REFORMA CONSTITUCIONAL E PARTICIPAÇÃO POPULAR NAS
CONSTITUIÇÕES DA AMÉRICA DO SUL
Carolina Machado Cyrillo da Silva 1
1. INTRODUÇÃO
O presente estudo sobre a participação popular na reforma
constitucional nos textos das constituições da América do Sul pretende
apresentar e sistematizar os textos das constituições de modo a verificar como
a região tem tratado a questão da participação popular nos processos de
reforma das constituições, propondo, metodologicamente que se possa refletir
com base na ideia de Constitucionalismo Sul-Americano, optando por uma
definição geográfica da região 2, de modo a precisar o objeto sob o qual recai a
investigação.
2. DO CONSTITUCIONALISMO SUL-AMERICANO
A América do Sul passa por um período especialmente importante de
sua história constitucional. Concretamente, nos últimos 30 anos todos os
países da América do Sul se afirmaram como Estados Constitucionais. O
processo público constitucional iniciado no século XIX encontra-se em firme
consolidação. A democracia, como forma de orientação política do Estado e
como forma de produção jurídica, constitui, com o constitucionalismo uma
realidade: a democracia constitucional 3.
No ano de 2008 a região firmou um tratado internacional com o objetivo
de constituir um bloco que visa a fortalecer as relações comerciais, culturais,
políticas e sociais entre as doze nações da América do Sul. Desse tratado
surgiu um organismo internacional chamado UNASUL, composto dos seguintes
países: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai,
Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela, todos sul-americanos4. Esse importante
marco reforça que a região tem caráter includente e integracionista,
1
Professora de Direito Constitucional e Administrativo da Faculdade Nacional de Direito – FND
da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ. Docente de Elementos de Derecho
Constitucional – UBA. Doutoranda em Direito Constitucional pela Universidad de Buenos Aires
(UBA). Bolsista da Fundação CAPES/Brasil.
2
O conceito de América Latina não é um conceito geográfico, o que gera uma imprecisão em
relação ao objeto de estudo, ou, seria necessário precisar quais são os pontos de contato entre
os Estados abrangidos pelo conceito. Existem diversas explicações e pontos de partida para
classificar um Estado como Latino-Americano (Cultural, étnico, econômico, linguístico). Por
questões metodológicas de precisão em relação ao objeto de análise optou-se por estudar as
Constituições da América do Sul, uma vez que o critério geográfico permite que a pesquisa
tenha objeto definido de forma a liberar o pesquisador da tarefa de escolher quais critérios
utilizou para precisar América-Latina. Isto porque, o objeto do estudo não é a definição de
América-Latina e sim as normas Constitucionais.
3
FERREYRA, Rául Gustavo. Fundamentos Constituicionales. Buenos Aires: EDIAR, 2013.
4
http://www.unasursg.org/quienes-somos
objetivando ser considerada como um todo e não como partes isoladas. Este é
um dos motivos pelos quais a abordagem se pretende uma modificação
metodológica do Nuevo Constitucionalismo Latino-americano, não apenas por
uma questão geográfica, mas por uma questão includente. Pretende-se uma
nova roupagem para o objeto de abordagem, capaz de incluir e integrar a
região.
Em importante marco teórico do Novo Constitucionalismo LatinoAmericano Viciano e Dalmau 5 estabelecem que a principal caraterística da
teoria é a inegável vinculação entre democracia e constituição, estabelecendo
que este vínculo se dá pelos processos democráticos constituintes. Explicam
os autores que as constituições do “viejo” constitucionalismo fundacional da
américa latina, de fato, careciam de legitimidade constituinte, uma vez que se
limitavam a estabelecer constituições com separações de poderes e
declarações de direitos, que tinham por objetivo proteger os direitos das elites
liberais e conservadoras que dominavam a região, num claro apego a
democracia meramente formal. Ademais, a comunidade de participantes do
processo constituinte era amplamente dominado pelas elites. Para os autores é
a qualidade do poder constituinte, genuinamente democrático e legitimador 6,
que define quais constituições latino-americanas poderiam estar incluídas no
marco teórico, bem como, a existência nas Constituições de constante e efetivo
mecanismo de participação popular, capaz de manter o vínculo constante entre
soberania e governo. Assim, concluem que é a Constituição da Colômbia de
1991 importante ponto de partida para desenvolvimento da teoria. Além dela,
também os processos de formação constituintes da Constituição da Venezuela,
da Bolívia e do Equador e as regras nelas previstas sobre constante
participação popular (democracia participativa, plebiscito e referendo ativador),
garantiriam a essas constituições o status de verdadeiramente democráticas e
únicas possíveis de serem enquadradas na “revolução” do nuevo
constitucionalismo latino-americano.
