Número: 00207.000488/2012-09
Unidade Examinada: Município de Santa Teresa/ES
Relatório de Demandas Externas
n° 00207.000488/2012-09
Sumário Executivo
Este Relatório apresenta os resultados das ações de controle desenvolvidas pela
Controladoria-Geral da União (CGU) no Município de Santa Teresa/ES, cujos trabalhos foram
realizados entre 15/08 e 18/09/2012.
Esclarecemos que o executor dos recursos federais foi previamente informado por meio do
Ofício nº 29.307-CGU/R/ES, de 03/10/2012, sobre os fatos relatados, tendo se manifestado em
18/10/2012. Cabe ao Ministério supervisor, nos casos pertinentes, adotar as providências corretivas
visando à consecução das políticas públicas, bem como à apuração das responsabilidades.
Foram analisados itens financiados com recursos repassados ao Município, no período
compreendido entre 29/06/2007 e 17/06/2010, pelo Ministério do Turismo, com o objetivo de
verificar a aplicação de recursos federais envolvendo o Programa “Turismo no Brasil: Uma Viagem
para Todos”.
Cumpre registrar que de um montante fiscalizado de R$ 931.961,43 (novecentos e trinta e
um mil, novecentos e sessenta e um reais e quarenta e três centavos), não foram identificadas falhas
com potencial prejuízo ao erário.
Principais Fatos Encontrados
Ministério do Turismo
Programa: Turismo no Brasil: Uma Viagem Para Todos

Não cumprimento das finalidades do Contrato de Repasse nº 017816083/2005;

Doação do imóvel em que foram feitas as intervenções objeto do Contrato de Repasse nº
017816083/2005, com vistas à construção de empreendimento de cunho privado;
 Aceitação pela CAIXA, como forma de comprovação de posse, de documento que não
atendia em sua totalidade ao disposto na IN/STN nº 01/97;
 Falhas na formalização do edital da Tomada de Preços nº 003/2007;
 Termos aditivos à Tomada de Preços nº 03/2007 e rescisão bilateral ao Contrato nº 096/2007
sem a devida fundamentação legal; e
 Superfaturamento em obra para a construção do Parque Temático Augusto Ruschi.
Principais Recomendações
Diante da não consecução dos objetivos pactuados para o Contrato de Repasse nº
017816083/2005, recomenda-se ao Ministério do Turismo que digilencie a Caixa com vistas a
instaurar Tomada de Contas Especial, com base na IN STN nº 01/1997, para apuração de
responsabilidades e eventual necessidade de ressarcimento à União dos recursos federais aplicados
na construção do Parque Temático Augusto Ruschi, haja vista que o mesmo não estava aberto, haja
vista que o mesmo não estava aberto à visitação pública.
Diante da não consecução dos objetivos pactuados para o Contrato de Repasse nº
017816083/2005, recomenda-se ao Ministério do Turismo que diligencie a CAIXA para que seja
instaurada a Tomada de Contas Especial para apuração de responsabilidades e eventual necessidade
de ressarcimento à União dos recursos federais aplicados na construção do Parque Temático
Augusto Ruschi, haja vista que o mesmo não estava aberto à visitação pública.
Considerando que restou configurada a execução de serviços em desacordo com o previsto
no Plano de Trabalho e com valores acima daqueles constantes do SINAPI, recomenda-se ao
Ministério do Turismo que se certifique junto à Entidade Mandatária da União que tenha sido
realizada a glosa dos valores aplicados em desacordo com o Plano de Trabalho, bem como daqueles
que se apresentaram superiores aos valores constantes do SINAPI.
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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
RELATÓRIO DE DEMANDAS EXTERNAS
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ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO
2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS
2.1 MINISTERIO DO TURISMO
2.1.1 – Programa:
TURISMO NO BRASIL: UMA VIAGEM PARA TODOS
Ação:
APOIO A PROJETOS DE INFRA-ESTRUTURA TURISTICA
3. OUTRAS AÇÕES
3.1 MINISTERIO DO TURISMO
3.1.1 – Programa:
TURISMO NO BRASIL: UMA VIAGEM PARA TODOS
4. CONCLUSÃO
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1. INTRODUÇÃO
1.1. Este Relatório apresenta os resultados de ação de controle desenvolvida em função de situações
presumidamente irregulares ocorridas no Contrato de Repasse nº 017816083/2005 celebrado entre a
União, por intermédio do Ministério do Turismo, representado pela Caixa Econômica Federal e o
Município de Santa Teresa/ES, em 30/12/2005, objetivando a construção do Parque Temático
Augusto Ruschi, que ao final apresentou valor total de R$ 931.961,43, sendo R$ 786.708,00
relativos ao repasse efetuado pela União e 145.253,43 à contrapartida municipal.
1.2. Sobre o assunto, encontra-se em andamento o Procedimento Administrativo nº
1.17.000.000.574/2012-77 junto ao Ministério Público Federal no Estado do Espírito Santo/ES.
1.3. O presente trabalho foi realizado no período de 15/08/2012 a 18/09/2012. Foram analisados os
itens financiados com recursos repassados ao município no período de 29/06/2007 a 17/06/2010 pelo
Ministério do Turismo.
1.4. As situações apontadas à CGU e examinadas neste trabalho dizem respeito às obras de
construção do Parque Temático Augusto Ruschi realizadas com recursos federais, porém não
concluídas e não inauguradas; devolução do terreno destinado à construção do referido parque
temático antes do término do contrato de concessão de direito real de uso firmado entre a Prefeitura
de Santa Teresa e o Estado do Espírito Santo; doação do mesmo terreno para o Serviço Social do
Comércio - SESC (CNPJ 33.469.164/0001-11), para construção de um empreendimento de cunho
privado.
