TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
ACÓRDÃO Nº 157/2009 - TCU – Plenário
1. Processo TC-007.657/2008-3
2. Grupo II, Classe de Assunto V – Relatório de Levantamento de Auditoria (Fiscobras 2008)
3. Interessado: Congresso Nacional
4. Entidade: Companhia Pernambucana de Saneamento - Compesa
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidades Técnicas: Secex-PE e Secob
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento de Auditoria
realizado pela Secex-PE nas obras de implementação do Sistema de Abastecimento de Água de
Pirapama, no Estado de Pernambuco, PTs 18.544.0515.10DA.0026 e 18.544.0515.10DA.0101.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 276 do Regimento Interno/TCU, determinar cautelarmente à
Compesa que, doravante, abstenha-se de efetuar pagamentos de fornecimento de tubos, assim como
dos serviços remanescentes do “Contrato de Empreitada por Preços Unitários nº CT.OS.07.0.0467”
com preços unitários superiores aos expressos nas tabelas a seguir, na data-base do contrato, até que o
Tribunal delibere sobre a matéria.
Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Fornecimento de Tubos de Ferro Fundido
DESCRIÇÃO: Tubo de ferro fundido
dúctil, classe K7, revestido
externamente com zinco metálico e
pintura betuminosa e internamente
com argamassa de cimento, bolsa
modelo JE2GS e anel de borracha
para junta elástica.
PREÇO UNITÁRIO MÁXIMO
(R$/m)
CODEVASF (fls. 305, atualizados
para 30/08/2007)
BDI 13,04%, excluída a CMPF do
contrato original
DIÂMETRO NOMINAL
300 mm
400mm
500mm
600mm
700mm
800mm
900mm
1.000mm
1.200mm
R$ 198,84
R$ 313,96
R$ 435,35
R$ 552,56
R$ 711,64
R$ 860,24
R$ 1.077,92
R$ 1.255,83
R$ 1.674,44
Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Fornecimento de Tubos de Aço
DESCRIÇÃO: Tubo em chapa de Aço
Carbono ASTM A-36, com revestimento
interno e externo à base de Coaltar-enamel
e lã de vidro
Diâmetro Nominal
Espessura da chapa
400mm
4,76mm (3/16'')
PREÇO UNITÁRIO MÁXIMO
(R$/m)
CODEVASF (fls. 314, tomada a
partir do preço por quilo segundo
equações na instrução da Secob)
BDI 13,04%, excluída a CMPF do
contrato original
R$ 237,10
1
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400mm
500mm
500mm
600mm
600mm
800mm
900mm
1000mm
1050mm
1100mm
1400mm
1500mm
1700mm
1700mm
1700mm
1800mm
1880mm
1880mm
1880mm
2000mm
9,53 mm (3/8'')
4,76 mm (3/16'')
9,53mm (3/8'')
4,76 mm (3/16'')
9,53mm (3/8'')
6,35mm (1/4'')
9,53mm (3/8'')
4,76 mm (3/16'')
9,53mm (3/8'')
9,53mm (3/8'')
9,53mm (3/8'')
6,35mm (1/4'')
7,92mm (5/16'')
9,53mm (3/8'')
12,70mm (1/2'')
9,53mm (3/8'')
6,35mm (1/4'')
9,53mm (3/8'')
12,70mm (1/2'')
9,53mm (3/8'')
TC 007.657/2008-3
R$ 240,85
R$ 297,04
R$ 586,77
R$ 357,29
R$ 706,80
R$ 632,22
R$ 1.063,70
R$ 596,91
R$ 1.317,12
R$ 1.304,60
R$ 1.664,34
R$ 1.190,10
R$ 1.682,61
R$ 2.024,88
R$ 2.691,59
R$ 2.143,33
R$ 1.492,64
R$ 2.238,09
R$ 2.975,68
R$ 2.380,22
Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Serviços de Construção Civil
DESCRIÇÃO
UNID
PREÇO UNITÁRIO
MÁXIMO (R$)
1
Assentamento de tubos de aço DN 1880mm em chapa
de aço com e=3/8'' (incluindo montagem, soldagem e
recuperação do revestimento)
m
537,18
2
Construção de travessia subterrânea pelo método não
destrutivo, composto de tunnel liner de diâmetro de
2600mm, com berço de concreto armado a cada 3,0mm
e abraçadeira em barra de aço galvanizado de 2'' x 1/4'',
preenchido com areia e fechado com alvenaria
estrutural nas extremidades, conforme projeto
m
6.069,53
3
Reposição asfáltica completa com 10,00cm, inclusive
sub-base com 20,00cm e base de macadame com 20cm
de espessura, imprimação e pintura asfáltica
m2
102,58
m2
102,58
m2
34,91
m2
21,61
m2
43,97
m2
15,66
m2
13,12
m3
376,62
4
5
6
7
8
9
10
Escoramento contínuo de valas com pranchas metálicas
e longarinas em peças de madeira de 3'' x 6''
Formas de compensado plastificado 12mm inclusive
escoramento
Reaterro apiloado em camadas de 0,20m com
aproveitamento do material escavado
Formas de compensado resinado de 12mm inclusive
escoramento
Escoramento descontínuo simples de valas (com
pranchas de madeira)
Escoramento vertical de formas com pontaletes de
madeira 3'' x 3''
Concreto simples Fck=25Mpa, dosado conforme
condição "A" da norma NBR 12655 e com consumo
mínimo de cimento 400 kg/m3, inclusive lançamento
convencional
2
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Escavação de valas em material de 3ª categoria (rocha)
acima de 2,00m e até 4,00m de profundidade com
explosivos, inclusive abafamento
m3
71,90
12
Concreto Fck 25Mpa pré-fabricado, bombeado,
consumo mínimo de cimento 400 Kg/m3 (preparo e
lançamento)
m3
380,44
13
Assentamento de tubos de aço DN 1800mm (incluindo
montagem, soldagem e recuperação do revestimento)
m
513,73
15
Assentamento de tubos de aço DN 1700mm em chapa
de aço com e=3/8'' (incluindo montagem, soldagem e
recuperação do revestimento)
m
484,41
16
Montagem de curvas em chapa de aço com e=3/8'' e DN
1880mm (incluindo montagem, soldagem e recuperação
do revestimento)
m
3.223,10
17
Reposição de pavimentação em concreto de cimento
Portland com Fck>=30MPa, para reconstrução de
placas, inclusive com areia com 5 cm de espessura, cura
e preenchimento de juntas com selante a base de asfalto
m3
576,69
m2
27,16
m2
16,22
18
19
Impermeabilização com argamassa de cimento e areia o
traço 1:3 com aditivo impermeabilizante
Plantio de grama esmeralda (em tapete) incluindo
preparo de solo com adubos minerais e orgânicos
9.2. promover, com base no art. 276, § 3º, do Regimento Interno do TCU, a oitiva da Compesa
– Companhia Pernambucana de Saneamento e do Consórcio Construtora Queiroz Galvão S.A. /
Construtora Norberto Odebrecht S.A. / Construtora OAS Ltda., na pessoa de seus representantes
legais, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, se pronunciem sobre os motivos que determinaram a
adoção das medidas cautelares constantes do item 9.1 deste Acórdão;
9.3. determinar à Secex/PE que realize o monitoramento do cumprimento pela Compesa da
medida cautelar de que trata o item 9.1;
9.4. determinar à Compesa que em futuras licitações e contratos que envolvam total ou
parcialmente recursos públicos federais:
9.4.1. abstenha-se de utilizar a unidade “verba” para referenciar serviços de sua planilha
orçamentária integrante do projeto básico e expresse a composição de todos os custos unitários
necessários e suficientes à sua precisa identificação, em consonância com o art. 7º, § 2º, inciso II, da
Lei 8.666/93;
9.4.2. faça constar de seus editais de licitação critérios objetivos de aceitabilidade de preços
unitários e global, com a fixação dos preços máximos aceitáveis, tendo por referência os preços de
mercado e as especificidades do objeto licitado, as quais devem estar devidamente justificadas e
demonstradas no processo, considerando o disposto no art. 109 da Lei 11.768/2008 (LDO 2009) ou
daquela que venha a sucedê-la, em harmonia com o art. 40, inciso X, c/c o art. 43, inciso IV da Lei
8.666/93.
9.5. encaminhar cópia da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada dos respectivos
relatório e voto, ao Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, para que tome as medidas que julgar
cabíveis quanto aos significativos sobrepreços detectados no Contrato nº CT.OS.07.0.0467 com
recursos daquela Unidade da Federação;
9.6. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada dos respectivos relatório e voto, à Caixa
Econômica Federal – CEF, gestora do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil – SINAPI, para que tome ciência e adote, no prazo de 60 (sessenta) dias as
providências de sua alçada, com relação às incongruências, detectadas por este TCU, nas composições
de custos unitários de aquisição de produtos de alta especificidade (em especial os tubos de aço e ferro
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TC 007.657/2008-3
fundido fabricados em grandes diâmetros), reiterando o disposto nos itens 9.5.2 do Acórdão
1.020/2007-Plenário e 9.1.15 do Acórdão 1.736/2007-Plenário, acerca da necessidade de estudos com
o objetivo de considerar a economia de escala na obtenção dos preços de insumos;
9.7. determinar à Secob o monitoramento do item anterior, constituindo processo apartado
específico para tal;
9.8. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional que foram detectados indícios de irregularidades graves no Contrato nº CT.OS.07.0.0467
referente à implantação do Sistema Produtor Pirapama PT 018.544.0515.10DA.0026, a repercutir na
retenção parcial dos pagamentos, mas que, até o momento, não exigem a paralisação da execução
física, orçamentária e financeira da avença.
10. Ata n° 6/2009 – Plenário.
11. Data da Sessão: 11/2/2009 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0157-06/09-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (Presidente), Valmir Campelo (Relator), Walton Alencar
Rodrigues, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro e José Jorge.
13.2. Auditores convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Auditores presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
UBIRATAN AGUIAR
Presidente
VALMIR CAMPELO
Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
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TC 007.657/2008-3
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC-007.657/2008-3 (com 4 anexos; anexo 1 com 12
volumes e anexo 2 com 2 volumes)
Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria
(Fiscobras 2008)
Entidade: Companhia Pernambucana de Saneamento –
Compesa.
Interessado: Congresso Nacional
Advogado constituído nos autos: não há
Sumário: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA.
FISCOBRAS 2008. OBRAS DE IMPLEMENTAÇÃO
DO SISTEMA DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA DE
PIRAPAMA, NO ESTADO DE PERNAMBUCO.
INDÍCIO DE IRREGULARIDADE COM INDICATIVO
DE
PARALISAÇÃO.
SOBREPREÇO
E
SUPERFATURAMENTO.
FORMAÇÃO
DE
APARTADO COM ABERTURA DE TCE PARA
APURAÇÃO
DAS
IRREGULARIDADES
NO
CONTRATO 06.0.0549. MANIFESTAÇÃO DA SECOB
DO CONTRATO 07.0.0467. MEDIDA CAUTELAR.
OITIVA DOS RESPONSÁVEIS. DETERMINAÇÕES.
RELATÓRIO
Trata-se de relatório de levantamento de auditoria realizado pela Secex-PE, no âmbito do
Fiscobras 2008, nas obras de implementação do Sistema de Abastecimento de Água de Pirapama, no
Estado de Pernambuco, PTs 18.544.0515.10DA.0026 e 18.544.0515.10DA.0101.
2.
A Secex-PE relatou sete indícios de irregularidade que, submetidos ao Plenário, ensejaram
determinações e audiência dos responsáveis (Acórdão 1.599/2008-P). Um outro achado (sobrepreço e
superfaturamento) repercutiu na formação de apartado, com abertura de tomada de contas especial para
apurar as ocorrências no contrato 06.0.0549. Também resultou no encaminhamento dos autos À Secob
para que aquela unidade precisasse, com maior segurança, os indícios de sobrepreço apontados,
especificamente no contrato 07.0.0467.
3.
Conforme consta do item 9.4 do Acórdão 1.599/2008-P:
“9.4. determinar à Secob que:
9.4.1. emita parecer circunstanciado acerca dos indícios de sobrepreço apontados pela Secex-PE
no Contrato nº 07.0.0467, celebrado entre a Compesa e o Consórcio Queiroz Galvão/Odebrecht/OAS,
tendo por objeto a implantação do Sistema Produtor Pirapama, incluindo fornecimento de materiais e
equipamentos, sem prejuízo de realizar outras análises que entender pertinentes acerca da
compatibilidade, com os preços de mercado, de todos os preços dos serviços praticados no contrato que
sejam custeados com recursos oriundos de convênios celebrados com a União;
9.4.2. no parecer a ser emitido, aborde a conformidade dos critérios e parâmetros adotados pela
equipe de auditoria àqueles usualmente empregados pela unidade especializada e aceitos pela
jurisprudência da Casa na caracterização e quantificação de sobrepreços relacionados a obras da
espécie, especialmente no tocante ao fornecimento da tubulação, no modo como vem ocorrendo no
contrato em exame;
9.4.3. caso conclua pela ocorrência de sobrepreço, formule as propostas que entender pertinentes,
inclusive analisando a viabilidade de se adotar medida cautelar tendente à retenção parcial de
pagamentos, até que o Tribunal instaure o contraditório e delibere em definitivo sobre a matéria;
9.4.4. até que seja emitido o parecer de que cuida os subitens anteriores, altere, no sistema
pertinente, a classificação de IGP para IGC relativa ao achado de auditoria 3.6 do relatório de
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TC 007.657/2008-3
levantamento de auditoria que inaugura este processo;”
4.
Feita a análise da unidade especializada, transcrevo, no que importa, a percuciente
instrução elaborada no âmbito da Secob, com os ajustes na forma que julgo necessários:
“8. Diante da determinação do Plenário para emissão de parecer circunstanciado acerca do
sobrepreço do Contrato nº 07.0.0467, e considerando ainda a autorização dada à Secob para ‘realizar outras
análises que entender pertinentes acerca da compatibilidade com os preços de mercado’, traçou-se a seguinte
estratégia de abordagem nesta instrução:
(i)
Avaliar se a metodologia de cálculo do sobrepreço no fornecimento das tubulações de aço e
ferro é compatível com aquelas usualmente adotadas por esta unidade técnica especializada e aceitas pela
Jurisprudência desta Corte de Contas, em especial em relação ao uso de notas fiscais de compras na
apuração dos preços de mercado desses insumos;
(ii)
Verificar se o cálculo do sobrepreço nos demais serviços de construção da Adutora
Pirapama segue as recomendações adotadas por esta unidade técnica, em especial em relação à construção
adequada da Curva ABC, para seleção dos serviços materialmente relevantes, e à determinação dos preços de
referência praticados no mercado, de acordo com as especificações técnicas admissíveis para o caso
concreto;
(iii)
Atestar a reprodutibilidade dos cálculos e a adequação das planilhas que fundamentaram os
indícios de sobrepreço apontados por parte da equipe de auditoria da Secex-PE, objetivando afastar possíveis
dúvidas quanto à correção e precisão dos cálculos apresentados, bem como identificar oportunidades de
aperfeiçoamento, visando dar mais robustez à quantificação do sobrepreço;
(iv)
Avaliar se as taxas de BDI utilizadas, tanto no fornecimento dos tubos de aço e ferro quanto
nos demais serviços da obra, são compatíveis com aquelas admitidas pela Jurisprudência do TCU,
analisando os itens específicos presentes nas composições analíticas, tanto no que se refere à adequação de
suas inserções quanto aos valores percentuais adotados;
(...)
II. BREVE DESCRIÇÃO DO CONTRATO COMPESA Nº 07.0.0467
18.
O Contrato CT.OS.07.0.0467 foi firmado em 21/12/2007, tendo como contratante a
Compesa e como contratado o Consórcio Queiroz Galvão/Odebrecht/OAS, objetivando a execução das obras
de implementação do sistema de abastecimento de água Pirapama, no Estado de Pernambuco. O valor inicial
do contrato é de R$ 430.092.831,23, com data-base em 23/08/2007, e vigência de 08/01/2008 a 08/11/2010.
Consta do relatório da Secex-PE que existe um 2º Termo Aditivo (AD.CT.OS.08.0.0046), assinado em
07/03/2008. A Tabela 1 traz o resumo dos valores contratuais.
19.
Os sobrepreços apontados pela equipe de auditoria da Secex-PE residem: (i) na aquisição
de tubos em Aço Carbono (apenas diâmetros de 1.700mm, 1.800 mm e 1.880mm, todos com espessura de
chapa de 3/8”) e em Ferro Fundido (apenas diâmetros de 400mm a 1.200mm, todos modelo TK7JGS); e
(ii) na execução das obras e serviços de engenharia (conforme aplicação da técnica da curva ABC, mas
apenas para os itens 2, 3, 4.1, 4.5, 4.6, 4.7, 4.13 e 5 da Tabela 1).
20.
Vale ressaltar que não há no Relatório de Fiscalização da equipe quaisquer críticas às taxas
de BDI praticadas no Contrato, ressaltando-se apenas a existência de diferenciação entre o BDI praticado
para o fornecimento de tubos (13,50%) e o BDI praticado para obras e serviços de engenharia (35,00%).
21.
De acordo com os valores apresentados na Tabela 1, um montante financeiro superior a
41% do valor total do Contrato refere-se somente às tubulações de Aço Carbono e Ferro Fundido, superando
a cifra de R$ 178 milhões. Pela materialidade envolvida, a análise dos custos das tubulações foi priorizada
pela Secob, conforme será visto na sequência.
(...)
III. ANÁLISE DA METODOLOGIA DE CÁLCULO DO SOBREPREÇO NO FORNECIMENTO DE
TUBOS CONFORME FISCALIS 135/2008
III.1 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS ACERCA DA METODOLOGIA DEFINIDA PELA EQUIPE DE
AUDITORIA
22.
No cálculo do sobrepreço referente à intermediação da construtora no fornecimento de
tubos para a obra, a equipe de auditoria confrontou os preços contratuais com aqueles efetivamente
praticados na aquisição dos tubos diretamente junto à fábrica, conforme registrado no item 3.6.2, subitem
“3.a”, do Relatório Fiscalis 135/2008:
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‘A fim de verificar a compatibilidade dos preços ofertados pela licitante vencedora para o fornecimento
de tubos de aço e ferro, que representam uma parcela significativa da obra em termos financeiros, foi
realizada diligência à Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco - SEFAZ/PE, solicitando fossem
disponibilizadas cópias das notas fiscais de aquisição de produtos e equipamentos em nome do consórcio
vencedor da concorrência n.º 001/2007.
Com base nas informações constantes nas cópias das notas fiscais encaminhadas pela SEFAZ-PE,
calculou-se o custo direto dos tubos, através da soma do custo de aquisição, com os custos relativos a
transporte e a impostos incidentes diretamente sobre o valor da nota fiscal. Apurado o custo direto, acresceuse o percentual de 13,50% relativo ao BDI descrito na proposta do consórcio vencedor e comparou-se o valor
obtido com o preço ofertado na licitação.
Da comparação entre os preços contratados e os preços calculados com base no custo direto real dos
tubos acrescidos do BDI, constata-se que o consórcio vencedor está obtendo um lucro muito superior aos
3,5% descritos no detalhamento do seu BDI, havendo itens com sobrepreço da ordem de 50% do valor
contratado. Ao final da análise, observa-se a existência de um sobrepreço total no valor de R$ 76.687.452,11,
cabendo ressaltar que foram analisados apenas os itens de maior relevância financeira e que não foram
encontradas notas fiscais de aquisição para todos os tipos de tubos, o que limita a realização de um cálculo
completo do sobrepreço existente.’ (grifos acrescidos)
23.
Da análise da planilha de cálculo da Secex-PE juntada às fls. 1755 a 1759 do Anexo 1,
Volume 10, do Processo, podem ser tecidas as seguintes considerações iniciais:
•
Para os tubos de Aço Carbono, o preço final é dado pelo valor unitário (R$/m) da nota
fiscal da empresa Brastubos, multiplicado apenas por 1,03 (referente a 3% da diferença de ICMS devido à
entrada da mercadoria no Estado de Pernambuco), pois o frete de Cubatão/SP a Recife/PE já está incluso no
preço, e a alíquota de IPI é zero, conforme indicações da nota fiscal;
•
No caso dos tubos de Aço de diâmetro 1.800 mm, a equipe de auditoria adotou, primando
pelo conservadorismo, o mesmo preço praticado para o tubo de diâmetro 1.880 mm, acarretando pequena
diferença em favor da construtora;
•
Para os tubos de Ferro Fundido dúctil, o preço final é dado pelo valor unitário (R$/m) da
nota fiscal da empresa Saint-Gobain, multiplicado primeiramente por 1,05 (referente à inclusão de 5% de IPI)
e posteriormente por 1,23 (referente a 3% da diferença de ICMS em Pernambuco, somados a 20% do
transporte), pois o frete de Barra Mansa/RJ a Recife/PE é por conta do “destinatário” (consórcio construtor),
conforme informação da nota fiscal;
•
Na evidenciação do “sobrepreço percentual”, a última coluna da tabela da Secex-PE (fls.
1755 a 1759) realiza um cálculo pouco usual, dividindo o valor do “sobrepreço” pelo próprio valor do
“preço contratado”, e não pelo valor do “preço de mercado”.
24.
No tocante ao acréscimo devido a diferença de ICMS na entrada da mercadoria no Estado
de Pernambuco após transporte interestadual, a Secex-PE juntou cópia da Lei Estadual nº 12.136/2001 (fls.
1763 e 1764, Anexo 1, Vol. 10), na qual a alíquota de 3% figura no art. 2º, inc. II, alínea “b”.
25.
Para estimativa do acréscimo de 20% referente ao frete dos tubos de Ferro Fundido dúctil
desde a fábrica em Barra Mansa/RJ até a obra em Recife/PE, a equipe juntou cópia de mensagem eletrônica
enviada por representante comercial da empresa LDB Cargas, de Recife (fls. 1765 e 1766, Anexo 1, Vol. 10).
Na referida mensagem estão presentes cotações de preços de frete para 3 casos representativos:
a)
144 metros de tubo de ferro 600mm; peso bruto = 19.900 kg; valor da mercadoria = R$
42.000; VALOR DO FRETE = R$ 8.588,17; Logo, [valor frete/ valor mercadoria] = 20,44%;
b)
28 metros de tubo de ferro 1.000mm; peso bruto = 8.600 kg; valor da mercadoria = R$
20.000; VALOR DO FRETE = R$ 3.940,86; [valor frete/ valor mercadoria] = 19,70%;
c)
96 metros de tubo de ferro 500mm; peso bruto = 10.300 kg; valor da mercadoria = R$
24.000; VALOR DO FRETE = R$ 4.628,03; [valor frete/ valor mercadoria] = 19,28%.
26.
Diante das cotações realizadas, mesmo levando-se em conta que “não está incluso o serviço
de munck [guindaste] para carga e descarga”, pode-se constatar que o acréscimo de 20% sobre o custo
unitário das tubulações é um valor médio suficientemente conservador para cobrir os custos de frete entre as
cidades de Barra Mansa/RJ e Recife/PE. Essa afirmação será confirmada mais adiante, quando da
apresentação das análises comparativas com as cotações de mercado para o Sistema Gurjaú.
27.
Por fim, sobre a observação a respeito do cálculo do “sobrepreço percentual” (S%) na
última coluna da tabela elaborada pela equipe de auditoria (fls. 1755 a 1759, Anexo 1, Vol. 10), há que se
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TC 007.657/2008-3
esclarecer que a fórmula de cálculo utilizada merece retificação, com vistas a se garantir uma uniformização
conceitual na divulgação dos sobrepreços calculados pelo Tribunal.
28.
O “sobrepreço” (S) tem por objetivo determinar o quanto o preço contratado está acima do
valor referencial de mercado (“sobre o preço” de mercado), sendo determinado pela diferença entre o “preço
contratado” (C) e o “preço referencial de mercado” (M). Para apurar o sobrepreço percentual (S%), a
Secex-PE utilizou a fórmula S% = S/C, quando o recomendado é que se use a fórmula tradicionalmente
aplicada pelo Tribunal S% = S/M (com o preço de mercado no denominador).
29.
Adotando-se o conceito explanado, tem-se, a título de ilustração, que o tubo de aço DN
1.700mm (e= 3/8”) que consta do item 1.1.2.1 do orçamento da “Adutora de Água Bruta” possui um
“sobrepreço percentual” que não é de “54%” (fl. 1756, Anexo 1, Vol. 10), mas sim de “119%”, indicando
que preço contratado é superior ao dobro do praticado pelo mercado.
III.2 – DA NECESSIDADE DE AQUISIÇÃO DOS TUBOS POR MEIO DE PROCEDIMENTO
LICITATÓRIO ESPECÍFICO
30.
A manifestação prévia do gestor ao relatório preliminar da Fiscalização 135/2008
questionou o procedimento adotado pela equipe de auditoria para o cálculo do sobrepreço da aquisição dos
tubos, nos seguintes termos (fl. 82, Vol. Principal):
‘Para a aquisição dos tubos de ferro, e sendo estes materiais de especificidade tal que não constam das
tabelas normalmente utilizadas como referência, nem tampouco da tabela SINAPI, a Comissão Especial de
Licitação teve o zelo de promover criteriosa pesquisa de mercado. Os preços destes insumos foram então
orçados através de diversas cotações (doc. 11).
Com o fim de descaracterizar os preços que espelham inequivocamente o valor médio de mercado, o
relatório de acompanhamento alicerça suas conclusões no acesso, por parte dos auditores desta E. Corte, às
notas fiscais de aquisição de tais insumos. Deseja, neste ponto, imputar reparo aos valores orçados pela
COMPESA.
Tal pretensão é inaceitável, posto que extrapola os deveres impostos ao gestor público.
Há inequívoco erro na imputação de superfaturamento com base nos possíveis ganhos comerciais ou
operacionais obtidos pela empresa contratada em face de suas transações comerciais. Importa ao Poder
Público apenas verificar se a proposta apresentada é vantajosa e se os preços estão dentro do patamar de
mercado.
Eventuais acordos e negociações firmados entre as empresas contratadas e seus fornecedores não estão
na órbita de ingerência da COMPESA. Por exemplo, não se sabe se o consórcio concede, em contrapartida à
aquisição dos tubos de ferro, além do valor da nota fiscal, o próprio minério de ferro, ou mesmo outro
insumo.’
31.
Em primeiro lugar, há que se reconhecer o fato de que a assimetria de informações de
custos entre o gestor público e as empresas privadas é realmente muito grande. É justamente por este motivo
que o orçamento deve ser elaborado por profissionais habilitados para tal, pois não basta ao gestor apenas
solicitar “cotações” diretamente aos revendedores de materiais de construção. Na recepção das respostas às
solicitações, é, sim, dever do gestor realizar uma profunda análise crítica dos resultados da sua pesquisa, de
acordo com a experiência de mercado da equipe orçamentista. Nesse sentido, vale mencionar o disposto no
sumário do Acórdão 1.108/2007-Plenário:
‘Não é admissível que a pesquisa de preços de mercado feita pela entidade seja destituída de juízo
crítico acerca da consistência dos valores levantados, máxime quando observados indícios de preços
destoantes dos praticados no mercado.’
32.
Diante das dificuldades práticas observadas na elaboração de orçamentos, a legislação
vigente prevê instrumentos para propiciar a economicidade na contratação, mesmo diante da referida
assimetria de informações entre a administração pública e os entes privados. Tal economicidade seria
idealmente garantida por intermédio da ampliação da competição entre os potenciais fornecedores. É o que
se debaterá na sequência.
33.
No caso concreto de aquisição de tubos para Pirapama, os quais representam mais de 40%
do valor global do empreendimento, o principal instrumento aplicável reside na exigência de parcelamento do
objeto contratual, conforme disposto no art. 23, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, o qual exige a adoção de tal
procedimento “com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da
competitividade, sem perda da economia de escala”. De fato, é bastante improvável que uma pesquisa
baseada em simples “cotações” junto a revendedores seja economicamente tão eficiente quanto uma real
8
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
negociação direta entre a administração e os fornecedores, proporcionada pela realização do procedimento
licitatório específico.
34.
Com edição da Lei 10.520/2002 e, posteriormente, do Decreto 5.450/2005, houve grande
estímulo à modalidade de Pregão Eletrônico, trazendo facilidades para a compra de materiais comuns e em
grandes quantidades. Vale mencionar que, segundo informações da reportagem intitulada “Pregão eletrônico
faz a União economizar R$ 1,8 bilhão”, publicada no Diário Comércio, Indústria e Serviços (DCI Online) de
08/09/2008, o Pregão Eletrônico responde atualmente por cerca de 82,6% das licitações realizadas por
órgãos da administração federal direta, autárquica e fundacional existentes no país (totalizando 8.258
processos no ano de 2008), sem considerar aquelas realizadas pelas empresas estatais e de economia mista.
35.
Cabe destacar que os gestores da Compesa foram alertados pelo Tribunal de Contas do
Estado de Pernambuco (TCE-PE) sobre as vantagens do uso do Pregão Eletrônico na compra dos tubos
previstos no Edital da Concorrência nº 001/2007-DEM/CEL, conforme depreende-se da documentação
juntadas às fls. 955 a 966 do Anexo 1, Vol. 4, do Processo.
36.
Na argumentação usada no seu relatório de auditoria, o TCE-PE destaca que a Compesa já
pratica o Pregão na aquisição de tubos e conexões, “tendo conseguido boa qualidade e preços competitivos”,
pois tal procedimento proporciona “economia média de 30%” e também “não compromete os benefícios
advindos da escala, nem prejudica o gerenciamento do empreendimento”. Como conclusão, a área técnica do
TCE-PE recomenda a anulação do certame “com vistas a parcelar o objeto, de modo que o fornecimento de
materiais (tubulação) seja licitado mediante a modalidade pregão na forma eletrônica” (fl. 966, Anexo 1, Vol.
4).
(...)
38.
Verificada a vantagem para a Administração no parcelamento do objeto, não resta dúvida
acerca da necessidade de se realizar licitações distintas para a aquisição de materiais e equipamentos e para
realização dos serviços de engenharia que compõem a obra, notadamente quando os primeiros representam
parcela substancial dos recursos a serem investidos.
39.
Portanto, diante dos alertas do TCE-PE e da jurisprudência deste TCU, resta claro que o
não parcelamento do objeto foi decisão de responsabilidade exclusiva da Compesa, sendo inequívocos os
graves prejuízos causados aos cofres federais, que aportaram significativos recursos via convênio celebrado
com o Governo do Estado de Pernambuco.
40.
Os prejuízos apontados começam pela inclusão de um BDI (13,5%) que seria desnecessário
caso as tubulações e acessórios fossem adquiridas diretamente do fabricante, e não de um intermediário
(Consórcio Construtor). Cabe destacar também que não constam dos autos quaisquer estudos técnicos e
econômicos, que demonstrem, de forma cabal, a “inviabilidade” do parcelamento da licitação.
41.
Diante da inexistência de procedimento licitatório específico para aquisição de tubos, coube
à equipe de auditoria da Secex-PE decidir, acertadamente, pela pesquisa de preços de mercado com base nas
notas fiscais de fornecimento de tubos de aço e ferro fundido específicos para a Adutora de Pirapama,
conforme será demonstrado no item a seguir.
III.3 – ADEQUAÇÃO DO USO DE NOTAS FISCAIS COMO REFERÊNCIA DE PREÇOS NO CASO
CONCRETO
42.
A utilização de Notas Fiscais para apuração de sobrepreço em obras públicas, mormente
quando o insumo ou serviço é de grande especificidade e seu preço de mercado não pode ser facilmente
obtido dos sistemas de pesquisa tradicionalmente empregados, encontra pleno respaldo na jurisprudência
desta Corte de Contas. Seleciona-se, como exemplo, o item 9.3.1 do Acórdão 257/2004-Plenário (Fiscobras
2003, Obras da Adutora do São Francisco em Sergipe):
‘9.3 determinar à Companhia de Saneamento de Sergipe - Deso que:
9.3.1 condicione a continuidade da execução do Contrato nº 110/01 à celebração de termo aditivo no
qual se preveja que as futuras alterações contratuais em que constem acréscimos de quantitativos devam
tomar como base os preços de mercado, tomando como parâmetro os elementos comprobatórios dos custos
efetivamente despendidos pela construtora na aquisição dos produtos, remetendo ao Tribunal, no prazo de 30
(trinta) dias, o termo aditivo que for celebrado;
9.3.2 em futuras licitações, procure obter de mais de uma fonte o valor dos materiais a serem utilizados
nas obras, dando mais atenção aos de maior peso no valor total do empreendimento;’ (grifos acrescidos).