O que se pretende é provar que o argumento da previsão da
participação popular constante nos textos das constituições não é uma
novidade trazida pelas constituições de Colômbia, Venezuela, Bolívia e
Equador. Assim, a proposta excludente dos autores em relação as demais
constituições Sul-Americanas, pelo critério da previsão de participação
democrática e popular, não parece ser a mais adequada. Como se provará
pelos textos das Constituições Sul-americanas, em especial sobre a reforma
constitucional, a participação popular já se encontra nas constituições por eles
chamadas de “viejo” constitucionalismo.
5
VICIANO, Roberto e DALMAU. Rubén. Fundamentos teóricos y prácticos del
nuevo constitucionalismo latino-americano. Disponível em:
http://www.gacetaconstitucional.com.pe/sumario-cons/docsum/GC%2048%20%20Roberto%20VICIANO%20y%20Ruben%20MARTINEZ.p
df
6
É na qualidade do poder constituinte que os autores excluem a Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988, a Constituição do Peru de 1993 e a Reforma Constitucional da
Argentina de 1994. Por sua vez, o professor Antônio Carlos Wolkmer em diversas
oportunidades advogou a inclusão da Constituição Brasileira de 1988 no marco teórico do
Constitucionalismo Latino-Americano pela inclusão do pluralismo. Sobre o tema consulte-se
WOLKMER, Antônio Carlos. Constitucionalismo Latino Americando. Curitiba: Juruá, 2013.
Portanto, o objetivo aqui é demonstrar que o argumento excludente dos
fundadores espanhóis da teoria é falso, pelos mesmos argumentos por eles
considerados 7.
Propõe-se que se possa falar de Constitucionalismo Sul – Americano,
analisando os institutos constitucionais presentes nesses ordenamentos,
optando pela vertente includente de todas as constituições da região, dado que
o tema: participação popular nas reformas constitucionais não é determinante
para separar a região, como proposto por Viciano e Dalmau, mas sim ponto de
contato dos sistemas constitucionais8.
3. PARTICIPAÇÃO POPULAR NA REFORMA CONSTITUCIONAL NAS
CONSTITUIÇÕES DA AMERICA DO SUL
Reforma constitucional é a expressão do poder constituinte que tem por
objetivo modificar a norma de mais alta envergadura no sistema jurídico de um
determinado Estado Constitucional. Se de um lado o poder constituinte
originário constituí a ordem jurídica, o poder constituinte de reforma 9 é aquele
que pode modificar a norma constituída. Existe uma enorme discussão
doutrinária sobre a natureza do poder constituinte reformador. Aqui pretendo
usar a definição de Raúl Gustavo Ferreyra 10 para quem o poder constituinte de
reforma é um poder político, pois tem por objetivo criar ou modificar o direito
constitucional. O autor toma esta posição por acreditar que nenhuma
constituição é eterna e deve permanecer sempre com uma janela aberta para o
futuro.
Por este motivo, reforma constitucional é regular exercício de democracia,
isto é, a possibilidade dos cidadãos de viverem sobre o império de suas
próprias leis, que não lhes são impostas ou herdadas do período anterior, mas
são desejadas e escolhidas por ato de vontade popular manifestada na reforma
da constituição.
Portanto, para fortalecer o caráter político da reforma constitucional e seu
vínculo indissolúvel com a democracia, dado que como anunciado os países
Sul-americanos conformam-se em democracias constitucionais, pretende-se
aqui tratar do tema da participação popular do povo presente e a reforma
7
No limite da presente investigação não será possível abordar o argumento da “qualidade” do
poder constituinte, pois se definiu como objeto de pesquisa aqui a verificação dos textos das
constituições.
8
Em interessante artigo Viciano e Dalmau expõe a tese da necessidade da constituição real
(não nominal) na América Latina. Veja-se VICIANO, Roberto e DALMAU, Rúben. Los
Procesos
Constituyentes
Latinoamericanos,
disponível
em
http://www.redalyc.org/pdf/2932/293222977001.pdf.
9
Aqui usa-se a terminologia proposta por Jorge Reinaldo Vanossi que opta por utilizar poder
constituinte originário e poder constituinte de reforma e não como a grande maioria da doutrina
brasileira que fala em poder constituinte originário e derivado. Cf. VANOSSI, Jorge Reinaldo.
Teoría Constitucional. Buenos Aires: delpalma , 2000. p. 126.
10
FERREYRA. Raúl Gustavo. Patología del proceso de reforma. Sobre la
inconstitucionalidad de una enmienda en el sistema constitucional de la Argentina in
Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio, tomo VIII, cap. XXVI, México, D.F, Instituto de
Investigaciones jurídicas, UNAM, 2008, pp. 781.
constitucional nas constituições da américa do sul, demonstrando como a
participação popular vem devidamente prevista nos textos constitucionais em
questão.
3.1 Reforma na Constituição da República Argentina de 1853.
A experiência constitucional mais perene da América do sul é do século
XIX, que é a Constituição da República Argentina de 1853, que muito embora
possa ser marcada pelos traços liberais conservadores típicas do período 11, já
traz no seu artigo 30, na regra sobre a reforma, a participação popular.
