na capital paraense tiveram a malfada idéia de colocar as suas forças para executar atividades de segurança pública naquela cidade.
Por conta desses “ideúdos”, certo dia, os comandantes das duas companhias de fuzileiros de selva do 2º BIS (eu, um deles) e mais o S/3 (oficial de
operações) da unidade receberam ordem para comparecer a uma reunião em
um quartel da Polícia Militar do Estado do Pará. E lá fomos nós. Não posso
negar que já ia com certa dose – certa, não, muita dose de má vontade –, mas
soldado cumpre ordem.
No local, representantes do Exército, da Marinha, da Aeronáutica, da Polícia Civil e da Polícia Militar. Era o planejamento, em segredo absoluto, de
uma operação tipo “martelo-e-bigorna” para ser executada na madrugada imediatamente seguinte, no bairro do Guamá, à época, não sei se ainda hoje, uma
favela à moda paraense.
O que é uma operação “martelo-e-bigorna”? No cerco a uma área de certa
extensão, uma força permanece fixa (a bigorna) de um lado, enquanto outra
força, móvel (o martelo), penetra mais ou menos em linha nessa área, procurando pelo adversário que, inevitalmente, buscará fugir na direção contrária,
onde o estará aguardando a força fixa.
Muita discussão, muitas idéias e, ao final, a decisão: os militares das Forças
Armadas, por não terem experiência em penetrar em áreas daquele tipo, fariam
Artigos & Ensaios
117
o papel da bigorna, enquanto os policiais, mais afeitos a transitar em locais assim, seriam o martelo.
Efusivas comemorações antecipadas pelo sucesso da operação que ainda seria feita. Recomendações e mais recomendações de sigilo, para não quebrar o
fator surpresa.
Enquanto todos comemoravam, lancei a pergunta impertinente, antecedida de
duas assertivas: “O disparo de um fuzil tem o alcance teórico de quatro quilômetros.
Um projétil disparado poderá sair varando barracos e mais barracos e atingir uma
criança lá na frente. Qual a conduta a ser adotada quando o bandido irromper, com
arma na mão, sobre a posição em que eu estiver com os meus comandados?”
A resposta foi aquela típica dos “ideúdos”, dos chefes que não assumem as
suas responsabilidades e deixam que seus subordinados se arrebentem quando
tudo dá errado: “A conduta será uma questão de bom-senso.” Na hora da “zebra”, a indefinição da autoridade permite-lhe as saídas típicas: “Não foi isso
que eu disse”, “Ele não entendeu direito o que eu quis dizer”, “Não foi essa
a ordem que ele recebeu”, “Ele extrapolou os limites da determinação que eu
dei” e outras coisas do gênero.
Apesar de soldado, resolvi me insubordinar. Não ali, pois não era o caso continuar tratando com aquela gente cega para a realidade. Voltando ao Batalhão,
apresentei-me ao subcomandante e disse-lhe que nem eu nem a minha companhia sairíamos para aquela missão, torcendo para que o outro comandante de
companhia fizesse o mesmo; o que não aconteceu.
Imaginem! Logo eu, depois de quatro longos anos na Academia Militar
das Agulhas Negras – herdeira das tradições da Real Academia Militar, estabelecimento de ensino superior mais antigo do País, criada por carta régia de
4 de dezembro de 1810 – promovido a “capitão-do-mato” para ir capturar
bandido à unha porque aqueles que tinham esse poder-dever não o vinham
cumprindo satisfatoriamente. Não! Essa missão não era minha. Não foi para
isso que eu tinha ido para o Exército. Não fora para isso que passara fome,
sede, calor e frio, noites e noites de sono, sem dormir, durante os treinamentos
militares. Não fora para isso que eu fora formado e tampouco fora para isso
que treinara os meus subordinados.
Para não haver discussão, os cursos superiores mais antigos do Brasil, mas
não estabelecimentos, são os de medicina: em 1808, como estudos médicos no
Hospital Militar da Bahia, com ensino de anatomia e cirurgia e, depois, em
1809, no Rio de Janeiro, no Hospital Real Militar.
Pensei longamente na punição que receberia, mas ela não veio. Creio que
o subcomandante, no íntimo, compartilhava do meu ponto de vista, além
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da mútua simpatia, por ter sido tenente ao tempo em que meu “velho” pai
fora o subcomandante da mesma unidade, no mesmo gabinete que ele agora
ocupava. Mesmo assim, um tenente que era meu subalterno – só vim saber
depois – foi deslocado em reforço a companhia que seguiu no cumprimento
daquela missão.
Prontidão, com a tropa sem saber para quê. Segredo absoluto. Madrugada e confusão, como sói acontecer em situações assim, em um desgaste
absolutamente desnecessário. Resultado da operação do cerco ao Guamá:
retumbante fracasso! O principal jornal da cidade, na sua edição distribuída
pela madrugada, já anunciava na primeira página, em letras garrafais, a operação naquele bairro.
Com toda a certeza, o vazamento não tinha sido pelo pessoal das Forças Armadas. Também não posso afirmar onde se deu o rompimento daquele segredo
tão valioso. Apenas desconfio.
Mesmo assim, patrulhas de militares das Forças Armadas ficaram, por algum
tempo, espalhadas pelas ruas da capital paraense. Muita gente presa e, depois de
alguns dias, a Central de Polícia não tinha mais onde colocar tantos delinqüentes nem o governo do Estado recursos para mantê-los.
Não lembro o tempo que durou aquele “fogo de palha”, mas não foi além de
alguns efeitos instantaneamente esporádicos.
Não me sai da cabeça a frase de um motorista de táxi que tomei um dia que,
sem saber da minha condição de militar, assim se expressou: “Se nem as Forças
Armadas na rua deram jeito, ninguém mais dá”.
Essa historinha, bastante real, não me sai da cabeça quando novos “ideúdos”, do eixo Praça dos Três Poderes-Esplanada dos Ministérios, indo às mais
abalizadas “autoridades” em segurança pública, falam em colocar as Forças Armadas nas ruas para combater a criminalidade.
Lembrando a célebre fábula de La Fontaine, “A assembléia dos ratos”:
“Quem botará o guizo no pescoço do gato?”. É fácil decidir colocar as Forças
Armadas para fazer o papel do rato encarregado de colocar o guizo, enquanto
os demais, “ideúdos”, permanecem no conforto dos seus gabinetes, longe dos
riscos e com a possibilidade de esquivar-se quando algo desastroso ocorrer na
ponta da execução.
2. Uma historinha mais recente: a do morro da Providência
Em meados de 2008, houve o episódio que envolveu militares do Exército
na morte de três moradores do morro da Providência, na cidade do Rio de Ja-
Artigos & Ensaios
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neiro, amplamente explorado pela mídia, por organizações e ativistas de direitos
humanos e outros que sobrevivem de fazer palanque sobre a desgraça alheia.
De forma sintética, depois da leitura de vários jornais e relatórios, escoimando eventuais divergências e detalhes irrelevantes, foi possível concluir que, na
manhã de 14 de junho de 2008, a patrulha comandada pelo Tenente Vinícius
Ghidetti de Moraes Andrade abordou um dos três passageiros de um táxi que
chegava à praça Américo Brum, morro da Providência, na cidade do Rio de
Janeiro, porque este portava um volume sob a camisa. Verificado que se tratava
apenas de um celular, houve a liberação do revistado. Os outros dois passageiros
iniciaram uma discussão com a patrulha, à qual aderiu outro homem; o que
resultou na imobilização dos três e no início de revolta da população que a tudo
assistia, fazendo com que o oficial sacasse da pistola e disparasse para o alto.
Efetuada a detenção de Wellington Gonzaga da Costa Ferreira, 19 anos; de
David Wilson Florenço da Silva, 24 anos; e de Marcos Paulo Rodrigues de Campos, 17 anos, foram os três conduzidos, sob a acusação de desacato, à presença do
Capitão Laerte Ferrari Alves, que respondia pela Delegacia de Polícia Judiciária
Militar, que não lavrou o flagrante e determinou a liberação dos três por entender
não ter havido conduta ofensiva aos militares da patrulha, ou, talvez, porque cumprisse ordens do escalão superior para fazer vista grossa para aquele tipo de delito.
Sentindo-se em via de – ele e a sua tropa – serem desmoralizados, o tenente
optou pela aplicação de um corretivo por conta própria, não liberando os três
detidos e levando-os até o morro da Mineira, dominado por facção criminosa
rival, com quem os detidos foram, então, deixados. Seus corpos foram encontrados, dias depois, no aterro sanitário de Jardim Gramacho, bairro do município
de Duque de Caxias, estado do Rio de Janeiro.
Com “orientação” ou não do escalão superior para fazer vista grossa, não
custa lembrar que omissão é crime. Quem tem o poder-dever de agir, tem a
obrigação legal de assim fazê-lo.
A animosidade com a presença militar no morro era evidente, com provocações
por parte dos moradores, até por determinação dos traficantes, havendo, inclusive,
registros de tiros disparados contra os militares e de ameaças de morte. Era esse o
ambiente para o qual o Exército fora mandado com ordem de fazer vista grossa.
A fala do ministro da Defesa em audiência na Câmara dos Deputados reitera essa informação:
120
E sabia o Exército que essas provocações vinham não da parte da
origem dos soldados, porque o Exército não conhecia isso, ficou
conhecendo agora. As provocações vinham por instrumentação
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do próprio tráfico. Então, eles queriam fugir desse tipo de conflito. Foi a isso que o capitão se referiu, dizendo que tinha de fazer
vista grossa, que o Comando mandaria fazer vista grossa nesses
casos etc. (Nota Taquigráfica 1044/08, pág. 60)
Da leitura de depoimentos em audiências públicas e de relatórios, também
foi possível concluir que o próprio Exército não soube definir os procedimentos
a serem adotados para os seus elementos subordinados que lá atuavam: a ordem
de operações – negada a sua vigência, depois do incidente, pelas autoridades do
Exército – mandava “Não intimidar–se e não ceder terreno e realizar revistas e
deter os autores do desacato”; ao mesmo tempo em que havia “orientação” para
não reagir às provocações dos delinqüentes e moradores do morro.
3. Comentários sobre o episódio do morro da Providência
Causa-nos particular estranheza que o Exército tenha ignorado os incidentes e o meio hostil à presença de sua tropa e, mais ainda, que tenha mandado a
Força para o morro com a orientação de não reagir às provocações.
Como não acompanhamos os desdobramentos do inquérito e do processo
que corre contra o tenente e os seus comandados, naturalmente nossa opinião
está sujeita a reparos, mas de tudo o que lemos a respeito, estamos firmemente
convencidos que a condução do processo contra o oficial e os seus subordinados
está viciada a partir de um conjunto de contundentes indícios, inclusive, pela
celeridade como foram conduzidos; o que deixa antever como as autoridades de
articularam, em várias esferas, para que esse intento fosse alcançado.
Também a imputação do homicídio diretamente ao oficial e aos seus subordinados, quando eles, na verdade, tiveram uma conduta que contribuiu para a
morte dos três a que haviam detido, mas não executaram os assassinatos. Por
isso julgamos ser temerário e suspeito afirmar que houve intenção dos militares
em matar os jovens.
Entendemos que as informações prestadas pelas autoridades – também do
Exército – devem ser recebidas com reservas, haja vista que está patente o falseamento e a omissão no que diz respeito a elas.
Fica muito claro que era preciso um “cristo” para acalmar as lanças e tacapes
(e também algumas armas de grosso calibre) do morro e para calar as vozes ululantes de alguns setores da sociedade, antes que reverberassem, como diria ilustre
jornalista, para o andar de cima. “Façam correr logo o processo, qualificando a
ação do tenente e dos seus comandados como homicídio doloso!”
Artigos & Ensaios
121
Construiu-se um enredo jurídico para levar os militares, o mais rapidamente
possível, para as barras da justiça comum. Negou-se a operação de garantia da
lei e da ordem (Op GLO) e entrou a versão da segurança orgânica de uma missão subsidiária. Também se imputou aos militares o homicídio doloso, mesmo
eles não tendo assassinado os três “jovens”. Por esses dois ângulos, afastou-se a
competência da Justiça Militar e, ao mesmo tempo, evitaram-se responsabilidades por uma Op GLO sem o correspondente decreto presidencial, salvaram-se
pescoços, acalmaram-se os brados de justiça e a turma dos direitos humanos, de
eficiente e poderoso lobby, ficou saciada.
Todavia, até onde sabemos, o conceito de segurança orgânica está estreitamente vinculado com a adoção de medidas passivas para a proteção de instalações militares, incluindo-se pessoal, material etc. Pela primeira vez ouvimos
dizer de segurança orgânica de canteiro de obras e do pessoal de uma empreiteira, que, aliás, era gente do próprio morro, ostensivamente patrulhado por tropa
fazendo “segurança orgânica”.
Negar o uso eleitoreiro do Exército é zombar de nossa inteligência. Em que
pesem muitas outras evidências, a seqüência cronológica a seguir será suficiente
para que o nosso próprio leitor chegue às suas conclusões:
•
03 de março de 2007 – o senador Marcelo Crivella anuncia, em
evento no morro da Providência, o projeto “Cimento Social”;
•
04 de dezembro de 2007 – é emitida a ordem de operações da
Operação Cimento Social, tratando do emprego da 9ª Brigada
de Infantaria Motorizada na Força de Ação Imediata Maracanã
em Operação de Garantia da Lei e da Ordem;
•
22 de janeiro de 2008 – o Comandante Militar do Leste inspeciona a Força de Ação Imediata Maracanã, seguindo-se demonstrações de emprego da tropa em ambientes de Garantia da Lei e
da Ordem;
•
28 de março de 2008 – o vice-presidente da República e o senador Marcelo Crivella visitam o morro da Providência e o primeiro dá declarações, dizendo que o projeto do senador tinha
caído no gosto de Lula, que mandara que fosse executado, e que
Crivella era o candidato de coração de Lula.
No relatório do deputado Antonio Carlos Biscaia, sobre os trabalhos da
Comitiva da Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado
122
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da Câmara dos Deputados, que esteve no Rio de Janeiro apurando os fatos, há
a seguinte conclusão, que fazemos nossa (os grifos em negrito são do relator; os
sublinhados são nossos):
(...) No episódio examinado houve claríssima destinação
ilegítima de recursos orçamentários com fins eleitorais,
para beneficiar a campanha do Senador Marcelo Crivella. Tal
conclusão salta aos olhos de qualquer pessoa que examine a
situação da comunidade do Morro da Providência e implica
gravíssimas irregularidades na realização de obras com recursos do tesouro da União.
É preciso fazer cessar este tipo de ilicitude, não podendo as
autoridades constituídas fazer vistas grossas por questões políticas ou de conveniências.
Negar, também, a atuação ilegal da tropa do Exército não é convincente,
tantos foram os flagrantes e outras ocorrências. Ainda que neguem a vigência
da ordem de operações da Operação Cimento Social, como negar os flagrantes
e outras ocorrências da competência exclusivamente policial? Nesse sentido, retornado ao relatório anteriormente citado (grifos do relator):
O documento de instruções sobre operação Garantia da Lei e
da Ordem questionado pela Procuradora Geral Militar revela
bem que desde o início o Exército planejou sim fazer as
vezes de polícia no Morro da Providência. Não se tratavam,
como alegado pelo General Joaquim Silva e Luna, de instruções futuras, mas instruções que começaram a valer desde o
momento em que o Projeto começou. (...)
Não procedem as definições do que seria a Segurança Orgânica e Segurança Pública, apresentadas pelo Ministro da Defesa,
se os atos da tropa se confundiram e emularam as atividades
policias regulamentares, o que, sem dúvida, é ilegal.
Resta saber se as autoridades competentes terão a mesma eficiência na apuração dessas irregularidades quanto aquelas que prenderam e fizeram processar
os militares envolvidos na morte dos três moradores do morro.
Fica patente que o tenente e seus comandados, sem que percebessem, eram
atores menores de uma farsa. Como homens armados, representando o Estado,
são mandados para uma missão e, desacatados, nada podem fazer? É a suprema
Artigos & Ensaios
123
humilhação. O próprio comando deu essa ordem. Qual escalão de comando?
O ministro da Defesa? O comandante do Exército? O comandante Militar do
Leste? O comandante da 9ª Brigada de Infantaria Motorizada?
O desacato àqueles militares era o desacato ao próprio Estado, à Nação.
Por isso que a Bandeira Nacional foi arriada do alto do morro. Por isso que
os bandidos, no Rio de Janeiro, debocham dos militares quando em missão
por aqueles lugares. As próprias autoridades não se impõem aos bandidos nem
permitem que os seus subordinados o façam. É melhor tergiversar, fazer que
não vê. Assim, ninguém se machuca. Ninguém corre riscos. Essa é a postura
real das autoridades. O discurso oficial é hipócrita.
Também do relatório já citado, fizemos o seguinte extrato, que revela pontos
de vista e informações brotadas do Ministério Público Militar, que se ajustam a
nossas colocações (grifos nossos):
Os Membros do Ministério Público mencionaram as dúvidas
a respeito da competência da Justiça Militar e da Justiça Comum e referiram-se à animosidade existente entre os
militares e a comunidade. Segundo informações, no treinamento os militares foram orientados a fazer vista grossa a
certas condutas.
Na opinião dos Procuradores da República, a disciplina e
a hierarquia militares podem gerar problemas quando se
trata de atividades de segurança pública.
4. Quem eram os três jovens mortos
Para que os fatos sejam colocados em sua verdadeira dimensão, há que se perceber, exatamente, quem eram os três “jovens” – entre aspas mesmo – mortos.
Quase todos os jornais, autoridades, OAB’s e organizações e ativistas de direitos humanos – que vão ao clímax quando se defrontam com fatos como estes,
pois encontram farta matéria-prima para fazerem palanque e exercitarem suas
verves – esconderam quem eram os três ilustres mortos, optando por exibi-los
como três sacrossantos sacrificados por militares homicidas.
Enquanto as notícias irrompiam, exuberantes em condenar o Exército e os
militares envolvidos no episódio, a Folha de São Paulo, ainda que de forma discreta, fez um breve retrato de dois deles (grifos nossos):
Lula, Exército e senador são alvos de críticas em enterro
Denise Menchen - Da Sucursal do Rio
Folha de São Paulo – 17/06/08
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(...) Ferreira e os amigos Marcos Paulo Rodrigues Campos, 17,
e David Wilson Florenço da Silva, 24, foram enterrados ontem
à tarde no cemitério São João Batista, na zona sul do Rio.
(...) Dos três jovens, dois tinham passagem pela polícia – Ferreira por associação para o tráfico, quando era menor de 18
anos, e Silva por porte de arma e corrupção de menores.(...)
Posteriormente, em acesso em 12 de outubro de 2008, no endereço eletrônico http://quodlibeta.blogspot.com/2008/09/escandaloso-silencio-da-mdiasobre-quem.html, localizamos minuciosas referências que indicavam maior
periculosidade dos três moradores assassinados, chegando a transcrevê-las no
primeiro original deste artigo.
Todavia, a partir de alerta de colegas, buscamos saber da idoneidade da fonte
e da veracidade da notícia colocada no supracitado endereço eletrônico, o que
resultou em grande probabilidade de não ser veraz a notícia, o que nos levou a
reescrever este trecho do artigo no formato que ora se apresenta.
De qualquer forma, a partir da notícia da Folha de São Paulo, é possível avaliar com quem o tenente e os seus comandados lidavam no contexto dos fatos.
Bom seria que aqueles que se referem aos “três pobres inocentes” e esconderam a
verdade, tivessem subido o morro e os adotado em seus lares, dando-lhes guarida
junto aos seus filhos. Agora façam as conexões: “traficantes – provocações aos
militares – desacato – negativa em lavrar o auto de prisão em flagrante”, para
imaginar o que deve ter acontecido no seu todo.
5. O emprego das Forças Armadas
De trabalho anterior de nossa lavra, sintetizamos os seguintes quadros sobre
as missões das Forças Armadas e respectivos diplomas normativos aplicáveis:
5.1. MISSÕES DE NATUREZA CONSTITUCIONAL
Em situação de
normalidade
constitucional
(142, CF)
Defesa da Pátria
Em situação de
anormalidade
constitucional
Intervenção Federal (art. 34 e 36, CF)
Garantia dos Poderes Constitucionais
Garantia da Lei e da Ordem (GLO)
(§§ 2º a 7º do art. 15, LC 97/99)
Estado de Defesa (art. 136, CF)
Estado de Sítio (art. 137, CF)
Atribuições
Permanentes
Atribuições
Temporárias
Atribuição
Temporária
Artigos & Ensaios
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5.2. MISSÕES DE NATUREZA LEGAL (todas em situação de normalidade
institucional)
atribuição subsidiária geral
(todas as FA – art. 16, LC 97/99):
- cooperar com o desenvolvimento nacional; e
- cooperar com a defesa civil.
atribuições subsidiárias específicas:
- Marinha (art. 17, LC 97/99)
- Exército (art. 17A, LC 97/99)
- Aeronáutica (art. 18, LC 97/99)
LC 97/99: Parágrafo
Atribuições
único do art. 1º
Dessas atribuições, destacam-se as de segurança Permanentes
(atribuições subsidiárias) pública:
- de execução direta pelas FA: art. 17, IV; art. 17A, IV
e art. 18, VII; tudo da LC 97/99; e também art. 303,
V, do Código Brasileiro de Aeronáutica).
- de cooperação das FA com os órgãos se segurança
pública na forma apoio logístico, de inteligência de,
de comunicações e de instrução: art. 17, V; art. 17A,
III e art. 18, VI; tudo da LC 97/99)
No exercício de Polícia Judiciária Militar (Operações de Busca e Apreensão) – arts.
170 a 189, Decreto-Lei 1.002/69 (Código de Processo Penal Militar).
Garantia de Eleições – art. 23, XIV, Lei 4.737/65 (Código Eleitoral).
Segurança do Presidente da República (em viagens pelo território nacional) – art.
Atribuições
Temporárias
3º, Decreto 4.332/02.
Segurança de Autoridades Estrangeiras – art. 5º, Decreto 3.897/01.
No § 1º do art. 142 da Carta Magna, está determinado que lei complementar “estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e
no emprego das Forças Armadas.”
O nosso entendimento, aí, é no sentido de que a lei complementar “estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no
emprego das Forças Armadas” para as três situações apontadas pela Carta Magna: defesa da Pátria, garantia dos poderes constitucionais e garantia de lei e da
ordem. Essa é conexão lógico-jurídica que enxergamos entre o § 1º e o caput do
art. 142 da Constituição Federal.
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Portanto, não haveria amparo constitucional para a inserção das atribuições
subsidiárias na Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999 (modificada
pela Lei Complementar n° 117, de 2 de setembro de 2004), pois estaria indo
além dos limites definidos, no caput do art. 142 da Constituição, para o emprego das Forças Armadas.
Resumem-se, a seguir, algumas diferenças entre as missões de garantia da lei
e da ordem e as missões de segurança pública que podem ser atribuídas às Forças
Armadas:
Emprego episódico, em qualquer área previamente estabelecida do terri-
Garantia da Lei e da
Ordem
tório nacional, mediante determinação o Presidente da República, após o
reconhecimento da falência dos órgãos de segurança pública, com as FA
assumindo o controle operacional dos órgãos de segurança pública.
Segurança Pública
(missões de execução direta pelas
Forças Armadas)
Segurança Pública
(missões de
colaboração pelas
Forças Armadas)
Emprego permanente em áreas específicas: mar, águas interiores e áreas portuárias; faixa de fronteira terrestre (contra delitos transfronteiriços e ambientais); espaço aéreo, em obediência a mandato legal, sem que haja qualquer
comprometimento do funcionamento dos órgãos de segurança pública.
Apenas apoio logístico, de inteligência, de comunicações e de instrução
aos órgãos de segurança pública.
6. Alguns ensinamentos
De tudo, é possível concluir que não houve respostas sinceras por parte das
autoridades que mandaram o Exército para o morro da Providência. O que fica
patente é os militares da Força Terrestre foram mandados ilegalmente para uma
operação de garantia da lei e da ordem e, depois do fato adverso, foi dada a versão da segurança orgânica para encobrir a ilegalidade.
Sobre o comportamento do tenente e seus comandados, só alguém completamente desprovido de bom-senso ou absolutamente leviano se arriscaria a dizer
que ele tinha a deliberada intenção de matar os três “jovens”. Como se arriscaria a
tanto, em pleno dia, depois de tê-los capturados diante de tantas testemunhas e ter
percorrido um percurso razoável em um caminhão com as cores do Exército?
Que a justiça criminal há de se fazer sobre o oficial e seus comandados, é
evidente. Todavia, os fatos devem ser reduzidos a sua verdadeira dimensão, sem
paixões, interesses espúrios e ideologismos.
De tudo isso, temos mais algumas opiniões a “vender” aos nossos leitores.
Artigos & Ensaios
127
As Forças Armadas devem parar de ser vistas como a panacéia para todos os
males que grassam no País. Elas têm missões constitucionais muito específicas
e sempre exerceram atribuições subsidiárias, ao longo de sua história, sem qualquer tipo de normatização legal. Freqüentemente, cobriram lacunas em áreas de
grande importância, onde a iniciativa privada e o poder público se faziam grandes ausentes, sempre obedecendo ao binômio “Segurança & Desenvolvimento”,
percebendo a dependência recíproca.
Desse modo, sempre se entendeu que as Forças Armadas, em todos os tempos, tinham, secundariamente, de cooperar com o desenvolvimento nacional
e com outras ações em favor da população brasileira. Isso era feito conforme a
possibilidade e a disposição de cada Força Militar.
De um momento para outro, o legislador, desvirtuando o diploma legal que
dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas quando voltadas para a sua tríplice destinação constitucional, nele
embutiu normas que dizem respeito ao seu emprego em missões subsidiárias,
mas sem maiores detalhamentos das condições dessa atuação, deixando larga
margem de poder discricionário ao Poder Executivo. O que deixa patente que o
emprego das Forças Armadas está a pedir disposições legais mais precisas.
A reboque disso, temos a nítida percepção de que há uma hipertrofia do
Poder Executivo no que diz respeito ao emprego das Forças Armadas, em detrimento de uma atuação mais ativa no Poder Legislativo, que deveria se fazer mais
presente na fiscalização e controle do emprego das Forças Armadas pelo Executivo. Defendemos a tese que as Forças Armadas, enquadradas no Poder Executivo
para fins de organização, preparação e emprego, deveriam ter o seu emprego,
mesmo no plano interno, previamente submetido ao controle do Poder Legislativo. Fosse assim, a possibilidade de ocorrência de um “morro da Providência”
teria sido uma hipótese remotíssima.
É preciso enxergar que as Forças Armadas são, antes de tudo, ao lado da
diplomacia, instrumentos para a projeção de poder do Estado no plano externo.
Portanto, não são instrumentos do Governo, em que pese tradicionalmente neste enquadradas, mas do Estado, da Nação, do povo brasileiros. Por isso mesmo,
também no plano interno, o seu emprego deve ser submetido, sim, à apreciação
do Poder Legislativo.
Um aspecto da legislação vigente contra o qual nos insurgimos é quanto ao
militar ser submetido à legislação penal comum quando no cumprimento de
missões subsidiárias ou quando acusado de crimes contra a vida durante o cumprimento de missões militares. Essa “evolução” legislativa – entre aspas mesmo
–, fruto de revanchismo ideológico, não guarda a menor coerência. Em outros
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termos, o militar, justamente por essa condição, é obrigado a cumprir uma missão, mas, na eventualidade de um delito no seu curso, torna-se civil e responderá
perante a justiça comum, que desconhece as peculiaridades da formação militar.
Ou ele é militar para todos os efeitos ou é civil para todos os efeitos. É um absurdo jurídico, uma aberração lógica, ser obrigado a cumprir determinadas missões
em virtude de ser militar e, depois, ser julgado como civil por ocorrências acontecidas no cumprimento de missão a que se viu compelido como militar.
Há que se penetrar na psiquê do soldado e também compreender as missões
a que é obrigado a cumprir, além das peculiaridades da sua formação e emprego.
Perante o direito penal comum, o maior valor a ser preservado é a vida, seguindo-se, provavelmente, a integridade física e psicológica e, depois, a liberdade e a
propriedade. No direito penal militar, o maior valor a ser preservado é o Estado,
ainda que à custa do sacrifício da própria vida. Assegurando-se a sobrevivência
do Estado, estar-se-á assegurando a vida, a integridade física e psicológica, a
liberdade e a propriedade dos seus próximos e dos seus compatriotas. Portanto,
os valores em jogo são completamente diversos; o que justifica, inclusive, entre
outros fatores, a existência da Justiça Militar como uma justiça especializada e
conhecedora das peculiaridades castrenses.
Por que tudo isso sendo dito agora?
Para podermos concluir este artigo, opinando sobre o emprego das Forças
Armadas em missões de polícia, de segurança pública, de garantia da lei e da
ordem ou qualquer coisa do gênero.
Esse emprego passou a ser insistentemente orquestrado a partir do advento
da globalização e do neoliberalismo, quando as nações primeiro-mundistas passaram a propugnar pelas causas nobres e por novas concepções diplomáticas.
Entre as causas nobres, arrolam-se os direitos humanos, os direitos das minorias, a justiça social, a preservação dos direitos dos povos indígenas, a democracia, o desarmamento, o meio ambiente e por aí vai; todas dando margem a
intervenções, inclusive militares, pelas potências, em geral coligadas e em intenso bombardeio da opinião pública internacional.
No campo das novas concepções diplomáticas, podem vir à baila a soberania limitada, a soberania compartilhada, o dever de ingerência, o direito de
intervenção, a interferência humanitária e a reformulação do papel das forças
armadas, reservando-se para as forças armadas do Primeiro Mundo o papel de
interventoras em todo o globo terrestre; enquanto para as dos demais países o
simples papel de polícia no combate à criminalidade.
Essas idéias, nas democracias recém-ressurgidas, encontraram ampla receptividade pelas esquerdas, órfãs que estavam da Cortina de Ferro, e têm influenciado,
Artigos & Ensaios
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consideravelmente, a formulação de suas políticas internas e externas. No Brasil,
em particular, em que pese a reação inicial de suas Forças Armadas, a orquestração
de origem externa tem repercutido e a idéia de utilizá-las em operações tipicamente policiais ganha força, cada vez mais. Por isso estas têm sido, esporadicamente,
assim empregadas, ainda que nem sempre a definição formal do seu emprego seja
como em missão policial.
A falência patente – apesar de não admitida pelas autoridades – do sistema de
segurança pública, tem feito com que a população clame pela atuação das Forças
Armadas nessa seara. Em um primeiro momento, posicionamo-nos radicalmente
contra essa possibilidade, pois não cabe às Forças Armadas suprir as lacunas e
as falhas das instituições constitucionalmente destinadas ao cumprimento desse
mister. Tampouco os problemas de segurança pública se esgotarão com o emprego
da polícia ou das Forças Armadas. A dimensão da questão é muito maior, estando
em um plano político, com o uso da violência pelo Estado, como último recurso,
sendo apenas um componente de uma equação muito mais complexa.
É bom lembrar que o emprego legal das Forças Armadas na segurança pública, formalmente, implicaria a decretação da falência dos órgãos de segurança
pública dos entes políticos descentralizados, seguindo-se a intervenção federal
neles, com o Exército assumindo o controle operacional das corporações estaduais. Nesse contexto, nenhum governante tem coragem de assumir e quer
os riscos e o ônus político de uma decisão dessa. Nem os governadores nem o
presidente da República.
Enquanto isso, satisfazendo a opinião pública, em uma verdadeira enganação,
vão empregando as Forças Armadas ao arrepio da lei, em soluções arranjadas como
a que se viu no morro da Providência. Admitindo-se que, em situações extremas, as
Forças Armadas devam ser empregadas assim, que o sejam como Forças Armadas,
e nunca como mais uma polícia. Um emprego desse precisa ser entendido como
uma situação excepcional, sob regras excepcionais. Empregar as Forças Armadas
com as mesmas restrições, inclusive legais, que se impõem às corporações policiais,
é fazê-las mais uma polícia e, até pior, é fazê-las forças auxiliares das polícias.
A excepcionalidade do seu emprego deve se fazer acompanhar da excepcionalidade das regras e dos meios e, mais ainda, pensamos que, nessas circunstâncias, devem ser acompanhadas de perto por juízes, promotores e defensores
da Justiça Militar, assegurando a transparência, a legalidade e a eficiência das
operações em curso. Medidas como essa evitariam, também, os holofotes que
organizações, ativistas e outros buscam nessas horas, em uma permanente vocação para fragilizar o Estado e deprimir a autoridade dos seus agentes.
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O episódio do morro da Providência é bastante ilustrativo. Todas as atenções se voltaram para o tenente e seus comandados, enquanto os verdadeiros
assassinos foram ignorados. “Bater” no agente estatal dá Ibope. Onde estão os
delinqüentes que, de fato, no morro da Mineira, assassinaram os seus rivais do
morro da Providência? Certamente riem-se da impotência e da inapetência do
Estado e das autoridades em capturá-los! Onde está a ação do Estado e dos seus
governantes – céleres em condenar os seus agentes envolvidos no episódio – para
a captura daqueles que são os verdadeiros homicidas?
Finalmente, quando os jovens acorrem ao Serviço Militar Obrigatório, vão
ao serviço da Pátria. Esta é a destinação maior das instituições castrenses. Fazêlas correr atrás de bandidos é desmerecê-las, é desvirtuá-las.
Temos a certeza que ninguém, aí incluídas as autoridades que de alguma
forma contribuíram para a presença do Exército no morro da Providência, teria
orgulho em ver seus filhos, netos e sobrinhos condenados a “capitães-do-mato”
de traficantes e outros delinqüentes.
Artigos & Ensaios
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Claudionor Rocha*
Legislativo
Doutor em Consultor
História das
Relaçõesda
Área
de
Segurança
Pública
Internacionais pela Universidade
de
Defesa Nacional
Brasília - UnB; mestre eme História
Social
pela Universidade de Brasília – UnB; pósgraduação em Direito Romano pela Primeira
Universidade de Roma – La Sapienza.
Consultor legislativo da Câmara dos
Deputados, da área I - Direito constitucional,
eleitoral, municipal, administrativo,
processo legislativo e Poder Judiciário.
José Theodoro Mascarenhas Menck
Ocupação territorial
de Roraima
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Resumo
O presente artigo, todo ele baseado em documentos reunidos por Joaquim Nabuco quando da arbitragem da Questão do Rio Pirara, pelo Rei da Itália, em 1904, procura descrever a descoberta e posse do território que hoje compõe
o Estado de Roraima, especificamente onde hoje se localizam as reservas indígenas Serra do Sol e Raposa. O escopo
do trabalho é afastar a falsa afirmação, hoje corrente, de
que o território foi incorporado ao território nacional por
livre opção dos nativos, os índios da etnia macuxi.
Palavras-Chave
Roraima. Reservas Serra do Sol e Raposa. Descoberta e colonização. Joaquim Nabuco. Rio Negro, Rio Branco, Rio
Pirara, Rio Tacutu e Rio Mau. Litígio de Fronteira Brasil
Guiana Inglesa. Arbitragem Rei da Itália.
Resumé
L’article ici présent, a tout été basé sur des documents redigés par Joaquim Nabuco au moment où, de l’arbitrage
de la question du fleuve Pirara, par le roi d’Italie, en 1904,
cherche décrire la découverte et possession du territoire
qu’aujourd’hui composent l’Etat de Roraima, especifiquement ou en ce moment, se trouvent les reserves indigénes
Serra do Sol e Raposa. Le but du travail est de renvoyer la
fausse afirmation, aujourd’hui très connue, que ce territoire
fut incorporé au Brésil par l’option des natifs, les indiens de
l’etnie macuxi.
Mots clefs
Roraima, Reserves Indigènes Serra do Sol et Raposa. Découverte et colonisation. Joaquim Nabuso. Fleuve Negro, Fleuve Branco, Fleuve Pirara, Fleuve Tacutu et Fleuve Mau.
Litige de Frontière entre le Brésil et la Guyane Anglaise.
Arbitrage Roi d’Italie.
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1. Introdução
A
grande e acre controvérsia que, nos últimos tempos, tem invadido nossos
noticiários e que diz respeito à demarcação das duas reservas indígenas,
Serra do Sol e Raposa, principalmente em razão da resistência dos nãoíndios de deixarem o local, tem levantado muitas dúvidas sobre como se
processou a ocupação daquelas terras e, por conseguinte, como passaram à soberania
do Estado brasileiro.
Curiosamente, a história daquelas longínquas terras, ou mais especificamente, todos os documentos referentes à sua ocupação, foram cuidadosamente coligidos, estudados e apresentados por Joaquim Nabuco, em três memórias sucessivas, que se estenderam em 18 volumes, ao Rei da Itália, quando da arbitragem
territorial a que o Brasil se submeteu em 1904 para definir suas fronteiras com
a então Guiana Inglesa.
Esses estudos de Joaquim Nabuco têm sido, vez por outra, abordados pela
imprensa, porém de forma muito superficial, sempre para justificar uma ou
outra posição tomada na contenda. Neste artigo procuraremos apresentar de
forma sistemática toda a argumentação desenvolvida polo advogado brasileiro
na “Questão do Rio Pirara” - nome pela qual o litígio fronteiriço do Brasil com
a Inglaterra ficou conhecido nos anais da história diplomática brasileira.
Antes, porém, de iniciarmos a exposição dos argumentos levantados por Joaquim Nabuco, devemos ter em mente que se tratou de uma contenda jurídica,
em que as duas partes apresentaram suas teses e levantaram objeções às alegações
do ex adversus. Por razão de metodologia, não apresentaremos nem a versão inglesa da ocupação da área, nem as críticas inglesas aos “títulos brasileiros” - como
foram denominados, por Joaquim Nabuco, seus argumentos.
Também é importante ressaltar que a argumentação de Joaquim Nabuco foi
inteiramente desenvolvida já na Primeira Memória que apresentou ao rei/árbitro, tendo reservado à Segunda Memória criticar a memória inglesa e à terceira,
rebater as críticas que os ingleses fizeram à argumentação brasileira. Destarte,
pode-se apresentar inteiramente a história da conquista do vale do Rio Branco
lendo-se apenas a Primeira Memória Brasileira, a que Joaquim Nabuco denominou “O Direito do Brasil”.
II – A aventura da descoberta e ocupação do Vale do Rio Branco
De acordo com as memórias brasileiras e os numerosos documentos que a
corroboram, a colonização portuguesa da região do Rio Negro teve início em
pleno período da União Ibérica, mais especificamente em 1639, quando Pedro
Artigos & Ensaios
135
Teixeira, depois de tê-los explorado, tomou posse dos rios Amazonas e Negro
em nome da Coroa de Portugal. Na mesma época, descobriu o Rio Branco. Pouco depois, missionários portugueses, na maioria da Ordem dos Jesuítas, teriam
subido o Rio Negro, superando a desembocadura do Rio Branco, “erguendo
cruzes por toda parte em que penetravam”.
Não tardaram a vir juntar-se às missões verdadeiras expedições militares,
chamadas de “expedições de resgate”, compostas por tropas e auxiliares indígenas sob as ordens de capitães, acompanhados por comissários e religiosos, cujo
fim era “resgatar” índios que teriam sido escravizados por outras tribos, após
guerras tribais. O “resgate” se daria mediante compra ou troca dos vencidos que
haviam sido “capturados”. As expedições levariam os ex-cativos, agora “libertados”, para os vilarejos portugueses situados nas margens do Amazonas onde os
índios ressarciriam as despesas das expedições com seu trabalho manual.
Em 1695, vilarejos eram criados no próprio Rio Negro, estabelecimentos
de índios catequizados ali existiam em caráter permanente e um forte português
fora construído na desembocadura desse rio. Provavelmente, religiosos, bem
como tropas de resgate, deveriam, já naquela época, ter explorado o Rio Branco.
Entretanto, só existem provas documentais da ocupação do Rio Branco por
Portugal para os primeiros anos do século XVIII. A partir de então, as “justificações” são abundantes. 1
Em seguida, em 1700, e durante os anos seguintes, o capitão Francisco Ferreira, residente em Caburiz, logo na foz do Rio Branco, ocupa-se em fazer numerosas viagens por esse rio. Percorre-o por inteiro, explorando também dois
de seus afluentes, o Uraricoera e o Tacutu. Alcança as nascentes do Tacutu, e
passa pelo lago Amucu. Por volta de 1720, o frade carmelita, Jeronymo Coelho,
mantém, através do Tacutu, um comércio assíduo com os holandeses. Enfim,
entre 1718 e 1721, tem vez uma expedição de caráter oficial: o capitão do Forte
do Rio Negro, Diego Rodrigues Pereira, recebe do governador do Maranhão,
Bernardo Pereira de Berredo, a missão de ir ao interior, para recrutar nativos
para formar a guarnição do forte. Cobre as entradas e saídas do Rio Branco, de
onde traz duzentos e doze índios. 2
1 Francisco Xavier Ribeiro de Sampaio, “Relação Geographico-Histórica do Rio Branco da America
Portuguesa”, in Primeira Memória Brasileira, 1903 [1777], anexo 2 - Documentos de Origem Portuguesa – 2a série, p. 5 e segs.; e Primeira Memória Brasileira, p. 125 e segs.
2 Primeira Memória Brasileira, p. 12S, notas 80 e 129; e Officio do Governador do Maranhão Bernardo Pereira de Berredo ao Governo de Lisboa, propondo a mudança da Casa Forte do Rio Negro
para o furo do Javaperi, com o fim de impedir o commercio dos Holandezes com os Índios. Parecer
favorável do Conselho Ultramarino. Resolução Régia, 8 de julho de 1719, in Primeira Memória
Brasileira, anexo 1, 1a série – Documentos de Origem Portuguesa. Doc. no 25, p. 30.
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É assim então que, no início do século XVIII, não somente o Rio Branco,
em sua boca e no seu curso, era visitado pelos portugueses, o que, segundo o
direito das gentes, proporcionava a posse e domínio de seus afluentes, como
também permitia a exploração de parte desse mesmo território.
Os portugueses fizeram ainda mais: eles procuraram consolidar a influência
que tinham adquirido. As autoridades portuguesas ficam sabendo que, nos arredores do Rio Branco, holandeses procuram negociar com os indígenas, e logo
se põem a refletir sobre os meios de impedir semelhante comércio. Em 8 de
julho de 1719, uma ordem real, por proposta do governador Bernardo Pereira
Berredo, decide fortificar “o furo do Javapery” – bifurcação do rio – , a vinte
dias de viagem do rio dos holandeses”, que as memórias brasileiras identificam
como Rio Essequibo (hoje situado no coração da Guiana Inglesa); e, em 10 de
outubro de 1720, outra resolução ordena preparar um mapa de todos os rios da
região com “a localização de cada um deles e uma nota sobre todos os produtos
que deles se podem extrair”.
Por outro lado, há também a preocupação em aumentar as tropas necessárias
para a guarda das fortificações do Cabo Norte, do Rio Branco e do Rio Napos
(Napo), que devem ser construídas, e em fazer guerra contra os selvagens. Esse
é o assunto de uma consulta e de uma ordem real, datadas de 2 de dezembro de
1722 e de 17 de fevereiro de 1724. 3
Durante esse tempo, as expedições de resgate se sucediam, subindo cada
vez mais o Rio Branco. Podem ser lembradas as expedições de Cristóvão Ayres
Botelho, de 1736 4, a de Lourenço Belforte e de Francisco Xavier de Andrade de
3 Consulta sobre a carta de João da Maya da Gama pedindo 200 soldados por não poder sem elles
assistir às fortificações do Cabo do Norte, do Rio Branco e do Napós que deviam mandar fazer pelas
razões que expoz, 2 de dezembro de 1722; e Ordem Régia determinando ao Governador do Maranhão, João da Maya da Gama, que mande ao Rio Negro tropas para combater os Índios inimigos,
evitando assim que os demais se animem e attráiam os Hollandezes para dentro dos dominios portuguezes, 17 de fevereiro de 1724, in Primeira Memória Brasileira, anexo 1, 1ª série – Documentos de
origem portuguesa, docs. nos 28 e 29, pp. 33 e 34, respectivamente.
4 Primeira Memória Brasileira, p. 129; e Francisco Xavier Ribeiro de Sampaio, “Relação Geographico-Histórica do Rio Branco da América Portuguesa”, in Primeira Memória Brasileira, 1903 [1777],
anexo 2 – Documentos de Origem Portuguesa, 2a série, p. 10.
Artigos & Ensaios
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1738 e 1739 5, e a de José Miguel Ayres em 1748 6. Foi esta a última das tropas
de resgate. Pouco depois, em 1755, foi promulgada uma lei proclamando a liberdade dos índios e abolindo definitivamente as tropas de resgate. 7
A via dos principais afluentes do Rio Branco estava, pois, aberta, desde então. Apressaram-se para segui-la.