43.
O Sumário do Acórdão 1.551/2008-Plenário (Representação contra a construção da Ponte
Forte/Redinha em Natal/RN) também ratifica os entendimentos acerca do uso nas notas ficais como elementos
de referência de custos de materiais e equipamentos de grande vulto na obra:
9
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
‘7. É válida a utilização, como meio probatório, dos custos efetivamente enfrentados pelas contratadas,
como os dados financeiros relativos a subcontratação de serviços contratuais, principalmente se essas
informações revelam diferenças acima de qualquer razoabilidade, tomando-se, no entanto, os devidos
cuidados no uso de dados sobre custos provenientes de contratos de natureza privada, em que prevalecem
maior distribuição de encargos entre as partes e menor assimetria de informações com respeito aos custos.’
(grifos acrescidos).
44.
Com efeito, sempre há que se tomar os devidos cuidados na análise de dados de contratos
privados, posto que as circunstâncias envolvidas no processo de negociação bilateral normalmente são
cobertas pelo sigilo comercial. Contudo, tal afirmação não pode configurar uma espécie de “justificativa
prévia” para que o gestor não proceda as devidas análises necessárias ao caso concreto, ignorando suas
responsabilidades legais. Com vistas a reforçar as responsabilidades tanto do gestor quanto da contratada no
atendimento ao interesse público e resguardo do erário, cabe aqui citar as palavras do Ex.mo. Ministro Valmir
Campelo, contidas no Voto que fundamentou o Acórdão 948/2007 – Plenário:
‘4.16.2(...) É dever do gestor público zelar para que as condições contratuais não sejam prejudiciais ao
erário ou contrárias à lei. Havendo vontade deliberada ou não de beneficiar indevidamente o contratado,
deve o gestor ser responsabilizado por seus atos, omissivos ou comissivos, dolosos ou culposos, que
contrariem a lei, o interesse público e/ou provoquem prejuízo ao erário. Por sua vez, a contratada não pode
beneficiar-se de ganhos exorbitantes e ilegítimos a custa do sacrifício de recursos públicos, devendo ser
solidariamente responsabilizada, consoante estabelece o art. 16, § 2º, alínea b, da Lei Orgânica deste
Tribunal.’
45.
Por fim, registra-se que a hipótese mencionada pelo gestor em sua manifestação, acerca da
possibilidade de fornecimento direto do “minério de ferro” pela construtora, com o intuito de obter supostos
“descontos” nos valores das notas fiscais de compra (fl. 82, Vol. Principal), carece de razoabilidade. Isto
porque, salvo prova documental em contrário, a qual deve ser necessariamente trazida aos autos, não se
vislumbra como factível que uma suposta negociação direta entre a construtora e a mineradora possa ser
economicamente mais vantajosa do que aquela tradicionalmente promovida entre os fabricantes dos tubos e
as siderúrgicas (fornecedoras das chapas de aço), como faz crer o gestor em sua manifestação. Na situação
hipotética levantada pelo gestor, a construtora compraria o insumo (chapas de aço) para produzir tubos para
abastecer uma única obra, ao passo o fabricante já compra o mesmo insumo de forma regular, em
quantidades muito superiores, para produzir tubos que serão repassados aos agentes revendedores e
abastecerão várias obras.
46.
O assunto da utilização das notas fiscais como referência de preços de mercado continuará
a ser explorado no item IV.4 desta instrução, ao se abordar o caso concreto da aquisição dos tubos para a
adutora de Pirapama.
III.4 – REPRODUÇÃO DOS CÁLCULOS DE SOBREPREÇO NOS TUBOS CONFORME FISCALIS
135/2008
47.
Conforme apresentado na estratégia de abordagem indicada na introdução desta instrução,
um dos objetivos traçados para a presente análise foi o de garantir a reprodutibilidade dos cálculos
integrantes das planilhas que fundamentaram os indícios de sobrepreço apontados por parte da equipe de
auditoria da Secex-PE, objetivando afastar possíveis dúvidas quanto à correção e precisão dos procedimentos
adotados no Fiscalis 135/2008. Nesse sentido, registra-se que a Secex-PE havia determinado um sobrepreço
total de R$ 76.687.452,11 para os tubos de aço e ferro fundido (fl. 1759, Anexo 1, Vol. 10). A planilha de
cálculo constante dos autos não apresentou outros totalizadores além do montante de sobrepreço, tal como o
montante financeiro total analisado.
48.
A reprodução da planilha original, mantendo-se todas as premissas consideradas pela
equipe de auditoria, foi bem sucedida, já que chegou a um sobrepreço praticamente idêntico ao apontado pela
Secex-PE para os tubos de aço e ferro fundido, com uma pequena diferença de R$ 83,03 (imaterial para
ajuste), atribuída ao arredondamento de valores na planilha eletrônica.
49.
Um fator que dificultou a reprodução dos cálculos originalmente efetuados pela equipe de
auditoria diz respeito à falta de referência sobre a localização das notas fiscais efetivamente utilizadas para
cada tipo e diâmetro de tubo. Por este motivo, foram revisadas todas as quase 400 notas fiscais juntadas ao
Processo (Vol. 10, fls. 1769 a 1925, vol. 11, fls. 1929 a 2088, e vol. 12, fls. 2092 a 2175, todos do Anexo 1).
50.
Registra-se, por exemplo, que não foram encontradas as notas ficais que fundamentaram os
cálculos de sobrepreço dos tubos de aço carbono com diâmetros de 600 mm (espessura de chapa 3/16”), e
900mm (esp. chapa 3/8”), cujos “custos reais” unitários (sem BDI), foram calculados em R$ 352,81/m e R$
10
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
806,15/m, respectivamente. Dessa forma, não se conseguiu reproduzir com fidelidade alguns dos sobrepreços
apontados para a “Estação de Tratamento de Água”, a saber: (i) itens 1.1.1.1 e 1.5.1 (DN 600mm, e=3/16”,
total de 467m), somando R$ 121.316,52 de sobrepreço; e (ii) item 1.4.1 (DN 900mm, e=3/8”, total de 180m),
adicionando outros R$ 193.139,08 de sobrepreço. Tais itens foram recalculados com base na metodologia de
determinação paramétrica de preço por peso de aço (R$/kg), conforme proposta pelo item IV.3 desta
instrução.
51.
Com a reprodução da planilha em meio digital, mantendo-se todas as premissas adotadas
pela equipe de auditoria, foi possível obter outros dados relevantes da análise empreendida no Fiscalis
135/2008, em síntese:
•
Preço Total Contratado para fornecimento de Tubos (Aço e FoFo) = R$ 178.109.960,82
(conforme planilha original do Contrato, sem aditivos);
•
Preço Total Analisado pela Secex-PE para fornecimento de todos os Tubos (Aço e FoFo) =
R$ 150.941.077,63 (84,75% do Total Contratado);
•
Preço Total Analisado pela Secex-PE apenas para Tubos de Aço = R$ 109.755.922,00
(80,65% do Total Contratado);
•
Preço Total Analisado pela Secex-PE apenas para Tubos de FoFo = R$ 41.185.155,63
(98,03% do Total Contratado);
•
Sobrepreço Total apenas para Tubos de Aço = R$ 60.319.504,40 (122,01% acima do preço
de mercado, com base nas notas fiscais);
•
Sobrepreço Total apenas para Tubos de FoFo = R$ 16.368.030,73 (65,95% acima do preço
de mercado, com base nas notas fiscais);
•
Sobrepreço Total para todos os Tubos (Aço e FoFo) = R$ 76.687.535,14 (103,28% acima
do preço de mercado, com base nas notas fiscais).
52.
A metodologia descrita na sequência demonstrará que tanto a Secex-PE quanto a Secob
tomaram as devidas precauções nas análises que tiveram por base as notas fiscais de aquisição dos tubos.
Para tal, cada premissa considerada foi devidamente fundamentada e os resultados foram comparados com
outras fontes de informações adequadas para refletir o mercado no caso concreto, levando em conta,
principalmente, a grande escala da compra realizada.
IV. REVISÃO DA METODOLOGIA DE CÁLCULO DO SOBREPREÇO NOS MATERIAIS E
EQUIPAMENTOS DA ADUTORA PIRAPAMA
IV.1 – REAVALIAÇÃO DO BDI APLICADO AO FORNECIMENTO DE MATERIAIS E
EQUIPAMENTOS ADQUIRIDOS DE TERCEIROS
53.
No tocante ao BDI para tubos de ferro fundido e aço carbono adquiridos de terceiros, com
vistas a fundamentar os cálculos dos preços referenciais de mercado, a Secex-PE optou por manter a mesma
taxa definida para o BDI contratual. No entanto, em atenção às colocações do Ex.mo. Sr. Ministro-Relator em
seu Voto, conforme já apresentado no item “I”, a análise consubstanciada nesta instrução reavaliou, à luz da
jurisprudência deste Tribunal, a composição analítica do BDI praticado na intermediação do fornecimento de
materiais e equipamentos da Adutora Pirapama. A análise do BDI não se restringiu apenas aos tubos,
incorporando também seus acessórios (conexões, válvulas, registros etc.) e equipamentos eletromecânicos
associados, os quais farão parte dos ativos da obra após sua conclusão (conjuntos motor-bomba, medidores,
instalações para automação etc.).
54.
Em obras cujo objeto seja de natureza divisível e tal divisão não traga prejuízos para o
complexo da obra, bem como também não traga perdas de economia de escala para a licitação, é pacífico o
entendimento deste Tribunal de que devem ser realizadas licitações autônomas para a aquisição de materiais
e equipamentos fornecidos por terceiros, conforme já comentado no item III.2. A esta prática deve ser dada
especial atenção nos casos concretos onde a aquisição de materiais e equipamentos represente grande
parcela do valor total do contrato, conforme disposto na Súmula TCU 247/2004, que preconiza que os editais
de licitação de obras cujo objeto seja divisível devem admitir a adjudicação por item e não por preço global.
55.
Porém, algumas vezes o parcelamento não é realizado e os materiais são adquiridos no
âmbito do contrato de obras, sob as mais diversas argumentações (dificuldades de gerenciamento,
responsabilidades por atrasos e pelo controle de qualidade etc.), como se vê no caso em tela. Para essas
situações, o TCU determina tanto a devida justificativa para a decisão de não parcelamento, fundamentada
em cálculos econômicos suficientemente detalhados, quanto a diferenciação entre o BDI de intermediação da
aquisição desses materiais e o BDI da execução dos serviços da obra. Tal entendimento é corroborado pelos
seguintes Acórdãos, todos prolatados pelo Plenário do TCU: 159/2003, 1600/2003 (mencionado pelo Ex.mo.
11
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Sr. Ministro-Relator no Voto do Processo ora em apreciação), 1914/2003, 446/2005, 818/2007 (em especial o
item 9.2.3) e Acórdão 1020/2007 (itens 9.1.2.1 e 9.1.4).
56.
Uma prova de que a Compesa tinha ciência da importância do tratamento diferenciado
entre os preços de fornecimentos (materiais/equipamentos) e os de serviços, visando a economicidade do
empreendimento, aparece no item 10.2-“h”, do Edital de Concorrência 001/2007-DEM/CEL (fl. 920, Anexo
1, Vol. 4), no qual se exigia o demonstrativo de composição do BDI ‘individualmente para construção civil e
fornecimento de materiais/equipamentos’ (grifado no original).
IV.1.1 – BDI de referência do orçamento-base da Licitação
57.
Como ponto de partida para a presente análise, observou-se a composição analítica original
do BDI para aquisição de tubos, conforme estimativa da Compesa realizada à época da elaboração do Edital
(fl. 1572, Anexo 1, Vol.8), com vistas a avaliar a adequabilidade das premissas consideradas na sua definição
e a precisão das memórias de cálculo.
58.
De plano, informa-se que o BDI calculado pela Compesa utilizou fórmula diversa daquela
aplicada na jurisprudência desta Corte de Contas. A seguinte equação foi utilizada pela Compesa: BDI=
((1+Custos Gerais)/(1-(Tributos+Lucro))-1)*100.
59.
No entanto, o Relatório que embasou o Acórdão 325/2007-Plenário apresenta a seguinte
equação geral para cálculo do BDI:
⎡⎛
⎞ ⎤
⎟ ⎥
⎢⎜
⎜ (1 + AC / 100 )(1 + DF / 100 )(1 + R / 100)(1 + L / 100 ) ⎟ ⎥
⎢
BDI = ⎜
⎟ − 1⎥ x100
⎢
⎛ ⎛ I ⎞⎞
⎟ ⎥
⎜
1
⎟
⎜
−
⎢⎜
⎜ ⎜ 100 ⎟ ⎟
⎟
⎠⎠
⎝ ⎝
⎠ ⎦⎥
⎣⎢⎝
onde AC = taxa de rateio da Administração Central (não aplicável a intermediação do
fornecimento);
DF = taxa das despesas financeiras;
R = taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento;
I = taxa de tributos;
L = taxa de lucro.
60. A despeito da diferença na fórmula de cálculo da taxa final do BDI, importa registrar que o
principal equívoco praticado pela Compesa reside na inclusão do Imposto de Renda (IRPJ) e da
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) em seus cálculos. A esse respeito, cabe mencionar o
disposto no item 9.1.1 do Acórdão TCU 325/2007-Plenário, que ratifica a total inadequação dessa
prática:
‘9.1.1. os tributos IRPJ e CSLL não devem integrar o cálculo do LDI, nem tampouco a planilha de
custo direto, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que oneram
pessoalmente o contratado, não devendo ser repassado à contratante;’
61. Outra modificação no BDI, objetivando sua atualização à legislação tributária vigente, leva
em consideração que o Congresso Nacional, no final do ano passado, deliberou pela interrupção da
cobrança da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF). Nesse sentido, cabe
mencionar que, em atenção à irregularidade apontada pela Secex-PE no relatório Fiscalis 135/2008, a
Compesa trouxe aos autos do processo documentos que têm por objetivo comprovar o estorno de valores
referentes ao pagamento da CPMF (fls. 185 a 210 do volume Principal).
62. Excluindo-se o IRPJ, a CSSL e a CPMF, além de se aplicar a fórmula do relatório que
fundamentou o Acórdão 325/2007-Plenário, conclui-se que o BDI do Edital da Compesa, mantendo-se
todas as demais premissas inalteradas (inclusive o lucro de 3,50% na intermediação), deveria ser
reduzido de 12,51% para 9,00%.
IV.1.2 – BDI Contratual
63. Dando continuidade à análise, procedeu-se a averiguação do BDI apresentado na proposta
vencedora da licitação (Consórcio Queiroz Galvão/Odebrecht/OAS, data-base agosto/2007), o qual tem
sido efetivamente praticado no Contrato da Adutora Pirapama (fl. 1579, Anexo 1, Vol. 8). Diante de
problemas identificados na composição analítica do BDI do consórcio, julgou-se necessária uma
completa revisão, já que as correções vislumbradas tendem a reduzir substancialmente o valor final do
BDI que deve ser aplicado à execução do contrato.
12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
64. Primeiramente, cabe destacar que, ao contrário do BDI do Edital da Compesa, o BDI
contratual não incluiu os tributos IRPJ e CSLL. Por outro lado, cometeu grande equívoco ao incluir o
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), de competência dos Municípios e do Distrito
Federal, para a intermediação no fornecimento dos tubos de aço e ferro fundido. Contrariando o cálculo
elaborado pela própria Compesa quando da elaboração do Edital, entende-se que a decisão de incluir o
ISS no BDI exige uma melhor explanação para a caracterização adequada do problema.
65. O ISS tem como fato gerador a prestação de serviços relacionados na lista anexa à Lei
Complementar nº 116/2003. Em seu art. 3º, a LC estabelece que o imposto é devido no local do
estabelecimento prestador, sendo considerado como tal, conforme definição do art. 4º, o local onde o
contribuinte desenvolva a atividade de prestar serviços. Em adição, destaca-se que o art. 88 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 37/2002,
fixou a alíquota mínima do ISS em 2,00% (dois por cento), ao passo que a alíquota máxima foi fixada em
5,00% (cinco por cento) pelo art. 8º, inciso II da LC 116/2003. Assim, conclui-se que o ISS relativo à
execução de uma obra é devido ao Município em que o serviço foi prestado e que as respectivas
prefeituras gozam de autonomia para fixar as alíquotas do ISS, desde que respeitados os limites
constitucionais.
66. Conforme o art. 7º da mesma LC 116/2003, a base de cálculo do imposto é o preço do
serviço, nela não se incluindo o valor dos materiais fornecidos pelo prestador dos serviços previstos nos
itens 7.02 e 7.05 da lista de serviços anexa à Lei.
67. Para o caso concreto do Município de Recife/PE, visando afastar quaisquer dúvidas acerca
da inadequação da inclusão do ISS no BDI de fornecimento dos tubos, foi realizada pesquisa específica
tendo por base o Código Tributário Municipal disponível no sítio eletrônico da Prefeitura
(http://www.recife.pe.gov.br/sefin/legislacao/codtrib.php).
68. Mediante atenta leitura do “Livro Quinto - dos tributos mercantis; Título II - do imposto
sobre serviço de qualquer natureza – ISS; Capítulo I - da obrigação principal” conclui-se que, de fato, o
ISS não incide sobre o valor dos materiais:
‘Art. 102 - O ISS tem como fato gerador a prestação dos serviços não compreendidos na
competência dos Estados, incidindo sobre as atividades de:
(...)
7.02 - Execução, por administração, empreitada ou subempreitada, de obras de construção civil,
hidráulica ou elétrica e de outras obras semelhantes, inclusive (...) a instalação e montagem de produtos,
peças e equipamentos (exceto o fornecimento de mercadorias produzidas pelo prestador de serviços fora
do local da prestação dos serviços, que fica sujeito ao ICMS).
(...)
Art. 115 - A base de cálculo do imposto é o preço do serviço.
(...)
§ 6º - Na prestação dos serviços referidos nos subitens 7.02 e 7.05 do art. 102 desta Lei, a base de
cálculo é o preço dos serviços, deduzidas as parcelas correspondentes:
I - ao valor dos materiais adquiridos de terceiros, efetivamente empregados, que tenham se
incorporado à obra ou ao imóvel, quando fornecidos pelo prestador dos serviços.” (grifos acrescidos).
69. Analisando-se toda a legislação pertinente, bem como a jurisprudência do TCU (Acórdãos
406/2006, 2110/2006 e 2114/2006, todos do Plenário), tem-se a convicção de que o ISS não incide na
aquisição de materiais, equipamentos e insumos no caso da construção da Adutora Pirapama, dentre
eles os tubos de ferro fundido e de aço carbono sob análise. Sendo assim, da mesma forma como a
própria Compesa não incluiu o ISS no cálculo do BDI de fornecimento em seu orçamento-base para a
licitação (fl. 1572, Anexo 1, Vol.8), a presente instrução também desconsiderou sua incidência no BDI
revisado.
70. Também se verificou inadequação no diz respeito à inclusão de algumas taxas no BDI
visando remunerar itens como ‘alimentação’ (0,04%) e ‘transporte de pessoal’ (0,08%). A inclusão deste
itens é rechaçada por esta Corte de Contas para os casos de intermediação na aquisição de materiais,
conforme disposições presentes, por exemplo, no item 9.2.2 do Acórdão 1.947/2007-Plenário, o que, por
si só, já obrigaria a revisão do BDI contratual.
71. Excluindo-se os tributos ISS e CPMF, bem como as taxas indevidas (‘alimentação’ e
‘transporte de pessoal’), conclui-se que o BDI Contratual, mantendo-se todas as demais premissas
inalteradas (inclusive o lucro de 3,00% na intermediação), deveria ser reduzido de 13,50% para 8,86%.
13
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
IV.1.3 – BDI Final Revisado
72. Após as primeiras análises sobre o BDI aceito pela Compesa (tanto o do Edital quanto o
Contratual), e objetivando a máxima transparência na fixação de uma taxa justa para o BDI aplicável ao
fornecimento de tubos no caso concreto, empreendeu-se a busca, na jurisprudência do Tribunal, por
parâmetros utilizados em situações similares à da obra em questão.
73. Na presente análise, para os percentuais dos chamados ‘custos associados às operações de
aquisição de materiais e equipamentos’, tais como ‘controle tecnológico’, ‘vigilância’, ‘contabilidade’ e
‘faturamento’, foram utilizados os valores referenciais apontados em instrução que precedeu o Acórdão
1.020/2007-Plenário (obras da Adutora de Italuís). Lembrando-se que o BDI deve remunerar os esforços
do construtor na exata medida do uso que faz de sua própria estrutura administrativa para adquirir os
materiais que, na realidade, deveriam ser comprados diretamente pela própria administração pública
junto ao fabricante, teve a presente análise o devido cuidado de adaptar os percentuais de referência ao
caso concreto.
74. O primeiro item a ser adaptado no BDI para o caso da obra da Adutora de Pirapama trata
das ‘despesas financeiras’ na execução contratual, as quais variam de acordo com a conjuntura
econômica. Conquanto tal parcela tenha sido negligenciada tanto na estimativa da Compesa para o
Edital quanto na própria composição do BDI contratual, considera-se aceitável o percentual de 1,00%,
representando a rentabilidade média mensal da taxa Selic entre os meses de agosto/2007 e
setembro/2008 (0,93%).
75. Quanto ao lucro na intermediação, pondera-se que a estimativa de 2% pode ser tomada
como justa, posto que, conforme fundamentação presente no relatório do Acórdão 1.020/2007-Plenário,
tal margem é aderente ao papel que a construtora exerce ao ser um mero agente repassador desse
material, cabendo, portanto, uma espécie de “corretagem” sobre o valor repassado. Observa-se que o
somatório da margem de lucro admissível (2%) às despesas financeiras (1%), omitidas originalmente,
mas reconhecidamente existentes e incluídas nesta proposta, se iguala ao “lucro” de 3% definido na
composição do BDI contratual. Portanto, mantém-se inalteradas as expectativas de retorno financeiro do
consórcio construtor na intermediação do fornecimento de materiais e equipamentos à obra. Os
percentuais propostos na presente análise encontram-se detalhados na Tabela 2 a seguir.
Tabela 2: Composição analítica do BDI a ser aplicado na aquisição dos tubos de aço carbono e de
ferro fundido para a construção da Adutora Pirapama.
IMPOSTOS E CONTRIBUIÇÕES (I)
1.1. PIS
1.2. COFINS
1.3. ISS
1.4. CPMF
CUSTOS GERAIS (X)
2.1. Controle tecnológico
2.2. Seguro
2.3. Vigilância
2.4. Outros (compras, contabilidade, faturamento)
CUSTOS FINANCEIROS (Y)
3.1. Taxa Selic – média de set/2007 a set/2008
LUCRO NA INTERMEDIAÇÃO (Z)
4.1. Lucro na intermediação
(...)
77.
Ao aplicar a fórmula apresentada (de acordo com relatório do Acórdão 325/2007-Plenário),
o BDI calculado nesta instrução alcança o percentual de 9,15%. Este percentual se coaduna, com as devidas
atualizações, ao percentual apontado no Acórdão 1600/2003-Plenário, citado no Voto do Ex.mo. Sr. MinistroRelator. Observa-se ainda que o BDI final admitido na presente instrução ficou superior àqueles calculados
tanto pela Compesa (9,00%) quanto pelo Consórcio Construtor (8,86%), após efetuadas as devidas correções
(ajustes nas fórmulas empregadas e exclusões de itens indevidos), conforme argumentação já apresentada.
Cumpre observar também que o ‘Relatório de Fiscalização’ de 30/05/2008, elaborado pela CGU sobre as
obras do sistema de abastecimento de água de Pirapama e sua integração ao sistema Gurjaú (fls. 212 a 279
14
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
do Vol. 1 do caderno Principal), também trouxe severas críticas quanto ao BDI praticado na aquisição de
materiais.
78.
Em respeito à jurisprudência desta Corte de Contas (notadamente os itens 9.1.1.1 do
Acórdão 1.600/2003 e 9.1.2.1 do Acórdão 1.020/2007, ambos do Plenário, além da Súmula 247/2004), a taxa
de BDI de 9,15% proposta por esta instrução será aplicada ao fornecimento do conjunto de
materiais/equipamentos de grande vulto financeiro na obra. Nesta classificação se incluem os fornecimentos
das conexões, válvulas e registros (confeccionados em aço ou ferro fundido), bem como dos conjuntos motobomba, instalações elétricas de automação e demais equipamentos de grande porte, adquiridos diretamente
de firmas especializadas. Este mesmo procedimento também foi adotado pela CGU em seu relatório de
maio/2008 (Tabela 23, fls. 252 e 274 do vol. 1 - Principal). Conforme visto na Tabela 1, esses itens respondem
por cerca de 17% do total do orçamento contratual, montante que exclui os custos com a mão-de-obra
especializada para montagem e instalação eletro-mecânica, os quais, por caracterizar a realização de
serviços, estão sujeitos aos mesmos percentuais de BDI previstos para as obras civis (inclusive a incidência
do ISS).
79.
Cabe destacar ainda que a Lei n° 11.488/2007, que cria o “Regime Especial de Incentivos
para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura – REIDI”, conforme seus artigos 2°, 3° e 4°, suspendeu a
exigência da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins incidentes sobre a prestação de serviços para
implantação de obras de infra-estrutura nos setores de transportes, portos, energia, saneamento básico e
irrigação. No entanto, tendo em vista que não foram encontrados nos autos quaisquer referências ao cadastro
da obra como beneficiária do REIDI, optou-se, de forma conservadora, pela manutenção do PIS/COFINS no
cálculo do BDI de referência.
80.
Como a obra sob análise já está licitada e o que está em discussão é a eliminação de um
grave sobrepreço identificado, o que se propõe é, por intermédio de um termo de retificação ao contrato já
existente, a redução tanto do custo quanto do percentual do BDI utilizado no cálculo do preço de aquisição de
todos os tubos de aço carbono e de ferro fundido, tendo em vista a grande materialidade desses insumos na
planilha orçamentária que fundamentou o valor contratual.
IV.2 – EXTRAPOLAÇÃO DA AMOSTRA ANALISADA PARA OS TUBOS DE FERRO FUNDIDO
81.
Conforme já exposto no item “III.1” desta instrução, durante o cálculo do sobrepreço
referente à intermediação da construtora no fornecimento de tubos para a obra, a equipe de auditoria
confrontou os preços contratuais com aqueles efetivamente praticados (notas fiscais), conforme registrado no
item 3.6.2, subitem “3.a”, do Relatório Fiscalis 135/2008. No entanto, a equipe de auditoria admite que,
dentre as cópias das notas fiscais encaminhadas pela Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco SEFAZ/PE, “não foram encontradas notas fiscais de aquisição para todos os tipos de tubos, o que limita a
realização de um cálculo completo do sobrepreço existente”.
82.
No que tange especificamente aos tubos de ferro fundido, a especificação constante no
orçamento é a seguinte: “Tubo de ferro fundido dúctil centrifugado, para canalizações sobre pressão,
conforme a norma NBR 7675:2005, classe K7, revestido externamente com zinco metálico e pintura
betuminosa; revestido internamente com argamassa de cimento; bolsa modelo JE2GS, e anel de borracha
para junta elástica”.
83.
Maiores detalhes sobre as características técnicas do tubo “TK7JGS”, incluindo os
diâmetros padrões e os pesos específicos dos tubos (kg/m), foram obtidos por meio do sítio
eletrônico do fabricante Saint Gobain (...), sendo as informações autuadas à fl. 13 do Anexo 4.
84.
A análise empreendida nesta instrução identificou que a equipe de auditoria não averiguou
os preços dos seguintes materiais: (i) 222 m de tubos DN 400 mm; (ii) 10 m de tubos DN 500 mm; (iii) 30 m
de tubos DN 600 mm; (iv) 13m de tubos DN 1000 mm; e (v) 2.509m de tubos DN 300 mm.
85.
No caso dos tubos de DN 400 a 1000mm que não foram incluídos na análise (alocados na
planilha orçamentária referente à “Estação de Tratamento d’Água – Tubos”, itens 2 a 10), considera-se que
a baixa materialidade tenha sido o fator determinante, já que a equipe de auditoria primou pela análise dos
itens de maior relevância dentro do orçamento apresentado. Ao incluir tais tubos na análise, a Secob ampliou
o sobrepreço calculado em quase R$ 49 mil (incluindo a redução do BDI de 13,50% para 9,15%), o que
representa cerca de 0,3% do sobrepreço originalmente calculado pela Secex-PE para os tubos de Ferro
Fundido (R$ 16,368 milhões).
86.
No tocante aos tubos de DN 300mm, talvez o motivo de sua exclusão tenha sido o
desconhecimento de que, dentre as centenas de notas fiscais enviadas pela SEFAZ/PE, houvesse alguma com
tubos desse diâmetro. Como a presente análise reviu todas as notas fiscais juntadas aos Volumes 9, 10, 11 e
15
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
12 do Anexo 1, foi possível encontrar, à fl. 2128 do Vol.12, a referência de preços para o tubo de ferro
fundido de DN 300mm. Ao incluir os tubos DN 300mm na análise, foram adicionados cerca R$ 195,5 mil ao
sobrepreço calculado (já inclusa a redução do BDI), o que representa cerca de 1,2% do sobrepreço
originalmente calculado pela equipe da auditoria para os tubos de Ferro Fundido.
IV.3 – EXTRAPOLAÇÃO DA AMOSTRA ANALISADA PARA OS TUBOS DE AÇO CARBONO
87.
Procurando uniformizar os procedimentos de cálculo do sobrepreço referente ao
fornecimento de tubos, a equipe de auditoria confrontou também os preços dos tubos de aço carbono contidos
no orçamento contratual com aqueles efetivamente praticados, analisando as notas fiscais de aquisição dos
materiais diretamente junto à fábrica (item 3.6.2, subitem “3.a”, do Relatório Fiscalis 135/2008).
88.
Diferentemente dos tubos de ferro fundido, onde a diversidade das notas fiscais
disponibilizadas permitiu avaliar a quase totalidade do quantitativo de tubos orçados, no caso dos tubos de
aço carbono a referência de preços contou apenas com amostras de notas fiscais para duas especificações
diferentes de tubos: (i) diâmetro 1700mm (fl. 1821, Anexo 1, Vol. 10); e (ii) 1880mm (fl. 1822, Anexo 1, Vol.
10), ambos com espessura de chapa de 9,53mm (3/8”). Conquanto a amostra de preços contemple 60,12% do
total contratado para tubos de aço carbono (22,2 km, de um total de 36,9 km), tendo em vista a grande
materialidade envolvida na aquisição deste insumo, cujos custos unitários são sensivelmente superiores aos
dos tubos fabricados em ferro fundido, a presente análise julgou ser necessária a ampliação da amostra.
89.
Primeiramente, foram obtidos maiores detalhes sobre as características técnicas do “tubo
confeccionado em chapa de aço carbono ASTM A-36, com revestimento interno e externo a base de coaltarenamel e lã de vidro”, incluindo os diâmetros e espessuras de chapa padrões, bem como os pesos específicos
dos tubos (kg/m), conforme informações presentes no sítio eletrônico do fabricante de tubos Brastubo
(www.brastubo.com.br/catalogos/tubosacocarbono.pdf), autuadas às fls. 18 a 23 do Anexo 4.
90.
As informações do catálogo da fabricante Brastubo confirmam que a linha de produção dos
tubos a serem utilizados nas obras da Adutora Pirapama é a “Linha III” (sistema de produção “helicoidal”,
forma espiral, com uso de ultra-som e sondagem interna e externa). A referida linha de produção possui
capacidade para a fabricação de tubos de aço carbono com diâmetros que variam entre 14” (355,6mm) e
100” (2.540mm) e espessuras de chapa variando de 0,188” (4,75mm = 3/16”) a 0,500” (12,70mm = 1/2”),
faixa na qual todos os tubos de aço da Adutora Pirapama se enquadram. Portanto, ao contrário da alegação
do gestor, os diâmetros das tubulações contratadas se encontram perfeitamente dentro da faixa praticada no
mercado. Acrescenta-se ainda a informação de que o catálogo da Brastubo classifica como “dimensões sob
consulta” os tubos confeccionados especificamente com chapas de aço de espessuras entre 31,75 mm e 38,10
mm, bem acima da espessura máxima de chapa encontrada no orçamento da adutora Pirapama (12,70 mm).