Segundo a regra constitucional de reforma 12, do ano de 1853, a Constituição
Argentina pode ser reformada no todo ou em qualquer de suas partes, para
tanto exige-se uma convenção constituinte de reforma convocada
exclusivamente para o procedimento. Por outro lado, a Constituição Argentina
mostra sua vocação eminentemente marcada pela democracia representativa
ao atribuir apenas ao congresso constituído ordinário o poder da iniciativa para
a reforma constitucional 13.
Portanto, se pode concluir que a reforma constitucional na Argentina não
é feita pelo poder constituído ordinário comum, isto é, não há confusão entre o
poder legislativo constituído e o poder constituinte de reforma, ainda que
ambos sejam exercidos de forma parlamentaria através de representantes14. O
que já demonstra que uma constituição do século XIX prevê o abandono das
instituições constituídas no processo constituinte (no caso o de reforma).
3.2 Reforma na Constituição da República Oriental do Uruguai de
1967.
11
Sobre o momento constituinte Argentino leia-se FERREYRA, Raúl Gustavo. 1852. Orígenes.
Sobre las Bases de Juan Bautista Alberdi y la Constitución Federal en el tiempo. In,
Academia. Revista sobre enseñaza del derecho. Número 19, año, 2012. P. 143-228.
12
Sobre a Reforma costitucional na Argentina, leia-se FERREYRA, Raúl Gustavo. Reforma
Constitucional y Control de Constitucionalidad. Buenos Aires: Ediar, 2007
13
A Constituição Argentina é tipicamente uma constituição do século XIX no que diz respeito a
participação popular nos processos de decisões políticas. É importante mencionar aqui o
Artículo 22- El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y
autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza armada o reunión de personas que se
atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de éste, comete delito de sedición. Notase uma forte opção pela democracia representativa. Segundo Roberto Gargarella o art. 22 da
Constituição argentina tem origens na história liberal conservadora dos pais fundadores da
constituição argentina de 1853 , porém, com propriedade o autor argumenta que não se pode
perder de vista que a vida constitucional transcende amplamente o primeiro momento
constitucional, esclarecendo que as reformas da constituição argentina ocorridas
posteriormente, introduziram novas ideologias na constituição, como a liberal populista das
reformas do século XX. GARGARELLA, Roberto. Democracia, representación y participación
política. In GARGARELLA, Roberto (cord.) La constitucion en 2020 48 propuestas para una
sociedad igualitária. Buenos Aires: siglo veintiuno, 2011. P. 228-229
14
O artigo 30 da reforma da Constituição da Argentina permite uma aporia de difícil solução, a
saber: O congresso constituído tem o poder de declarar a necessidade da reforma, porém, ele
não possui poderes para efetivar ou controlar a reforma, o que só é dado a convenção
constituinte exclusiva de reforma. Assim pergunta-se: pode o congresso declarar a
necessidade de reforma na forma prevista pelo art. 30 e impor limites sobre quais temas deve
tratar a convenção constituinte de reforma?
A Constituição da República Oriental do Uruguai de 1967, também
permite a reforma total ou parcial da constituição, e tem, quiçá, a mais
completa proposta de participação popular no processo de reforma da
Constituição de todos os textos constitucionais sul americanos. A reforma da
constituição está prevista no art. 331, que estabelece a possibilidade de
reforma total ou parcial, bem como os procedimentos para concretizar a
reforma.
No Uruguai, além da convocatória de convenção constituinte de reforma,
também exige, em alguns casos, que as emendas sejam submetidas a
ratificação plebiscitária. Interessante notar que nas formas de participação
também se verifica a possibilidade da participação popular na iniciativa da
reforma. Como se vê a Constituição uruguaia prevê a convenção constituinte
de reforma e também prevê a possibilidade de emendas, mas nesse último
caso determina que haja um plebiscito de ratificação da reforma para a
validade da emenda.
Portanto, pode-se provar que a participação popular como característica
de um constitucionalismo Sul-americano não é nenhuma novidade trazida
pelas novas constituições (do assim denominado nuevo constitucionalismo
latino americano), dado que se observa já no século XIX na Argentina e com
maior desenvolvimento na constituição do Uruguai de 1967. É provável que
seja o Uruguai o país que mais pratica democracia popular direta na região, em
especial no que diz respeito a modificação ou reforma de seu sistema jurídico.
3.3 Reforma na Constituição Política da República do Chile
A Constituição Política da República do Chile de 1980 15 atribui ao
presidente da república, na forma do artigo 32, n. 6, o poder de reformar a
Constituição. Em 2005 a Constituição foi reformada, no entanto permanece
intacto o artigo da Constituição que dá ao presidente o poder de ditar todos os
instrumentos normativos que não sejam reservados ao congresso. Nas
atribuições do congresso não está a de reformar a constituição.