“Continuando depois disso [da expedição de José Miguel
Ayres], outras entradas não só pelo Uraricoéra, mas também
pelo Tacutu e outros rios que neste dezaguão de sorte que o
mesmo Tacutu foi também igualmente sempre senhoreado
pela Coroa de Portugal sem contradição alguma assim como
todo o Rio Branco com contínuos Autos possessórios desde
tempo immemorial como elle [capitão Francisco Xavier de
Andrade] testemunha sempre observou, e ouviu dizer aos antigos habitadores deste rio. 8
Não era, pois, somente para arregimentar escravos que os portugueses haviam
explorado o Rio Branco e seus afluentes; havia também interesse na comercialização das drogas do sertão, que abundavam por aquelas regiões. Conseqüentemente,
o desaparecimento das tropas de resgate não pôs fim às explorações lusitanas do
vale do Rio Branco. Em 1766, por ordem do governador Joaquim Tinoco Valente,
foi realizada sob o comando do alferes José Agostinho Diniz importante expedição militar, que subiu o Rio Branco e o Uraricoera e levou suas embarcações até
5 Idem; e Depoimento de Francisco Xavier Mendes de Moraes, na assentada de 19 de abril de 1775;
e de Constantino Dutra Rutter, na assentada de 20 de abril de 1775, nos Autos de Justificação da
posse e domínio do Rio Branco pelos Portugueses, procedida perante a Ouvidoria Geral do Rio
Negro, por ordem do Governador da Capitania, Joaquim Tinoco Valente, abril e maio de 1775, in
Primeira Memória Brasileira, anexo I, 1ª série – Documentos de Origem Portuguesa, doc. nº 53-D,
pp. 104 e 109.
6 Padre José de Moraes, História da Companhia de Jesus, e Alexandre Rodrigues Ferreira, Participação Geral do Rio Negro, apud Primeira Memória Brasileira, p. 129; e Francisco Xavier Ribeiro
de Sampaio, “Relação Geographico-Histórica do Rio Branco da América Portuguesa”, in Primeira
Memória Brasileira, 1903 [1777], anexo 2 – Documento de Origem Portuguesa – 2ª série, p. 11.
7 Primeira Memória Brasileira, p. 130; e Francisco Xavier Ribeiro de Sampaio, idem.
8 Testemunho do Capitão Francisco Xavier de Andrade na assentada de 20 de abril de 1775 nos
Autos de Justificação da posse e domínio do Rio Branco pelos portugueses, procedida perante a
Ouvidoria Geral do Rio Negro, por ordem do Governador da Capitania, Joaquim Tinoco Valente,
abril e maio de 1775, in Primeira Memória Brasileira, 1903, anexo I – Documentos de Origem
Portuguesa – 1ª série, doc. 53-D, p. 109.
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o Mahu e o Uorora. 9 O resultado dessa expedição é claramente indicado em um
despacho do diretor holandês do Essequibo, datado de 19 de novembro de 1766,
que mostra ainda o controle exercido pelos portugueses na região. 10
Desde 1719, o governador Bernardo Pereira Berredo havia manifestado a
idéia de fortificar a desembocadura do Rio Branco. Essa idéia, porém, não foi
posta em prática. As expedições de resgate pareceram suficientes para afastar da
região alguns comerciantes holandeses que por lá se aventuravam. Quando, após
a extinção dessas expedições, os holandeses pareciam retomar a exploração da
área, voltou-se ao alvitre de se levantar um forte na fronteira do Rio Branco.
Aos 14 de novembro de 1752, o rei, Dom José, por meio de Carta Régia ao
governador e capitão general do Pará, Francisco Xavier de Mendonça Furtado,
declarou que:
“Sendo-me presente que, pelo Essequebe tem passado alguns
holandezes das terras de Surinam ao Rio Branco que pertence
aos meus Domínios, e cometido naquelas partes alguns distúrbios. Fui servido ordenar por rezolução de 23 de Outubro
deste ano, tomada em Consulta do meu Conselho Ultramarino que sem dilação alguma se edifique huma Fortaleza nas
margens do Rio Branco.” 11
Ao mesmo tempo, o Conselho de Ultramar, em requerimento endereçado à
autoridade real, sugeria que, além da construção do forte, cuja localização deveria
ficar a critério do governador, “tão bem poderá não ser inútil a diligencia que V.
Maged mandar fazer com o ministro da Olanda para que cessem as entradas dos
9 Primeira Memória Brasileira, pp. 130 e segs.; e Francisco Xavier Ribeiro de Santana, “Redação
Geographico-Histórica do Rio Branco da América Portuguesa”, in Primeira Memória Brasileira,
1903 [1777], anexo 2 – Documentos de Origem Portuguesa – 2ª série, p. 11.
10 “O Posthouder de Arinda informa que acima do posto, no riacho Maho, foram achados um frade
e outra pessoa, um português, que estão ali para formar um estabelecimento entre os Magnouws e
Supenays (dos quais algumas vezes se diz que têm o rosto no peito e são antropófagos); que verdade
há nisso, não posso saber”. Logo além, acrescenta: “O Posthouder diz, contudo, que segundo a informação de um caraíba, as plantações de farinha feitas por eles devem ter pelo menos um ano; que na
saída do Parima há seis grandes embarcações dos portugueses, compridas como barcas, e que a gente
ali fora com pequenas embarcações até a ponta do riacho Aurora e Maho e já tinham expelido dali os
caraíbas e outras nações.” Appendix to the case of the Government of Her Britannic Majesty, v. III,
p. 137, apud Primeira Memória Brasileira, p. 130 e 131.
11 Primeira Memória Brasileira, p. 138; e Ordem Régia Expedida ao Governador do Maranhão
Francisco Xavier de Mendonça Furtado para edificar sem dilação alguma uma fortaleza nas margens
do Rio Branco, 14 de fevereiro de 1752, in Primeira Memória Brasileira, 1903, anexo I – Documento de Origem Portuguesa – 1ª série, doc. 42, p. 59.
Artigos & Ensaios
139
Vassalos daqueila Republica nos reaes dominios de V. Maged”12. Desse modo,
logo que negociantes holandeses penetravam na bacia do Rio Branco, os portugueses reagiam juridicamente.
Isso, aliás, foi suficiente para por fim às incursões holandesas. Encontra-se
em uma ordenação real ao governador do Maranhão, datada de 27 de junho de
1765, a seguinte informação:
“Quanto aos outro rios, que dezaguam pela parte esquerda
[do Rio Branco] ou da parte de Leste, não podem dar cuidado
algum, porque os Holandezes que algumas vezes desceram por
elles, se tem abstido ha muitos annos daquella navegação.”13
Era, então, dos espanhóis que era preciso se defender. Conseqüentemente,
são os afluentes do Rio Branco, do lado ocidental, que a ordenação de 1765
determinava que fossem vigiados “trazendo sempre ne’lles duas ou tres canôas
bem guarnecidas”.
Em 1775, dez anos após a ordenação acima lembrada, a pretexto de procurar o El-Dorado, “uma região pavimentada de ouro no interior da Guiana”,
os espanhóis do Orenoco se puseram a descer o Uraricoera em direção ao Rio
Branco, e logo um de seus destacamentos, comandado pelo cadete dom Antonio Lopez, penetrou no Tacutu, subiu o Mahu e alcançou o Pirara, explorando todos os seus arredores. Com a notícia dessa expedição, prevenido que fora
pelo guarda do forte holandês de Arinda, Gervásio Leclerc, que desertara de seu
posto, o governador Joaquim Tinoco Valente fez partir imediatamente tropas
contra ela, sob as ordens do capitão Felippe Sturm. 14
12 Primeira Memória Brasileira, p. 139; e Parecer do Conselho Ultramarino sobre entradas de
Hollandezes no sertão do Rio Negro com o fim de escravisar Indios, 16 de abril de 1753, in Primeira
Memória Brasileira, 1903, anexo I – Documentos de Origem Portuguesa – 1ª série, doc. 42, p. 5.
13 Primeira Memória Brasileira, pp. 150 e 151; e Ordem Régia a Fernando da Costa de Attaíde
Teive, approvando a resposta dada por Manoel Bernardo de Mello e Castro a D. Joseph de Yturriaga. Manda que seja vigiado com grande cuidado o Rio Branco, trazendo sempre n’elle duas ou tres
canôas bem guarnecidas, e apprehendidas as canôas que se acharem explorando os Reaes Dominios
e as pessôas n’ellas encontradas, 27 de junho de 1765, in Primeira Memória Brasileira, 1903, anexo
I – Documentos de Origem Portuguesa – 1ª série, doc. 52, p. 93.
14 Primeira Memória Brasileira, pp. 151 e ss., e 27 documentos referentes à Expulsão dos Hespanhoes do Rio Branco, in Primeira Memória Brasileira, 1903, anexo I – Documentos de Origem
Portuguesa – 1ª série, docs. 53-A a 53-Z, pp. 95 a 150; dos quais o principal é o Do Ouvidor Ribeiro
de Sampaio a João Pereira Caldas dando conta da chegada à Villa de Barcellos do desertor Gervásio
Leclerc e relatando as informações que elle deu sobre os hespanhoes noRio Branco, 27 de março de
1775, in Primeira Memória Brasileira, 1903, anexo I - Documentos de Origem Portuguesa – 1ª
série, doc. 53-A, p. 95; e Francisco Xavier Ribeiro de Sampaio, “Relação Geographico-Historica do
Rio Branco da América Portuguesa”, in Primeira Memória Brasileira, 1903 [1777], anexo 2 – Documentos de Origem Portuguesa – 2ª série, caps. IV e V, p. 14 e segs.
140
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Pouco mais tarde, respondendo as Notas de Protesto pela captura das tropas
espanholas, que lhe enviara o governador da Guiana espanhola, dom Manuel
Centurion, bem como a nota de seu enviado ao Rio Negro, capitão Antonio
Barreto15, governador do Rio Negro declarou ao governador espanhol que:
“Sendo certo obtê-la [a posse da região visitada pelas tropas
espanholas, o Mahu, o Tacutu e o Pirara] El Rey, meu Senhor
ha mais de cincoenta e dois annos; o que bem mostrarei por
documentos judiciaes, e certificarei não só com as pessoas fidedignas, que passaram áqueiles rios debaixo das Bandeiras
Reaes de Portugal nos annos de 1725, 1736, 1740 e 1744;
como foram (...)16
E ao capitão Antonio Barreto, enviado de Don Manuel Centurion, Joaquim
Tinoco Valente havia acrescentado:
“Quanto ao segundo, digo que o pretexto allegado sobre se
não terem feito povoações naqueles districtos, he de nenhum
vigor, sendo certo, que o augmentar cada hum a sua fazenda
fica ao seu arbítrio; por que como sua pode deliberar, como e
quando lhe parecer ou lhe fizer conta, sem que de nenhuma
forma seja obrigado a satisfazer aos vezinhos.”17
15 Carta de Dom Manuel Centurion ao Governador do Rio Negro, protestando contra o aprisionamento da tropa hespanhola e pedindo a restituição do território, de 27 de julho de 1776, e Carta
do Capitão Antonio Barreto ao Governador do Rio Negro, allegando ser hespanhol o território onde
se achava a tropa apriosionada e pedindo a entrega do mesmo, 8 de outubro de 1776, in Primeira
Memória brasileira, 1903, anexo I – Documentos de Origem Portuguesa – 1ª série, docs. 53-U e
53-V, p. 139 e 141.
16 Neste ponto Joaquim Tinoco Valente cita, nesta ordem, os nomes de: capitão Francisco Xavier
Mendes de Moraes; capitão Belchior Mendes; Christovão Alvares Botelho; capitão Francisco Xavier
de Andrade; Lourenço Belforte; Jozé Miguel Ayres; Sebastião Valente; frei carmelita Jeronymo Coelho; índio Paulo; principal Theodozio José; capitão Francisco Ferreira; Domingos Lopes; Francisco
Rodrigues; Manoel Pires; principal Ajurabana; sargento-mór Miguel Indio; abalizado Arubaiana;
principal Faustino Cabral; principal Camandri e principal Assenço. Resposta do Governador do Rio
Negro a Don Manuel Centurio, 13 de outubro de 1776, in Primeira Memória Brasileira, idem, doc.
53-Y, p. 146.
17 Resposta do Governador do Rio Negro ao Capitão Antonio Barreto, 2 de outubro de 1776, in
Primeira Memória Brasileira, idem, doc. 53-X, p. 144.
Artigos & Ensaios
141
Em 1o de outubro de 1777 foi assinado o Tratado de Santo Ildefonso entre
Espanha e Portugal, cujo artigo 1218 restabeleceu, nesse ponto, o tratado de Madri, de 13 de janeiro de 175019, que havia sido anulado, desde 12 de fevereiro
de 1761, pelo Tratado de El Pardo20. O Tratado de Santo Ildefonso, de 1777,
fixava a fronteira entre as duas nações, do lado da Guiana, pelo divisor de águas
existente entre os rios Amazonas e Orenoco. Ou seja, aos olhos da Espanha, toda
a bacia do Amazonas e, por conseqüência, o território contestado, que por ela é
banhado, pertencia à Coroa portuguesa.
O conflito entre Espanha e Portugal, cujo término pode ser posto em 1777,
foi invocado pelo Brasil como prova a mais de que a Holanda não tinha nenhum
título - mas também nenhuma intenção -, sobre o território do Rio Pirara, objeto da arbitragem do rei da Itália, origem dos estudos de Joaquim Nabuco.
Se os holandeses tivessem aspirado à região do Tacutu e do Pirara, teriam
ficado inativos e indiferentes aos movimentos dos espanhóis, assim como à celebração dos tratados de 1750 e de 1777? Entretanto, foi uma atitude de absoluta
inação que eles, então, mantiveram.
Conseqüência direta da excursão espanhola na área foi a construção de um
forte no alto do Rio Branco, na junção dos rios Uraricoera e Tacutu. Era o antigo
projeto, reiteradamente analisado, que desta vez era executado. Em 17 de maio de
18 “Quando apartando-se dos rios haja de continuar a fronteira pelos montes que medião entre o
Orenoco e o Marañon ou Amazonas, endireitando também a linha da raia, quando poder ser, para a
parte do Norte, sem reparar no pouco mais ou menos de terreno que fique a uma ou a outra Coroa,
contanto que se logrem os fins já explicados, até concluir a dita linha onde findam os domínios das
duas Monarchías.”, Artigo XII, fine do “Tratado Preliminar dc Limites da América meridional entre
S M.F. a senhora D. Maria I, Rainha de Portugal, e S.M.C. o senhor D. Carlos III, Rei de Hespanha,
assignado em San Ildefonso, no 1o de Outubro de 1777, e ratificado por S.M.F., em Lisboa, no dia
l0, e por S.M.C., em San Lorenzo El Real, no dia 11 do mesmo mez e anno”, in José Carlos de Macedo Soares, Fronteiras do Brasil no regime colonial, Rio de Janeiro: José Olympio, 1939, p. 178.
19 “Até encontrar o alto da Cordilheira de Montes, que medião entre o Orinoco e o Amazonas ou
Marañon; e proseguirá pelo cume destes Montes para o Oriente, até onde se estender o Domínio
de huma e outra Monarchia.” Artigo IX do “Tratado de limite das conquistas entre os muito altos e
poderosos senhores Dom João V, Rey de Portugal, e D. Fernando VI, Rey de Hespanha, assignado
em 13 de Janeiro de 1750, em Madri, e ratificado em Lisboa a 26 do dito mez, e em Madri a 8 de
Fevereiro do mesmo anno”, in José Carlos de Macedo Soares, idem, p. 149.
20 No tratado de El Pardo, assinado entre Dom José I, de Portugal e Dom Carlos III, de Espanha,
aos 2 de fevereiro de 1761, se lê: ‘O sobredito Tratado de limites da Asia e da América, celebrado em
Madri a treze de janeiro de mil setecentos e cinqüenta, com todos os outros tratados e convenções
que em conseqüência dele se foram celebrando depois, para regular as instruções dos respectivos
comissários, que até agora se empregaram nas demarcações dos referidos limites, e tudo o que em
virtude delas foi autuado, se estipula agora que fiquem e se dão, em virtude do presente Tratado, por
cancelados, cassados e anulados, como se nunca houvessem existido, nem houvessem sido executados; de sorte que todas as coisas pertencentes aos limites da América e da Asia se restituam aos termos
dos Tratados, Pactos e Convenções que haviam sido celebrados entre as duas Coroas contratantes,
antes do referido ano de mil setecentos e cinqüenta: de forma que só estes Tratados, Pactos e Convenções, celebrados antes de mil setecentos e cinqüenta, ficam em diante em sua força e vigor.” In M.
Linhares de Lacerda, Tratado das Terras do Brasil, Rio de Janeiro: Alba, 1960, p. 110.
142
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1775, a ordem para construir o forte fora dada por João Pereira Caldas, governador e capitão-geral do Pará, ao governador do Rio Negro21 e, alguns meses mais
tarde, parte dos paredões da fortaleza já havia sido erguida.22 O forte, que recebeu
o nome de São Joaquim, foi construído no ponto em que o Tacutu deságua no
Rio Branco. Assim, os portugueses tinham, a partir de então, sob sua soberania
efetiva e permanente, a desembocadura desse rio que, por si mesmo e por seus dois
afluentes, o Cotingo e o Mahu, dominava todo o território habitado pelos índios
macuxis. Deveriam, assim, ser considerados donos desse território.
Os portugueses fundaram, em volta do forte, vários centros habitacionais23
e, para povoá-los, foram buscar indígenas até mesmo além da linha oriental do
território contestado, estendendo àquelas paragens sua autoridade.24 Com a fuga
dos indígenas, ocorrida em 1780, foram então, durante anos, freqüentemente
realizadas, por destacamentos do forte, batidas à procura dos fugitivos, e essas
aconteceram nos campos e nas montanhas do território contestado. O soldado
Duarte José Miguéis adentrou o Mahu até o Rio Siparuni e foi ter com os atorais do Guidaru. Em 1783, o monarca lusitano concedeu perdão aos indígenas
21 A Capitania de São José do Rio Negro era subordinada à do Grão-Pará.
22 Primeira Memória Brasileira, p. 180; De João Caldas ao Governador do Rio Negro approvando
a resolução deste de expulsar os Hespanhoes, determinando várias providências para esse fim, e
ordenando a construção de uma fortaleza provisória para a defeza do Rio Branco, 17 de maio de
1775; e Officio do Governador do Maranhão, João Pereira Caldas, a Martinho de Mello e Castro,.
communicando que a fortaleza no Rio Branco vae bastante adiantada, tendo descido para as vizinhanças sete aldeiamentos de índios de fórma a construir uma barreira aos intentos dos Hespanhóes
e Hollandezes, 12 de junho de 1777, in Primeira Memória BrasiIeira, 1903, anexo 1 - Documentos
de Origem Portuguesa — 1a série, docs. 53-E e 54, p. 113 e 151, respectivamente
23 O ouvidor Francisco Xavier Ribeiro de Sampaio se refere apenas a cinco aldeamentos indígenas:
N. Sª do Carmo, Santa Izabel, Santa Bárbara, no Rio Branco, São Fillippe no Tacutu, e N. Sª da
Conceição, no Uraricoera. Francisco Xavier Ribeiro de Sampaio, “Relação Geographico-Historica
do Rio Branco da America Portuguesa”, in Primeira Memória Brasileira, 1903 [1777}, anexo 2
— Documentos de Origem Portuguesa — 2ª série, cap. VIII, p. 43. Existem, outrossim, referências
em Alexandre Rodrigues Ferreira (Diário do Rio Branco, São Paulo: IJSP-NUII Núcleo de História
Indígena e do Indigenismo/FAPESP -Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo, 1994
[l786}, p88) a um sexto aldeamento, que se localizaria no Uraricoera: Santo Antonio das Almas, cuja
notícia o advogado brasileiro erroneamente atribui ao citado ouvidor. Primeira Memória Brasileira,
p. 185. nota 100. Note-se que o texto de Joaquim Nabuco, nesse trecho, abunda em referências tanto
a Alexandre Ferreira quanto a Ribeiro de Sampaio.
24 Primeira Memória Brasileira, p. 187 e segs: Francisco Xavier Ribeiro de Sampaio, “Relação Geographico-Histórica do Rio Branco da America Portuguesa”, in Primeira Memória Brasileira, 1903 [1777],
anexo 2- Documentos de Origem Portuguesa — 2a série, cap. IX, p. 44.
Artigos & Ensaios
143
revoltados e fugidos. Para informá-los dessa demência que lhes fora concedida,
enviam-se por toda parte emissários, que também foram além do contestado.25
Outro título invocado para provar a posse portuguesa do território em litígio foi a introdução de gado nas planícies do Rio Branco e seus afluentes.26 A
primeira idéia de fazer essa introdução data de 1775 e veio do ouvidor Francisco Xavier Ribeiro de Sampaio, mas só se tornou fato em 1786, pela ação
do coronel Manoel da Gama Lobo de Almada, sob instruções do governador
e capitão-general João Pereira Caldas.27 Começou-se por distribuir as cabeças
de gado nas aldeias de determinados índios; estes, porém, não os mantinham
nas circunvizinhanças, deixando-os pastar em campos distantes, até mesmo em
terras do território contestado, sem entretanto deixar de vigiá-los. “Todos os dias
- escreveu o comandante do forte São Joaquim ao governador Manoel da Gama
- são explorados os lugares até onde costuma chegar o gado”28
Em seguida, foram criadas, em torno do forte de São Joaquim, e sob
a direção do comandante desse forte, verdadeiras fazendas, cujo gado se
espalhava também por toda parte na região das savanas; assim, em 1836,
Schomburgk pôde dizer, falando dos grandes rebanhos de gado e de cavalos
encontrados nas planícies do Tacutu e do Mahu, que eram, indubitavelmente,
de origem portuguesa.29
Não foi apenas por meio de seus destacamentos e de suas fazendas de criação
de gado que o Brasil procurou provar que os portugueses mantiveram nos fins do
século XVIII, o domínio do território situado entre o Tacutu e o Rupununi. Eles
realizaram também, com explorações científicas e administrativas, o estudo de
25 Primeira Memória Brasileira, p. 190; e Alexandre Rodrigues Ferreira, Journal do Rio Branco, in
Segunda Memória Brasileira. 1903 [1786], anexo 3, Documentos de Origem Portuguesa. doc. 16,
p. 16 e segs. Em português o Diário do Rio Branco somente foi publicado por Marta Rosa Amoroso
e Nádia Farage: Relatos da Fronteira Amazônica no Século XVIII, São Paulo: USP-NHII Núcleo
lndígena e do Indigenismo/FAPESP — Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo,
1994.
26 Primeira Memória Brasileira, p. 254 e segs.
27 De Manoel da Gama Lobo de Almada, nomeado Governador da Capitania de São José do Rio
Negro, communicando a João Pereira Caldas que vai estabelecer a criação de gado no Rio Negro.
18 de maio de 1787, in Primeira Memória Brasileira, 1903, anexo 1 — Documentos de Origem
Portuguesa — 1ª série, doc. 78, p. 234.
28 Ofício de 17 de fevereiro de 1790, Primeira Memória Brasileira, p. 257. Note-se que naquele ano,
os macuxis tinham se sublevado novamente, e o governador Manoel da Gama estava preocupado
com a sorte do rebanho que penosamente introduzira na região, pouco antes. Ao que parece, em suas
revoltas, os índios costumavam “varar de balas” o gado e os cavalos dos portugueses.
29 Primeira Memória Brasileira, p. 260; e Roberto H. Schomburgk, A Description of British Guiana. Londres: Simpkin, Marshall and Co., 1840, p.l14.
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todo o sistema fluvial do Rio Branco e de seus afluentes, observando a etnografia,
a flora, a fauna e as possibilidades econômicas de exploração da área.
Cada viagem produzia relatórios o mais das vezes bastante minuciosos e numerosos mapas. Era uma nova afirmação da autoridade portuguesa.30 A primeira
dessas expedições foi aquela empreendida em 1781 pelo capitão engenheiro Ricardo Franco de Almeida Serra e pelo geômetra Antonio Pires da Silva Pontes. A
ordem para sua realização fora dada em 26 de dezembro de 1780 pelo governador João Pereira Caldas. Eles deviam:
“Passando V. Mcês. sem perda de tempo ao sobredito Rio
Branco, e subindo-o athé onde for possível, nelle muito efficaz e individualmente averiguem (...) que rios e lagos pela outra margem oriental do mesmo Rio Branco, nelle dezagoão;
aonde são os seus nascimentos, e athé onde se navegão, principalmente o Tacutú, o Maho e o Pirara, que são os que facilitam a referida comunicação com os Hollandezes pelos rios
Rupumuni e Essequebe, que para aquella colonia descem; que
serranias também ha por aquella parte, e quaes dellas ou que
outros alguns sinaes poderão servir de divizão de domínios,
com os da dita colonia.”31
Aos 19 de julho de 1781, tendo feito o mapa das terras visitadas durante sua
viagem, eles prestaram contas de sua missão ao governador João Pereira Caldas:
chegaram á conclusão de que os limites do Brasil são as vertentes, idéia já defendida anteriormente pelo ouvidor Ribeiro de Sampaio - “as cabeceiras dos rios Rupununi e Anaoau, que se diz formão as vertentes, entre os sobreditos Portuguezes e
Holandezes dominios” -, sempre frisando: “havendo de attender-se às vertentes, e
não à margem occidental no Rio Rupununi para os limites”; e ainda propunham
instalar um posto de observação perto das nascentes do Rio Pirara, ou ao menos
enviar patrulhas, saindo do forte São Joaquim, às planícies do Rupununi, com o
30 Primeira Memória Brasileira p. 210 e segs.
31 Primeira Memória Brasileira p. 214 e segs.; Officio de João Pereira CaIdas ao Capitão Engenheiro
Ricardo Franco de Almeida Serra e ao Dr. Mathematico Antonio Pires da Silva Pontes, transmitindo
a ordem da Rainha para se averiguar se para o Rio Branco ou qualquer outro rio existe alguma communicação dos hollandezes. 26 de dezembro de 1780, in Primeira Memória Brasileira, 1903, anexo
1 — Documentos de Origem Portuguesa — 1a série, doc. 55-A, p.152.
Artigos & Ensaios
145
objetivo de vigiar nas fronteiras “as innovaçoens ou pretençoens que houverem da
parte dos colonos de Suriname”.32
Novas expedições logo seguiram à de Ricardo Franco e Silva Pontes.
Em 1786, o naturalista Alexandre Rodrigues Ferreira, que acompanhou o
comandante do forte São Joaquim em uma parte de sua viagem, explorou os
rios Branco, Uararicoera, Tacutu, Surumu, Cotingo, Mahu, Pirara e a Serra dos
Cristais, “situados nos domínios de nossa Augusta Majestade Soberana”.33
No ano seguinte, foi a vez do coronel Manoel da Gama Lobo d’Almada segundo o juízo de Joaquim Nabuco, “o mais competente chefe de que dispunha
a Metrópole no Pará” 34-, explorar o território contestado. O governador João
Pereira Caldas, segundo ordens de Lisboa, o fez subir o Tacutu até o Sarauru e,
tendo ele percorrido esse rio, atingiu “através de territórios totalmente inundados e pantanosos”, a via ocidental do “rio de possessão holandesa”, o Rupununi;
em seguida, depois de ter analisado as comunicações do Tacutu e do Saruaru
até o Rupununi, explorou o Surumu (Cotingo) e a serra dos Cristais. Com
seus auxiliares, dentre os quais se destacaram o capitão-engenheiro e doutor
em matemática José Simões de Carvalho, e o sargento-môr engenheiro Eusébio
Antonio de Ribeiros, Manoel da Gama visitou e teria consolidado o domínio
português de toda a região, que seria, no futuro, objeto de litígio entre o Brasil e
a Inglaterra35, e hoje objeto do litígio entre os índios e fazendeiros.
32 Primeira Memória Brasileira, p. 215 e segs., e Carta do Capitão Engenheiro Almeida Serra e do
Dr. Mathematico Antonio Pires da Silva Pontes a João Pereira Caldas, dando conta do cumprimento
das ordens deste último relativas a exploraçôes a fazer nas cabeceiras dos rios Mahú, Tacutu e Pirara,
19 de julho de 1781, in Primeira Memória Brasileira, 1903, anexo 1 - Documentos de Origem Portuguesa — 1a série, doc. 55-C, p. 154.
33 Alexandre Rodrigues Ferreira, Journal du Rio Branco; e Traité Historique du Rio Branco. in
Segunda Memória Brasileira, 1903 [1786 e 1787}, anexo 3 , Documentos de Origem Portuguesa,
docs. 16 e 17, p. 16 e segs., e 59 e segs., respectivamente. Ver também “Diário” de Agostinho José
do Cabo, que foi ajudante de Alexandre Rodrigues Ferreira, Diário da Viagem do Pará ao Rio Negro
por Agostinho José do Cabo, 19 de setembro de 1 786; Informações de Alexandre Rodrigues Ferreiro
sobre o cumprimento que deu à ordem recebida de João Pereira Caldas para fazer reconhecimento
nas Povoações da parte inferior do Rio Negro e nas de novo estabelecimento no Rio Branco, 10 de
agosto de 1786: e De Martinho de MeIlo e Castro a João Pereira Caldas dando-lhe instruções sobre
a exploração do Rio Branco, 27 de junho de 1786, in Primeira Memória Brasileira, 1903, anexo 1
— Documentos de Origem Portuguesa – 1a série, docs. 76, 75 e 74, pp. 218, 215 e 213, respectivamente.
34 Primeira Memória Brasileira, p. 237.
35 Primeira Memória Brasileira, p. 237 e segs.; e 30 documentos referentes às explorações de Manoel
da Gama Lobo d’Alrnada, in Primeira Memória Brasileira, 1903, anexo 1 - Documentos de Origem
Portuguesa — 1ª série, docs. 78-A a 78-DD, p. 224 a 277, dos quais destaca-se a Descripção relativa
ao Rio Branco e seu Território por Manoel da Gama Lobo d’Almada, ex- Governador do Rio Negro, 1787, in Primeira Memória Brasileira, 1903, anexo 1 — Documentos de Origem Portuguesa
– 1ª série, doc. 78-W, p. 253; e Eusébio Antônio de Ribeiro e Dr. José Simões de Carvalho, “Mapa
geográfico do Rio Branco”.
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Foi ainda uma viagem semelhante que fizeram, em 1798, o portabandeira da
Sétima Companhia do Regimento da Cidade do Pará, Francisco José Rodrigues
Barata e o soldado Duarte José Miguéis, quando foram de Belém do Pará ao
Suriname por terra. Tendo deixado, aos 4 de agosto, o forte de São Joaquim,
subiram o Rio Tacutu até o igarapé Sarauru, “já em nosso território”, visitaram
os macuxis do Pirara, navegaram pelo Sarauru, ganharam por via terrestre o
Rupununi e depois, o Essequibo, descendo esse rio. Só depois de terem passado
pelas cachoeiras desse rio é que encontraram, em sua barra, a primeira plantação
e o primeiro estabelecimento holandês, então em poder dos ingleses: o posto de
Arinda havia, então, naquela época, desaparecido completamente.36 Na volta,
para chegar ao forte São Joaquim, Francisco José Rodrigues Barata e Duarte José
Miguéis seguiram o curso do Mahu - “nosso Rio Mahu”, como o chamaram.37
O advogado brasileiro no litígio fronteiriço – Joaquim Nabuco – frisou
que, em todas estas viagens exploratórias dos portugueses, assim como em suas
expedições militares e na instalação de suas fazendas pecuárias, os holandeses
não apresentaram a menor oposição. Em 1786, enquanto patrulhas portuguesas
avançavam até o Rupununi e além, a Holanda suprimia o posto de Arinda! Não
será a melhor prova, indagou o Brasil, de que, para a Holanda, só os portugueses
tinham direito ao istmo situado entre o Cotingo, o Tacutu e o Rupununi? Essa
seria, aliás – sempre de acordo com a argumentação brasileira –, na época, a opinião geral, proclamou o Brasil, invocando o testemunho do assentimento espanhol (Primeira Memória Brasileira, cap. VII), holandês (caps. VIII, IX e X), e,
por fim, do próprio assentimento inglês anterior a 1840 (caps. XI, XII e XIII).
O próprio Roberto Schomburgk – o autor intelectual das reivindicações territoriais inglesas – , referindo-se ao Rio Rupununi, chegou a declarar que era normalmente considerado como a linha fronteiriça entre as possessões inglesas e as
possessões portuguesas.38 E, de fato alega o Brasil, a primeira idéia de Schomburgk
36 O advogado brasileiro – Joaquim Nabuco – lembra a nota de Manoel da Gama Lobo d’Almada,
de 3 de setembro de 1798, segundo a qual, vários meses antes, um chefe índio, Leonardo José, desceu
os rios Tacutu, Pirara, Rupununi e Essequibo, sem encontrar estrangeiros, a não ser um rancho de
cafuzos (mulatos, na linguagem de Nabuco), descendentes de negros e índios, situado na parte inferior desse último rio. Declaraçâo das notícias da Colonia Hollandeza de Demerara, referidas em 3
de setembro de 1798 pelo indio Leonardo José, principal da nação Oaycás, que foi ao Rio Essequibo
das possessões Hollandezas, 3 de setembro de 1798, in Primeira Memória Brasileira, 1903, anexo
1- Documentos de Origem Portuguesa — 1ª série, doc. 94, p. 292.
37 Primeira Memória Brasileira, p. 262 e segs.; e Parte do Sargento Ignacio Rodrigues sobre a viagem
do Porta Bandeira Barata à Colonia Hollandeza, 3 de setembro de 1798, in Primeira Memória Brasileira, 1903, anexo 1 - Documentos de Origem Portuguesa – 1ª série, doc. 95, p. 293; e Journal du
Voyage fait dans la Colonie Hollandaise de Surinam par Francisco José Rodrigues Barata, in Primeira
Memória Brasileira, 1903 {1799], anexo 4 — Documentos de Origem Portuguesa – 2ª série.
38 Segunda Memória Brasileira, p. 1 e segs.
Artigos & Ensaios
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não o enganara, ao contrário de suas idéias posteriores, pois geógrafos, quer pertençam ao século XVIII ou ao XIX, quer sejam holandeses, ingleses, franceses,
espanhóis ou portugueses, eram unânimes em não incluir o território contestado
nos limites das possessões da Holanda ou da Inglaterra. Ora, nas questões que
tocam à determinação das fronteiras de um país, alegou o Brasil, os mapas são,
certamente a melhor expressão da opinião de uma época.39
São de um francês, d’ Anvilie, reputado a seu tempo “o primeiro geographo
europeu”, e um espanhol, Juan de la Cruz - o único que “competiu” com o
primeiro em todo o século XVIII, em 1748 e em 1775, respectivamente -, os
primeiros mapas mais detalhados da Guiana. Ora, tanto um quanto outro deixavam de fora do domínio da Holanda um território bem maior do que aquele
que foi objeto de litígio:
“A linha d’ Anville, na parte que nos interessa, tal como apparece na carta de 1748, segue a linha do divortium aquarum entre
o Orenoco por um lado, e o Rio Negro por outro, e a partir do
ponto mais septentrional d’aquella linha de separação das aguas
dirige-se para sudeste até ao cotovello do Rupununi e d’ahi na
mesma direcção até a fronteira da Guyana Franceza.
Duas linhas politicas figuram nas cartas européas d’essa região,
a linha d’ Anville e a linha Juan de la Cruz, sendo que esta estreita muito mais a Guyana Holandeza, limitando-a pelo Rio
Essequibo. (...) Ambas as linhas figuram nas cartas inglezas
mais notáveis até ao meiado do seculo XIX, e póde-se dizer
que estas não contêm outra.”40
Foi nesses dois trabalhos que se inspirou a unanimidade dos geógrafos da
época. O mapa de Juan de la Cruz originou, notadamente, os do espanhol Surville (1778), dos ingleses Faden (1788) e Arrowsmith (1811-1839) e também os
de Bonne (1780-1781), Bachienne (1785), Dezauche (1790-1808), Menteile e
Chanlaire (1805), de Lapie (1814- 1820-1829), de Brion de la Tour (1816), de
Gardner (1820), e de Codazzi (1840).
Mas o mapa de d’Anville fez um sucesso ainda maior. Seu traçado, que assegurava à Guiana Holandesa toda a cobiçada região do Essequibo, sobre a qual
a Espanha nunca abandonara suas pretensões, foi aceito com entusiasmo pelos
holandeses, quando ficou conhecido. Em 9 de setembro de 1758, o coman39 Prova Cartographica, Primeira Memória Brasileira, p. 371 e segs.
40 Primeira Memória Brasileira, p.374.
148
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
dante do Essequibo, Stormvan’s Gravesande, o recomendava aos diretores da
Companhia das Índias41, e todos os cartógrafos dos Países-Baixos o consagraram
em seguida: Van Becheyck (1759), Isaac Tirion (1767), Bouchenroeder (1798).
Ele foi também aceito, de certo modo, não somente pelos mapas franceses e
alemães de Bonne (1771-1785), de Janvier (1784), de Lapie (1812) e de
Humboldt (1826), mais ainda por aqueles publicados na Inglaterra por Bolton
(1755), Rocque (1762), Sayer (1775), de la Rochette (1776), Kitchin (17781794), DiIly e Robinson (1785), Stackhouse (1785) e Harrison (1791). Quando
os cartógrafos se afastavam dos modelos de d’Anvilie ou de Juan de la Cruz, era
para seguir a linha do divortium aquarium, ou então, o curso do Rupununi com
as bacias do Tacutu e do Mahu, como fronteira entre as Guianas holandesa e
portuguesa.
De 1749 até 1840, só existe um único mapa reivindicando para os holandeses a região em litígio: o de Heneman42, um alemão a serviço da Holanda. Algumas dúvidas, porém, existem em relação a essa carta geográfrica de Heneman.
Inicialmente, nada é menos certo que sua data. A Inglaterra ora o apresentou
como sendo de 1770, no seu litígio com a Venezuela, ora de 1801, no seu litígio
como Brasil.43 Além do mais, e isto era o mais importante para o Brasil, esse
mapa jamais foi publicado. E Heneman é autor de outro mapa, no qual adota
como demarcação a linha d’ Anville.44
41 Primeira Memória Brasileira, p. 375. “Que Vos Seigneuries veuillents bien examiner la carte de
cette contrée, dressée par M. D’Anville avec le plus grand soin, et elles verront clairement que c’est
un fait. Nos frontières, elles aussi, sont accusée d’une façon qui prouve que le compilateur était
fort bien renseigné.” Le Directeur Général du Essequibo, à la Compagnie des Indes Occidentales,
9 de setembro de 1758, in Segunda Memória Brasileira, 1903, anexo 3— Documentos de Origem
Holandesa, doc. 27, p.126.
42 Primeira Memória Brasileira, p. 376.
43 Memória Inglesa, p. 167 e l68.
44 “É inútil investigar a data exacta d’esse manuscripto. Outro do mesmo engenheiro (Esboço dado
mappa das Colonias do Rio Demerara e do Rio Essequibo, como também da abandonada colonia
do Rio Pomeroon, junto com uma parte da Colonia da Rio Berbice) dá a linha d’AnvilIe, em parte
somente, porém na mesma direcção, o que, se ella fosse prolongada, daria o mesmo traçado, e é portanto o reconhecimento d’elle. Basta-nos dizer que não é uma carta de limites com Portugal, porém
sómente com a Hespanha. O título diz: “Esboço de mappa dos Limites entre a Real Guvana Hespanhola e a Guyana Hollandeza no continente da America do Su1”(...) O mappa perde assim toda
a importancia pelo excesso da pretensão no interior da Guyana Hespanhola. A linha que atravessa o
território brazileiro é apenas uma sahida. A base é a linha que corta a Guyana Hespanhola da costa
até às cabeceiras do chamado Pararuma Trace-se a mesma linha, que corre para sudoéste. sobre a carta
de d’ Anville de 1760, isto é, até as cabeceiras n‘esta carta do Rio Pararuma, e ter-se-há a explicação
do mappa: o traçado teve por fim abranger, se acaso existisse, o Lago Parima, da edição de d’Anville
de 760, quando as explorações hespanholas. como vimos, davam novo e dobrado prestigio àquella
lenda.” Primeira Memória Brasileira, p. 376-377.
Artigos & Ensaios
149
Destarte, concluiu o advogado brasileiro, pode-se dizer que a cartografia se
pronuncia unanimemente em favor do Brasil.45
III – Considerações finais
Conforme já havíamos anteriormente dito, esta foi a versão brasileira da
descoberta e conquista do vale do Rio Branco, apresentada ao árbitro italiano
pelo advogado brasileiro Joaquim Nabuco, na arbitragem de 1904. É a versão
que consta dos autos. Devemos sempre ter em mente que muitos desses dados
foram contestados pela Inglaterra, que apresentou uma segunda versão de muitos dos fatos narrados. As contestações inglesas, bem como sua versão, foram,
por sua vez, oportunamente rebatidas pelo advogado brasileiro
Nossa intenção não é reviver o litígio, mas apenas esclarecer a linha de argumentos utilizada por Nabuco na apresentação da contenda, pois, conforme
também já dissemos anteriormente, muito se tem dito sobre o trabalho de Nabuco, porém sempre de maneira deficitária e parcial.
Não estamos, neste artigo, tomando qualquer partido no tocante aos problemas que a demarcação das duas reservas indígenas têm suscitado; apenas estamos procurando esclarecer alguns fatos históricos que as duas parte têm invocado, no mais das vezes, erroneamente.
A conclusão é que a conquista do território que hoje compõe o Estado de
Roraima foi feita por uma série de desbravadores luso-brasileiros e que as façanhas
daqueles aventureiros, quase sempre movidos por uma cobiça hoje tida por reprovável, foi que permitiu a posse e defesa daquelas então longínquas fronteiras; e que,
naquela aventura, os nativos da terra, os índios macuchis, nunca foram ouvidos.
Diz-se atualmente que os índios macuchis foram fundamentais para a
consolidação da fronteira leste de Roraima. Que foi sua adesão ao Brasil, manifestada na arbitragem, que permitiu a ocupação daquele território. Nada
mais falho. Segundo os autos, foi justamente o contrário. A única vez que os
índios tiveram voz foi quando a Inglaterra conseguiu o pronunciamento de
vários caciques se declarando súditos ingleses, e, inclusive, esta foi uma das
principais linhas de argumentação da Inglaterra. Segundo as Memórias britânicas, os nativos execravam os brasileiros e manifestavam simpatias pelos “paranakiri” - homens do mar, como denominavam os holandeses e, mais tarde,
45 Note-se que nesse ponto, o advogado seguia as marcas traçadas pelo Barão do Rio Branco, ainda
que tenha desenvolvido mais o argumento: Mémoire sur la question des limites entre les États-Unis
du Brésil et la Guyane Britannique. Première Partie — Exposé Préliminaire I e V, Bruxelas: Imprimerie des Travaux Publiques, 1897/ Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, Obras Completas do Barão
do Rio Branco, vol. 2, 1945.
150
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
os ingleses. Diversos testemunhos neste sentido teriam sido recolhidos em
1898 pelo comissário inglês Mac Turk.46
Joaquim Nabuco, por seu lado, procurou desacreditar a argumentação inglesa, declarando que a aquiescência dos nativos ao domínio inglês resumia-se a
32 índios, a maior parte de pouca idade e que só puderam conhecer o território
contestado após sua neutralização, ou seja, após a cessação do exclusivo controle
brasileiro da área.47
Como então, diante destes fatos, declarar que foi o consentimento dos índios que definiu a fronteira e a conquista territorial de Roraima? Só com o completo desconhecimentos dos autos da arbitragem de 1904.
46 Memória Britânica, p. 94, 96 e 112 - 123; Contra-Memória Britânica, p. 135 e 138; e Argumento Final Britânico, p 87.
47 Segunda Memória Brasileira, vol. I, p. 298.
Artigos & Ensaios
151
Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
Ana Valeska Amaral Gomes
Mestre em Educação e especialista em
Políticas Públicas, é consultora legislativa
da área XV – Educação, Cultura e
Desporto, na Câmara dos Deputados
Boas práticas nas
redes de ensino
153
Resumo
O artigo apresenta as melhores práticas de 37
redes de ensino público municipal no Brasil,
destacadas pelo Unicef a partir do Indicador de
Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb), e
dos sistemas de ensino de melhor desempenho
no mundo, selecionados por Barber e Mourshed
a partir do Programa Internacional de avaliação
de alunos da Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (PISA/OCDE).
O objetivo é identificar o que fez diferença em
termos de políticas públicas para que alcançassem bons resultados de aprendizagem para o
conjunto dos alunos.
Palavras-Chave
Educação básica: boas práticas em educação, reformas educacionais, políticas educacionais.