91.
Tendo em vista que tanto o tipo de material (Aço Carbono ASTM-A36) quanto o sistema de
produção dos tubos (norma de fabricação AWWA C-200/97, para aplicação na condução de água) são
rigorosamente os mesmos para todos os diâmetros e espessuras de chapas constantes do orçamento
contratual, é tecnicamente possível extrapolar a amostra analisada, obtendo-se preços de mercado para
novos diâmetros, por intermédio de parametrização lastreada em informações de tubos nos diâmetros
comerciais disponíveis.
92.
Diante dos argumentos apresentados, adotou-se o custo por peso de material (R$/kg) como
a variável a ser determinada, realizando-se a extrapolação com base em equação linear, já que dois pontos
(DNs 1700mm e 1880mm) são suficientes para informar a tendência de variação do parâmetro escolhido.
Para o cálculo do custo por peso de material (R$/kg), considerado o valor ‘desconhecido’, é necessário se
definir o peso unitário de cada tubo (kg/m), que será tomado como a variável ‘conhecida’ da equação
proposta.
93.
A fórmula geral para cálculo do peso unitário do tubo (kg/m), para aqueles diâmetros e
espessuras de chapa não fornecidos diretamente na tabela do fabricante, exigiu primeiramente a
determinação do volume unitário do tubo (m³/m). Sendo uma função apenas da área da seção transversal em
aço, calculada com base no diâmetro nominal interno (DN) e na espessura da chapa (e), considerando-se que
o comprimento já é conhecido (1 m), o volume unitário do tubo (m³/m) é dado pela seguinte equação:
Onde
Vol = Volume Unitário (m³/m);
DN = Diâmetro Nominal interno do tubo
16
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
e = Espessura da chapa de aço (mm)
94. Conhecendo-se o volume unitário do tubo (m³/m), o segundo dado para o cálculo do peso
unitário do tubo (kg/m) é, então, o peso específico do tubo (kg/m³), o qual, além do aço, considera as
contribuições dos revestimentos interno e externo.
95. Com vistas a manter o rigor metodológico, pautando a análise em informações técnicas
obtidas diretamente do catálogo do fabricante, para o cálculo do peso unitário do tubo em cada diâmetro
e espessura de chapa desejados, foi utilizado o peso específico do tubo de características mais próximas
existente na tabela da Brastubo. O peso específico de cada tubo (kg/m³) foi calculado pela simples
divisão do respectivo peso unitário de tabela (kg/m) pelo volume unitário calculado (m³/m).
96. De posse dos Pesos unitários (“P”, kg/m) calculados para os tubos orçados com base na
tabela do fabricante, o Custo por Peso unitário (“CP”, R$/kg) foi obtido pela aplicação de uma equação
linear, conforme já comentado. Para os tubos com espessura de chapa de 9,53mm e diâmetros de
1700mm e 1880mm, os pontos da “reta” que definirá os custos são, respectivamente: (i) P= 409,58kg/m
e CP= R$ 3,82/kg; e (ii) P= 452,75kg/m e CP= R$ 3,76/kg. Logo, a equação final definida para
aplicação a tubos de aço de quaisquer diâmetros e espessura de parede foi:
CP = - 0,0013445117* P + 4,3688381117
Onde
CP = Custo por Peso unitário (R$/kg);
P = Peso unitário (kg/m)
97. Ao incluir os demais tubos de aço orçados na análise, considerando diâmetros variando
entre 400 mm e 2000 mm, com espessuras de chapa entre 4,76mm e 12,70 mm, esta instrução identificou
um sobrepreço adicional da ordem de R$ 15,13 milhões ao sobrepreço calculado originalmente pela
equipe de auditoria (já inclusa a redução do BDI de 13,50% para 9,15%).
98. O item a seguir se encarregará de trazer novos argumentos para reforçar a adequação da
metodologia empregada pela equipe de auditoria da Secex-PE (cálculo do sobrepreço por meio de notas
fiscais), dessa vez por meio da análise de outras referências de mercado.
IV.4 – POTENCIAL DE REDUÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS EM FUNÇÃO DE GANHOS DE
ESCALA NA COMPRA DE TUBOS DE GRANDES DIÂMETROS
(...)
99. Em outras palavras, há que se demonstrar que os preços resultantes de negociação bilateral
entre o fabricante e a construtora não apresentam caráter de “exclusividade”, indicando uma relação
comercial privilegiada e incomum entre as duas empresas (fabricante e comprador). A intenção deste
tópico é, portanto, demonstrar que os preços presentes nas notas fiscais analisadas podem ser
perfeitamente reproduzidos em condições semelhantes (compra em grande escala e entrega em um único
local), tanto por outros agentes de mercado (construtoras ou revendedoras) quanto pela própria
administração pública, quando adquire os tubos por intermédio de procedimento licitatório específico.
100. Em primeiro lugar, em atenção à explícita referência ao Sistema Nacional de Pesquisa de
Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI) realizada no Voto do Acórdão 1.599/2008-Plenário,
deve-se analisar a aplicabilidade daquele sistema referencial de preços, criado e mantido pela Caixa
Econômica Federal (CEF), ao caso concreto da Adutora Pirapama.
101. O SINAPI é adotado como limite máximo para os preços de obras contratadas com recursos
federais. No entanto, a experiência demonstra que, nos casos concretos de contratações em grande
escala, há a possibilidade real de se obter preços significativamente inferiores aos referenciais. Os
fundamentos para tal afirmação são apresentados na sequência.
102. As pesquisas de preços de insumos, dentre eles os materiais de construção, são feitas junto
às empresas distribuidoras, de modo que estão contemplados no preço as despesas específicas e o lucro
da revendedora, associados à venda de 1 (uma) unidade do material desejado. Por maior que seja o
cuidado no sentido de se ter uma amostra estatisticamente representativa e não tendenciosa, as pesquisas
do SINAPI são realizadas sem considerar características de escala ou demais especificidades de uma
obra, ignorando, por exemplo, a possibilidade de compra de materiais diretamente do fabricante (sem
atuação de “intermediários” na negociação de preços). Não foi por outro motivo que o item 9.1.15 do
Acórdão 1.736/2007-Plenário determinou à CEF a elaboração de novos estudos sobre o tema “ganho de
escala”, para incorporação desta variável ao SINAPI.
17
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
103. Ao elaborar o orçamento que servirá de base para o procedimento licitatório, o gestor tem o
dever de se balizar em pesquisas do mercado local, considerando adequadamente os descontos possíveis
em face da escala da obra. Cumpre destacar que já no seu art. 6º, inciso IX, alínea “f” (Projeto Básico),
a Lei de Licitações exige que o orçamento detalhado seja fundamentado em ‘fornecimentos propriamente
avaliados’. Ou seja, com o intuito de orçar ‘propriamente’ os custos dos fornecimentos o gestor deve,
necessariamente, realizar detalhada pesquisa de mercado, tecendo as devidas considerações acerca das
especificidades da obra, pois só assim poderá fundamentar adequadamente sua decisão. Portanto, há
que se considerar a natural ausência de um ‘redutor’ (descontos para compras em grande escala) em
qualquer sistema de preços referenciais unitários.
104. A jurisprudência desta Corte de Contas é ampla no que tange à necessidade de criteriosas
pesquisas de preços na elaboração de orçamentos, podendo ser destacados os seguintes Acórdãos:
555/2008-P (sumário item 3); 702/2008-P (sumário item 3 – licitações com grande competição podem
servir de referências de preços); 837/2008-P (item 9.2.2); 283/2008-P (item 9.6.2); 1108/2007-P
(sumário – pesquisa deve ter juízo crítico); 2062/2007-P (“SINAPI como limite máximo”, item 2) e
1947/2007-P (sumário, item b).
105. Conforme já apresentado, no caso do Edital elaborado pela Compesa para as obras de
construção da Adutora de Pirapama, foram identificadas graves deficiências no orçamento, em virtude
de este não considerar adequadamente os ganhos de escala, ignorando as possibilidades de significativas
reduções nos custos de fornecimento de materiais e equipamentos, oriundas de negociações diretas com
fabricantes ou grande revendedores. A falta de coerência não estaria, portanto, em qualquer sistema de
referência que fosse adotado, mas sim no fato de que o gestor demonstra não entender as limitações de
aplicação de tais sistemas, tratando a elaboração do orçamento de uma grande obra como se fosse o de
uma obra de menor porte. Tal procedimento é inaceitável do ponto de vista técnico-econômico e jurídico.
106. É verdade que todo cuidado deve ser tomado ao se estipular descontos no orçamento-base,
para não restringir a competição do certame. Há que se prever, portanto, alguma “margem” para que os
concorrentes possam aplicar descontos diferenciados de acordo com reduções que cada um consegue
praticar em determinados itens orçamentários, mas não necessariamente em todos. Caso o orçamentobase esteja com descontos excessivos em todos os seus itens, mesmo em nome da economia de escala,
corre-se o risco de eliminar potenciais concorrentes que não obtém tais descontos para determinados
itens, mas obtém descontos muito maiores em outros, nos quais seja especializado e detenha boa relação
comercial com os fabricantes. O real problema do processo licitatório que antecedeu a contratação em
tela é que a concorrência foi falha, conforme será provado adiante.
107. No caso da Adutora Pirapama, reitera-se que a principal crítica reside no fato de que os
custos dos tubos representam um percentual muito alto em relação ao custo total da obra (mais de 40%)
e o gestor optou por não parcelar o objeto, quando a Lei de Licitações exige a adoção deste
procedimento, justamente por ser determinante para a redução de custos e conseqüente proteção ao
erário.
108. Tendo em vista que o orçamento final da obra ficou em torno de R$ 430 milhões, quando
sem os tubos seria de aproximadamente R$ 252 milhões, há que se preocupar com as restrições à
competição causadas por uma diferença desta magnitude no montante a ser contratado. Ora, é sabido
que um orçamento mais elevado exige comprovação de qualificação econômica (% sobre o custo da
obra) mais alta. Portanto, a “opção” do gestor acabou por restringir a competição na licitação da obra,
o que pode ser comprovado pelo fato de que apenas dois competidores (‘Construtora Passarelli’ e
‘Consórcio Queiroz Galvão/ Odebrecht/ OAS’) tiveram suas propostas efetivamente analisadas,
conforme arquivos contidos no CD06, juntado aos autos (fl. 2190, Anexo 1, Vol. 12).
109. Posto que o gestor realizou uma única licitação para toda a obra, deveria tomar o cuidado
de considerar o fator de escala em seu orçamento-base, já prevendo que a competição seria prejudicada
pela sua decisão de não parcelamento.
110. Objetivando responder à pergunta sobre qual seria o ‘desconto’ no preço unitário possível
de ser praticado para uma compra de grande vulto, observa-se que a Compesa é uma tradicional
contratante deste tipo de obras, tendo realizado diversos pregões para aquisição de materiais similares
aos presentes na obra sob análise, conforme informações do TCE/PE já citadas no item III.2 desta
instrução. Portanto, um contato direto da Compesa com a fábrica poderia fornecer ao menos uma
“ordem de grandeza” para descontos desse tipo. Com toda a certeza, o interesse dos fabricantes é
grande diante de um contrato para fornecimento de quase 36.000 metros de tubos de ferro fundido e
18
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TC 007.657/2008-3
quase 37.000 metros de tubos de aço carbono, que são os números presentes no caso concreto. No caso
dos tubos de ferro fundido, uma rápida pesquisa em sítios eletrônicos de busca forneceu os contatos de
três grandes fabricantes, que deveriam ter sido consultados pelos gestores da Compesa, são eles: (i)
Saneconsp (www.saneconsp.com.br); (ii) Brasductil (www.brasductil.com.br) e (iii) Saint-Gobain
(www.saint-gobain.com.br), sendo este último o emissor das notas fiscais usadas pela equipe de
auditoria.
111. Com o intuito de provar a viabilidade de se obter descontos significativos na aquisição de
tubos por intermédio da modalidade de pregão eletrônico, alguns certames conduzidos por Furnas
Centrais Elétricas S/A, empresa de economia mista que tem adotado o parcelamento com sucesso em
suas obras, foram trazidos à análise. Selecionando apenas pregões voltados para a compra de tubos (aço
ou ferro fundido), excluindo-se as licitações que também adquiriram peças acessórias (válvulas,
conexões etc.), em face das grandes dificuldades de se orçar tais materiais (ampla diversidade de
especificações técnicas), chegou-se a uma amostra de quase 1.000 metros de tubos, divididos em 3
certames.
112. Os resultados da pesquisa simplificada realizada no âmbito desta instrução, comprovaram
que, mesmo para quantitativos da ordem de centenas de metros de tubos em cada obra (quando em
Pirapama são milhares de metros, com entrega concentrada em uma única obra), o SINAPI apresenta
uma superestimativa de preços entre 15% e 85% em relação ao praticado no mercado para grandes
quantidades. Esta afirmativa é ratificada pelos dados que confirmam que, ao se optar pelo uso do Pregão
Eletrônico, é possível a obtenção de deságios de até 46% em relação às referências do SINAPI para
tubos de ferro fundido e aço carbono, conforme apresentado na Tabela 3 a seguir (maiores detalhes na
fl. 11 do Anexo 4).
Tabela 3: Resumo dos deságios obtidos pelos Pregões Eletrônicos de Furnas na aquisição de
tubos de ferro fundido e aço.
1
Código da Licitação (Pregão
Eletrônico) no site do Banco
do Brasil
Quantitativo
Total Licitado
(m)
Quantidade de
Propostas
Competitivas
Abertura das
Propostas e etapa
de lances
Valor Total Estimado
para o Pregão SINAPI + 10%
(transporte) (R$)
Valor
Homologado
Total para o
Pregão (R$)
Deságio entre
o Valor
Homologado
e o Valor do
SINAPI
182071 (Tubos de Aço)
182071 (Tubos de Aço)
280
410
19
19
05/ 06/ 2008
05/ 06/ 2008
73.422,36
63.415,66
53.100,00
55.396,20
27,68%
12,65%
191846 (Tubos de FoFo)
180
8
24/ 07/ 2008
81.966,06
53.533,80
34,69%
149488 (Tubos de FoFo)
114
11
30/ 11/ 2007
39.858,46
21.456,00
46,17%
113. Diante dos resultados obtidos com a análise dos pregões conduzidos por Furnas Centrais
Elétricas, decidiu-se pesquisar outras referências de preços além do SINAPI, que se mostrou pouco
condizente com a realidade observada no caso concreto.
114. Nesse sentido, foram obtidos também os preços de referência da Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (CODEVASF), empresa pública vinculada
ao Ministério da Integração Nacional, que mobiliza investimentos públicos para a construção de obras
de infra-estrutura, particularmente para a implantação de projetos de irrigação e de aproveitamento
racional dos recursos hídricos. Atuando na mesma região geográfica (Nordeste) e na mesma atividade
econômica (obras hídricas), entende-se que o sistema de preços da CODEVASF pode ser bastante
representativo para o caso em estudo.
115. Tanto o SINAPI quanto o “Sistema Atrium de Orçamento”, da Gerência de Estudos e
Projeto (AD/GEP) da CODEVASF, realizam cotações diretamente com distribuidores de materiais, para
quantidades unitárias (1 tubo = 6 ou 7 metros, dependendo do diâmetro). Portanto, conforme já
exaustivamente comentado, ambos os sistemas podem não refletir os ganhos de escala para compras de
grandes quantidades. Porém, lembrando que o intuito da análise é o de demonstrar a possibilidade de
reduções nos preços de aquisição de tubos que se encontram nos sistemas referencias de preços, destacase que a CODEVASF pode aferir o seu sistema com base no resultado de licitações realizadas para suas
próprias obras (perímetros de irrigação e abastecimento de água), cuja escala é, em geral, superior à
média daquelas obras financiadas pela Caixa Econômica Federal.
116. A Tabela 4 resume os resultados obtidos pela comparação de preços entre sistemas na
data-base de 03/08/2000, identificada como a cotação mais recente realizada pela própria CODEVASF,
19
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
haja vista que, curiosamente, os preços disponíveis pela CODEVASF na data de 23/01/2006, são
rigorosamente os mesmos preços das “medianas” do SINAPI.
117. Observa-se que o sobrepreço médio do SINAPI para todos os tubos de ferro fundido com
diâmetros nominais de 300mm a 1.200mm é superior a 77%. Considerando os diâmetros mais relevantes
para o caso em tela (DNs 500, 600, 1.000 e 1.200mm), com quantitativos de fornecimento superiores a
4.000m cada, o sobrepreço observado no SINAPI pode chegar a mais de 86% em relação aos preços
praticados no mercado.
Tabela 4: Comparação entre os preços de tubos de ferro fundido - SINAPI x CODEVASF (data-base
30/08/2000).
DESCRIÇÃO (DN =
Diâmetro Nominal)
DN = 300 mm
DN = 400 mm
DN = 500 mm
DN = 600 mm
DN = 700 mm
DN = 800 mm
DN = 900 mm
DN = 1.000 mm
DN = 1.200 mm
TOTAL
1
QUANT (m)
2.509,00
828,00
5.994,00
5.096,50
3.299,00
2.503,00
2.278,50
9.475,00
4.011,00
35.994,00
CUSTO DO
INSUMO
CODEVASF 03/08/2000
(cotação mais
recente)
CÓDIGO
CODEVASF
CUSTO DO INSUMO
SINAPI -30/08/2000
CÓDIGO SINAPI
SOBREPREÇO
SINAPI x
CODEVASF 30/08/2000
UNITÁRIO (R$/m)
"TUBO FD K7
PB" (R$/m)
UNITÁRIO Mediana
(R$/m)
"TUBO FOFO CLASSE
K-7 JGS, INCLUSIVE
ANEL BORRACHA"
UNITÁRIO
Mediana (R$/m)
95,00
150,00
208,00
264,00
340,00
411,00
515,00
600,00
800,00
3531
3533
3535
3536
3537
3538
3539
3540
3541
134,35
230,45
323,49
439,79
595,49
747,45
1.026,01
1.211,73
1.776,05
9774
9775
9779
9776
9780
9768
9771
9778
9772
Média Todos DNs
Média DNs 500,600,1.000,1.200mm (quant. > 4.000m)
41,42%
53,63%
55,52%
66,59%
75,14%
81,86%
99,23%
101,96%
122,01%
77,48%
86,52%
118. Registra-se que o sobrepreço médio dos tubos cotados pelo SINAPI, conforme aqui
demonstrado, já foi alvo de críticas por parte deste Tribunal em outras oportunidades. Como exemplo,
cita-se o estudo realizado pela equipe da Secex-PI e acatado pelo Ex.mo. Sr. Ministro-Relator Valmir
Campelo, no âmbito do Acórdão 948/2007 acerca das obras de construção da Adutora do Sudeste
Piauiense (TC 014.246/2005-3):
‘7.3.Quanto à ausência de critérios de aceitabilidade de preços unitários e global na Concorrência
01/98 (item 7 da instrução, fls. 411/431), culminando na aceitação e contratação de proposta com itens
significativos contendo preços acima dos praticados no mercado, a Secex/PI produziu a percuciente e
muito bem fundamentada análise a seguir transcrita (...).
‘(...)
7.5.3.4.6 Avaliação dos resultados
(...)
7.5.3.4.6.3 (...) Assim, efetuou-se uma aferição dos custos medianos do Sinapi para aquisição de
tubos de ferro fundido e de PVC Defofo.
7.5.3.4.6.4 Para tanto, recorreu-se a referências de preços de 02/2006 da Companhia de
Saneamento de Sergipe – Deso, disponível em www.cehop.se.gov.br, e de 05/2006 da Secretaria de
Infraestrutura do Estado do Ceará – SEINFRA/CE, disponível em www.seinfra.ce.gov.br
(respectivamente, Anexo V e Anexo VI à presente instrução). A tabela a seguir mostra o resultado da
aferição efetuada:
20
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Item
TC 007.657/2008-3
Sinapi
DESO
Seinfra/CE
Sinapi/
Sinapi/
Descrição
02/2006
02/2006
05/2006
DESO
Seinfra
1
Tubo em Fofo, junta elástica, classe K7,
DN 100mm
171,33
-x-
-x-
-x-
-x-
2
Tubo em Fofo, junta elástica, classe K7,
DN 150mm
180,30
98,87
129,98
+82,4%
+38,7%
3
Tubo em Fofo, junta elástica, classe K7,
DN 200mm
236,17
122,86
164,18
+92,2%
+43,8%
4
Tubo em Fofo, junta elástica, classe K7,
DN 250mm
303,31
160,27
196,06
+89,2%
+54,7%
5
Tubo em Fofo, junta elástica, classe K7,
DN 300mm
374,28
194,70
233,50
+92,2%
+60,3%
6
Tubo em PVC Defofo, junta elástica, DN
150mm
46,46
26,58
31,25
+74,8%
+48,7%
7
Tubo em PVC Defofo, junta elástica, DN
250mm
120,31
68,14
80,07
+76,6%
+50,3%
1
7.5.3.4.6.5 Verifica-se, então, que os custos medianos do Sinapi de 02/2006 cotados em
Teresina/PI para os materiais mais relevantes do Contrato AJ 027/99 são bastante altos, quando
comparados a outras referências. De fato, os custos do Sinapi são, aproximadamente, 80% maiores que
os da Companhia de Saneamento de Sergipe e 50% superiores aos da Seinfra/CE, embora estes tenham
base mais recente (05/2005), o que leva a crer que a comparação com preços de mesma base revele uma
superioridade ainda maior.
7.5.3.4.6.6 Esta situação, provavelmente, decorre da utilização de custos medianos que, como
visto, leva a que, nos preços pesquisados para cada insumo, haja 50% de casos com valores inferiores ao
adotado.
7.5.3.4.6.5 Conclui-se, portanto, que o resultado do estudo de preços atuais do Contrato AJ
027/99, embora indique, no global, que não há sobrepreço, não pode ser tido como um indicador de que
tal contrato seja vantajoso para a Administração, muito pelo contrário, os resultados apontam para
situação diametralmente oposta. Na avaliação comentada no subitem seguinte há mais motivos para crer
que, de fato, os preços do Contrato AJ 027/99 para fornecimento de tubos são muito generosos para a
contratada.’ (grifos acrescidos).
119. Diante dos fartos indícios apresentados, propõe-se que seja reiterada junto à CEF a
necessidade de revisão dos preços do SINAPI para tubos de aço e ferro fundido de grandes diâmetros, a
exemplo do disposto no item 9.5.2 do Acórdão 1.020/2007-Plenário, de 30/05/2007:
‘9.5. encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e da Proposta de
Deliberação que o fundamentam, para:
(...)
9.5.2. à Caixa Econômica Federal – CEF, gestora do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e
Índices da Construção Civil – SINAPI, para que tome ciência e adote as providências de sua alçada, com
relação às incongruências, detectadas por este TCU, nas composições de custos unitários de aquisição
de produtos de alta especificidade’(grifos acrescidos).
120. É importante também relembrar que o Acórdão 1.736/2007-Plenário, de 29/08/2007, já
apontava a necessidade de estudos mais específicos acerca das pesquisas de preço e da influência dos
ganhos de escala sobre os custos unitários de insumos:
‘9.1. determinar à Caixa Econômica Federal, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992,
c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, que:
(...)
9.1.15. desenvolva estudos com o objetivo de considerar a economia de escala na obtenção dos
preços de insumos do Sinapi;’(grifos acrescidos).
121. Continuando as buscas por referenciais de preços para tubos de ferro fundido e aço,
visando à obtenção de valores médios que pudessem servir de “balizadores” da análise, outra fonte
alternativa de consulta foi o “Sistema Gerenciador de Séries Temporais” do Banco Central do Brasil
(www3.bcb.gov.br/sgspub/consultarvalores/telaCvsSelecionarSeries.paint).
122. No referido banco de dados, foi possível obter séries históricas de preços referenciais de
‘Exportações de Tubos de ferro fundido, ferro ou aço e seus acessórios’, conforme dados divulgados pela
21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Secretaria de Comércio Exterior, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
(MDIC/Secex). Registradas sob os códigos nº 3030 (total financeiro mensal de exportações de tubos, em
US$ FOB) e 4277 (peso total mensal dos tubos exportados, em kg), a atualização das séries históricas é
de responsabilidade do setor DEPEC/DIBAP/SUCOI do BCB. Efetuando-se a simples divisão entre as
duas grandezas mensais citadas e aplicando-se a taxa de câmbio para o último dia em cada mês, têm-se
os valores referenciais médios mensais, em moeda nacional, para os preços por unidade de peso (R$/kg),
aplicáveis tanto aos tubos quanto aos seus acessórios. Observa-se que o custo FOB (‘free on board’, ou
‘livre [de despesas até estar] a bordo [do navio]’) trata-se do preço de venda da mercadoria acrescido
de todas as despesas que o exportador faz até colocá-lo dentro de um navio (impostos, transporte da
fábrica ao porto, riscos diversos, custos de atrasos no embarque etc.). É um termo muito utilizado no
comércio exterior e indica que o preço determinado pelo vendedor para um produto específico inclui as
despesas de transporte até um determinado local, por exemplo, até o "armazém porto", ao passo que o
comprador do produto seria responsável pelos custos de transporte marítimo do porto brasileiro até o
país de destino.
123. A Tabela 5 a seguir apresenta o resumo da análise (maiores detalhes à fl. 10 do Anexo 4),
de onde se demonstra que é possível se ter valores médios de referência para tubos da ordem de R$
2,98/kg na data-base do orçamento da Adutoria Pirapama (agosto/2007). Também se demonstra que a
média durante todo o período de elaboração do edital de licitação e execução contratual (janeiro/2007 a
setembro/2008) a referência não ultrapassou R$ 3,22/kg. Como será visto nos próximos itens, os custos
unitários médios contratados apenas para tubos de ferro fundido (R$ 4,42/kg, sem BDI) são
significativamente superiores (mais de 48%) aos valores disponíveis pelo MDIC para exportação de
tubos.
124. Após demonstrar que os valores referenciais do SINAPI não são os mais adequados para o
caso concreto, em resposta às justas preocupações demonstradas pelo Ex.mo. Sr. Ministro-Relator, as
análises realizadas no âmbito desta instrução, visando aferir os sobrepreços calculados, foram
direcionadas para comparações com o sistema da CODEVASF. Além disso, no caso específico dos tubos
de ferro fundido, foram efetivadas comparações também com as referências do MDIC para exportações
de tubos, bem como com as compras realizadas nas obras do sistema Gurjaú (consórcio Galvão
Engenharia/ Queiroz Galvão), conforme será visto nos itens a seguir.
125. É necessário destacar ainda que, caso as referências de preços para os tubos de ferro
fundido utilizados no cálculo do sobrepreço em questão fossem baseadas nas notas fiscais do sistema
Gurjaú (consórcio Galvão Eng./ Queiroz Galvão), o sobrepreço total seria ainda maior, já que os preços
médios praticados em Gurjaú são cerca de 7,5% inferiores aos calculados para Pirapama. A diferença
está no custo do transporte dos tubos da fábrica até o local da obra de Gurjaú, o qual já está incluso no
preço da nota fiscal, enquanto que no caso da obra de Pirapama o frete foi cotado pela Secex-PE junto à
uma transportadora de Recife (LDB Cargas). Tal constatação indica que o custo do transporte estimado
pela equipe de auditoria (20% do valor da carga), está suficientemente conservador, a favor do
consórcio construtor.
22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Tabela 5: Preço unitário (R$/kg) médio mensal obtido na exportação de tubos de ferro fundido,
aço e acessórios durante o período de execução contratual (jan/2007 a set/2008).
CÓDIGOS DO SISTEMA SISBACEN:
3030 = Exportações (US$) Tubos de ferro fundido, ferro ou aço e seus acessórios
4277 = Exportações (Kg) Tubos de ferro fundido, ferro ou aço e seus acessórios
1 = Taxa de câmbio - Livre - Dólar americano (venda) - diário (R$/ US$)
Data
mês/ AAAA
3030
US$
4277
Kg
jan/ 07
80.786.917
62.119.918
fev/ 07
54.778.120
43.868.776
mar/ 07
60.065.913
32.212.141
abr/ 07
57.604.954
36.509.416
mai/ 07
41.906.727
25.761.563
jun/ 07
45.273.121
26.871.865
jul/ 07
45.473.221
29.624.515
ago/ 07
36.045.180
23.920.941
set/ 07
52.750.727
27.623.193
out/ 07
77.364.527
41.633.873
nov/ 07
65.931.631
37.712.551
dez/ 07
27.175.743
18.525.319
jan/ 08
68.478.901
38.475.460
fev/ 08
40.927.411
20.667.434
mar/ 08
42.313.937
22.052.431
abr/ 08
47.092.766
24.712.869
mai/ 08
41.970.621
21.029.156
jun/ 08
69.212.457
32.672.532
jul/ 08
97.224.453
51.600.982
ago/ 08
59.667.643
26.950.657
set/ 08
75.648.878
34.971.459
MÉDIAS de jan/ 2007 a ago/ 2008
1
FonteS
MDIC/ Secex
MDIC/ Secex
Tubos
US$ / kg
Câmbio (final do
mês)
R$/ US$
Tubos
R$ / kg
1,3005
1,2487
1,8647
1,5778
1,6267
1,6848
1,5350
1,5068
1,9097
1,8582
1,7483
1,4670
1,7798
1,9803
1,9188
1,9056
1,9958
2,1184
1,8842
2,2140
2,1632
1,7756
2,1247
2,1182
2,0504
2,0339
1,9289
1,9262
1,8776
1,9777
1,8389
1,7440
1,7837
1,7713
1,7603
1,6833
1,7491
1,6872
1,6294
1,5919
1,5666
1,6344
1,9143
1,8282
2,7632
2,6450
3,8234
3,2091
3,1378
3,2452
2,8821
2,9801
3,5117
3,2407
3,1184
2,5984
3,1330
3,3334
3,3562
3,2151
3,2520
3,3722
2,9517
3,6185
4,1409
3,2156
Sisbacen
PTAX800
V. RESULTADOS DA REVISÃO DO SOBREPREÇO NOS MATERIAIS E EQUIPAMENTOS DA
ADUTORA PIRAPAMA
V.1 – RECÁLCULO DO SOBREPREÇO DOS TUBOS DE FERRO FUNDIDO E COMPARAÇÃO
COM OUTRAS REFERÊNCIAS DE MERCADO
126. Conforme já exposto no item “IV.2” desta instrução, durante o cálculo do sobrepreço
referente à intermediação no fornecimento de tubos de ferro fundido, a equipe de auditoria não
computou os seguintes quantitativos: (i) 222m de tubos de DN 400mm; (ii) 10m de tubos de DN 500mm;
(iii) 30m de tubos de DN 600mm; (iv) 13m de tubos de DN 1000mm; e (v) 2509m de tubos de DN 300mm.
127. Além da ampliação da amostra analisada, o sobrepreço revisado sofreu elevação também
em decorrência da necessária redução do BDI contratual de 13,5% para 9,15%, conforme justificativas e
cálculos presentes no item “IV.1” desta instrução.
128. Com a finalidade de se comparar os preços praticados no contrato da Adutora Pirapama
com as demais referências de preços de mercado identificadas na presente análise, foi elaborada a
Tabela 6 a seguir, comparando os preços por unidade de peso (R$/kg) para os tubos de ferro fundido nos
diâmetros de projeto.
23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Tabela 6: Comparativo de preços unitários (R$/kg) para tubos de ferro fundido.
PESO por
metro,
DESCRIÇÃO (DN
QUANTIDADE fabricante
= Diâmetro
CONTRATO
SaintNominal)
(m)
Gobain
(kg/m)
DN = 300 mm
DN = 400 mm
DN = 500 mm
DN = 600 mm
DN = 700 mm
DN = 800 mm
2.509,00
828,00
5.994,00
49,80
77,90
106,10
5.096,50
3.299,00
137,90
176,50
DN = 900 mm
2.503,00
2.278,50
216,30
259,40
DN = 1.000 mm
9.475,00
306,20
DN = 1.200 mm
4.011,00
411,90
Média (todos DN)
Méd. DNs 600,700,800 e 1000
TOTAL
193,56
209,23
PREÇO por
PREÇO por
Peso EDITAL
Peso
COMPESA - CONTRATO 30/08/2007
30/08/2007
(BDI 12,51%) (BDI 13,5%)
SOBREPREÇO
PREÇO por
PREÇO por
SOBREPREÇO
UNITÁRIO
Peso
Peso
UNITÁRIO
(R$/kg):
CODEVASF MERCADO (R$/kg):
"CONTRATO"
Atualiz.