1.5. Registramos que os procedimentos realizados limitaram-se à análise dos documentos pertinentes
ao Contrato de Repasse nº 017816083/2005; identificação de desvio de finalidade dos recursos
federais correspondentes ao referido Contrato de Repasse; análise dos Processos Licitatórios para
execução da obra e à inspeção física realizada no Parque Temático "Augusto Ruschi".
1.6. Cabe destacar que as situações relativas à análise de recursos municipais não foram verificadas,
vez que estão fora da competência de atuação da CGU.
1.7. Para a execução do trabalho foram adotadas as seguintes ações:
- ANÁLISE DE PROCESSOS LICITATÓRIOS, CONTRATOS E PAGAMENTOS;
- ANÁLISE DA PRESTAÇÃO DE CONTAS;
- INSPEÇÃO FÍSICA
1.8 Os resultados pormenorizados dos trabalhos realizados, organizados por órgão superior e por
programa/ação de governo, estão apresentados no item 2, onde estão relatadas as constatações
relacionadas às situações contidas nas demandas apresentadas.
1.9. Esclarecemos que os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre os
fatos relatados, por intermédio do Ofício nº 29.307-CGU/R/ES, de 03/10/2012, tendo se manifestado
em 18/10/2012. Outrossim, a CAIXA foi previamente informada sobre os fatos relacionados
diretamente com a sua atuação, por meio da SF nº 201209717/003, de 28/11/2012, tendo se
manifestado em 13/12/2012. Cabe ao Ministério supervisor, nos casos pertinentes, adotar as
providências corretivas visando à consecução das políticas públicas, bem como à apuração das
responsabilidades.
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2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS
A seguir apresentamos as constatações relacionadas às situações que foram examinadas,
agrupadas por Programa/Ação, e vinculadas aos respectivos órgãos superiores.
2.1 MINISTERIO DO TURISMO
2.1.1 – Programa:
TURISMO NO BRASIL: UMA VIAGEM PARA TODOS
Ação:
APOIO A PROJETOS DE INFRA-ESTRUTURA TURISTICA
Objeto Examinado:
Desenvolver o turismo nos municípios brasileiros, principalmente por meio de adequação da
infraestrutura de forma que permita a expansão das atividades turísticas e a melhoria da qualidade
do produto para o turista.
Agente Executor Local:
27.167.444/0001-72 PREFEITURA MUNICIPAL
DE SANTA TERESA
Montante de Recursos Financeiros
Aplicados:
R$ 1.056.036,22
Ordem de Serviço:
201209717
Forma de Transferência:
546379 Contrato de Repasse
2.1.1.1
Situação Verificada
Irregularidades na execução do Convênio nº 546379, celebrado entre a Prefeitura de Santa Teresa e
o Ministério do Turismo, com vistas à construção do Parque Temático Augusto Ruschi.
CONSTATAÇÃO
Não cumprimento das finalidades do Contrato de Repasse nº 017816083/2005.
a) Fato:
Trata-se do Contrato de Repasse nº 017816083/2005, celebrado entre a União, por intermédio do
Ministério do Turismo, representado pela Caixa Econômica Federal e o Município de Santa Teresa,
em 30/12/2005, que ao final apresentou o valor total de R$ 931.961,43, sendo R$ 786.708,00 de
recursos federais e R$ 145.253,43 a título de contrapartida, objetivando a construção do Parque
Temático Augusto Ruschi.
Primeiramente, por meio do Ofício/CGAB/nº 358/2005, de 19/08/2005, endereçado ao Ministério
do Turismo, a Prefeitura Municipal de Santa Teresa encaminhou Plano de Trabalho, solicitando
recursos financeiros na ordem de R$ 800.000,00, para construção de um parque termático em
terreno cedido pelo Estado do Espírito Santo, onde localizava-se a casa até então utilizada como
residência oficial pelo Governo do Estado.
Em resposta, por meio do Ofício nº 2130/2005/GIDUR/VT, de 24/10/2005, a Caixa Econômica
Federal comunicou a seleção da construção do Parque Temático Augusto Ruschi por parte do
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Ministério do Turismo no âmbito do Programa "Turismo no Brasil". Na mesma oportunidade,
solicitou o Plano de Trabalho e a Declaração de Previsão Orçamentária de Contrapartida para
análise institucional, bem como a documentação para verificação de atendimento à Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO e à Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF.
Da análise do Plano de Trabalho apresentado pela Prefeitura de Santa Teresa em 28/11/2005,
verificou-se que a proposição de construção do referido parque foi justificada com base na
importância de divulgar os trabalhos do naturalista Augusto Ruschi, cidadão teresense que se
dedicou aos estudos da flora e da fauna local, tornando o município um centro de referência em
estudos sobre a Mata Atlântica.
Assim, o Plano de Trabalho foi aprovado pelo Ministério do Turismo com o objetivo de implantar
no município um espaço adequado para promoção da educação ambiental com vistas à mudança de
posturas da sociedade civil e na inter-relação com o meio ambiente, investindo maciçamente na
criança e no adolescente para a formação de cidadãos conscientes que interajam e preservem a
natureza, sendo três os resultados esperados com a obra de construção do Parque Temático Augusto
Ruschi:
a) Atingir de forma direta 1.200 alunos da escola modelo a ser implantada no entorno do parque e
de forma indireta cerca de 3.000 pessoas (estudantes e interessados) mensalmente;
b) Contribuir para a preservação do ecossistema e em especial com a Mata Atlântica;
c) Divulgar a vida e a obra do naturalista Augusto Ruschi.