Abstract
The article presents basic education succesful practices implemented in the 37 brazilian
municipalities included in Unicef´s research
“Redes de Aprendizagem” as well as the ones
adopted by the world’s best performing schools
systems according to OECD’s Programme for
International Student Assessment (PISA) rank.
The goal is to identify the common initiatives
which could be considered the key of success.
Keywords
Basic education: best practices in education,
education reform, educational policies.
154
Introdução
H
á mais de uma década os problemas de baixa qualidade do ensino brasileiro começaram a ser identificados de forma sistemática
pelo Poder Público. São de 1995 os primeiros resultados comparáveis obtidos pelo Sistema de Avaliação Nacional da Educação
Básica, o Saeb, implementado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira (INEP).
De lá para cá, os instrumentos e metodologias de avaliação foram sendo aperfeiçoados e/ou ampliados de modo a obter um diagnóstico cada vez
mais preciso do sistema educacional brasileiro. Atualmente, além do SAEB
1
a educação básica conta, nacionalmente, com o Prova Brasil, o ENEM e o
Provinha Brasil.
Houve um salto significativo no campo da avaliação, mas nos falta impulso similar no campo da gestão. Depois de tantos indicadores frustrantes
apontados pelas avaliações, começaram a surgir iniciativas buscando ressaltar
medidas que podem fazer a diferença para garantir a qualidade da educação
que é oferecida. As chamadas boas práticas sempre foram um excelente nicho
na educação, mas estiveram em grande parte voltadas para os aspectos pedagógicos, afinal o professor pode se beneficiar muito dos relatos de experiências
bem-sucedidas em sala de aula.
Acontece que os gestores públicos também podem se beneficiar do êxito da
experiência de seus colegas e, mais que isso, podem se sentir motivados a introduzir
mudanças em suas redes de ensino. Mudanças dependem de decisão, mas sobretudo de ação. Por sua vez, pais, mestres e alunos também devem ser informados sobre
iniciativas que têm potencial para melhorar a aprendizagem dos alunos.
Entre 2007 e 2008, foram lançadas duas pesquisas cujo objetivo era disseminar
as melhores práticas de redes de ensino. Michael Barber e Mona Mourshed,com
apoio da McKinsey e Co., analisaram 25 sistemas educativos do mundo todo2,
1 Na verdade, desde 2005, o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb) se subdividiu em Avaliação Nacional da Educação Básica (Aneb), feita de forma amostral, a cada dois
anos, com alunos da 4ª e 8ª série do ensino fundamental e 3º ano do ensino médio, e a Avaliação
Nacional do Rendimento Escolar (Anresc). A Anresc, mais conhecida como Prova Brasil, é aplicada
também a cada dois anos, mas a todos os alunos das escolas públicas urbanas de 4ª e 8ª série, que
tenham mais de 20 alunos matriculados em cada uma delas.
2 Alberta, Australia, Bélgica, Finlândia, Hong Kong, Japão, Holanda, Nova Zelândia, Ontario,
Singapura e Coréia do Sul – sistemas bem avaliados no PISA/OCDE - ; Atlanta, Boston, Chicago,
Inglaterra, Jordânia, Nova York e Ohio – representando sistemas que tiveram uma forte trajetória
recente de melhoria, entre outros.
Artigos & Ensaios
155
incluindo os dez de melhor desempenho nos exames internacionais realizados no
âmbito do Programa Internacional de Avaliação de Alunos da Organização para
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (PISA/OCDE), bem como sistemas
com forte trajetória de melhoria. O objetivo era descobrir o que eles têm em comum para alcançar resultados tão significativos com seus alunos.
No Brasil, o Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef ), o Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), o Ministério da Educação (MEC) e a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) se reuniram para realizar a pesquisa Redes de Aprendizagem. 3 Realizada
em 37 redes municipais , selecionadas a partir do Ideb e do contexto socioeconômico dos alunos e de suas famílias, buscou identificar ações que produziram
impactos positivos na aprendizagem dos alunos.
Este artigo tem o intuito de apresentar as principais conclusões dessas duas
pesquisas, identificando seus pontos de convergência.
1. Redes de Aprendizagem
Desde a década de 1990, vem se disseminando a proposta de tratar a educação
como um direito humano. Isto porque a educação é um elemento fundamental
para realizar a vocação humana de organizar-se social e culturalmente, produzir
conhecimento e, por meio dele, transformar a natureza. (Haddad, s.d.)
A educação aqui é tomada no seu sentido amplo, mas a educação escolar tem papel importante neste processo porque por meio dela os indivíduos
desenvolvem aprendizagens básicas que serão fundamentais para potencializar
o cumprimento de outros direitos. Esse enfoque tem também o papel de dar
prioridade ao tema na concepção e implantação de políticas públicas, algo especialmente relevante nos países em desenvolvimento, que ainda têm enormes
demandas a enfrentar no campo educacional.
No Brasil, as avaliações tiveram o mérito de mostrar que, se o sistema de
ensino tem baixa qualidade, o papel catalisador que se atribui à educação não
se efetiva com o acesso ou mesmo com a freqüência regular à escola, daí surge a
necessidade de defender um “direito de aprender”.
3 Apiacás (MT), Carmo do Rio Verde (GO), Cezarina (GO), Comodoro (MT), Piranhas (GO),
Formosa (GO), Rondonópolis (MT), Rio Verde (GO); Mortugaba (BA), Presidente Dutra (BA),
Alto Alegre do Pindaré (MA), Teresina (PI), Sobral (CE); Alvorada (TO), Altamira (PA), Rio Branco
(AC), Santarém (PA), Araguaína (TO); Lagamar (MG), Santa Rita de Caldas (MG), Sud Menucci
(SP), Rio Piracicaba (MG), Sete Barras (SP), João Monlevade (MG), Santo Antônio de Pádua (RJ),
Votuporanga (SP), Divinópolis (MG); Jesuítas (PR), Marilena (PR), São Jorge D’Oeste (PR), Realeza (PR), Arroio do Meio (RS), Horizontina (RS), Guaramirim (SC), Farroupilha (RS), Sapiranga
(RS), Pinhais (PR).
156
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
É neste contexto que surge a iniciativa do Unicef, Undime e MEC de procurar
identificar em várias cidades do País boas práticas que ajudem as crianças a aprender.
A pesquisa “Redes de Aprendizagem” buscou responder à pergunta: “O que
essa rede faz para garantir o direito de aprender?” O objetivo não era conhecer as
práticas das redes de melhor desempenho ou maior Índice de Desenvolvimento
da Educação Básica (Ideb), mas identificar aquelas que se destacaram positivamente da média, considerando as diferenças socioeconômicas dos alunos, de
suas famílias e do município em que estão inseridas.
O INEP argumenta que o Ideb dos sistemas municipais está bastante correlacionado com o contexto social vivenciado pelos alunos, dificultando a identificação
de um sistema educacional que influencie efetivamente o aprendizado. Assim, foi
formatado um indicador especial, o Indicador de Efeito Redes Municipais (IERM_
Ideb), que informa sobre a qualidade do ensino oferecido aos estudantes, procurando isolar o efeito do contexto social e econômico das famílias e do município4.
Para conhecer e entender os motivos que suscitaram o destaque obtido por
esses Municípios, foram realizadas entrevistas com uma série de atores: dirigentes, coordenadores pedagógicos, professores, alunos, pais, funcionários e conselheiros. Cada um deles apontou as razões que acreditam terem sido importantes
para garantir o bom desempenho das redes municipais.
Sinteticamente, o estudo destaca o seguinte conjunto de aspectos: foco na
aprendizagem, consciência e práticas de rede, planejamento, avaliação, perfil do
professor, formação do corpo docente, valorização da leitura, atenção individual
ao aluno, atividades complementares e parcerias.
Diferentemente do estudo realizado em 20065, que identificou boas práticas realizadas em 33 escolas, este último lançou olhares sobre o conjunto da rede municipal.
Como se depreende das conclusões, a própria constituição de uma rede integrada,
capaz de promover o intercâmbio de experiências e a alocação eficiente de seus recursos
humanos, parece ser um fator de sucesso para a aprendizagem dos alunos.
O estudo informa que a “rede” se concretiza por meio de diversos aspectos.
Trata-se, por exemplo, da existência de espaços de planejamento e definição
de metas coletivas, consolidadas em documentos como o Plano Municipal da
Educação ou Plano Decenal de Educação. No dia-a-dia, vincula-se a ações de
4 As 37 redes foram escolhidas com base no cruzamento de informações socioeconômicas dos alunos, extraídas do questionário que faz parte da Prova Brasil, com informações dos municípios e com
o Ideb. Para maiores detalhes, ver Nota Técnica do INEP sobre a formatação do IERM_Ideb na
publicação Redes de Aprendizagem.( pp.102-103)
5 Em 2006, Unicef e Undime lançaram o estudo “Aprova Brasil: O Direito de Aprender – Boas
Práticas em Escolas Públicas Avaliadas pelo Prova Brasil”.
Artigos & Ensaios
157
integração entre os estabelecimentos de ensino e a uma maior proximidade da
Secretaria Municipal de Educação com a escola, como visitas regulares de apoio
pedagógico e supervisão.
Outras referências sobre esse tema estão muito vinculadas ao perfil de atuação do titular da Secretaria. São elas: “diálogo”, “presença ativa”, “dedicação
e disponibilidade” e “prioridade aos aspectos pedagógicos’. Aparentemente,
a “consciência de rede” ou o “sentimento de coesão” são muito influenciados
pelo forte envolvimento do órgão gestor no cotidiano da escola, com estruturas
orientadas para o apoio à aprendizagem dos alunos, sem ferir a autonomia da
escola em relação a seu projeto político-pedagógico. A construção participativa
geraria, assim, uma co-responsabilidade pelos resultados.
2. Aprendizagem de todos e de cada um
A aprendizagem dos alunos é o foco que alinha tanto as redes municipais
analisadas pelo Unicef, como os sistemas internacionais analisados por Barber e
Mourshed6. É o fundamento básico da construção de todos os demais fatores. Esse
primeiro ponto orienta os planos de ação, a definição de metas e integra escolas e
gestores. Nesse sentido, os avanços obtidos no campo da avaliação foram bastante
meritórios, pois ajudam a identificar o que e quanto precisa ser melhorado.
O compromisso com a aprendizagem faz com que os atores estejam preocupados com os resultados globais, mas também com a aprendizagem de cada
aluno, dedicando mais tempo, esforço e novas estratégias para quem precisa.
Essa não é uma questão brasileira, no mundo inteiro os sistemas educacionais
aprenderam a reconhecer que as desigualdades nos níveis de aprendizagem são
tão maléficas para a sociedade como a própria desigualdade no acesso à escola.
Nos Estados Unidos, reconheceu-se a importância do tema com a proposta de
“No Child Left Behind”, do atual governo Bush.
A Consultoria McKinsey divulgou, em 2007, o estudo “How the world’s
best-perfoming school systems come out on top”, de autoria de Barber e Mourshed.
Segundo esse trabalho, a experiência dos sistemas de melhor desempenho no
mundo sugere que uma das ações de maior impacto é assegurar que cada criança
tenha a oportunidade de usufruir de um bom ensino. Os sistemas de melhores
resultados desenvolveram estratégias para que a escola possa compensar as des-
6 Grosso modo, rede de ensino é o conjunto de estabelecimentos de ensino sob responsabilidade de
um órgão gestor, reunindo estabelecimentos públicos e privados. O estudo do Unicef trata da “rede
pública municipal”. A noção de sistema é mais ampliada e engloba, por exemplo, os conselhos de
educação. Em seu estudo, Barber e Mourshed tratam de “sistemas escolares” sem detalhar seu conceito.
158
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vantagens derivadas do entorno particular de cada estudante, diz o texto. Em
suma, o alto desempenho do sistema requer o êxito de todas as crianças.
Essa é uma visão relativamente recente e um duro golpe no determinismo
daqueles que acreditam que não há muito o que Poder Público possa fazer para
incrementar o desempenho acadêmico de alunos oriundos de condições socioeconômicas bastante desfavoráveis, com pouco ou nenhum acesso a bens culturais e convivendo com familiares de pouca escolaridade. Para esses, a visão que
se consolida é que a escola não só pode como deve fazer diferença.
Em primeiro lugar, os sistemas de ensino analisados por Barber e Mourshed
fixam expectativas claras e altas em relação ao que os alunos devem alcançar em
termos de conhecimentos e habilidades. Em seguida, são definidos mecanismos
de monitoramento e intervenção para cada escola, que são inversamente proporcionais à capacidade do estabelecimento de ensino de melhorar por si mesmo.
O monitoramento abrange não apenas os exames padronizados, bastante
difundidos, posto que oferecem uma medida objetiva dos resultados alcançados
por um sistema de ensino, como inspeções e auto-avaliações regulares. As inspeções pretendem captar medidas mais sutis e complexas, além de entender como
se dão determinados processos pedagógicos no âmbito institucional.
O monitoramento e as inspeções permitem que se intervenha tão logo sejam
detectadas deficiências de aprendizagem, e as intervenções citadas como bons
exemplos vão desde a divulgação do desempenho das escolas em exames - para
dar transparência e, ao mesmo tempo, gerar maior responsabilidade sobre os
resultados - ao maior aporte de recursos para as escolas que precisam melhorar
ou que recebem alunos de contextos socioeconômicos desfavorecidos. Também
foi destacada a importância de uma forte liderança na escola, de modo que os
sistemas buscaram aperfeiçoar os mecanismos de designação e substituição dessas lideranças em caso de fracasso escolar persistente.
No Brasil, a preocupação em não ter alunos atrasados em sala é especialmente relevante. De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE/PNAD2007), 84,5% da população de 8 a 14 anos, cerca de
um milhão de crianças, que não sabem ler freqüentam escolas.
A pesquisa realizada pelo Unicef sugere que a crença de que toda criança
pode aprender – a diferença está no tempo e na forma de aprender de cada uma
– faz com que as redes de ensino desenvolvam estratégias para alcançar esse
objetivo. “Identificar os problemas de cada criança tão logo eles apareçam é um
modo de garantir uma aprendizagem efetiva, no tempo desejável”, diz o estudo,
em perfeita consonância com as conclusões dos sistemas internacionais.
Artigos & Ensaios
159
Para reduzir a defasagem de aprendizagem, as escolas adotam diferentes práticas, como a reenturmação e o atendimento individualizado, sendo o reforço
escolar uma das mais comuns. As estratégias são muitas: docentes da própria
escola que atuam no contraturno oferecendo reforço; brigadas de professores
alfabetizadores que percorrem as escolas da rede; professores especialmente contratados para este fim; utilização de salas de recursos com jogos e vídeos. Em
caso de persistirem as dificuldades, algumas redes encaminham o aluno para
avaliações oftalmológica, psicológica e psicopedagógica.
A exploração do lúdico ajuda a vencer a resistência que alguns alunos têm com
relação ao reforço escolar, além de ajudar a desestigmatizá-lo. O reforço não deve
ser vinculado ao baixo desempenho persistente mas a qualquer tipo de dificuldade
de aprendizagem. Na Finlândia, por exemplo, anualmente, 30% dos alunos freqüentam atividades de reforço, mesmo os melhores alunos. Lá, para cada sete professores em sala há um professor especial responsável pelo apoio escolar individual
ou em pequenos grupos de alunos, principalmente em matemática e finlandês.
“A contratação de professores com a função específica de dar suporte às ações de reforço é uma prática que vem se consolidando
nas redes pesquisadas. O professor de apoio pedagógico atua em
diversas frentes. Além de acompanhar as atividades de reforço e
dar suporte aos professores de sala de aula, de modo geral ele pode
auxiliar no trabalho de inclusão e substituir um professor que falta
por motivo de doença ou para participar de reuniões de planejamento”. (Unicef, 2008, p.59)
3. O professor: qualidade e compromisso
Os dois estudos apontam o professor como personagem central para a rede
de ensino alcançar bom desempenho global. Barber e Mourshed (2007) vão
além ao afirmar que a qualidade de um sistema de ensino baseia-se na qualidade
de seus docentes. A despeito disso, há uma distinção nos enfoques oferecidos
por esses trabalhos.
Para atrair bons docentes, diz o estudo dos casos internacionais de sucesso, comumente foram identificadas políticas relacionadas a: i) sólidos processos de seleção
e capacitação docente; ii) pagamento de bons salários iniciais; e, iii) melhoria do
status da profissão. Esta última é particularmente interessante porque, em geral, atribui-se o status elevado da profissão à questão salarial ou cultural, como em alguns
países asiáticos, onde o professor é tradicionalmente uma figura respeitada.
A respeito da seleção dos candidatos a docentes, explica-se:
160
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
“Os sistemas de ensino de melhor desempenho no mundo recrutam
seus professores no terço superior de cada coorte de graduados: entre
os 5% melhores no caso da Coréia do Sul, entre os 10% melhores na
Finlândia, e entre os 30% melhores em Singapura e Hong Kong. Nos
Estados Unidos, programas como “Boston Teacher Residency”, “New York
Teaching Fellows” e “Chicago Teaching Fellows”, implementados em sistemas que experimentaram um rápido desenvolvimento nos últimos
anos, têm o mesmo objetivo, voltando-se para os recém-graduados das
melhores universidades7”.(Barber, M. e Mourshed, M., 2007, p.16)
A seleção criteriosa para o ingresso na profissão docente visa, em primeiro
lugar, garantir que seja oferecida a melhor instrução possível aos alunos, mas também evitar que escolhas mal feitas resultem em até quatro décadas de ensino ruim.
Grosso modo, os procedimentos seletivos, que podem ser em etapas nacionais,
buscam identificar as seguintes características no futuro docente: i) um alto nível
de conhecimento em língua e matemática; ii) boa capacidade de comunicação e de
relação interpessoal; e, iii) desejo de aprender e motivação para ensinar.
Destaca-se que tão importante quanto o processo seletivo é o momento em que
ele se realiza. Barber e Mourshed afirmam que alguns dos sistemas de melhor desempenho no mundo implantaram algum tipo de política que procura regular a oferta
de programas de formação docente em relação à demanda. Isto possibilita maiores
investimentos nesses profissionais, como cursos mais aprofundados e salários durante
a fase de formação, garantia de emprego e maior status, resultando numa carreira mais
atraente para os jovens profissionais. Entretanto, o estudo afirma que quase todos os
sistemas educativos mundiais optam por selecionar seus professores após a graduação,
o que levaria inevitavelmente a uma sobreoferta de candidatos.
Para garantir o ingresso bastante seletivo dos candidatos a docentes foram
identificados três tipos de mecanismos: processos de recrutamento unificados
(em Singapura e na Finlândia), controle de vagas mediante financiamento (na
Inglaterra), e, por fim, caminhos alternativos para aqueles que não são capazes
de influenciar os procedimentos adotados pelas universidades para seleção de
candidatos. Esse é o caso dos programas americanos citados acima, que miram
apenas numa parcela dos docentes que ingressam no sistema.
7 Tradução livre da autora do seguinte texto: “The top-performing systems we studied recruit their
teachers from the top third of each cohort graduate from their school system: the top 5 percent in
South Korea, the top 10 percent in Finland, and the top 30 percent in Singapore and Hong Kong.
In the United States, programs in rapidly improving systems, such as the Boston Teacher Residency,
the New York Teaching Fellows, and the Chicago Teaching Fellows do the same thing, targeting the
graduates of top universities”. (Barber, M. e Mourshed, M., 2007, p.16)
Artigos & Ensaios
161
Dois outros ingredientes da receita de sucesso dos países selecionados pela
pesquisa são ressaltados. Primeiro, procedimentos efetivos de desligamento ou
demissão dos docentes que não alcançam o desempenho esperado antes de serem efetivados. Outra medida para garantir que se encontrem pessoas com o
perfil desejado é a oferta de bons salários iniciais 8. Praticamente todos os sistemas pagam salários iniciais iguais ou superiores a média da OCDE em relação
ao PIB per capita de seus respectivos países. (Gráfico 1)
Gráfico 1 –Salários iniciais nos sistemas educativos – 2005
SALARIOS INICIALES EN LOS SISTEMAS EDUCATIVOS
Sistema educativo
Salario Inicial como % PBI per cápita
Corea del Sur
141
Alemania
141
Holanda
99
Hong Kong
97
Inglaterra
96
Australia
95
Finlandia
95
Singapur
95
Promedio OCDE
95
Bélgica (FI)
Estados Unidos
92
81
Fuente: OCDE, Education of Glance 2005, Entrevistas, McKinsey.
Por outro lado, esses mesmos sistemas teriam concluído que elevar os salários acima da média paga a outros graduados não resulta em ganhos substantivos
na qualidade dos aspirantes ao cargo de professor.
Nas entrevistas realizadas, os novos docentes mencionaram o status da profissão como um dos fatores mais relevantes para que decidissem seguir a carreira.
A pesquisa identifica um circuito de retroalimentação ligado à questão do status,
pois à medida que a profissão é mais valorizada mais gente talentosa se dedica a
ela, o que ajuda a elevar esse status a um nível ainda mais alto.
8 Sobre progressão na carreira e retenção do profissional nos casos em que foi reduzida a amplitude
salarial diz o texto: “Systems which frontload compensation succeed because of two factors: first, salary
progression is less important in the decision to become a teacher than starting salary and, secondly, teacher
retention is generally not correlated strongly to salary progression”.
162
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
Os sistemas internacionais procuram alternativas, além da questão financeira,
para impulsionar suas políticas, como marketing, programas diferenciados de contratação de profissionais (ainda que por períodos curtos9), de exigência de maior
titulação acadêmica para ingresso na carreira ou ações de capacitação. Aparentemente, segundo a pesquisa, a percepção geral sobre a carreira do magistério está relacionada ao nível e à qualidade da formação daqueles que se interessam por ela.
Na pesquisa Redes de Aprendizagem, a formação inicial foi citada como
fator relevante para bons índices de aprendizagem em 29 dos 37 municípios
analisados. Esse número sobe para 35 quando se trata de formação continuada.
Além das parcerias com organizações não-governamentais, universidades
e de adotarem programas do governo federal10, alguns municípios resolveram
encarar o desafio de melhorar a qualidade da formação de seus profissionais.
Alguns, como Formosa (GO) e Sobral (CE), foram tão bem sucedidos que passaram a emprestar sua expertise a outros municípios.
Interessante notar que, segundo os depoimentos colhidos, o esforço para
melhorar a formação do docente não faz verão sozinho. Isto é, os municípios
mencionam a necessidade de que ela seja vinculada ao compromisso, à atitude
de cada docente para colocar “os saberes em ação”.
O compromisso individual, por sua vez, é impulsionado pelo compromisso
coletivo. Aqui, volta a ser enfatizada a idéia de “consciência e práticas de rede”,
para garantir um sentimento de coesão e de metas compartilhadas. Fundamentalmente, é a percepção de que o professor não é solitário, seu trabalho é “parte
de um processo muito maior do que sua sala de aula”.
Alguns municípios investiram em avaliações próprias para obter um diagnóstico por classes e maior rapidez nos resultados. Desta forma, dizem os gestores, é possível direcionar ações mais pontuais, corrigir rumos mais prontamente
e reorientar a aplicação dos recursos para alcançar as metas propostas. Os sistemas de avaliação estaduais e nacionais são os grandes balizadores dessas metas.
Entre as atitudes do dirigente municipal mais valorizadas pelas redes estão
“exigir qualidade do trabalho e promover parceria na resolução de problemas”,
bem como “assegurar presença ativa e participativa da equipe técnica nas escolas”.
É interessante notar que alguns relatos apontam que houve resistência ao serem
9 Teacher First é dirigido a graduados das melhores universidades do Reino Unido, oferecendo trabalho como docente durante dois anos. Praticamente a metade deles opta por permanecer na profissão
após o período contratado. Aos demais é oferecida ajuda para buscar outros empregos no setor privado.
10 Como o Gestão de Aprendizagem Escolar (Gestar), o Programa de Formação de Professores em
Exercício (Proformação) e o Programa Mobilização pela Qualidade da Educação (Pró-Letramento).
Artigos & Ensaios
163
implementadas ações municipais de avaliação ou de participação mais ativa nas
escolas, pois “os supervisores eram vistos como fiscais”.
A respeito do tema “atitude” individual e coletiva em relação à aprendizagem do alunos, vale reproduzir duas citações da pesquisa:
“Antigamente a gente se preocupava com tudo – merenda, estrutura física, matrícula...menos com a aprendizagem.” (Profissional
da Secretaria de Educação de Sobral, CE)
“Compromisso é não deixar o aluno sair da sala com o mesmo conhecimento que trouxe.” (Professora de Araguaína, TO. In Unicef,
2008, p.40 e 43)
4. Melhores práticas de ensino, melhores aulas
O único meio de melhorar resultados é melhorar a instrução, ou seja, garantir que os docentes sejam capazes de avaliar com precisão os pontos fortes
e fracos de cada aluno, selecionar os métodos pedagógicos mais adequados e
ensinar de forma eficiente. Conforme Barber e Mourshed, os melhores sistemas
de ensino do mundo apontam que não há outro caminho para alcançar esse
objetivo que não seja desenvolvimento profissional do docente.
Aqui também é citada a questão motivacional do professor como fator relevante para produzir melhores resultados de aprendizagem. Do Instituto Nacional
de Educação de Singapura alguém questiona: se os docentes não estiverem motivados, como é possível motivar os alunos? Mais uma vez aponta-se que expectativas altas, objetivos comuns e confiança dos professores em suas redes e dos gestores
em seus profissionais gera um movimento positivo em direção à mudança.
O estudo alerta que políticas de incentivos financeiros baseados no desempenho para elevar a motivação do professorado, em geral, não produzem resultados substanciais porque falham em etapas preliminares: fazer com que cada docente tenha consciência de suas limitações e capacitá-lo para melhores práticas
pedagógicas, sobretudo com técnicas aplicadas em seu contexto real.
164
“Falham as reformas que apresentam boas práticas em workshops
ou materiais impressos, sem se preocupar com a efetiva compreensão por parte dos professores de como elas serão aplicadas em
suas próprias salas de aula. A noção de que idéias externas por elas
mesmas resultarão em mudanças na sala de aula e na escola está
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profundamente equivocada como teoria de ação”11. (Barber, M. e
Mourshed, M, 2007, p.27)
Em linhas gerais, os sistemas internacionais de alto desempenho ou que vêm
apresentando melhorias num prazo mais curto apresentaram quatro linhas de
ação para qualificar as práticas de ensino dos professores e motivá-los a aplicar o
que aprenderam em sala de aula:
Transferiram para a escola boa parte da capacitação inicial. Em Boston, por
exemplo, os alunos do Programa de Residência Docente, com um ano de duração, passam quatro dias por semana na escola.
Incorporação dos melhores docentes às ações de capacitação dos novos profissionais. Docentes mais experientes assistem às aulas dos novatos e oferecem
apoio individual. Essa “retroalimentação”, diz o estudo, ajuda a delinear uma
instrução mais efetiva, bem como a fazer com que o novo profissional aprenda a
refletir sobre suas próprias práticas.
Para enraizar a cultura da aprendizagem permanente, sugere-se que o diretor
seja transformado num “líder de instrução”. Para isso é necessário que os diretores sejam selecionados entre bons professores e que ele dedique grande parte do
seu tempo para treinar e aconselhar seus professores.
Particularmente no Japão e na Finlândia, mas também em outros sistemas,
há incentivos para que os professores aprendam uns com os outros, trabalhando
juntos para planejar suas aulas e melhorar sua atuação. Esses sistemas fomentaram um ambiente em que o planejamento colaborativo, a reflexão sobre a
prática, e o treinamento entre pares são parte da vida das escolas.
5. Conclusão
O compromisso com a aprendizagem de todos e de cada um dos alunos é o
grande diferencial para o sucesso de uma rede de ensino. É necessário respeitar
as diferenças no tempo e na forma de aprender de cada criança, mas estar atento
para identificar os problemas tão logo eles apareçam e garantir a implantação de
estratégias que viabilizem a aprendizagem de todos, no tempo adequado.
Além disso, a constituição de uma rede integrada, capaz de promover o intercâmbio de experiências entre as escolas e a alocação eficiente de seus recursos
humanos, parece ser um fator de sucesso para a aprendizagem dos alunos.
11 Tradução livre da autora do seguinte texto: “Reforms that expose teachers to best practices through
workshops or written materials but that do so without making this knowledge precise enough for teachers
to understand how to apply it in their own classroom also fail: The notion than external ideas by themselves
will result in changes in the classroom and school is deeply flawed as a theory of action.”(Barber, M. e
Mourshed, M., 2007, p.27)
Artigos & Ensaios
165
Essa “rede” se concretiza no planejamento e definição de metas coletivas,
consolidadas em documentos como o Plano Municipal da Educação ou Plano
Decenal de Educação. Na prática, vincula-se à participação ativa dos técnicos
e do gestor da Secretaria Municipal de Educação no cotidiano da escola, com
ações orientadas para o apoio aos problemas e à aprendizagem dos alunos. A
combinação de definição de metas, respeito à autonomia da escola e co-responsabilidade pelos resultados ajuda a articular as ações da escola e do órgão gestor,
gerando coesão e confiança no trabalho que está sendo feito.
Dentre as ações consideradas prioritárias para garantir a aprendizagem dos alunos e um bom desempenho global destacam-se a formação inicial e a formação continuada do professor. O diagnóstico feito por Barber e Mourshed é que a qualidade
do ensino ofertado está fortemente relacionada com a qualidade do professor.
Na análise dos sistemas de ensino de melhor desempenho no mundo, foram
enfatizadas boas práticas relacionadas à seleção rigorosa para o cargo de professor, aliada à capacitação inicial focada na escola e à supervisão estrita dos pares
nos primeiros anos de atuação profissional. Outros três pontos destacados são
um salário inicial atraente, melhoria do status da profissão e uma direção escolar
mais dedicada às questões pedagógicas do que administrativas.
O estudo “Redes de Aprendizagem” destacou a intervenção colaborativa dos
órgãos gestores e o planejamento feito entre os pares como diferenciais para o
professor não se sentir sozinho na sua labuta diária e se sentir motivado para
aperfeiçoar suas práticas pedagógicas. Também são destacadas as iniciativas das
redes, de forma independente ou em parceria, a fim de garantir melhor qualificação ao professor e diversificar a rotina das aulas.
A questão da qualidade do ensino ofertado pelas redes municipais no Brasil tem
especial relevância se pensarmos que são elas as responsáveis por atender as crianças
nas etapas preliminares da educação básica: educação infantil (creche e pré-escola)
e pelo menos os anos iniciais do ensino fundamental. A experiência de sucesso ou
fracasso desses alunos será determinante para encarar o restante de sua vida escolar.
Por isso é tão importante entender os acertos dessas redes e olhar as boas práticas de outros países, aprendendo com as estratégias de sistemas de ensino que
consistentemente se mantêm como os melhores do mundo ou para aqueles que
conseguiram melhorar seus indicadores de qualidade num prazo mais curto.
Poderíamos resumir os resultados da pesquisa realizada pelo Unicef da seguinte forma: em todas as cidades visitadas, houve uma preocupação genuína e
ações concretas para assegurar que os professores ensinem e as crianças aprendam, numa versão positiva do bordão “os professores fingem que ensinam e os
alunos fingem que aprendem”.
166
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Referências Bibliográficas
BARBER, M. E MOURSHED, M. How the world´s best-performing
school systems come out on top. McKinsey e Company, 2007. Disponível em espanhol: Barber, M. e Mourshed, M. C Barber, M. e Mourshed,
M. Cómo hicieron los sistemas educativos con major desempeño del
mundo para alcanzar sus objetivos. PREAL, Nº41, Julho de 2008.
FUNDO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A INFÂNCIA (Unicef ). Redes de Aprendizagem – Boas Práticas de Municípios que Garantem o
Direito de Aprender. Brasília, 2008.
HADDAD, S. Dicionário de Direitos Humanos: Educação. Disponível
em: http://www.esmpu.gov.br/dicionario/tiki-index
Artigos & Ensaios
167
Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Edmílson
Caminha
Área de Segurança
Pública
Escritor e jornalista, é consultor
legislativo
e Defesa Nacional
da Câmara dos Deputados, área de Redação
Parlamentar. Obras publicadas: Palavra de
escritor (1995); Inventário de crônicas (1997);
Villaça, um noviço na solidão do mosteiro
(1998); Lutar com palavras (2001); Drummond,
a lição do poeta (2002); Pedro Nava: em
busca do tempo vivido (2003); Brasil e Cuba:
modos de ver, maneiras de sentir (2007).
Termo de adoção
169
Resumo
Brasília como uma obra de arte sonhada por
um visionário chamado Juscelino Kubitschek.
O urbanismo de Lúcio Costa e a arquitetura
de Oscar Niemeyer. Uma visão panorâmica,
de Jânio Quadros aos presidentes militares. As
imagens históricas e a vida pitoresca de Mário Fontenelle, o primeiro fotógrafo da nova
capital.
Palavras-Chave
Brasil. Brasília. História Contemporânea do
Brasil. Moderna arquitetura brasileira.
Abstract
Brasília as a work of art dream by a visionary
man named Juscelino Kubitschek. The Lúcio
Costa’s city planning and the Oscar Niemeyer’s
architecture. A panoramic view, from Jânio
Quadros to the military presidents. The historical pictures and the interesting life of Mário
Fontenelle, the first photographer of the new
capital.
Keywords
Brasília. Brazilian Contemporary History. Brazilian modern architecture.
170
Ao brasileiro que chega, Brasília apresenta-se
enigmática, à semelhança das mulheres que
só se dão a conhecer quando conquistadas
definitivamente. Aqui, somos todos
conterrâneos, por adotar como terra natal a
cidade onde, segundo Clarice Lispector, só Deus
sabe o que pode acontecer...
F
oi de madrugada que voltou a chover. Sob a violência dos raios e trovões, o planalto desperta da quase morte a que se reduzira para sobreviver à estiagem. A seca era tamanha que, por entre os blocos de
apartamentos, o cheiro da terra molhada sobe ao quarto andar, como
se saíssemos ao terreiro da fazenda para saudar o inverno. Dias depois, o verde já
embeleza os canteiros do Plano Piloto e os jardins do Lago, dando-nos a impressão de que vivemos não em uma cidade onde se constroem parques, mas em um
parque enorme onde se construiu uma cidade. Esta é a Brasília de que eu gosto,
cheia de frescor e de alegria, monumento a que os brasileiros deram alma e calor
humano para que nele pudessem viver e trabalhar.
Brasília foi desses projetos que têm tudo para dar errado, e só no Brasil encontram quem os conceba e opere o milagre de cumpri-los. Empossado sob a
garantia de um contragolpe, mal refeita a Nação do suicídio de Vargas, Juscelino
põe na cabeça que em quatro anos construirá não apenas barragens e escolas,
hospitais e rodovias, mas uma cidade inteira, um centro revolucionário, uma
urbe audaciosa – a nova capital do País. E o surpreendente é que consegue,
sabe Deus a que preço, o povo em meio à fome, à doença, ao analfabetismo,
à carestia (como se chamava a inflação) –, pragas que desde sempre atazanam
os brasileiros. Não estivesse nos meus quatro anos e teria considerado JK totalmente louco, daqueles que não resistem ao mais vagabundo exame de sanidade
mental. Tanto quanto Jânio Quadros (vítima, reconheça-se, de outra espécie
de loucura), que bem poderia ter decretado a morte de Brasília: recém-criada,
acomodando repartições e servidores com um pé no Rio, bastava que o novo
presidente, em surto psicótico, revogasse a inauguração, gritasse “meia-volta,
volver!”, ordenasse o retorno geral. Seríamos, hoje, a cidade fantasma dos filmes
de assombração, o vento a assobiar sinistro por entre as colunas do Alvorada,
o mato a esconder da história a Praça dos Três Poderes. Com pouco, agências
trariam visitantes de máquina em punho para fotografar os escombros: “Este era
Artigos & Ensaios
171
o Palácio do Itamaraty; em frente, à nossa esquerda, vemos o edifício do Congresso Nacional, ladeado pelas cúpulas da Câmara e do Senado...”
Longe do povo e das manifestações de rua, quase toda habitada por servidores
do Governo, Brasília correspondeu na medida às necessidades da ditadura – e talvez
a isso deva a sua consolidação. De Castello a Figueiredo, não haveria lugar que servisse melhor ao isolamento dos generais, à distância de que precisavam para mandar
e desmandar como lhes desse na telha. Núcleo do poder, a cidade representaria o que
de pior se encontra na política brasileira, e virou sinônimo de corrupção, de tramóia,
de privilégio, de mordomia. Foi o ônus a que se obrigaram a Salvador de Tomé de
Sousa e o Rio de Janeiro que sediou o poder, de D. João VI a Getúlio; e que se imporia a Florianópolis, ou a Porto Alegre, ou a Fortaleza... É a “maldição da capital”,
o preço pago por reunir os governantes e centralizar as decisões.
Com o tempo, Brasília ganhou alma, acumulou experiências e desenvolveu
personalidade própria. Passou de aventura a descoberta, de sacrifício a escolha,
de pousada a moradia — e deixou de ser projeto para se fazer cidade. Maturação
que só se completou quando nasceram os primeiros brasilienses, e, com eles, a
relação afetiva que torna os lugares mais humanos e mais belos. Antes, porém, já
se elegera a terra natal de centenas de candangos, homens e mulheres de quem
recebeu a esperança e a força de que precisava para existir. Fontenelle e Gondim
estavam entre eles — ambos, por coincidência, nordestinos e fotógrafos. Gabriel
Gondim era cearense, e ficou famoso em todo o Brasil quando O Cruzeiro
publicou, pela singularidade da idéia, as 365 fotos com que acompanhara, dia
após dia, o primeiro ano de vida do filho. Colecionava objetos, livros, revistas,
jornais, fotografias e documentos que dissessem respeito a Brasília. Pouco antes
de morrer, tentou negociar o acervo com a UnB e o Governo do Distrito Federal
– não sei que fim terá levado esse patrimônio.
Piauiense de Parnaíba, Mário Moreira Fontenelle registrou, como fotógrafo
oficial do Governo JK, a primeira imagem de Brasília, o cruzamento dos eixos
em forma de cruz — “risco original photographado pelo Fontenelle”, escreveu
Lúcio Costa, com a sua ortografia de museu, sobre a foto de junho de 1957. Do
Presidente Juscelino, de quem se fizera amigo pessoal, ganhara a Leica que lhe
possibilitou documentar a construção dos ministérios, das avenidas e das superquadras residenciais. Praticamente analfabeto, tinha a consciência da história de
infortúnio e de dor escrita por aqueles pobres operários. No flagrante que fizera
de um anônimo brasileiro curvado sob o peso de vergalhões, lê-se a pergunta
que endereçou ao arquiteto de Brasília: “Dr. Oscar, quantas toneladas de ferro
este homem transportou do canteiro de obra até o local definitivo?”
172
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Não bastasse o talento de fotógrafo autodidata, Fontenelle cultivava o gosto
da filosofia, se bem que à sua maneira, simples e autêntica, conforme as poucas
letras de que dispunha: “Eu estou cumprindo o meu destino e assim é a vida nasse
crese vive morre quando o criador determina este é o sistema do planeta Terra. E
ninguém pode mudar este sistema e quem tentar se fode.” Muito boas também
são as lembranças que pôs no papel por sugestão de amigos, e que, sem dúvida,
fazem parte da história de Brasília. Como a do Comandante Homero, piloto do
Serviço Nacional de Malária, integrante da equipe de combate ao surto da doença
nos primórdios da nova capital. Ante o abandono a que se relegavam as obras nos
finais de semana, Juscelino perguntara, em conversa no Catetinho, como prender
a turma nos sábados e domingos. O Comandante Homero pediu licença e sugeriu, com todo o respeito, a construção de um alojamento perto do Hospital do
IAPI para que nele se montasse uma zona. “Sem mulher, Presidente, nem eu fico
aqui”, declarou ante um JK surpreso com a idéia que se mostraria, depois, a perfeita solução para o problema. “Até hoje resta um pouco daquele velho alojamento
onde aquelas putas sem saberem elas estavam ajudando a construir a capital do
nosso país”, escreveu Fontenelle pouco antes de morrer, aos 67 anos, em 1986,
pobre e abandonado, na solidão de um asilo de velhos.
Ao brasileiro que chega, Brasília apresenta-se enigmática, à semelhança das
mulheres que só se dão a conhecer quando possuídas, conquistadas definitivamente. O eixão, os eixinhos leste e oeste – que o senso prático do povo transformou em de baixo e de cima –, as tesourinhas, as entrequadras parecem feitos para
confundir, para desorientar o motorista de primeira viagem. O melhor é recorrer
ao mapa e estudar a proposta arquitetônica da cidade: ao descobrir que a superquadra 308 é muito mais próxima da 107 do que da 306, poupa-se o forasteiro de
ziguezaguear pelo Plano Piloto como um peru embriagado. Aí, tudo se desvenda
lógico: quem passou dirigindo pelo comércio local da 107–108 sul no sentido
oeste–leste e deseja voltar a ele, basta seguir em frente, pegar a primeira tesourinha
à direita, sair do eixinho pela próxima tesourinha novamente à direita e se verá de
novo no lugar pretendido... Fácil, não? E é mesmo, pois que no sistema urbano
de Lúcio Costa prevalece a racionalidade. O que não o redime dos problemas que
criou: por ser das poucas cidades modernas propositadamente cortadas por uma
autopista, morre-se no trânsito de Brasília como nas guerras em que se devoram
árabes e judeus, com centenas de vítimas a cada ano.
Essa, a diferença que se impõe entre o monumental e o humano, a capital e a
cidade, a riqueza arquitetônica e a vida das pessoas. Admirada a distância, a obra
de Niemeyer surpreende pela dimensão artística, pela suavidade do desenho,
pela delicadeza com que parece fazer levitar toneladas de concreto e de vidro.
Artigos & Ensaios
173
As colunas do Alvorada, as curvas da Catedral, o Palácio do Itamaraty a repousar
sobre as águas devem estar entre mais belas e representativas obras da arquitetura
mundial. Uma coisa, porém, é contemplá-las; outra é tê-las como local de trabalho ou residência. Impressiona que, em meio à luminosidade e à ventilação de
Brasília, não se possa trabalhar sem as lâmpadas acesas e o condicionador de ar
ligado. Assim, Niemeyer é menos arquiteto do que escultor, um genial escultor
esquecido de que as suas criações também se prestam para abrigar gente...
Aos 48 anos, Brasília já começou a gerar a ficção a que tem direito, as histórias de que seja matéria e substância, mais do que cenário. Esdras do Nascimento
retratou-a em um bom romance, O ventre da baleia; nela se inspirou João Almino ao escrever Idéias para onde passar o fim do mundo, Samba-enredo, As cinco
estações do amor e O livro das emoções, que formam o “Quarteto de Brasília”; e
Luiz Gutemberg soube transformar os bastidores do poder em literatura de qualidade com O jogo da gata-parida, Rendez-vous no Itamaraty e Cadastro-geral
dos suspeitos de ódio ao presidente. A esses títulos, soma-se a obra dos músicos,
dos artistas plásticos, dos teatrólogos e, principalmente, dos diretores de cinema:
em Conterrâneos velhos de guerra, Vladimir Carvalho documenta com emoção
e rigor histórico a epopéia dos construtores de Brasília, feita de sofrimento e de
sonho, de pobreza e de luta.
Conterrâneos: é isso o que somos todos, os emigrantes do Sul e do Norte
que adotamos Brasília como segunda terra. Não o patrimônio da humanidade,
a sede do Governo, a capital da República – distinções de que muitas vezes nem
nos damos conta –, mas simplesmente a cidade, onde, segundo Clarice Lispector,
só Deus sabe o que pode acontecer. Dizem que, quando a lua cheia flutua sobre
o cerrado, coisas estranhas acontecem: os anjos de Ceschiatti voam na solidão da
Catedral, os vitrais de Marianne Peretti tocam o Noturno nº 2 de Chopin, os azulejos de Athos Bulcão trocam de lugar e os candangos de Bruno Giorgi choram os
mortos sem nome, cujo sangue dá cor e vida aos horizontes de Brasília...
174
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
José VeríssimoClaudionor
Teixeira daRocha*
Mata
Consultor Legislativo
Foi professor da Universidade
Federal deda
Área
de
Segurança
Goiás e da Universidade de Campinas; éPública
autor
e Defesa
Nacional
de uma tradução das Categorias
de Aristóteles
(UFG/Alternativa), componente do grupo de
tradução das obras completas de Aristóteles
em Portugal e interessa-se pelo tema da
cidade e do urbanismo desde a antiguidade.
É consultor legislativo da Câmara dos
Deputados, da área I - Direito Constitucional,
Eleitoral, Municipal, Administrativo,
Processo Legislativo e Poder Judiciário.
A favor do urbanismo
e da cidade
Artigo originalmente publicado em
Phrónesis, vol.8, n. 1, jan./jun. 2006,
e no site, na Internet, www.vitruvius.
com.br/arquitextos/arq000/esp443.
asp , ISSN 1809-6298, out.2007.