Notas Fiscais
"CONTRATO"
em relação ao
03/08/2000 a
Pirapama em relação à
"MERCADO
30/08/2007
CÓDIGO
30/03/2008 (BDI
Notas Fiscais
(Índ.FGV-Obras CODEVASF "CODEVASF"
9,15% Secob)
Pirapama"
Hidr. FoFo)
UNITÁRIO
(R$/kg)
UNITÁRIO
(R$/kg)
UNITÁRIO
(R$/kg)
5,79
4,86
4,89
5,09
5,39
5,83
5,33
5,64
5,42
5,36
5,49
5,50
4,59
4,55
4,12
4,76
4,95
5,08
5,97
5,69
5,02
4,95
3,68
3,72
3,78
3,69
3,72
3,67
3,83
3,78
3,75
3,74
3,71
3531
3533
3535
3536
3537
3538
3539
3540
3541
PREÇO por
Peso
Exportações
MDIC** 30/08/2007
(BDI 9,15%
Secob)
PREÇO por SOBREPREÇO
Peso
UNITÁRIO
MERCADO (R$/kg):
PREÇO por
Notas Fiscais "CONTRATO"
Peso SINAPI
Gurjaú em relação ao
- 30/08/2007
30/11/2007*
"MERCADO
(BDI 9,15%
Notas Fiscais
Secob)
Gurjaú"*
(%)
UNITÁRIO
(R$/kg)
(%)
UNITÁRIO*
(R$/kg)
UNITÁRIO*
(R$/kg)
(%)
UNITÁRIO
Mediana
(R$/kg)
49,38%
23,54%
20,16%
11,49%
28,05%
35,11%
32,71%
58,00%
51,74%
34,49%
33,30%
3,93
3,23
3,14
2,79
3,18
3,15
3,39
3,03
3,27
3,23
3,04
39,75%
42,20%
44,91%
47,48%
49,57%
57,39%
49,88%
96,94%
74,15%
55,30%
62,94%
3,25
3,25
3,25
3,25
3,25
3,25
3,25
3,25
3,25
3,25
3,25
2,58
2,94
2,91
2,79
2,81
59,59%
61,84%
70,31%
113,81%
76,46%
7,69
7,67
7,65
7,65
7,22
7,21
7,22
7,22
7,22
7,42
7,33
35.994,00
* Obs1.: O preço de Mercado para o Sistema Gurjaú foi atualizado de maio/ 2007 para novembro/ 2007 (após a data-bas do orçamento - ago/ 2007) para todos os DNs,
tendo por base o mesmo % de aumento observado para o DN 700mm (notas fiscais disponíveis no Anexo 1, Vol. 9, do TC 007.657/ 2008-3):
R$/ m
Tubos FoFo- DN 700 mm
395,25
Março a maio/ 2007 (ref.: fl. 1693, Anexo 1, Vol. 9, do TC 007.657/ 2008-3)
439,72
Novembro/ 2007 (ref.: fl. 1634, Anexo 1, Vol. 9, do TC 007.657/ 2008-3)
Acréscimo extrapolado para todos os demais DNs da obra de Gurjaú
11,25%
* Obs.2: Se a referência de preços de tubos de FoFo para Pirapama fossem as mesmas notas fiscais da obra do sistema Gurjaú (consórcio Galvão/ Queiroz Galvão), que já incluem o
transporte na nota fiscal, o sobrepreço de Pirapama seria ainda maior, o que indica que o transporte cotado pela equipe de auditoria em 20% está conservador (a favor da contratada).
1
* * Obs.3: Outra referência de Preço por Peso (R$/ kg) de Tubos de Ferro Fundido foi obtida no sítio do Banco Central (Série Histórica do Sisbacen).
Fonte: MDIC ("Exportações Tubos FoFo, ferro ou aço e acessórios"): Sisbacen=[cód. 3030, US$]/ [cód. 4277, kg]; câmbio R$/ US$=PTAX800.
(R$/ kg - Tubos (R$/ kg - com (Sobrepreç
FoFo)
BDI 9,15%)
o %)
data-base 30/ 08/ 2007
2,98
3,25
54%
Média mensal de 30/ 01/ 2007 a 30/ 09/ 2008 (período de execução contratual)
3,22
3,51
43%
129. Em relação aos preços referenciais da CODEVASF, identifica-se um sobrepreço da ordem
de 34,5%, atentando-se que os preços da CODEVASF foram atualizados da data-base da última cotação
disponível (03/08/2000) até a data-base do orçamento de Pirapama (30/08/2007), valendo-se do índice
da FGV específico para “Obras Hidrelétricas – Materiais em Ferro Fundido” (majoração de preços de
93% no período considerado). Ocorre que, conforme já comentado, o referencial da CODEVASF está
ainda acima das expectativas de redução, pois se refere a cotações unitárias (1m de tubo) realizadas na
rede varejista de materiais de construção, de modo que é perfeitamente natural que se espere um
desconto ainda maior em função da grande escala da compra.
130. Conforme comentado no item IV.4 desta instrução, foram também utilizadas como
“balizadores” as séries históricas de preços referenciais de “Exportações de Tubos de ferro fundido,
ferro ou aço e seus acessórios” do MDIC. Dividindo-se o código nº 3030 (total financeiro mensal, em
US$) pelo código nº 4277 (peso total mensal, em kg), e aplicando-se a taxa de câmbio para o último dia
em cada mês, tem-se os valores referenciais médios mensais, em moeda nacional, para os preços por
unidade de peso (R$/kg).
131. Os valores médios de referência do MDIC obtidos para exportação de tubos revelam um
sobrepreço orçamentário da ordem de 54% na data-base do contrato da Adutoria Pirapama
(agosto/2007), percentual de sobrepreço muito próximo àquele identificado com base nas notas fiscais
obtidas pela Secex-PE. Caso seja considerado o preço médio de exportação dos tubos durante todo o
período de execução contratual (janeiro/2007 a setembro/2008) tem-se um sobrepreço médio observado
de 43% em relação ao mercado exportador nos últimos 20 meses.
132. Portanto, comprova-se que o preço unitário médio calculado nesta instrução (R$ 3,23/kg),
com base nas notas fiscais disponibilizadas nos autos pela Secex-PE, é inferior à médias do banco de
preços unitários da CODEVASF (R$ 3,74/kg), mas perfeitamente compatível com as referências de
mercado do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (R$ 3,25/kg), lembrando-se que se
trata de um valor suficientemente conservador para efeitos de comparação, já os dados de exportação
incluem também os tubos em aço, cujo preço é maior do que os de ferro fundido.
133. Uma última análise foi feita para os tubos fabricados em ferro fundido, com vistas a
fornecer maior segurança acerca da precisão do sobrepreço e a garantir bons subsídios à formulação de
juízo sobre o tema, conforme almeja o Ex.mo. Sr. Ministro-Relator. Para tal, foram utilizadas as Notas
Fiscais das obras de integração do Sistema Gurjaú (Contrato CT.OS.06.0.0549), trazidas aos autos pela
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Secex-PE (Volume 9 do Anexo 1), destacando-se que a obra se localiza na mesma região geográfica do
sistema Pirapama e foi realizada por um consórcio diferente (construtoras Galvão Engenharia e Queiroz
Galvão).
134. A maioria das Notas Fiscais de tubos de ferro fundido do Sistema Gurjaú (DNs 600 mm, 700
mm, 800 mm e 1.000 mm) foram emitidas entre março e maio/2007, sendo, portanto, anteriores à database do orçamento de Pirapama (agosto/2007). Porém, há notas de DN 700 mm que foram emitidas em
novembro/2007 (fl. 1634, Anexo 1, Vol. 9), cujos custos dos tubos (R$/m) são cerca de 11,25% superiores
àqueles observados até maio/2007. Por conservadorismo, optou-se por extrapolar o aumento observado
no tubo de DN 700 mm para todos os demais elementos da amostra (DNs 600 mm, 800 mm e 1.000 mm),
procedimento a favor da segurança e em benefício da contratada. Mesmo com o aumento incorporado,
ao se comparar o preço por peso médio (R$/kg) efetivamente praticado em Gurjaú com aqueles
contratados pela Compesa para Pirapama, obtém-se um sobrepreço médio da ordem de 76%.
135. Reiterando as conclusões do item IV.4, no qual se demonstrou a total inadequação do uso
dos custos de tubos presentes no SINAPI ao compará-lo com outros referenciais de mercado
(CODEVASF, MDIC e pregões de Furnas), apresentou-se, na última coluna da Tabela 6, os valores
encontrados naquele sistema. Observa-se que se encontram muito acima de todas as referências
pesquisadas pela Secob, incluindo as próprias notas fiscais de aquisição de tubos para as Adutoras de
Pirapama e de Gurjaú (outro consórcio construtor, com negociação de preços melhor do que a de
Pirapama).
136. No tocante à aplicação do SINAPI, vale lembrar ainda o disposto no art. 115 da Lei nº
11.439/2006 (Lei de Diretrizes Orçamentárias 2007), in verbis:
‘Art. 115. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos
Orçamentos da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional
de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido pela Caixa Econômica Federal,
que deverá disponibilizar tais informações na internet.
(...)
§ 2º A Caixa Econômica Federal promoverá, com base nas informações prestadas pelos órgãos
públicos federais de cada setor, a ampliação dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos pelo
Sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras públicas contratadas, em especial as obras
rodoviárias, ferroviárias, hidroviárias, portuárias, aeroportuárias e de edificações, saneamento,
barragens, irrigação e linhas de transmissão’ (grifos acrescidos).
137. Conquanto os preços contratados não estejam superiores ao do SINAPI, há que se registrar
que a Lei define os preços das “medianas” pesquisadas como sendo o limite máximo maximorum, não
definindo qualquer parâmetro para avaliação de preços mínimos, pois é sabido que, em condições de
concorrência perfeita (sem assimetria de informações ou outras falhas de mercado), os preços
contratados podem ser substancialmente inferiores aos da referência máxima. A preocupação do
legislador com o aperfeiçoamento do sistema, objetivando adequá-lo à realidade de mercado para
diversos tipos de obra, é demonstrada no parágrafo 2º do art. 115, o qual atribui responsabilidade à
CEF no sentido de ampliar o rol de aplicações, com destaque para as obras hídricas (saneamento,
barragens e irrigação), categoria a qual pertence a Adutora Pirapama.
A Tabela 7 apresenta o resultado da revisão do sobrepreço para os tubos de ferro fundido.
25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Tabela 7: Sobrepreços Unitário (R$/m) e Total (R$) para tubos de ferro fundido da Adutora
Pirapama.
DESCRIÇÃO (DN = Diâmetro
Nominal)
DN = 300 mm
DN = 400 mm
DN = 500 mm
DN = 600 mm
DN = 600 mm "ponta e bolsa"
(item 1.2 - Reserv. Cabo)
DN = 700 mm
DN = 800 mm
DN = 900 mm
DN = 1.000 mm
DN = 1.200 mm
PREÇO DE MERCADO
Pirapama (Notas
PREÇO CONTRATADO QUANTIDADE
Fiscais Consórcio) 30/08/2007 (BDI 13,5%)
CONTRATADA
30/03/2008 (BDI 9,15%
(m)
Secob)
PREÇO DE
MERCADO Gurjaú
Atualizado (NFs
Consórcio) 30/11/2007 (BDI
9,15% Secob)
SOBREPREÇO UNITÁRIO:
"CONTRATADO" em relação ao
"MERCADO Notas Fiscais Pirapama"
SOBREPREÇO TOTAL:
["CONTRATADO" "MERCADO Notas
Fiscais Pirapama"]
UNITÁRIO (R$/m)
UNITÁRIO (R$/m)
UNITÁRIO (R$/m)
UNITÁRIO (R$/m)
% ACIMA DO
MERCADO
TOTAL (R$)
2.509,00
828,00
5.994,00
5.078,50
273,84
357,57
482,28
567,95
195,94
251,45
332,80
385,08
355,88
77,90
106,12
149,48
182,87
39,76%
42,20%
44,92%
47,49%
195.454,18
87.865,30
895.985,33
928.700,38
18,00
676,45
458,63
-
217,82
47,49%
3.920,73
3.299,00
2.503,00
2.278,50
9.475,00
4.011,00
840,07
1.071,48
1.318,79
1.829,29
2.342,44
561,64
680,77
879,89
928,84
1.345,03
1 TOTAL CONTRATO (m)
519,07
278,43
49,58%
629,13
390,71
57,39%
438,90
49,88%
855,55
900,45
96,94%
997,41
74,16%
SOBREPREÇO TOTAL - TUBOSDE FERRO FUNDIDO (R$)
35.994,00
918.550,81
977.945,44
1.000.039,90
8.531.767,42
4.000.621,82
17.540.851,32
138. Como conclusão, tem-se que o sobrepreço revisado nesta instrução para o fornecimento de
tubos fabricados em ferro fundido é de R$ 17.540.851,32, sendo, portanto, cerca de 7% superior ao
montante total calculado pela equipe de auditoria (R$ 16.368.030,73).
V.2 – RECÁLCULO DO SOBREPREÇO DOS TUBOS DE AÇO CARBONO E COMPARAÇÃO
COM OUTRAS REFERÊNCIAS DE MERCADO
139. O item “IV.3” desta instrução apresentou a metodologia desenvolvida para extrapolação da
amostra, sobre a qual será calculado o sobrepreço referente ao fornecimento de tubos de aço carbono,
aumentando a quantidade analisada de 22.198 para 36.923 metros (aumento de 66% no quantitativo
analisado). O preço foi calculado com base na equação apresentada na Figura 1 e os resultados dos
cálculos paramétricos dos custos de referência para tubulações em aço com diâmetros diversos são
apresentados na Tabela 8 (maiores detalhes na fl. 24 do Anexo 4).
140. Destaca-se que a metodologia de definição do custo referencial por peso (R$/kg) em função
do peso unitário (kg/m) para cada diâmetro nominal (DN) dos tubos de aço, conquanto pareça complexa,
é a mais precisa possível, conforme será demonstrado com base nos resultados presentes para o caso
concreto.
Figura 1: Equação linear para determinar custo referencial por unidade de peso (R$/kg).
Equação Paramétrica para Cálculo do Custo
Unitário por Peso (R$/ kg)
Custo Unitário Por Peso (R$/ kg)
3,82
3,82
3,81
3,80
3,79
Custo Unitário= - 0,0013445117* [Peso Unitário] +
4,3688381117
3,78
3,77
3,76
3,76
400
410
420
430
440
450
460
Peso Unitário (kg/ m)
1
141. Algumas simplificações metodológicas foram testadas antes de se definir o formato final
proposto (fls. 34 a 36 do Anexo 4), valendo-se, por exemplo, de preços médios ponderados entre as notas
fiscais disponíveis, com as duas únicas opções referenciais de custos para os tubos de aço: (a) DN
1700mm (R$ 4,17/kg); e (b) DN 1880mm (R$ 4,10/kg).
26
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
142. No primeiro teste, o “fator de ponderação” utilizado foi a extensão de tubo de cada opção
(“a” com 2.898m e “b” com 11.999m), resultando um valor médio de R$ 4,1136/kg. Ao se aplicar o
valor médio indistintamente a todos os demais tubos, o sobrepreço total seria de R$ 76,11 milhões. Este
sobrepreço total seria cerca de R$ 655 mil a maior do que o calculado pela metodologia proposta no
item IV.3 desta instrução, portanto, em desfavor da contratada.
143. Já no segundo teste, o fator de ponderação utilizado foi a extensão total de tubos com DN
abaixo ou acima do DN 1700mm (e = 3/8”). Para os caso com DN “abaixo do DN 1700mm” (total de
13.438m), utilizou-se R$ 4,17/kg (custo da opção “a”, DN 1700mm), enquanto para os casos com DN
“acima do DN 1700mm” (total de 23.485m), utilizou-se R$ 4,10/kg (custo da opção “b”, DN 1880mm).
Usando-se o valor médio ponderado de R$ 4,1255/kg para todos os tubos, o sobrepreço total seria de R$
75,93 milhões. Conquanto tenha sido reduzido em relação ao primeiro teste, a diferença ainda seria de
R$ 482 mil a maior em relação à metodologia proposta, igualmente em prejuízo da contratada.
144. Um terceiro teste adotou média simples entre os preços das opções “a” (DN 1700mm) e
“b” (DN 1800mm), considerando o mesmo “peso” para ambos os custos referenciais disponíveis: (R$
4,17/kg + R$ 4,10/kg)*1/2 = R$ 4,1350/kg. Mesmo para esta situação bastante simplificada, o
sobrepreço total seria de R$ 75,79 milhões, ou seja, uma diferença de R$ 343 mil a maior do que o final
proposto, penalizando injustamente a contratada.
145. Diante dos resultados dos testes preliminares realizados durante a análise, tem-se a
convicção de que a metodologia adotada, por sua robustez, é a que melhor apura o dano causado ao
erário e, ao mesmo tempo, não penaliza injustamente a construtora contratada.
27
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Tabela 8: Custos unitários referenciais (R$/kg) para tubos de aço carbono (data-base abril/2008).
Diâmetro Nominal
Espessura da
chapa
(1) PESO UNITÁRIO
(kg/m)
(2) CUSTO UNIT.
por peso (R$/kg)*
(3 = 2 x 1) CUSTO
UNIT. por metro
(R$/m)
400 mm
4,76 mm (3/16")
47,30
4,31
203,65
406,4 mm (16")
4,76 mm (3/16")
48,05
4,30
206,82
500 mm
4,76 mm (3/16")
59,26
4,29
254,18
508,0 mm (20")
4,76 mm (3/16")
60,20
4,29
258,13
600 mm
4,76 mm (3/16")
71,28
4,27
304,57
609,6 mm (24")
4,76 mm (3/16")
72,41
4,27
309,30
1000 mm
4,76 mm (3/16")
119,08
4,21
501,19
1016,0 mm (40")
4,76 mm (3/16")
120,98
4,21
508,86
800 mm
6,35 mm (1/4")
126,13
4,20
529,64
812,8 mm (32")
6,35 mm (1/4")
128,13
4,20
537,71
1500 mm
6,35 mm (1/4")
237,43
4,05
961,49
1524,0 mm (60")
6,35 mm (1/4")
241,21
4,04
975,58
1880 mm
6,35 mm (1/4")
297,78
3,97
1.181,74
1930,4 mm (76")
6,35 mm (1/4")
305,74
3,96
1.210,05
1700 mm
7,92 mm (5/16")
335,68
3,92
1.315,05
1828,8 mm (72")
7,92 mm (5/16")
361,00
3,88
1.401,93
400 mm
9,53 mm (3/8")
93,20
4,24
395,51
406,4 mm (16")
9,53 mm (3/8")
94,66
4,24
401,51
500 mm
9,53 mm (3/8")
117,06
4,21
493,00
508,0 mm (20")
9,53 mm (3/8")
118,90
4,21
500,45
600 mm
9,53 mm (3/8")
141,01
4,18
589,31
609,6 mm (24")
9,53 mm (3/8")
143,23
4,18
598,17
900 mm
9,53 mm (3/8")
212,38
4,08
867,20
914,4 mm (40")
9,53 mm (3/8")
215,74
4,08
879,95
1050 mm
9,53 mm (3/8")
248,30
4,03
1.001,90
1066,8 mm (42")
9,53 mm (3/8")
252,24
4,03
1.016,45
1100 mm
9,53 mm (3/8")
260,27
4,02
1.046,00
1117,6mm (44")
9,53 mm (3/8")
264,40
4,01
1.061,13
1400 mm
9,53 mm (3/8")
332,04
3,92
1.302,39
1524,0 mm (60")
9,53 mm (3/8")
361,25
3,88
1.402,78
1800 mm
9,53 mm (3/8")
427,60
3,79
1.622,27
2000 mm
9,53 mm (3/8")
474,86
3,73
1.771,40
2032,0 mm (80")
9,53 mm (3/8")
482,42
3,72
1.794,71
1700 mm
12,70 mm (1/2")
536,98
3,65
1.958,29
1828,8 mm (72")
12,70 mm (1/2")
577,36
3,59
2.074,21
1880 mm
12,70 mm (1/2")
593,65
3,57
2.119,73
1930,4 mm (76")
12,70 mm (1/2")
609,46
3,55
2.163,22
1 *Fórmula para extrapolação matemática: [R$/kg]= -0,001345*[kg/m]+4,368838
146. Além da ampliação da amostra de custos para os diversos tipos de tubos de aço analisados,
o sobrepreço revisado sofreu elevação também em decorrência da necessária redução do BDI contratual
de 13,5% para 9,15%, conforme justificativas e cálculos presentes no item “IV.1” desta instrução.
147. Com a finalidade de se comparar os preços praticados no contrato da Adutora Pirapama
com as demais referências de preços de mercado identificadas na presente análise, foi elaborada a
Tabela 9 a seguir, comparando os preços por unidade de peso (R$/kg) para os tubos de aço carbono nos
diâmetros de projeto.
28
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Tabela 9: Comparativo de preços unitários (R$/kg) para tubos de aço carbono.
1
DESCRIÇÃO
QUANTIDADE
CONTRATADA (m)
DN (Diâmetro
Nominal)
DN = 400 mm
DN = 400 mm
DN = 500 mm
DN = 500 mm
DN = 600 mm
DN = 600 mm
DN = 800 mm
DN = 900 mm
DN = 1.000 mm
DN = 1.050 mm
DN = 1.100 mm
DN = 1.400 mm
DN = 1.500 mm
DN = 1.700 mm
DN = 1.700 mm
DN = 1.700 mm
DN = 1.800 mm
DN = 1.880 mm
DN = 1.880 mm
DN = 1.880 mm
DN = 2.000 mm
PESO por
metro,
interpolado,
fabricante
Brastubos
(kg/m)
e (Espessura da chapa)
e = 4,76 mm (3/16")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 4,76 mm (3/16")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 4,76 mm (3/16")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 6,35 mm (1/4")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 4,76 mm (3/16")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 6,35 mm (1/4")
e = 7,92 mm (5/16")
e = 9,53 mm (3/8")
58,00
18,40
10,00
10,00
47,30
93,20
59,26
117,06
467,00
71,28
20,00
141,01
2,00
126,13
180,00
212,38
12,80
119,08
2.152,00
248,30
4.612,00
260,27
2.792,00
332,04
185,00
237,43
20,00
335,68
2.898,70
409,58
e = 12,70 mm (1/2")
566,09
536,98
e = 9,53 mm (3/8")
3.442,00
427,60
e = 6,35 mm (1/4")
62,00
297,78
e = 9,53 mm (3/8")
19.299,21
452,75
e = 12,70 mm (1/2")
20,00
593,65
e = 9,53 mm (3/8")
96,00
474,86
Média R$/kg (para todos "DN" e todas "esp. chapa")
36.923,20
TOTAL CONTRATADO (m)
PREÇO por Peso
CODEVASF* - Código
PREÇO por
PREÇO por
SOBREPREÇO
3062 (R$/kg) Peso EDITAL
Peso
UNITÁRIO (R$/kg):
Atualizado de
CONTRATADO - COMPESA "CONTRATADO" em
03/08/2000 para
30/08/2007 (BDI 30/08/2007 (BDI
relação à
30/08/2007 (Índice FGV 13,5%)
12,51%)
"CODEVASF*"
Obras Hidr. Aço
Galvanizado)
PREÇO por Peso
SOBREPREÇO
MERCADO - Notas
UNITÁRIO (R$/kg):
Fiscais Pirapama "CONTRATADO" em
30/03/2008 (BDI 9,15% relação ao "MERCADO Secob)
Notas Fiscais Pirapama"
UNITÁRIO
(R$/kg)
UNITÁRIO
(R$/kg)
UNITÁRIO (R$/kg)
(%)
UNITÁRIO (R$/kg)
(%)
9,34
9,60
9,30
9,51
9,26
9,45
9,31
9,36
9,21
7,92
7,93
9,15
12,65
9,27
9,50
8,37
10,06
12,97
9,50
10,24
10,09
9,62
9,04
9,30
9,00
9,21
8,96
9,14
9,01
9,06
8,91
9,03
9,03
8,34
8,94
8,97
8,85
8,99
9,35
8,93
8,83
8,99
8,95
8,99
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
4,84
86,80%
92,05%
85,94%
90,24%
85,22%
88,93%
86,18%
87,18%
84,19%
86,50%
86,63%
72,38%
84,77%
85,27%
82,80%
85,77%
93,19%
84,48%
82,46%
85,70%
84,96%
85,79%
4,70
4,63
4,68
4,60
4,66
4,56
4,58
4,46
4,59
4,40
4,39
4,28
4,42
4,28
4,17
3,98
4,14
4,33
4,10
3,90
4,07
4,38
92,40%
100,68%
92,24%
100,31%
92,22%
100,46%
96,61%
103,27%
94,07%
104,96%
105,93%
94,87%
102,32%
109,72%
112,30%
125,89%
125,80%
106,14%
115,18%
130,62%
119,87%
105,42%
148. Observa-se, de antemão, que o preço médio contratado está muito acima de todos os demais
referenciais, inclusive do orçamento elaborado pela Compesa para servir de referencial de preço na
licitação, contrariando, inequivocamente, o disposto na Súmula TCU 247/2004:
‘É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das
licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde
que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o
objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a
execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou
unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade’ (grifos
acrescidos).
149. Em relação aos preços referenciais da CODEVASF (R$/kg de tubo de aço, código 3062 do
Sistema Atrium), identifica-se um sobrepreço mínimo da ordem de 85,8%, atentando-se que os preços da
CODEVASF foram atualizados a partir da data-base da última cotação disponível (03/08/2000) até a
data-base do orçamento de Pirapama (30/08/2007), valendo-se do índice da FGV específico para
“Obras Hidrelétricas – Materiais em Aço Galvanizado” (majoração de preços de 142% no período
considerado).
150. Ao contrário dos tubos de ferro fundido, não foram utilizados os dados das séries históricas
de preços referenciais de “Exportações de Tubos de ferro fundido, ferro ou aço e seus acessórios” do
MDIC para os preços por unidade de peso (R$/kg). A justificativa é que, ao se somar as vendas ao
exterior de peças fabricadas tanto em aço carbono quanto em ferro fundido, o preço médio não é de todo
representativo, não podendo ser tomado como limite superior para análise de sobrepreço dos tubos de
aço, já que estes custarão sempre mais do que a média que inclui tubos de ferro fundido, os quais
possuem custo unitário (R$/kg) sensivelmente inferior ao do aço.
151. Em todo caso, comprova-se que o preço unitário médio calculado pela Secob (R$ 4,38/kg),
com base nas notas fiscais disponibilizadas nos autos pela Secex-PE, é apenas 9% inferior à média
atualizada do banco de preços da CODEVASF (R$ 4,84/kg), ao passo que, em relação ao preço
contratado (R$ 9,62/kg), a diferença a menor se amplia para 55%. A própria diferença entre o preço
originalmente orçado pela Compesa (R$ 8,99/kg) e o preço médio contratado já traz um indicativo de
que o orçamento do Edital era cerca de 6,5% mais econômico para a administração.
152. A Tabela 10 a seguir apresenta o resultado final da revisão do sobrepreço empreendida
nesta instrução para os tubos fabricados em aço carbono.
29
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Tabela 10: Sobrepreços Unitário (R$/m) e Total (R$) para tubos de aço carbono da Adutora
Pirapama.
DESCRIÇÃO
DN (Diâmetro
Nominal)
DN = 400 mm
DN = 400 mm
DN = 500 mm
DN = 500 mm
DN = 600 mm
DN = 600 mm
DN = 800 mm
(kg/m)
e (Espessura da
chapa)
e = 4,76 mm (3/16")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 4,76 mm (3/16")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 4,76 mm (3/16")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 6,35 mm (1/4")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 4,76 mm (3/16")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 9,53 mm (3/8")
e = 6,35 mm (1/4")
e = 7,92 mm (5/16")
e = 9,53 mm (3/8")
DN = 900 mm
DN = 1.000 mm
DN = 1.050 mm
DN = 1.100 mm
DN = 1.400 mm
DN = 1.500 mm
DN = 1.700 mm
DN = 1.700 mm
DN = 1.700 mm
e = 12,70 mm (1/2")
e = 9,53 mm (3/8")
DN = 1.800 mm
e = 6,35 mm (1/4")
DN = 1.880 mm
e = 9,53 mm (3/8")
DN = 1.880 mm
DN = 1.880 mm e = 9,53 mm (3/8")
(Revest. Ext. c/
esmalte sintético)
DN = 1.880 mm
e = 12,70 mm (1/2")
e = 9,53 mm (3/8")
DN = 2.000 mm
1
PREÇO CODEVASF* PREÇO
PREÇO
Código 3062 (R$/kg) PREÇO
MERCADO Atualizado de
PESO por CONTRATADO - EDITAL
Notas Fiscais
COMPESA 03/08/2000 para
metro,
30/08/2007 (BDI
Pirapama QUANTIDADE
30/08/2007
30/08/2007 (Índice
interpolado,
13,5%)
30/03/2008 (BDI
CONTRATADA
(BDI 12,51%) FGV - Obras Hidr.
fabricante
9,15%
Secob)
(m)
Aço Galvanizado)
Brastubos
TOTAL CONTRATADO (m)
SOBREPREÇO UNITÁRIO:
SOBREPREÇO TOTAL:
"CONTRATADO" em relação ao
["CONTRATADO" "MERCADO Notas Fiscais
"MERCADO Notas Fiscais
Pirapama"
Pirapama"]*Quantidade
UNITÁRIO
(R$/m)
UNITÁRIO
(R$/m)
UNITÁRIO (R$/m)
UNITÁRIO (R$/m)
UNITÁRIO
(R$/m)
% ACIMA DO
MERCADO
TOTAL (R$)
58,00
18,40
10,00
10,00
467,00
20,00
2,00
180,00
12,80
2.152,00
4.612,00
2.792,00
185,00
20,00
2.898,70
566,09
3.442,00
62,00
11.999,21
47,30
93,20
59,26
117,06
71,28
141,01
126,13
212,38
119,08
248,30
260,27
332,04
237,43
335,68
409,58
536,98
427,60
297,78
452,75
441,89
895,13
551,06
1.113,69
660,22
1.332,27
1.174,36
1.987,98
1.096,92
1.966,61
2.064,36
3.037,21
3.002,51
3.110,25
3.889,22
4.492,92
4.300,25
3.861,55
4.300,25
427,66
866,33
533,33
1.077,86
638,99
1.289,40
1.136,58
1.924,02
1.061,62
2.241,33
2.351,05
2.770,19
2.123,24
3.010,19
3.623,74
4.828,21
3.998,20
2.658,87
3.998,20
228,94
451,10
286,82
566,58
344,99
682,48
610,46
1.027,91
576,37
1.201,79
1.259,71
1.607,07
1.149,15
1.624,71
1.982,38
2.598,97
2.069,57
1.441,27
2.191,31
222,27
431,69
277,43
538,09
332,43
643,22
578,09
946,52
547,03
1.093,54
1.141,68
1.421,52
1.049,43
1.435,33
1.706,89
2.137,41
1.770,66
1.289,84
1.858,10
219,62
463,44
273,63
575,60
327,79
689,05
596,27
1.041,46
549,89
873,07
922,68
1.615,68
1.953,08
1.674,92
2.182,33
2.355,51
2.529,59
2.571,71
2.442,15
98,80%
107,36%
98,63%
106,97%
98,60%
107,13%
103,15%
110,03%
100,52%
79,84%
80,82%
113,66%
186,11%
116,69%
127,85%
110,20%
142,86%
199,38%
131,43%
12.737,73
8.527,33
2.736,32
5.755,95
153.076,91
13.781,08
1.192,54
187.462,54
7.038,54
1.878.841,54
4.255.394,33
4.510.987,08
361.318,99
33.498,34
6.325.911,67
1.333.432,55
8.706.843,05
159.446,24
29.303.811,93
7.300,00
452,75
4.303,80
3.968,20
2.191,31
1.859,78
2.444,02
131,41%
17.841.366,49
20,00
96,00
36.923,20
593,65
474,86
6.079,67
4.790,68
5.335,64
4.250,97
2.873,28
2.298,31
2.313,62
3.766,05
162,78%
1.933,43
2.857,25
147,78%
SOBREPREÇO TOTAL - TUBOS DE AÇO(R$)
75.320,98
274.295,80
75.452.777,94
153. No caso dos tubos de aço carbono, deve-se registrar que não há insumos similares
registrados no SINAPI, que contempla apenas tubos de aço galvanizado com costura até DN 125 mm
(códigos de 7691 a 7701 e de 21008 a 21016, por exemplo), ou tubos de aço preto (com ou sem costura),
mas com DN máximo de 24”, equivalente a 600 mm (códigos de 20999 a 21027, por exemplo).