Ademais, a Prefeitura informou no Plano de Trabalho que o parque seria mantido por convênios
com a municipalidade e empresas privadas comprometidas com a preservação do meio ambiente e
com a educação ambiental, por meio de cobrança simbólica da entrada para turistas, com isenção
para estudantes.
Da análise do memorial descritivo e da planilha orçamentária, elaborados pela empresa Mode
Mobility Design Ltda., CNPJ nº 07.456.054/0001-05, observou-se que o programa do Parque
Temático seria constituído dos seguintes itens: um totem de entrada, localizado no trevo de acesso
ao parque, portal de entrada (com portaria e centro de informações), quatro viveiros (orquidário,
espécies atrativas para beija-flor, produção agrícola e espécies de sub-mata atlântica),
estacionamento para 26 veículos de passeio e 4 ônibus de turismo, parquinho com brinquedos
infantis, anfiteatro coberto, lago de peixes (adaptado da piscina pré-existente), memorial Augusto
Ruschi (com sala de exposição e auditório), cafeteria, escultura monumental em concreto armado,
base para monitores, lago contemplativo com pier estaqueado, zeladoria do parque, três trilhas para
caminhada, ponte para veículos e passarela para pedestres.
Desta forma, a Prefeitura realizou a Tomada de Preços nº 003/2007, tipo menor preço global, para a
execução de obras e serviços relacionados à construção do parque temático, com fornecimento de
todos os materiais necessários, sagrando-se vencedora a empresa DELFIN CONSTRUTORA
LTDA, inscrita no CNPJ sob o nº 04.812.583/0001-06, com a qual a Prefeitura de Santa Teresa
celebrou o Contrato nº 096/2007, em 29/06/2007.
O valor total pago à empresa contratada foi de R$ 865.177,24. No entanto, o valor total gasto com o
empreendimento foi de R$ 888.577,24. A diferença se dá em virtude da posterior aquisição de
materiais por parte da Prefeitura Municipal de Santa Teresa, no valor de R$ 23.400,00, com vistas à
execução de serviços complementares necessários à conclusão da obra.
Cabe observar que a última medição foi atestada em 17 de junho de 2010 e a prestação de contas da
Prefeitura de Santa Teresa foi entregue tempestivamente e aprovada pela Caixa Econômica Federal.
No intuito de verificar a execução da obra em comento, bem como o cumprimento das finalidades
do Contrato de Repasse, foi realizada visita in loco nos dias 03 e 04/09/2012.
Na ocasião, constatou-se que, apesar da conclusão da obra, o parque temático não havia sido
inaugurado pela Prefeitura e encontrava-se em estado de abandono:
O portal de entrada para recepção ao turista encontrava-se vazio, com as instalações elétricas
desligadas; faltava letra na identificação do nome do parque no totem de entrada; no lugar do lago
para peixes visualizou-se uma piscina suja e coberta por folhas secas; o orquidário e os três viveiros
encontravam-se completamente vazios, sendo que um dos viveiros estava com a cobertura rasgada e
as trilhas previstas (Trilha do Bosque, Trilha das Jabuticabeiras e Trilha do Morro) estavam tomadas
por mato.
Outrossim, o memorial programado para divulgar a vida e os trabalhos do naturalista Augusto
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Ruschi deveria funcionar na casa que servia como residência para o Governo do Estado do Espírito
Santo antes do comodato firmado com a Prefeitura de Santa Teresa. No entanto, a casa
encontrava-se vazia, com apenas alguns móveis - como camas, mesas e cadeiras dentro de alguns
dos 08 (oito) cômodos, sem qualquer estrutura para receber turistas. Não foram encontrados objetos
e documentos relacionados à obra do cientista, cujo nome deu nome ao parque temático.
Ademais, a base dos monitores estava servindo de moradia para o filho da servidora pública
estadual, inscrita no CPF sob nº ***.186.187-**, responsável por cuidar da casa que servia de
Residência Oficial do Governo do Estado.
Assim, em que pese a presença de alguns homens capinando no local, constatou-se a manutenção
precária do parque. Ao questionar a respeito, a equipe de fiscalização foi informada de que aqueles
trabalhadores haviam começado a dar manutenção no parque apenas 15 dias antes da visita da
CGU.
Em visita à Escola Etevaldo Damásio - implantada no entorno do parque temático, a diretoria da
escola informou que alguns alunos eventualmente frequentam a infraestrutura do parquinho infantil
para realizar atividades durante as aulas de educação física. O parque está sendo utilizado, ainda,
para treinamento físico de policiais militares em exercício na região.
Em que pese a conclusão das obras do parque temático em 2010, a Prefeitura Municipal de Santa
Teresa, antes mesmo de inaugurá-lo, procedeu à rescisão do contrato de concessão de uso, para
devolução do imóvel ao Estado do Espírito Santo, por meio de Termo de Distrato (sem data)
firmado ainda em 2010.
O Estado do Espírito Santo, por sua vez, procedeu à doação do mesmo imóvel ao Serviço Social do
Comércio - SESC, por meio da Lei 9.606, de 28/12/2010, para a construção de um empreendimento
de cunho privado.
Assim, restou claro que a Prefeitura não cumpriu as finalidades do Contrato de Repasse nº
017816083/2005, uma vez que nenhum dos resultados esperados com a conclusão das obras foram
atingidos.