175
Resumo
O texto apresenta a cidade como um todo
articulado, que requer para a sua compreensão um conjunto de ciências, as quais devem
ser reunidas pelo urbanismo, a mais integradoras das disciplinas. O crime, as favelas,
o centro histórico são abordados em uma
perspectiva dinâmica e como problemas
que colocamos para a cultura da cidade in
concreto e em oposição a uma cultura alienada de padrões ditados pela metrópole.
Palavras-Chave
Abstract
Keywords
A cidade como totalidade articulada; o urbanismo como disciplina integrada; cultura
da cidade e cultura alienada.
This essay presents the concept of city as one
articulated totality, which demands a group
of disciplines for its understanding. The urbanism, as the most integrated discipline,
must combine all these sciences in one integral conception. The crime, the favelas, the
historical centre have a dynamic approach, as
problems that we set to the reflexion about
culture of city and about the city structure
in concreto and in opposition to alienated
culture and its patterns, that are imposed by
the metropolis.
The city as articulated totality; the urbanism
as integrate discipline; the culture of the city
and alienated culture.
176
Mapa de Roma “Antigua Civitates Orbis Terrarum II”, 1575
“A
cidade grega tem, na sua origem, uma estrutura e configuração
muito simples”, como nos informa Argan, ’’ela é dominada pela
altura da acrópole, surgida inicialmente por exigências defensivas e como morada principesca, e depois reservada quase exclusivamente para santuários e edifícios representativos. Ao contrário, o centro
da vida civil, política e comercial fica na ágora, em geral num lugar plano. Na
parte inferior estende-se livremente a cidade baixa (ástu), onde residem os artesãos, mercadores e camponeses. Com o tempo, a ligação entre a cidade alta e a
baixa vai se estreitando; a vida urbana torna-se mais complexa e diferenciada e
a cidade se apresenta como um organismo articulado. Multiplicam-se assim os
tipos dos edifícios (templos, teatros, escolas, ginásios etc.) sempre conjugados
à estrutura orgânica da cidade e às exigências da vida comunitária. A ordem
urbanística era ligada à ordem política: quando a população superava o número
estabelecido pelas leis, uma parte ia fundar uma nova cidade” (2b).
Artigos & Ensaios
177
Poderíamos dizer que mais que ordem, havia uma geometria política rigorosa, a qual conduziu, por exemplo, à fundação de colônias na península itálica.
Ainda mais importante, para se compreender a idéia de Pólis, talvez seja figurar
o todo articulado que ela representava.
Acrópole. Atenas, Grécia
O pseudo-Aristides descreverá Rodes, cidade projetada por Hipódamo de
Mileto (o mesmo que construíra os muros do Pireu, o famoso porto de Atenas),
da seguinte maneira: “No interior de Rodes não se via uma casa pequena ao
lado de uma grande; todas as habitações eram da mesma altura e apresentavam
a mesma ordem de arquitetura, de modo que a cidade inteira parecia formar um
mesmo edifício. Ruas muito largas cortavam-na em toda a sua extensão. Eram
traçadas com tanta arte, que de qualquer ponto de onde se dirigisse o olhar o
interior sempre apresentava uma bela decoração. Os muros no vasto recinto da
cidade, entremeados por torres de surpreendente altura e beleza, causavam de
modo especial a admiração. As alturas extremas serviam com farol aos navegantes. Chamo a atenção: a cidade dava a direção, ela oferecia segurança mesmo ao
navegador, ao lhe emprestar sua referência” (3).
Prossegue o tal pseudo-Aristides: “Tal era a magnificência de Rodes que, sem
vê-la, não se podia ter uma idéia somente com a imaginação. Todas as partes dessa
imensa cidade, ligadas entre si em belíssimas proporções, compunham um con-
178
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
junto perfeito que os muros pareciam coroar. Era a única cidade que se poderia
dizer fortificada como uma praça de guerra e ornada como um palácio” (4).
A cidade é, portanto, a fortificação, a cidadela, o lugar onde o homem se
defende do inimigo da natureza ou do inimigo militar. Desde cedo, portanto, a
despeito de todas as suas contradições e mesmo antagonismos interiores, quando setores da cidade se defendem ou se armam contra outros setores da cidade,
isto é, o Estado, a cidade aparece como momento mítico, como o lugar que oferece segurança aos seus habitantes, que lhes oferece proteção contra a natureza,
proteção contra o inimigo real ou imaginário. Eu insisto nesses aspectos, pois
cada vez mais surge, como mito contemporâneo, o campo, o refúgio bucólico, a
natureza, que aparecem como ideal de segurança ou de tranqüilidade. Isso apenas quer dizer que as transformações, que se operaram nas cidades, nas megalópoles, as tornaram insuportáveis. É aqui que surge a natureza como lugar seguro,
como o sonho do cidadão desejoso de se retirar dos horrores que a cidade oferece
quase todo o tempo.
Não se trata de fazer aqui a apologia de um tempo que já não pode ser vivido, mas apenas de fazer, projetando o nosso olhar sobre o longo percurso da
história, o registro da inversão dos mitos.
A cidade que era um lugar, e é um lugar, se transforma, em algum sentido,
em um não-lugar, em um centro produtor e reprodutor de atopia, de seres átopos, de desajustados, de deslocados, de desubicados, como se diz em espanhol,
de seres sem o seu respectivo onde.
Toda a divisão do trabalho, isso se sabe muito bem, criou e produziu novos lugares para o homem, e esse nas sociedades passadas e mesmo no período
escravista tinha sempre o seu lugar, a sua função, pois essas eram sociedades
orgânicas (5). Chega-se, então, à nossa época, na qual o homem que trabalha já não é adequado ao processo de trabalho, e nem o processo existe em
conformidade com ele. Aqui a função do homem lhe aparece cada vez mais
como uma não-função. Estamos falando do tempo em que o trabalho se torna
desemprego, tempo em que se rompe com a organicidade dos períodos anteriores. A idéia de um organismo, ou de um edifício de articulações, para nos
referirmos novamente à descrição do pseudo-Aristides, em que cada parte joga
o seu papel e em que cada um cumpre a sua função, parece esvair-se, quando a
sociedade, e o espaço dessa é, nos dias de hoje, fundamentalmente dado pelas
cidades, produz um exército de átopos, para os quais já não há função, ou no
máximo se lhes reservam funções eventuais.
Artigos & Ensaios
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Ruínas de Roma, Itália
É fácil perceber que desde a antigüidade surge a idéia de uma cultura da
cidade, esse o paradigma grego. Vemos o caso de Atenas com seus templos, com
seus teatros e até com deuses locais, com seus templos específicos para esses
deuses locais, produzindo uma cultura rigorosamente citadina, rigorosamente
daquela cidade. O cidadão vivia a cidade e também o não-cidadão, todos eles
se mediam freqüentemente, ao circularem a pé pelas ruas de Atenas, em relação
a magnificência das construções ali postas. As assembléias, os tribunais, os seus
julgamentos, as festas, os rituais, deveriam oferecer naturalmente um vasto material para os engramas (6) dos habitantes de Atenas, fixando ali em cada um
deles esse registro da memória coletiva da cidade. Nessa, cada um, é importante
remarcá-lo, tinha o seu lugar, fosse o lugar do senhor ou do escravo, do juiz ou
da hetaira. A cidade produzia a sua cultura e a cultura era cultura da cidade, até
porque as informações se trocavam entre as diversas póleis a uma velocidade que
não interferia no ritmo de cada uma. Atenas com sua acrópole, com o pritaneu,
com seu parthenon, com o pireu, com sua ágora, era cidade profundamente
marcada por sua identidade arquitetônica, definida pelo seu traçado urbanístico
e por suas construções. Mas poderíamos passar pelas cidades italianas do renascimento, por Roma de todas as épocas, ou mesmo por cidades brasileiras, antes do
boom da indústria e do automóvel, da tecnologia da informação, dos luminosos,
e reconhecer, no seu máximo de identidade, a cultura da cidade.
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Nesse sentido, poderíamos sem receio falar da cultura de uma Ouro Preto, de
uma São Paulo, de uma Recife ou de uma Salvador, com as referências iconográficas
e simbólicas de sua arquitetura, da arquitetura de seus templos, marcando a cada
instante a memória de seus habitantes e engendrando, de alguma forma, o seu sistema de referências e auto-referências. Poderíamos, é verdade, falar de uma cultura de
província por oposição ao chamado centro, ou a um ideal cosmopolita.
Todavia, a presença dessa cultura era dado importante na construção da
lógica de referências pessoais ou de auto-referências consistentes. Podia-se até
falar em um vínculo visível entre as gerações, pelo qual se podia construir um
sistema de meta-referências capaz de dar ao habitante da cidade a consciência
de sua situação, de seu tempo, a despeito de todos os limites com os quais eles a
podiam pensar. O indivíduo aparecia, de alguma forma, a despeito de todos os
enredos ideológicos, como um homem no mundo, e não como um mero ponto
luminoso, magicamente dado e magicamente eclipsado.
Mesmo quando se negava a história e o papel do homem nela, e isso foi
muito importante durante séculos, o homem aparecia como criatura ungida
trabalhando para uma “ racionalidade” que ele identificava, isto é, havia coordenadas perfeitamente nítidas: assim fulano de tal, criatura de Deus, artesão-ourives à disposição do conde tal, etc., etc. Quantas vezes se reservou nas ideologias
passadas ao homem o papel nítido de mera coisa? Muitas: escravo, servo, negro,
mulher, dirão. Todavia, essa coisa aparecia, ela própria, dentro de um discurso
de organicidade.
Diferentemente, em nossa época, boa parte do enredo ideológico se transforma em enredo imagético, e o ponto luminoso já é parte de seu alfabeto,
de sua perversa e dominadora codificação, em um mundo de produção de
imagens por aparatos, os mais sofisticados e de maior velocidade. Agora não é
possível identificar o homem nem como coisa (condição que naturalmente ele
já rejeita) atuando dentro do todo articulado. Então, trata-se não de retirar-lhe
da condição que o desumaniza, onde, de fato, ele não é mais que coisa, mas
de fazê-lo esquecer que está desumanizado, como está desumanizado e por
que está desumanizado. Essa a inglória tarefa dos aparatos ideológicos, das
máquinas de imagens contemporâneas, que nos impedem de chegar à compreensibilidade do caos contemporâneo, através dos cacos fragmentados onde ela
pode acontecer de algum modo, a começar pela compreensão dos mecanismos
de produção e de apropriação de valores em nossa sociedade. Essa, a função
fundamental da imagem, dos pontos luminosos, da tv, do cinema, da arquitetura e da música em nossas cidades. Sucedâneo para o real e não mimese
ou integração do real. É por isso que o urbanismo, a mais integradora dessas
Artigos & Ensaios
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disciplinas, é tão esquecido ou aviltado, e sua crise é a mais profunda, afinal
seu lugar não é outro, senão o todo articulado, a cidade articulada.
É importante, no que toca à temática, estar atento à profundidade das
palavras de Cacciari sobre os grandes aglomerados urbanos de nossa época,
quando reconhece que (7) que a metrópole não é mais cidade, mas um sistema de circuitos de informação e de comunicação. O objeto é substituído pela
imagem, o que é talvez o fato mais importante, o objeto é substituído por sua
imagem em escrita luminosa, anúncios, pontos luminosos, imagens de televisão. Com isso, crianças, adolescentes e adultos deixam de ver e escrutar rostos
reais para se embriagarem, horas e horas, de imagens recortadas, caóticas, que
os remetem a uma realidade ou pseudo-realidade, que é imagem da metrópole
mundial. Trata-se, de alguma forma, da má-infinitude do desejo de afirmação
ou de identidade, que o habitante da cidade ou dessas falsas cidades busca
nesse faiscante e ruidoso sistema de comunicação. É a falsa compensação pela
perda da individualidade.
Já sublinhara Argan que “O valor do indivíduo, do ego, foi sendo reduzido,
até ser eliminado. O indivíduo nada mais é que um átomo na massa. Elimina-se
o valor do ego, elimina-se o valor da história de que o ego é protagonista, eliminando-se o ego como sujeito, elimina-se o objeto correspondente, a natureza”
(8). Passamos à condição de gotas de Pollock (9).
Nas cidades clássicas, o habitante reconhece-se em cada elemento estrutural da cidade e em cada elemento superestrutural, dos ritos à construção
dos edifícios, coisa que já não acontece em nossa época, época da produção de mercadorias em escala gigante, em que o homem apenas aparece
como um produtor de um não-lugar. Vemos que o processo de mecanização,
de robotização, de automação, de comandos inscritos em cristal, de altíssima concentração do chamado capital constante, restringe cada vez mais os
círculos dos produtores de valor, concentrando-os nas matrizes, nos países
desenvolvidos e deixando aos países dependentes apenas a condição de empacotadores de produtos, de fornecedores de matéria- prima, ou de matériasecunda. Essa condição de dependência gera o exército de favelados, que se
avoluma também devido às condições climáticas ideais ou mais favoráveis
de países como o nosso. É impossível pensar um exército de desassistidos da
dimensão desse das favelas brasileiras em um país de clima frio. Ali o clima
oferece um limite mais claro à miséria, o que impõe às elites a concessão de
padrões mínimos superiores aos nossos.
É certo que favelas com as dimensões espetaculares das brasileiras só são
pensáveis em uma sociedade em que se pode vender a mão de obra, isto é, uma
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sociedade de trabalhadores livres. Eis por que seria impensável um exército
de escravos na Rocinha. Não haveria como reduzi-los à condição de escravos
soltos em um enorme espaço, que, de alguma forma, é deles. Os escravos
apareciam como agregados das casas, e, muita vez, alojados em uma de suas
dependências mais precárias. Esse o motivo por que Aldo Rossi, ao se referir à
Roma antiga, diz: “A ínsula quase resume a cidade em suas divisões; nela, há
mais mistura social do que comumente se pensa” (10). E a ínsula era apenas o
tipo mais precário de construção romana. O outro, aquele que se lhe opõe, o
dómus, é o mais sólido.
Historicamente, o aparecimento dos bairros de trabalhadores, ou posteriormente dos bairros dos sem-trabalho, acontece com o aparecimento dos meios de
trabalho coletivo que permitem escolher uma habitação que não se encontre na
vizinhança imediata do local de trabalho. No caso brasileiro, a crise do escravismo,
que culminou com a liberação dos escravos, gerou uma população livre que não
foi absorvida, devido ao lentíssimo desenvolvimento de nosso capitalismo e ao seu
caráter antidemocrático. A isso acrescem a modernização autocrática do campo
com a expulsão de milhões de camponeses e, já num passado recente, disso a cidade de Campinas é testemunha, a chamada abertura da economia, sustentada por
um câmbio artificialmente alto, combinado com medidas abertamente destruidoras da indústria nacional. Assim chegamos as enormes favelas de nossas cidades
nos dias atuais. Elas fazem, desse modo, parte de nossas paisagens, “integram”,
uso o termo na falta de melhor, o nosso espaço urbano, ou estão sob a proteção
da cidade, ainda que meramente formal, localizando-se nas suas periferias ou não,
como algumas ruas quase plenamente favelizadas do histórico bairro do Bexiga.
A favela revela a crise da vida comunitária, a incapacidade de se resolverem
os problemas fundamentais das massas, revela a crueldade de uma distribuição
iníqua das riquezas, a crueldade imposta pela privatização do solo urbano, que é
um bem público. A própria cidade é, de alguma forma, privatizada, ficando para
os que nada detêm as fímbrias da não-cidade. Essa privatização é tão repugnante
no plano moral, diria Argan, quanto a privatização do ar que respiramos. E mesmo o ar é, de fato, privatizado, quando se atribui a particulares, por exemplo,
faixas do litoral ( e com ele o direito à brisa e à praia ) de cidades à beira-mar,
como a Via Costeira em Natal, para não falar da apropriação de ruas em bairros
nobres em algumas das cidades de São Paulo, fechadas aos populares, mediante
cercas ou cancelas. Se se pretende atacar seriamente esses problemas, é imprescindível e inadiável, além de políticas sérias de emprego, de salário, de educação
e cultura, de transporte de massas e de habitação popular, a reforma do solo
Artigos & Ensaios
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urbano. Sem isso, o Brasil não pode ter a pretensão de ser um país civilizado.
Sem serem excludentes, há que se admitir que a reforma do solo urbano é muito
mais importante para o país do que a chamada reforma agrária.
Favela ou bairro nobre, habitante de uma ou de outro, bairros das mais diversas
classes, todo esse universo distinto, vivendo o espaço urbano ou suas projeção na periferia, compõe o que chamamos de cidade e essa é de certo uma das suas acepções.
Todos aqui, do habitante da cidade propriamente dita ao habitante da favela, ou ao habitante do entorno urbanizado, estão, de uma forma ou de outra,
jogados nesse grande ambiente de informação que chamamos cidade. Ou talvez
haja duas cidades, como nos dizia Argan, tendo em mente a sua Roma: “Há uma
cidade de grandes estruturas que tem necessariamente uma duração de anos e
séculos (que é história). E há a cidade de um dia, a cidade que dá a imediata
impressão de ser feita de imagens, de sensações, de impulsos mentais, a que
realmente vemos e que não é dada pelas arquiteturas imóveis – que talvez não
mais existirão ou que serão estruturas distantes ou quase invisíveis – mas pelos
automóveis, pelas infinitas notícias que são transmitidas através da publicidade,
da TV, pelas vitrines dos Shoppings” (11).
Sufocadas por esses ruídos, por essas luzes, por esses luminosos, por uma TV
que nos leva para realidades distantes (para a metrópole mundial, à qual uma
parte da elite de todos os países parece integrar-se, como já observava Zinoviev),
sufocadas por esses fatos todos, a arquitetura monumental, a histórica, a cultura
genuinamente nacional perdem o seu peso.
Chamo a atenção aqui para esses monumentos arquitetônicos ou esculturais, para o centro da cidade, os quais, quando realmente vivos, podem funcionar como eficazes índices da memória individual e da memória coletiva.
A visão de uma catedral, por exemplo, poderia ensejar não só a experiência
estética da arquitetura do templo, de sua história, mas a própria tentativa de
alcançar a dimensão do sagrado, da perenização da experiência humana. Tudo
isso, porém, é sufocado no ambiente saturado de imagens artificiais, de telas e
anúncios, de monitores. Acresce que os índices da memória funcionam ainda
menos, quando o habitante tem um conjunto de conhecimentos limitados
da cidade e do país. Então, os índices deixam de funcionar como índices,
pela ausência de um sistema de referências que permita decodificá-los. Nesse
contexto, a combinação de fatores é terrível: vamos desde o menino do bairro
nobre em sua cultura de jogos de vídeo americanos até o de favela em sua
errante história de sobrevivência pelos muitos caminhos da cidade, cheia de
pequenas infrações, ditadas pela curiosidade ou pelo estado de necessidade. O
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que esperar desses pequenos, anos depois, já adultos, em relação à cultura, à
memória da cidade ou coletiva? E, quando a relação entre a memória coletiva
(objetivada em edifícios, monumentos, livros, filmes) e a memória subjetiva
não opera, são destruídas a memória da cidade e a memória nacional. Não nos
esquecer que se busca estabelecer vínculo, ponte psicológica, entre a periferia
e o chamado centro do mundo, introduzindo-se emblemas da metrópole (aqui
como centro do mundo), pela arrebatamento ensurdecedor da antimúsica,
pela narcotização da cinematografia hollywoodiana. Somos alheados de nossa realidade pela saturação de imagens e golpes sonoros que não guardam a
menor relação orgânica com as nossas vidas, mas que nos atam aos padrões
metropolitanos de alienação.
Em nível ideológico, duas posições sustentam esse processo: a primeira o pinta
como espontâneo; a segunda reconhece a sua dureza, mas sustenta a sua inevitabilidade. Já não poderíamos fazer mais nada, é o que nos fazem entender.
O tema da narcotização pela informação não é novo. A República de Platão já o aborda, e o imortal Cervantes faz dele uma das matérias fulcrais de seu
genial Dom Quixote. É verdade que nem Platão nem Cervantes conheceram
os meios visuais e sonoros de encatamento tão próprios de nossa época, que
tornam a questão politicamente ainda mais relevante.
Argan, de modo perspicaz, fala-nos da cidade de um dia. Em um dia, não há
história. Não há referência histórica, sequer heauto-referência.
Essas impressões visuais ou auditivas, destituídas do sentido da história,
têm efeito muito mais devastador do que os romances de cavalaria lidos pelo
cavaleiro manchego. Ali talvez fosse possível, assim acreditavam o cura e barbeiro da cidade, fazendo um rigoroso escrutínio na biblioteca de Dom Quixote,
lançando ao fogo as obras mais demoníacas, salvar o bom fidalgo! Não se trata
evidentemente de escolher, de maneira mecânica, esse tipo de censura, mas de
apreender o significado imorredouro dessa grande obra da literatura mundial,
que o diálogo, transcrito na seqüência, entre o cavaleiro andante e o seu escudeiro tão bem condensa e que está no início do capítulo VIII do primeiro livro. A
essa altura, Dom Quixote anuncia o seu combate próximo com os gigantes que
tem pela frente:
“– Que gigante? – pergunta Sancho Pança.
– Aqueles que vê lá adiante – respondeu seu amo – de longos braços, tanto
que a alguns deles sucede de tê-los de quase duas léguas.
– Veja o Sr., respondeu Sancho – que aqueles que lá se encontram não são
gigantes, mas moinhos de vento e o que neles parecem ser braços são as pás, que,
tocadas pelo vento, fazem andar a pedra do moinho.”
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Poderíamos falar sobre os efeitos terríveis da informação que, talvez, tenha
levado Dom Quixote a ver gigantes, onde estavam apenas moinhos de vento. Eis
o que essa passagem nos ensina: Dom Quixote é incapaz de identificar aquilo
que vê, ou talvez simplesmente não o veja. O real não lhe aparece como deveria
aparecer, não lhe aparece senão como imagem daquilo que não é. Essa, a posição
do indivíduo diante da cidade de um dia, a cidade que não é cidade, que não
é. Ele, o indivíduo, vê a cidade de um dia, mas não vê a cidade em sua teia de
sentidos históricos. Talvez pudéssemos dizer com Dom Quixote que ele não
vê os gigantes que realmente o sufocam. A perda do sentido da história é algo
extremamente grave. Transforma a cidade em mero subúrbio. Torna ausente a
memória, e, sem a memória, não há verdadeira ordenação prospectiva do agir e
do pensar, que requer a participação da chamada memória prospectiva (12). Os
desmemoriados são seres indefesos que não produzem o novo. Seu horizonte é
curtíssimo: o dia, a cidade de um dia.
Na época de Cervantes, era possível a esse Sancho, graças ao seu analfabetismo, um certo resíduo de “realismo” que lhe permitiu ver moinhos de ventos
onde decerto estavam moinhos e não gigantes (13). Esse mesmo Sancho já
não estaria assim tão certo na sua imagem da cidade, pois a função dos romances de cavalaria foi, em muito, substituída pelos sinais luminosos, pelas
imagens e sons da radiodifusão, lidos e decodificados mesmo por aqueles que
praticamente não lêem, e que podem ou têm o poder de manter na ignorância
mesmo os que são alfabetizados.
A função da cultura na cidade
Um pensador russo, que foi para o exílio após o Outubro revolucionário
na Rússia, chamado Berdiáev, costumava insistir na distinção entre civilização
e cultura, realçando a autonomia que esses conceitos guardam um em relação
ao outro. Ele já advertia para o fato de que, em muitos períodos da história
da humanidade, quando a vida era tormentosa e obscura, sucedia uma grande
cultura. Em apoio a essa tese, ele lembra o caso da Alemanha dos séculos XVIII
e XIX, que nos deu Lessing, Herder, Goethe e Schiller, Kant e Fichte, Hegel, e
Schelling, Scheiermacher e Schopenhauer.
Diz Berdiáev, sem meias palavras, ter sido a Alemanha, que produziu essa
plêiade, pobre, mesquinha e oprimida (14). O estado alemão era fraco, lastimável, fracionado em pequenas partes, em nenhum lugar se realizava a força da
vida, o florescimento cultural existia somente no vértice do povo alemão, que se
encontrava em condição muito baixa.
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Poderíamos dizer com Berdiáev que também nossa miséria não é necessariamente miséria cultural, pois, graças a Deus, temos enormes reservas nessa
matéria. Todavia, a nossa época coloca um desafio muito maior: uma cultura
de massa de bom nível, em que os bens culturais e da civilização sejam de fato
fruídos pelo conjunto da população. E aqui vemos que temos de fazer muito.
Temos que dar densidade aos projetos culturais que reforcem a nossa identidade
e o nosso sentido de história. Essa é também uma forma de combater a violência: um ambiente sem referências culturais orgânicas é maneira de produzir mais
neuroses coletivas do que aquelas já geradas inevitavelmente pelo sistema. Essa
neuroses, como já assinalara o extraordinário Argan (15), podem se exprimir
mais tarde em atos de rejeição da civilização histórica, que vão desde o pequeno vandalismo e o banditismo organizado até o terrorismo. De alguma forma,
pois, o terrorismo e o banditismo exprimem falta de cultura, a substituição dos
valores historicamente constituídos por uma forma de imediatismo anistórico,
que reflete os padrões consumistas da sociedade. A destruição das torres gêmeas
em Nova Iorque em sua concepção e realização é espetáculo hollywoodiano, isto
é, reflete uma das faces do consumismo da sociedade norte-americana, de que é
subproduto, sejam os seus executores árabes fundamentalistas ou representantes da direita americana. Mesmo as religiões fundamentalistas são alcançadas
pela universalização, a qualquer preço, da atopia (16)... Já se disse, o capital é
um leveller (17), e em sua forma mais desenvolvida, que assume o caráter de
complexo império de natureza financeiro-industrial-militar, universaliza e cria
como nunca, a ferro e fogo, o seu mundo, as suas condições e as suas soluções.
Eis por que assistimos à atopia introduzir-se nas utopias religiosas, que às vezes
nos parecem distantes e exóticas. Então, essas, reagindo, passam a reclamar a
presença de seus elementos mais desesperados e densos na manutenção de um
sentido para seu destino.
Os sistemas de radiodifusão e imagens contribuem para a violência não só
quando banalizam essa matéria, mas também quando produzem homens culturalmente desarraigados, incapazes de perceber o seu sentido na quadra em que
vivem. E aqui já nem falo no sentido político estrito, que responde, no caso de
tais sistemas, tal como operam hoje em nosso país, aos interesses da metrópole,
senão que me refiro àquilo que toca ao banditismo: a produção cultura não é
neutra. Se se produzem seres desarraigados, produzem-se a revolta do ignorante
e mesmo esse fenômeno tão importante em nossa sociedade que é o crime de
alta escala. Esses sistemas de radiodifusão e imagens têm assim sua evidente
parcela de responsabilidade no crescimento do banditismo em nosso país, sobretudo nos estratos médios da sociedade, cada vez mais tomados por essa chaga,
Artigos & Ensaios
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como atestam os perfis sociais do aprisionados nos últimos anos. Além do processo desagregador próprio do leveller referido anteriormente, o crescimento do
crime nessas camadas se deve à ausência de uma cultura que produza referências
fortes à realidade e à vida comunitária. Embora a ausência dessa cultura tenha
seu estatuto, seria ingênuo de nossa parte separá-lo da atuação do leveller universalizante na produção das condições para sua autovalorização.
Eu poderia abordar o papel da música na alienação produzida por certos
tipos de “ música”, mas vou abordar aqui, ainda que ligeiramente, a questão do
urbanismo e da arquitetura e o crime.
Vamos, a título de exemplificação, tratar de um centro histórico. Esse é uma escola de valor, valor objetivado em obras, em tempo, em beleza, em história. O cidadão que aprende a valorizá-lo apreende um sentido de valor, tem um contrapeso ao
apelo do imediatismo consumista, compreende o sentido do trabalho ali objetivado,
do esforço humano dirigido a algo que não se esvai na dispersão imediata. Esses espaços imprimem a marca da cidade, constituem a identidade dela e de seu habitante.
Um centro histórico bem conservado induz no cidadão o sentido da perenidade dos
valores ali postos, da articulação de trabalho e técnica que eles condensam.
Tanto na cultura como no crime estamos com lidando com valores, obviamente que com valores distintos, pois o cidadão que vai ao crime muita vez o faz
por não ter aprendido a valorar como valor aquilo que realmente vale, mas por
se render ao imediatismo do consumo fácil, da emoção fácil.
Revitalizar a cidade, a sua função cultural, a sua função de cidade, é combater o crime. É oferecer um contraponto à natureza da sociedade de consumo,
que, para muitos, só é espírito da sociedade de consumo, pois quase nada consomem. Naturalmente, a revitalização de um centro cultural deve ser profunda,
envolver os seus diversos tecidos, do contrário temos apenas a reabilitação de
fachada (literalmente aqui), e o que se passa com isso, senão que se pretende
salvar o mundo das aparências, para além das quais tudo se permite, para além
das quais a moeda é o único valor, valor soberano.
Em nossa perspectiva, essa revitalização deve ser feita, trabalhando-se o conceito de cidade. Trata-se de pensar e refazer o centro para a cidade. É claro que só
existe centro de cidade, onde há cidade, que não se confunde com não-cidade,
daí ser necessária uma política de urbanização, que erradique as favelas, que
refunde o espaço urbano.
A residência, a casa, os materiais de construção dessas e da cidade devem ser
produzidos em escala massiva, estimulados, e devem estar na origem do lucro do
capital dos setores da construção.
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Já disse Argan (18) que “O mau urbanismo e a má arquitetura do nosso
tempo devem-se ao fato de que os construtores não constroem para lucrar com
a construção (como seria correto), mas para especular com o terreno, o que é um
caso típico de uma economia privatizante que tem como resultado a não-produção de arquitetura esteticamente intencionada.” A força do solo, do terreno,
é uma sobrevivência de formações econômicas já superadas.
Elementos para um projeto cultural
Quando não há urbanismo, quando a arquitetura não revela sentido estético, a cidade apenas pode oferecer o vazio. Aqui a própria cidade estrutural e não
meramente luminosa aparece destituída de sua aura, de tal sorte que podemos
caminhar diante de uma parede de prédios sem que eles nada nos ofereçam.
É verdade que ali moram pessoas e isso será sempre relevante. Tudo aparece,
porém, como trabalho morto, mera matéria da especulação imobiliária, sem
relampejo de sentido verdadeiramente autônomo.
Eis por que um projeto cultural no Brasil deve começar pela reurbanização.
Urbanismo, como demonstraram os gregos já na antigüidade, é cultura. Erradicar as favelas é cultura, é urbanismo fundamental.
No plano da cultura da informação, esse projeto deve deflagrar a função dos
índices da memória coletiva nacional, índices de nossa identidade. Deve estimular
os elementos imateriais da cultura. Refiro-me aos jogos da língua, às danças, aos
ritmos, à música, à cultura que se produz mesmo nas favelas. Os templos históricos devem ser reformados, os rituais, as composições ali executadas, resgatados,
não para se reviver o passadismo, mas como testemunho vivo de outras épocas, do
percurso de nossa história, de nossa formação.
Os teatros devem ser reconstruídos e construídos. A presença dos teatros e
dos grupos de teatro como elementos vivos na cidade é altamente regeneradora
do tecido cultural e pode permitir um salto de qualidade nos meios de radiodifusão sonora e de imagens e mesmo na decodificação da cinematografia.
A valorização dos clássicos é fundamental: deveríamos ter o nosso Homero,
isto é, um solo comum cultural, alicerçado em clássicos lidos por todos. O vestibular deveria ter uma lista fixa de livros clássicos e não essa loteria de títulos
que hoje observamos. Isso permitiria no futuro um diálogo entre as gerações.
Com fidelidade ao ideal condensado pela expressão kalákagathá (19), devem-se
construir complexos esportivos para todos e estimular o esporte.
Eu gostaria de terminar essa exposição, citando um samba genial de Batatinha, que compunha, a despeito de grandes dificuldades, o que, por si só, mostra
o quanto a arte e a cultura são importantes na manutenção da dignidade, nos
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momentos mais adversos. Refiro-me aqui à composição que Batatinha intitulou
“Ministro do samba”. Nela se trabalha, de modo muito eficaz, com os índices
da memória coletiva. Não estou falando do ritmo do samba, capaz de integrar
diversas gerações, e, também por isso,. componente importante da memória
nacional, pois perfaz mimese integradora da vida dos desassistidos nesse país.
Diz a letra da composição de Batatinha, a que me referia:
Eu não tenho violão
Faço samba na mão
Juro por Deus que não minto
Quero na minha mensagem
Prestar homenagem
E dizer tudo que sinto
Salve o Paulinho da Viola
Salve a turma da sua escola
Salve o samba
Por essas saudações, Batatinha amplia o espaço da memória, alcança tanto a memória implícita, isto é, a memória inconsciente posta em evidência pelo recurso dos
índices, quanto a memória explícita, isto é, a memória consciente em que a realidade
se impõe sem artifícios. E continua esse grande poeta que foi Oscar Penha:
Salve o samba em tempo de inspiração
O samba bem merecia
Ter ministério algum dia
Com essas frases, ele ressalta a posição do samba na cultura nacional, e conclui:
O samba bem merecia
Ter ministério algum dia
Então seria ministro Paulo César Batista Faria
O PC do Collor? Poderiam alguns pensar....Nesse caso, todo o trabalho da
memória, o esforço da exaltação inicial, seria interrompido por elementos típicos
do choque sarcástico, e a ampliação inicial do espaço da memória cederia lugar ao
acervo de imagens da era de Fernando Collor. Na verdade, o Paulo César Batista
Faria que aí está é a própria dignidade do samba, é Paulinho da Viola, que teria,
nessa a ironia fina de Batatinha, de assumir o nome verdadeiro para ser ministro.
Enfim, sem a menor ilusão, mesmo na sua homenagem, Batatinha diz que ministro é ministro, e Paulinho da Viola é o próprio samba, que não se confunde
com a figura do eventual político. A lição que fica é a da força do samba, a sua
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autonomia como práxis cultural inapropriável pelo Estado e por sua burocracia.
Estamos diante de uma peça poética que reflete a condição social de uma camada
da população brasileira, camada bem pobre. E essa peça poética, essa canção de
Batatinha, tem todos os atributos da universalidade, assim como a Ilíada é universal, condensando os valores da antiga aristocracia na Grécia, consoante nos ensina
Werner Jaeger, em sua monumental Paidéia (20).
Há, portanto, enormes reservas espirituais no espaço de nossas não-cidades,
esperando pela refundação da cidade entre nós e no mundo. A cidade nos aguarda
em algum lugar, como nosso destino. Despertá-la e fazê-la, eis o nosso desafio.
Referências bibliográficas:
2b ARGAN, Giulio Carlo. História da arte italiana. Vol. I. São Paulo,
Cosac & Naify, 2003, p. 68. Grifo nosso.
3 Idem, ibidem.
4 Idem, ibidem.
5 Não é por acaso que a idéia de organicidade surge nos românticos alemães e em alguns pensadores russos de matriz eslavófila, os quais aprendem a valorizar a organicidade, essa talvez a função do pássaro de Minerva, exatamente quando ela começa a entrar em crise.
6 Traço material inscrito no cérebro que registra a aquisição de informação.
CAMBIER, Jean. La mémoire. Paris, Le cavalier bleu, 2001, p. 122.
7 CACCIARI, Massimo. Metropolis. Saggi sulla grande città di Sombart,
Endell, Scheffler e Simmel. Apud CONTARDI, Bruno. Prefácio de ARGAN, Giulio Carlo. História da Arte como História da Cidade de Argan.
São Paulo: Martins Fontes. 1998, p. 8.
8 Idem, ibidem. p. 7.
9 PULS, Maurício. O significado da pintura abstrata. São Paulo, Perspectiva, 1998, p. 252-253.
10 ROSSI, Aldo. A arquitetura da cidade. São Paulo, Martins Fontes,
1995, p. 80.
11 ARGAN, Giulio Carlo. História da arte como história da cidade (op.
cit), p. 223.
12 CAMBIER, Jean. Op. cit, p. 123.
13 No capítulo XXXV, Sancho verá cabeças de gigantes decepadas e sangue. Em verdade, odres de vinhos atacados por Dom Quixote.
14 BERDIÁEV. Vontade de vida e vontade de cultura. Texto inédito em
português.
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15 ARGAN, Giulio Carlo. História da arte como história da cidade (op.
cit), p. 87.
16 A qualquer preço, leia-se aqui o seguinte: bombardeios da população
civil, destruição de cidades, mesmo tão importantes para a história, como
Belgrado ou Bagdad.
17 “Nivelador”.
18 ARGAN, Giulio Carlo. História da arte como história da cidade (op.
cit), p. 88.
19 As coisas belas e boas.
20 JAEGER, Werner. Paidéia. São Paulo, Martins Fontes, 1989, p. 58.
192
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
Sala de Visitas
Victor Carvalho Pinto
Consultor legislativo do Senado Federal,
PauloUrbano
Sena e
na área de Desenvolvimento
Consultor
Legislativo
Transportes; doutor em Direito Econômico
da Câmara
dos Deputados
e Financeiro
pela Universidade
de São
autor do livro
“Direito
Urbanístico:
Área Paulo;
XV - Educação,
Cultura
e Desporto.
Plano Diretor
Direito de Propriedade”
Doutorado
eme Educação
- FE/UnB
(Revista dos Tribunais, 2005).
Cidades conurbadas
e a Constituição:
modelos institucionais para
as regiões metropolitanas
193
Resumo
Palavras-Chave
Abstract
Palavras-Chave
194
A conurbação de cidades dá origem a problemas decorrentes da fragmentação do tecido urbano entre diversos Municípios. A Constituição oferece diversos institutos jurídicos para o
equacionamento do tema: consórcio público,
transferência de competências para o Estado,
fusão de municípios e instituição de regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões. No direito comparado, admite-se,
ainda, a associação compulsória de Municípios
e a instituição de um novo nível de governo. O
consórcio é suficiente nos casos mais simples,
mas algum dos demais modelos institucionais
deve ser adotado nos casos mais complexos, o
que implica na atenuação do princípio da autonomia municipal.
Conurbação, consórcio público, fusão de municípios, regiões metropolitanas.
The conurbation of cities enhances several problems caused by the fragmentation of the urban
tissue among municipalities. Brazilian Constitution offers several tools to address these problems: public consortium, transfer of competences to a higher level of government, fusion of
municipalities and the creation of metropolitan
regions, urban agglomerations or micro-regions.
Comparative Law accepts also the compulsory
association of municipalities and the institution
of new levels of government. In the simplest cases, the consortium is a good solution, but one
of the other models has to be adopted in the
more complex cases, which require the attenuation of municipal autonomy.
Conurbation; local government association;
fusion of local governments; Metropolitan
Regions.
Introdução
A
gestão de serviços públicos e o ordenamento territorial de cidades
conurbadas é um desafio a ser enfrentado em praticamente todas as
grandes cidades do mundo. O problema reside na fragmentação do
poder local, em face de um tecido urbano contínuo, que desconhece
limites administrativos. Em muitos casos, há contigüidade entre bairros situados
em Municípios distintos. Em outros, ainda há uma área rural a separar suas áreas
urbanas, mas a integração funcional é muito grande.
A realidade geográfica da cidade demanda a prestação integrada dos principais serviços públicos locais, como saneamento básico, transportes e destinação
final de resíduos sólidos. Nas cidades conurbadas, a prestação de serviços isoladamente por cada Município é praticamente impossível, seja por razões técnicas,
seja por razões econômicas. Há Municípios que não têm mananciais de água
em seus territórios. Muitos cidadãos trabalham em um Município e residem em
outro. Interromper os dutos de abastecimento de água ou as linhas de ônibus na
divisa municipal seria contraproducente e anti-econômico.
Da mesma forma, a regulação do uso do solo precisa ser coordenada, de
modo a evitar que atividades sediadas em um Município causem incômodo aos
moradores de outro. Seria o caso, por exemplo de uma zona industrial contígua
a uma residencial situada em Município vizinho.
O ordenamento jurídico oferece diversos instrumentos para o equacionamento desse tipo de situação. Em muitos casos, o engajamento voluntário dos
Municípios em arranjos cooperativos é suficiente. Em outros, entretanto, é preciso adotar soluções mais estáveis, que não dependam de um consenso permanente entre todas as partes.
Serviços que demandem investimentos vultosos e que se pretenda conceder à iniciativa privada precisam de um marco regulatório estável durante o
período do contrato, que será necessariamente longo. Se a área da concessão
abranger diversos Municípios, o risco de divergência entre seus dirigentes, de
diferentes orientações partidárias, afastaria investidores em potencial, encarecendo as tarifas cobradas dos usuários.
As soluções não voluntárias, envolvem, entretanto, alguma limitação da autonomia municipal, o que levanta importantes considerações constitucionais.
Sala de Visitas
195
Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões
No Brasil, esse assunto costuma ser abordado sob o tema das “Regiões Metropolitanas”. A Constituição Federal trata do assunto no Capítulo III (Dos
Estados Federados) do Título III (Da Organização do Estado):
Art. 25 .........................................................................................
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por
agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
A Constituição anterior tratara do assunto no Título III (Da Ordem Econômica e Social):
Art. 164. A União, mediante lei complementar, poderá, para a realização de serviços comuns, estabelecer regiões metropolitanas, constituídas
por Municípios que, independentemente de sua vinculação administrativa, façam parte da mesma comunidade sócio-econômica.
Esse artigo foi regulamentado pela Lei Complementar nº 14, de 1973, que
criou oito regiões metropolitanas e pela Lei Complementar nº 20, de 1974, que
criou a região metropolitana do Rio de Janeiro.
Foram considerados de interesse metropolitano os seguintes serviços (art. 5º):
I.
planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social;
II. saneamento básico, notadamente abastecimento de água e rede
de esgotos e serviço de limpeza pública;
III. uso do solo metropolitano;
IV. transportes e sistema viário,
V. produção e distribuição de gás combustível canalizado;
VI. aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental, na forma que dispuser a lei federal;
VII.outros serviços incluídos na área de competência do Conselho
Deliberativo por lei federal.
Não houve a definição clara de um modelo institucional, mas atribuiu-se ao
Estado um papel proeminente, mediante a nomeação dos membros do Conselho Deliberativo e a concessão dos serviços unificados a uma entidade estadual,
196
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que poderia ser uma empresa de âmbito metropolitano ou outro arranjo estabelecido em convênio (art. 3º, parágrafo único).
A interpretação de ambas as Constituições e da Lei Complementar não foi
unânime entre os juristas. Alguns entenderam que se tratava de promover um
consórcio voluntário entre entes federativos. Outros, que se trataria de uma forma de associação federativa compulsória. Em ambos os casos, para alguns, apenas os Municípios seriam partes do novo arranjo institucional, enquanto outros
entenderam que também o Estado e mesmo a União participariam. Para outros,
ainda, tratar-se-ia de transferir competências dos Municípios para o Estado, que
as exerceria por meio de uma autarquia específica.
De fato, a Constituição não deixara claro qual é o modelo institucional das
Regiões Metropolitanas. Tampouco esclarece o que sejam “aglomerações urbanas” ou “microrregiões”.
Em princípio, a matéria está sob a alçada dos Estados, uma vez que não foi
prevista a edição de lei federal sobre o assunto. Entretanto, qualquer lei Estadual que for editada poderá ter sua constitucionalidade questionada. Se, de um
lado, é possível entender que a opção por um modelo institucional específico
foi delegada aos Estados, por outro, é legítimo a interpretação segundo a qual a
Constituição adotou um modelo específico, a ser observado pelos Estados.
O assunto é bastante delicado, pois algumas interpretações implicam na revisão
de alguns conceitos tradicionais do sistema federativo. A associação compulsória de
Municípios, por exemplo, representa uma redução de sua autonomia. A execução
de funções de natureza intra-urbana pelo Estado, da mesma forma, contraria o
entendimento segundo o qual tais competências seriam tipicamente municipais.
Independentemente da interpretação que se dê ao § 3º do art. 25 da Constituição, os problemas decorrentes da conurbação podem ser enfrentados por outros institutos jurídicos, cada um dos quais apresenta vantagens e desvantagens.
Consórcio público
O consórcio de entes federativos sempre foi admitido no direito brasileiro.
A Constituição de 1988, em redação alterada pela Emenda Constitucional nº
53, de 2006, previu a regulamentação do assunto por lei complementar (o plural
foi introduzido pela Emenda):
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
.....................................................................................................
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
Sala de Visitas
197
tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
âmbito nacional.
A propósito da regulamentação desse parágrafo, discutiu-se sobre a abrangência
da lei complementar. Ela disporia sobre cada competência em particular ou sobre a
cooperação em abstrato? Os serviços não contemplados entre as competências comuns também seriam regidos por ela? Suas normas aplicar-se-iam a todas as formas
de cooperação federativa ou apenas àquelas em que a União fosse uma das partes?