154. Como conclusão, tem-se que o sobrepreço revisado nesta instrução para o fornecimento de
tubos fabricados em aço carbono é de R$ 75.452.777,94, sendo, portanto, cerca de 25% superior ao
montante total calculado pela equipe de auditoria (R$ 60.319.504,40).
V.3 – SOBREPREÇO DOS DEMAIS MATERIAIS E EQUIPAMENTOS ACESSÓRIOS
155. O item IV.1 desta instrução realizou ajustes no BDI contratual referente à intermediação de
equipamentos e materiais. Em respeito à jurisprudência desta Corte de Contas, a taxa de BDI de 9,15%
proposta por esta instrução será também aplicada aos demais materiais de grande vulto, como conexões
e válvulas (aço e ferro fundido), conjuntos moto-bomba, instalações elétricas de automação e demais
equipamentos de grande porte, adquiridos de firmas especializadas (excetuando-se a mão-de-obra
especializada para montagem e instalação).
156. Como primeiro exemplo do posicionamento adotado no TCU para casos similares,
apresenta-se a íntegra do item 9.1.1.1 do Acórdão 1.600/2003-Plenário:
‘9.1.1 adote, à luz do § 3º do art. 49 da Lei n. 8.666/1993, os procedimentos administrativos
necessários para a anulação da licitação CP n. 004/2002/DT/DESO, relativa às obras da adutora do
Alto Sertão e Sertaneja, caso não seja possível garantir a continuidade da licitação por meio de
renegociação das propostas feitas pelas empresas vencedoras, de forma a coaduná-las com as seguintes
estipulações:
9.1.1.1 o BDI fixado sobre o fornecimento de tubulações, conexões, válvulas, acessórios e
equipamentos deverá ser de, no máximo, 10%, caso ele seja feito sem parcelamento;’ (grifos acrescidos).
157. Também o item 9.1.2.1 do Acórdão 1.020/2007-Plenário ilustra o encaminhamento a ser
dado para o ajusto do BDI de fornecimento de equipamentos:
‘9.1. determinar à Companhia de Águas e Esgotos do Maranhão – Caema que, com relação às
etapas das obras da Adutora de Italuís II custeadas com recursos federais:
(...)
9.1.2. promova junto às respectivas contratadas a adequação do BDI dos Contratos ns. 071/2000 e
072/2000:
9.1.2.1. no tocante ao fornecimento de materiais e equipamentos, diferenciando-o daquele adotado
para prestação de serviços de engenharia, de forma a utilizar percentuais aceitáveis e compatíveis com o
30
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
empreendimento, observando-se os parâmetros usualmente admitidos pela jurisprudência do TCU;’
(grifos acrescidos).
158. Conforme visto na Tabela 1, os equipamentos e materiais acessórios a serem incorporados à
obra da Adutora Pirapama (à exceção dos tubos, analisados à parte) respondem por cerca de 17% do
total do orçamento contratual. Destaca-se ainda que em quase todas as planilhas orçamentárias
referenciadas apenas como “equipamentos” foram encontradas quantidades expressivas de tubos,
conforme pode-se constatar nas planilhas autuadas às fls. 41 a 64 do Anexo 4.
159. A Tabela 11 a seguir contabiliza o montante de sobrepreço identificado no orçamento
contratual, dividindo-o pelas estruturas abrangidas pela obra. Destaca-se que o ajuste descrito na
Tabela refere-se tão somente à redução do BDI de fornecimento aos patamares aceitos por este TCU,
não realizando qualquer ajuste nos custos dos materiais e equipamentos, pois o orçamento não se
encontra detalhado o suficiente para determinados equipamentos, exibindo preços “por conjunto”, por
“lote”, ou mesmo cotados como “verba” (fls. 39 e 40 do Anexo 4). Além disso, o alto grau de
especificação técnica exigida dificulta a obtenção de referenciais de preços nos sistemas normalmente
utilizados(...)
(...)
161. Como conclusão, tem-se que o sobrepreço calculado nesta instrução para o fornecimento de
equipamentos e materiais acessórios à obra de Pirapama é de R$ 2.844.496,74.
VI. ANÁLISE DA METODOLOGIA DE CÁLCULO DO SOBREPREÇO NOS SERVIÇOS DE
CONSTRUÇÃO CIVIL CONFORME FISCALIS 135/2008
VI.1 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS SOBRE AS CURVAS ABC ELABORADAS NO FISCALIS
135/2008
162. No cálculo do sobrepreço referente aos demais serviços de engenharia realizados pelo
consórcio construtor, a equipe de auditoria confrontou os preços contratuais com referências de
mercado. Para tal, foram utilizados tanto os preços estimados pela própria Compesa no orçamento
contido no Edital de licitação (Anexo V), quanto os custos do SINAPI (acrescidos de 35% de BDI),
conforme registrado no item 3.6.2 do Relatório Fiscalis 135/2008 (fls. 72 e 161 do vol. Principal):
‘Pela simples comparação entre a planilha apresentada pelo consórcio vencedor e o orçamento
estimativo da Compesa, detectou-se a existência de sobrepreços relevantes. Para se ter uma idéia da
dimensão do sobrepreço existente entre os valores contratados e o preço estimado pela Compesa,
selecionou-se o item 8.3.2 (Montagem de Tê com pontas para solda DN = 400 mm...) da planilha relativa
à Estação Elevatória de Água Bruta do Sistema Produtor Pirapama. Comparando-se o preço contratado
e o orçado pela administração para o referido item de serviço, constata-se um sobrepreço da ordem de
1000%.
(...)
A fim de verificar a compatibilidade dos preços contratados com os preços de referência
constantes do SINAPI, foram selecionados, nas planilhas de preços relativas à parte da obra financiada
com recursos federais (Convênio n.º 077/2007), os itens de serviço de maior relevância financeira. Os
preços contratados para os itens de serviço mais relevantes foram comparados com os preços de
referência constantes do SINAPI para estes mesmos serviços, utilizando-se, sempre que possível, a
mesma composição de insumos adotada pelo setor de orçamento da Compesa.
Ao final da análise, constata-se a existência de sobrepreço em vários itens contratados, totalizando
R$ 2.135.875,08 (...). Devendo-se ressaltar que a relação de itens com sobrepreço não é exaustiva, ou
seja, não representa o cálculo do sobrepreço em sua totalidade, tendo em vista as seguintes limitações: i)
não foram encontrados no SINAPI todos os itens de serviço submetidos à avaliação de preços, ii) não
foram analisadas as planilhas de preços das partes da obra que não estão incluídas no plano de trabalho
do Convênio n.º 077/2007’ (grifos acrescidos).
(...)
164. Após analisar os procedimentos seguidos pela equipe de auditoria para o cálculo do
sobrepreços nos principais itens de serviço constantes do orçamento das obras civis, esta instrução passa
a aprofundar a discussão sobre alguns pontos que, por influenciar diretamente o sobrepreço final
apurado, merecem maior atenção.
165. Conforme visto, a Secex-PE elaborou várias “curvas ABC” para determinar os serviços
mais relevantes do ponto de vista material (% sobre o custo total da estrutura civil analisada), adotando
uma curva ABC diferente para cada uma das estruturas selecionadas: ETA, AAB, EEAB ou AAT 1. Este
31
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
procedimento considerou as estruturas específicas (“subáreas” da obra da Adutora Pirapama) como se
fossem obras isoladas e não como se compusessem um conjunto único de serviços, localizados em uma
mesma área (Cabo de Santo Agostinho) e regidos por um único contrato de construção (Contrato nº
07.0.0467).
(...)
168. No caso concreto das análises realizadas pela Secex-PE, observa-se que a segregação do
orçamento do contrato em vários “sub-orçamentos”, os quais são submetidos à aplicação da técnica da
curva ABC isoladamente, causa algumas distorções na definição dos serviços materialmente mais
relevantes. No caso em tela, observou-se ainda que mesmo dentro de uma única estrutura (Adutora de
Água Bruta – AAB, por exemplo) não houve a agregação dos quantitativos de serviços que possuem
especificação e preços idênticos entre si.
169. O somatório dos quantitativos de itens semelhantes (idêntica especificação e igual preço)
deve ser realizado antes da ordenação da lista pelos preços totais de cada item (“em ordem decrescente
de preço”, como no citado Voto do Acórdão 2006/2006-Plenário), sob pena de, ocorrendo o contrário,
se omitir a real importância material de alguns itens dentro da análise. É o que ocorreu, por exemplo,
com os itens 9.1.7 e 6.2.1 da AAB, ambos descritos como “Ferro/corte, dobragem e coloção (bit. Média)
CA-50/60”, com preço unitário contratado de R$ 5,98/kg (fl. 1470, Anexo 1, Vol. 8).
(...)
173. Conforme será visto no item que tratará da revisão metodológica proposta nesta instrução,
procedeu-se a agregação dos serviços semelhantes antes da devida aplicação da Curva ABC.
VI.2 – ADEQUAÇÃO DOS REFERENCIAIS DE PREÇO USADOS NO CÁLCULO DO
SOBREPREÇO NO FISCALIS 135/2008
174. Conforme já comentado nos itens anteriores, a equipe de auditoria optou acertadamente
pela utilização do SINAPI como referência de custos para o cálculo do sobrepreço. Há que se destacar
que, a priori, os serviços ora cotados não apresentam maiores especificidades ou características
próprias que impeçam a utilização do SINAPI ou de outros referenciais de preço, tais como o SICRO2
(DNIT), o Atrium (CODEVASF), o banco de dados do DNOCS ou as Revistas Especializadas.
175. Por exemplo, o serviço de escavação de vala para uma obra de adutora não se difere do
serviço de escavação de vala para uma obra rodoviária ou outra obra qualquer. Assim como serviços de
reaterro de vala, carga/descarga de materiais, transporte, entre outros, não apresentam características
especiais pelo simples fato de fazerem parte do conjunto de uma obra de adutora.
176. Além do mais, o SINAPI consubstancia-se em sistema referencial de preços em obras
públicas federais, de acordo com a consolidação da jurisprudência desta Corte. O mesmo pode ser
afirmado com relação ao SICRO e a outros bancos de dados especializados, desde que devidamente
justificado o seu uso, a partir da transparência dada às composições de custos unitários. Além das
decisões oriundas desta Casa, vale citar as recentes Leis de Diretrizes Orçamentárias que, desde o ano
de 2002, apontam o SINAPI como sistema referencial de preços para as obras públicas executadas com
recursos federais.
177. Como exemplo de decisões prolatadas pelo Plenário deste Tribunal que referendam o uso do
SINAPI como referencial de preços para obras de adutoras, podem ser mencionados os Acórdãos
1600/2003, 592/2004 e 644/2004, todos do Plenário.
178. O acórdão de 2003 trata da construção da adutora do Alto Sertão e Sertaneja, no Estado de
Sergipe, onde se determinou, além da diferenciação do BDI na aquisição da tubulação, a utilização do
SINAPI para limitar os preços dos serviços e materiais referentes às parcelas de maior relevância no
certame licitatório e dos serviços que vierem a ser inseridos ou que tiverem seus quantitativos majorados
em eventuais aditivos ao contrato firmado. No mesmo sentido, encontra-se o Acórdão 592/2004, relativo
às obras de construção do perímetro de irrigação do Rio Preto, no Distrito Federal, onde foi
determinado que qualquer acréscimo de serviço ao contrato analisado seja devidamente justificado e
tenha por limite os referenciais de preços contidos no SINAPI. Finalmente, no Relatório do Acórdão
644/2004, relativo às obras de construção da adutora Acauã, na Paraíba, verifica-se que a equipe de
auditoria também utilizou-se do SINAPI para verificação de sobrepreços no objeto estudado.
179. Voltando ao caso da Adutora Pirapama, com relação aos preços referenciais obtidos do
relatório SINAPI de “Custos de Composições Analítico” (código PCI.818.01), há que se tecer alguns
comentários acerca da escolha dos “parâmetros” usados pela equipe de auditoria para a geração do
relatório e posterior seleção das composições analíticas.
32
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
180. A Secex-PE escolheu como “abrangência” a opção “Pernambuco”, o que significa dizer
que, no relatório final gerado pelo sistema, são apresentadas apenas as composições analíticas de custos
utilizadas por órgãos sediados no Estado de Pernambuco, como a COHAB/PE, a EMLURB/PE, a
CEF/PE e a própria Compesa/PE. Ocorre que esta opção limita o rol de composições disponíveis para
comparação e escolha daquela que melhor se adapta ao caso concreto.
181. Nos trabalhos realizados pela Secob, ao se delimitar a “abrangência” do relatório, é
recomendável a escolha da opção “Nacional Caixa”, tendo em vista que em auditoria realizada por esta
Secretaria no SINAPI, o uso do chamado “Banco Nacional” se revelou a melhor opção, em detrimento
dos bancos próprios de diversas instituições (como as já citadas Compesa, EMLURB/PE etc.), conforme
registra o Ex. mo. Ministro Ubiratan Aguiar, Relator do Acórdão 1.736/2007-Plenário:
(...)
183. Porém, além de toda a argumentação já apresentada, que aponta para o uso do Banco de
Preços “Nacional Caixa” em detrimento das composições da Compesa, é importante registrar que, na
tentativa de se emitir novamente o relatório de Composições Analíticas de Custos do SINAPI com a
“abrangência” restrita a Pernambuco, objetivando reproduzir todos passos executados no Fiscalis
135/2008 no cálculo do sobrepreço, observou-se que muitas das composições utilizadas pela Secex-PE,
oriundas da própria Compesa, foram suprimidas ou substancialmente alteradas no novo relatório gerado
pelo SINAPI. Isto porque, conforme comentado, a Compesa possui total liberdade para alterar as
composições de sua autoria no SINAPI (Banco do Conveniado), sem quaisquer ingerências da CEF,
responsável apenas pelas composições do Banco Nacional (BN).
(...)
185. Por todo o exposto, com vistas a garantir a compatibilidade das composições e dos preços
selecionados como referência com aquelas presentes no “Banco Nacional” do SINAPI, bem como a
reprodutibilidade dos cálculos, todos os itens apontados como relevantes pela curva ABC foram
novamente verificados nesta instrução. Além disso, tendo em vista que a própria equipe de auditoria
admite que uma das limitações da análise foi o fato de que “não foram encontrados no SINAPI todos os
itens de serviço submetidos à avaliação de preços” (fls. 72 e 161, Vol. Principal), a presente instrução
buscou custos referenciais em outros bancos de dados aceitos pela jurisprudência deste Tribunal, tais
como o SICRO2 (DNIT) e ATRIUM (CODEVASF).
VI.3 – REPRODUÇÃO DOS CÁLCULOS DE SOBREPREÇO PARA SERVIÇOS DE OBRAS CIVIS
CONFORME FISCALIS 135/2008
186. Conforme já apresentado no item III.3 (fornecimento dos tubos), um dos objetivos traçados
para a presente análise foi o de garantir a reprodutibilidade dos cálculos integrantes das planilhas que
fundamentaram os indícios de sobrepreço apontados pela equipe de auditoria da Secex-PE no Fiscalis
135/2008.
187. A Secex-PE havia determinado um sobrepreço total de R$ 2.135.875,08 para os serviços de
engenharia da Adutora Pirapama (fl. 1468, Anexo 1, Vol. 8). As planilhas de cálculo constante dos autos
(fls. 1469 a 1478, Anexo 1, Vol. 8) não apresentaram outros totalizadores além do montante de
sobrepreço.
188. A reprodução da planilha original da Secex-PE durante a presente análise, mantendo-se
todas as premissas consideradas pela equipe de auditoria (inclusive o quantitativo apurado), indicou ser
possível reproduzir os cálculos matemáticos empreendidos por aquela Unidade Técnica sem maiores
dificuldades, haja vista que todos os passos foram adequadamente explicados nas próprias planilhas. No
entanto, duas questões conceituais mereceram um tratamento diferenciado nesta instrução, conforme se
apresentará na sequência.
189. A primeira questão trata de inconsistências no preço unitário do item “Concreto simples
FCK = 25 MPa, dosado conforme a condição "A" da norma NBR 12655 e com consumo mínimo de
cimento 400 kg/m³”, para o qual, em praticamente todas as estruturas, o valor orçado pela Compesa (R$
367,64/m³) já inclui o serviço de “lançamento e aplicação de concreto nas formas”, a exemplo do item
6.6.2 da Adutora de Água Tratada 1 – AAT 1, do item 9.1.6 da Adutora de Água Bruta - AAB e do item
2.3.5.2 da Estação de Tratamento de Água – ETA (Tubulação Externa). A exceção à regra está no
orçamento da Estação Elevatória de Água Bruta - EEAB, para o qual a Compesa optou por segregar os
preços unitários dos serviços em dois itens distintos, sendo o item 14.7 destinado a remunerar
exclusivamente a elaboração do concreto “para lançamento convencional”(ao preço de R$ 313,43/m³),
enquanto o item 14.6 é responsável por remunerar apenas o lançamento deste concreto nas formas (ao
33
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
preço adicional de R$ 54,21/m³). Ambos os itens apresentam quantitativos idênticos (1.550 m³ cada), ao
passo que seus preços unitários orçados pelo Edital da Compesa, quando somados, representam o
mesmo preço praticado nas demais estruturas (R$ 367,64/m³).
190. Durante as análises empreendidas nesta instrução, constatou-se que a planilha contratual
apresenta um erro no preço unitário do item 14.7 da EEAB (preparo do concreto de 25 MPa), erro este
até então não detectado, nem pela área técnica da Compesa, nem pela equipe de auditoria.
191. Apesar do referido item 14.7 da EEAB não incluir o serviço de “lançamento”, o preço que
figura na planilha orçamentária do Contrato (R$ 379,99/m³), além de ser significativamente mais alto
que o referencial da Compesa, é o mesmo utilizado em todos os demais itens similares (6.6.2 da AAT 1,
9.1.6 da AAB e 2.3.5.2 da ETA), para os quais estão inclusos os serviços de lançamento e adensamento
do concreto nas formas. Em outras palavras, se o preço contratual para o concreto de 25 MPa já inclui
todos os serviços necessários para colocar o concreto na forma, todo o item 14.6 é desnecessário
(quantitativo total de 1.550 m³) e, portanto, todo o montante de R$ 119.908,00 deve ser considerado
como sobrepreço, pois, do contrário, haveria o pagamento em duplicidade por um mesmo serviço. Este
montante de sobrepreço representa um adicional de R$ 11.006,64 em relação ao somatório dos
sobrepreços apurados pela Secex-PE para aos itens 14.6 (R$ 28.750,08) e 14.7 (R$ 80.151,28).
192. A segunda questão conceitual que merece ser abordada trata da desconsideração dos itens
com’subpreço’ (preços contratados abaixo daqueles normalmente encontrados no mercado) no cálculo
do sobrepreço final.
193. Nas planilhas da Secex-PE, os eventuais “subpreços” foram ignorados para efeito de
cálculo do “sobrepreço” total, como observado, por exemplo, nos itens de “Ferro/corte, dobragem e
coloção (bit. Média) CA-50/60”, com preço unitário contratado de R$ 5,98/kg, inferior ao referencial de
R$ 6,39/kg (com BDI de 35%, conf. fl. 1470, Anexo 1, Vol. 8).
194. A jurisprudência desta corte tem adotado o entendimento que somente há efetivo
“sobrepreço” no orçamento quando este é resultante de “desbalanço” entre sobrepreços e subpreços
ofertados à Administração, com a predominância de preços contratados acima dos referenciais de
mercado, mas também considerando a contribuição daqueles preços que porventura estejam abaixo das
referências. No Acórdão 1.755/2004 – Plenário, o Ex.mo. Ministro Relator Marcos Vilaça assim se
pronuncia sobre o tema (Voto Revisor):
‘Solicitei vista deste processo para a defesa de uma tese que compreendo ser a mais indicada
diante de um mal crônico que atinge boa parte das obras de rodovias no País, chamado de “jogo de
planilha”, por meio do qual, não é de hoje, algumas empreiteiras têm obtido lucros abusivos às custas do
erário.
(...)
6. É importante ressaltar que as licitações processadas sem os critérios de aceitabilidade de
preços unitários são ilegais, por contrariarem o inc. X do art. 40 da Lei nº 8.666/93. A rigor, deveriam
ser declaradas nulas, assim como os contratos decorrentes. Porém, em nome do interesse público, para
evitar os transtornos próprios da interrupção das obras, procura-se contornar a irregularidade, com a
definição de procedimentos de ajuste dos preços.
(...)
20. Afinal, a empreiteira é livre para propor o preço que bem entender. Se o preço se mostra maior
do que o usual, todavia, cumpre ao órgão contratante recusá-lo, porque a lei lhe impõe o valor de
mercado como limite para a aceitação de pagamento (art. 43, inc. IV, da Lei nº 8.666/93). Por outro
lado, se o preço está abaixo do de mercado, desde que exeqüível, não pode o contratante rejeitá-lo, já
que é dever do poder público buscar a contratação mais vantajosa. Oferecer preço mais barato faz parte
da álea comercial. Pode ser fruto da assunção de um risco do negócio ou da disponibilidade de
descontos. Em todo o caso, uma vez oferecido e contratado, haverá de ser mantido.
21. Devo prevenir que o parâmetro para a aplicação do método do balanço consiste no preço
global, considerando que foi o que definiu a licitação. Sendo assim, apesar dos lançamentos a crédito e a
débito, o que importa é o resultado final da operação. Não se trata de conceder créditos para a
contratada, ainda que parciais, mas somente de tornar possível um cálculo compensatório que, por
justiça, não imponha ao erário o pagamento de um preço exorbitante, nem à empresa a responsabilidade
por um débito maior do que o que é devido. Aliás, um débito que pode se revelar inexistente, se frustrada
a suposição de “jogo de planilha”. Daí também a importância dos lançamentos parciais a débito do
erário.
34
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
22. É preciso lembrar que os preços unitários não foram objeto de concorrência entre as licitantes
e que não passaram pelo crivo da comissão de licitação para a definição do vencedor do certame.
23. Note-se a iniqüidade de uma decisão que, tendo como parâmetro só os preços unitários,
quando a licitação se deu pelo preço global, mandasse realinhar apenas os valores individuais acima do
mercado, com a obrigação de a empresa preservar os comercializados abaixo. Estaria a contratada
sendo subjugada a devolver quantias como se a obra pudesse ter sido executada por um preço
absurdamente menor do que o próprio orçamento do órgão. Ora, todos aqui, por sentimento e dever,
agimos incansavelmente na defesa do interesse público, mas, como julgadores, não podemos cometer
injustiças contra quem quer que seja.’ (grifos acrescidos).
195. Portanto, diante dos argumentos expostos e por medida de inteira justiça, há que se ter a
inclusão dos “subpreços” no cômputo geral do sobrepreço.
196. Procedendo-se os devidos ajustes apontados, quais sejam (i) a exclusão de todo o item 14.6
da EEAB (lançamento de concreto de 25 MPa nas formas) e (ii) a inclusão dos “subpreços” no cômputo
geral do sobrepreço, mantendo-se todas as demais premissas adotadas pela equipe de auditoria da
Secex-PE, foi possível obter outros dados relevantes da análise empreendida no Fiscalis 135/2008, em
síntese:
•
Preço Total Contratado para serviços de obras civis = R$ 177.761.566,95 (conforme
planilha original do Contrato, sem aditivos);
•
Preço Total Contratado efetivamente analisado pela Secex-PE para serviços de obras civis
(considerando apenas os quantitativos adotados pela equipe) = R$ 26.952.570,06 (15,16% do Total
Contratado);
•
Preço Total Orçado pela Compesa efetivamente analisado pela Secex-PE para serviços de
obras civis (considerando apenas os quantitativos adotados pela equipe) = R$ 26.776.955,29 (0,65%
inferior ao Preço Total Contratado);
•
“Sobrepreço Total” calculado pela Secex-PE apenas para os serviços analisados = R$
2.135.875,08 (média de 7,92% acima do preço de mercado, com base no SINAPI – “abrangência
Pernambuco”);
•
Sobrepreço revisado apenas para os serviços analisados pela Secex-PE = R$ 1.106.436,76
(como se verá adiante, este valor será substancialmente elevado, em virtude da ampliação da amostra
analisada nesta instrução).
197.
Como visto, a amostra selecionada pela equipe da Secex-PE para análise do sobrepreço
foi da ordem de 15% do preço total contratado. Por este motivo, torna-se importante a revisão da curva
ABC e a ampliação da amostra de preços de referência de mercado para outros serviços além dos já
analisados, pois a possibilidade de futuros aditivos em Convênios da União é real, e as alterações no
montante de recursos que este Tribunal deve controlar são significativas e merecem ser acompanhadas.
Contudo, com relação à divisão de responsabilidades pelo dano causado ao erário, há que se diferenciar
o “sobrepreço contratual total” do “débito oriundo do Convênio com a União”.
198. Por determinação do Ex.mo. Ministro Relator, o débito a ser imputado aos responsáveis que
o deram causa deve ser apurado em estreita observação à situação atual do Convênio 077/2007, sendo
proporcional aos recursos já transferidos. Já no caso dos recursos provenientes do Governo do Estado
de Pernambuco, o Tribunal de Contas daquele Estado deve ser alertado para a questão. O cálculo do
sobrepreço total será objeto dos próximos itens desta instrução, ao passo que o cálculo da parcela que
pode ser relacionada aos recursos oriundos do Convênio 077/2007, será apresentado ao final desta
instrução.
VII. REVISÃO DA METODOLOGIA DE CÁLCULO DO SOBREPREÇO NOS SERVIÇOS DE
CONSTRUÇÃO CIVIL DA ADUTORA PIRAPAMA
199. O presente item tem por objetivo apresentar as modificações metodológicas propostas para
o cálculo do sobrepreço nos serviços de engenharia da Adutora Pirapama, iniciando pela reavaliação do
BDI e seguindo com a extrapolação da amostra de serviços analisados para servir de base ao cálculo do
sobrepreço.
VII.1 – REAVALIAÇÃO DO BDI APLICADO AOS SERVIÇOS
200. Da mesma forma como procedido para o BDI de fornecimento dos materiais e
equipamentos, a Secex-PE optou por manter a mesma taxa definida para o BDI contratual também para
os serviços de construção civil (35%). No entanto, em atenção às colocações do Ex.mo. Sr. Ministro-
35
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Relator em seu Voto, conforme já apresentado no item “I”, esta instrução apreciou minuciosamente, à
luz da jurisprudência deste Tribunal, a composição analítica do BDI praticado para os serviços da
Adutora Pirapama.
201. Conforme já mencionado, o item 10.2-“h” do Edital de Concorrência 001/2007-DEM/CEL
(fl. 920, Anexo 1, Vol. 4) exigia o demonstrativo de composição do BDI “individualmente para
construção civil e fornecimento de materiais/equipamentos”. O BDI de fornecimento de materiais e
equipamentos já foi analisado no item IV.1 desta instrução. Quanto ao BDI para a execução das obras, a
análise é naturalmente mais complexa, conforme será constatado nos próximos itens.
VII.1.1 – BDI Contratual
202. Procedeu-se a averiguação do BDI sobre serviços apresentado na proposta vencedora da
licitação (Consórcio Queiroz Galvão/Odebrecht/OAS, data-base agosto/2007), o qual tem sido
efetivamente praticado no Contrato da Adutora Pirapama (fl. 1578, Anexo 1, Vol. 8).
203. Primeiramente, cabe destacar que o Consórcio Construtor cometeu grande equívoco ao
incluir no BDI diversos itens a título de “Administração Local”, sem quaisquer justificativas para os
percentuais apresentados.
204. O entendimento predominante neste Tribunal tem sido o de que os custos referentes a
Administração Local da obra devem constar dentre os custos diretos da planilha orçamentária, e não no
BDI (ou LDI, como adotado em parte da literatura), visando maior transparência na contratação da
obra pública, conforme expressamente definido do item 9.1.2 do Acórdão TCU 325/2007-Plenário:
‘9.1.2. os itens Administração Local, Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e
Desmobilização, visando a maior transparência, devem constar na planilha orçamentária e não no LDI;’
205. O BDI apresentado pelo consórcio construtor totaliza 9,86% exclusivamente para
remuneração das despesas com a “Administração Local”, trazendo a discriminação nos seguintes
componentes: (i) Mão-de-obra Indireta (6,10%); (ii) Transporte de Pessoal (0,95%); (iii) Materiais de
Consumo Administrativo (0,40%); (iv) “Serviços Gerais” (0,56%, sem detalhamento do que pode ser
considerado “serviço geral”); (v) Medicina e Segurança do Trabalho (0,90%); (vi) Alimentação de
Pessoal Administrativo (0,50%); e (vii) Segurança Patrimonial (0,45%).
206. Além dos percentuais já apresentados explicitamente como “Administração Local” no BDI
contratual, há outros que foram apropriados sob a classificação de “Outras despesas”, totalizando
1,85% adicionais, sendo discriminados da seguinte forma: (i) Seguros (0,75%); (ii) Licenças e Franquias
(0,10%); (iii) Controle Tecnológico de Materiais (0,40%); (iv) Ferramentas e Equipamentos de Pequeno
Porte (0,20%); (v) Transporte de Materiais e Equipamentos (0,30%); e (vi) Serviços Topográficos
Auxiliares (0,10%).
207. De todos os subitens apresentados como “Outras despesas”, o Tribunal considera apenas o
item "Seguros" (0,75%) como passível de inclusão no BDI, uma vez que, por variar de forma
proporcional ao custo do empreendimento, tal subitem traduz uma remuneração análoga àquela
classificada como "Riscos" no Acórdão TCU 325/2007-Plenário (item 9.2).
208. Com relação ao ISS, o Código Tributário Municipal de Recife/PE (disponível em
http://www.recife.pe.gov.br/sefin/legislacao/codtrib.php) registra que o imposto não incide sobre o valor
dos materiais, razão pela qual a alíquota de 5% foi reduzida para 3,50% no BDI contratual:
‘Art. 115 - A base de cálculo do imposto é o preço do serviço.
(...)
§ 6º - Na prestação dos serviços referidos nos subitens 7.02 e 7.05 do art. 102 desta Lei [inclui as
obras de construção civil], a base de cálculo é o preço dos serviços, deduzidas as parcelas
correspondentes:
I - ao valor dos materiais adquiridos de terceiros, efetivamente empregados, que tenham se
incorporado à obra ou ao imóvel, quando fornecidos pelo prestador dos serviços.” (grifos acrescidos)
(...)
Art. 116 - A alíquota do imposto é:
(...)
V - 5% (cinco por cento) para os demais serviços.’ (grifos acrescidos).
209. A presente análise verificou se o percentual de 3,50% considerado no BDI contratual seria
adequado às circunstâncias de execução da obra. Nesse sentido, foi realizado um levantamento sobre as
composições analíticas dos custos para os serviços mais representativos no orçamento da Adutora
Pirapama, abordando um total de 30 serviços selecionados pela Curva ABC desta instrução, o que
36
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
corresponde a mais de 80% do montante total orçado. Como resultado, a pesquisa evidenciou, para a
amostra de serviços selecionados, que: (i) 25,3% dos custos correspondem à subcontratação de serviços
com “firmas especializadas” (incluindo mão-de-obra, equipamentos e materiais); (ii) 22,0% dos custos
referem-se à mão-de-obra própria do consórcio construtor; (iii) 15,3% dos custos correspondem a
equipamentos (próprios ou alugados); e (iv) 37,4% dos custos são destinados à compra de material por
parte do consórcio construtor (fls. 67 a 69, Anexo 4).
210. Considerando que base de cálculo sobre a qual será aplicada a alíquota de ISS para
serviços de engenharia (5,00%) exclui o valor dos materiais adquiridos de terceiros, e que a análise
realizada indicou um percentual médio de participação de 37% do custo dos materiais no total dos
serviços, tem-se que a alíquota que efetivamente deve ser incluída no BDI para cobrir os custos do
referido imposto é: 5% x [100 – 37]% = 3,15%. Portanto, observando-se o caráter estimativo de que se
reveste a definição da alíquota efetiva, considera-se que o percentual estabelecido para o ISS no BDI
contratual (3,50%) é suficiente para cobrir as despesas com o imposto sem ser abusivo, de modo que
pode ser aceito como limite máximo na composição analítica do BDI.