Destaca-se que, mesmo com a devolução do imóvel ao Governo do Estado do Espírito Santo e
posterior doação do mesmo ao SESC, a CAIXA aprovou a prestação de contas final do ajuste em
11/01/2011, conforme registrado no site da CAIXA e verificado em pesquisa realizada em
05/09/2013.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício/CGAB nº 347/2012, de 18/10/2012, a Prefeitura Municipal de Santa Teresa
manifestou-se da forma transcrita a seguir:
"Com o objetivo de esclarecer o motivo do Distrato efetivado entre o Município de Santa Teresa e o
Estado do Espírito Santo, rescindindo o Contrato de Concessão de Uso do imóvel onde está
instalado a Residência Oficial do Governo do Estado, situado na localidade denominada Caminho
das Pedras, neste município, pautamos as seguintes considerações.
Quando da idealização do Projeto de Construção do Parque Temático “Augusto Ruschi” o
município iniciava ações ainda tímidas para o incremento do turismo. A partir de então, paralelo à
construção do referido parque, foram efetivadas ações que incrementaram o turismo nesta região,
a saber:
1. O Pólo de Uva de Mesa e Vinho hoje realidade municipal, abastece o Estado com 80% de
toda a uva nele consumida. Esta atividade agrícola gerou emprego e renda, manteve o
homem no campo, atraiu turistas, e encontrou aqui mão-de-obra despreparada para atuar
neste setor. Tal afirmativa pode ser confirmada em cópias de reportagens contidas no
ANEXO A deste documento.
2. A implantação do Pólo de Ecoturismo, voltado ao turismo de aventura, abriu
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consideravelmente o leque de atendimento à população flutuante que busca lazer variado.
Foi montada uma infraestrutura capaz de absorver tal demanda, com rampas para vôo livre,
rapel e escalada, abertura de trilhas para a prática de ciclismo, formação de grupos para
visitação nos pontos turísticos teresenses, entre outras atividades. Porém a dificuldade, outra
vez, estava na mão-de-obra capacitada para o atendimento do fluxo turístico.
3. A presença do Museu de Biologia “Professor Mello Leitão”, reservas biológicas, clima de
montanha, desenvolvimento do agroturismo e agronegócio incentivam o público pela busca
de atividades turísticas nesta região que bate recordes de fluxo turístico, conforme
demonstram pesquisas realizadas recentemente. A cópia da reportagem sobre a preferência
do público para o turismo de montanha em Santa Teresa estão contidos no ANEXO B e
reforçam o que foi mencionado neste parágrafo.
4. Surgiram então eventos festivos, com atrações nacionais. A Festa do Imigrante Italiano
tomou vulto e se direcionou para o resgate e preservação das raízes européias no município.
Durante a semana desta festividade, os hotéis e pousadas não conseguem absorver o número
de turistas que se aglomeram na cidade, em média de 50.000 visitantes por evento, sendo
preciso recorrer à hospitalidade particular, mais uma vez, esbarrando no mesmo problema de
falta de mão-de-obra especializada.
5. Além desses eventos, ao longo do ano são realizados festivais de concertina, jazz e bossa
nova, gastronômico, bandas e fanfarras, corais, feiras e tantas outras atrações que já
possuem público fiel.
A falta de preparo da população residente no município, as diversas notas na imprensa que
denunciam este fato e denigrem a imagem do município, levou as autoridades Municipais e
Estaduais a discutirem o assunto e repensarem a infraestrutura turística do mesmo. Tais ações são
comprovadas nas cópias das reportagens do ANEXO C.
1. A população participou do processo de reconstrução das bases estruturais para o
desenvolvimento turístico e o Serviço Social do Comércio – SESC adquiriu uma propriedade
(antigo Tangarás) para construção de uma Escola Técnica capaz de suprir a maior
deficiência encontrada hoje no município “mão-de-obra especializada no ramo turístico”.
2. Por sua vez, a Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado do Espírito
Santo – FECOMERCIO/ES, que engloba as atividades do Serviço Nacional de Aprendizagem
Comercial – SENAC e o Serviço Social do Comércio – SESC, vem realizando ações de
atendimento às capacitações e formação profissional em diversos municípios e se apresentou
com interesse e capacidade para suprir esta lacuna municipal. No ANEXO D contêm o
relatório da FECOMERCIO.
Aprovado por sua missão, idoneidade e reconhecido pelos serviços prestados ao Estado; o
FECOMERCIO/ES foi selecionado para se instalar no espaço ora questionado, sem perda do
objeto principal, que é o atendimento ao turista e instalar no local um Hotel Escola para a prática
de estágio dos formandos da Escola Técnica do SESC que será edificada no terreno adquirido onde
funcionava o antigo Clube Tangarás.
Dessa forma, Governo do Estado, Município e população se beneficiarão das atividades da
FECOMERCIO/ES (SESC e SENAC), reordenam as atividades turísticas municipais, oportunizam
melhoria da qualidade de mão-de-obra no setor turístico, melhoram a capacidade de emprego e
renda no ramo, fixam os jovens locais em seus núcleos familiares, atraindo turistas que retornam,
satisfeitos, com os serviços oferecidos.
Tais razões importaram no Distrato ora ventilado, porque a função daquela localidade passa a ser
mais abrangente e mais funcional no município, não deixando de atender aos projetos iniciais que
mantêm as edificações e finalidades do Parque Temático, aberto à visitações.