Possivelmente em resposta a essas dúvidas, a Emenda Constitucional nº 19,
de 1998, deu nova redação ao art. 241, instituiu o conceito de “gestão associada”, aplicável a qualquer serviço público, ainda que não integrante do rol das
competências comuns:
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação
entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal
e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
O instituto do consórcio público foi fortalecido pela edição da Lei nº 11.107,
de 2005, que “dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e
dá outras providências”. A lei permite que o consórcio constitua uma “associação
pública” (art. 1º, § 1º), que é uma autarquia associativa (art. 16), integrante da
administração indireta de todos os entes consorciados (art. 6º, § 1º). O consórcio
pode realizar a gestão associada de serviços públicos (art. 4º, XI), mediante a transferência de determinadas competências. Nada impede, inclusive, que o consórcio
outorgue concessão, permissão ou autorização para a prestação dos serviços de sua
responsabilidade. A instituição do consórcio se dá pela celebração de um contrato
entre os entes federados, após a ratificação, por lei de cada ente, de um protocolo
de intenções previamente negociado (art. 5º). A adesão e a retirada do consórcio
são voluntárias. Entretanto, a recuperação dos bens a ele destinados somente ocorrerá se houver expressa previsão contratual e as obrigações constituídas, como as
decorrentes de concessões, não são prejudicadas (art. 11, §§ 1º e 2º).
A instituição de consórcios certamente poderá equacionar muitas situações decorrentes de conurbação. Alguns serviços podem ser-lhe transferidos e financiados
por meio das tarifas pagas pelos usuários. Funções que exijam a aprovação de lei, por
outro lado, como a regulação do uso do solo, não podem ser assumidas por consórcios, uma vez que eles não são entes políticos, mas meramente administrativos.
Faz-se necessário, entretanto, que haja acordo entre as partes, não apenas
para sua constituição, mas também para sua continuidade. Isso fragiliza muito a
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gestão de serviços que demandam investimentos cuja amortização deva ocorrer
ao longo de muitos anos.
O risco de dissolução de um consórcio de saneamento, por exemplo, refletese diretamente na taxa de retorno exigida pelo investidor privado que se interesse
pela concessão dos serviços, ainda que a lei preveja o respeito ao ato jurídico
perfeito resultante do contrato de concessão. Além disso, haverá situações em
que o consórcio beneficia um ou mais entes, mas não outros, cuja participação
seria indispensável à prestação do serviço. É o caso, por exemplo, de Municípios
que não disponham de mananciais de abastecimento de água ou de espaço para
disposição final de resíduos sólidos.
Outro inconveniente do modelo de consórcio é sua natureza setorial. Em
geral, cada serviço é objeto de um consórcio específico, o que pode dar origem
a problemas de articulação inter-setorial. Nos casos em que houver necessidade
de um planejamento conjunto, o que é bastante comum, o consórcio terá que se
articular com cada Município ou com outros consórcios, que poderão, inclusive, atuar sobre um perímetro distinto.
Transferência de competências para o Estado
A solução historicamente adotada em nosso País para a maioria dos casos de
conurbação tem sido a prestação de serviços por órgãos estaduais, independentemente de convênio com os Municípios. A prestação de serviços como abastecimento de água, esgotamento sanitário, habitação, drenagem e transporte urbano
de passageiros é estadualizada em muitas das principais cidades brasileiras. Em alguns casos, há também leis estaduais dispondo sobre o uso do solo urbano, como é
o caso da proteção dos mananciais de água que abastecem a cidade de São Paulo.
O desempenho dessas funções está amparado constitucionalmente na competência residual dos Estados:
Art. 25..........................................................................................
§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.
.....................................................................................................
Pela sistemática de distribuição de competências adotada pela Constituição,
apenas as competências exclusivas da União e dos Municípios são explicitamente
enumeradas (arts. 21, 22 e 30), além das competências legislativas concorrentes
entre União e Estados (art. 24) e das competências administrativas comuns às
três esferas (art. 23). Não há uma lista das competências exclusivamente Estaduais, que seriam aquelas não atribuídas à União ou aos Municípios.
Sala de Visitas
199
No caso das cidades conurbadas, o problema reside na atribuição aos Municípios de competências relativas ao chamado “interesse local”, que são tradicionalmente interpretadas como abrangentes dos serviços públicos vinculados ao
desenvolvimento urbano e ao controle do uso do solo urbano:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
.....................................................................................................
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte
coletivo, que tem caráter essencial;
.....................................................................................................
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação
do solo urbano;
.....................................................................................................
Nesse ponto, há uma nítida divisão na doutrina jurídica. Enquanto alguns
entendem que somente com a aquiescência dos Municípios, manifestada por
convênio ou concessão, poderia o Estado assumir a prestação de serviços urbanos, outros entendem que, no caso de conurbação, surge um interesse supramunicipal, que não se confunde com o interesse local de cada Município.
Isso não implicaria necessariamente na transferência de todo um serviço
para a esfera estadual. Onde tecnicamente possível, pode ser feita uma distinção
entre as “etapas” de provisão do serviço, preservando-se a competência municipal para aquelas que se enquadrassem no interesse local. Assim, por exemplo, a
distribuição de água seria feita pelo Município, enquanto a captação e o tratamento seriam de competência estadual.
Tal modelo, praticado na área de saneamento em alguns Municípios da Região Metropolitana de São Paulo, revelou-se problemático, na medida em que
não há uma regulação das relações entre o ente municipal e a empresa pública
estadual. Em se tratando de um contrato relacional, faz-se necessário um mecanismo de fixação, por exemplo, do preço da água no atacado, o que não existe.
Além disso, a empresa estadual não tem meios eficazes de cobrar o ente municipal
em caso de inadimplência, pois não pode interromper o fornecimento de água e
prejudicar a população. A execução desse tipo de dívida resultaria em um precatório
cujo recebimento somente ocorreria anos depois. Ainda que a etapa de distribuição
se fizesse por intermédio de empresa de direito privado – empresa pública, sociedade
200
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de economia mista ou empresa privada concessionária – seus bens não poderiam ser
executados, pois o regime jurídico dos serviços públicos veda essa possibilidade.
Assim sendo, embora a segmentação do serviço em etapas, sob a responsabilidade de empresas distintas, seja possível e eventualmente desejável, esse modelo
somente se viabiliza caso haja uma única fonte de regulação econômica, a exemplo
do que ocorre com a energia elétrica, regulada por uma única autarquia federal
(Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL) em todas as suas etapas.
Entre aqueles que defendem a competência estadual, alguns entendem que
ela somente poderia ser assumida mediante a edição de lei complementar estadual
que institua a respectiva região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião e defina as funções públicas de interesse comum. Outros, que se trata de uma
competência estadual originária, que independe da edição de lei complementar.
A estadualização de serviços urbanos por meio de convênio entre o Estado e os
Municípios pode ser feita no âmbito da gestão associada. Sua constitucionalidade
e legalidade não é objeto de controvérsias, mas sua estabilidade não é assegurada,
uma vez que o convênio pode ser denunciado por qualquer uma das partes.
A estadualização feita com base na competência residual dos Estados ou na
criação de regiões metropolitanas, por sua vez, é mais estável, pois não depende
da vontade dos Municípios para sua constituição ou continuidade. Sua constitucionalidade, entretanto, é questionada por muitos juristas, o que é uma fonte
de insegurança jurídica.
A questão está na pauta do Supremo Tribunal Federal, em uma disputa que
envolve o Estado do Rio de Janeiro e Municípios da Região Metropolitana, com
relação à competência para a prestação de serviços de saneamento. Caso haja uma
decisão em favor do Estado, essa fonte de insegurança jurídica será eliminada.
Caso a decisão seja favorável aos Municípios, por outro lado, a alternativa institucional da estadualização ficará afastada. Poderão surgir, entretanto, problemas com
relação a todos os serviços urbanos prestados por órgãos estaduais sem convênio
com os Municípios, não apenas na área de saneamento, mas também em outras,
como o transporte de passageiros 1. É o caso, por exemplo, do Metrô de São Paulo,
que é implementado por uma empresa pública estadual, mas cuja rede ferroviária
se encontra integralmente no interior do Município de São Paulo.
Outra questão jurídica diz respeito à regulação do uso do solo urbano. De um
modo geral, a doutrina tem aceito a constitucionalidade de leis estaduais sobre a
1 Até a data de redação desse artigo, o julgamento ainda não fora concluído. Todos os Ministros que já
declararam seu voto, entretanto, manifestaram-se favoravelmente aos Municípios, entendendo que o “agrupamento de municípios” a que se refere a Constituição seria um consórcio público, de caráter voluntário.
Sala de Visitas
201
matéria, seja por meio de uma distinção entre “uso do solo urbano” e “uso do solo
metropolitano”, seja pelo seu enquadramento como legislação ambiental.
Em caso de contradição com a legislação municipal, entende-se que prevalece o regime mais restritivo. Trata-se de uma solução paliativa, que oferece uma
fórmula prática apenas para solucionar casos que envolvam índices urbanísticos.
É o caso, por exemplo, de uma área que o Município tenha interesse em adensar,
mas que o Estado considere necessário preservar.
Há situações, entretanto, que não podem ser solucionadas por esse critério. Uma mesma área pode ser zoneada, por exemplo, como institucional pelo
Município e como comercial pelo Estado. Qual é o regime mais restritivo? Há
problemas, ainda, que não envolvem índices urbanísticos ou uso do solo, mas
a localização de equipamentos e o trajeto do sistema viário. Se o Estado quer
construir uma penitenciária sobre área destinada ao uso residencial pelo plano
diretor municipal, que regime deve prevalecer?
Uma alternativa para a solução dessas questões seria considerar que o ordenamento territorial do tecido urbano, uma vez considerado como “função
pública de interesse comum” em lei complementar estadual que institua região
metropolitana, deixa de ser uma competência municipal, passando a ser de responsabilidade exclusiva do Estado. Nessa hipótese, haveria um único plano diretor para toda a área conurbada, que seria aprovado pela Assembléia Legislativa.
Outra possibilidade seria considerar que há uma hierarquia entre os planos
estaduais e os planos municipais, prevalecendo sempre os primeiros sobre os últimos. Tal hipótese, adotada na Europa, implicaria na existência de um sistema
de planejamento territorial, em que os planos mais abrangentes são progressivamente detalhados por planos de menor escala.
Fusão de Municípios
Um modelo que não apresenta qualquer dos inconvenientes anteriormente mencionados, é a fusão de Municípios. Tal possibilidade está contemplada
no Capítulo I (Da Organização Político-Administrativa) do Título III (Da
Organização do Estado) da Constituição, com redação dada pela Emenda
Constitucional nº 15, de 1996:
202
Art. 18..........................................................................................
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por
Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante
plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação
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dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na
forma da lei.
Embora a federação brasileira seja atípica, uma vez que os Municípios são
também considerados entes político-administrativos autônomos (art. 18 da
Constituição), a competência para criá-los ou alterar sua configuração territorial
é dos Estados. É certo que os moradores dos Municípios devem ser consultados, mediante plebiscito, mas a decisão final cabe exclusivamente à Assembléia
Legislativa Estadual. Esse regime vale tanto para a criação de novos Municípios,
decorrentes da emancipação de áreas pertencentes a Municípios pré-existentes,
quanto para transferência de áreas de um Município para outro (desmembramento e incorporação) e para a fusão de Municípios.
A previsão constitucional de Estudos de Viabilidade Municipal é muito positiva, pois é preciso trazer para o debate desse tema os aspectos técnicos envolvidos na gestão dos serviços locais. A rigor, não se sabe o que sejam tais estudos,
uma vez que nunca foram realizados e que ainda não foi editada a lei federal
prevista na Constituição. De todo modo, o ideal seria que sua elaboração se tornasse uma atividade rotineira dos governos estaduais, mediante a constituição de
uma política pública voltada para a adequação da divisão territorial do Estado à
evolução da rede urbana. No caso das cidades conurbadas, seriam identificados
os problemas decorrentes da fragmentação territorial e avaliada a conveniência
ou não de uma eventual fusão. Caso a fusão fosse recomendada, caberia ao governador encaminhar à Assembléia Legislativa o respectivo projeto de lei, acompanhado dos Estudos de Viabilidade Municipal que o fundamentam.
A fusão não depende da aquiescência dos Municípios pré-existentes, embora
suas populações sejam consultadas. Eventuais rivalidades partidárias entre prefeitos ou vereadores não podem, portanto, impedi-la. É possível supor que muitos
políticos locais se oponham à proposta, pois o número de cargos eletivos será
reduzido, mas eles não terão poder de veto, como ocorre no caso do consórcio. De
todo modo, a resistência dos atuais detentores de cargos políticos certamente será
capaz de impedir a adoção dessa medida na maioria das cidades brasileiras.
Como o novo Município é um ente político, ele editaria um plano diretor único
para a cidade, aprovado pela Câmara de Vereadores. Os serviços seriam planejados
e regulados por uma única entidade, evitando os problemas decorrentes da segmentação em etapas estaduais e municipais. O novo arranjo somente pode ser desfeito
por nova deliberação da Assembléia Legislativa, o que o torna muito mais estável que
um consórcio ou um convênio entre Municípios e Estado. Não há qualquer dúvida
sobre a constitucionalidade da medida, o que gera segurança jurídica.
Sala de Visitas
203
Por outro lado, a grande escala do Município resultante da fusão poderá criar
um distanciamento entre representados e representantes. Uma forma de atenuar
esse problema é a constituição de instâncias sub-municipais de participação, a
exemplo dos arrondissements existentes na França. A criação de subprefeituras
em Municípios como São Paulo é um esforço no mesmo sentido.
Uma forma de institucionalizar essas instâncias seria pela regulamentação
da figura dos distritos, atribuída constitucionalmente aos Estados, embora sua
criação, organização e supressão seja uma competência municipal:
Art. 30. Compete aos Municípios:
.....................................................................................................
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
.....................................................................................................
Embora os distritos sejam tradicionalmente considerados como núcleos
afastados da área urbana principal do Município (que é a sua sede), nada impede
que se use o instituto para criar instâncias de poder intra-urbano.
Associação compulsória de Municípios
Em muitos países, a solução mais comum para os problemas decorrentes da
conurbação é a instituição de associações de Municípios, por decisão do governo
central, no caso de Estados unitários, ou da Província, no caso de federações.
Na França, por exemplo, tais entidades são denominadas “agrupamentos”
e sua competência é ampla, abrangendo diversos setores. Os agrupamentos são
entidades administrativas, mas não políticas. Para sua constituição, é feita uma
consulta aos Municípios, devendo haver a concordância de uma maioria qualificada. A direção do agrupamento é de responsabilidade de um conselho de que
participam representantes de todos os Municípios, que decidem por maioria de
votos. É possível, portanto, que um Município seja incluído em um agrupamento e tenha serviços transferidos contra a sua vontade.
Uma vez constituído o agrupamento, as competências que lhe são atribuídas
são retiradas dos Municípios, o que os pode tornar meramente protocolares.
Como não há eleições diretas para o agrupamento, cria-se um déficit democrático, já que os políticos não têm competência para administrar os principais
serviços urbanos e os gestores não são eleitos.
Do ponto de vista administrativo, por outro lado, os agrupamentos são
um sucesso, pois não há conflito de competências com os Municípios, nem
instabilidade institucional.
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Embora não haja qualquer experiência de associação compulsória de Municípios no Brasil, é possível dar ao § 3º do art. 25 da Constituição uma interpretação segundo a qual seria este, precisamente, o modelo institucional nele
previsto. Nesse sentido, pode-se destacar que as regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões são constituídas por “agrupamento de municípios
limítrofes”. O Estado institui, mas não integra essas estruturas. Seus membros
são os Municípios cujas funções públicas de interesse comum serão integradas.
Não se trata, por outro lado, de consórcio de Municípios, pois este não pode ser
instituído por lei estadual. Além disso, a Constituição não prevê qualquer forma
de consulta aos Municípios. É possível supor, inclusive, que a própria palavra
“agrupamento” tenha sido adotada por inspiração dos groupements franceses.
Novo nível de governo
Alguns países adotaram como modelo para as cidades conurbadas a instituição de um novo nível de governo, intermediário entre o governo central
ou provincial e os Municípios. Trata-se de solução semelhante à da associação
compulsória, mas com atribuição de uma natureza política e não meramente
administrativa ao ente criado.
A principal vantagem dessa solução, em comparação com a anterior, é que o
novo ente poderia legislar, o que lhe permitiria atuar sobre o uso do solo. Além
disso, seus dirigentes, que poderiam ser eleitos diretamente, ao invés de indicados pelos órgãos municipais.
A adoção desse modelo demandaria, inequivocamente, uma reforma da
Constituição, uma vez que os únicos entes políticos nela previstos são a União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Conclusão
Os problemas decorrentes da fragmentação administrativa das cidades conurbadas demandam uma revisão das estruturas institucionais pré-existentes.
Não há um único modelo a ser adotado em todas as situações.
Serviços simples, que envolvam a cooperação entre poucos Municípios, podem ser resolvidos por consórcios. No entanto, para cidades maiores, fragmentadas em muitos Municípios e cujos serviços demandem tratamento integrado, os
consórcios dificilmente serão a solução. O poder de veto decorrente da necessidade de unanimidade entre todos os prefeitos da área conurbada pode provocar um
bloqueio decisório, além de fragilizar qualquer solução que vier a ser adotada.
Nos casos mais agudos, a melhor solução é a fusão de Municípios, pois a
competência é mantida na esfera local e o novo ente tem poderes não apenas
Sala de Visitas
205
administrativos, mas também políticos. As dificuldades políticas para a adoção
dessa alternativa, entretanto, recomendam a previsão de modelos alternativos,
como a transferência de competências para o Estado e a associação compulsória
de Municípios. O instituto constitucional da região metropolitana deve ser interpretado à luz dessas considerações, sob pena de inviabilizar o equacionamento dos mais graves problemas existentes nas cidades brasileiras.
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208
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
E Mais...
• TEMA LIVRE
• RESENHAS
• VÁRIA PALAVRA
209
Tema Livre
Aprimorando as relações
do Poder Executivo com
o Congresso Nacional
nos processos de elaboração
e execução orçamentária
Helio Martins Tollini
O que foi feito da
reforma universitária?
Kátia dos Santos Pereira
Transição para a TV
digital nos Estados Unidos:
lições para o Brasil
Walkyria Menezes Leitão Tavares
211
Helio Martins Tollini
O autor é economista formado na Universidade
de Brasília, é consultor de orçamento da
Câmara dos Deputados
desde 1991,Rocha*
lotado
Claudionor
na Consultoria de Orçamento e Fiscalização
Consultor Legislativo da
Financeira. Em 2002 exerceu o cargo de
Área
de Federal
Segurança
Pública
Secretário de Orçamento
(SOF)
do
e Defesa
Nacional
Ministério do Planejamento,
Orçamento
e Gestão. Entre 2003 e 2007 foi consultor
especializado em gestão das finanças
públicas no Departamento de Finanças
Públicas do Fundo Monetário Internacional
(FMI), baseado em Washington, EUA.
Aprimorando as relações
do Poder Executivo com o
Congresso Nacional nos
processos de elaboração e
execução orçamentária
213
Resumo
Este estudo analisa os empecilhos que impedem a lei orçamentária da União de predeterminar o montante dos gastos públicos federais.
No intuito de resgatar essa função, propõe o
aprimoramento do processo de elaboração orçamentária no Congresso Nacional, eliminando-se a prática corrente dos parlamentares de
pulverizar os recursos públicos em inúmeras
ações incluídas na lei sem o respaldo de receitas
efetivas. São apresentados arranjos alternativos
que possibilitariam os orçamentos da União serem aprovados com receitas realistas, decididas
antes que as comissões do Congresso comecem
a examinar a programação das despesas.
Propõe-se a imposição de restrições financeiras, quantitativas e qualitativas mais rígidas às
emendas individuais e às emendas de bancada estadual, como contrapartida à introdução
do caráter impositivo da execução dessas modalidades de emendas. O maior controle das
emendas individuais e a introdução de limites
financeiros e quantitativos para as emendas
de bancada evitariam a instalação recorrente
de CPIs, cuja repercussão perante a sociedade
brasileira é sempre negativa para o Congresso
Nacional.
Palavras-Chave
Abstract:
Keywords
214
Congresso; Orçamento; Elaboração
This article provides a view of the Brazilian
Congressional Budgetary Process, and how this
process contributes to preventing the budget
from effectively determining public spending.
Particular elements include revenue estimation
by Congress and presentation and approval of
different types of amendments.
Budget; Brazilian Congress; Formulation
Introdução
E
m diversas ocasiões desde que entrou em vigor a Constituição Federal
de 1988, e principalmente após o fim do processo de hiperinflação
que o país viveu até 1994, ouve-se falar na busca de um orçamento
realista, às vezes denominado orçamento-verdade. No entanto, esse
conceito era quase sempre formulado apenas sob a ótica da despesa, defendendo-se o aumento nos gastos públicos federais para que atendessem às imensas
carências do país. Ao ignorar a capacidade fiscal e financeira da União, essa
busca pelo orçamento-verdade acabava invariavelmente confrontando-se com a
realidade, frustrando os seus idealizadores.
A questão fiscal do governo federal passou a ser melhor equacionada desde
que a crise asiática atingiu a Rússia em 1998, e o Brasil passou a enfrentar ataques especulativos contra a sua moeda. Após o estabelecimento de um programa econômico de emergência acordado com o Fundo Monetário Internacional
em fins de 1998, revisto e aprofundado no início de 1999, o governo buscou
uma resposta estruturada e permanente para a questão fiscal, que rompesse a
cultura da irresponsabilidade no trato das contas públicas que prevalecia no
país. Esse processo culminou com a aprovação pelo Congresso Nacional da Lei
Complementar n.º 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), que
institucionalizou nos três níveis de governo regras e procedimentos que buscam
assegurar seja uma preocupação constante dos governantes atingir resultados
fiscais e cumprir diversos limites de gastos previamente definidos.
Este artigo analisa alguns dos empecilhos que impedem a lei orçamentária
da União de assumir de vez o papel que a ela deveria ser destinado, ou seja, predeterminar com elevado grau de aderência o montante e a alocação dos gastos
públicos federais. A credibilidade da lei orçamentária depende de sua aderência à realidade, respeitando a restrição fiscal da União e buscando uma alocação de gastos que seja a mais eficiente possível a partir dessa restrição. Até que
esse objetivo seja atingido, o país continuará a conviver com leis orçamentárias
dissociadas da realidade fiscal, e com a mais nefasta (mas necessária) de suas
conseqüências, os vultosos contingenciamentos das dotações aprovadas que se
repetem ao início e ao longo de cada ano. O contingenciamento não chega a
ser um controle na “boca do caixa” como ocorria na época de inflação elevada,
pois a execução orçamentária também é restringida, mas não se distancia muito
disso, pois fundamentalmente impõe fortes restrições à realização das despesas
fixadas na lei orçamentária objetivando atingir o resultado fiscal pretendido para
o exercício financeiro.
Tema Livre
215
Desde 1988, quando o processo de elaboração orçamentária voltou a ser
compartilhado entre os poderes Executivo e Legislativo, este último tem primado pelo exercício pleno de seu direito constitucional de alterar a proposta
orçamentária (PLO) encaminhada pelo Poder Executivo, mesmo que em detrimento da boa técnica orçamentária ou da capacidade fiscal da União. Este artigo aborda aspectos relacionados à pressão exercida pelos parlamentares federais
para a inclusão de novas dotações na lei orçamentária anual (LOA) sem que seja
realizada uma análise aprofundada das políticas públicas propostas, de forma a
priorizar aquelas que julgarem mais relevantes. Para contornar essa deficiência,
e resgatar a lei orçamentária como instrumento de planejamento e alocação dos
gastos públicos no curto prazo, este artigo propõe duas medidas primordiais,
inter-relacionadas entre si:
1. O respeito ao espírito do texto constitucional relativo às finanças públicas, que não prevê a possibilidade de o Poder Legislativo reestimar as receitas constantes da proposta orçamentária
encaminhada pelo Poder Executivo.
2. A imposição de restrições financeiras, quantitativas e qualita
tivas mais rígidas às emendas individuais de parlamentares,
bem como às emendas de bancada estadual, em contrapartida
à introdução do caráter mandatório da execução dessas modalidades de emendas pelo Executivo.
Por fugir ao escopo deste trabalho, não será abordada uma outra questão
fundamental à elaboração orçamentária no Poder Legislativo, ou seja, o arranjo
fiscal da federação brasileira. Além da costumeira crítica de que há excessiva concentração da arrecadação de receitas na esfera federal, pelo lado da despesa não
estão estabelecidas de forma clara, em diversas áreas, as respectivas competências
de cada um dos três níveis de governo. Assim, por conta desses dois fatores,
os parlamentares sentem-se estimulados a buscar recursos federais para apoiar
o financiamento de praticamente qualquer tipo de atividade que deveriam ser
desenvolvidas com recursos das esferas estadual e municipal.
1. A apresentação de emendas à proposta orçamentária
Nos anos que se seguiram à Constituição de 1988 existiam somente as emendas individuais, sem quaisquer restrições quanto à quantidade ou ao valor que
os parlamentares podiam apresentar. Assim, em 1988 foram apresentadas 2.660
emendas ao PLO-1989, que subiram para 11.180 em 1989, passaram para 13.358
em 1990, e atingiram o pico de 71.543 emendas em 1991 (das quais 18.944
216
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
foram aprovadas)1. A partir daí, cientes da impossibilidade de submeter-se mais
de 70 mil emendas a uma avaliação minimamente estruturada, os parlamentares
aprovaram a Resolução n.º 1/91-CN, que limitou a quantidade de emendas a 50
por parlamentar, ainda sem restrição de valor. Dessa forma, nos anos seguintes o
número de emendas caiu para 22.611 em 1992, 13.924 em 1993 (quando o parecer preliminar estabeleceu um limite de 25 emendas), e 23.216 em 1994.2
A última diminuição no número de emendas individuais ocorreu quando
da reestruturação da CMO ocorrida após a CPI dos “anões do orçamento”. Nas
discussões de preparação da Resolução n.º 2/95-CN, um grupo razoável de parlamentares, em sintonia com o relatório final da CPI, defendeu a extinção das
emendas individuais. Para afronta de muitos parlamentares que não aceitavam
restrições ao que julgavam ser seu direito de propor alterações às leis submetidas
à apreciação do Congresso, e desagrado de outros que queriam a extinção das
emendas individuais, prevaleceu na negociação política uma solução intermediária, e a Resolução n.º 2/95-CN limitou a apresentação de emendas individuais
a vinte por mandato parlamentar.3 Finalmente, a Resolução n.º 1/06-CN aumentou de vinte para vinte e cinco o número de emendas individuais ao PLO
por mandato parlamentar.
A Resolução n.º 2/95-CN introduziu também uma cota financeira para as
emendas individuais, por mandato parlamentar, cujo valor tem crescido significativamente desde 2001, quando a cota de R$ 1,5 milhão, repetida desde 1995,
passou a ser de R$ 2,0 milhões. Em 2003 a cota foi aumentada para R$ 2,5
milhões, R$ 3,5 milhões em 2004, R$ 5,0 milhões em 2005, R$ 6,0 milhões em
2006 e finalmente R$ 8,0 milhões em 2007. Esses recentes aumentos romperam
com a concepção inicial da cota financeira, quando previa-se utilizar como parâmetro para o total dos gastos com essas emendas o valor correspondente a 1%
da receita corrente líquida da União. As LDOs têm repetidamente determinado
que os PLOs computem esse valor como despesa primária constante da reserva de contingência, para apropriação pelo Congresso na apreciação dos PLOs.
1 Nesse ano, para demonstrar como era atuante na defesa dos interesses da região, um parlamentar
distribuiu às suas bases eleitorais um livreto com o espelho das quase mil emendas de sua autoria,
o que sustenta a constatação de Bezerra (2001, p. 51) quanto aos artifícios utilizados para divulgar
localmente o mais amplamente possível o nome do responsável pelos benefícios logrados
2 A Resolução nº 2/95-CN restringiu à correção de “erros e omissões” de ordem técnica ou legal o
poder que anteriormente os relatores tinham para apresentar emendas de sua própria iniciativa, sem
qualquer restrição, evitando assim o favorecimento a interesses não refletidos em emendas.
3 Assim, eliminava-se a prática de alguns parlamentares que se licenciavam do cargo por alguns
dias durante o prazo de apresentação de emendas para que os seus substitutos também pudessem
apresentar cinquenta emendas.
Tema Livre
217
No PLO 2008 esse valor eqüivalia a R$ 3,9 bilhões, que divididos por 594 parlamentares significaria numa cota por parlamentar em torno de R$ 6,5 milhões,
e não os R$ 8 milhões adotados.
Durante as discussões de preparação da Resolução n.º 2/95-CN, as emendas
coletivas eram vistas como sucessoras das emendas individuais, candidatas a serem extintas. A grande vantagem das emendas coletivas, que foram concebidas
para atender os interesses maiores de Estados, Regiões ou comissões setoriais,
seria supostamente estarem livres de motivações escusas, já que teriam que ser
objeto de negociação formal entre grupos de parlamentares (com exigências de
quorum mínimo). Infelizmente, com o passar do tempo, as emendas coletivas
passaram a ser acometidas dos mesmos males das emendas individuais. Essa
descaracterização iniciou-se pelas bancadas estaduais menores, onde era mais
fácil dividir o número de emendas pelos parlamentares da respectiva bancada
e desconsiderar em parte os pleitos do governador, de forma que cada emenda representasse o interesse particular de um parlamentar. Com o passar dos
anos, essa prática estendeu-se a outras bancadas, inclusive regionais, nas quais
os parlamentares dividiam-se em subgrupos afins com direito a determinada
quantidade de emendas. Ao fim, desfigurou-se completamente um instrumento
cujo objetivo inicial era o de dificultar negociações escusas entre parlamentares,
governos locais e grupos privados em torno das verbas orçamentárias federais.
A tabela a seguir mostra a evolução, por modalidade de emenda, não só da
quantidade de emendas apresentadas como também do valor aprovado desde a
introdução do Real em 1994.
Tabela I – Emendas: Quantidade Apresentada e Valor Aprovado
(Orçamentos de 1995 a 2008)
Ano
218
Individuais
Quant.
R$ mi
Bancada
Estadual
Quant.
R$ mi
Bancada
Regional
Quant.
R$ mi
Comissão
Permanente
Quant.
R$ mi
1994
23.216
4.082
429
1.193
0
0
0
0
1995
10.403
862
279
1.608
28
252
110
169
1996
10.348
845
271
1.574
27
118
108
274
1997
8.533
866
245
2.048
26
154
121
464
1998
7.572
866
272
2.323
-
-
120
600
1999
8.334
880
275
3.256
24
224
112
1.334
2000
8.478
1.178
408
4.311
25
238
125
1.470
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
Ano
2001
Individuais
Bancada
Estadual
Bancada
Regional
Comissão
Permanente
Quant.
R$ mi
Quant.
R$ mi
Quant.
R$ mi
Quant.
R$ mi
7.642
1.178
426
5.444
10
75
123
1.733
2002
6.904
1.185
427
6.047
10
78
133
1.769
2003
7.278
1.483
508
3.756
10
75
144
839
2004
7.600
2.076
508
6.139
10
113
150
1.620
2005
7.943
2.964
508
5.767
10
123
160
2.003
2006
8.151
3.533
508
8.665
10
175
153
2.997
2007
8.998
4.743
482
8.755
0
0
139
2.688
Fonte: Nota Técnica Conjunta n.º 11/2007, Secretaria da CMO e Greggianin (2005).
Esses números são ainda mais estarrecedores quando comparados com
aqueles relativos a outros países. Em quase todos os países, as emendas ao orçamento aprovadas pelos respectivos poderes legislativos são em quantidade mínima, quando existentes. Raramente algum parlamento aprova mais do que cem
emendas por ano. A exceção fica por conta da Venezuela, que tem aprovado em
torno de quatrocentos emendas anualmente; entretanto, essas emendas referemse em sua quase totalidade a ajustes solicitados pelo Poder Executivo após o
encaminhamento da proposta orçamentária.
Os dados da Tabela I demonstram a voracidade crescente do Legislativo pela
inclusão de novas despesas na LOA: nos PLOs de 1995 a 1999 o acréscimo médio anual de despesas incluídas pelo Congresso foi de R$ 3,4 bilhões, nos PLOs
de 2000 a 2004 esse incremento passou para R$ 7,3 bilhões, e atingiu a média
de R$ 13,1 bilhões nos PLOs de 2005 a 2008. As emendas individuais perdem
importância paulatinamente, no período analisado, em termos de participação
nos valores aprovados, pois ao contrário das demais modalidades de emendas
estiveram sempre restringidas financeiramente pelo valor da cota individual dos
congressistas. Percebe-se o aumento significativo da importância das emendas
de bancada estadual, que desde a sua criação em 1995 até 2006 tiveram quintuplicados os valores aprovados. Observa-se, também, o crescimento vertiginoso dos valores destinados às emendas de comissão, que no início apropriavam
menos de 10% dos recursos destinados às emendas aprovadas, mas atualmente
respondem por quase 20% das despesas acrescidas ao PLO.
Infelizmente, a forte elevação no montante aprovado pelas emendas coletivas não reflete uma decisão planejada de priorizá-las ao longo do tempo,
dada a sua maior representatividade ou capacidade de propor políticas públicas
Tema Livre
219
setoriais e regionais. Muito pelo contrário, esse crescimento deve ser atribuído
em grande parte ao desvirtuamento de seu propósito original de representar um
instrumento de implementação de políticas públicas nacionais, já que progressivamente essas emendas passaram a ser usadas como forma de ampliar as limitações impostas às emendas individuais. Ao inserir programação genérica a ser
detalhada em ações tipicamente municipais durante a execução orçamentária,
a denominada “rachadinha” eqüivale a um conjunto de emendas individuais,
sem restrição de valor, na medida em que possibilita que vários parlamentares,
atuando em coordenação, apropriem-se de parte dos valores aprovados. Antes
de executar essas despesas genéricas incluídas pelo Congresso, os ministérios
aguardam por orientação de parlamentar coordenador da bancada estadual
quanto aos destinatários da dotação orçamentária.4
Pior, enquanto as emendas individuais estavam submetidas a um limite financeiro, as emendas de bancada nunca sofreram essa limitação. Sem restrição
de ordem financeira em sua apresentação e aprovação, e burlado o limite quantitativo, as emendas de bancada acabam por absorver boa parte dos acréscimos de
receitas introduzidos pelo Congresso na LOA. A combinação de valores vultosos
com iniciativa individual dos parlamentares, mesmo que disfarçada de coletiva,
tem potencialmente sérias implicações, tanto em termos de alocação dos gastos
públicos quanto de lisura nesse processo.5
2. A reestimativa das receitas
O art. 166, § 3º, da Constituição Federal impõe restrições à capacidade de o
Poder Legislativo alterar a proposta orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo. Além de proibir que o Congresso Nacional introduza alterações nos grupos
de despesas “pessoal e encargos sociais” e “dívida”, o texto constitucional determina
que acréscimos na programação de despesas por parte do Legislativo somente possam ser aprovados se houver cancelamento de valor equivalente nas despesas (art.
166, § 3º, inciso II: “admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa”,
grifo nosso), de forma que o total das receitas estimadas e despesas fixadas no PLO
não se altere. No entanto o Congresso Nacional, desde que recuperou suas prerrogativas constitucionais na área orçamentária, passou a utilizar-se de subterfúgio
4 A Resolução nº 01/06-CN tenta conter a emenda “rachadinha” ao impor uma série de restrições à
apresentação das emendas coletivas, como a exigência que especifiquem a entidade beneficiária.
5 Vide declaração do Procurador-Geral do Ministério Público junto ao TCU, Lucas Furtado: “Se
houvesse uma real vontade de melhorar o combate à corrupção, seria preciso mudar todo o sistema
de elaboração e execução orçamentária. A gente não sabe os critérios. A impressão é que tudo é feito
para permitir que membros da Comissão de Orçamento cobrem doações de campanha, o que, em
linguagem penal, é cobrar propina de empresário.” (O Globo, 10 de dezembro de 2007)
220
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
controverso para burlar a Constituição e reestimar as receitas constantes dos PLOs.
Contrariando a norma específica acima referida, o Congresso interpreta que a norma geral “correção de erros ou omissões” (autorizada no art. 166, § 3º, inciso III,
alínea a) aplica-se também à estimativa das receitas orçamentárias.
Assim, utilizando-se do argumento de que as estimativas de receitas constantes dos PLOs estariam “erradas”, o Congresso tem anualmente “corrigido” as
estimativas de receitas desde 1990.6 Lima e Miranda (2006, p. 333) apontam
que os “erros” encontrados têm sido invariavelmente receitas consideradas subestimadas ou ausentes, permitindo ao Congresso introduzir estimativa mais
elevada das receitas e apropriar a diferença para financiar novas despesas, indicadas pelos parlamentares em suas emendas. Desde então, a programação de
despesas incluídas pelo Congresso Nacional na LOA tem crescido quase todos
os anos, situando-se desde 2004 em valores acima da dezena de bilhões de Reais
por ano (ver Tabela I, p. Erro! Indicador não definido.).
Para satisfazer a pressão crescente dos parlamentares pela inclusão de despesas adicionais na lei orçamentária, os relatores encarregados de apreciar a receita
constante dos PLOs foram paulatinamente forçados a utilizar-se de uma criatividade sem precedentes. Por exemplo, sob a alegação de que a grade de parâmetros macroeconômicos – principalmente o crescimento real do PIB e a taxa de
inflação – havia alterado-se entre a data de encaminhamento do PLO pelo Poder
Executivo e o momento em que apresentavam os seus pareceres, a partir do ano
2000 os relatores passaram a determinar que a grade de parâmetros econômicos
constante do PLO estava “errada”. Desde então, todos os anos o Congresso utiliza o subterfúgio de corrigir esse “erro”, introduzindo nova grade de parâmetros
macroeconômicos no PLO, desconsiderando o fato de que não se trata de erro,
mas sim de uma mudança natural das expectativas dos agentes em função da
evolução da conjuntura econômica.
Numa inovação da Resolução n.º 1/06-CN, a CMO passou a votar um relatório da receita (preparado por um relator da receita com o auxílio do Comitê de
Avaliação da Receita) antes de iniciar-se a apreciação da despesa orçamentária.
A mudança objetiva dar a conhecer ex ante a disponibilidade de recursos com
que o Congresso Nacional trabalhará no acatamento das emendas parlamentares.7
6 A Resolução nº 2/95-CN firmou esse entendimento ao estabelecer que na apreciação do PLO
poderiam ser apresentadas emendas ao parecer preliminar que objetivassem a correção de erros ou
omissões nas estimativas de receita.
7 Anteriormente, a receita podia ser reestimada várias vezes até o final da apreciação do PLO, e os
recursos adicionais assim obtidos aplicados livremente pelos relatores-gerais
Tema Livre
221
No entanto, a própria Resolução n.º 1/06-CN permite uma segunda reestimativa das receitas até dez dias após a conclusão da votação dos relatórios setoriais,
caso desde o recebimento do PLO tenha ocorrido alteração nos parâmetros macroeconômicos ou na legislação tributária. Caso ocorram, esses recursos adicionais
devem ser alocados nas emendas coletivas de apropriação parcialmente aprovadas
pelos relatores setoriais, proporcionalmente aos atendimentos efetuados.
A conseqüência mais perversa das reestimativas das receitas que o Congresso
introduz na LOA todos os anos é a perda de realismo da LOA, que passa a conter despesas para as quais não haverão receitas suficientes. Caso a reestimativa
bimestral de arrecadação situe-se abaixo da receita prevista na LOA, a LRF (art.
9º) exige que os Poderes e o Ministério Público promovam, por ato próprio e nos
montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes a cada bimestre, limitação de
empenho e movimentação financeira dos gastos dos diversos órgãos da administração pública federal. Dentro do arranjo estabelecido pela LRF, essas limitações
bimestrais à execução orçamentária e financeira fazem-se necessárias para assegurar
o cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na LDO para determinado exercício. No entanto, o esperado era que esse “contingenciamento” envolveria
valores de pequena monta, para compensar variações não previstas na arrecadação
das receitas vis-a-vis os valores estimados que constassem da LOA.
Na prática, por conta das reestimativas de receitas sempre excessivamente
otimistas introduzidas pelo Congresso, esse instrumento foi descaracterizado,
e todo início de ano o governo federal tem imposto contingenciamentos gigantescos, que chegam à dezena de bilhões de Reais. O que era para ser algo
excepcional virou regra, o que era para ser marginal tornou-se vultoso: após anos
seguidos de ocorrência, esses mega-contingenciamentos passaram a ser naturais
e esperados por todos os agentes envolvidos no processo orçamentário federal.
Pior, dada a grande discrepância que gera entre os valores aprovados na LOA e os
limites autorizados, o contingenciamento compromete a boa prática de dar previsibilidade aos gastos durante o exercício, já que os órgãos setoriais ficam sem
saber quando, e se poderão ou não gastar todo o orçamento que tem aprovado.
Além de inconstitucionais, as reestimativas de receitas introduzidas pelo
Congresso são desnecessárias, pois a Constituição prevê o mecanismo dos créditos adicionais para incorporar à LOA eventual excesso de arrecadação detectado ao longo do ano de sua execução. Como é absolutamente improvável que
a arrecadação efetiva corresponda perfeitamente à estimativa das receitas constante da lei orçamentária aprovada, os créditos adicionais são uma autorização
que o Congresso Nacional dá para que o Poder Executivo incorpore à lei orçamentária receitas adicionais, e as despesas por elas financiadas, durante o ano
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de sua execução. Até um certo percentual, usualmente de 10%, o Executivo
pode incorporar esses recursos diretamente. Acima desse percentual, o Executivo tem que encaminhar uma solicitação de crédito adicional ao Congresso.
Algumas possibilidades deveriam ser consideradas para eliminar a forte tentação que o Congresso tem de aumentar as receitas estimadas de forma a incorporar
novos gastos.8 A primeira opção seria simplesmente o Congresso abster-se de introduzir alterações nas estimativas encaminhadas pelo Poder Executivo, em respeito
ao espírito do texto constitucional, que prevê a aprovação de emendas somente se
elas identificarem cancelamento de despesas em montante equivalente. A eliminação da prática de utilizar-se o atual subterfúgio de considerar tudo como correção
de “erros ou omissões” pode ocorrer voluntariamente, por decisão unilateral que
autolimite as atribuições do Congresso, o que seria altamente improvável, ou por
decisão do Supremo Tribunal Federal em resposta a interpelação impetrada por
pessoa física ou jurídica a respeito da constitucionalidade dessas reestimativas.
Uma segunda opção seria que uma nova lei complementar de finanças públicas determinasse que o PLO e a LOA repetissem rigorosamente a estimativa
de receitas aprovada na LDO (que precisariam ser mais detalhadas do que atualmente). Assim, o Congresso Nacional, por meio da aprovação de emenda ao
projeto de LDO, teria a “última palavra” na determinação dos valores das receitas que constariam do PLO e da LOA, mas os valores dessas receitas estariam
definidos com antecedência e seriam os mesmos para o Executivo e Legislativo.
Eliminar-se-ia, portanto, a possibilidade de o Congresso incorporar despesas
adicionais à lei orçamentária com base na superestimação das receitas.
Uma terceira alternativa, na verdade uma variante da alternativa anterior,
seria a instituição de um super comitê de receitas, com representantes dos poderes executivo e legislativo, e do setor privado. Esse comitê teria a atribuição de
definir previamente ao encaminhamento do PLO os valores das receitas que deverão dele constar, quiçá com a obrigação de que fossem explicitados em anexo
à LDO. Nesse arranjo a Constituição seria respeitada, o diálogo entre entidades
do Poder Executivo, do Poder Legislativo e da sociedade civil seria fomentado, e
todos beneficiar-se-iam de elevados ganhos em termos de transparência nos procedimentos. Lienert e Moo-Kyung (2004, p.241) descrevem um arranjo semelhante na Alemanha, onde um grupo de trabalho independente composto por
representantes dos governos central e locais prepara uma primeira estimativa da
receita meses antes da submissão da proposta orçamentária, e depois apresenta à
8 O viés do Congresso nessa questão se verifica até mesmo na redação da Resolução nº 01/06, que
implicitamente confunde reestimativa com aumento da estimativa, e não faz qualquer menção à
possibilidade de que a reestimativa seja menor do que o valor constante do PLO
Tema Livre
223
comissão de orçamento da câmara baixa (Bundestag) uma reestimativa definitiva das receitas quando essa reúne-se para discutir a proposta.