Inegável que ao estabelecer o presidente como titular pleno da reforma
constitucional a constituição delega ao chefe do executivo o procedimento pelo
qual a constituição será modificada. Assim, se quiser o presidente permitir a
participação popular através de plebiscitos ou referendos está autorizado a
fazê-lo. Obviamente, no modelo chileno se está diante de baixo (ou quase
nulo) instrumento de participação popular nos processo de modificação do
sistema jurídico constitucional.
3.4 Reforma na Constituição da República Cooperativa da Guiana de
1980
15
O texto completo da Constituição Política do Chile de 1980, encontra-se disponível em
http://www.oas.org/dil/esp/constitucion_chile.pdf
A Constituição da República Cooperativa da Guiana estabelece no artigo
8o a supremacia da Constituição, dispondo que se alguma lei estiver
incompatível com a Constituição essa lei deve ser nula 16.
Para entender a reforma da Constituição de 20 de fevereiro de 1980 é
importante esclarecer as opções constitucionais da Guiana no que diz respeito
a organização dos poderes. A Constituição estabelece “Os órgãos supremos
do poder democrático (supreme organs of democratic power)” previstos no
artigo 50 da Constituição 17. O artigo 50, por sua vez, estabelece que os órgãos
supremos do poder democrático são representados pelo parlamento, pelo
presidente, e pelo gabinete ministerial 18.
O poder de reformar a constituição, na forma do artigo 66, é atribuído ao
parlamento, que por sua vez é composto pelo presidente e pela assembleia
nacional. A assembleia nacional é composta por membros eleitos pelo povo
(artigo 52) .
Para que a constituição seja alterada, via de regra, é necessário maioria
dos membros da assembleia nacional, na forma do procedimento previsto no
artigo 164 da Constituição, requeira a alteração (iniciativa) e para que a
reforma seja efetivada exige-se a maioria de 2/3 dos membros eleitos da
assembleia, independentemente de consulta aos eleitores.
Ocorre que, no mesmo artigo 164, existe a previsão de que, para
algumas matérias, a reforma não poderá ser sancionada pelo presidente sem
que tenha havido consulta aos eleitores habilitados a votar e que a reforma
tenha sido aprovada pela maioria dos eleitores. O interessante dessa
sistemática é que a constituição prevê a possibilidade de sua alteração total,
diferenciando a forma de reforma de acordo com a matéria a ser tratada pela
modificação.
Como se vê, a Constituição da Guiana prevê duas formas de alteração
da Constituição. Uma sem participação popular direta (como a reforma feita
pela assembleia) e outra, para alterar temas estruturais da Constituição,
inclusive o artigo que disciplina a forma de reforma, com necessidade de
votação da maioria dos eleitores através de referendo.
3.5 Reforma na Constituição da República do Suriname de 1987
16
O termo usado na Constituição é “be avoid” o que literalmente significa “ser evitada”, ocorre
que “be avoid” é tradicionalmente usado em direito para definir defeito, incompatibilidade,
nulidade, cancelamento.
17
Para consultar o texto da Constituição da República Cooperativa da Guiana consulte-se
http://parliament.gov.gy/constitution.pdf
18
A Guiana na sua administração do governo conta com a figura jurídica do primeiro ministro,
indicado pelo presidente dentre os membros eleitos da Assembleia Nacional, com a função de
ser o principal assistente da Assembleia e lider do governo na Assembleia (artigo 101). Podese discutir, obviamente for a do objeto do presente estudo, qual modelo de presidencialismo e
de separação de poderes que adota a Guiana, uma vez que em dois momentos do sistema
jurídico se verifica conformação entre executivo e legislativo. 1o na composição do parlamento
(presidente e Assembleia Nacional) 2o Na obrigatoriedade do primeiro ministro ser membro
eleito da Assembleia Nacional.
No artigo primeiro da sua Constituição de 1987, a República do
Suriname anuncia-se como Estado democrático baseado na soberania do
povo 19.
Os artigos 71 e 72 da Constituição disciplinam os poderes da
Assembleia Nacional (poder constituído). No artigo 72, b, está estabelecido
que é competência da Assembleia Nacional proceder a emenda a Constituição,
exigindo para tanto 2/3 dos seus membros na forma do artigo 83. Importante
notar que no artigo 71, 2, está previsto que a Assembleia Nacional, pela
maioria de 2/3, poderá decidir pela realização de uma Assembleia do Povo
(People's Assembly) ou por um plebiscito, naqueles casos que ela entender
necessário.
Interessante entender o papel da Assembleia do Povo na Constituição
do Suriname, no que diz respeito a reforma da constituição.