Diante do exposto e convicto que o município só tem a ganhar com a instalação desta instituição
no local, com objetivo de fazer fluir com qualidade o turismo local e permitindo a visita e
utilização do parque, com suas edificações iniciais, e que devolvemos ao Estado sua propriedade e
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adequações nelas instaladas, conforme prevê na Cláusula Quarta – da Rescisão no §4º do Contrato
de Concessão de Uso, através do Distrato, que, nesta visão mais ampla, só beneficiará os
munícipes e alavancará o turismo da cidade, fazendo de Santa Teresa, uma cidade mais receptiva e
visitada.
Portanto, não prevalecem as constatações de descumprimento da finalidade do contrato de repasse,
uma vez que, conforme fundamentações acima, atuou o Município atento à Supremacia do Interesse
Público, fomentando o turismo e cultura com o seu ato.
Acerca da inauguração do Parque Temático, cumpre asseverar que apenas não foi realizada até a
data presente pois encontra-se no aguardo da autorização pelo Governo do Estado do Espírito
Santo além do término da limpeza e organização em sua área, já iniciadas, conforme imagens
fotográficas acostadas ao presente".
c) Análise do Controle Interno:
Durante a visita da equipe de auditoria no Parque Temático Augusto Ruschi, em 03 e 04/09/2012,
ou seja, mais de dois anos após a conclusão das obras, verificou-se que o parque encontrava-se em
estado de completo abandono, consoante já demonstrado. Após a fiscalização da CGU, por meio do
Ofício/CGAB nº 347/2012, de 18/10/2012, foram encaminhadas fotos do parque temático sendo
preparado para eventual inauguração.
Na mesma oportunidade, a Prefeitura de Santa Teresa informou que a inauguração do Parque ainda
não havia sido realizada pois encontrava-se, até 18/10/2012, no aguardo da autorização pelo
Governo do Estado do Espírito Santo.
No entanto, não restaram esclarecidas as razões pelas quais a Prefeitura de Santa Teresa aguardava
autorização do Estado do Espírito Santo para inaugurar uma obra concluída e localizada em terreno
pertencente ao SESC, consoante a Lei 9.606, de 28/12/2010. De qualquer forma, tal fato demonstra
a ausência de autonomia administrativa da municipalidade para tomada de decisões que envolvam o
referido imóvel, uma vez que não é titular do domínio.
A Prefeitura asseverou, ainda, que não haverá perda do objeto principal do Contrato de Repasse nº
017816083/2005, qual seja, o atendimento ao turista, uma vez que a FECOMERCIO/ES terá como
papel reordenar as atividades turísticas municipais e oportunizar a melhoria da qualidade de mão de
obra no setor turístico, fixando os jovens locais em seus núcleos familiares e atraindo turistas para o
local. Desta forma, segundo afirmação da prefeitura, a função daquela localidade (onde se encontra
o parque temático) passaria a ser mais abrangente e mais funcional no município, não deixando de
atender aos projetos iniciais que mantêm as edificações e finalidades do Parque Temático, aberto a
visitações.
Por meio de documento, datado de 14/10/2011, a Federação do Comércio de Bens, Serviços e
Turismo do Estado do Espírito Santo - FECOMÉRCIO/ES, informou à Prefeitura de Santa Teresa
seus propósitos de ampliar o projeto do Parque Temático Augusto Ruschi por entendê-lo tímido
para o empreendimento hoteleiro que se pretende construir no local. Na mesma oportunidade, se
comprometeu a manter as iniciativas do município naquela área, no que se refere ao campo da
preservação do meio ambiente, da cultura local e da educação.
Da análise do projeto do Centro de Turismo a ser construído pelo SESC, pessoa jurídica de direito
privado, verificou-se que o empreendimento será composto de um complexo hoteleiro no intuito de
proporcionar momentos de tranquilidade à classe comerciária e aos hóspedes que procuram
descanso e lazer, assim como encontros de negócios em seminários, congressos, exposições,
reuniões, festas de empresas e shows.
O compromisso do SESC em manter as iniciativas do município naquela área, no que se refere ao
campo da preservação ambiental, da cultura e da educação, seria facilmente atingido com a
construção do pretendido complexo hoteleiro, que conta com 240 (duzentos e quarenta)
apartamentos, um centro de educação ambiental e convenções, um restaurante, equipamentos de
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apoio e lazer e 1 (um) lago.
Em que pesem as afirmações da Prefeitura de Santa Teresa e do próprio SESC, não há garantias no
sentido de que o Parque Temático Augusto Ruschi será, de fato, utilizado pela prefeitura da forma
acordada.
Sabe-se que o Parque Temático Augusto Ruschi foi construído com 93,65% de recursos públicos
federais, no intuito de atender à comunidade local e, consoante Plano de Trabalho da Prefeitura
Municipal de Santa Teresa, seria mantido por convênios com a municipalidade e empresas privadas
comprometidas com a preservação do meio ambiente, bem como por meio de cobrança simbólica
da entrada para turistas, com isenção para estudantes.
Recomendação : 1
Diante da não consecução dos objetivos pactuados para o Contrato de Repasse nº 017816083/2005,
recomenda-se ao Ministério do Turismo que digilencie a Caixa com vistas a instaurar Tomada de
Contas Especial, com base na IN STN nº 01/1997, para apuração de responsabilidades e eventual
necessidade de ressarcimento à União dos recursos federais aplicados na construção do Parque
Temático Augusto Ruschi, haja vista que o mesmo não estava aberto, haja vista que o mesmo não
estava aberto à visitação pública.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
As demandas relativas ao não cumprimento das finalidades do Contrato de Repasse nº
017816083/2005 são procedentes.
2.1.1.2
Situação Verificada
Devolução ao Estado do Espírito Santo da área cedida à Prefeitura Municipal de Santa Teresa para a
construção do Parque Temático Augusto Ruschi, antes mesmo de sua inauguração.