211. Sobre a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), cabe mencionar
que, em atenção à irregularidade apontada pela Secex-PE no relatório Fiscalis 135/2008, a Compesa
trouxe aos autos do processo documentos que têm por objetivo comprovar o estorno de valores referentes
ao pagamento da CPMF (fls. 185 a 210 do volume Principal).
Excluindo-se a CPMF, a “Administração Local” e as “outras despesas” indevidas, além de se
ajustar a fórmula final de acordo com a jurisprudência do TCU, conclui-se preliminarmente que o BDI
Contratual de 35,00% poderia ser reduzido.
212. Tendo em vista a impossibilidade de se calcular analiticamente todos os insumos que
compõem a Administração Local da obra da Adutora de Pirapama, objetivando a inserção dessas
despesas na planilha de custos diretos, alternativamente será estimado um percentual suficiente para
cobertura destes custos, a fim de garantir a comparação do BDI praticado na obra em tela com outras
referências de mercado e obras já analisadas por esta Corte de Contas. O percentual de Administração
Local será excepcionalmente somado à parcela de Administração Central que comporá o BDI
Referencial, percentual este que servirá de base comparativa para verificar se o BDI contratual
praticado em Pirapama pode ser considerado abusivo, conforme será visto no próximo item. A Tabela 12
apresenta o detalhamento do BDI Contratual, bem como as observações preliminares visando sua
adequação à jurisprudência deste Tribunal.
37
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Tabela 12: BDI Contratual para serviços de obras civis em Pirapapama.
Taxa Contratual
(%)
OBSERVAÇÕES
A - BONIFICAÇÃO
10,00%
Manter Bonificação Contratual (próximo ao máximo do
Acórdão 325/2007-P; "Lucro Máx." = 9,96%)
B - DESPESAS INDIRETAS
25,00%
Somatório dos itens B1 a B5
3,00%
Aceitar até a média do Acórdão 325/2007-P, onde
"Adm. Central Méd." = 4,07%
12-
3-
4-
5-
ADMINISTRAÇÃO CENTRAL
ADMINISTRAÇÃO LOCAL
9,86%
2.1 - MÃO-DE-OBRA INDIRETA
6,10%
Item deve ser retirado do BDI e INCLUÍDO na
planilha de Custos Diretos
2.2 - TRANSPORTE DE PESSOAL
0,95%
Item deve ser retirado do BDI e PARCIALMENTE
INCLUÍDO na planilha de Custos Diretos (parte dos
custos já se encontra na planilha "IMPLANTAÇÃO
GERAL - INSTALAÇÃO DA OBRA", itens 6.3 e 6.4)
2.3 - MATERIAIS DE CONSUMO ADMINISTRATIVO
0,40%
Item deve ser retirado do BDI, pois já se encontra na
planilha "IMPLANTAÇÃO GERAL - INSTALAÇÃO DA
OBRA" (itens 3.1 a 3.13)
2.4 - SERVIÇOS GERAIS
0,56%
Item deve ser retirado do BDI e INCLUÍDO na
planilha de Custos Diretos
2.5 - MEDICINA E SEGURANÇA DO TRABALHO
0,90%
2.6 - ALIMENTAÇÃO DE PESSOAL ADMINISTRATIVO
0,50%
2.7 - SEGURANÇA PATRIMONIAL
0,45%
IMPOSTOS
10,17%
Item deve ser retirado do BDI, pois já se encontra na
planilha "IMPLANTAÇÃO GERAL - INSTALAÇÃO DA
OBRA" (item 5.1)
3.1 - PIS
(0,65% sobre o Faturamento)
0,88%
Alíquota sobre o faturamento (denominador da fórmula
AC325/2007-P)
3.2 - ISS
(3,50% sobre o Faturamento)
4,73%
Alíquota sobre o faturamento (denominador da fórmula
AC325/2007-P)
3.3 - COFINS
(3,00% sobre o Faturamento)
4,05%
Alíquota sobre o faturamento (denominador da fórmula
AC325/2007-P)
3.4 - CPMF
(0,38% sobre o faturamento )
0,51%
Item retirado do BDI, pois o imposto não é mais
vigente desde dezembro/2007
OUTRAS DESPESAS
1,85%
4.1 - SEGUROS
0,75%
Somar ao item "imprevistos" e Aceitar até a média do
Acórdão 325/2007-P, onde "Risco Méd." = 0,97%
4.2 - LICENÇAS E FRANQUIAS
0,10%
Item deve ser retirado do BDI, pois já se encontra na
planilha "IMPLANTAÇÃO GERAL - INSTALAÇÃO DA
OBRA" (preços dos itens 3.8 e 3.9 incluem softwares)
4.3 - CONTROLE TECNOLÓGICO DE MATERIAIS
0,40%
Item deve ser retirado do BDI e INCLUÍDO na
planilha de Custos Diretos
4.4 - FERRAMENTAS E EQUIPAMENTOS DE PEQUENO PORTE
0,20%
Item deve ser retirado do BDI e INCLUÍDO na
planilha de Custos Diretos
4.5 - TRANSPORTE DE MATERIAIS E EQUIPAMENTOS
0,30%
Item deve ser retirado do BDI, pois já se encontra na
planilha "IMPLANTAÇÃO GERAL - INSTALAÇÃO DA
OBRA" (itens 4.1 e 4.2) e nas planilhas de Custos
Diretos
4.6 - SERVIÇOS TOPOGRÁFICOS AUXILIARES
0,10%
Item deve ser retirado do BDI, pois já se encontra
nas planilhas de Custos Diretos
IMPREVISTOS
0,12%
Somar ao item "seguros" e Aceitar até a média do
Acórdão 325/2007-P, onde "Risco Méd." = 0,97%
TAXA TOTAL DE BDI
1
Item deve ser retirado do BDI e INCLUÍDO na
planilha de Custos Diretos
Item deve ser retirado do BDI e INCLUÍDO na
planilha de Custos Diretos
35,00%
As taxas dos impostos, informadas no item 3, são por Lei aplicadas sobre o valor total do faturamento,
porém estão aqui aplicadas sobre o valor total do custo direto, para que possam ser adicionadas aos
demais itens desta planilha.
VII.1.2 – BDI Referencial
213. Objetivando a máxima transparência na estimativa de uma taxa justa para o BDI aplicável
aos serviços de engenharia necessários à construção da Adutora Pirapama, foram pesquisados
parâmetros na jurisprudência do Tribunal para situações similares à da obra em questão, com o devido
cuidado de adaptar os percentuais de referência ao caso concreto.
214. O primeiro item a ser adaptado no BDI aceitável ao caso da obra da Adutora de Pirapama
trata das “despesas financeiras” na execução contratual, as quais variam de acordo com a conjuntura
econômica. Conquanto tal parcela tenha sido negligenciada na composição do BDI contratual,
considera-se aceitável o percentual de 1%, correspondente à rentabilidade média mensal da taxa Selic
entre os meses de agosto/2007 e setembro/2008 (0,93%).
215. O percentual de 10,00% a título de Lucro está bem acima da média recomendada no item
9.2 do Acórdão TCU 325/2007-Plenário (6,90%), sendo o dobro do percentual adotado no SICRO2
(5,00%) e em outras referências da literatura de orçamento de obras, tal como os 4% médios
recomendados na tabela 4.4 do "Manual de BDI", de Mozart Bezerra da Silva (Ed. PINI, 2005). No
38
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
entanto, tendo em vista o caso concreto onde o contrato já está assinado e a eventual redução da
margem de lucro prevista no BDI poderia ocasionar desequilíbrios na equação econômico-financeira
original, cabe mencionar o entendimento do Ex.mo. Ministro Marcos Bemquerer, Relator do Acórdão
TCU 2641/2007-Plenário:
‘25. (...) não cumpre ao TCU estipular percentuais fixos para cada item que compõe a taxa de
BDI, ignorando as peculiaridades da estrutura gerencial de cada empresa que contrata com a
Administração Pública. O papel da Corte de Contas é impedir que sejam pagos valores abusivos ou
injustificadamente elevados e por isso é importante obter valores de referência, mas pela própria
logística das empresas é natural que ocorram certas flutuações de valores nas previsões das despesas
indiretas e da margem de lucro a ser obtida’ (grifos acrescidos).
216. Da mesma forma como procedido para o percentual de Lucro, no caso da Administração
Central não foram observados abusos em relação ao percentual do contrato (3,00%). Se por um lado o
SICRO2/DNIT adota apenas 1,50% para cobrir os custos relacionados a este item (fls. 73 e 74 do Anexo
4), de outro lado o Acórdão 327/2007-Plenário aponta uma média de 4,07% para o mesmo item. Para o
BDI Referencial, este último percentual de 4,07% será o considerado, haja vista que a grande área de
abrangência da obra exige um postura conservadora em relação à necessidade de uma Administração
Central robusta para cobrir a necessidade de logística acima da média.
217. O mesmo raciocínio adotado para a Administração Central foi utilizado para a cobertura
dos “imprevistos”, que se traduzem em larga medida nos custos de Seguros. Conquanto não tenham sido
observados abusos em relação ao percentual do contrato (total de 0,87%, resultante da soma de 0,7% a
título de “seguros” com 0,12% sob a denominação de “imprevistos”) julgou-se prudente adotar a média
de 0,97% prevista no Acórdão 327/2007-Plenário para o cálculo do BDI Referencial.
218. Conforme já apresentado no item VII.1.2, a jurisprudência desta Corte de Contas exige o
detalhamento dos custos referentes à Administração Local, os quais devem constar da planilha de custos
diretos, e não no BDI. Diante da falta de elementos mais detalhados acerca da estrutura logística
adotada pelas construtoras envolvidas, buscou-se na literatura técnica especializada os elementos para
estimativa dos custos de Administração Local no caso da Adutora Pirapama.
219. O item 9.2.1 do Acórdão TCU 397/2008-Plenário determinou a retirada dos custos relativos
à Administração Local do BDI e sua transferência para o custo direto do empreendimento. Na
explanação do Ex.mo. Ministro Relator Augusto Sherman, é feita a seguinte menção às Tabelas de
Composições de Preços para Orçamentos (TCPO), da Editora PINI:
‘A TCPO considera como adequado o percentual de 6% de Administração Local para grandes
obras. Dentro desse percentual encontram-se: mão-de-obra indireta (gerente, engenheiro, mestre de
obras, encarregado etc.), os equipamentos da administração (veículos, mobiliários, telefones fixos,
computadores etc.), o apoio à mão-de-obra (medicina e segurança do trabalho, alimentação e transporte
de funcionários administrativos, transporte dos funcionários dentro do canteiro de obras etc.), consumos
administrativos (contas de água, luz e telefone, materiais de escritório, materiais de limpeza etc.), e, além
disso, a instalação de canteiro (mobilização inicial, mobilização de mão-de-obra, mobilização de
equipamentos, construções provisórias, aluguel de casas, manutenção das instalações do canteiro,
controle tecnológico - serviços de laboratório de materiais de construção e controles em geral etc.).’
(grifos acrescidos).
220. É importante ressaltar que no caso do orçamento da Adutora Pirapama, a planilha de
“Implantação Geral - Instalação da Obra” (arquivo “ANEXO V - ESTIMATIVA DE CUSTO –
QUEIROZ.xls” do CD nº 02, fl. 2182, Anexo 1, Vol. 12) já traz alíneas específicas para: (i) instalação
física de canteiro (R$ 1.206.972,76 - preço inclui barracão, escritório, alojamento e placas, já com BDI);
(ii) mobilização de mão-de-obra e equipamentos (R$ 182.000,00 - com BDI); (iii) desmobilização (R$
78.000,00 - com BDI); (iv) postos de vigilância patrimonial (total de 03 postos, operando por 36 meses,
ao preço total de R$ 646.971,48 – com BDI); (v) materiais/equipamentos de escritório (mobiliário e
material de uso diário, por 36 meses, ao preço total de R$ 116.995,92 – com BDI); (vi) veículos com
motoristas (total de 08 veículos alugados por 36 meses, ao preço total de R$ 826.777,21 – com BDI); e
(vii) “pré-operação das unidades do sistema” (total de 3 meses, ao preço total de R$ 69.380,10 – com
BDI). Nota-se que todas as alíneas presentes nas planilhas de Custos Diretos já representam 1,76% do
preço total dos serviços de engenharia.
221. No caso da obra objeto do Acórdão TCU 397/2008-Plenário (Centro de Lançamento de
Alcântara, da Agência Espacial Brasileira), considerada uma obra de complexidade logística elevada, o
39
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Ex.mo. Ministro Relator, após analisar as condições envolvidas no caso concreto, considerou excessivo
até mesmo o percentual de 6,00% sugerido pela publicação técnica TCPO.
222. Cumpre destacar ainda que a incorporação, no BDI, de percentuais a título de “Transporte
de Materiais e Equipamentos” (0,30%) e “Serviços Topográficos Auxiliares” (0,10%), conforme visto no
item VII.1.2, representa grave falha devido à remuneração em duplicidade, na medida em que estas
despesas já estão previstas dentre os Custos Diretos relacionados na planilha “Implantação Geral Instalação da Obra”.
223. Sob as denominações de “Mobilização/Desmobilização de Equipamentos/Mão-de obra”
(total de R$ 260.000,00 = 0,15% do preço total dos serviços de engenharia) e “Locação” (total de R$
533.394,42 = 0,30% do preço total dos serviços de engenharia), os serviços relacionados nos custos
diretos são suficientes para atender às necessidades da obra de Pirapama, de modo que uma nova
inclusão desses itens no BDI representa cobrança em duplicidade por um mesmo serviço já previsto.
224. Quanto aos custos do transporte de materiais, seja no fornecimento até a obra, seja no
interior do canteiro, apurou-se que os mesmos já fazem parte da composição de custos diretos de cada
serviço onde serão aplicados. Além disso, no tocante aos serviços topográficos (incluindo locações com
gabarito e nivelamento de valas de adutoras), cabe ainda ressaltar que os preços contratados já se
encontram, em média, quase 23% superiores àqueles orçados pela Compesa.
225. Para definir então o melhor percentual aplicável aos custos da Administração Local da
Adutora Pirapama, serão adotados, na presente análise, os conceitos advindos do "Manual de Custos
Rodoviários - Volume 1 - Metodologia e Conceitos" (2003), do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT). Cabe mencionar que os serviços de custos mais representativos na
Adutora Pirapama (muitos dos quais caracterizados como "movimentos de terra" ou “reposição de
pavimentação”) possuem notória similaridade com os serviços presentes no Sistema de Custos
Rodoviários (SICRO2), o qual tem sido adotado pelo Tribunal como referência para análises de custos
de obras públicas em todo o país, a exemplo daquelas tratadas nos Acórdãos TCU 1947/2007,
2062/2007, 2350/2007, 2631/2007, 136/2008, 278/2008 e 396/2008, todos do Plenário.
226. Objetivando subsidiar a estimativa dos custos da Administração Local, de forma a alocá-los
adequadamente nos custos diretos do orçamento, o item 2.2 do Volume 1 do Manual do DNIT apresenta
diversas considerações pertinentes, conforme segue:
‘Existe outro aspecto importante a considerar (...): o fato que determinado item seja considerado
como custo indireto não impede que seu valor seja orçado de forma analítica. (...) Assim sendo, a
metodologia orçamentária deve ser independente da forma adotada para o pagamento dos diferentes
itens de serviço, a fim de que se possam elaborar orçamentos consistentes e confiáveis.
(...) Assim, sempre que se adotam formas de remuneração atreladas a quantidades de trabalho
realizado para itens cujos custos sejam fixos ou cresçam com os prazos de execução da obra, está-se
criando a possibilidade de uma inadequação no valor pago em relação a seu custo. É o que ocorre, por
exemplo, quando se rateiam sobre os custos diretos – pagos segundo quantidades realizadas – os custos
de mobilização e desmobilização de equipamento ou de construção de instalações de canteiros de obra
que são itens que têm custos fixos. O mesmo acontece com os custos da administração local do Executor,
que são proporcionais ao tempo de duração da obra. Se ocorrerem variações, em relação ao
inicialmente previsto, nos quantitativos de serviços arrolados como itens do custo direto, a remuneração
dos itens indiretos também variará, sem que necessariamente seus custos tenham se alterado nas mesmas
proporções.
(...)
Conclui-se, portanto, que, por ocasião da elaboração do orçamento da obra e, posteriormente, do
preparo das planilhas de preço a serem incluídas nos editais de licitação, todos os itens passíveis de
serem considerados como custos diretos deverão ser classificados como tais (...)." (grifos acrescidos).
227. Portanto, observa-se na argumentação técnica do DNIT que o custo da Administração Local
está atrelada a custos fixos mensais, afetados pelo tempo de duração da obra, e não pela quantidade de
serviços que compõem seus custos diretos. Tal opinião é compartilhada pelo Engenheiro Civil Mozart
Bezerra da Silva, o qual afirma que o item orçamentário de Administração Local é composto por
"despesas mensais orçadas para cada tipo de construção e para cada prazo de execução" (item 3.2.1 do
livro "Manual de BDI" - Ed. PINI, 2005). Também o Engenheiro Civil Maçahico Tisaka, no item 2.5.2 do
seu livro "Orçamento na Construção Civil: consultoria, projeto e execução" (Ed. PINI, 2006), apresenta
a Administração Local como parte da planilha de custos diretos, apontando a quantidade de meses em
40
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
que serão incorridas despesas tanto com o "pessoal indireto da obra" quanto com a "manutenção" do
canteiro.
228. De acordo com o Manual do sistema do DNIT, a “Administração Local” inclui itens como:
(i) Custo da Estrutura Organizacional (pessoal), (ii) Seguros e Garantias de Obrigações Contratuais e
(iii) Despesas Diversas. Ainda de acordo com o mesmo Manual, a Administração Local engloba as
seguintes atividades básicas: (a) chefia da obra; (b) administração do contrato; (c) engenharia e
planejamento; (d) segurança do trabalho; (e) produção; (f) manutenção de equipamento; (g) gestão de
materiais; (h) gestão de recursos humanos; e (i) administração da obra.
229. Além dessas, são previstas "Despesas Diversas" no Manual, as quais incluem: (i) veículos
leves para transporte de pessoal, combustível e manutenção; (ii) energia elétrica para iluminação
pública e domiciliar; (iii) cópias xerográficas e heliográficas; (iv) telefonemas; (v) fotografias; (vi) fax;
(vii) material de escritório; (viii) medicamentos; (ix) consultoria externa; (x) aluguéis; (xi) segurança e
vigilância; e (xii) seguro saúde. No caso da adutora Pirapama, os itens (i), (iii), (v), (vii) e (xi) já se
encontram expressamente incluídos nos custos diretos de “Implantação Geral - Instalação da Obra”
(CD nº 02, fl. 2182, Anexo 1, Vol. 12).
230. De acordo com o item 2.3 do Manual do DNIT, a execução de todas essas atividades
relacionadas à Administração Local (já incluindo as “despesas diversas”) são normalmente atendidas
com o montante de 2,50% aplicado sobre o Custo Direto dos serviços necessários à execução da obra
(fls. 75 e 76 do Anexo 4). Portanto, no caso concreto de Pirapama, tendo em vista que parte das
chamadas “despesas diversas” já está inclusa na planilha de custos diretos, pondera-se que o percentual
de 2,50%, aplicado sobre o total de custos diretos, é suficientemente conservador para cobrir os custos
da Administração Local da obra.
231. Além desses quesitos, o item 4.1.3 do Manual ainda cita alguns "Custos Adicionais à mãode-obra", compostos por: (i) Equipamentos de Proteção Individual (EPIs), (ii) transporte, (iii)
alimentação e (iv) ferramentas manuais. De acordo com as composições de custo unitário dos serviços
de engenharia apresentadas nas planilhas da Adutora Pirapama, adotando o mesmo procedimento do
SICRO2, os custos referentes às ferramentas manuais já estão incluídos nas respectivas composições
unitárias (custo direto). Assim, esse quesito não foi aqui considerado. Para os demais itens, o Manual do
DNIT aponta percentuais que devem ser aplicados apenas sobre o custo da mão-de-obra, e não sobre
todo o custo direto, sendo estimados 1,12% para os EPIs, 4,79% para o transporte e 9,6% para a
alimentação.
232. Nesse sentido, foi utilizado o mesmo levantamento sobre as composições analíticas dos
custos para os serviços mais representativos no orçamento da Adutora Pirapama, conforme já
apresentado na análise do percentual de ISS incidente no BDI (total de 30 serviços selecionados pela
Curva ABC, representando 80% do montante total orçado, fls. 67 a 69 do Anexo 4). A Tabela 13
apresenta os resultados da pesquisa para a amostra de serviços selecionados.
Tabela 13: Composição analítica com a participação média (%) dos insumos nos serviços de
construção civil da Adutora de Pirapama.
1
Insumos para serviços de construção
civil da Adutora de Pirapama
Mão-de-Obra p/ trabalhos manuais
Equipamentos (inclusive operadores)
Materiais
Subcontratação (m.o., mat. e equip. da
"firma especializada" contratada)
% média sobre o Custo
Direto da obra
22,00%
15,30%
37,40%
25,30%
233. Segundo a análise amostral efetuada sobre os quantitativos dos principais serviços previstos
para o caso concreto, a mão-de-obra necessária à realização dos serviços cotados representa
aproximadamente 24% do custo direto total das obras civis, com aproximadamente 22% de custos
voltados para a mão-de-obra destinada a trabalhos manuais e 2% destinados à mão-de-obra
especializada na operação de equipamentos pesados. Considerou-se que cerca de 11% dos custos dos
equipamentos são destinados à mão-de-obra necessária à operação dos mesmos, conforme pesquisa
amostral realizada tomando como base alguns dos principais equipamentos utilizados no SICRO2 (fls. 70
e 71 do Anexo 4), cujos resultados são apresentados na Tabela 14.
41
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Tabela 14: Custo médio (%) da mão de obra utilizada em equipamentos principais da obra
(operadores/motoristas) - base de custos: SICRO2 - Pernambuco - Novembro/2006
Equipamento
E001 Trator de Esteiras : New Holland : 7D com lâmina
E003 Trator de Esteiras : Caterpillar : D8R com lâmina
E005 Motoscraper : Caterpillar : 621G E006 Motoniveladora : Caterpillar : 120H E010 Carregadeira de Pneus : Caterpillar :
950H - 3,3 m3
E011 Retroescavadeira : Massey Ferguson
: MF-86HF E055 Rolo Compactador : Caterpillar :
CS423E - pé de carneiro vibratório
E062 Escavadeira Hidráulica : Caterpillar :
330CL - com esteira
E404 Caminhão Basculante : Mercedes
Benz : 2423 K - 10 m3 E407 Caminhão Tanque : Mercedes Benz :
2423 K - 10.000 l (*)
E427 Caminhão Betoneira : Volkswagen :
16-220 - 11,5 t 5m3
E433 Caminhão Basculante : Volvo BM :
NL-10-320 6x4 - para rocha 18 t
Custo Operativo (R$/h)
Custo Operador
(R$/h)*
Custo Operador (%)
99,7128
12,6008
12,64%
317,8010
12,6008
3,96%
327,1298
117,4008
12,6008
12,6008
3,85%
10,73%
157,6508
13,3208
8,45%
58,2375
13,3208
22,87%
62,4729
12,6008
20,17%
240,8808
13,3208
5,53%
93,6830
11,5207
12,30%
92,3823
11,5207
12,47%
94,7765
12,2408
12,92%
166,8843
12,2408
7,33%
Média
11,10%
1
234. Assim, quando comparados ao Custo Direto dos serviços da obra em questão, considerou-se
o percentual de 0,27% para os EPIs (1,12% x 0,24), a taxa de 1,15% para o transporte de funcionários
(4,79% x 0,24) e mais 2,30% (9,6% x 0,24) para a alimentação geral no canteiro de obras (funcionários
administrativos e operários em geral). Os percentuais finais estimados pela metodologia do SICRO2
para EPIs, transporte de pessoal e alimentação podem ser consideradas conservadores, na medida em
que mostram-se bastante superiores àqueles estabelecidos em contrato (0,20%, 0,95% e 0,50%,
respectivamente).
235. Dessa forma, infere-se que a superestimativa dos percentuais destinados à Administração
Local no BDI contratual esteja concentrada nos itens de "mão-de-obra indireta" (responsável por 6,10%
sobre o custo direto, conforme BDI contratual), “medicina e segurança do trabalho” (0,90%), “licenças
e franquias” (0,10%) e no item descrito genericamente como "serviços gerais" (0,56%). O somatório
destes itens atinge absurdos 7,66%, muito acima do estabelecido como limite pelo TCPO (4,24% - já
excluídos 1,76% comprovadamente apropriados nos custos diretos) e pelo SICRO2 (2,5%).
236. O percentual levantado nesta instrução para a “Administração Local” e para os “custos
adicionais à mão-de-obra”, limites máximos admissíveis para execução da obra da Adutora de
Pirapama, alocados indevidamente no BDI, pode ser resumido de acordo com a Tabela 15 a seguir,
alcançando o percentual de 6,22% sobre o Custo Direto da obra em comento. Este percentual final é
bastante próximo àquele definido pelo TCPO, conforme comentado no início deste tópico (discussões
consubstanciadas no Relatório do Acórdão 397/2008-Plenário).
Tabela 15: Percentual adequado para remunerar a Administração Local da obra da Adutora
Pirapama.
Item
% sobre a mão-deobra
Administração Local
EPI
1,12
Transporte
4,79
Alimentação
9,60
TOTAL destinado à Administração e Outras Despesas
1
% sobre o Custo
Direto da obra
2,50
0,27
1,15
2,30
6,22
237. O BDI Referencial estimado para o caso concreto da Adutora Pirapama reflete basicamente
a eliminação dos abusos identificados na estimativa dos custos de “Administração Local” e de “outras
despesas” (queda de 10,96%, conforme BDI contratual, para 6,22%), encontrando-se devidamente
detalhado na Tabela 16 a seguir.
42
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
Tabela 16: Composição analítica do BDI Referencial (excepcionalmente incorporando a
Administração Local) admitido para serviços de obras civis da Adutora Pirapama.
1
Descrição
Mínimo (%) * Máximo (%) * Média (%) *
Garantia
0,00
0,42
0,21
Risco/ Seguro
0,00
2,05
0,97
Despesas Financeiras
0,00
1,20
0,59
Administração Central
0,11
8,03
4,07
Lucro
3,83
9,96
6,90
Tributos
6,03
9,03
7,65
COFINS
3,00
3,00
3,00
PIS
0,65
0,65
0,65
ISS
2,00
5,00
3,62
CPMF
0,38
0,38
0,38
IRPF
0,00
0,00
0,00
CSLL
0,00
0,00
0,00
Adicionais para remunerar
* Despesas integralmente consideradas nos
ADM. LOCAL e "Outras
Custos Diretos
Despesas"
16,36
28,87
22,61
BDI Total
* Fonte: Acórdão TCU 325/2007-Plenário.
Edital
Compesa
(%)
Contrato Original
Contrato
CT.OS.07.0.0467 CT.OS.07.0.0467,
(%)
SEM CPMF (%)
Limite Máximo
Aceitável para
Pirapama (%)
0,00
2,00
0,50
6,00
8,00
9,43
3,00
0,65
3,50
0,00
1,20
1,08
0,00
0,87
0,00
3,00
10,00
10,17
4,05
0,88
4,73
0,51
0,00
0,00
0,00
0,87
0,00
3,00
10,00
9,66
4,05
0,88
4,73
0,00
0,00
0,00
0,00
0,97
1,00
4,07
10,00
7,15
3,00
0,65
3,50
0,00
0,00
0,00
4,07
10,96
10,96
6,22
30,00
35,00
34,49
33,25
238. Cabe destacar que a Lei n° 11.488/2007, que cria o “Regime Especial de Incentivos para o
Desenvolvimento da Infra-Estrutura – REIDI”, suspendeu a exigência da contribuição para o PIS/Pasep
e da Cofins incidentes sobre a prestação de serviços para implantação de obras de infra-estrutura no
setor de saneamento básico, dentre outros. No entanto, tendo em vista que não foram encontrados nos
autos quaisquer referências ao cadastro da obra como beneficiária do REIDI e que parecer técnico da
Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais (AESBE) desaconselha a adesão ao REIDI
para as empresas de saneamento, conforme noticiado em seu sítio eletrônico
(http://www.aesbe.org.br/aesbe/pages/noticia/exibirLeitura.do?id=690), optou-se pela manutenção do
PIS/COFINS no cálculo do BDI de referência.
239. O BDI Referencial calculado nesta instrução para os serviços de construção civil atinge o
percentual de 33,25%, adotando como premissas: (i) admissão conservadora de percentuais médios de
Administração Central, Seguros e Despesas Financeiras com base no Acórdão 325/2007-Plenário, acima
dos contratuais; (ii) incorporação excepcional no BDI de um adicional máximo aceitável para cobertura
dos custos com Administração Local (somado à taxa de Adm. Central); e (iii) fórmula do BDI final
recomendada no Relatório que fundamentou o Acórdão 325/2007-Plenário.
240. Há que se ressaltar que, em atenção à irregularidade apontada pela Secex-PE no relatório
Fiscalis 135/2008, a Compesa trouxe aos autos do processo documentos que têm por objetivo comprovar
o estorno de valores referentes ao pagamento da CPMF (fls. 185 a 210 do volume Principal). Dessa
forma, o BDI efetivo atualmente praticado é de 34,49%, conforme apontado na Tabela 16.
241. Tendo em vista que (i) o montante referente à CPMF continuará sendo objeto de estorno em
todas as medições para pagamentos ao consórcio construtor, (ii) a diferença entre o BDI efetivamente
aplicado na obra e o BDI Referencial desta instrução (em caráter estimativo) é de apenas 1,24%, (iii) a
obra sob análise está em andamento desde janeiro/2008 e já passou por reduções de preços em alguns
serviços e (iv) já está em discussão a eliminação de um grave sobrepreço identificado no fornecimento de
tubos (problemas nos custos diretos e no BDI), se propõe a manutenção do percentual do BDI contratual
de 35% para fins de cálculo do sobrepreço nos serviços de obras civis.
242. Por fim, cabe mencionar que taxas de BDI da ordem de 35% para serviços de construção
civil já foram aceitas por esta Corte de Contas em julgados referentes a obras de sistemas de
abastecimento de água no Nordeste brasileiro, por exemplo: (i) Adutora Sudeste Piauiense (Acórdãos
777/2006 e 948/2007, ambos do Plenário, TC 014.246/2005-3); (ii) Adutora São Francisco/SE (Acórdão
257/2004-Plenário, TC 005.642/2003-0); (iii) Adutora Alto Sertão/SE (Acórdãos 159/2003 e 1600/2003Plenário, TC 006.821/2002-8); e (iv) Adutora Italuís II/MA (Acórdão 1020/2007-Plenário, TC
004.920/2001-9).
VII.2 – EXTRAPOLAÇÃO DA AMOSTRA ANALISADA PARA OS SERVIÇOS DE CONSTRUÇÃO
CIVIL COM A DEFINIÇÃO DE NOVA CURVA ABC
43
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
243. Conforme explanação contida no item VI.3 (reprodutibilidade dos cálculos de sobrepreço),
de todo o montante contratado para serviços de obras civis (R$ 177.761.566,95, sem aditivos), a parcela
efetivamente analisada pela Secex-PE (considerando apenas os quantitativos de serviços adotados pela
equipe) foi de 15,16% (R$ 26.952.570,06). Como resultado, aquela Unidade Técnica chegou a um
sobrepreço de R$ 2.135.875,08 (média de 7,92% acima do preço de mercado, com base no SINAPI –
“abrangência Pernambuco”). Mantendo-se rigorosamente as mesmas composições de custos e
quantitativos originalmente apropriados pela Secex-PE, porém incorporando os “subpreços” apurados
na amostra, o “Sobrepreço Total” preliminarmente revisado (apenas para os serviços analisados pela
Secex-PE) foi de R$ 1.106.436,76 (média de 4,10% acima do preço de mercado do SINAPI).