Segundo o artigo 181 a Assembleia do Povo é composta pela
Assembleia Nacional, pelos conselhos distritais e pelos conselhos locais. No
que diz respeito a alteração (emenda) a Constituição a Assembleia do Povo
será chamada para votar em caso de alteração da Constituição, no que diz
respeito aos poderes e tarefas dos representantes nos diversos órgãos
representativos, para os quais é exigido, pelo menos, dois terços da aprovação
do número de votos válidos, quando tal maioria não pode ser obtida após a
duas rodadas de votação na Assembleia Nacional (artigo 181, 2, a).
Assim, no sistema constitucional do Suriname a reforma da Constituição
encontra-se a cargo do poder legislativo constituído (Assembleia Nacional, e no
caso extremo na Assembleia do Povo). Ressaltando que a Assembleia
Nacional poderá, caso entender necessário, utilizar a participação popular
direta através de plebiscitos.
3.6 Reforma na Constituição de República Federativa do Brasil 1988
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabelece
que o poder de modificar a Constituição Federal é uma atribuição do
Congresso Nacional.
Originalmente foram previstas duas formas de modificação da
Constituição brasileira, uma através de emendas a constituição, na forma do
artigo 60 da Constituição e outra através da revisão Constitucional, prevista no
artigo 3o do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias20.
Também, originalmente, a Constituição de 1988 previu a realização de
um plebiscito (artigo 2o do ADCT) especificamente destinado a consultar o
eleitorado sobre forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de
governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem vigorar no País.
19
Para consultar o texto da Constituição da República do Suriname consulte-se
http://www.oas.org/juridico/PDFs/mesicic4_sur_const.pdf.
20
Art. 3º. A revisão constitucional será realizada após cinco anos, contados da promulgação da
Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão
unicameral.
A assembleia nacional constituinte que deu origem a Constituição da
República Federativa do Brasil 21 estabeleceu que o Brasil seria uma República
Presidencialista, no entanto, previu, no artigo 2º do Ato de Disposições
Constitucionais Transitórias, que em 1993 22 , o eleitorado definisse forma
(república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo
(parlamentarismo ou presidencialismo) através de um plebiscito.
No plebiscito em questão o eleitorado definiu que o Brasil deveria ser
uma república presidencialista. Entendo que o plebiscito não é uma
manifestação modificadora da Constituição, mas sim constituidora,
característica tipicamente atribuída ao poder constituinte originário 23. Portanto,
a participação popular do referido plebiscito não é forma de participação
popular na reforma a Constituição e sim na constituição da Constituição, motivo
pelo qual fica descartado como objeto do presente trabalho.
Assim, para reforma da Constituição Brasileira existem duas situações:
1) a Revisão Constitucional do artigo 3º do ADCT; e 2) as emendas
constitucionais do artigo 60, da Constituição.
No artigo 3º do ADCT ficou previsto que após cinco anos de
promulgação da Constituição o Congresso Nacional realizasse a revisão da
Constituição. A importante diferença entre revisão e emenda no sistema
brasileiro diz respeito, exclusivamente, a questão temporal, tendo em vista que
a revisão ocorreu, uma única vez, depois de 5 anos da promulgação da
Constituição e as emendas ocorrem sempre que o titular de seu poder (isto é o
congresso nacional) entenda necessário modificar a Constituição, respeitados
os limites impostos pelo mesmo artigo 60. É o Congresso Nacional o titular da
reforma Constitucional, o que significa que não há previsão constitucional de
participação popular direta no processo de reforma da Constituição Brasileira
(inclusive as emendas constitucionais são previstas no título “das leis”, artigo
59, da Constituição, como espécie legislativa ordinária a cargo do Congresso
Nacional).
Ademais, a iniciativa para propor a emenda a Constituição só é dada
aos titulares dos poderes constituídos, isto é, de no mínimo um terço, dos
membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; do Presidente da
República; e de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da
Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus
membros. Não há iniciativa popular para emenda a Constituição.
É provável que seja a Constituição brasileira, atrás apenas da
constituição chilena, a que menos estabelece em seu texto os mecanismos de
21
A Assembleia Nacional Constituinte em questão é fruto da transformação do congresso
nacional nas faculdades de assembleia nacional constituinte, na forma da emenda
constitucional n. 26/85, que de fato é uma emenda à Constituição da República Federativa do
Brasil de 1967 (Constituição da ditadura militar)
22
Através da emenda constitucional n. 2 de agosto de 1992 a data do plebiscito foi antecipada
para dia 21 de abril de 1993.
23
Agradeço a Andrey Corrêa da Universidade Federal de Uberlândia – UFU pelo diálogo de
primeira mão que resultou nessa conclusão. Não é objeto do estudo desenvolver a temática do
poder constituinte originário, porém, para reforçar a tese lançada no texto é importante
esclarecer que o ato ou fato constituinte só se transforma em Constituição quando
implementam-se suas condições resolutivas capazes de lhe outorgar plena eficácia. Para o
tema consulte-se KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 1998. p.
146.
participação popular no processo de modificação do sistema jurídico 24, além de
proibir a reforma do sistema jurídico em alguns temas (cláusulas pétreas).