CONSTATAÇÃO
Doação do imóvel em que foram feitas as intervenções objeto do Contrato de Repasse nº
017816083/2005, com vistas à construção de empreendimento de cunho privado.
a) Fato:
O imóvel objeto do Contrato de Repasse nº 017816083/2005 foi cedido pelo Estado do Espírito
Santo ao Município de Santa Teresa, por meio do Contrato de Concessão de Uso, firmado em em
04/05/2005, nos termos da Lei Estadual nº 7.954, publicada em 17/12/2004, alterada pela Lei nº
8385, de 03/10/2006.
Para realização das obras de construção do parque, a Prefeitura de Santa Teresa realizou a Tomada
de Preços nº 003/2007, tipo menor preço global, sagrando-se vencedora a empresa Delfim
Construtora Ltda., inscrita no CNPJ sob o nº 04.812.583/0001-06, com a qual foi celebrado o
Contrato nº 096/2007.
Cabe mencionar que a última medição das obras foi atestada em 17/06/2010 e a prestação de contas
da Prefeitura de Santa Teresa foi entregue tempestivamente e aprovada pela Caixa Econômica
Federal.
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Destaca-se que, mesmo com a devolução do imóvel ao Governo do Estado do Espírito Santo e
posterior doação do mesmo ao SESC, a CAIXA aprovou a prestação de contas final do ajuste em
11/01/2011, conforme registrado no site da CAIXA e verificado em pesquisa realizada em
05/09/2013.
Ocorre que, antes mesmo de inaugurar o Parque Temático Augusto Ruschi, a Prefeitura Municipal
de Santa Teresa firmou com o Estado do Espírito Santo Termo de Distrato, por meio de documento
sem data - consta apenas o exercício de 2010, para devolução do imóvel objeto da concessão de
uso, livre e desembaraçado de qualquer ônus.
Neste ponto, importa ressaltar que a Instrução Normativa/STN nº 01/97, que disciplinava à época a
celebração de convênios de natureza financeira, admite o contrato irretratável e irrevogável de
concessão de uso como alternativa à comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à
propriedade do imóvel, por interesse público ou social, condicionadas à garantia subjacente de uso
pelo prazo mínimo de vinte anos.
O Primeiro Termo Aditivo ao Contrato de Concessão de Uso acrescentou a Cláusula Sétima ao
Contrato original para estabelecer o prazo de 20 (vinte) anos de vigência contratual, prorrogável por
igual período.
Ademais, nos termos da Cláusula Nona do Contrato de Repasse nº 017816083/2005, os bens
patrimoniais remanescentes, adquiridos ou produzidos em decorrência do contrato de repasse,
previstos no plano de trabalho, quando da extinção deste contrato serão de propriedade do
contratado, ou seja, da Prefeitura Municipal de Santa Teresa.
O Estado do Espírito Santo, por sua vez, procedeu à doação do mesmo imóvel ao Serviço Social do
Comércio - SESC, por meio da Lei 9.606, de 28/12/2010, para a construção de um empreendimento
de cunho particular para a instalação de projetos de turismo e lazer.
O Conselho Nacional do SESC publicou a Deliberação SESC nº 03/2011, de 09/02/2011,
autorizando a aquisição, por doação, do imóvel situado na localidade Caminho das Pedras - onde
foram executadas as obras de construção do Parque Temático Augusto Ruschi, com 100.000 m², no
Município de Santa Teresa.
A doação em comento foi objeto de escritura pública no Cartório do 4º Ofício de Notas, em
15/03/2011, e ainda não foi registrada, tendo em vista a condição constante da Escritura anterior,
pertinente à obrigação de construir uma casa de residência de veraneio para o Governador do
Estado do Espírito Santo, consoante o Ofício nº 082/2011, de 22/06/2011.
Por meio de documento, datado de 14/10/2011, a Federação do Comércio de Bens, Serviços e
Turismo do Estado do Espírito Santo - FECOMÉRCIO/ES, informou à Prefeitura de Santa Teresa
seus propósitos de ampliar o projeto do Parque Temático Augusto Ruschi por entendê-lo tímido
para o empreendimento hoteleiro que se pretende construir no local. Na mesma oportunidade, se
comprometeu a manter as iniciativas do município naquela área, no que se refere ao campo da
preservação do meio ambiente, da cultura local e da educação.
Sabe-se que o Parque Temático Augusto Ruschi foi construído com 93,65% de recursos públicos
federais, no intuito de atender à comunidade local e, consoante Plano de Trabalho da Prefeitura
Municipal de Santa Teresa, seria mantido por convênios com a municipalidade e empresas privadas
comprometidas com a preservação do meio ambiente, bem como por meio de cobrança simbólica
da entrada para turistas, com isenção para estudantes.
Desta forma, esperava-se atingir 1.200 alunos da escola implantada no entorno do parque, e cerca
de 3.000 pessoas mensalmente, contribuir para a preservação da Mata Atlântica e divulgar a vida e
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a obra do naturalista Augusto Ruschi.