244. Porém, conforme anteriormente apontado, a baixa representatividade da amostra
selecionada pela equipe para análise do sobrepreço motivou uma completa revisão da curva ABC, com
vistas a ampliar a extensão da amostra de preços de referência de mercado para outros serviços. Para o
cálculo do sobrepreço final revisado, foram também corrigidas as premissas adotadas, com a adoção do
Banco Nacional do SINAPI, em substituição às composições da própria Compesa e à incorporação dos
eventuais subpreços parciais no cômputo final do sobrepreço total.
A nova metodologia proposta nesta instrução considerou, em síntese, os seguintes passos:
a)
Reunião de todos os 1.469 “subitens” em uma única planilha, pois serviços de mesma
especificação se encontravam originalmente dispersos em 30 planilhas distintas do orçamento da
Compesa, uma para cada “estrutura” do Sistema Pirapama (Adutora de Água Bruta, Estação
Elevatória, Estação de Tratamento de Água, Adutora de Água Tratada etc.);
b)
Agregação dos “subitens” de mesma especificação técnica (mesmo preço unitário, conforme
Edital), somando todos os quantitativos de cada serviço, independente da estrutura na qual o mesmo será
aplicado, obtendo-se uma relação consolidada de quantitativos e preços unitários para cada um dos 481
tipos distintos de serviços de construção civil (corte/dobragem de armação, montagem de formas,
preparo e aplicação de concreto etc.);
c)
Correção de inconsistências nos preços contratados para cada item, mediante comparação
destes com os preços originalmente orçados pela Compesa e com as composições de preços unitários
disponibilizadas, de acordo com as especificações técnicas exigidas (ex.: itens de especificação e preços
idênticos que, segundo projeto básico e orçamento da Compesa, não podem apresentar preços
contratados distintos);
d)
Construção da Curva ABC única, com ordenação decrescente dos serviços de acordo com
sua relevância material dentro do orçamento (valor total contratado para cada serviço resulta do seu
quantitativo total multiplicado pelo respectivo preço unitário), chegando-se a um número de 30 itens
distintos (6,24% do total de 481 serviços), responsáveis por 80,82% de participação no preço total
contratado para serviços;
e)
Com base nos 30 serviços mais relevantes, processamento do cálculo de sobrepreço, por
meio da comparação dos preços contratados com os preços de mercado (custos diretos provenientes dos
sistemas referenciais, acrescidos do BDI de 35%).
245. Não foram incorporados à Curva ABC os “serviços” constantes das seguintes planilhas
orçamentárias: (i) “Automação”; (ii) “Instalações Elétricas da Estação Elevatória de Água Bruta”; (iii)
“Instalações Elétricas da Estação de Tratamento de Água”; (iv) “Proteção Catódica”; e (v) “Cálculo
Estrutural”. O montante envolvido nestes serviços, segundo a planilha contratual, atinge R$ 5,83
milhões, o que representa 3,3% do total de serviços (R$ 177,76 milhões). Os motivos da não inclusão
destes serviços nas análises são, em síntese, relacionados a (i) baixa representatividade dentro do total
orçado, (ii) grande especificidade técnica dos serviços, o que dificulta a obtenção de preços referenciais
nos bancos de dados normalmente utilizados pela Secob, e (iii) cotação na forma de “verba” para
grande parte dos serviços. Sobre a falta de detalhamento dos preços em obras públicas, ilustra-se a
opinião vigente neste Tribunal com a transcrição do item 9.2.7 do Acórdão TCU 1091/2007-Plenário:
‘9.2.7. na elaboração de planilhas de quantitativos de obra ou serviços de engenharia, efetue a
decomposição de todos os serviços, de forma que seja possível expressar a composição dos custos
unitários, conforme previsto no art. 6º, inciso IX, c/c o art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993,
abstendo-se de cotar itens por verba’" (grifos acrescidos).
246. Durante o processo de agregação dos subitens para construção da nova Curva ABC (item
“b” do roteiro apresentado) foram identificados os primeiros problemas do orçamento contratual. A
existência de significativo sobrepreço foi evidenciada em virtude de serviços que possuíam especificação
44
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
idêntica (inclusive com mesmo preço cotado pela Compesa), mas que apresentavam preços contratados
distintos, sem a devida justificativa (ex.: Concreto fck 25 MPa, calçada em concreto, dentre outros). Após
a apuração do referido sobrepreço em separado, os preços unitários foram corrigidos para os valores
mais razoáveis encontrados em serviços de idêntica especificação técnica (vide item VIII.1 a seguir), de
modo que o preço total de serviços contratados foi reduzido de R$ 171.930.816,07 (conforme somatório
dos itens 1 a 14 da Tabela 1) para R$ 171.367.364,97, valor este utilizado para a construção da Curva
ABC e seleção dos serviços mais relevantes.
247. Com a construção da nova Curva ABC foram identificados sobrepreços devido aos custos
unitários acima dos referenciais de mercado (SINAPI, SICRO2, CODEVASF). Os cálculos do sobrepreço
revisado se encontram nos itens a seguir.
VIII. RESULTADOS DA REVISÃO NO SOBREPREÇO DOS SERVIÇOS DA OBRA DA
ADUTORA DE PIRAPAMA
VIII.1 – SOBREPREÇO DECORRENTE DE INCOERÊNCIAS NOS PREÇOS UNITÁRIOS DOS
SERVIÇOS DE IDÊNTICA ESPECIFICAÇÃO TÉCNICA
248. Conforme comentado no item anterior, ao longo do processo de agregação dos subitens
para construção da nova Curva ABC foram identificados significativos sobrepreços, devido a serviços
que possuíam especificação idêntica (inclusive com preços idênticos cotados pela Compesa) mas que
apresentavam preços contratados distintos, sem a devida justificativa. Alguns exemplos mais graves
serão aqui comentados, e o sobrepreço final será resumido na Tabela 17.
249. O primeiro serviço que merece atenção trata da “Construção de calçada em concreto com
7cm de espessura” para o qual há dois preços disponíveis: (i) R$ 31,99/m² para a “Estação Elevatória
de Água Bruta” e (ii) R$ 42,13/m² para as demais estruturas. Entende-se que a especificação obtida com
o menor preço contratado é suficientemente rigorosa para atender às demandas de projeto para todas as
calçadas de 7cm de espessura, pois não há qualquer diferenciação de preços no orçamento original da
Compesa. Tendo em vista que o menor preço (R$ 31,99/m²) já é 5% superior ao orçado pela Compesa
(R$ 30,33/m²), este foi o adotado como referência para cálculo do sobrepreço deste item (R$ 169 mil).
250. O próximo erro na planilha do Contrato de obras civis que merece destaque foi encontrado
no preço contratado de “Concreto FCK 25 MPa pré-fabricado, bombeado, consumo mínimo de cimento
400 kg/m³ (preparo e lançamento)” (R$ 382,18/m³) para a estrutura “Estação de Tratamento d’Água –
Câmara de Contato e Reservatório de Água Tratada”. O preço da referida planilha está erroneamente
cotado como “Concreto FCK 40 MPa, consumo mínimo de cimento 533 kg/m³” (R$ 420,64/m³),
contrariando a especificação e causando sobrepreço injustificado de quase R$ 147 mil. Outro erro de
menor gravidade nos preços de preparo de concreto foi encontrado no preço contratado para o Concreto
fck 20 MPa (consumo cimento 350 kg/m³) usado no Edifício de Controle da ETA, com valor idêntico ao
do Concreto fck 25 MPa (consumo cimento 400 kg/m³): R$ 382,18/m³ (ou seja, 5% superior ao devido).
251. Outro serviço que demonstrou grave inconsistência foi o denominado “Meio-fio em pedra
granitica, rejuntado com argamassa de cimento e areia traço 1:2” para o qual também há dois preços
possíveis: (i) R$ 21,96/m para os “Grandes Anéis Muribeca” e (ii) R$ 26,65/m para as demais
localidades. A especificação obtida com o menor preço contratado é bastante específica (inclusive
indicando o traço da argamassa) e demonstra ser adequada para atender às demandas de projeto, pois
não há qualquer diferenciação de preços de “meio-fio” no orçamento original da Compesa. Nesse caso
específico, estranhou-se a diferença no preço do serviço para os “grande anéis” simplesmente em
virtude da mudança de localidade (Muribeca ou Recife), sem qualquer justificativa. Tendo em vista que o
menor preço (R$ 21,96/m) já é 50% superior ao orçado pela Compesa (R$ 14,64/m), este foi o adotado
como referência para cálculo do sobrepreço (que chega a R$ 54 mil).
252. De todos os serviços com inconsistências identificadas, o mais problemático e que
apresentou maior sobrepreço foi o denominado “Montagem de peças especiais em chapa de aço com e =
3/8" - DN 1880 mm, com saída tangencial, incluindo soldagem e recuperação do revestimento”. A
Compesa orçou este serviço com o preço de R$ 733,14/peça, independentemente do diâmetro da saída
tangencial, enquanto o contrato apresenta um preço mínimo de R$ 1.604,93/peça (“Adutora de Água
Tratada 2” – AAT 2). Motivado pela simples mudança de localidade, observa-se uma absurda elevação
nos preços dos referidos serviços quando deixam de ser executados na AAT 2 (comprimento total de 12,8
km) e passam a ser executados na AAT 1 (extensão de 6,6 km), contrariando a especificação e o
orçamento original da Compesa, sem qualquer justificativa associada.
45
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
253. Por exemplo, para o mesmo serviço de “Montagem de peças especiais em chapa de aço com
e = 3/8" - DN 1880 mm” o preço da AAT 2 é de R$ 1.604,93/peça, enquanto o preço da AAT 1 é de R$
4.690,49/peça (ambos com saída tangencial DN 200mm). O sobrepreço evidenciado entre os preços
contratados para o serviço na AAT 1 e os mesmos preços orçados pela Compesa no Edital da Licitação
variam de 540% a 635%, o que é inadmissível. Portanto, para o primeiro levantamento de sobrepreço
devido à inconsistências no orçamento, considerou-se como referência o preço mínimo contratual de R$
1.604,93/peça (AAT 2), o que já representa um sobrepreço inicial de quase 119% em relação à cotação
da Compesa, totalizando R$ 133 mil.
254. Após a apuração de um sobrepreço inicial de R$ 566.316,96, decorrente exclusivamente de
inconsistências nos preços unitários contratuais (destoando das especificações e do orçamento original
da Compesa), os preços unitários foram corrigidos para que fosse possível a construção da Curva ABC e
consequente seleção dos serviços mais relevantes. Cumpre destacar que, partindo-se de um preço
unitário mais próximo do referencial de mercado (após a eliminação do sobrepreço inicial), a próxima
etapa do estudo fez a comparação deste com os referenciais de mercado, considerando a diferença
(subpreço ou sobrepreço) nos cálculos finais. Maiores detalhes sobre os cálculos efetuados podem ser
obtidos às fls. 81 a 83 do Anexo 4.
255. Importa registrar ainda que o Ofício nº 19763/2008/GAB/CGU-Regional/PE (Controladoria
Regional da União no Estado de Pernambuco) trouxe relatório de fiscalização datado de 30/05/2008, no
qual o Contrato nº 07.0.0467 é severamente criticado no que tange às incoerências observadas nos
preços constantes das planilhas orçamentárias, reforçando as falhas apontadas na presente instrução. A
Constatação n º 3.1.2, sob o título “Fragilidade da Proposta. Mesmo Serviço com Preços Diferentes.
Impropriedades em Custos Unitários Contratados”, aponta diversos exemplos de serviços que, apesar de
idêntica especificação, apresentavam preços distintos e, pior, “não indicam os insumos componentes dos
mesmos” (Tabelas 13 a 18, fls. 258 a 261, Principal, Vol. 1).
256. Os cálculos do sobrepreço revisado em virtude da elaboração da nova Curva ABC,
incluindo o detalhamento das premissas adotadas nesta instrução (composições analíticas dos preços
referenciais de mercado), se encontram no item a seguir.
VIII.2 – SOBREPREÇO DECORRENTE DE PREÇOS UNITÁRIOS DOS SERVIÇOS DE
SUPERIORES ÀS REFERÊNCIAS DE MERCADO
257. No âmbito desta instrução, o primeiro passo para a determinação do preço de mercado foi
buscar referências de custos nos sistemas aceitos por este Tribunal, iniciando pelo SINAPI e, na
ausência de serviço adequado neste, passando-se aos referenciais do DNIT (SICRO2) e da CODEVASF
(Sistema Atrium).
258. Ao aplicar o procedimento estabelecido foi encontrada uma primeira inconsistência grave
no preço contratado do serviço intitulado “Concreto simples FCK = 25 MPa, dosado conforme a
condição ‘A’ da norma NBR 12655 e com consumo mínimo de cimento 400 kg/m³, para lançamento
convencional”. Este serviço foi encontrado na planilha orçamentária da estrutura “Estação Elevatória
de Água Bruta” (EEAB) e figurou na 15ª posição da nova Curva ABC.
259. O preço de referência de preparo do concreto 25MPa estimado no Edital da Compesa para
a EEAB (R$ 313,43/m³) de fato não incluía os custos das atividades correspondentes a “lançamento e
aplicação de concreto nas formas”, optando por cotar esse serviço a parte (preço de R$ 54,21/m³).
Apesar de, aparentemente, não haver razões técnicas para segregar os preços de “preparo” e
“lançamento/adensamento” apenas nas estruturas da EEAB (e em nenhuma outra estrutura), o
importante é que os preços dos dois serviços somados resultavam no exato preço do concreto 25MPa
estimado pela Compesa para todas as demais estruturas, o qual inclui o preparo, o lançamento e o
adensamento nas formas (R$ 367,64/m³ = R$ 313,43/m³ + R$ 54,21/m³).
260. No entanto, observou-se que o preço do Contrato CT.OS.07.0.0467 para o preparo de 1.550
m³ de concreto 25MPa na EEAB (R$ 379,99/m³), como em todos os demais encontrados na Adutora
Pirapama, já inclui o lançamento e aplicação nas formas. Apesar disso, na planilha da EEAB foi
mantido o mesmo quantitativo de 1.550 m³ para o lançamento deste mesmo concreto 25MPa (ao preço de
R$ 77,36/m³), configurando um sobrepreço de R$ 119.908,00. O sobrepreço apontado equivale à
totalidade deste serviço na EEAB, o qual, caso seja efetivamente medido e pago, acarretará cobrança em
duplicidade por um serviço já remunerado em outro item orçamentário.
261. No tocante à definição dos custos de referência para os 30 serviços mais representativos
identificados na Curva ABC, equivalentes a mais de 80% do orçamento total do Sistema Pirapama, é
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
importante registrar que nem todos possuíam correspondente imediato nos sistemas referenciais. Para
esses casos, foram necessários estudos técnicos mais aprofundados para definir uma composição
analítica de referência que conduzisse a um custo máximo admissível com razoável precisão. As
memórias de cálculo das composições de custos unitários referenciais, incluindo as premissas técnicas
adotadas, se encontram apresentadas no Anexo 4 (fls. 101 a 259).
262. Todas as composições apresentadas na proposta do Consórcio contratado (Queiroz
Galvão/Odebrecht/OAS) estão disponíveis no CD nº 05, juntado pela Secex-PE ao Processo (fl. 2188,
Anexo 1, Vol. 12) e, portanto, foram devidamente consultadas durante o processo de determinação da
composição de custos de referência (conforme fls. 102 a 114 do Anexo 4).
263. Um grande problema observado quando da análise individual de cada composição analítica
de preços trata da falta de um detalhamento mínimo em vários serviços, identificados apenas como
subcontratações de “firma especializada”. Além disso, foram detectados também diversos “insumos”
denominados genericamente como “bonificação”, constituindo-se, na verdade, de “verbas”
absolutamente injustificadas. Como exemplo de serviços que contém “bonificações” no interior de sua
composição de preços, podem ser mencionada, dentre outras, as seguintes “composições auxiliares”: (i)
Aux. Concreto lançamento convencional (código do consórcio 017022); (ii) Aux. Concreto simples fck 25
MPa (código do consórcio 017037); (iii) Aux. Alvenaria de pedra argamassada (código do consórcio
021052); e (iv) Aux. Tubo de PVC diâmetro 200mm (código do consórcio 029624).
Tabela 17: Principais serviços selecionados pela Curva ABC e sobrepreço final calculado.
PREÇO CONTRATADO - com BDI
35% (R$)
Curva
ABC
DESCRIÇÃO RESUMIDA
UNID
QUANT TOTAL
PIRAPAMA
UNIT.
1
Ferro/corte, dobragem e coloção CA-50/60
kg
4.905.967,80
5,98
29.337.687,44
17,12%
17,12%
2
Concreto simples FCK = 40 MPa, com consumo mínimo de
cimento 533 kg/m³, inclusive lançamento convencional
m³
32.763,17
420,64
13.781.499,83
8,04%
25,16%
3
Assentamento de tubos de aço DN 1880 mm em chapa de
aço com e= 3/8" (incluindo montagem, soldagem e
recuperação do revestimento)
m
19.366,11
610,82
11.829.207,31
6,90%
32,06%
4
5
6
Construção de travessia subterrânea pelo método não
destrutivo, composta de túnel line com diâmetro de
2600mm, conforme projeto.
Reposição asfáltica completa com 10,00cm, inclusive subbase com 20,00cm e base de macadame com 20 cm de
espessura, imprimação e pintura asfáltica
Escoramento contínuo de valas com pranchas metálicas e
longarinas em peças de madeira de 3" x 6"
m
916,81
10.505,64
9.631.675,81
PREÇO REFERÊNCIA DE MERCADO - com BDI 35% (R$)
5,62%
SINAPI: 10249/001 (Relat. PCI.818.01)
SINAPI: 26312/4, Substit. cód. 1527 por
cód. 11145 + 6,60% (Relat. PCI.818.01 e
Relat. PCI 811.0)
CODEVASF: 100.15.20 e 100.15.21 (Sist.
Atrium-Vol. 1 - jan/2007), atualiz. INCC
SINAPI:26312/4+6155+10249/1+63429/1+
10515/3+26311/13 (Relat. PCI.818.01);
SICRO2: 1 A 01 620 01+2 S 04 310 20
(Relat. PE0707_RCTR0320) + F802
37,69%
(Relat. PE0707_RPEP0050); NOTA FISC.
ARMCO (fls. 2057 e 2058, Anexo 1, vol.
11); CODEVASF: 100.25.65 (Sist. Atrium
V. 1 - jan/07 atualiz. INCC)
SINAPI:
42,88% 23419/1+23621/2+23627/1+23421/1+236
28/1+68336 (Relat. PCI.818.01)
UNIT.
TOTAL
SOBREPREÇO TOTAL SOBREPREÇO
CONTRATADO (R$) CONTRATUAL (%)
5,99
29.406.370,99
(68.683,55)
-0,23%
471,49
15.447.514,46
(1.666.014,63)
-10,79%
537,18
10.403.129,96
1.426.077,35
13,71%
6.069,53
5.564.608,71
4.067.067,10
73,09%
m²
73.378,10
121,31
8.901.497,31
5,19%
102,58
7.526.790,16
1.374.707,15
18,26%
m2
208.773,59
40,95
8.549.278,51
4,99%
47,87%
SINAPI: 23422/3 (Relat. PCI.818.01)
20,61
4.303.763,17
4.245.515,34
98,65%
7
Formas de compensado plastificado 12 mm inclusive
escoramento
m²
90.211,48
57,10
5.151.075,51
3,01%
50,87%
SINAPI: 6155, substit. cód. 1345 por cód.
1347 (Relat. PCI.818.01 e Relat. PCI
811.01)
34,91
3.149.372,98
2.001.702,53
63,56%
8
Remoção do material escavado em caminhão basculante,
até 6,0 km, inclusive carga mecânica e descarga
m³
639.729,83
6,79
4.343.765,55
2,53%
53,41%
SINAPI: 23416/1+23625/1 (Relat.
PCI.818.01)
8,48
5.423.629,50
(1.079.863,95)
-19,91%
Reaterro apiloado em camadas de 0,20 m com
aproveitamento do material escavado
Formas de compensado resinado de 12 mm inclusive
escoramento
Escoramento descontínuo simples de valas (com pranchas
de madeira)
m3
128.968,28
33,27
4.290.774,78
2,50%
55,91%
SINAPI: 53809 (Relat. PCI.818.01)
21,61
2.787.455,98
1.503.318,79
53,93%
m2
76.102,19
55,12
4.194.752,71
2,45%
58,36%
SINAPI: 24129/1 (Relat. PCI.818.01)
43,97
3.346.175,24
848.577,47
25,36%
m2
173.838,00
22,30
3.876.587,40
2,26%
60,62%
SINAPI: 23422/2 (Relat. PCI.818.01)
15,66
2.722.303,08
1.154.284,32
42,40%
16,43
3.984.153,75
(252.078,75)
-6,33%
13,12
2.428.851,10
1.245.336,85
51,27%
376,62
3.212.620,55
28.720,75
0,89%
71,90
1.515.980,82
579.374,93
38,22%
9
10
11
SINAPI:
25039/1+23415/2+26287/6+23436/2
(Relat. PCI.818.01); SICRO2: M980
(Relat. PE0707 RPEP0050)
SINAPI: 10749+4083+6111+2701 (Relat.
PCI 811.01)
12
Reaterro compactado mecanicamente em camadas de
0,20m, inclusive escavação, carga, transporte, descarga e
fornecimento de material adquirido em jazida, DMT 6,0 km
m3
242.500,00
15,39
3.732.075,00
2,18%
62,80%
13
Escoramento vertical de formas com pontaletes de madeira
3" x 3"
m³
185.097,63
19,85
3.674.187,96
2,14%
64,94%
14
Montagem de equipamentos mecânicos relacionados
na planilha de equipamentos da ETA
mês
8,00
456.570,00
3.652.560,00
2,13%
67,08%
IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE - AUSÊNCIA DE
ESPECIFICAÇÕES: ITEM COTADO COMO
"VERBA"
m3
8.530,07
379,99
3.241.341,30
1,89%
68,97%
SINAPI: 26312/4 (Relat. PCI.818.01)
m³
21.084,28
99,38
2.095.355,75
1,22%
70,19%
SICRO2: 2 S 04 020 00 (Relat.
PE0707_RCTR0320)
m3
5.274,75
382,18
2.015.903,96
1,18%
71,37%
SINAPI: 26311/8 (Relat. PCI.818.01)
380,44
2.006.744,35
9.159,60
0,46%
m
3.442,00
584,82
2.012.950,44
1,17%
72,54%
CODEVASF: 100.15.20 e 100.15.21 (Sist.
Atrium - V. 1 - jan/07, atualiz. INCC
513,73
1.768.251,03
244.699,41
13,84%
m
17.664,00
108,05
1.908.595,20
1,11%
73,66%
SINAPI: 2763 (Relat. PCI 811.01)
111,62
1.971.620,35
(63.025,15)
-3,20%
m
2.906,09
552,34
1.605.149,75
0,94%
74,59%
CODEVASF: 100.15.20 e 100.15.21 (Sist.
Atrium- V. 1 - jan/07 , atualiz. INCC)
484,41
1.407.738,29
197.411,46
14,02%
75,52%
SINAPI: 23413/2 (Relat. PCI.818.01)
15
16
17
18
19
20
Concreto simples FCK = 25 MPa, com consumo mínimo de
cimento 400 kg/m³, inclusive lançamento convencional
Escavação de valas em material de 3ª categoria (rocha)
acima de 2,00 m e até 4,00 m de profundidade com
explosivos, inclusive abafamento
Concreto FCK 25 MPa pré-fabricado, bombeado, consumo
mínimo de cimento 400 kg/m³ (preparo e lançamento)
Assentamento de tubos de aço DN 1800 mm (incluindo
montagem, soldagem e recuperação do revestimento)
Fornecimento e cravação de Estaca pré-moldada de
concreto, capacidade 20 t
Assentamento de tubos de aço DN 1700 mm em chapa de
aço com e = 3/8" (incluindo montagem, soldagem e
recuperação do revestimento)
Passarela, em madeira, para coberta de valas para
passagem de veículos
m2
78.876,94
20,10
1.585.426,49
0,93%
22
Montagem de curvas em chapa de aço com e= 3/8" e DN
1880mm (incl. montagem, soldagem e rec. Revest.)
un
261,00
4.606,47
1.202.288,67
0,70%
23
Reaterro manual sem compactação com areia
m3
37.880,76
31,13
1.179.227,98
0,69%
24
Reposição de pavimentação em concreto FCK>=30 MPa,
inclusive com areia com 5 cm de espessura, cura e
preenchimentode juntas com selante a base de asfalto
m³
1.530,88
698,96
1.070.023,88
0,62%
25
Impermeabilização com argamassa de cimento e areia no
traço 1:3 com aditivo impermeabilizante
m²
37.355,20
28,16
1.051.922,43
0,61%
CODEVASF: 100.15.20 e 100.15.21 (Sist.
Atrium- V. 1 - jan/07, atualiz. INCC) +
500% (de "1 M" TUBO p/ "1 UN." CURVA)
SINAPI: 26297/5 (Relat. PCI
76,91%
818.01)+0368 (Relat. PCI 811.01)
SINAPI: 24127/1+26297/5 (Relat. PCI
818.01)
e 0031; 0368; 0370; 513; 1525;
77,53%
4083; 4750; 4741; 6111; 10568 (Relat.
PCI 811 01)
78,14%
SINAPI: 23711/2 (Relat. PCI.818.01)
26
Reforço de fundação em berço de brita 25 com
apiloamento, inclusive fornecimento do material
m³
15.376,56
67,59
1.039.301,69
0,61%
78,75%
SINAPI: 24260/1 (Relat. PCI.818.01)
m2
30.775,00
31,01
954.332,75
0,56%
79,31%
m
6.720,00
133,93
900.009,60
0,53%
79,83%
m³
2.600,00
334,82
870.532,00
0,51%
m2
51.799,00
16,74
867.115,26
0,51%
32.821.262,70
19,15%
100,00%
21
27
28
29
30
31 a 481
1
TOTAL
CURVA ABC
PART.
ACUM.
PREÇO
SISTEMA REFERENCIAL: CÓDIGOS E
ATÉ O
GLOBAL
RELATÓRIOS
ITEM (%)
(%)
Reposição em paralelepípedos graníticos, sobre areia com
6 cm, rejunt. argamassa cimento e areia traço 1:2
Fornecimento e cravação de Estaca pré-moldada de
concreto, capacidade 45 t
Areia classificada, diâmetro específico de 1,15 mm e
coeficiente de uniformidade <=1,20
Plantio de grama esmeralda (em tapete) incluindo preparo
de solo com adubos minerais e orgânicos
SERVIÇOS DIVERSOS NÃO CONTEMPLADOS PELA CURVA ABC
TOTAL
171.367.364,97
-
-
-
-
29,20
2.303.246,09
(717.819,59)
-31,17%
3.223,10
841.228,58
361.060,09
42,92%
32,62
1.235.518,79
(56.290,81)
-4,56%
576,69
882.847,78
187.176,10
21,20%
27,16
1.014.641,94
37.280,49
95,99
1.475.919,11
(436.617,42)
SINAPI: 23607/1 (Relat. PCI.818.01)
37,67
1.159.140,38
(204.807,63)
-17,67%
SINAPI: 11414 (Relat. PCI 811.01)
186,03
1.250.121,60
(350.112,00)
-28,01%
80,34%
SINAPI: 11075 (Relat. PCI 811.01)
491,78
1.278.622,80
(408.090,80)
-31,92%
80,85%
SINAPI: 11522/1+11536/1(Relat. PCI
818.01) e 0159 (Relat. PCI 811.01)
16,22
840.192,73
26.922,53
32.701.354,70
119.908,00
76,22%
-
153.359.908,99
14.354.895,98
3,67%
-29,58%
3,20%
SOBREPREÇO
TOTAL
47
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
264. A despeito dos esforços empreendidos para determinar preços referenciais para todos os
itens identificados na Curva ABC, a presente análise constatou a impossibilidade de obtenção de
referências comparativas para o item genericamente denominado como "Montagem de equipamentos,
mecânicos, tubulações imediatas e peças relacionados na planilha de equipamentos da ETA",
referenciado como item 1.11.1 na planilha contratual “Estação de Tratamento d’Água - Serviços
Preliminares”. Não obstante o montante total orçado para tal item ser da ordem de R$ 3,65 milhões,
correspondente a cerca de 2% do total contratado, levando o item a ocupar a 14ª posição na curva ABC,
não há nos autos elementos que possibilitem a plena caracterização do serviço. Ao contrário, na planilha
de composição de preços unitários o referido serviço aparece como subcontratado a “firma
especializada” (código do Consórcio “S93029”), sendo remunerado por uma verba de R$
456.570,00/mês (já incluso o BDI de 35%).
265. O preço unitário contratual para a montagem dos equipamentos da ETA é cerca de 62%
superior àquele constante da planilha de referência da Compesa no Edital da Licitação (R$
280.842,22/mês) e cerca de 53% superior à proposta da Construtora Passarelli, 2ª colocada na
Concorrência 001/2007– DEM/CEL (arquivo "proposta construtora passarelli.xls", contido no CD-06 à
fl. 2190, Anexo 1, Vol. 12). Apesar dos indícios apontados, não foi possível calcular, com precisão, o
sobrepreço deste item, de modo que o mesmo foi retirado da análise, em benefício da contratada.
266. A Curva ABC final encontra-se devidamente detalhada às fls. 84 a 100 do Anexo 4, trazendo
toda fundamentação para a escolha dos serviços referenciais de mercado e indicando os relatórios e
códigos utilizados na obtenção dos custos dos itens mais relevantes do contrato da Adutora pirapama,
objetivando total transparência e reprodutibilidade das análises empreendidas nesta instrução. Para os
demais 451 serviços não selecionados pela curva ABC não houve correção dos preços, uma vez que se
considerou no limite do aceitável o BDI de 35%, havendo apenas a eliminação de R$ 119.908,00,
conforme já explanado (custos do item nº 103 já suportados pelo item nº 15 da curva ABC). A Tabela 17
apresenta um resumo do sobrepreço total calculado, com base nos indícios detectados na planilha
orçamentária dos serviços de construção civil, o qual atinge o montante de R$ 14.354.895,98.
IX. CONCLUSÕES ACERCA DO SOBREPREÇO TOTAL CALCULADO NESTA INSTRUÇÃO E
SUA DIVISÃO ENTRE A UNIÃO E O ESTADO DE PERNAMBUCO
269. A análise da planilha de cálculo da Secex-PE para o sobrepreço do fornecimento de tubos
(fls. 1755 a 1759 do Anexo 1, Vol. 10) indicou que o referido cálculo considerou estruturas que estão
fora do objeto originalmente previsto no Convênio 077/2007, tais como “Adutora de Água Tratada –
Trecho 2” e “Grandes Anéis do Recife” (que devem ser incluídos em futuro aditivo ao Convênio,
conforme fl. 885, Anexo 1, Vol. 4), além de “Sub Adutora Jordão” e “Grandes Anéis de Muribeca”
(previstos para serem custeados com recursos do BNDES).
270. No entanto, entende-se que a opção adotada pela Secex-PE de calcular inicialmente o
sobrepreço total presente no contrato de execução da obra da Adutora Pirapama, independente de partes
do objeto do Contrato CT.OS.07.0.0467 em tese não se encontrarem cobertas por convênio com a União,
revela-se acertada, na medida em que (i) algumas das estruturas que hoje não fazem parte do objeto do
convênio podem ser incluídos em futuro aditivo e (ii) o dano causado à sociedade pernambucana
independe da fonte do recurso, devendo ser apropriado em sua totalidade e posteriormente segregado
para que as autoridades envolvidas tomem as devidas providências no âmbito de suas respectivas
competências legais.
271. Como visto ao longo desta instrução, é importante a quantificação do sobrepreço na sua
totalidade, em especial no que tange à intermediação da construtora nos fornecimentos de tubos, pois as
irregularidades detectadas são graves e a possibilidade de futuros aditivos em Convênios da União é
real. É o que se depreende das informações encontradas no 5º Balanço do PAC (janeiro a
setembro/2008, disponível em http://www.brasil.gov.br/pac/balancos/5balanco/), o qual coloca como
uma das providências a ser tomadas “formalizar novo convênio para compementação do Sistema
Produtor Pirapama até 30/10/2008” (fl. 271 do Anexo 4). Celebrado o novo convênio na forma do
Plano de Trabalho que faz parte dos presentes autos (fls. 265 a 267 do Anexo 4), registra-se que os
incrementos no montante de recursos financeiros que este Tribunal deve controlar serão significativos,
merecendo acompanhamento cuidadoso.