3.7 Reforma na Constituição da República da Colômbia de 1991
A Constituição Política da Colômbia de 1991 25, apontada como marco
da participação popular pela doutrina do nuevo constitucionalismo latinoamericano, prevê em seu artigo 374, que a Constituição poderá ser reformada
pelo Congresso, por assembleia constituinte ou pelo povo através de
referendo.
No que diz respeito a iniciativa de reforma estabelece que poderá se dar
pelo governo, pelo congresso ou por pelo menos cinco por cento dos eleitores
colombianos.
Os artigos 375 a 378 disciplina a forma pela qual se levará adiante a
reforma constitucional (se através do congresso, por assembleia constituinte ou
por referendo). Dá leitura atenta dos dispositivos constitucionais, verifica-se
que existe apenas uma hipótese de obrigatoriedade de que a reforma
constitucional seja submetida a referendo para sua validade, que é o caso
previsto no artigo 377, isto é, quando a reforma diga respeito aos direitos
reconhecidos capitulo 1 do título II, e suas garantias.
Nos demais casos compete ao congresso a decisão de consultar o povo
sobre a necessidade de uma assembleia constituinte ou de referendo popular.
A fórmula prevista nos artigos 376 e 378 atribui ao Congresso, que o fará
através de lei aprovada por maioria, a faculdade de consultar o povo sobre a
vontade popular de participação popular. Portanto, em última análise é o
congresso que decide se consulta diretamente a população ao não.
Logo, se pode concluir, que a participação popular obrigatória na
reforma constitucional colombiana se restringe aos casos do artigo 377,
quando se exige o referendo. Nos demais casos o Congresso pode escolher se
reforma ele mesmo a constituição (com ou sem referendo posterior) ou se
consulta o povo sobre a necessidade de uma assembleia constituinte de
reforma.
3.8 Reforma na Constituição do Paraguai de 1992
.
No que diz respeito a Constituição Nacional da República do Paraguai
de 1992 26 a modificação do sistema jurídico encontra sua disciplina nos artigos
289 a 291 .
24
Respeitadas as opiniões contrárias que admitem a participação popular entendo que nenhum
defensor provou que tal possibilidade decorre do texto constitucional. As construções de que a
Constituição admite a participação popular na reforma são fruto de algumas opções dos
doutrinadores por assumirem uma postura principiológica, muitas vezes incompatíveis com o
rigor sistemático.
25
Para consulta completa do texto da Constituição Política da Colômbia acesse
http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Documents/Constitucion-Politica-Colombia.pdf
26
Para o texto completo da Constituição Nacional da República do Paraguai de 1992 consultese http://www.bacn.gov.py/constitucion-nacional-de-la-republica-del-paraguay.php
Importante verificar que a Constituição paraguaia difere a reforma
constitucional da emenda a Constituição. Tanto a reforma como a emenda são
formas de modificação do sistema, porém, são procedimentos diversos no
sistema Paraguaio. Tanto a reforma como a emenda recebem limites temporais
para sua realização. A reforma só poderá ser realizada depois de 10 anos da
promulgação e as emendas só poderão ocorrer depois do transcurso de pelo
menos 3 anos da promulgação.
Segundo o artigo 289 a reforma constitucional será feita através de
convenção nacional constituinte, que terá os poderes previstos no artigo 291
da Constituição, isto é, poderes independentes dos poderes constituídos, não
podendo arrogar-se as atribuições de poderes de Estado nem substituí-los. A
modificação da Constituição através da utilização de reforma por convenção
constituinte é obrigatória quando o que se pretende alterar afete o modo das
eleições, a composição e a duração dos mandatos ou as atribuições de cada
um dos poderes de Estado, ou quando diga respeito aos dispositivos da Parte
I, Título II, Capítulos I a IV, que tratam respectivamente do direito a vida, do
direito de liberdade, do direito de igualdade e do direito de família (artigo 290).
A iniciativa para a reforma compete ao presidente da república, a 25 %
de qualquer das câmaras do Congresso e também pode ser dar através de
petição firmada por pelo menos 30 mil eleitores. A declaração de necessidade
da reforma será aprovada por maiores de 2/3 dos membros de cada câmara do
Congresso, devendo o Tribunal Superior de Justiça Eleitoral convocar as
eleições para os convencionais constituintes de reforma.
Por sua vez, a Constituição também poderá ser alterada através do
procedimento de emendas, isto é, através de votações pelo próprio Congresso
na forma e procedimentos estabelecidos no artigo 290, da Constituição,
quando, para a matéria em questão não se exija a modificação através de
reforma. A iniciativa para as emendas é de uma quarta parte de qualquer das
Câmaras do Congresso, do presidente da República ou de 30 mil eleitores em
petição firmada.