Entretanto, da análise do projeto do Centro de Turismo a ser construído pelo SESC, pessoa jurídica
de direito privado, verificou-se que o empreendimento será composto de um complexo hoteleiro
com 240 (duzentos e quarenta) apartamentos, um centro de educação ambiental e convenções, um
restaurante, equipamentos de apoio e lazer e 1 (um) lago, no intuito de proporcionar momentos de
tranquilidade à classe comerciária e aos hóspedes que procuram descanso e lazer, assim como
encontros de negócios em seminários, congressos, exposições, reuniões, festas de empresas e
shows.
b) Dano ao Erário:
R$ 1.056.036,22
c) Manifestação da Unidade Examinada:
Neste ponto, a Prefeitura de Santa Teresa se manifestou nos mesmos termos transcritos no item
2.1.1.1 do presente relatório.
d) Análise do Controle Interno:
No intuito de justificar a rescisão do contrato de concessão de uso do imóvel onde foi construído o
Parque Temático Augusto Ruschi, firmado com o Estado do Espírito Santo, e a consequente doação
do terreno ao Serviço Social do Comércio – SESC, a Prefeitura Municipal de Santa Teresa se
manifestou, por meio do Ofício/CGAB nº 347/2012, no sentido de que o município carece de
aperfeiçoar a qualidade da mão de obra na área do turismo e desenvolver atividades neste setor.
Neste contexto, a Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado do Espírito Santo
– FECOMERCIO/ES, que engloba as atividades do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
– SENAC e o Serviço Social do Comércio – SESC, teria manifestado interesse e capacidade para
suprir tais lacunas municipais, de forma que tanto o Governo do Estado, o Município e a população
se beneficiariam.
Na mesma oportunidade, a Prefeitura de Santa Teresa informou que além do complexo hoteleiro a
ser construído pelo SESC no terreno do Parque Temático Augusto Ruschi, será construído um Hotel
Escola para a prática de estágio dos formandos da Escola Técnica do SESC que será edificada no
terreno onde funcionava o antigo Clube Tangarás.
Destaca-se que tão logo as obras do Parque Temático Augusto Ruschi terminaram (a última
medição ocorreu em 17/06/2010), antes de proceder à inauguração do parque, permitindo o usufruto
da comunidade local e eventuais turistas, o Estado do Espírito Santo e a Prefeitura de Santa Teresa
firmaram Termo de Distrato, rescindindo o Contrato de Concessão de Uso para viabilizar a doação
do terreno para o SESC.
Consoante a Cláusula Terceira do Termo de Distrato do Contrato de Concessão de Uso, “as
eventuais benfeitorias introduzidas são incorporadas ao imóvel e não geram direito à indenização
ou retenção a qualquer título, na forma prevista na Cláusula Quarta, § 4º, do Contrato de
Concessão de Uso acima mencionado”.
A Cláusula Quarta, §4 º, do Contrato de Concessão de Uso, que trata da rescisão, dispõe que “as
benfeitorias, úteis e voluptuárias e quaisquer acréscimos realizados no imóvel pelo cessionário ou
por terceiros passarão a incorporar o imóvel sem gerar direito à indenização ou retenção a
qualquer título, findo ou rescindido este contrato”.
Ocorre que, nos termos da Cláusula Nona do Contrato de Repasse nº 017816083/2005, os bens
patrimoniais remanescentes, adquiridos ou produzidos em decorrência do contrato de repasse,
previstos no plano de trabalho, quando da extinção deste contrato serão de propriedade do
contratado, ou seja, da Prefeitura Municipal de Santa Teresa.
Por meio da Lei 9.606, de 28/12/2010, o Estado do Espírito Santo procedeu à doação do terreno do
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parque e de todas as suas benfeitorias ao Serviço Social do Comércio – SESC, pessoa jurídica de
direito privado, para a construção de um empreendimento de cunho privado.
Assim, as benfeitorias construídas no terreno localizado na região denominada Caminho das Pedras,
com 93,65% de recursos públicos federais, pertencem atualmente a uma entidade de Direito
Privado.
Recomendação : 1
Diante da não consecução dos objetivos pactuados para o Contrato de Repasse nº 017816083/2005,
recomenda-se ao Ministério do Turismo que diligencie a CAIXA para que seja instaurada a
Tomada de Contas Especial para apuração de responsabilidades e eventual necessidade de
ressarcimento à União dos recursos federais aplicados na construção do Parque Temático Augusto
Ruschi, haja vista que o mesmo não estava aberto à visitação pública.
e) Conclusão sobre a situação verificada:
As informações constantes da demanda encaminhada à CGU, indicando que houve a devolução ao
Estado do Espírito Santo da área cedida, antes mesmo de sua inauguração, são procedentes.
3. OUTRAS AÇÕES
A seguir apresentamos constatações identificadas por ocasião dos trabalhos realizados, agrupadas
por Programa/Ação, e vinculadas aos respectivos órgãos superiores, relativas a situações não
mencionadas na demanda original:
3.1 MINISTERIO DO TURISMO
3.1.1 – Programa:
TURISMO NO BRASIL: UMA VIAGEM PARA TODOS
Objeto Examinado:
Desenvolver o turismo nos municípios brasileiros, principalmente por meio de adequação da
infraestrutura de forma que permita a expansão das atividades turísticas e a melhoria da qualidade
do produto para o turista.
Agente Executor Local:
27.167.444/0001-72 PREFEITURA
MUNICIPAL DE SANTA TERESA
Montante de Recursos Financeiros Aplicados: R$ 1.056.036,22
Ordem de Serviço:
201209717
Forma de Transferência:
546379 Contrato de Repasse
3.1.1.1 - CONSTATAÇÃO
Aceitação pela CAIXA, como forma de comprovação de posse, de documento que não atendia em
sua totalidade ao disposto na IN/STN nº 01/97.
a) Fato:
O Contrato de Repasse nº 017816083/2005 foi celebrado com inclusão de cláusula suspensiva Cláusula Segunda (item 2.1), para que o contratado apresentasse no prazo de 120 dias a contar da
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assinatura do contrato, ou seja, até 30/04/2006, a documentação relativa ao projeto básico e à área
de intervenção, para análise e aprovação por parte da Caixa Econômica Federal.