Uma experiência interessante praticada por alguns países no processo de estimação das receitas orçamentárias é a adoção obrigatória na proposta orçamentária
de parâmetros econômicos em consonância com a expectativa média do setor privado.9 Assim, eliminar-se-ia qualquer possível suspeita de que o Poder Executivo
pudesse estar propositadamente subestimando (ou o Legislativo superestimando)
os parâmetros econômicos, no intuito de diminuir (ou aumentar) a estimativa de
arrecadação de receitas. No Brasil teríamos todas as condições necessárias para repetir essa experiência, já que as análises de conjuntura econômica preparadas pelo
setor privado nacional são sólidas, numerosas e diversificadas. O Banco Central
do Brasil há anos capta e divulga mensalmente, por intermédio do Boletim Focus
– Relatório de Mercado,10 as expectativas de agentes econômicos do setor privado
quanto ao crescimento da economia e às taxas de inflação, de câmbio e de juros,
entre outros indicadores. O índice “Média - Top 5”, que considera a média das
expectativas das cinco instituições mais bem classificadas em termos do grau de
acerto de suas estimativas para o curto ou médio prazos, poderia deixar de ser uma
referência informal mencionada apenas quando conveniente a um ou outro Poder,
para tornar-se de adoção obrigatória quando da elaboração orçamentária.
Qualquer que seja a alternativa adotada, o importante é que o Congresso
Nacional não reestime receitas pressionado pela necessidade de atender pressões
de parlamentares federais, políticos locais, entidades privadas ou mesmo órgãos
públicos federais. Para isso, faz-se necessário ter o valor da estimativa das receitas que constará da LOA definido antes que o Legislativo comece a examinar a
programação dos gastos públicos. Era essa a intenção dos constituintes de 1988
quando vedaram a incorporação de reestimativas de receita aos PLOs pelo Congresso. Como qualquer agente econômico racional, primeiro é preciso saber de
quanto dispõe-se para depois decidir sobre os gastos.
3. A pertinência das emendas individuais e coletivas
A possibilidade de os parlamentares apresentarem emendas individuais à proposta orçamentária é assunto polêmico, que divide opiniões desde que o Congresso
recuperou suas prerrogativas democráticas nessa área com a Constituição de 1988.
Num sistema político em que a demanda “concreta” predomina sobre os princípios
9 Lienert e Moo-Kyung (2004, p. 102) citam o Canadá e a Holanda como exemplos de países que
adotam essa prática.
10 Disponível em www4.bcb.gov.br/focusmerc.
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políticos em todos os níveis federativos, há fortes resistências por parte de grande
parte dos parlamentares a qualquer tentativa de eliminar-se essa prerrogativa.
Mas a discussão ressurge a cada escândalo público envolvendo a participação
de parlamentares na destinação de recursos federais. Foi assim em 1993 após a
Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) dos “anões do orçamento”, em 2006
após a “CPI dos sanguessugas”, e poderá ser assim em 2008 com a “CPI das
ONGs”. Em todas essas CPIs investigava-se o recebimento de propinas por parlamentares em decorrência de emendas incluídas na LOA.11
Mesmo se desconsiderarmos as motivações escusas que às vezes condicionam
a apresentação de emendas individuais, há problemas relacionados com a alocação e a eficiência dos gastos públicos decorrentes desse processo. Essas emendas
não refletem prioridades estabelecidas por uma política nacional coordenada
para enfrentar um determinado problema no país, mas sim os interesses de indivíduos que buscam solucionar problemas locais. Assim, predomina a visão
parcial de como enfrentar o problema, em detrimento de uma análise integrada
que reflita informações sobre todo o território nacional. Como resultado desse
jogo de interesses, no qual os parlamentares assumem o papel de “vereadores
federais” e fragmentam a ação do governo federal, localidades que apresentam
uma carência maior do que outras podem acabar sem receber a atenção que
mereceriam do setor público federal, e localidades beneficiadas por emendas
podem nãorepresentar uma prioridade desde o ponto de vista nacional.12
Há autores que advogam que a existência das emendas individuais tem
interessado tanto ao Poder Legislativo quanto ao Poder Executivo. Para esses estudiosos, enquanto os parlamentares beneficiam-se politicamente com
a possibilidade de destinar recursos federais para as suas bases eleitorais, o
Poder Executivo utiliza as emendas como mecanismo de cooptação em suas
relações com os partidos políticos.13 O Executivo aproveitar-se-ia do caráter
autorizativo da LOA para condicionar a execução das emendas individuais à
11 Ver, por exemplo, afirmação de Sérgio Ronaldo da Silva, servidor de carreira da Funasa e membro
da Executiva da Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal: “Essas emendas são o
grande problema. Quando ela é feita o autor já tem tudo acertado: para quem ela vai ser destinada,
para qual projeto, quem vai ser contratado pela prefeitura e quanto vai ser executado e quanto vai ser
desviado” (O Estado de São Paulo, 11 de novembro de 2007).
12 Não se discute aqui a questão da pertinência de transferências voluntárias do governo federal para
os estados e municípios, que muitas vezes ocorrem em detrimento das atribuições desses níveis de
governo.
13 Há que se ressaltar que emendas pork-barrel (termo utilizado como uma metáfora política para a
destinação por parlamentares de gastos federais em suas bases eleitorais em troca de apoio político)
também existem em democracias mais avançadas, como nos Estados Unidos, Alemanha e Finlândia,
só que dentro de limites financeiros e condições bem mais restritas
Tema Livre
225
votação pelos parlamentares dos projetos de interesse do Executivo nas votações do Congresso Nacional.14
Essa tese foi aventada por Santos et al. (1997, p. 92) e Bezerra (2001, p. 185),
que apontou para um “sistema complexo de relações de dependências mútuas e
assimétricas entre parlamentares, agentes privados e autoridades federais, estaduais e
municipais”, em que o prestígio e o poder do parlamentar estaria fundado no reconhecimento pelas lideranças locais e população de sua capacidade e força para atuar
em um outro plano de relações e assegurar a obtenção de certos benefícios para as
localidades que representamo que torna-se uma obrigação moral do parlamentar. Já
Pires (2005, p. 51-54) demonstra a relação direta entre votos favoráveis ao governo e
a execução das emendas individuais, durante a legislatura 1999-2002.
Alston et al. (2005, p.80-82) apontam que mudanças que diminuam o custo
das trocas de favores para o presidente, como restrições adicionais às emendas individuais e de bancada, tendem a gerar ganhos em termos de implementação da
agenda política do presidente, em benefício do país. Ao mesmo tempo, temem que
o fortalecimento do Legislativo decorrente de eventuais mudanças nas atuais regras
de aprovação do orçamento, como a obrigatoriedade de execução das emendas, acarrete uma perda de governabilidade. Os autores, em diversos trabalhos conjuntos,
defendem a eficácia do modelo em vigor desde a Constituição de 1988, onde a troca
de favores entre os parlamentares e os governos (votos nas reformas políticas pelo
atendimento de pleitos clientelistas, entre eles a execução das emendas individuais)
têm permitido a aprovação da agenda política dos presidentes, incluindo importantes reformas constitucionais, a custo baixo para o Executivo.
Entretanto, estudo de Limongi e Figueiredo (2005, p. 758) causou polêmica
ao concluir exatamente o contrário. Analisando os dados relativos ao período compreendido entre 1996 e 2001, os autores demonstram que não é possível estabelecer
relação causal entre execução de emendas e votos, já que ambas variáveis são explicadas por critérios políticos como a filiação partidária. Para Samuels (2002, p. 857)
os parlamentares não trocam a execução de suas emendas pelos votos, mas sim por
dinheiro: a execução de emendas pork-barrel ajuda os candidatos a obterem recursos
junto aos empreiteiros do setor privado, o que permite que invistam esses recursos
em suas campanhas eleitorais, aumentando as suas chances de eleição.
14 Ver, por exemplo, reportagem entitulada “Planalto incha sua base com liberação de emendas”:
“Desde 2003, o governo do presidente Lula já garantiu a adesão de 55 deputados à base aliada que
apoia o presidente na Câmara.... A infidelidade tem sido lucrativa para os partidos que trocam de
lado. O PR conquistou liberação de mais de 15% das emendas parlamentares, segundos dados do
SIAFI. O PMDB, outro refúgio de deputados infiéis, obteve 13,5%. Já o DEM, que perdeu 25
parlamentares no período, conseguiu apenas 8% do dinheiro das emendas.” (O Estado de São Paulo,
01 de outubro de 2007).
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Infelizmente, nenhuma dessas correntes de pensamento conseguiu apropriar
em suas análises as emendas coletivas, principalmente aquelas de bancada estadual.
Sabe-se que a maioria dessas emendas tem “dono” dentro das respectivas bancadas,
mas não há transparência suficiente (nem poderia haver) no processo de elaboração
orçamentária que permita reconstituir essa relação. Ademais, as emendas de bancada estadual aprovam um valor que é aproximadamente o dobro daquele aprovado
por emendas individuais, de forma que qualquer análise que desconsidere os seus
impactos torna-se parcial, e portanto sujeita a atingir conclusões imprecisas.
Independente da polêmica quanto aos interesses que circundam a apresentação
e execução das emendas parlamentares, prevalece entre os membros do Congresso
Nacional a visão de que eles têm o “direito” de alterar a proposta orçamentária por
iniciativa própria (apropriando-se da inquestionável legitimidade que numa democracia a instituição que representam têm de atuar na elaboração orçamentária). A favor das emendas individuais, argumenta-se que a identificação a priori dos beneficiários finais dos recursos introduz maior transparência no processo orçamentário, num
ato político em defesa dos interesses de regiões ou locais. Argumenta-se ainda que as
ações legislativas fundam-se numa racionalidade de natureza substancial, diferente
da natureza objetiva que preside as decisões da tecnocracia, representando portanto
uma oportunidade para a correção de erros ou omissões. No entanto, mesmo que
tenham sido democraticamente eleitos, a definição por indivíduos de transferências
voluntárias da União para entidades públicas ou privadas não condiz com o princípio da impessoalidade na administração pública.15
Pode-se argumentar que as emendas são apenas proposições, que precisam
ser aprovadas pela CMO e pelo plenário do Congresso para que sejam incorporadas na LOA, o que lhes conferiria legitimidade. Entretanto, o processo de
aprovação das emendas individuais dá-se de forma quase automática, sem análise
de mérito específica, já que dentro da cota financeira que recebem os parlamentares têm praticamente toda liberdade para definir os projetos que pretendem
ver executados, desde que a emenda seja considerada admissível tecnicamente.
Esse procedimento permite que um indivíduo introduza como sendo de responsabilidade da União gastos que muitas vezes deveriam ser executados com
recursos de governos locais, pulverizando os recursos federais em atendimentos
tipicamente de caráter municipal.
Apesar de questionável juridicamente, as últimas LDOs têm repetidamente
relaxado restrição imposta pela lei complementar de finanças públicas em vigor
15 As emendas individuais diferem do antigo anexo à LOA que relacionava as entidades beneficentes
indicadas pelos parlamentares para receberem subvenções sociais (e que culminou com a CPI dos
anões do orçamento”) quanto à legalidade e à transparência dos atos, aperfeiçoados agora, mas envolvem valores muito superiores.
Tema Livre
227
(Lei n.º 4.320/64), que somente permite transferências da União para entidades
privadas que atuem nos setores de saúde ou educação. Basicamente, as LDO
vêm autorizando transferências para outros setores desde que os recursos não
se destinem a investimentos de Organizações não-Governamentais (ONGs), a
entidades com menos de três anos de funcionamento ou a construção ou ampliação de obras no caso das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs). Como conseqüência desse relaxamento, não tardaram a surgir
denúncias de irregularidades em convênios firmados entre ministérios e entidades privadas sem fins lucrativos, especialmente as ligadas a entidades sindicais e
a aliados do governo para programas de qualificação profissional.
O Sub-Relatório de Fraudes e Procedimentos de Corrupção da “CPI dos
Sanguessugas”, de agosto de 2006, afirma que “inúmeras fundações assistenciais, de proteção à infância e de natureza hospitalar, ao longo de anos, têm
recebido recursos do orçamento para desenvolverem suas atividades de interesse
direto do parlamentar patrocinador. Ou mantendo em seus quadros familiares
dos próprios parlamentares ou adquirindo serviços e equipamentos de empresas
com ligações societárias ou, mais uma vez, familiares, com os próprios parlamentares. Tudo isso numa evidente manipulação das verbas públicas para fins
pessoais e de promoção política e eleitoral.”16 Em fins de 2006, uma CPI ainda
em curso foi instalada no Senado Federal com a finalidade específica de apurar a
liberação pelo governo federal de recursos públicos para ONGs e OSCIPs.
Ao contrário do que muitas vezes se quer fazer perceber, as emendas parlamentares têm sim séria repercussão na programação dos gastos públicos federais.
Um argumento recorrente é que o valor total acrescido às LOAs pelas emendas
parlamentares é insignificante perto do total dos orçamentos da União. De fato,
o percentual seria insignificante se essa comparação fosse válida, mas sabe-se que
os orçamentos da União contemplam a rolagem dos encargos da dívida pública
federal, que distorce o seu real valor, além de significativos gastos cuja execução
é obrigatória (transferências, pessoal, benefícios previdenciários e assistenciais,
etc). Na verdade, a comparação correta deveria dar-se com as despesas discricionárias da União, que são aquelas que podem ser remanejadas para atender outras
finalidades. Se os cálculos fossem feitos da forma correta encontrar-se-ia percen-
16 Pelo visto a situação continua inalterada. Reportagem entitulada “Autores de emendas ao Orçamento destinam recursos para ONGs deles mesmos e de aliados” afirma que deputados federais
incluíram emendas ao PLO 2008 que beneficiam ONGs ligadas a políticos, havendo casos de entidades que sequer existem nos endereços apontados pelos parlamentares ou simplesmente funcionam
em escritórios ou centros sociais comandados pelos próprios autores das emendas (O Globo, 26 de
janeiro de 2008).
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tuais significativos de alteração dos PLOs todos os anos.17 Um outro sintoma
dessa distorção reflete-se na necessidade que o Poder Executivo tem de encaminhar uma quantidade grande de solicitações de créditos adicionais, muitas delas
para recompor dotações de custeio que foram cortadas pelo relator-geral durante
a apreciação do PLO pelo Congresso Nacional.
Na área de saúde, por exemplo, é comum os parlamentares apresentarem emendas “carimbando” recursos para a ação “Estruturação de Unidades de Atenção Especializada em Saúde” em favor de unidade de saúde que promova o atendimento
público especializado em saúde, como os hospitais, tanto da rede pública quanto
da rede privada que cumpram algumas condições. A escolha pelos parlamentares
dos locais a serem beneficiados segue a lógica política paroquial, desconsiderandose critérios básicos de política nacional que deveriam nortear essa distribuição. Assim, hospitais ou equipamentos hospitalares que por razões de logística, economia
de escala e maximização de benefícios sociais deveriam ter abrangência regional,
atendendo a um grupo populacional mínimo em um conjunto de municípios,
podem acabar sobrepondo-se geograficamente, em detrimento da população de
outra região que continuaria sem assistência. Situações como essa, que ocorrem
em todas as áreas, são o reflexo do foco na política local que predomina no Congresso Nacional, onde o debate das prioridades nacionais fica relegado a segundo
plano perante as necessidades das bases eleitorais dos parlamentares.
A definição dos beneficiários das programações relacionadas às transferências voluntárias da União deveria seguir fórmulas fundamentadas em indicadores sócio-econômicos. Assim, dar-se-ia transparência ao processo de distribuição
dos recursos federais, ao mesmo tempo em que evitar-se-ia que o detalhamento
da aplicação das dotações orçamentárias globais ocorresse por especificação em
emenda de parlamentar ou que fosse definida de maneira pouco transparente
pelo Executivo. Os indicadores sócio-econômicos, tais como a população beneficiada, o índice de desenvolvimento humano ou outros mais específicos a cada
programação, poderiam ser atrelados aos programas (definidos a cada quadriênio nos PPAs) ou às ações (definidos anualmente num anexo às LDOs), ou
mesmo nas leis específicas que criaram as programações.
O Congresso precisa exigir que o Poder Executivo disponibilize, em anexo
aos projetos de LDO, os critérios e as fórmulas a serem adotados na alocação
espacial durante a execução orçamentária dos gastos públicos federais. Boa parte
dessas fórmulas já existe, como nos setores de educação, saúde, assistência social
17 Em média, nos últimos anos a programação nova introduzida pelo Congresso tem representado
algo em torno de 20% das despesas discricionárias constantes do PLOA.
Tema Livre
229
e transportes, mas são de conhecimento exclusivo das autoridades dos ministérios encarregados dos respectivos setores. Para que fossem legitimadas, essas
fórmulas deveriam ser debatidas politicamente nas comissões setoriais correlatas
(ver seção seguinte), que alterariam ou não os anexos à LDO.18 A atuação parlamentar passaria a dar-se num novo patamar, onde a tão criticada e às vezes permissiva especificação dos beneficiários finais dos recursos públicos daria lugar à
discussão dos critérios de aplicação desses mesmos recursos.
A exacerbação dos parlamentares nas transferências para entidades de direito
privado, aliada à fragilidade e o controle intempestivo desses gastos, apontam
no sentido de eliminar-se a modalidade de emenda individual. Mas uma recomendação nesse sentido estaria distante da realidade política brasileira e completamente dissociada do pensamento predominante entre os agentes envolvidos
no processo de apreciação legislativa das propostas orçamentárias. Portanto, no
curto prazo, é praticamente nula a chance de uma recomendação assim vir a
ser sequer considerada; seria preciso mais um escândalo público envolvendo a
apresentação de emendas para que a mídia começasse a pressionar por mudanças
adicionais nos procedimentos. Mas seria preciso um escândalo de grandes proporções para que essas mudanças deixem de ser cosméticas, como têm sido até
hoje, e adotem-se proposições mais efetivas.
Portanto, deve-se ter em mente a realidade política brasileira, e buscar uma
mudança nos procedimentos de apreciação orçamentária que possa beneficiar ambos os poderes da União. Uma opção seria a introdução de restrições financeiras
e quantitativas ainda maiores às emendas individuais e de bancada, em troca da
obrigatoriedade da execução pelo Executivo das emendas parlamentares. Faria parte ainda desse “entendimento” a desistência pelo Legislativo de alterar a estimativa
das receitas utilizando-se do subterfúgio “erros ou omissões”. Para o Executivo resta a vantagem de ter a proposta orçamentária mais preservada, e saber de antemão
o custo fiscal da intervenção do Legislativo. Para o Legislativo resta a vantagem
de saber que as alterações que introduzir na lei orçamentária serão efetivamente
executadas, bem como a certeza de estar agindo antes que ocorram outros escândalos envolvendo parlamentares e os orçamentos públicos. Para que o novo entendimento seja duradouro, as restrições adicionais às emendas e a obrigatoriedade
de execução deveriam estar expressas em lei complementar de finanças públicas.19
18 Alguma flexibilidade deveria ser introduzida, de forma que o Poder Executivo tivesse algum grau
de liberdade para atender a imprevistos durante a execução das ações orçamentárias.
19 Na ausência desta, o entendimento seria enfraquecido, pois precisaria ser repetido todos os anos
nas LDOs, o que facilitaria a alteração de seus termos frente a eventos circunstanciais.
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A primeira restrição a ser imposta às emendas, de ordem fiscal e financeira,
seria limitar o valor global adicionado ao PLO por cada uma dessas modalidades
de emendas a 0,25% da receita corrente líquida (RCL) da União, perfazendo
um total de 0,5% da RCL – que correspondem a R$ 2 bilhões no PLO-2008.
Esse valor seria sustentável do ponto de vista fiscal, e nem mesmo o caráter obrigatório da execução dessa parcela das despesas atrapalharia atingir-se as metas
de resultado primário, visto ser inferior ao que tem sido efetivamente pago das
emendas orçamentárias nos últimos anos.
A segunda restrição tem a ver com os beneficiários e a quantidade de emendas
que cada parlamentar e cada bancada estadual poderiam apresentar. Em relação
às emendas individuais, tendo em vista os problemas quando os beneficiários são
entidades privadas sem fins lucrativos indicadas por parlamentares, seria prudente
eliminar a destinação de recursos assim definidos. A participação de parlamentares
na destinação de recursos públicos para entidades privadas é contra-indicada até
mesmo porque cabe ao parlamento, em última instância, o acompanhamento e
a fiscalização da aplicação desses recursos. A preocupação do Congresso deve ser
com o estabelecimento de legislação rígida para a aplicação dos recursos públicos,
a transparência nos repasses efetuados pelo Executivo, e a cobrança por fiscalização
abrangente, intensiva e tempestiva por parte dos órgãos competentes.
As emendas individuais, portanto, destinariam recursos exclusivamente para
entes públicos, de quaisquer nível de governo. Mantido o sistema de cota financeira, caberia a cada parlamentar o montante aproximado de R$ 1,7 milhão a
valores do PLO-2008, uma redução substancial em relação à cota de R$ 8,5
milhões estipulada no parecer preliminar do PLO-2008. Se cada um dos 594
parlamentares pudesse apresentar somente dez emendas ao PLO teríamos ao
todo menos de 6.000 emendas, diminuindo significativamente a pulverização
dos recursos federais observada nos últimos anos. Essa quantidade de emendas
é suficiente e adequada para que os parlamentares atendam aos pleitos políticos
paroquiais, possibilitando a realização de pequenas obras em setores carentes
de municípios. Ao mesmo tempo obriga, de forma salutar, que o parlamentar
priorize o atendimento às demandas políticas que recebe.
Em relação às emendas de bancada estadual, a ausência de limites financeiros pré-definidos, que nunca houve, contribuiu para o desvirtuamento do
propósito original dessas emendas. A instituição de limites financeiros permitirá
a retomada da idéia por detrás da criação das emendas coletivas em 1993, qual
seja, que reflitam algumas poucas e importantes prioridades dos estados. Faz-se
necessário ainda racionalizar a quantidade de emendas por bancada, de forma
a dificultar a prática corrente de dividir-se as emendas entre os membros da
Tema Livre
231
bancada. Ademais, a ausência dessas restrições torna complicado e demasiadamente demorado o processo de negociação política em torno da aprovação das
emendas de bancada. Dessa forma, além de resgatar os propósitos originais das
emendas de bancada, as mudanças simplificariam e dariam maior celeridade ao
processo de decisão interna da CMO.
Uma redução drástica na quantidade de emendas de bancada, para algo abaixo
de cem emendas no total, faz-se necessária para que esses objetivos sejam atingidos.
Essa redução deve ser acompanhada de uma melhor distribuição das emendas entre
as bancadas estaduais, pois hoje as bancadas menores são excessivamente beneficiadas pela Resolução n.º 1/06-CN, que estipula uma variação de baixa amplitude,
entre dezoito e 23 emendas por bancada. O ideal seria estabelecer uma proporcionalidade direta com o número de parlamentares de cada bancada, o que continuaria a
beneficiar os estados menores por conta da desproporcionalidade da representação
popular em ambas as casas do Congresso, mas eliminaria os exageros hoje existentes.
Se adotada a proporcionalidade direta com número de parlamentares, as bancadas
menores de onze parlamentares teriam direito a duas emendas, enquanto a maior
bancada, do Estado de São Paulo, teria direito a doze emendas.
Com a finalidade de melhor controlar os novos procedimentos e as restrições às
emendas, nos primeiros anos de implementação dos novos procedimentos as emendas deveriam ser apresentadas diretamente na CMO, que as repassaria para análise
pela comissão setorial responsável pela área temática na qual propõe-se a alteração
nas despesas. Conforme proposta detalhada na seção a seguir, cada comissão setorial designaria relator para analisar todas as emendas que caibam à comissão, que
ao final votaria e encaminharia à CMO relatório aprovando as alterações setoriais.
Definidos os limites financeiro e quantitativo por parlamentar e por bancada, e a
fonte dos recursos necessários ao atendimento, a análise das emendas pode ocorrer
de forma bastante automatizada, tal qual ocorre hoje com as emendas individuais.
Na verdade, a única preocupação na análise dos relatores setoriais seria quanto à
admissibilidade técnica das propostas de gastos, no que seriam guiados pelo parecer
preliminar do relator geral e apoiados pela consultoria técnica.
Conclusões
Pode-se afirmar que predomina entre os parlamentares brasileiros, e mesmos
entre os demais agentes envolvidos no processo de apreciação dos orçamentos da
União, uma visão míope do papel que cabe à instituição Congresso Nacional. Infelizmente, no Brasil confunde-se o parlamento com o parlamentar, e o Congresso
termina por exacerbar o direito constitucional de alterar a proposta orçamentária,
às custas da capacidade fiscal da União, do realismo orçamentário e da pertinência
232
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
das programações incluídas na LOA. Qualquer tentativa de dar maior racionalidade à intervenção do Congresso nesse processo é vista por um grupo considerável
de parlamentares como uma tentativa de limitação dos direitos constitucionais do
Congresso, e portanto como uma limitação à prática democrática.
É tênue no Poder Legislativo a percepção de que o seu fortalecimento perante o Poder Executivo passa pela reformulação da forma como aprecia-se a
proposta orçamentária. Stapenhurst (2005, p. 10) ressalta que o maior desafio
para os legislativos na elaboração e acompanhamento da execução orçamentária
é assegurar que sua influência reflita prioridades nacionais, permita a participação da sociedade civil, e ao mesmo tempo mantenha a disciplina fiscal. Entretanto, ainda prevalece entre os parlamentares federais brasileiros a crença de que
quanto mais emendas aprovarem, quanto mais recursos forem destinados a suas
bases eleitorais, melhor terá sido a intervenção do Congresso. Na aprovação, o
parlamento quer fazer crer que as metas fiscais para o exercício vindouro estão
asseguradas, quando na verdade fecham-se as contas com receitas que dificilmente realizar-se-ão. Na execução, os parlamentares mais influentes conseguem
uma liberação maior de recursos para as suas emendas, e os outros justificam-se
perante as bases transferindo a culpa pela não execução de suas emendas para o
contingenciamento imposto pelo Poder Executivo.
A questão fiscal é um aspecto primordial, cuja importância ainda precisa ser
inteiramente assimilada pelos agentes envolvidos. Tal qual no Poder Executivo,
que primeiro define a meta fiscal e estima as receitas para então estabelecer os
limites setoriais para programação de gastos, o Poder Legislativo também deveria
ter a meta fiscal e a estimativa de receitas, bem como as despesas de execução obrigatória, definidas antes que proponham-se acréscimos às despesas. Essas decisões
precisam ser tomadas no âmbito da CMO, para que então, numa segunda etapa,
as comissões setoriais analisem a programação das áreas temáticas a elas correspondentes, já cientes dos montantes com que poderão trabalhar. O processo de
apreciação do orçamento em duas etapas subsequentes evita a tentação de procurarem-se saídas fáceis para problemas difíceis, como a priorização de gastos.
O Congresso precisa reconhecer a necessidade de que os orçamentos da União
sejam aprovados com receitas realistas, para que as despesas fixadas na lei possam
ser efetivamente executadas. Somente assim eliminar-se-iam os vultosos contingenciamentos das dotações aprovadas e limites financeiros, que poderiam se tornar
ocasionais, de pequena monta ou mesmo desnecessários. Existem vários arranjos
alternativos que possibilitam atingir esse objetivo, a começar pela aplicação rígida
do espírito do texto constitucional, mas o importante em todos esses arranjos é
que as receitas que constarão da lei orçamentária estejam decididas em harmonia
Tema Livre
233
com o Poder Executivo antes que as comissões do Congresso comecem a examinar
as programações setoriais de despesas.
Como conseqüência da incorporação de receitas realistas à LOA diminuiría-se o tamanho do orçamento e das despesas nele compreendidas. É para essa
diminuição que o Congresso deverá ser chamado a contribuir, ao conter os
acréscimos na programação de despesas incluídas por emendas na lei orçamentária. Não se pode continuar a insistir no crescimento do número e do valor das
emendas individuais, ampliadas em quantidade pela Resolução nº 01/06-CN e
com cota financeira por parlamentar crescente nos últimos anos. Essa possibilidade é insustentável a médio e longo prazos, e deve ser reduzida para um valor
que seja compatível com a capacidade fiscal do país.
Para isso, há necessidade de reorganizar-se o processo de proposição de emendas ao PLO. Os problemas com a modalidade de emenda individual são muito
evidentes, e desembocam de tempos em tempos em CPIs, cujos achados terminam por denegrir a imagem do Congresso Nacional perante a sociedade brasileira.
É preciso diminuir o número de emendas por parlamentar, reduzir o valor da cota
financeira por mandato parlamentar, e restringir os beneficiários dessas emendas.
Também as emendas de bancada estadual precisam ser melhor controladas. O
estabelecimento de limites financeiros para essa modalidade de emendas faz-se
premente, bem como a imposição de forte redução na quantidade de emendas
aprovadas e uma distribuição mais justa de valores entre as bancadas estaduais.
Ao contentarem-se em simplesmente especificar a localização da ação orçamentária, “carimbando” os gastos federais para os seus locais de origem política,
os parlamentares abdicam de uma participação mais expressiva do Legislativo na
formulação das políticas públicas. O desvirtuamento da idéia por detrás da criação das emendas coletivas representa uma oportunidade perdida pelo Congresso
de impor-se como fórum de discussão política do orçamento. Houvessem sido
levadas à sério, as emendas coletivas poderiam justificar que o conflito, a barganha
e a acomodação de interesses legítimos que tipicamente ocorrem no Congresso contrapusessem-se à formulação tecnocrática da LOA, mais comum no Poder
Executivo, e que nem sempre garante a alocação ótima dos recursos disponíveis.
Muitos parlamentares insistem na implementação do caráter impositivo da
execução orçamentária, ora para todo o conjunto das despesas, ora apenas para
aquelas oriundas de emendas parlamentares. Alguns ignoram os pré-requisitos
de ordem fiscal e técnica para que tal obrigatoriedade pudesse ser implementada sem que instale-se o caos. Outros conhecem esses pré-requisitos, mas fazem
coro aos demais, possivelmente na tentativa de pressionar o Poder Executivo por
maiores liberações para suas emendas. Ao restringir o valor agregado das emendas
234
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
aprovadas, o Congresso facilita uma negociação em que o Executivo aceite a introdução do caráter impositivo na execução das emendas parlamentares.
Por fim, implementadas as propostas aqui sugeridas, o Brasil estaria dando
um passo para que a lei orçamentária federal funcione como instrumento de
pré-determinação dos gastos da União, função que deixou de ser exercida satisfatoriamente há muitas décadas. Resgatada essa função, poderíamos então novamente começar a buscar o orçamento-verdade, objetivo final de muitos técnicos
que militam na área orçamentária do governo federal. A efetiva integração da
LOA com os instrumentos de planejamento; o foco na abrangência, indicadores
e resultados dos programas; a retro-alimentação na elaboração orçamentária; a
maior participação das comissões setoriais permanentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal na apreciação do PLO; e a falta de clareza de algumas
das programações são exemplos de uma segunda ordem de problemas sobre os
quais ainda precisaríamos avançar na busca desse ideal.
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Comissão Mista Permanente a que se refere o § 1º do art 166 da Constituição
e sobre a tramitação das matérias a que se refere o mesmo artigo. (1995).
Tema Livre
235
______. Resolução n.º 1, de 2006, do Congresso Nacional: Dispõe sobre a
Comissão Mista Permanente a que se refere o § 1º do art 166 da Constituição
e sobre a tramitação das matérias a que se refere o mesmo artigo. (2006).
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236
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
Kátia dos Santos Pereira
Consultora legislativa da Câmara dos
Deputados da Área XV – Educação,
Cultura e Desporto. Mestranda em
Educação pela Universidade Católica de
Brasília – área de concentração Política
e Administração Educacional.
O que foi feito da
reforma universitária?
237
Resumo
Palavras-Chave
Abstract
Keywords
238
O presente artigo pretende traçar o histórico do
processo de construção do Anteprojeto de Lei da
reforma universitária, encaminhado pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional em 12 de junho
de 2006. Na análise desta que – espera-se – deverá tornar-se a terceira grande lei geral da educação
superior no País, consideraram-se as polêmicas
em torno de sua elaboração, suscitadas dentro e
fora do governo, bem como sua receptividade pela
comunidade acadêmica, pelas entidades da área e
pela sociedade, representada pelo Poder Legislativo. Por fim, busca-se identificar as causas do silêncio e da apatia que se instalaram na Câmara dos
Deputados e no próprio Poder Executivo em relação à proposta, desde o início de sua tramitação.
Reforma universitária. Educação superior. Legislação educacional. Políticas educacionais.
This article aims to describe the building process
of the Brazilian Higher Education Draft Bill,
sent by the Executive Branch to the National
Congress on 12th June, 2006. In the analysis
of that which – we hope – should become the
third biggest general law of higher education in
Brazil, we considered the controversies about
its elaboration, raised inside and outside the
government, as well as its receptiveness by the
academic community, educational institutions,
civil society organizations and the society itself,
represented by the Legislative Branch. Last, the
text tries to identify the causes to silence and
apathy installed in the Chamber of Deputies
and in the Executive Branch towards the proposal since its arrival at the National Congress.
University reform. Brazilian system of higher
education. Educational legislation. Educational
policies.
Introdução
P
romessa de campanha do Presidente Luís Inácio Lula da Silva, após
mais de dois anos de negociações internas e externas, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional, em 12 de junho de 2006, o
Anteprojeto de Lei da Reforma Universitária.
Transformada no Projeto de Lei nº 7.200, de 2006, na Câmara dos Deputados, a proposta recebeu 368 emendas de Plenário quando ainda tramitava em
regime de urgência constitucional, e atualmente encontra-se apensada ao Projeto de Lei nº 4.212, de 2004, que aguarda constituição de comissão temporária
para sua apreciação.
Foi um longo percurso, não sem alguns percalços, desde a publicação da
primeira versão do Anteprojeto na página web do Ministério da Educação
– MEC, em 6 de dezembro de 2004, até o encaminhamento da quarta versão
ao Congresso Nacional.
Após a Reforma Francisco Campos1, implementada em 1931 pelo governo
provisório de Getúlio Vargas, e a reforma de 19682, editada durante a ditadura militar de 1964, quando se desmantelou o movimento estudantil e as universidades
públicas foram tidas como focos de subversão, vislumbra-se agora a possibilidade
de se criar uma lei que realmente espelhe o papel da educação superior e sua contribuição para o projeto de desenvolvimento econômico e político do País.
O presente artigo objetiva traçar o histórico do processo de construção dessa
que se pretende a terceira grande lei geral da educação superior, bem como das
polêmicas suscitadas em torno do Anteprojeto, dentro e fora do governo, e de
sua receptividade pelo meio acadêmico e pela sociedade em geral, representada
pelo Poder Legislativo, mais especificamente pela Câmara dos Deputados. Busca-se, ainda, identificar as razões do inusitado silêncio que se fez em torno da
proposta, logo após seu alardeado envio ao Congresso Nacional.
1 Decreto nº 19.851, de 11 de abril de 1931
2 Lei nº 5.540, de 28 de novembro de 1968
Tema Livre
239
Breve histórico da construção do Anteprojeto
Em 16 de fevereiro de 2004, foi instalada pelo Ministério da Educação a
Comissão Executiva da Reforma Universitária3, que realizou seminários, colóquios, oitivas e audiências públicas nas várias regiões do país. Nesses encontros,
foram discutidos sete tópicos acordados pela Comissão: i) missão da Educação
Superior; ii) autonomia; iii) financiamento; iv) acesso e permanência; v) estrutura e gestão; vi) avaliação; e vii) conteúdos e programas. A partir dessas discussões, foi elaborada a primeira proposta do Anteprojeto, disponibilizada pelo
MEC em seu website, para que as entidades da área, as comunidades acadêmica
e científica e a sociedade em geral oferecessem suas contribuições ao texto.
De acordo com informações obtidas na própria página web do MEC à
época, essa versão preliminar foi apresentada pelo então Ministro de Estado
da Educação Tarso Genro, no dia 6 de dezembro de 2004, aos fóruns das
comunidades acadêmica e científica, aos movimentos sociais e estudantis e
às entidades dos setores trabalhista e empresarial. Essas mesmas entidades e
movimentos tiveram prazo até o dia 15 de fevereiro de 2005 para apresentar
“emendas” ao Anteprojeto. Após essa data, o MEC procedeu ao que denominou “uma nova construção, através de um amplo diálogo no interior da sociedade civil, para que possamos recolher críticas, sugestões e opiniões visando à
redação do anteprojeto definitivo” 4 (BRASIL, 2004).
O MEC reservou um espaço próprio para a reforma universitária no seu
portal web5, no qual se pôde ter acesso à íntegra das versões do Anteprojeto, a
notícias, ao histórico da reforma, a documentos (artigos, entrevistas, memória
de eventos etc.), à agenda da reforma e a um fórum de discussões. Foram criados
ainda três formulários eletrônicos: o primeiro, de cadastro para recebimento do
Boletim da Reforma Universitária, com as últimas informações; o segundo, para
que qualquer pessoa enviasse suas sugestões; e o terceiro, para que as entidades
pudessem enviar suas propostas de emenda ao Anteprojeto de Lei.
3 Participaram da Comissão, além de dirigentes do MEC, 18 entidades, dentre elas: a Associação
Nacional dos Dirigentes de Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes); a Associação Nacional de Universidades Particulares (Anup); a Federação dos Sindicatos dos Servidores das Universidades Brasileiras (Fasubra); o Sindicato Nacional de Docentes do Ensino Superior (Andes); o Conselho
Nacional de Secretários de Educação (Consed); a União Nacional dos Dirigentes Municipais de
Ensino (Undime); e a União Nacional dos Estudantes (UNE).
4 Apresentação da versão preliminar do Anteprojeto de Lei, de 6 de dezembro de 2004.
5 <http://www.mec.gov.br/reforma/>. Último acesso, via portal web do MEC, em 30 de junho de
2006. O link não consta mais da página oficial do Ministério, mas ainda foi possível acessá-lo, em 2
de outubro de 2008, digitando-se: <http://mecsrv04.mec.gov.br/reforma/>.
240
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
Ainda no início das discussões, o MEC apresentou cinco razões para se
proceder a uma reforma da educação superior no País, razões estas reafirmadas
durante todo o processo de construção da proposta: a) fortalecer a universidade
pública; b) impedir a mercantilização do ensino; c) democratizar o acesso; d)
garantir a qualidade; e e) construir uma gestão democrática.
A versão preliminar do Anteprojeto de Lei da Educação Superior (BRASIL,
2004) foi resultado de dez meses de debates com a comunidade acadêmica,
entidades da sociedade organizada, lideranças sociais e políticas, e especialistas
no campo da educação. De acordo com informações obtidas no portal web do
MEC, para elaborar a proposta foram reunidas mais de 230 entidades acadêmicas, científicas e da sociedade civil organizada em centenas de eventos promovidos pelo Ministério e por diversas instituições. O documento defendia conceitos
e estabelecia procedimentos para que a educação superior cumpra sua missão
e exerça as responsabilidades que lhe são atribuídas na Constituição Federal
de 1988, tratando de quatro questões fundamentais: financiamento, expansão,
qualidade e regulação das instituições públicas e privadas de ensino superior.
A primeira versão do Anteprojeto, com cem artigos, esteve disponível no
portal web do MEC do dia 6 de dezembro de 2004 até meados de abril de 2005
para recebimento de críticas e sugestões. A esta versão foram oferecidas 121
“emendas” e sugestões.
A exemplo da anterior, a segunda versão do Anteprojeto (BRASIL, 2005a), já
com 72 artigos, também pôde ser acessada no site do MEC no período de 30 de
maio a 28 de julho de 2005, tendo passado por novo período de recebimento de
críticas e sugestões. Nos termos da apresentação do Anteprojeto, a segunda versão
aprofundou os três objetivos da reforma da educação superior, quais sejam:
•
vínculo da universidade ao projeto de nação, como elemento
estratégico na busca de um novo modelo de desenvolvimento,
central para a consolidação de uma nação soberana, democrática
e inclusiva;
•
republicanização da universidade, como um espaço público e
plural de produção de conhecimento e saberes e de diálogo e
interação com a sociedade civil;
•
constituição de um marco regulatório orientador de regras claras,
precisas e permanentes que promovam a qualificação contínua
do sistema federal de ensino e que impeçam a mercantilização da
educação (BRASIL, 2005a).
Tema Livre
241
A terceira versão do Anteprojeto (BRASIL, 2005b) foi entregue ao Presidente Luís Inácio Lula da Silva pelo Ministro Tarso Genro, com toda pompa
e circunstância, em solenidade no Palácio do Planalto, no dia 29 de julho de
2005, último dia de sua gestão no MEC. Com 69 artigos, esta versão pouco
diferiu da anterior, apresentando alterações pontuais na técnica legislativa e
raras inovações no conteúdo. Nessa versão, impressionou a extensão da Exposição de Motivos que acompanhava o Anteprojeto, com incríveis 29 páginas
contendo sua “perspectiva histórica”, os “pressupostos políticos e acadêmicos”,
as “tendências atuais da educação superior”, um “diagnóstico da educação superior no Brasil”, a metodologia utilizada na elaboração e suas diretrizes. A
tautológica Exposição de Motivos pareceu querer revestir o Anteprojeto de
maior importância e complexidade, como que justificando a demora do seu
encaminhamento ao Congresso e soando como uma prestação de contas à sociedade em relação à promessa de campanha. No entanto, ainda não foi desta
vez que a proposta chegaria de fato à Câmara dos Deputados.
A quarta e última versão do Anteprojeto (BRASIL, 2006) chegou ao Legislativo com 58 artigos, pouco mais da metade da versão inicial, e, de acordo com
a nova Exposição de Motivos Interministerial6 que o encaminhou, fundamentou-se em três eixos normativos:
I. construir um sólido marco regulatório para a educação superior do País, condicionando a regulação das instituições de
ensino superior aos resultados obtidos na avaliação pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES,
garantindo a expansão das matrículas, desde que assegurada a
qualidade do ensino;
II. assegurar a autonomia universitária prevista no art. 207 da
Constituição Federal – CF, tanto para o setor público quanto
para o setor privado, preconizando um sistema de financiamento consistente e responsável para o parque universitário
federal, por meio da aplicação de nunca menos de 75% da
receita constitucionalmente vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212 da CF) na educação superior,
por dez anos, tendo em vista as metas do Plano Nacional de
Educação – PNE. Esses recursos serão distribuídos com base
em critérios objetivos de aplicação e indicadores de desempenho e qualidade; e
6 Exposição de Motivos Interministerial nº 015/MEC/MF/MP/MCT, de 10 de abril de 2006
242
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
III. consolidar a responsabilidade social da educação superior, por
meio da formulação e implantação de medidas de democratização do acesso, inclusive programas de assistência estudantil,
ação afirmativa e inclusão social.
A Exposição de Motivos Interministerial que encaminhou o PL nº
7.200/2006, assinada por quatro Ministros de Estado – Educação, Ciência e
Tecnologia, Fazenda e Planejamento, Orçamento e Gestão – destacou ainda que
a proposta não criaria novas despesas, conferindo apenas uma priorização aos
gastos com educação, dentro da vinculação constitucionalmente assegurada para
manutenção e desenvolvimento do ensino.
Pontos principais e polêmicas em torno do Projeto
Quase um ano se passou entre a entrega da terceira versão do Anteprojeto
ao Presidente da República e o encaminhamento da quarta e definitiva versão ao
Congresso Nacional. Não cabe neste artigo discorrer sobre todo o conteúdo do
Projeto, artigo por artigo, nem esse é o seu objetivo, mas chamar a atenção sobre
seus pontos principais e as polêmicas que retardaram seu envio à apreciação do
Poder Legislativo.
Em linhas gerais, o Projeto de Lei da Reforma da Educação Superior tenta
estabelecer um marco regulatório para o ensino superior brasileiro e os principais pontos abordados são: i) a destinação de 75% do orçamento da educação
para o ensino superior; ii) as instituições de ensino superior – IES, quanto à sua
organização e prerrogativas acadêmicas, passam a ser classificar em três tipos –
universidades, centros universitários e faculdades; iii) aumentaram os requisitos
mínimos para a constituição de cada tipo de IES; iv) as IES federais deverão formular e implantar medidas de democratização do acesso, por meio de cotas para
grupos étnicos, cursos noturnos e isenção de taxas de inscrição; v) as IES federais
deverão também adotar medidas de assistência estudantil, por meio de bolsas,
moradia e restaurante estudantis, auxílio ao transporte, assistência à saúde e
outras; vi) exigência da implementação, em todas as IES, de planos de carreira e
de capacitação e treinamento para docentes e pessoal técnico e administrativo;
vii) os necessários ajustes à legislação em vigor, por meio de alterações às Leis nº
8.958/94, 9.394/96, 9.504/97 e 9.870/99.