Uma vez aprovada a emenda no Congresso o texto da mesma será
remetido ao Tribunal Superior de Justiça Eleitoral para que convoque referendo
popular. Caso o referendo seja afirmativo a emenda será considerada
sancionada e promulgada, alterando a Constituição.
Note-se que na constituição paraguaia nenhuma modificação do sistema
constitucional é procedido sem que haja participação popular direta, seja por
referendo das emendas ou seja pela convocação de reforma através de
convenção constituinte exclusivamente convocada para tal fim.
3.9 Reforma na Constituição Política do Perú 1993
A reforma constitucional na Constituição Política do Perú de 1993 27
encontra-se disciplinada no artigo 206.
27
Para o texto integral da Constituição Política do Perú de 1993 consulte-se
http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/09/Constitucion-Pol%C3%ADtica-del-Peru1993.pdf
No que diz respeito a iniciativa para impulsionar uma reforma
constitucional está previsto que a iniciativa pode se dar pelo Presidente da
República, com aprovação do conselho de ministros28 , pelos congressistas ou
pelos cidadãos desde que o número de cidadão corresponda a pelo menos
0.3% dos eleitores.
Por sua vez, a reforma é realizada exclusivamente pelo congresso que
poderá seguir dois procedimento: 1) aprovar a reforma mediante o voto da
maioria absoluta dos seus membros, necessitando, neste caso ser ratificada
mediante referendo; ou b) aprova-la por maioria superior a dois terços, em
procedimento com duas votações, quando poderá dispensar o referendo.
Assim, pode-se concluir que a participação popular encontra-se presente
tanto na possiblidade dos cidadãos em impulsionarem a reforma através da
iniciativa, como também na necessidade do referendo ratificador, como
condição de validade da reforma operada pelo Congresso.
3.10 Reforma na Constituição da República Bolivariana da
Venezuela de 1999.
A constituição da República Bolivariana da Venezuela de 1999 tem um
capítulo bastante cuidadoso dedicado a reforma da constituição. Num primeiro
momento as normas distinguem três formas de modificação do sistema jurídico:
1) emendas a constituição para adições e modificações que ocorram nos
artigos da Constituição que não impliquem uma modificação estrutural do
sistema 29 ; 2) reforma constitucional para revisão da constituição, sem
modificação da estrutura e dos princípios fundamentais da Constituição 30; 3)
Assembleia Nacional Constituinte, quando o povo, titular do poder constituinte
venezuelano, pretenda criar um novo ordenamento jurídico e uma nova
Constituição 31.
Nos casos de emenda e de reforma a constituição prevê que a iniciativa
pode ser popular, através de no mínimo 15% do eleitorado venezuelano, além
de atribuir também ao presidente e ao legislador ordinário (assembleia
nacional) a iniciativa para emendar ou reformar a constituição.
Em ambos os casos para que a modificação da Constituição, após a
aprovação no legislativo pelos procedimentos estabelecidos na constituição, se
exige que as emendas e reformas sejam levadas a referendo popular.
3.11 Reforma na Constituição do Equador de 2008
28
A função do conselho de ministros está prevista nos artigos 119 a 129 da constituição do
Perú.
29
Artículo 340. ° La enmienda tiene por objeto la adición o modificación de uno o varios
artículos de esta Constitución, sin alterar su estructura fundamental
30
Artículo 342. ° La reforma constitucional tiene por objeto una revisión parcial de esta
Constitución y la sustitución de una o varias de sus normas que no modifiquen la estructura y
principios fundamentales del texto constitucional.
31
Artículo 347 ° El pueblo de Venezuela es el depositario del poder constituyente originario. En
ejercicio de dicho poder, puede convocar una Asamblea Nacional Constituyente con el objeto
de transformar el Estado, crear un nuevo ordenamiento jurídico y redactar una nueva
Constitución.
A Constituição do Equador de 2008 estabelece dois procedimentos de
modificação da Constituição (emenda ou reforma parcial), para ambos existem
temas excluídos do poder reformador, estabelecidos tanto no artigo 441
(emenda) como no artigo 442 (Reforma parcial), que são: 1) A restrição dos
direitos e garantias fundamentais e 2) a modificação procedimento de reforma
a Constituição. Além disso, o artigo 411 estabelece que não será objeto de
emenda a alteração da estrutura fundamental ou dos elementos constitutivos
do Estado.
Portanto, a Constituição equatoriana não permite a sua modificação total
através de emenda ou reforma, mas apenas parcial.
As emendas de um ou de vários artigos da Constituição, na forma do
artigo 441, serão realizadas mediante referendo solicitado pelo presidente da
República ou pelos cidadãos com respaldo em pelo menos 8% dos eleitores.
Ou por iniciativa de pelo menos 2/3 da assembleia nacional, necessitando para
sua aprovação de 2/3 dos membros da assembleia.