272. Contudo, com relação à “divisão de responsabilidades” pelo dano causado ao erário, há
que se diferenciar o “sobrepreço contratual total” do “débito oriundo do Convênio com a União”.
48
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
273. Seguindo a sistemática adotada nos processos conduzidos nesta Corte de Contas, o eventual
débito, a ser imputado aos responsáveis que o deram causa, deverá ser apurado apenas com base na
parcela de recursos federais, ou seja, em estreita observação à situação atual do Convênio 077/2007 e de
outros que porventura tenham sido recentemente celebrados. Além disso, somente configuram débito os
desvios de recursos já transferidos pelo Convênio, de modo que se faz necessário um completo
levantamento das medições e pagamentos já realizados em favor do consórcio construtor.
274. O 5º Balanço do PAC também informa já ter sido “adquirida toda tubulação para as
adutoras de água bruta e água tratada e subadutoras” (fl. 271 do Anexo 4), de modo que, diante deste
fato, faz-se necessária a apuração dos prejuízos causados na execução do Convênio nº 077/2007,
provenientes de superfaturamento no “Contrato de Empreitada por Preços Unitários nº
CT.OS.07.0.0467”, celebrado entre a Companhia Pernambucana de Saneamento - COMPESA e o
Consórcio Construtora Queiroz Galvão S.A. / Construtora Norberto Odebrecht S.A. / Construtora OAS
Ltda. para a “execução das obras e serviços de implantação do Sistema Produtor Pirapama, inclusive
com o fornecimento de materiais e equipamentos”.
275. No caso dos recursos provenientes do Governo do Estado de Recife, o Tribunal de Contas
daquele Estado deve ser alertado para a questão.
276. Tendo em mente os cálculos ora realizados, a Tabela 18 apresenta o sobrepreço total
apurado nesta instrução para o Contrato nº 07.0.0467, celebrado entre a Compesa e o Consórcio
Construtor Queiroz Galvão/Odebrecht/OAS, segregando-o entre (i) fornecimentos de Tubos (fabricados
em Ferro Fundido e Aço Carbono), (ii) fornecimento dos Materiais e Equipamentos mais relevantes e
(iii) Serviços de construção civil.
Tabela 18: Sobrepreço final calculado nesta instrução para o objeto do Contrato nº 07.0.0467.
PREÇO TOTAL
CONTRATADO (R$)*
PREÇO TOTAL
SECEX-PE:
ANALISADO SECEX-PE
ANALISADO /
(R$)
CONTRATADO (%)
SOBREPREÇO SECEXPE (R$)
REVISÃO: PREÇO
TOTAL ANALISADO
(R$)
REVISÃO:
SOBREPREÇO REVISTO
ANALISADO /
(Acórdão 1599/ 2008CONTRATADO (%)
Plenário, item 9.4 )
TUBOSde FERRO FUNDIDO
42.012.397,55
41.185.155,63
98,03%
16.368.030,73
41.956.647,00
99,87%
17.540.851,32
TUBOSde AÇO CARBONO
DEMAISMATERIAISE
EQUIPAMENTOS(APENAS
136.086.714,18
109.755.922,00
80,65%
60.319.504,40
136.075.258,68
99,99%
75.452.777,94
74.218.478,11
0,00
0,00%
0,00
74.218.478,11
100,00%
2.844.496,74
177.761.566,95
0,00
0,00%
0,00
171.930.815,88
96,72%
566.316,96
ABC E PREÇOSUNITÁRIOS
SUPERIORESAOSREFERENCIAISDE
MERCADO)
171.367.364,97
26.952.570,06
15,73%
2.135.875,08
138.546.102,27
80,85%
14.354.895,98
TOTAL
430.079.156,79
177.893.647,69
41,36%
78.823.410,21
390.796.486,06
90,87%
110.759.338,94
AJUSTE DE BDI)
SERVIÇOS(ANÁLISE 1: PREÇOS
UNITÁRIOSACIMA DO MERCADO E
DISCREPANTESPARA ITENSDE
IDÊNTICA ESPECIFICAÇÃO TÉCNICA)
SERVIÇOS* (ANÁLISE 2: CURVA
* OBS.: Para a Análise 2 (Curva ABC dos Serviços), o "Preço Total Contratado" já considera a correção das inconsistências apontadas na
1 Análise 1 (itens de mesma especificação não devem ter preços distintos)
277. Conclui-se, de todo o exposto ao longo desta instrução, que o valor do sobrepreço total
apurado com base na planilha original do Contrato, desconsiderando os aditivos porventura firmados,
pode ser inicialmente estabelecido em R$ 110.759.338,94.
278. Não faz sentido se falar em débito neste momento, pois a parte do sobrepreço que já deve
estar convertida em superfaturamento ainda carece da devida apuração por parte da Secex-PE. O valor
transferido pela União ao Convênio, a atualização dos valores financeiros envolvidos e a divisão do
débito entre a União e o Estado de Pernambuco somente poderão ser ratificados após criterioso
levantamento da atual situação de execução financeira dos convênios, aliada à execução físicofinanceira da obra.
279. Neste sentido, cabe também alertar que no cálculo do débito deverão ser consideradas as
possíveis alterações no sobrepreço calculado neste parecer, em virtude dos recentes aditivos contratuais.
Segundo correspondência enviada pela Compesa à Secex-PE em 25/09/2008 (fls. 185 a 210 do Vol.
Principal), o 5º Termo Aditivo Contratual (AD.CT.OS.08.0.0292, de 16/08/2008) alterou o valor
contratual global original de R$ 429.921.695,70 (proposta do consórcio construtor) para R$
420.601.177,30 (redução da ordem de 2,17%), em decorrência tanto da eliminação da CPMF do BDI
quanto de “negociações mantidas com o consórcio para ajuste dos preços constratuais, explicitadas na
ata da reunião de diretoria do dia 05 de agosto de 2008”. Porém, não foram trazidos aos autos os
Anexos do 5º Termo Aditivo, que deveriam trazer os preços renegociados.
49
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
280. A União deve apoiar projetos onde os Estados não tenham condições de absorver todo o
impacto financeiro de sua execução, fornecendo os recursos necessários à obtenção integral da
finalidade pretendida. Contudo, caso os serviços que estejam a cargo exclusivo do convenente estejam
superfaturados, a União estará financiando esse superfaturamento.
281. Caso o valor do débito a ser apurado pela Secex-PE venha a ultrapassar o valor repassado
pela União, este deve ser informado ao TCE-PE para que o mesmo adote as medidas necessárias para o
devido ressarcimento. Dessa forma, com vistas a evitar prejuízos ao bom andamento das obras, sem
deixar de resguardar o erário, propomos nesta instrução que o provável débito a ser cobrado pela União
seja limitado pelo valor efetivamente repassado pelo Ministério da Integração Nacional aos Convênios
celebrados com o Governo do Estado de Pernambuco cujo objeto seja construção da Adutora Pirapama.
X. PROPOSTAS DE ENCAMINHAMENTO
282. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, com a recomendação
de que sejam encaminhados ao Gabinete do Ex.mo. Sr. Ministro-Relator Valmir Campelo, com as
seguintes propostas:
ICom fulcro no art. 45 da Lei nº 8.443/1992 e no art. 276 do Regimento Interno do TCU,
determinar cautelarmente à Compesa que, doravante, abstenha-se de efetuar pagamentos de
fornecimento de tubos do “Contrato de Empreitada por Preços Unitários nº CT.OS.07.0.0467” com
preços unitários superiores aos indicados nas tabelas a seguir, elaboradas com base em referências de
mercado, até que o Tribunal delibere definitivamente sobre o mérito da matéria.
Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Fornecimento de Tubos de Ferro Fundido
DESCRIÇÃO: Tubo de ferro fundido
dúctil, classe K7, revestido
externamente com zinco metálico e
PREÇO
pintura betuminosa e internamente
UNITÁRIO
com argamassa de cimento, bolsa
modelo JE2GS e anel de borracha para MÁXIMO
(R$/m)
junta elástica.
Diâmetro Nominal
300 mm
400 mm
500 mm
600 mm
700 mm
800 mm
900 mm
1.000 mm
1.200 mm
1
195,94
251,45
332,80
385,08
561,64
680,77
879,89
928,84
1.345,03
Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Fornecimento deTubos de Aço
DESCRIÇÃO: Tubo em chapa
de Aço Carbono ASTM A-36,
com revestimento interno e
externo a base de Coaltarenamel e lã de vidro
Diâmetro
Nominal
400 mm
Espessura da
chapa
4,76 mm (3/16")
400 mm
500 mm
9,53 mm (3/8")
4,76 mm (3/16")
500 mm
9,53 mm (3/8")
4,76 mm (3/16")
600 mm
600 mm
800 mm
1
900 mm
1.000 mm
1.050 mm
1.100 mm
1.400 mm
1.500 mm
1.700 mm
1.700 mm
1.700 mm
1.800 mm
1.880 mm
1.880 mm
1.880 mm
2.000 mm
9,53 mm (3/8")
6,35 mm (1/4")
9,53 mm (3/8")
4,76 mm (3/16")
9,53 mm (3/8")
9,53 mm (3/8")
9,53 mm (3/8")
6,35 mm (1/4")
7,92 mm (5/16")
9,53 mm (3/8")
12,70 mm (1/2")
9,53 mm (3/8")
6,35 mm (1/4")
9,53 mm (3/8")
12,70 mm (1/2")
9,53 mm (3/8")
PREÇO
UNITÁRIO
MÁXIMO
(R$/m)
222,27
431,69
277,43
538,09
332,43
643,22
578,09
946,52
547,03
1.093,54
1.141,68
1.421,52
1.049,43
1.435,33
1.706,89
2.137,41
1.770,66
1.289,84
1.858,10
2.313,62
1.933,43
50
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
II- Com fulcro no art. 45 da Lei nº 8.443/1992 e no art. 276 do Regimento Interno do TCU,
determinar cautelarmente à Compesa que, doravante, abstenha-se de efetuar pagamentos dos serviços
remanescentes do “Contrato de Empreitada por Preços Unitários nº CT.OS.07.0.0467” com preços
unitários superiores aos indicados na tabela a seguir, elaborada com base em referências de mercado,
até que o Tribunal delibere definitivamente sobre o mérito da matéria.
Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Serviços de Construção Civil
BDI MÁXIMO ACEITÁVEL =
DESCRIÇÃO
PREÇO
UNITÁRIO
MÁXIMO (R$)
1
Assentamento de tubos de aço DN 1880 mm em chapa de
aço com e= 3/8" (incluindo montagem, soldagem e
recuperação do revestimento)
m
537,18
2
Construção de travessia subterrânea pelo método não
destrutivo, composta de túnel line com diâmetro de
2600mm, com berço de concreto armado a cada 3,50m e
abraçadeira em barra de aço galvanizado de 2" x 1/4",
preenchido com areia e fechado com alvenaria estrutural
nas estremidades, conforme projeto.
m
6.069,53
3
Reposição asfáltica completa com 10,00cm, inclusive subbase com 20,00cm e base de macadame com 20 cm de
espessura, imprimação e pintura asfáltica
m²
102,58
4
Escoramento contínuo de valas com pranchas metálicas e
longarinas em peças de madeira de 3" x 6"
m²
20,61
5
Formas de compensado plastificado 12 mm inclusive
escoramento
m²
34,91
6
Reaterro apiloado em camadas de 0,20 m com
aproveitamento do material escavado
m²
21,61
m²
43,97
m²
15,66
7
8
1
UNID
35,00%
Formas de compensado resinado de 12 mm inclusive
escoramento
Escoramento descontínuo simples de valas (com
pranchas de madeira)
9
Escoramento vertical de formas com pontaletes de
madeira 3" x 3"
m³
13,12
10
Concreto simples FCK = 25 MPa, dosado conforme a
condição "A" da norma NBR 12655 e com consumo
mínimo de cimento 400 kg/m³, inclusive lançamento
convencional
m³
376,62
11
Escavação de valas em material de 3ª categoria (rocha)
acima de 2,00 m e até 4,00 m de profundidade com
explosivos, inclusive abafamento
m³
71,90
12
Concreto FCK 25 MPa pré-fabricado, bombeado,
consumo mínimo de cimento 400 kg/m³ (preparo e
lançamento)
m³
380,44
13
Assentamento de tubos de aço DN 1800 mm (incluindo
montagem, soldagem e recuperação do revestimento)
m
513,73
15
Assentamento de tubos de aço DN 1700 mm em chapa de
aço com e = 3/8" (incluindo montagem, soldagem e
recuperação do revestimento)
m
484,41
16
Montagem de curvas em chapa de aço com e= 3/8" e DN
1880mm (incluindo montagem, soldagem e recuperação
do revestimento)
un
3.223,10
17
Reposição de pavimentação em concreto de cimento
Portland com FCK>=30 MPa, para reconstrução de
placas, inclusive com areia com 5 cm de espessura, cura
e preenchimentode juntas com selante a base de asfalto
m³
576,69
18
Impermeabilização com argamassa de cimento e areia no
traço 1:3 com aditivo impermeabilizante
m²
27,16
19
Plantio de grama esmeralda (em tapete) incluindo preparo
de solo com adubos minerais e orgânicos
m2
16,22
III- Com fulcro no art. 45 da Lei nº 8.443/1992 e no art. 276 do Regimento Interno do TCU,
determinar cautelarmente à Compesa que retenha 3,80% no pagamento de todos os materiais e
equipamentos do “Contrato de Empreitada por Preços Unitários nº CT.OS.07.0.0467”, não relacionados
nas tabelas do item I (tubos), em virtude da redução do BDI de 13,50% para 9,15%, até que o Tribunal
51
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
delibere definitivamente sobre o mérito da matéria;
IV- Promover, com base no art. 276, § 3º, do Regimento Interno do TCU, a oitiva, por
intermédio de seus representantes legais, da Compesa – Companhia Pernambucana de Saneamento e do
Consórcio Construtora Queiroz Galvão S.A. / Construtora Norberto Odebrecht S.A. / Construtora OAS
Ltda. para que, no prazo de 15 (quinze) dias se pronunciem sobre os motivos que determinaram a adoção
das medidas cautelares propostas nos itens anteriores e que afetarão o “Contrato de Empreitada por
Preços Unitários nº CT.OS.07.0.0467”, celebrado com vistas a “execução das obras e serviços de
implantação do Sistema Produtor Pirapama, inclusive com o fornecimento de materiais e
equipamentos”;
VDeterminar que a Secex/PE que:
a)
realize o monitoramento do cumprimento pela Compesa das medidas cautelares ora
propostas;
b)
promova a diligência ou inspeção com vistas à quantificar o débito até a última medição
efetuada, com base nos preços unitários estabelecidos nas tabelas precedentes, bem como para
identificar os responsáveis pelo referido superfaturamento;
c)
efetue levantamento do montante atualizado de recursos federais transferidos ao Governo de
Pernambuco por conta das obras da Adutora de Pirapama;
d)
apure o sobrepreço global do Contrato CT.OS.07.0.0467, considerando-se os preços
contratuais após a celebração do 5º Termo Aditivo e os preços unitários estabelecidos nas tabelas
precedentes.
VI- Determinar à Compesa que em licitações e contratos envolvendo recursos públicos federais,
observe rigorosamente os seguintes comandos da Lei 8.666/1993:
(i)
art. 7º, § 2º, inciso II, elaborando planilha orçamentária integrante do projeto básico com
vistas a expressar a composição dos custos unitários dos itens de serviço com detalhamento suficiente à
sua precisa identificação, abstendo-se de utilizar a unidade “verba” para a cotação de itens;
(ii) art. 40, inciso X, c/c o art. 43, inciso IV, prevendo, em seus editais de licitação, critérios
objetivos de aceitabilidade de preços unitários e global, com a fixação dos preços máximos aceitáveis,
tendo por referência os preços de mercado e as especificidades do objeto licitado, as quais devem estar
devidamente justificadas e demonstradas no processo, considerando o disposto no art. 109 da Lei
11.768/2008 (LDO 2009) ou daquela que venha a sucedê-la.
VII- Encaminhar cópia da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada dos respectivos
relatório e voto, ao Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, para que tome as medidas que julgar
cabíveis quanto aos significativos sobrepreços detectados no Contrato nº CT.OS.07.0.0467 com recursos
daquela Unidade da Federação;
VIII- Encaminhar cópia da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada dos respectivos
relatório e voto, à Caixa Econômica Federal – CEF, gestora do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos
e Índices da Construção Civil – SINAPI, para que tome ciência e adote, no prazo de 60 (sessenta) dias as
providências de sua alçada, com relação às incongruências, detectadas por este TCU, nas composições
de custos unitários de aquisição de produtos de alta especificidade (em especial os tubos de aço e ferro
fundido fabricados em grandes diâmetros), reiterando o disposto nos itens 9.5.2 do Acórdão 1.020/2007Plenário e 9.1.15 do Acórdão 1.736/2007-Plenário, acerca da necessidade de estudos com o objetivo de
considerar a economia de escala na obtenção dos preços de insumos;
IX- Determinar à Secob o monitoramento do item anterior, constituindo processo apartado
específico para tal;
XComunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional que foram detectados indícios de irregularidades graves no Contrato nº CT.OS.07.0.0467
referente à implantação do Sistema Produtor Pirapama, informando contudo que a retenção parcial dos
pagamentos resguarda o erário quanto a possíveis danos futuros, não sendo recomendável a suspensão
de sua execução física, orçamentária e financeira.”
5.
O Diretor da 2ª DT/Secob e o Secretário da unidade concordaram com a proposta (fls.
348/349).
É o relatório.
52
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
53
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
VOTO
Em apreciação relatório de Levantamento de Auditoria realizado pela Secex-PE, no âmbito do
Fiscobras 2008, nas obras de implementação do Sistema da Abastecimento de Água de Pirapama, no
Estado de Pernambuco, PTs 18.544.0515.10DA.0026 e 18.544.0515.10DA.0101.
2.
Obra de extrema importância social para o Estado e, conseqüentemente, para a
região Nordeste do país, o projeto de Pirapama pretende abastecer toda a região metropolitana do
Recife e pôr fim a um racionamento de água que já se prolonga por vários anos.
3.
Não posso iniciar este voto sem cumprimentar o trabalho desenvolvido pela SecexPE, que identificou indícios de irregularidade que apontam potencial prejuízo aos cofres públicos
superior a R$ 78 milhões. Igualmente, louvo a excelência da instrução da Secob, elaborada pelo ACE
Rafael Carneiro Di Bello, que, com sua clareza e profundidade de exposições, forneceu os subsídios
para possibilitar um juízo seguro sobre obra tão importante.
4.
Como discorri em meu relatório, a Secex-PE identificou relevante
sobrepreço/superfaturamento nos contratos 06.0.0549 (Queiroz Galvão) e 07.0.0467 (Consórcio
Queiroz Galvão/Odebrecht/OAS).
5.
No primeiro contrato, por já se encontrar em estágio avançado de execução e
sopesando o perigo da demora inverso, sugeri ao Plenário que se constituísse processo apartado para,
em sede de tomada de contas especial, fossem apuradas as responsabilidades pelos prejuízos então
ocorridos (Acórdão 1.599/2008-P).
6.
Já no termo 07.0.0467, que ora se avalia, propus o encaminhamento dos autos à
Secob para maior amadurecimento da questão, de forma a avaliar a pertinência das irregularidades e a
conveniência da proposição de medida acautelatória.
7.
Em resposta (fls. 280/349), a Secob apresentou modificações conceituais na
apuração dos sobrepreços então estimados pela SecexPE. Grosso modo, propuseram-se as seguintes
alterações:
• diminuição do BDI de referência na aquisição de materiais;
• ampliação da amostra de tubos analisados;
• incremento da amostra de itens analisados nos serviços de construção civil, pela
elaboração de nova curva ABC;
• adequação dos referenciais oficiais nas comparações dos preços contratados.
8.
O resultado foi um sobrepreço calculado de quase R$ 111 milhões (fl. 343). Em
resumo, o montante foi resultado de:
• sobrepreço na aquisição de tubos, tomados a partir de notas fiscais na aquisição dos
materiais pelos contratados;
• BDI contratual excessivo aplicado sobre tubos, demais materiais e equipamentos ;
• sobrepreço nos serviços de construção civil.
II
54
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.
nos tubos.
TC 007.657/2008-3
Convém um estudo pontual de cada item. Inicio pelo embasamento do sobrepreço
10.
O montante calculado pela Secob (assim como pela Secex-PE) baseou-se no valor
das notas fiscais de fornecimento dos insumos (fl. 71), mesmo quando disponível no SINAPI1,
referência oficial de preços legitimado anualmente pela LDO (art. 109 da Lei 11.768/2008).
11.
Considero esta tese deva ser tratada com parcimônia, de modo que são necessárias
considerações adicionais, que ora faço, para não gerar qualquer dúvida sobre a extrapolação indevida
deste entendimento.
12.
Em princípio, uma pesquisa de preços de insumos para cada empreendimento –
independentemente de existir parâmetros oficiais – particularizaria o valor da obra e estaria a favor de
um dos princípios do orçamento, que é a sua especificidade. Pondero, entretanto, que o particular
carece de certa previsibilidade no ordenamento jurídico vigente; precisa conhecer as “regras do jogo”
antes de seu início, para que, em um ambiente de estabilidade, possa estimar as conseqüências de seus
atos (assim como firmar os termos de seus contratos). Eis que se evidencia o princípio da segurança
jurídica.
13.
Isso considerado, a LDO e massiva jurisprudência desta Corte indicam como
parâmetro de regulação dos preços contratados os sistemas oficiais (mormente o SINAPI); as regras
até o momento estão claras. Assim, no caso geral, intricado discutir a modificação de tal critério,
mesmo avesso à objetividade do comando legal (é claro, observada a boa-fé).
14.
Ressalvo tais observações porque me preocupo com a extrapolação indiscriminada
da substituição dos custos oficiais por pesquisas de preços em outros casos quaisquer. Se, por exemplo,
o preço obtido for superior ao oficial, qual será o limiar do débito? O preço do gestor? O do
contratado? O da auditoria?
15.
É por esse motivo que acompanho, desde já, a proposta da unidade instrutiva para
determinação à Caixa Econômica Federal (CEF) para que adote as providências de sua alçada com
relação às incongruências detectadas pelo TCU nos custos dos tubos de aço e ferro fundido, como
reiteração aos termos dos Acórdãos 1.020/2007-P e 1.736/2077-P. Adequado, também, que a Secob
monitore tal medida.
16.
Voltando ao raciocínio, pugno que deva se objetivar em quais casos é aplicável a
metodologia proposta pela equipe de auditoria. Na busca da verdade material, é certo, impossível
desprezar evidências cabais de enriquecimento sem causa evidenciada por pesquisas de preços ou
notas fiscais de fornecimento. Num balanceamento de valores e em razão do que discorri, tenho que a
substituição do preço oficial deve ser empreendida em casos concretos onde, indiscutivelmente,
houver incoerências grosseiras nos preços dos insumos, e nas hipóteses em que tais inconsistências
sejam materialmente relevantes e capazes de propiciar um enriquecimento ilícito do contratado.
17.
Nesses casos, não há que se falar na presunção da boa-fé, estando a avença viciada
já em sua origem, o que torna inaplicável o princípio da segurança jurídica. Esses erros grosseiros
são passíveis de constatação, tanto por parte do gestor quanto do particular contratado. Não se recorre
à certeza do direito nessas ilegalidades.
18.
Neste caso específico, a Secob demonstrou que os tubos representavam mais de
40% do preço total da obra (fls. 284). Outrossim, comprovou – exaustivamente – que os preços dos
tubos no sistema da CEF restavam-se díspares da efetiva prática de mercado: estavam mais de 77%
1
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil, da Caixa Econômica Federal.
55
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
superiores que as referências da CODEVASF2 (fl. 305); apresentam-se superestimados entre 15% e
85% em relação ao preço praticado para grandes quantidades (fl. 304); eram mais que o dobro dos
preços reais constatados pelos documentos fiscais.
19.
Ainda, para demonstrar a razoabilidade de seus paradigmas, apresentaram-se
pregões de aquisição dos materiais (fl. 304), preços da Companhia de Saneamento de Sergipe e da
Seinfra/CE. Finalizou-se com os valores médios do MDIC3, obtidos para a exportação de tubos (fls.
307 e 310).
20.
Por tudo isso é que, neste caso, se esperava da Compesa uma ação mais pontual na
avaliação do preço dos tubos. A verdade material que ora se apresenta nestes autos indica um
superfaturamento de dezenas de milhões de reais nos insumos examinados, a indicar um
desproporcional enriquecimento da contratada. Por ser uma empresa do ramo de saneamento e
diuturnamente contratar obras e serviços que prevêem os insumos questionados, haveria de ser
facilmente constatada tamanha inconsistência nos preços (por demasiada discrepância). A ausência do
parcelamento compulsório (como bem demonstrou a unidade especializada), reforça a necessidade.
21.
Logo, acaso venham a ser faturados os tubos com sobrepreço, difíceis serão as
ações para o ressarcimento dos excessos ao erário. Presentes, pois, o fumus boni iuris e o periculum in
mora, requisitos para a adoção de medida cautelar.
22.
Discordo da unidade especializada somente na base proposta para a ação
acautelatória. Propõe-se determinação para que não se fature tubos em valores superiores aos
calculados com base nas notas fiscais. Entretanto, verifico que a Secob indicou haver similitudes entre
os preços da CODEVASF (paradigma oficial) e os de mercado. Na média, mesmo ajustados para a
data-base da avença, os preços da Companhia se aproximam bastante dos documentos fiscais colhidos
pela Secex-PE (fls. 310 e 314).
23.
Assim, visto se tratar de preço oficial perfeitamente acessível aos gestores e à
contratada, e sopesando tudo o que expus, proponho que a base da ação acautelatória sejam os preços
da CODEVASF, devidamente reajustados para a data base do contrato pela Secob (fls. 309 e 314).
Nesse contexto, para os tubos de ferro fundido, o sobrepreço cairia de 55,30% para 34,49% (fl. 309);
para os tubos de aço carbono, redução seria de 105,42% para 85,79% (fls. 314. Além disso, a folga
gerada pela alteração da base de retenção tem a vantagem de mitigar o perigo inverso de maiores
comprometimentos financeiros do contrato, questão sempre relevante em obras dessa importância.
III
24.
Passo a enfrentar o sobrepreço decorrente do BDI aplicado aos materiais.
25.
A Secob apresentou um recálculo do BDI de referência a ser aplicado não apenas
aos tubos (como inicialmente realizado pela Secex-PE), mais ainda sobre o restante dos equipamentos
e materiais.
26.
À fl. 297, a unidade especializada propôs um ajuste na composição dos custos
indiretos, impostos e bonificação. Após embasamento técnico, ajuizou-se um corte no ISS, na CSLL e
no IRPJ; incluíram-se custos administrativos com controle tecnológico, seguro, vigilância; considerouse um custo financeiro da ordem de 1%, assim como um lucro aceitável de 2%. Chegou-se a um valor
tido como justo de 9,15%.
2
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba, empresa pública vinculada ao Ministério da
Integração Nacional que mobiliza investimentos públicos para a construção de obras de infra-estrutura, particularmente
para a implantação de projetos de irrigação e de aproveitamento racional dos recursos hídricos.
3
Números obtidos por séries históricas de preços referenciais de “Exportações de tubos de ferro fundido, ferro ou aço e
seus acessórios”, conforme dados divulgados pela Secretaria de Comércio Exterior, do Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior (MDIC).
56
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
27.
Concordo com o tratamento dado aos impostos, pelas razões apresentadas pela
Secob. No que concerne ao lucro, ofereço algumas considerações. O percentual da remuneração ao
contratado no Acórdão 325/2007-P tem como limite máximo o valor de 10%. Usualmente, esse limite
provém da comparação com obras congêneres, como da média dos lucros líquidos (ou resultado
operacional líquido) de empresas de engenharia obtidas em consulta a revistas especializadas.
28.
Todavia, para simples intermediação no provimento de materiais, realmente, o
patamar não é razoável. Entretanto, nesses casos é complexo referenciar um índice justo para o
fornecimento, visto a ausência de referenciais mais diretos, A Secob utilizou 2%, por já ser aceito em
julgamento pretérito no Tribunal (Acórdão 1.020-2007-P). Em uma comparação direta, não vejo como
desproporcional o lucro de 3% apresentado pela contratada; ainda mais depois de perpassado por um
processo licitatório válido, no que o avalio como cabível.
29.
Proponho alteração, também, no custo financeiro de 1% alvitrado. Considere-se o
seguinte: uma taxa mensal financeira de 1% e um pagamento das faturas 30 dias após as medições.
Considere-se, ainda, que os serviços não são todos realizados no dia imediatamente anterior à medição,
estendendo-se proporcionalmente durante todo o mês. Nesse caso, na média, seriam executados 15
dias antes das medições, o que perfaz 45 dias entre a efetiva execução e o pagamento. Logo,
considerado um mês e meio a uma taxa mensal de 1%, o custo financeiro será de 1,5%4.
30.
Um outro ponto refere-se à administração central. A contratada apresentou um
valor de 0,40% sobre os materiais, valor não acolhido. Ora, este encargo se refere ao rateio dos custos
da sede da empresa sobre as diversas obras que executa. Se incluído como um valor absoluto (em
reais), o percentual vai depender da base sobre a qual se está se avaliando o encargo: se sobre o valor
total do contrato; se sobre os serviços, apenas. Nesse sentido, a simples inclusão da administração
central no BDI dos materiais não é conceitualmente incorreta. Ajuízo como demais rigorosa a
desconsideração dos 0,40%, pelo que proponho incluí-los.
31.
Ao aplicar um lucro de 3%, um custo financeiro de 1,5% e a administração central
de 0,40% nos referenciais da Secob, o BDI paradigma será de 11,20%5.
32.
À fl. 336, a unidade instrutiva chegou a um BDI referencial para os serviços de
33,25%. Em comparação à previsão contratual de 34,49% (excluída a CPMF), pela pequeníssima
diferença, avaliou-se como aceitável o percentual contratado.
33.
Não somente concordo com a razoabilidade do tratamento dado ao BDI de serviços
como avalio, por coerência, que o mesmo raciocínio deve ser empreendido para o caso dos materiais.
Como a Compesa já providenciou o estorno dos 0,38% da CPMF (fl. 328), o percentual contratual
seria de 13,04%, muito próximo dos 11,20% referenciais. O índice também não se distancia
significativamente dos 10% tidos como válidos no Acórdão 1600/2003-P, patamar ao qual me referi
em minhas considerações no voto do Acórdão 1.599/2008-P.
34.
Em conclusão, no que se refere ao BDI aplicado sobre os materiais, não se
configura a fumaça do bom direito a embasar a concessão de medida cautelar propugnada.
IV
35.
Por último, adentro no sobrepreço dos demais serviços de construção civil.
36.
A Secob, após ampliar o universo de itens analisados, apontou diversas
incoerências nos preços unitários dos serviços na planilha de custos. A unidade buscou referências no
SICRO, SINAPI e CODEVASF, assim como se apoiou em farta jurisprudência do Tribunal, com as
4
5
J = (1 + i)n/30, onde “i” é a taxa de juros e “n” são os dias entre a efetiva execução dos serviços e o pagamento.
Fórmula à fl. 297.
57
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 007.657/2008-3
devidas adaptações ao caso concreto, de modo a expor de maneira robusta um sobrepreço de mais de
R$ 14 milhões.
37.
Neste ponto e em função de todo o argumentado pela unidade técnica, avalio como
presentes os pressupostos para a concessão de medida cautelar.
V
38.
Em arremate, no que se refere às determinações à Compesa para que se abstenha de
utilizar itens com a unidade “verba” em seus editais, assim como estabelecer critérios objetivos de
aceitabilidade de preços unitários e globais, ressalto que se trata de tese mansamente pacificada no
Tribunal, motivo pelo qual me coloco de acordo com o encaminhamento proposto.
39.
Quanto as determinações à Secex-PE para a quantificação do débito e apuração do
sobrepreço total do contrato 07.0.0467, avalio que após as oitivas podem haver ainda modificações nos
critérios na apuração do sobrepreço, razão pela qual concluo que o mais adequado, ao menos nesta fase
de cognição sumária, é que só devem ser tomadas tais providências após o contraditório.
Ante o exposto, Voto por que seja adotado o acórdão que ora submeto à consideração deste
Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 11 de fevereiro de 2009.
VALMIR CAMPELO
Relator
58