A demora no encaminhamento do Anteprojeto deveu-se às difíceis negociações internas entre o MEC e a equipe econômica, especialmente em relação aos
mecanismos de financiamento presentes na proposta. Na queda-de-braço sobre a
subvinculação de 75% da receita constitucionalmente vinculada à manutenção e
Tema Livre
243
desenvolvimento do ensino (art. 212 da CF), o MEC levou a melhor. Entretanto,
não conseguiu dividir a conta dos hospitais universitários com o Ministério da
Saúde, conforme propunha a primeira versão. O argumento do MEC era de que
esses hospitais desempenham hoje um papel que vai muito além do ensino, sendo
referência de serviços de saúde em muitas cidades.
O texto final prevê que essa subvinculação de recursos vigore por dez anos,
findos os quais será revista a necessidade de se manter, ampliar ou diminuir a
garantia de recursos, principalmente por causa da expansão do sistema federal
de instituições de ensino superior.
Aumentaram as exigências para que as instituições se classifiquem como universidades, que agora deverão oferecer pelo menos oito cursos de graduação, três
de mestrado e um de doutorado. Para manterem o status de universidade e a
autonomia para criar cursos e ampliar vagas sem autorização do MEC, ao todo,
as universidades deverão oferecer pelo menos dezesseis cursos de graduação ou de
pós-graduação. Metade dos professores de universidades públicas e privadas deverá possuir titulação acadêmica de mestrado ou doutorado, sendo que pelo menos
metade desse grupo, ou seja, vinte e cinco por cento do total de docentes, deve
ter doutorado. Além dessas exigências, o Projeto estabelece uma série de diretrizes
para as reitorias, que vão desde a elaboração dos Planos de Desenvolvimento Institucionais – PDI até a criação de conselhos sociais de desenvolvimento, órgãos
consultivos dentro das universidades, presididos pelo reitor, mas compostos majoritariamente por representantes da sociedade civil externos à instituição.
Com relação às medidas de democratização do acesso a serem implantadas
pelas IES federais, o Projeto nada mais fez do que colocar no papel o que muitas
dessas instituições já adotam na prática. Diversas universidades federais já incorporaram as práticas de assistência aos estudantes contempladas pelo PL: oferta
de cursos noturnos (pelo menos um terço deles), gratuidade de inscrição em
processos seletivos para candidatos de baixa renda, bolsas de fomento à formação acadêmico-científica e à participação em atividades de extensão, moradia e
restaurantes estudantis, auxílio para transporte e assistência à saúde. A novidade
é que as IES federais terão de dispor de nove por cento de sua verba de custeio
para implementar essas iniciativas.
A mais esperada medida de democratização do acesso – a adoção de cotas étnicas e sociais nas instituições federais – ficou de fora da proposta. A primeira versão
trazia a reserva de vagas de cinqüenta por cento nas IES federais para estudantes
que cursaram integralmente o ensino médio na rede pública. Parte dessas vagas
seria preenchida por autodeclarados negros e indígenas. Desagradando em parte
ao meio acadêmico e em parte ao movimento negro, o MEC resolveu deixar para
244
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
o Congresso decidir sobre essas ações afirmativas por meio de outro Projeto de Lei
específico7, também de sua autoria, que tramita na Câmara dos Deputados e prevê
a reserva de cinqüenta por cento de vagas das instituições públicas para egressos da
escola pública, com direito a uma subcota para negros e índios.
Outros dispositivos polêmicos da proposta são: i) a previsão de critérios para
que as instituições recebam mais ou menos recursos do governo, dependendo de
sua eficiência (e.g. alunos formados, artigos publicados, patentes vendidas etc.);
ii) a limitação de estrangeiros na composição do capital de universidades privadas (pelo menos setenta por cento do capital votante das mantenedoras devem
pertencer a brasileiros natos ou naturalizados); e iii) a eleição dos reitores das IES
públicas, que continuarão a ser nomeados pelo Presidente da República mediante escolha em lista tríplice eleita diretamente pela comunidade acadêmica.
Financiamento e autonomia
A subvinculação de 75% dos 18% dos impostos destinados à educação,
de acordo com a determinação constitucional, foi a grande causa do retardo
do envio do Anteprojeto ao Congresso Nacional. Entretanto, há muita divergência sobre a quantificação desse montante de recursos. Seria este percentual
suficiente para sustentar os atuais gastos com as IES públicas e mais o já previsto Programa de Expansão do Sistema Federal de Educação Superior, que vem
sendo implementado pelo MEC e já criou dez novas universidades federais (por
criação, transformação e desmembramento) e 48 novos campi? 8
Para Cury (1997), a dificuldade em estabelecer essa “suficiência” de fundos
na esfera das políticas públicas não é nova, pois, no âmbito das ações governamentais, os gestores sempre conviveram com a limitação dos recursos orçamentários. Assim, essa noção de suficiência, geralmente entendida positivamente,
está sujeita a diferentes leituras, a depender do ponto de vista de quem implementa ou formula essas políticas.
Segundo Amaral (2003), uma tentativa semelhante de subvinculação para
a educação superior já fora tentada anteriormente, no governo Fernando Henrique Cardoso, com a apresentação da Proposta de Emenda à Constituição nº
370, de 1996, que trazia o ponto central da definição do financiamento das
instituições federais de ensino superior – IFES para o estabelecimento de um
7 Projeto de Lei nº 3.627, de 2004, que “Institui Sistema Especial de Reserva de Vagas para estudantes egressos de escolas públicas, em especial negros e indígenas, nas instituições públicas federais
de educação superior e dá outras providências”.
8 Fonte:MEC.Disponível em http://portal.mec.gov.br/sesu/index.php?option=content&task=view
&id=583&Itemid=300 . Acesso em 2 de outubro de 2008.
Tema Livre
245
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Superior. Esse Fundo,
que estaria sob a gerência da União, seria constituído por 75% dos recursos
vinculados à educação e que fazem parte do Fundo Público Federal – FPF.
Verificou-se que não seria possível manter o pagamento das despesas das IFES
utilizando 75% dos recursos do FPF para a educação, pois, no período de
1990 a 2002, os gastos revelaram-se superiores aos que seriam os recursos do
Fundo (em média 113%). A saída seria que se excluíssem os gastos com o pagamento de inativos e pensionistas do cálculo do montante a ser destinado ao
financiamento das instituições, o que até daria certa folga em relação ao percentual de 75%. A pressão da área econômica para obstruir a subvinculação e
o fato de o Fundo ter uma duração de apenas dez anos fez com que a proposta
não prosseguisse.
O Plano Nacional de Educação – PNE também estabeleceu como uma de
suas metas “assegurar, na esfera federal, através de legislação, a criação do Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Superior, constituído, entre
outras fontes, por, pelo menos 75% dos recursos da União vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino, destinados à manutenção e expansão
da rede de instituições federais” (BRASIL, 2001a). Este dispositivo, porém, foi
vetado pelo então Presidente da República Fernando Henrique Cardoso.
Para Castro e Schwartzman (2006), não é verdade que o Projeto não crie
novas despesas, conforme afirma a Exposição de Motivos Interministerial que
o encaminha. De acordo com o inciso IV, § 1º do art. 43 do Anteprojeto, os
gastos com inativos e pensionistas, que ficam excluídos dessa aplicação de 75%
do FPF, chegam a três bilhões de reais ao ano e passam a ser financiados com
recursos gerais da União. Ainda segundo os autores:
246
“Esta vinculação impede que os gastos federais com a educação
fundamental aumentem, a não ser por aportes superiores à vinculação constitucional. A medida é justificada pela necessidade
de garantir a autonomia institucional das universidades, que,
segundo a exposição de motivos, seria letra morta se não estivesse acompanhada de financiamento adequado. Mas é claro
que o simples aumento de gastos não garante a autonomia, que
depende, para ser exercida, de um poder efetivo das instituições
em administrar seus próprios recursos. Note-se que fracassaram
as tentativas de conceder mais autonomia também em períodos em que os recursos eram mais abundantes” (CASTRO e
SCHWARTZMAN, 2006).
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
O Projeto peca por não avançar na autonomia universitária e está claro que
este seria o objetivo mais legítimo da reforma. Nesse sentido, foi abandonada a
idéia de dotar as universidades de um orçamento global e plurianual constante
da primeira versão.
“A autonomia acadêmica, administrativa, financeira e patrimonial da Universidade é essencial para a sua definitiva inserção no contexto em que se situa. ... Isso porque a autonomia
requer gestão compartilhada, pautada na definição de prioridades e isto quer dizer que a Universidade se torna completamente responsável pelas iniciativas que desenvolve, pela
direção que imprime ao seu desenvolvimento e por quem ou
ao que especificamente busca atender.
Dotar a Universidade pública de autonomia plena significa
conferir-lhe a responsabilidade completa pelo seu destino.
Definir meios e estabelecer normas legais que garantam o
exercício pleno e uniforme da autonomia em Universidades
públicas e privadas significa conferir-lhes a responsabilidade
de cumprir suas funções em consonância com a autonomia
que lhes foi assegurada e estabelecer mecanismos de cobrança
adequados. E isto é essencial, urgente e irreversível.” (MACEDO e outros, 2005)
Cria-se ainda uma correlação delicada no art. 44 do PL, ao se determinar que
a distribuição dos recursos destinados às IES federais seja feita conforme orientação de uma comissão colegiada, integrada por membros da comunidade acadêmica, da sociedade civil e dirigentes públicos, e com base em avaliação externa de
cada instituição e de seu respectivo PDI. Para Mancebo (2004), essa proposta de
vincular o repasse de verbas para as universidades federais a PDI que contemplem
projetos de interesse do governo poderá significar grandes riscos para a autonomia universitária, submetendo essas instituições às prioridades governamentais em
curso e, conseqüentemente, à interferência de forças políticas estranhas.
Considerações finais
As IES são, por natureza, um lócus propício ao debate e à troca de experiências, e, assim, devem favorecer a participação de seus membros e da sociedade
em suas decisões. No entanto, sua finalidade maior, qual seja a de cumprir os
objetivos para os quais foram criadas e mantidas pela sociedade, deve prevalecer
Tema Livre
247
sobre as outras. Nesse sentido, o MEC acertou ao conduzir ao que denominou
“processo democrático” de construção do Anteprojeto da reforma universitária.
Promessa de campanha do primeiro mandato do Presidente Lula, uma conjuntura histórica aumenta o desafio do governo e dos atores no processo de
discussão da reforma universitária: as reformas anteriores, de 1931, no governo
provisório de Getúlio Vargas, e a de 1968, durante a ditadura militar, foram
implementadas em regimes autoritários. Esta será a primeira reforma elaborada
num regime democrático, como bem traduz Trindade:
“Este é o grande desafio: pela primeira vez, desde o período
anterior ao golpe militar, o tema da ‘reforma universitária’ desencadeia-se num contexto democrático, em meio a um debate aberto e participativo. Não se trata de criar uma ‘organização complexa’ para realizar a sua modernização institucional.
Este foi o projeto desenvolvido pela ditadura que modernizou
a universidade. Este foi um avanço com relação à universidade tradicional, controlada pelas faculdades profissionais e seus
catedráticos, mas esse modelo, desde o início da Nova República, já dava sinais de esgotamento.
Neste início do século XXI, o Brasil precisa construir urgentemente uma instituição que seja a expressão de uma sociedade democrática e pluricultural, inspirada nos ideais de liberdade, de respeito pela diferença e de solidariedade, mas que
se constitua numa instância de consciência crítica em que a
coletividade encontre seu espaço para repensar suas formas
de vida e suas organizações sociais, econômicas e políticas.”
(TRINDADE, 2004)
O Projeto iniciou sua tramitação na Câmara dos Deputados em regime de
urgência constitucional, apesar de toda a demora no seu envio. A intenção do
MEC ao realizar todo o debate prévio ao encaminhamento do Anteprojeto e
ao solicitar a urgência constitucional foi eliminar etapas e agilizar o processo de
tramitação no Congresso Nacional. A Mesa Diretora da Câmara dos Deputados
constituiu Comissão Especial para apreciação do Projeto de Lei nº 7.200, de
2006. Entretanto, dados os interesses envolvidos, os pontos não resolvidos na
proposta enviada pelo governo e a polêmica acerca de questões de fundo, 368
emendas foram apresentadas ao Projeto pelos deputados.
Diante desse quadro, apesar da pressão das entidades para que a iniciativa
fosse votada ainda em 2006, o Presidente da Câmara dos Deputados afirmou
248
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
que iria garantir um mínimo de debate sobre a proposta, o que, num ano de
eleições presidenciais, significaria uma demora considerável nas discussões.
O Poder Executivo aquiesceu à demanda do Congresso, retirando a urgência constitucional do PL nº 7.200/20069 que passou a tramitar não mais como
proposição principal, mas como um dos vários Projetos apensados ao PL nº
4.212, de 2004. Desde então, fez-se um silêncio sepulcral em torno da proposta,
que aguarda, juntamente com as demais apensadas, constituição de Comissão
Especial para proferir parecer ao PL nº 4.212, de 200410.
A retirada da urgência constitucional do Projeto, ainda que sob a alegação
de dar mais tempo ao Congresso Nacional para debatê-lo, deixou a sensação de
que o envio da proposta pelo Executivo foi meramente pro forma. Tanto que
o novo portal web do MEC, que manteve durante todo o processo de construção do Anteprojeto um “portal da reforma”, nem faz mais referência à reforma
universitária11. É como se a discussão estivesse encerrada, ou melhor, como se
nunca tivesse existido.
O MEC parece ter perdido o interesse no Projeto da Reforma Universitária
que, a exemplo da enxurrada de 368 emendas recebidas na Câmara na Legislatura passada, provavelmente será transformado num Substitutivo cujo DNA lhe
é completamente estranho.
Esse desinteresse do Executivo deve-se, em grande parte, à construção, por
iniciativa do próprio MEC, de todo um arcabouço normativo que lhe permite
levar a cabo suas ações, relegando a reforma a uma posição secundária. De fato,
a reforma universitária não é hoje necessária ao funcionamento do sistema, na
forma como o governo Lula vem conduzindo sua política educacional.
A intenção de estabelecer um único grande marco regulatório para a garantia de um ensino superior de qualidade esvaziou-se após a edição da Lei
n° 10.861, de 14 de abril de 2004 (BRASIL, 2004), que instituiu o Sistema
Nacional de Avaliação do Ensino Superior – SINAES, e do Decreto n° 5.773,
de 9 de maio de 2006 (BRASIL, 2006), o chamado “Decreto-ponte”, que veio
9 Mensagem ao Congresso Nacional nº 722, do Poder Executivo, encaminhada em 22 de agosto de
2006.
10 Situação do PL nº PL nº 4.212/2004 em 2 de outubro de 2008. Disponível em < http://www2.
camara.gov.br/proposicoes/loadFrame.html?link=http://www.camara.gov.br/internet/sileg/prop_lista.asp?fMode=1&btnPesquisar=OK&Ano=2006&Numero=7200&sigla=PL>
11 Apesar de o link para as informações sobre a reforma estar desativado, conseguimos acessá-lo, em
horário comercial, no endereço <http://mecsrv04.mec.gov.br/reforma/>, o que sugere que as informações estejam disponíveis apenas num servidor do Ministério para consulta interna. De qualquer
forma, não há mais nenhuma referência sobre a reforma universitária no portal web do MEC. Acesso
em 2 de outubro de 2008.
Tema Livre
249
substituir o ultrapassado Decreto nº 3.860, de 9 de julho de 2001 (BRASIL,
2001b), na função de regulação e supervisão das instituições de educação superior e dos cursos superiores de graduação e seqüenciais no sistema federal de
ensino. A edição do Decreto-ponte, apesar da reiterada negativa do MEC, antecipou diversos pontos da reforma (ou pelo menos aqueles que interessavam
ao Ministério), sanando a parte regulatória, fundamental ao funcionamento
do sistema e das ações do governo.
Se a primeira versão do Anteprojeto – que revogava todo o capítulo da educação superior da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, Lei de Diretrizes
e Bases da Educação Nacional – LDB, tratando-a como um nível à parte e
diferenciado, como se fosse superior aos demais níveis da educação nacional
– revestiu-se de arrogância, impondo restrições ao setor privado e forçando um
financiamento em detrimento de outros setores do governo, a quarta versão
parece tímida demais.
Segundo Castro e Schwartzman (2006), se por um lado a iniciativa procura
avançar em relação ao compromisso das universidades com seu entorno econômico e social, em relação às políticas de inclusão e em relação à regulação do
relacionamento do setor público com o setor privado, por outro não está claro
que as medidas propostas atingirão estes objetivos.
Na realidade, no que tange à democratização do acesso ao ensino superior,
pode-se dizer que o Projeto da reforma foi atropelado pelo próprio MEC. Mesmo com o Projeto de Lei que institui as cotas nas universidades públicas parado
no Congresso Nacional, diversas instituições já começaram a adotar mecanismos compensatórios para estudantes carentes, afrodescendentes e indígenas no
seu sistema de ingresso. Nesse sentido, merece destaque o Programa Universidade para Todos – Prouni, criado pela Lei n° 11.096, de 13 de janeiro de 2005
(BRASIL, 2005), que subsidia a oferta de vagas em instituições de ensino superior privadas a estudantes carentes egressos de escolas públicas e a professores da
rede pública de ensino fundamental. Já no seu primeiro ano de funcionamento,
o Prouni abriu um número de vagas maior que as matrículas oferecidas pelas
universidades federais.
A parte da execução dos Programas do Governo Federal para a educação
superior também vai muito bem, obrigada. O MEC continua dando seguimento normalmente – e com sucesso, diga-se de passagem – a suas ações.
Exemplos disso são o Prouni, que a cada semestre oferece maior número de
vagas, a reestruturação do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino
Superior – FIES, a ampliação da rede federal, com a conseqüente ampliação
de vagas nas universidades federais, o SINAES e a melhoria na sistematização,
250
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
e da conseqüente transparência, da parte cartorial do sistema (autorização,
credenciamento e reconhecimento de instituições e cursos superiores).
Mais recentemente foi instituído o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – Reuni, por meio do Decreto nº
6.096, de 24 de abril de 2007, cujo objetivo é ampliar as condições de acesso e
permanência nas universidades federais e promover o melhor aproveitamento da
estrutura física e dos recursos humanos existentes. Resumindo, a reforma universitária não faz falta ao Executivo. Pelo contrário, dependendo das alterações
que forem feitas no Congresso, poderá emperrar a atuação do Ministério.
Na verdade, depois do Decreto-ponte, a impressão é de que o MEC enviou o Anteprojeto da Reforma Universitária ao Legislativo apenas para não
fazer com que o Presidente Lula faltasse com a palavra, além de dar alguma
satisfação às entidades e comunidades acadêmica e científica e à própria sociedade, que se envolveram na mise-en-scène gerada em torno de sua “construção
democrática e plural”.
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Mercado. São Paulo: Cortez; Piracicaba: UNIMEP, 2003.
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__________. Decreto nº 3.860, de 9 de julho de 2001. Dispõe sobre
a organização do ensino superior, a avaliação de cursos e instituições,
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__________. Lei n° 11.096, de 13 de janeiro de 2005. Cria o Programa
Universidade para Todos – PROUNI. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis.htm . Acesso em: 02 out. 2008.
__________. Decreto nº 5.773, de 9 de maio de 2006. Dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e seqüenciais no sistema federal
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Tema Livre
251
__________. Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as
diretrizes e bases da educação nacional. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis.htm . Acesso em: 02 out. 2008.
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12 de junho de 2006. Estabelece normas gerais da educação superior,
regula a educação superior no sistema federal de ensino, altera as Leis nos
9.394, de 20 de dezembro de 1996; 8.958, de 20 de dezembro de 1994;
9.504, de 30 de setembro de 1997; 9.532, de 10 de dezembro de 1997;
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BRASIL. MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Anteprojeto de Lei da
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__________. __________. 2ª versão do Anteprojeto de Lei da Educação Superior. Brasília, 30/05/2005. Disponível em: http://www.mec.
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CASTRO, Cláudio M.; SCHWARTZMAN, Simon. O parto da Montanha. junho/2006. Disponível em: http://www.schwartzman.org.br/simon/parto.pdf .Acesso em: 02 jul. 2006.
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MANCEBO, Deise. Reforma universitária: reflexões sobre a privatização
e a mercantilização do conhecimento. Educação e Sociedade, Campinas:
CEDES, v. 25, n. 88, número especial, p. 845-866, out. 2004
TRINDADE, Hélgio. A República em tempos de reforma universitária:
o desafio do Governo Lula. Educação e Sociedade, Campinas: CEDES,
v. 25, n.88, número especial, p. 819-844, out. 2004.
252
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
Walkyria Menezes Leitão Tavares
A autora é graduada em Engenharia
Eletrônica, mestre em Engenharia
Biomédica e especialista em Regulação
de Telecomunicações. É consultora
legislativa da área XIV- Comunicação
Social, Informática, Telecomunicações,
Sistema postal e Ciência e Tecnologia.
Transição para a
TV digital nos Estados Unidos:
lições para o Brasil
253
Resumo
Em fevereiro de 2008, será completada a transição para a televisão digital nos Estados Unidos.
Isso significa que as transmissões simultâneas
dos sinais analógicos e digitais, iniciadas em
1996, encerram-se nessa data com o desligamento dos sinais analógicos de televisão aberta.
A data de desligamento já foi adiada mais de
uma vez, devido principalmente às pressões dos
radiodifusores. Durante 2008, começaram a ser
veiculadas pelos radiodifusores campanhas de
esclarecimento da população sobre a transição.
Já o governo está oferecendo um subsídio para
os telespectadores comprarem um conversor
digital-analógico. Mesmo assim, as autoridades
estão muito preocupadas quanto ao “dia seguinte” do desligamento das transmissões analógicas, pois ainda há muito desconhecimento
sobre o assunto por parte dos telespectadores de
televisão aberta e a maioria deles ainda não entendeu a necessidade de adquirir um conversor
para poder assistir televisão depois de fevereiro.
Embora ainda falte muito tempo para o final da
transição para a tecnologia digital de televisão
em nosso País, prevista para 2016, já podemos
tirar algumas lições da experiência americana
para o caso brasileiro.
Palavras-Chave
Televisão digital, transição para TV digital nos Estados Unidos, transição para TV digital no Brasil,
desligamento do sinal analógico de televisão .
Abstract
On February, 2009, the transition to the digital
television will be completed at the United States. The simulcast period, when it is transmitted
the analog and digital signals together, started
on 1996 and will finish on next February when
254
the analog signals will be switched off. This
deadline was delayed several times, mainly
due to broadcasters pressure. During 2008,
broadcasters began toair public campaigns
about the transition and the government is
offering a subsidy for viewers that buy a digital-to-analog converter box. Even though,
american authorities are concerned about the
analog switch-off day-after. There is a considerably amount of people that is not aware
about this subject and the great majority of
viewers of over-the-air televison doesn’t already understand that they need to buy a converter box to receive most television stations
after February . Although it will take a long
time until the end of the transition to the
digital broadcasting in Brazil, scheduled to
2016, some lessons can be taken to the brazilian case from the american experience.
Keywords
Digital television, USA digital TV transition, Brazilian digital TV transition, analog
signal switch-off.
255
Introdução
O
sistema de televisão aberta (over-the-air television), nos Estados Unidos, prepara-se para o desligamento das transmissões analógicas,
previsto inicialmente para ocorrer em 2006, e adiado para 17 de
fevereiro de 2009. As opiniões estão divididas. A agência governamental, NTIA – Department of Commerce’s National Telecommunications and
Information Administration, a FCC – Federal Communications Commission e os
radiodifusores acham que a transição para a televisão digital1 será tranqüila, uma
vez que consideram que as campanhas de esclarecimento, iniciadas em março de
2008, conseguirão informar adequadamente a população sobre as medidas que
devem tomar para não ver seus aparelhos de televisão sem imagem e som no dia 17
de fevereiro do ano que vem2. Já as associações de defesa do consumidor alertam
para o grande desconhecimento dos americanos sobre o assunto.
Qual a importância de acompanharmos de perto essa transição? Acontece
que, embora o Brasil tenha escolhido o padrão tecnológico japonês como base
para o sistema brasileiro de televisão digital, a metodologia de implantação da
tecnologia digital na televisão, em nosso País, guarda grandes semelhanças com
o adotado pelos Estados Unidos, além do fato de que aquele país possui sistema
de televisão predominantemente privado, assim como o instalado no Brasil.
Para viabilizar a transmissão simultânea da programação televisiva nas tecnologias analógica e digital, em ambos países, foi dado a cada emissora que operava no mundo analógico mais um canal digital de 6 MHz, com uma pequena
diferença: nos EUA, a “consignação” do novo canal foi feita, mediante a inclusão
de dispositivo na Lei de Telecomunicações de 1996 (Telecommunications Act of
996), enquanto que, no Brasil, isso foi feito por decreto presidencial (Decreto
nº 5.820, de 2006). Em ambos os casos, foi previsto um período de dez anos
de duração para a transmissão simultânea analógica/digital, ao final do qual as
freqüências analógicas devem ser devolvidas pelas empresas de televisão.
Outra razão para o interesse nos resultados desse processo é o fato de se
tratar da primeira experiência de desligamento do sinal analógico em bases
nacionais em um país que possui dimensões continentais como o Brasil. Até
1 A transição tratada neste texto refere-se apenas à mudança da televisão aberta da tecnologia analógica
para a digital. Na verdade, já existem outras formas de transmissão e recepção digital de sinais de televisão, como, por exemplo, por meio de cabo, satélite ou MMDS. Outra forma é a chamada IPTV, que
transmite sinais de televisão via protocolo de Internet, utilizando serviços de banda larga.
2 Diferentemente da transição da televisão preto e branco para a televisão a cores, na transição para
a tecnologia digital, após o desligamento das transmissões analógicas, os televisores analógicos serão
incapazes de receber sinais de televisão aberta sem a adição de uma caixa conversora.
256
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
o momento, o sinal analógico somente foi desligado em pequenos países da
Europa, tais como Luxemburgo, Holanda, Finlândia, Andorra, Suécia, Suiça,
Áustria e Estônia3.
Por outro lado, cabe enfatizar que a alta penetração da televisão por assinatura naquele País (quase 85 % dos lares americanos possui televisão a cabo
ou por satélite) é um fator que diferencia a experiência americana da brasileira,
uma vez que, no Brasil, verifica-se praticamente o inverso: apenas 15% dos lares
possuem serviço de televisão por assinatura.
Como definir a data de desligamento?
O estabelecimento de uma data para o desligamento das transmissões analógicas de televisão é uma tarefa de difícil equacionamento, pois existe uma
série de fatores que podem influenciar o ritmo da implantação da tecnologia
digital. O primeiro fator que condiciona o ritmo da mudança é a capacidade
de investimento das emissoras, para arcar com diversos custos associados à transição para a nova tecnologia. Os investimentos envolvem desde a aquisição de
transmissores digitais, a instalação de novas antenas, reformas nos estúdios de
gravação e treinamento de pessoal, até a introdução de cenários, guarda-roupas
e maquiagens mais sofisticados. O segundo fator que possui grande influência
no processo é o interesse despertado na população pela nova tecnologia.
Ambos os fatores estão obviamente submetidos a uma análise do balanço
entre custo e benefício tanto pelos telespectadores como pelas emissoras, embora
estas últimas sejam obrigadas a cumprir cronogramas de instalação estabelecidos
pelo poder concedente.
O terceiro fator, que pode afetar o ritmo da transição e que, de alguma forma, influencia os dois anteriores, é a possibilidade vislumbrada, principalmente
pelos radiodifusores, que detém poderosos mecanismos de pressão, de que haja
adiamentos da data pré-definida.
A análise desses fatores exige do poder público a adoção de medidas para
evitar atrasos na digitalização das emissoras, que podem inviabilizar a manutenção da data de desligamento. Nos Estados Unidos não foi diferente. A primeira
data estabelecida, 31 de dezembro de 2006, foi submetida, desde o início, à condição de que 85% dos mercados atendidos pelas emissoras de televisão aberta
analógica estivessem atendidos com transmissão digital.
O atendimento da primeira data foi fortemente questionado pelos radiodifusores, sob a alegação de que o cronograma para início das transmissões digitais
3 “Digital television transition”, http://en,wikipedia.org/wiki/Digital_switchover
Tema Livre
257
pela maioria das emissoras somente foi implementado pela FCC no final de
1998. Ao mesmo tempo, as emissoras públicas alegaram que não podiam arcar
com os custos envolvidos e conseguiram da agência uma extensão do prazo para
o início de suas transmissões digitais.
Do lado dos consumidores, o processo também não é simples, pois os televisores digitais, únicos capazes de prover um ganho substancial de qualidade
de imagem e som, pois recebem os sinais digitais e possuem maior resolução de
imagem, eram muito caros de início, embora seus preços venham caindo significativamente nos últimos anos. As caixas conversoras (do sinal digital para analógico) - set-top boxes, em inglês, são mais baratas, mas sua penetração também
não se dá rapidamente, pois há um grande desconhecimento da população sobre
seu uso. Ademais, feita uma análise custo benefício, a maioria dos telespectadores pode concluir que se trata de algo que não agrega valor ao equipamento de
televisão que ele possui em sua casa. Quanto mais longe estiver a data de desligamento do sinal analógico, mais correta essa analise, pois será somente naquele
momento, que os telespectadores terão uma maior percepção de sua utilidade,
pois sem acoplar um set-top box aos seus televisores analógicos não será possível
receber o sinal digital, único a ser transmitido após o desligamento4.
Esse conjunto de fatores fez com que a primeira data de desligamento definida pelo congresso americano fosse adiada. Em 2005, aquele órgão estabeleceu
uma nova data limite – 17 de fevereiro de 2009 – para a devolução das freqüências analógicas e para o início das transmissões somente digitais.
Nova destinação para a faixa de freqüências hoje destinada somente à
televisão
A definição de nova data limite para o desligamento do sinal analógico foi
fortemente condicionada pelo interesse do governo americano em leiloar as freqüências5 usadas pela radiodifusão analógica. De acordo com o estabelecido em
lei, aprovada em 2005, e denominada Lei da Transição da Televisão Digital e de
Segurança Pública (Digital Television Transition and Public Safety Act of 2005),
os recursos arrecadados em leilão, da ordem de 10 bilhões de dólares, deveriam
4 No mínimo, 19,6 milhões de domicílios recebem somente televisão aberta, isto é não possuem
assinatura de televisão fechada. Outros 14,9 milhões de domicílios possuem televisores em uso secundário, nas cozinhas e quartos, que também só recebem sinais de televisão aberta. No total,
estima-se que existam cerca de 70 milhões de aparelhos de televisão em risco de perderem seus sinais
após a transição (www.nab.org).
5 O interesse por essas freqüências, na faixa de 700 MHz (canais 52-69) aumentou sobremaneira,
nos últimos anos, com o crescimento vertiginoso das comunicações móveis e o surgimento de novas
tecnologias como o WiMax.
258
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
ser destinados a um fundo para financiar os custos da transição digital e da
implementação de programas de segurança pública. Desse montante, contudo,
cerca de 7,4 bilhões foram vinculados à redução do déficit público.
Outra motivação que condicionou a aprovação da referida lei foi a destinação
de parte das freqüências analógicas a serem devolvidas pelos radiodifusores para
suprir deficiências dos sistemas de comunicação voltados para a segurança6. Essa
nova destinação ganhou muita importância após os ataques terroristas de 11 de
setembro de 2001, que revelaram falhas na segurança pública, e depois que a região de Nova Orleans foi devastada pelo furacão Katrina, demonstrando que os
sistemas de defesa civil não estavam preparados para esse tipo de desastre natural.
Cumpre esclarecer que a data limite de 17 de fevereiro de 2009 não se aplica a
todas as emissoras, somente às geradoras de alta potência (full-power televisions)7.
A partir de modificação incluída na Lei de Telecomunicações de 1996 pela legislação de 2005, as outras emissoras chamadas genericamente de LPTV8(lowpower televisons), deixaram de estar obrigadas a digitalizar seu serviço, podendo
continuar a transmitir apenas o sinal analógico, até que seja definida nova data
de transição para esse segmento.
Mecanismos de controle do mercado de aparelhos de televisão
Na mesma lei de transição, foi estabelecido o programa de incentivo à aquisição de set-top boxes pela população. Com a iniciativa, previu-se o gasto de 990
milhões de dólares com a concessão de subsídio de 40 dólares sobre a compra
desses equipamentos que custam de 50 a 70 dólares americanos. O programa
prevê a concessão de até dois cupons por residência, que podem ser solicitados,
por telefone ou pela Internet, no período de janeiro de 2008 até março de 2009,
e utilizados no prazo de noventa dias.
6 Os canais 60, 61, 68 e 69 serão realocados para sistemas de segurança pública (polícia, bombeiros
e resgate de emergência). Os outros canais serão utilizados para serviços avançados sem fio comercializados ao público em geral, como por exemplo o MediaFlo, serviço de transmissão de conteúdo
audiovisual desenvolvido pela Qualcomm.
7 A Lei de Telecomunicações de 1996 previa a digitalização de todas as emissoras antes de ser emendada pela Lei da Transição Digital e de Segurança Pública de 2005.
8 Serviço criado em 1982 para prestação de serviços de televisão orientados a pequenas comunidades, sejam elas localizadas em áreas rurais ou urbanas. A classificação LPTV inclui também as chamadas estações classe A que já existiam antes da criação do serviço e que possuem uma certa proteção
contra interferências não prevista para os outros tipos de LPTV. Esse segmento de emissoras engloba
ainda as retransmissoras de televisão (translator stations) que levam o sinal das geradoras a comunidades muito afastadas ou localizadas em áreas nas quais o sinal da geradora sofre interferência devido
às condições geográficas. The DTV Transition and LPTV/Class A/Translator Stations FCC Consumer
Advisory
Tema Livre
259
Regulamentação complementar à referida legislação foi editada pela FCC
com o objetivo de regular o mercado de televisores. Em março de 2007, a agência
editou norma proibindo a fabricação, importação ou montagem de qualquer televisor contendo um receptor analógico, exceto se ele contiver também um receptor
digital. Para permitir a comercialização de estoques, os revendedores foram autorizados a vender televisores que contém apenas receptores analógicos, desde que
nos pontos de venda, nos catálogos e nos sítios de Internet seja divulgado alerta
aos consumidores de que aqueles aparelhos não serão capazes de receber o sinal
de televisão aberta após 17 de fevereiro de 2009, a não ser que a ele seja acoplado
uma caixa conversora.9
Restando apenas alguns meses para o desligamento do sinal digital, como
será que se encontra a situação da televisão digital aberta nos Estados Unidos?
Estágio atual da digitalização da televisão nos Estados Unidos
Do lado das emissoras, dados de fevereiro apontam que somente 9% das geradoras10 (full-power stations) ainda não estão transmitindo em tecnologia digital
e apenas três delas afirmam que não estarão preparadas para a transição em fevereiro de 2009. Apesar desses números, há quem considere que a implantação da
televisão digital naquele país está num estágio muito aquém do esperado, uma
vez que a transmissão de vários programas em um único canal - multicasting, em
inglês – , uma das promessas que acompanharam a implantação da televisão digital, foi implementada apenas por uma minoria. Outro problema que vem sendo levantado é a cobertura do sinal digital que, em alguns casos, pode ser menor
do que a do sinal analógico. Se esse problema não for resolvido a tempo, alguns
americanos podem não receber o sinal de televisão, mesmo tendo adquirido um
televisor digital ou um set-top box. Isso também pode ocorrer com aqueles que
não adquirirem, além de um dos equipamentos citados, uma antena adequada
para recepção de transmissão digital, necessária em algumas situações.
Do lado dos telespectadores, os resultados também preocupam, pois 9,4 %
das residências ainda estão completamente despreparadas para a transição, isto é
nenhum dos aparelhos de TV disponíveis no domicílio está pronto para receber
o sinal digital. Isso se explica pelo baixo nível de conhecimento e de interesse da
população sobre a transição para a televisão digital.
O programa de subsídios à compra de set-top boxes também é acusado de não
ter funcionado adequadamente. Há reclamações quanto ao pequeno volume de
9 DTV Enforcement, www.fcc.gov/eb/dtv
10 National Association of Broadcasters (www.nab.org)
260
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
recursos liberados para o programa e do pequeno prazo (noventa dias) dado aos
telespectadores para utilizarem os cupons fornecidos pelo governo. Esse pequeno
prazo é apontado por entidades de defesa do consumidor como a principal razão
para o insucesso da iniciativa, pois muitas pessoas receberam os cupons, mas não
conseguiram comprar a caixa conversora, dentro dos noventa dias estipulados, devido à falta de estoque de equipamentos nos revendedores. Até maio, 15,3 milhões
de cupons haviam sido solicitados, mas apenas 2,3 milhões utilizados. Em agosto,
esses números saltaram respectivamente para 22 e 7,7 milhões. Com a aproximação da data de transição, há grandes preocupações com a falta de equipamentos
conversores para atender a uma possível explosão da demanda.
A pergunta que fica no ar é: será que o prazo estabelecido para o desligamento vai ser outra vez adiado? Parece-nos que, desta vez, as pressões dos radiodifusores e a baixa penetração dos set-top boxes nos lares que dependem apenas da
televisão aberta não serão motivos suficientemente fortes para adiar novamente
a data limite, uma vez que o leilão previsto na lei de 2005 já foi realizado em
março passado. Mesmo não tendo sido leiloadas todas as freqüências, pois não
houve nenhum lance para a aquisição do bloco D (faixa de freqüências destinada aos serviços de segurança pública), foram arrecadados 19,6 bilhões de dólares, quase o dobro do previsto em 2005. A entrada desses recursos no tesouro
americano para abater o déficit público, conforme prevê a legislação, deve estar,
obviamente, vinculada à outorga das freqüências leiloadas às empresas vencedoras, o que torna improvável que haja mudanças no cronograma de desligamento
das transmissões analógicas.
Impacto da digitalização da televisão aberta nos serviços de televisão
por assinatura
Nos Estados Unidos, as discussões que se travam a respeito da operação da
televisão a cabo após a transição digital são muito diferentes das que ocorrerão no
caso brasileiro, até porque, como já dissemos anteriormente, oitenta e cinco por
cento de domicílios americanos possui uma assinatura de televisão. A polêmica
gira em torno do fato de que lá as operadoras de televisão por cabo não aceitam
ser obrigadas a levar os canais de televisão aberta digitais. Já as emissoras abertas
consideram fundamental que o cabo continue a levar seus sinais após a digitalização. Essa disputa foi decidida pela FCC, que deliberou, em fevereiro de 2005,
por quatro a um, que as operadoras de televisão por cabo não estavam obrigadas a
transmitir a programação das emissoras de televisão aberta após a transição. Contudo, para evitar que assinantes de televisão por cabo fiquem sem receber os canais
de televisão aberta após o desligamento dos sinais analógicos, caso não adquiram
Tema Livre
261
um set-top box, aquela agência deliberou que as operadoras de TV a cabo serão
obrigadas a continuar levando os sinais dos radiodifusores locais até 2012.
Essa disputa será, com certeza, travada quando chegar a hora de desligar o sinal
analógico no Brasil. A legislação atual de televisão por cabo obriga essas operadoras, na sua área de prestação de serviço, a tornarem disponíveis “canais destinados à
distribuição obrigatória, integral e simultânea, sem inserção de qualquer informação,
da programação das emissoras geradoras locais de radiodifusão de sons e imagens, em
VHF ou UHF, abertos e não codificados, cujo sinal alcance a área do serviço de TV
a Cabo e apresente nível técnico adequado, conforme padrões estabelecidos pelo Poder
Executivo”11. Isso significa que, se não houver alteração na legislação vigente até
2016, se as emissoras de televisão aberta não quiserem mais fornecer seu sinal (naquele momento, digital) às operadoras de televisão por cabo, os assinantes desse
serviço, que tiverem interesse em assistir à programação dos canais de televisão
aberta, serão obrigados a adquirir uma caixa conversora (além do conversor da TV
a cabo) ou um televisor digital integrado.
Algumas lições para o Brasil
Embora ainda restem quase oito anos até a data de desligamento das transmissões analógicas em nosso País, prevista para 29 de junho de 2016 (Art. 10 do
Decreto nº 5.820, de 2006), que lições podemos retirar dessa experiência para
o caso brasileiro?
Antes de enunciar algumas lições a serem tiradas do caso americano, há que
referir que os resultados dos primeiros oito meses da processo de digitalização da
televisão em nosso País apontam para uma baixa adoção por parte dos telespectadores e para problemas de cobertura, no caso da cidade de São Paulo, primeira
cidade a ter os sinais de televisão digitalizados, em dezembro de 2007. Dados
apresentados no congresso da SET, realizado em agosto último em São Paulo,
indicaram a venda de apenas 40 mil conversores naquela capital.
A primeira lição está relacionada com possíveis dificuldades práticas de obrigar
que emissoras de baixa potência e retransmissoras de televisão, públicas e privadas,
cumpram o cronograma de dez anos. Apesar de haver um esquema de consignação
de freqüências definido em portaria do Ministério das Comunicações (Portaria nº
652, de 2006), que define prazos de acordo com o porte da emissora e prevê ainda
um prazo máximo de dezoito meses para a implantação das transmissões digitais
após o licenciamento da estação pelo referido órgão, existe a possibilidade de algumas emissoras não atenderem os prazos estabelecidos.
11 Art. 23, inciso I, da Lei nº 8.977, de 1995 (Lei de TV a cabo)
262
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
A segunda lição que podemos extrair dessa discussão é a necessidade de se
definir percentual mínimo de cobertura que deverá ser atendido pelas emissoras
antes que se proceda o desligamento, o que não foi feito no caso brasileiro. Ademais, é necessário monitorar a penetração da televisão digital nos domicílios brasileiros. A mera disponibilização do sinal digital não garante que os consumidores
irão tomar a iniciativa de adquirir uma caixa conversora ou um televisor digital
antes da data do desligamento. Isso pode ocorrer por diversas razões, tais como o
desconhecimento do processo de implantação da nova tecnologia e de suas implicações, e o alto preço de venda dos equipamentos, a falta de percepção da utilidade
da caixa conversora que, em muitos casos, não agregará muito ao atual televisor
analógico, entre outras.
Outra lição a ser tirada da experiência dos Estados Unidos é a importância
de programas de subsídios para a aquisição das caixas conversoras. Da experiência americana, pode-se extrair que sua implementação não pode, contudo,
ser deixada para a antevéspera do desligamento, pois isso pode acarretar desbalanceamento entre os ritmos de crescimento da demanda e da oferta desses
equipamentos e inviabilizar o programa.
Por último, cabe enfatizar que as campanhas de esclarecimento dos telespectadores devem ser feitas com muita antecedência e não devem ser deixadas
apenas sob a responsabilidade dos radiodifusões e dos fornecedores de equipamentos. Caberia ao Ministério das Comunicações e à Anatel elaborar cartilhas
e divulgar constantemente as principais informações sobre a introdução da televisão digital em nosso país.
Referências bibliográficas:
FCC Consumer Advisory: The DTV Transition and LPTV/Class A/
Translator Stations
JOST, Kenneth, Transition to Digital TV, CQ Researcher , Volume 18,
Nº 23, Pag. 529-552
TATE, Deborah Taylor, Remarks of FCC Commissioner to Donelson
Senior Center, Nashville, Tennessee, August, 11, 2008.
Wikipedia, DTV Transition in the United States, http://en.wikipedia.org/
wiki/DTV_transition_in_the_United_States. (acessado em 21/08/2008).
Tema Livre
263
Resenha
O Mapa Fantasma
Steven Johnson
Os banheiros que vivi
Nurit Bensusan
265
O Mapa Fantasma
Steven Johnson
Editora Zahar,
Rio de Janeiro, 2008
O Mapa Fantasma
“Como a luta de dois homens contra o cólera mudou o
destino de nosssa metrópoles”
(Steven Johnson)
Paulo Afonso Lopes Cabezon
é engenheiro civil e consultor
legislativo da Câmara dos Deputados,
área XIII – Desenvolvimento
Urbano, Trânsito e Transportes.
267
Q
uando eu solicitei o empréstimo de “O
Mapa Fantasma” apenas para a simples
leitura de alguns itens mais relevantes, comecei a me interessar de imediato pela fluidez e
clareza do texto. O livro descreve um fato histórico trágico, um surto de cólera que vitimou
centenas de pessoas de todas as idades em
pouco mais de uma semana. Isso ocorreu em
1854 em Londres, onde moravam quase 2,5
milhões de habitantes! E foram dois cidadãos
londrinos, um médico e um padre, que não
se conheciam até então, os heróis na busca
desesperada pela descoberta das causas da
doença e pelos meios de sua erradicação.