A reforma parcial, por sua vez, pode se dar por iniciativa do presidente,
de pelo menos 8% dos eleitores e também por maioria absoluta dos membros
da assembleia nacional. Para que a reforma parcial seja realizada o projeto de
reforma deve ser aprovado na assembleia nacional e submetido a referendo. A
validade da reforma parcial encontra-se condicionada sua aprovação no
referendo, por pelo menos a metade mais um dos votos válidos.
Na sistemática de modificação da constituição do Equador existe uma
curiosidade (ou novidade) prevista no artigo 443 que é a participação do poder
judiciário nos procedimentos reformadores, quando atribuiu a Corte
Constitucional o poder de decidir por qual dos procedimentos previstos na
Constituição que se procederá a reforma.
Por fim, a Constituição equatoriana prevê a sua abolição e substituição
por uma nova Constituição, quando no artigo 444 prevê a possibilidade da
realização de assembleia constituinte, convocada através de consulta popular,
para produzir uma nova constituição. A nova constituição só será considerada
válida se for, posteriormente, referendada e no referendo for aprovada
mediante cinquenta por cento mais uma dos votos válidos 32.
Portanto, podemos concluir que a participação popular na Constituição
equatoriana encontra-se amplamente prevista, tanto no que diz respeito a
iniciativa para a modificação, como no que concerne a validade da reforma
parcial que depende de referendo.
3.12 Reforma na Constituição do Estado Plurinacional da Bolívia
de 2009
32
A Constituição do Equador parece conter um paradoxo lógico, nos artigos 441 e 442 ela
proíbe a modificação total e no artigo 444 prevê sua modificação e substituição total. Sobre o
tema dos paradoxos normativos em direito consulte-se GUASTINI, Riccardo. La constitución
como límite a la legislación, em CARBONELL, Miguel (compilador). Teoría de La
Constitución Ensayos Escogidos. México, Porrúa: 2008, p. 244.
A Constituição do Estado Plurinacional da Bolívia de 2009 tem a sua
norma de reforma constitucional no artigo 411 33 , onde fica previsto que a
constituição pode sofrer reforma total ou reforma parcial.
Para que se efetue a reforma total da Constituição ou para modificar as
bases fundamentais, os direitos, deveres e garantias, assim como para alterar
a supremacia da constituição ou a forma da reforma exige-se que seja ativada
uma assembleia constituinte originária pleniponteciária, por referendo.
A convocatória do referendo que aprova a instauração da assembleia
constituinte deve ser dar 1) por iniciativa popular, assim considerada a
assinatura de pelo menos 20% do eleitorado; 2) pela maioria absoluta dos
membros da Assembleia Legislativa Plurinacional ou 3) pelo presidente. Ainda,
no caso, para que a vigência da reforma se exige outro referendo (o chamado
pelos doutrinadores do nuevo constitucionalismo latino-americano de referendo
ativador).
Em relação a votação e o funcionamento da assembleia constituinte
estabelece o artigo 411 que ela se autorregulará.
Além da reforma por assembleia constituinte dos casos acima, também
encontra-se prevista a possibilidade da reforma parcial da Constituição.
A reforma parcial poderá ser iniciada pela assinatura de pelo menos
20% do eleitorado ou pela assembleia legislativa plurinacional mediante uma
lei de reforma aprovada, por maioria absoluta. Qualquer reforma parcial
também necessitará de um referendo constitucional aprobatório para sua
vigência.
Note-se que a Bolívia prevê uma intensa participação popular direta no
processo de modificação da norma base do seu sistema jurídico, através da
iniciativa popular, da assembleia constituinte e do referendo, este último
amplamente utilizado na sistemática.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Na presente investigação procurou-se descrever as normas das
constituições da América do Sul, com o objetivo de identificar aquelas que
dizem respeito a reforma da Constituição, com o fulcro de verificar como se dá
a participação popular no processo de modificação das normas constitucionais.
A partir dos textos normativos pode-se concluir que:
1) A participação popular direta na reforma constitucional existe desde o
constitucionalismo liberal-conservador o século XIX, quando na
Constituição da Argentina de 1853 exige-se a convocação de
convenção constituinte de reforma, exclusivamente convocada para
tal fim;
2) Que a democracia direta através de plebiscitos e referendos como
forma de dar validade as modificações da Constituição é amplamente
presente na Constituição do Uruguai de 1967, sendo a Constituição
33
Para ver o texto completo da Constituição do Estado Plurinacional da Bolivia consulte-se
http://www.harmonywithnatureun.org/content/documents/159Bolivia%20Consitucion.pdf
com maior possibilidade de exercício da democracia direta no
processo de reforma.
3) Que as duas constituições como menor possibilidade de participação
popular direta no processo de Reforma Constitucional são as
Constituições do Chile de 1980 e do Brasil de 1988.
4) Que a grande maioria das constituições preveem a sua reforma total ,
isto é, que não impõe limites ao processo de modificação da norma
base do sistema.
5) Que todos os países da América do Sul, hoje, conformam-se em
democracias constitucionais.