Londres, como todas as grandes cidades
européias da época, não possuía um sistema
rigoroso de controle sanitário, que evitasse a
permanente distribuição da sujeira produzida
nas habitações e que era continuamente esparramada pelas ruas e avenidas. Como conseqüência, o ar era sempre fétido, nauseabundo, e se espalhava por quase toda a cidade,
principalmente nos bairros mais pobres, onde
a concentração populacional era maior. Era
quase que natural, portanto, que as pessoas,
incluindo as mais esclarecidas, acreditassem
que as doenças – inúmeras – eram somente
transmitidas pelo ar e não pela água distribuída por várias bombas d’água instaladas pela
prefeitura em diversos pontos da cidade.
Muitos outros surtos de cólera em maior
ou menor intensidade já haviam ocorrido em
Londres antes do acontecimento narrado no
livro. Diversas teorias foram empiricamente
desenvolvidas, mas duas se destacaram em
dois grupos antagônicos. A “teoria do miasma”, com maior número de adeptos, como
médicos e especialistas de saúde pública,
argumentava que o cólera era disseminado
pelos ambientes sem saneamento, enquanto
268
que a “teoria do contágio” defendia que a
doença passava de uma pessoa enferma para
outra sã, como a gripe, por exemplo. Muito
antes dessas discussões, o Dr. John Snow já
teria trabalhado em outros surtos de cólera e
continuava estudando o assunto sem ainda
entender exatamente o motivo da irrupção
de setembro de 1854.
Naquela época, os microscópios mais
modernos eram insuficientes para identificar
o Vibrio Cholerae, a bactéria causadora do
cólera, que tem a forma de um amendoim
com casca e uma cauda bem fina, que funciona como um motor para o seu deslocamento. Uma água aparentemente limpa podia
estar repleta de milhões de microorganismos
letais, mas ninguém sabia disso. Somente
o médico John Snow começou a pensar de
forma diferente. Extremamente corajoso, seu
primeiro trabalho foi se deslocar até o olho
do furacão: o local onde havia maior número
de mortos naquele bairro, naquele quarteirão, e ali, obter amostras da água dos primeiros dias do surto, para então compará-la
à água obtida de outras bombas d’água mais
próximas. O outro herói foi o padre Henry
Whitehead, considerado um notável estudante do Lincoln College, em Oxford, ordenado em Londres, na Igreja Anglicana. Ele era
o pároco do bairro vitimado e, durante todo
aquele período, foi de uma extraordinária coragem ao ajudar os necessitados e assistir os
moribundos, naqueles dias de tragédia. O seu
foco de atenção, no entanto, era outro. Quem
foi o primeiro a morrer? Como e por quê?
Quais eram as famílias que haviam sido dizimadas tão rapidamente e por que outras não
o foram, mesmo próximas umas das outras?
Como evitar novas perdas? O que se poderia
fazer e de que forma? Foram esses homens, o
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
médico e o padre, os primeiros a se lançar em
busca de uma aventura intelectual pantanosa, desconhecida, empregando suas mentes
ainda sem mira, sem respostas.
O que Snow fez de diferente foi elaborar
um mapa, um desenho mostrando os bairros,
ruas, avenidas e os locais das bombas d’água
mais próximas. Então colocou uma pequena
marca, um simples risco na casa ou prédio
representando um óbito. A visão do mapa demonstrava que a morte rondava as vizinhanças
da bomba d’água da Broad Street, aquela em
que todos preferiam beber. O mapa era muito simples, mas a visão dos pequenos riscos
gráficos e o entendimento da epidemia foram
surpreendentes. Hoje nós usamos esse tipo de
mapa para vários estudos diferentes e de forma
mais complexa, mas, à epoca, foi revolucionário,
porque criado há cento e cinqüenta anos.
Mas se a água era aparentemente limpa, de onde veio o cólera? Foi Whitehead,
durante sua intensa peregrinação pelas casas
das famílias enlutadas, quem identificou a
primeira pessoa a morrer de cólera naquela
data fatídica. Descobriu portanto de onde se
disseminava o cólera, fato posteriormente
confirmado pelo mapa de Snow.
O livro narra, em cada capítulo, 24 horas
de infortúnio e desespero das pessoas envolvidas na epidemia. Steven Johnson consegue
fazer com que o leitor acompanhe o início do
surto, trazendo muitas informações diferentes:
aspectos históricos do local e das primeiras
vítimas, detalhes sobre o que eram e o que faziam os chamados catadores de lixo, os limpadores de fossa e outros trabalhadores, muito
comuns na época, e de grande importância
para as metrópoles. Toma-se conhecimento
de como era Londres naquela época, e quais
foram as pestes anteriores. A descrição do cólera e suas características biológicas acontece
de forma jornalística, sendo de leitura simples, mas com profundidade suficiente para
o entendimento da doença. O autor aborda
assuntos médicos e as divergências existentes
entre as autoridades ligadas à saúde pública
e os engenheiros responsáveis pelos projetos
de infra-estrutura da cidade. A vantagem das
vacinas atuais, as perspectivas das grandes cidades modernas, os riscos decorrentes do progresso, as enormes diferenças entre as cidades
e as áreas rurais e muitos outros assuntos de
grande magnitude são também didaticamente
explicitados.
Alguns anos depois dos acontecimentos da Broad Street, novos estudos sobre a
importância de um sistema de tratamento
de água e esgotos eficiente para Londres
inteira, incluindo o rio Tâmisa, também
afetado pela poluição permanente, foram
discutidos e finalmente aprovados. O engenheiro Joseph Bazalgett projetou e construiu um dos melhores e mais complexos
sistemas de saneamento básico - até hoje
amplamente utilizado – a fim de solucionar
a crise ambiental e sanitária daquela metrópole. Seus projetos foram empregados
em muitas outras cidades da Europa, mas
ironicamente seu nome não aparece em
suas obras. Quem constrói pontes, torres
ou monumentos têm seus nomes permanentemente lembrados. A obra de Josepf
Bazalgett encontra-se sob o solo londrino.
Seu nome é conhecido apenas por poucos.
Para mim, no entanto, ele passou a ser o
terceiro herói desse livro.
Resenha
269
Os banheiros que vivi.
Ou não...
Organizado por
Nurit Bensusan,
Editora Esquina da Palavra,
Brasília, 2007
Os banheiros que vivi
– informação e graça
em tema inusitado
Luciana Botelho Pacheco
É formada em Direito e Consultora Legislativa
da Câmara dos Deputados, atuando na área do
Direito Constitucional e do Processo Legislativo.
É autora dos livros e publicações: A tramitação
de proposições na Câmara dos Deputados
– Do início à fase das comissões. Brasília: Publicação
ASLEGIS, Série Monografias nº 1, 2002; Questões
sobre o processo legislativo e regimento interno
(com Paula Ramos Mendes) Brasília : Câmara
dos Deputados, Coordenação de Publicações,
2002; e Como se fazem as leis, Brasília: Câmara
dos Deputados, Centro de Documentação e
Informação/ Coordenação de Publicações, 2005.
270
A
chou o título esquisito ou curioso? Pois combina perfeitamente com o conteúdo e o espírito das breves histórias e crônicas reunidas neste
pequeno livro, escrito por onze mulheres 1 em torno de um tema surpreendentemente interessante:
suas aventuras e desventuras vividas nos mais
diversos tipos de banheiros.
Não, não se trata de histórias eróticas, como
provavelmente pensarão, em primeiro plano, os
homens que puserem os olhos na publicação
(essa idéia masculina generalizada a respeito do
tema é, aliás, objeto de uma das primeiras crônicas, “Eróticas”). O livro traz na verdade relatos
na maior parte divertidos sobre situações enfrentadas por mulheres em banheiros públicos e privados, banheiros de bar ou de casa de amigos, de
aeroporto, de hotel, de avião, de barco, de Brasília
e de outras cidades, do Brasil e de outros lugares.
Há abordagens bem originais e engraçadas, como a que se lê em “A tecnologia e o
conversor temporário de gênero”, na qual se
apresenta ao leitor uma engenhoca capaz de
permitir às mulheres fazer xixi em pé. Outras
trazem informações interessantes sobre a cultura “banheirística” de outros povos, como é
o caso de “Pra lá de Marrakesh”, “Pelas paredes”, “Os banheiros franceses” e “Marca
registrada?” Já em “Banheiros lusitanos”, a
autora descobre pontos de contato entre os
problemas de design e arquitetura dos banheiros brasileiros e os de Portugal.
Alguns relatos contam histórias com as
quais todos nós, homens ou mulheres, acabamos nos identificando. Quem nunca passou
por aborrecimentos como o narrado em “A
descarga do banheiro do meu apartamento“
deve ser um raro felizardo. E aposto que quem
tem boas lembranças dos tempos de criança e
de adolescência junto à família deve ter vivido
1 Assinam as histórias: Ana Paula Prates, Daniela A. S. de Oliveira, Duda Cavalcante, Kitty, Leslye Bombonatto Ursine, Lidiane Melo,
Márcia Côrtes, Muriel Saragoussi, Nurit Bensusan, Telma Souza e Teresa Moreira.
situações parecidas com as de “Banheiros de
minha infância”, “Netos são filhos com mel” e
“Ao ar livre”. Agora, muitos, mas muitos de nós,
provavelmente assinarão embaixo de “Leitura
obrigatória”, que aborda o hábito praticamente
universal (exagerei, será?) de se ler “qualquer
coisa no banheiro”.
O livro contém textos, poucos na verdade, de
gosto duvidoso, como “Amanda e Helena”, que
destoa do padrão dos demais pelo tamanho (parece mais um conto que uma crônica) e pelo uso
de algumas palavras indelicadas. Outros são meio
enigmáticos demais, como “Neve” e “O que deslumbra...” Este, aliás, integra uma pequena parte
“poética” da obra, da qual se destaca “O vaso do
tempo”, comovente e original história de abandono que tem como narrador um sentimental vaso
sanitário... Original, igualmente, e quase poético
também, é o último texto, “Espaço – a fronteira
final”, uma fantasia futurista envolvendo o fim
da vida na Terra e os banheiros que deveremos
encontrar em outras galáxias.
Rematando tudo, um “nanoguia de banheiros”, elaborado por quatro das autoras, apresenta o resultado de visitas feitas a banheiros de
vários bares e restaurantes conhecidos de Brasília. A idéia do guia, segundo explicado por elas,
é ilustrar o que seria um banheiro que agradasse
às mulheres em geral. Os critérios escolhidos foram: limpeza, decoração, arquitetura adaptada
para a nutureza feminina, acessibilidade e correção ambiental. A pontuação obtida por cada
banheiro visitado é feita em... privadinhas – de
zero a três para cada item analisado. Uma graça,
como todas as outras ilustrações do livro, aliás,
assinadas por Alessandra Arantes.
Para aqueles que consideram a leitura sobre coisas interessantes sempre uma boa pedida
– e não só quando estão no banheiro... –, o pequeno Os banheiros que vivi (ou não...), organizado por Nurit Bensusan, pode ser mesmo uma
escolha simpática e agradável. Tanto quanto se
pode conferir pelos divertidos comentários dos
especialistas do The WC Times, The Toillet Post e
Sanity Fair, inseridos no verso da publicação...
Resenha
271
Vária Palavra
Conto
Fotografia
MariaTeresa Pinto da Cunha
Imagens
Cidades
Marcos Magro Nardon
273
Fotografia
Maria Teresa Cunha1
Não era sempre que lhe dava aquela vontade destrambelhada. Hoje acordara desejando
ser feliz. Pelo menos hoje.
O que era para si a felicidade? Dinheiro e poder? Fama? Títulos? Juventude? Aceitação?
Que prazeres, grandes ou pequenos, voluntários ou não, asseguravam-lhe que o mundo era
um bom lugar, onde podia encontrar, cada qual a seu tempo, o acumular e o despojar, a paz e
o desafio, a solidão e a boa companhia, a ida e a volta desobrigada? Naquele momento, tinha
apenas a certeza de que de que, para ser feliz, era preciso livrar-se dos acúmulos do passado.
Prosaicamente, a felicidade exigia que começasse pelas gavetas entulhadas de inutilidades. Dispôs-se à faxina.
Durante horas, revirou papéis, documentos, recibos, cartas, cartões, recortes, fragmentos,
coisas tornadas sem importância, obsoletas, imprestáveis, soltas, objetos de pouca valia, grandes
e pequenas aquisições. Não sabia por que os guardara, em meio à neutralidade muda de botões,
comprimidos, óculos quebrados, moedas que já não compravam nada. Aqui, um souvenir de alguma viagem esquecida, uns poucos mimos antigos de nenhum proveito; ali, a inutilidade de um
relógio há muito fora de uso e de moda, mais o anel de formatura, o diploma de vencedor em um
certo concurso de matemática, medalhas de natação, casacos antiquados, um calção de banho
lasso, uma ou duas gravatas de pretensiosa elegância, um bizarro prendedor. E havia finalmente
os preciosos tesouros póstumos: da mãe, o livro de orações; do pai, as abotoaduras de ouro.
Pronto o inventário, restava impor-lhe uma seleção, descartar a maioria dos achados e,
por último, estabelecer uma ordem mínima ao rescaldo. Sentiu que quanto mais escolhia,
1 Consultora Legislativa da área XX - Redação e Discurso Parlamentar
274
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
rejeitava, separava e guardava, quanto melhor dispunha de sua mixórdia, descobrindo-lhe
histórias e significados, tanto maior ia se tornando sua desarrumação interior. Em breve, já não
estava no apartamento. Um a um, voltavam os quadros da vida. Fixou-se na infância. Viu-se
habitando tempos memoráveis, na fila das matinês de cinema, na calçada da casa, a brincar
e correr, na confeitaria do bairro, onde se vendia um sorvete tosco, sabor melhor-do-mundo,
regalo da criançada, sempre que os orçamentos familiares o permitiam. Era simples ser feliz.
Deu-se conta da foto em sua mão.
Marta olhava para ele, retornada do passado. Linda e fresca, arteira e faceira, atitude de
atrevimento, sorriso confiante, recém-surgida do casulo da infância, moleca, ainda, na graça
dos doze – ou seriam treze? – anos. O vestido amarelado enfeitava-se de flores à cintura. A
imagem, porém, não havia captado a beleza da pele, uma das mais nítidas lembranças que
ainda se mantinham nele: ao tato, era seda, cetim, veludo; à visão, revelava-se bronze, talvez
açúcar queimado. Também não era possível perceber, nas cores esmaecidas, o tom surpreendente dos olhos outonais, entre o verde, o amarelo e o castanho muito claro. Posava alegre,
ciosa da impressão que despertava. Era simples de raciocínio, ao passo que dona de humor
difícil, gênio exaltado. Tinha um quê ora transgressivo, ora manipulador, seu recurso contra a
inveja do mundo, que não lhe perdoava desenvoltura e beleza.
Ao lado, Beto, filho único, carente de afeição, garoto solitário, rapazola franzino, rosto
assimétrico, saúde eternamente debilitada pelas sucessivas crises de asma. Vinha de família
endinheirada. Sob o espanto da vizinhança, o pai desfilava rabos-de-peixe, num tempo em
que raros possuíam automóvel. A riqueza paterna se exibia igualmente nas roupas finas, nos
bons charutos, nas longas viagens ao exterior. Para o jovem , no entanto, era tão natural ter
quanto não ter. Não se sentia melhor por possuir de sobra o que faltava à maioria. Era puro,
leal, grande amigo, grande caráter. Dotado de bondade genuína, fazia disso, quem sabe, sua
forma de resistir à maldade do mundo, que não lhe perdoava timidez e feiúra. Em épocas de
boletins escolares, brilhava com as melhores notas. Seu maior talento dizia respeito às ciências
humanísticas. Tinha, nesse campo, uma cultura espantosa, para a pouca idade.
Pelas roupas endomingadas, pareciam prontos para algum acontecimento importante,
provavelmente, a costumeira festa paroquial, enquanto ele fazia as vezes de fotógrafo, numa
das raras ocasiões em que o pai lhe confiava a câmera, seu valioso instrumento de trabalho.
Com Marta e Beto formava um trio heterogêneo, mas inseparável, ligado não por camaradagem incidental, mas pelo que considerava um pacto para a eternidade.
Esse menino fotógrafo, quem era? Menino poeta, menino músico, menino cientista, também. Não tinha a beleza ou o temperamento instável da amiga, tampouco a perspicácia ou a
miséria física do amigo. Achava-se apenas normal, mas viria a se notabilizar na profissão, obter
reconhecimento, alcançar sucesso econômico, escrever livros, participar de grupos musicais
importantes. Conquistou – e perdeu – amores. Alimentou sonhos de grande homem e de certa
maneira o foi. Aos poucos, deixou fugir a fantasia. O jovem romântico e otimista deu lugar
ao homem severo, amargo de palavras, ríspido de gestos, desviando-se das armadilhas para
domar a realidade.
Vária Palavra
275
Isso, claro, aconteceria bem depois. Antes, houve muita brincadeira entre os três. Mais
tarde, vieram as festinhas, os bailes no clube. Beto os estimulava a dançar, pondo-se em
um canto do salão repleto, atento observador, para quem bastava estar ali. Naquela época
pré-rock-‘n’-roll, os ritmos exigiam o aconchego cheek-to-cheek. Marta e ele formavam “par
constante”. Divertiam-se naquela sensualidade alegre. Empanturravam-se de juventude. Riam
dos próprios erros e gafes. A cada encontro, Marta, quase mulher, estava mais bela. Ele, mais
inspirado. Beto era a amálgama que lhes dava sustentação. Seriam amigos eternos. Por ora,
tudo posto no lugar, existia só o tempo presente.
Mas o futuro, inexorável, despropositado, imponderável, surpreendente, chegou afinal,
com o impacto que lhe causou a notícia. Marta e Beto iam-se casar. Ruía o triângulo, desfaziase o encantamento. Em seu lugar, apenas o turbilhão.
Casaram-se tempos depois. Ele não chegou a assistir. Distanciou-se, mudou-se, saiu da
cidade e nunca voltou ao velho bairro. Anos passados, descobriu que nenhum outro desfecho
teria sido melhor. Era tão diferente de Beto quanto de Marta e, de certa forma, não fora mais
do que aprendiz de ambos. Aprendeu principalmente que a vida não é para sempre, à exceção
dos verdadeiros afetos.
276
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
Cidades
1 Consultor Legislativo da área XX - Redação e Discurso Parlamentar.
Marcos Magro Nardon1
Notas, lançamentos & eventos
279
Dissertação de Mestrado
O Consultor Legislativo Fábio de Barros
Correia Gomes, da área XVI - Saúde Pública,
Sanitarismo -, defendeu dissertação de Mestrado no Departamento de Serviço Social (SER) da
Universidade de Brasília. O trabalho, intitulado
“Ameaças à equidade na distribuição de órgãos
para transplante: uma análise dos critérios legais de acesso”, foi destacado na página da
Secretaria de Comunicação da Universidade.
Reproduzimos a seguir, matéria originalmente publicada pela Secretaria de Comunicação
- SECOM/UnB, no portal da Universidade de
Brasília (reprodução autorizada)
SAÚDE – Falta critério na espera por transplantes. Estudo
na UnB aponta falhas na legislação, que podem gerar
injustiças na distribuição de órgãos
Estima-se que, em todo o Brasil, aproximadamente 70 mil pessoas aguardem por um transplante, mas
são feitas somente 15 mil cirurgias, em média, por ano.
Assim como nos demais países, a quantidade de pacientes supera o número de órgãos disponíveis, gerando um debate sobre o direito à vida: como suprir essa
demanda da maneira mais justa?
Para o médico Fábio de Barros Correia Gomes, que
abordou o tema sob o ponto de vista ético e jurídico na
dissertação de mestrado Ameaças à equidade na distribuição de órgãos para transplante: uma análise dos
critérios legais de acesso, a legislação atual, apesar dos
avanços, ainda não é transparente quanto aos fatores
empregados na escolha dos contemplados. O trabalho,
orientado pela professora Débora Diniz, foi defendido no
Departamento de Serviço Social (SER) da Universidade
de Brasília (UnB).
Segundo a pesquisa, o risco de ocorrer injustiças
decorre da existência de normas pouco claras sobre um
assunto tão importante. Durante a dissertação, Gomes
analisou leis, decretos e portarias do governo. Verificou
que há mais de duas mil portarias no Ministério da Saúde sobre transplantes.
“Em geral, as normas são adequadas e buscam
a eqüidade, mas são muito fragmentadas. Melhor se-
280
ria um menor número de normas sobre transplantes”,
afirma o médico. Na visão dele, a redução favoreceria
o consenso nas práticas a serem adotadas para todos
os casos.
A multiplicidade de normas contribuiu para o surgimento de diferenças substanciais, por exemplo, nos
critérios de seleção de doentes que aguardam fígado
ou medula. Ao invés de privilegiar a ordem da fila, optou-se por priorizar os doentes em estado mais grave,
mediante classificação dos pacientes com base no estado de saúde deles. A avaliação é feita com o auxílio
de um programa de computador.
“Após um ano da inclusão do critério de gravidade, notou-se uma alteração no perfil dos transplantados de fígado. Crianças e pacientes com câncer tiveram o acesso ampliado”, informa Gomes. Enquanto
isso, quem aguarda córneas, coração, pulmão ou rins
se sujeita aos critérios gerais de ordem de precedência
na fila, morte iminente e distribuição eficiente (melhor
resultado esperado de acordo com a necessidade de
saúde). “Essa situação precisa ser revista. Se for o caso,
adotar o critério da gravidade na alocação de outros
tipos de órgãos”, defende.
Outro ponto questionado pelo médico é a utilização de uma portaria para modificar as condições para a
alocação de fígado. A medida desrespeita a hierarquia
jurídica, que impede a adoção de critérios por um instrumento normativo inferior à Lei dos Transplantes, de
maior força, e ao seu decreto regulamentador.
Debate Democrático
Na prática, isso significa que, por melhor que tenha
sido a intenção do Ministério da Saúde, autor do documento, foi omitida a participação do Congresso Nacional, responsável pela formulação das leis.
“A análise pelos deputados e senadores possibilita
maior debate e participação da população, que pode julgar se a medida é justa, e, se for, estendê-la a qualquer
tipo de transplante, e não somente a dois casos (fígado e
medula óssea), como é hoje”, explica Gomes. Alterações
por meio de decreto presidencial também ofereceriam
maior visibilidade aos critérios de seleção.
Para o médico, existe ainda um outro problema
que compromete a transparência e o controle social da
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
distribuição dos órgãos. “Não se sabe quais os pesos
atribuídos a cada um dos fatores para quem está na lista
de espera. É preciso fazê-lo, complementando a atual
legislação”, diz. A pesquisa de Gomes foi encaminhada
às centrais estaduais de transplante, ao Sistema Nacional de Transplante do Ministério da Saúde e ao Conselho
Federal de Medicina.
A indefinição sobre a maior relevância entre ordem
de chegada, iminência de morte ou a distribuição eficiente abre brechas para que cada estado atue da forma que
melhor lhe convier, o que pode gerar distorções no atendimento a pacientes que apresentarem as mesmas condições, mas tenham residência em diferentes unidades
federativas e aguardam órgãos provenientes das regiões
nas quais estão cadastrados.
Fábio de Barros Correia Gomes, autor do
trabalho, é mestre em Políticas Sociais pela
Universidade de Brasília (UnB), mestre em Saúde Pública pela Emory University, em Atlanta
(EUA), com graduação em Medicina pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).”
Consultores na mídia
1. Roberto Bocaccio Piscitelli, consultor
legislativo da área IV – Finanças Públicas,
participou, de maio a setembro de 2008, de
diversas entrevistas, mesas redondas e proferiu palestras sobre a conjuntura econômicofinanceira nacional e internacional, entre as
quais se destacam as ocorridas nos seguintes
veículos:
TV Globo - DF_TV 2ª Edição - 05_05_2008.
TV Justiça - Interesse Público - 16_05_2008.
TV Senado - Senado Agora - 29_06_07.
TV Brasília - Acorda Brasília - 03_07_07.
TV Cultura - Jornal da Cultura - 17_07_2008
Rede TV - Rede TV News - 30_07_2008
Record News - Brasília ao Vivo - 1_08_2008
SBT - Cidade Viva - 05_08_2008
TV Globo - Jornal Hoje - 25_08_2008.
TV Brasília - Jornal Local - 09_09_2008.
TV Brasília- Jornal Local - 18_09_2008
TV Câmara- Brasil em Debate - 18_09_2008
TV NBR - NBR Notícias - 22_09_2008.
2. O consultor de orçamento Fidelis Antonio
Fantin Junior, coordenador do processo da Lei
Orçamentária para 2009, participou de Debate
sobre a Proposta Orçamentária da União para
2009, no Programa Expressão Nacional, realizado pela TV Câmara, no dia 9 de setembro de
2008, às 22h.
Apresentação de estudos e
pesquisas – Pré-sal e
Fundo Soberano
Os consultores legislativos Marcos Tadeu
Napoleão de Souza, da área IV - Finanças Públicas -, e Paulo César Ribeiro Lima, da área
XII - Recursos Minerais, Hídricos e Energéticos,
apresentaram na Câmara dos Deputados, no dia
24/09/2008, duas pesquisas, respectivamente
sobre as perspectivas de mudança na legislação
brasileira com a criação do fundo soberano (PL
3.674/08) e com a descoberta de petróleo na
camada do pré-sal. Ambas as pesquisas estão
disponíveis no Portal da Câmara – www.camara.gov.br, no link ‘Fique por Dentro’.
A partir da apresentação da pesquisa sobre o pré-sal, formou-se, na Consultoria Legislativa, Grupo de Estudos multidisciplinares sobre
o tema, coordenado pelo consultor Paulo César
Ribeiro de Lima, que no momento realiza reuniões periódicas para debater o assunto, tendo
em vista produzir material para publicação e
para a realização de palestras, como a que será
realizada em 25 de setembro, organizada pelo
Conselho de Altos Estudos e Avaliação Tecnológica. . O consultor Paulo César é ex-pesquisador
do CENPES – Centro de Pesquisas da Petrobrás
Vária Palavra
281
e autor de patentes que contribuíram para a
extração de petróleo em águas profundas.
Apresentação técnica
em Audiência Pública
Os consultores legislativos Luciano Gomes
de Carvalho Pereira e Gustavo Roberto Correa da
Costa Sobrinho, da área X - Agricultura e Política
Rural, participaram da seguinte programação:
Evento: Audiência pública do Grupo de
Trabalho para Consolidação da Legislação Brasileira (da Câmara dos Deputados)
Data e local: 3/9/2008 - Plenário 14 do Anexo II da Câmara dos Deputados - Brasília - DF
Em que consistiu o evento e a participação: Apresentação técnica do trabalho de
consolidação da legislação brasileira relativa
ao crédito rural - projeto de lei nº 3.692/2008,
discorrendo sobre os objetivos dessa consolidação, histórico, condições e limites estabelecidos pela Lei Complementar nº 95/1998,
critérios e procedimentos adotados na elaboração do PL nº 3.692/2008, sua estrutura e
anexos, abrangência, dificuldades, questões
polêmicas, tramitação da matéria e recebimento de sugestões.
Participação em Seminário
O consultor legislativo João Ricardo Carvalho de Souza, da área XVII - Defesa Nacional
participou, como palestrante, da seguinte programação:
Evento: II Seminário Internacional de estudos sobre o Legislativo
Data e local: Brasília - DF, 10 de setembro
de 2008
Em que consistiu o evento e a participação: Apresentação de palestras e debates sobre
a atuação do legislativo ao longo dos 20 anos
após a promulgação da constituição de 1988.
282
Participação como palestrante – Tema:
“Marcos constitucionais e relações entre os
poderes” .
Participação em
Simpósios e Encontros
A consultora legislativa Roseli Senna Ganem, da Área XI - Meio Ambiente, participou
dos seguintes eventos e encontros, com apresentação de trabalhos científicos:
Evento: IV Simpósio de Áreas Protegidas
Data e local: 19 a 23 de maio de 2008,
Canela (RS)
Trabalho apresentado: Reserva da Biosfera
do Cerrado Fase I (DF): implantação de corredores ecológicos entre suas áreas-núcleo
Evento: IV Encontro Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ambiente e Sociedade
Data e Local: 4 a 6 de junho de 2008, Brasília (DF)
Trabalhos apresentados:
(1) Políticas públicas e controle do desmatamento e da fragmentação de habitats; e
(2) Ocupação humana e impactos ambientais no bioma Cerrado: dos bandeirantes à política de biocombustíveis.
Participação em
Congresso Internacional (I)
O consultor legislativo Fábio de Barros
Correia Gomes, da área XVI - Saúde pública),
participou do seguinte evento internacional:
Evento: 9º Congresso Mundial de Bioética.
Data e local: 5 a 9 de setembro de 2008,
em Rijeka, Croácia.
Em que consistiu o evento e a participação: O evento reuniu pesquisadores do campo
da bioética. A participação incluiu, além de presenciar sessões do Congresso, na realização de
apresentação oral de trabalho, em 07/09/08.
intitulada “Organ Allocation for Transplantation:
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
Relations between Equity Concepts and Ethical
Principles.”
Comentários sobre o evento: Chamou
particular atenção, no caso do transplante de
órgãos, que a legislação brasileira é bastante
avançada em relação a de países em desenvolvimento. Por exemplo, nossa Constituição
não permite a comercialização de órgãos, temos previsão legal de fila de transplante e o
nosso sistema universal de saúde permite melhor gerenciamento das doações. Países sem
essas definições estão à mercê de propostas
de legalização da comercialização de órgãos
que estão sendo abertamente debatidas nos
fóruns internacionais, apesar de a Organização Mundial da Saúde ser contra a esse tipo
de atividade.
Observou-se que é provável o surgimento de demanda para elaboração, no Brasil, de
normas sobre “diretrizes avançadas”, em que
pacientes informam suas opções terapêuticas
no momento da internação hospitalar, no caso
de não estarem em condições de fazer uma decisão posteriormente.
Um médico do Irã, coordenador da Asian
Task Force – de combate ao tráfico de órgãos
–, solicitou versão em inglês da nossa Lei dos
transplantes.
Participação em
Congresso Internacional (II)
O consultor legislativo da área XV – Educação, Cultura e Desporto, José Ricardo Oriá Fernandes, que no momento faz seu Doutorado na
USP, participou do VII Congresso Luso-Brasileiro
de História da Educação, realizado na cidade do
Porto, Portugal, no período de 20 a 23 de junho
de 2008, no qual apresentou a comunicação
científica, intitulada “Entre a História Sagrada e
a Moral Cívica: o “Livro do Povo” e a instrução
popular no Nordeste brasileiro (séc.XIX)” e a
Conferência “Pátria e civismo em “Cazuza”, de
Viriato Corrêa: um cânone da literatura escolar
brasileira (1938-2008)”
Participação em
Conferência Internacional
A consultora legislativa Aparecida Andrés,
da área XV – Educação, Desporto e Cultura,
participou, a convite da IESALC (Instituto Internacional da UNESCO para la Educación Superior en America Latina y el Caribe), da seguinte
programação:
Evento: Conferência Regional de Educação
Superior 2008 (CRES 2008)
Data e local: entre 4 e 6 de junho de 2008,
na cidade de Cartagena de Índias, Colômbia.
Sobre o evento: A CRES 2008 é uma das
instâncias preparatórias para a próxima Conferência Mundial de Educação Superior (CMES
2009), a realizar-se na França, e constituiu
marco importante para o desenvolvimento do
ensino superior na América Latina e no Caribe. Acadêmicos, investigadores, representantes
dos governos, estudantes, políticos e outros
atores vinculados ao ensino superior, ao todo
3.500 pessoas de 33 países, participaram das
mesas-redondas, debates, conferências e eventos realizados.
Estiveram em pauta os cenários de mudança que deverão, a partir de agora, orientar
os esforços de agentes, instituições e governos
para a formulação de novas políticas regionais
para a educação superior na região. O encontro
resultou na Declaração da CRES 2008, cujos
pontos principais podem ser assim sintetizados:
necessidade de uma maior integração regional,
nos campos da investigação científica e da formação de recursos humanos qualificados; adoção de instrumentos que promovam a inclusão
social (de gênero, étnica e dos portadores de
necessidades especiais); crescimento dos sistemas de educação superior em cada país, não
só em números, mas em formas alternativas,
Vária Palavra
283
como a educação a distância, capazes de cumprir a missão de democratizar o conhecimento
e expandir o número de vagas; incentivo à cooperação entre os diversos segmentos sociais,
destinada à estimular a efetiva transferência do
conhecimento para a sociedade; a implementação de efetivos instrumentos de cooperação,
a fim de evitar a fuga de capital humano ou
de “cérebros” da América Latina e do Caribe
(transferência de alunos e profissionais para os
países desenvolvidos); o respeito à autonomia
universitária e o apoio governamental à educação superior.
Patrocinaram o evento o IESALC/UNESCO,
em conjunto com o Ministério da Educação da
Colômbia, e também os governos do Brasil,
Venezuela, México e Espanha e o apóiaram a
Associação Colombiana de Universidades (ASCUN) e o Convênio Andrés Bello (CAB).
Participação em Seminário
Consultor Marcelo Rocha Saboia, da Área
I - Direito Constitucional, Eleitoral, Municipal,
Administrativo, Processo Legislativo e Poder
Judiciário
Evento: II Seminário Internacional ‘Estudos
sobre o legislativo, 20 anos da Constituição
Brasileira’
Data e local: 9 a 11/09/08 - Universidade
de Brasília - Brasília- DF
Palestra por videoconferência
A Consultoria Legislativa promoveu, no
dia 23/8/08, videoconferência sobre o tema Depoimento sem dano, assunto tratado no Projeto
de Lei 4126/04 da Câmara, e que tramitava no
Senado sob o número PLC 35/07. O objetivo
desse projeto de lei é reduzir os danos que
repetidos depoimentos podem causar a essas
vítimas. O objetivo era proporcionar oportunidade para troca de experiências e informações
técnicas, visando o melhor entendimento do
284
assunto. A participação de assistentes sociais e
psicólogos das Varas da Infância e Juventude
de Porto Alegre se deu esclarecendo dúvidas
sobre o que esse tipo de inquirição representa
para a sociedade e sobretudo para as crianças
vitimizadas.
Realizado com o apoio do Juizado da Infância e Juventude de Porto Alegre, a videoconferência pode ser assistida pela Internet, com
participação por e-mail e video-chat, e abordou
os seguintes temas:
• O processo judicial e a criança vitimizada;
• Qual a necessidade da inquirição de crianças no contexto da Justiça?
• Como a legislação em vigor trata esse assunto?
•A metodologia utilizada pela equipe técnica
que atua no projeto Depoimento sem Dano, no
juizado da Infância e Juventude de Porto Alegre.
Palestrantes: - Betina Tabajaski, Psicóloga
da 1ª Vara da Infância e Juventude de Porto
Alegre; Vanea Maria Visnievski, Assistente Social da 2ª Vara da Infância e Juventude de Porto
Alegre; e Veleda Dobke, Promotora de Justiça
do Estado do Rio Grande do Sul.
Participação em
Seminários e Bancas
O consultor legislativo e doutor em Economia César Costa Alves de Mattos, da área IX
- Política e Planejamento Econômicos, Desenvolvimento Econômico, Economia Internacional
–, participou dos seguintes eventos e programações:
1.Seminários realizados:
• As Relações entre Concorrência e
Regulação na Aviação Civil. IBRAC-UnB-Departamento de Direito/UnB-DF - Brasília-DF.
Setembro de 2008.
• O Papel das Agências Reguladoras.
Organizado pela liderança do Partido Popular
Progressista – PPS, Câmara dos Deputados.
Setembro de 2008.
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
2.Participação em bancas
de doutorado UnB/Df
Ensaios sobre Economia da Mídia: oferta
de conteúdo das empresas de mídia no Brasil.
Doutorado em Economia da Universidade de
Brasília – UnB/DF – Junho, 2008 – Aluno: Bernardo Felipe Estellita Lins. Consultor da Câmara
dos Deputados.
3. Orientação de dissertação:
• A Vinculação de Receitas Pós-Constituição Federal de 1988 – Rigidez ou Flexibilidade? O Caso da CIDE-Combustíveis. Mestrado
Profissionalizante em Economia do Setor Público da UnB/DF. Setembro de 2008. Aluno:
Karlo Eric Galvão Dantas. Analista da Câmara
dos Deputados
Lançamento de livro
Lançado no dia 3 de junho de 2008, no hall
de entrada do Auditório Antônio Carlos Magalhães, no Interlegis, Anexo E do Senado Federal,
o livro “O Senado Brasileiro no Pós-Constituinte,
do qual consta artigo da consultora legislativa
da Câmara dos Deputados, da área XIX - Ciência
Política, Sociologia Política, História, Relações Internacionais, Ana Luiza Backes.
Livro: “O Senado Brasileiro no Pós-Constituinte”, organizado por Leany Barreiro Lemos;
com prefácio de Argelina Figueiredo. “, Edições
Unilegis de Ciência Política nº 4, publicado pelo
Instituto Legislativo Brasileiro(ILB), a Unilegis/
Senado Federal, em 2008, 461 páginas.
Autores: Ana Luiza Backes (CD), Antonio
Pereira de Paula (SF), Berenice de Sousa Otero
(SF), Edilenice Lima Passos (SF), Francisco Sánchez (Universidade de Valencia), Heloísa Inês
Magalhães (SF), Heloísa Tartarotti Camargo
(SF), Leany Barreiro Lemos é (SF), Luiz Carlos
Romero (SF), Marcello Simão Branco (USP),
Mariana Llanos (GIGA, Hamburgo), Maria Rita
Loureiro (FGV-SP/ FEA-USP), Paolo Ricci (Cebrap), Paulo Magalhães Araújo (UFMG), Pedro
Robson Pereira Neiva (Cebrap), Simone Bohn
(Universidade de York, Canada), Sérgio Penna
(SF), Sonia Ranincheski (Ceppac-UnB).
Em seu portal eletrônico, o Instituto Legislativo Brasileiro, do Senado Federal, assim
noticiou o evento:
“Para marcar os 20 anos da Constituição
brasileira, o ILB e a Unilegis lançam o quarto
volume das Edições Unilegis de Ciência Política “O Senado Federal Brasileiro no PósConstituinte”, organizado pela professora e
consultora do Senado, Leany Barreiro Lemos.
O livro será lançado nesta terça-feira (03/06),
às 18h, como parte da programação do Simpósio Brasileiro de Estudos Constitucionais.
Em 12 capítulos, o livro revela aspectos distintos do Senado Federal que, segundo a organizadora, ajudam a entender um pouco mais o
seu funcionamento, bem como o tipo de interação com outras instituições e poderes, especialmente o Poder Executivo, e, ainda, o papel que
exerce frente a Câmara dos Deputados.
De acordo com Leany Lemos, o livro busca
sistematizar o conhecimento mais recente sobre o Senado brasileiro, abordando temas como
as prerrogativas do Senado, as características
de seus membros e seus processos de seleção,
a forma de organização interna, os poderes das
comissões, a produção legislativa e o seu desempenho no controle sobre o Poder Executivo.
O livro conta com a colaboração de pesquisado-
Vária Palavra
285
res e professores da UFMG, UnB, USP, FGV-SP,
Universidade de York (Canadá), Instituto de Estudos Latino-Americanos – GIGA (Alemanha),
Universidade de Valencia (Espanha), Câmara
dos Deputados e Senado Federal. A apresentação é de Argelina Figueiredo (Iuperj/ Cebrap),
reconhecida autoridade em estudos legislativos,
e tem orelha do ex-Senador Roberto Freire.”
Publicação de livro
José Raimundo Baganha Teixeira, advogado e consultor legislativo da área III - Direito
Tributário, teve publicado seu livro “O Corte
das vantagens pessoais dos servidores públicos
- A afronta ao direito adquirido e à paridade de
remuneração - O equívoco da jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal - O golpe dos subsídios no Poder Executivo”, pela Editora Thesaurus, de Brasília, 2008.
Resumo da obra: A partir da reforma administrativa iniciada em meados da década de
noventa, os direitos e benefícios previstos no
regime jurídico único dos servidores públicos
(RJU) – Lei 8.112/90 – foram sendo paulatinamente restringidos, “congelados” ou extintos.
Embora os agentes públicos não tenham direito adquirido ao regime jurídico que disponha
sobre a composição dos vencimentos do cargo ocupado, havia, no bojo do RJU, a previsão
286
de incorporação de determinadas vantagens
– todas já revogadas (quintos/décimos, opção
de função, aposentadoria no padrão imediatamente superior etc.). Essas vantagens, uma
vez preenchidos os requisitos previstos naquele
Estatuto, passaram a integrar definitivamente
o patrimônio pessoal dos servidores, como direitos personalíssimos e não poderiam, como o
foram, ter sido “congeladas” ou extintas pela
Medida Provisória n° 2.225-45, de 2001; pela
Resolução CNJ n° 13, de 2006; pelas Leis n°s
11.358 e 11.361, de 2006; e pela Medida Provisória n° 440, de 2008.
A presente obra procura demonstrar as
afrontas ao direito adquirido e à paridade de
remuneração cometidas pela citada legislação;
o equívoco de determinada jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal sobre o “congelamento” dos quintos/décimos incorporados; e
a inconstitucionalidade dos dispositivos da recente Medida Provisória n° 440, de 2008, que
transformou as referidas vantagens pessoais
em “parcela complementar de subsídio”, a ser
absorvida nos reajustes futuros.
Comemorações dos 20 anos da
Constituição Federal de 88
Os 20 anos da Constituição foram tema
do 2º Seminário Internacional Estudos sobre
o Legislativo, realizado de 9 a 11 de setembro de 2008, no auditório da Faculdade de
Tecnologia da Universidade de Brasília (UnB).
Aberto pelos presidentes da Câmara, Arlindo
Chinaglia; do Senado, Garibaldi Alves Filho;
e do Supremo Tribunal Federal (STF), Gilmar
Mendes, além do reitor da Universidade de
Brasília, Roberto Aguiar, o evento contou com
debates e mesas sobre os marcos constitucionais e a relação entre os Poderes; a cultura
política; representação e participação, reforma
e comunicação políticas.
O Seminário e demais programações
inserem-se no âmbito do Projeto 20 Anos da
Cadernos ASLEGIS | 34 • maio/agosto • 2008
Constituição Cidadã, que desde outubro de
2007 vem sendo desenvolvido pelas duas Casas legislativas, mediante quase uma centena de ações comemorativas do fato histórico,
como eventos, publicações e debates, além
do resgate de documentação, informações e
produção científica sobre a Constituinte.
As consultoras legislativas Ana Luiza
Backes, da área XIX - Ciência Política, Sociologia Política, História e Relações Internacionais e Débora Bithiah de Azevedo, da Área
XVIII - Direito Internacional Público e Relações Internacionais, participam da Comissão
organizadora do Projeto.
Vária Palavra
287
A ASLEGIS - Associação dos Consultores Legislativos e de Orçamento e Fiscalização Financeira
da Câmara dos Deputados — organização de direito privado, sem fins lucrativos —, congrega e
representa os consultores legislativos e os consultores de orçamento e fiscalização financeira da
Câmara dos Deputados. Promove seminários técnicos e organiza eventos de natureza cultural,
social e desportiva para seus associados. Publica quadrimensalmente os Cadernos ASLEGIS, que
veiculam a produção intelectual dos consultores.
Diretoria ASLEGIS 2008/2009:
Presidente: Cristiano Viveiros de Carvalho
Vice-Presidente: Ingo Antonio Luger
Secretário-Geral: Ricardo Chaves de Rezende Martins
Tesoureiro: Vicente Fontanive
Diretora Cultural: Aparecida Andrés
Diretora Social: Ana Valeska Amaral Gomes
Diretor Jurídico: Nilton Rodrigues da Paixão Júnior
Conselho Fiscal
José Theodoro Mascarenhas Menck
Marco Antonio Damasceno
Raquel Dolabela de Lima Vasconcelos
Conselho Editorial dos Cadernos ASLEGIS*
Alessandro Gagnor Galvão
Ângelo Azevedo Queiroz
Catarina Guerra Gonzalez Cursino dos Santos
Ediruald de Mello
José Fernando Cosentino Tavares
José Maria Gonçalves de Almeida Júnior
Marcelo de França Moreira
Márcia Rodrigues Moura
Márcio Nuno Rabat
Maria Aparecida Andrés Ribeiro
Nilton Rodrigues da Paixão Jínior
Paulo de Sena Martins
* As opiniões expressas em matérias e artigos assinados são da exclusiva responsabilidade de seus autores e não configuram posições da publicação.
Ficha Técnica
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Revisão e normalização: Sandra Costa, 960/05-DF
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_______________________________________________________________________
Cadernos ASLEGIS / Associação dos Consultores Legislativos e de Orçamento e
Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados – nº 33 (abr/ago. 2008) – Brasília: ASLEGIS,
2008. Quadrimestral. ISSN 1677-9010
I. Associação dos Consultores Legislativos e de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara
dos Deputados. Brasil.