No que se refere à área de intervenção, impende transcrever o art. 2º, incisos VIII e IX, e) da
Instrução Normativa nº 01/97 da Secretaria do Tesouro Nacional - STN, vigente à época, verbis:
"Art. 2º O convênio será proposto pelo interessado ao titular do Ministério, órgão ou entidade
responsável pelo programa, mediante a apresentação do Plano de Trabalho (Anexo I), que conterá,
no mínimo, as seguintes informações:
VIII - comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel, mediante
certidão emitida pelo cartório de registro de imóveis competente, quando o convênio tiver por
objeto a execução de obras ou benfeitorias no imóvel;
IX - admite-se, por interesse público ou social, condicionadas à garantia subjacente de uso pelo
prazo mínimo de vinte anos, as seguintes hipóteses alternativas à comprovação do exercício pleno
dos poderes inerentes à propriedade do imóvel, prevista no inciso VIII do "caput" deste artigo:
e) contrato ou compromisso irretratável e irrevogável de constituição de direito real sobre o imóvel,
na forma de cessão de uso, concessão de direito real de uso, concessão de uso especial para fins de
moradia, aforamento ou direito de superfície";
Desta forma, a Prefeitura Municipal de Santa Teresa apresentou à Caixa cópia do Contrato de
Concessão de Uso, celebrado com o Estado do Espírito Santo, em 04/05/2005, nos termos da Lei
Estadual nº 7.954, publicada em 17/12/2004, nos seguintes termos:
"Art. 1º. Fica o Poder Executivo autorizado a ceder, mediante termo de concessão de direito real de
uso, à Prefeitura Municipal de Santa Teresa o imóvel onde está instalada a Residência Oficial do
Governo do Estado, situado na localidade denominada Caminho das Pedras, no Município de
Santa Teresa, neste Estado, com as seguintes característica: uma área de terra medindo 10 ha (dez
hectares), contendo uma casa composta de 08 (oito) cômodos, registrada no Cartório do 1º Ofício
de Santa Teresa, neste Estado, sob º 6.897, livro 3-j, fls. 114/115.
Art. 2º. A cessão a que se refere o artigo 1º destina-se à instalação de um Centro de Treinamento
em educação e Meio Ambiente".
Entretanto, com base em Parecer Jurídico, solicitado por meio do Ofício nº 0433/2006/GIDUR/VT,
de 24/03/2006, a CEF considerou irregular a titularidade do imóvel, uma vez que a cessão de uso
não havia sido realizada pelo prazo irrevogável e irretratável de 20 anos, consoante determina a IN
nº 01/97. Ademais, as obras de construção do Parque Temático não foram autorizadas pela Lei
Estadual supracitada.
Com efeito, o Contrato de Concessão de Uso em comento não estipulou prazo de vigência e a
Cláusula Quarta estabeleceu a possibilidade de rescisão do contrato nas hipóteses de
descumprimento de quaisquer de suas cláusulas, por superveniência de norma legal que o tornasse
inexequível ou sobrevindo necessidade ou interesse por parte do cedente em utilizar o imóvel.
Assim, servindo-se da prorrogação do prazo para atendimento da condição suspensiva, a Prefeitura
Municipal de Santa Teresa e o Estado do Espírito Santo firmaram, em 11/05/2006, o Primeiro
Termo Aditivo ao Contrato de Concessão de Uso, acrescentando a Cláusula Sétima para estabelecer
o prazo de 20 (vinte) anos de vigência contratual, prorrogável por igual período.
O Segundo Termo Aditivo ao Contrato de Concessão de Uso foi firmado em 12/06/2006, no intuito
de retificar a Cláusula Primeira do contrato original, quanto ao número de registro imobiliário do
imóvel objeto da concessão.
Após, o Governador do Estado do Espírito Santo sancionou e publicou a Lei nº 8385, de
03/10/2006, dando nova redação ao art. 2º da Lei nº 7.954/2004, que passou a vigorar nos seguintes
termos, verbis:
"Art. 2º. A cessão a que se refere o artigo 1º destina-se à instalação de um Centro de Treinamento
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em Educação e Meio Ambiente, bem como fica o Município de Santa Teresa autorizado a construir
no referido imóvel o Parque Temático Augusto Ruschi.
Parágrafo único. A cessão de que trata o artigo 1º deverá ser celebrada pelo prazo de 15 (quinze)
anos, podendo ser renovada a interesse da administração".
Por meio de parecer firmado pelo Gerente do Jurídico Regional - JURIR/VT, a CEF opinou no
sentido de que, não obstante constar da Lei nº 8.385, de 03/10/2006, que o prazo de cessão de uso
seria de 15 (quinze) anos, a vontade das partes já se encontrava expressa no Termo Aditivo ao
Contrato de Concessão de Uso, datado de 11/05/2006, onde definiu-se que o prazo de concessão de
uso seria de 20 (vinte) anos, não podendo norma legal posterior alterar o ato jurídico perfeito,
conforme inciso XXXVI do art. 5º, da Constituição Federal.
Na mesma oportunidade, a Caixa opinou pela celebração de novo aditivo contratual, identificando,
nos termos da Lei nº 8.385/2006, o objeto da concessão de uso - a contrução do Parque Temático
Augusto Ruschi.
Assim, a Prefeitura Municipal de Santa Teresa e o Estado do Espírito Santo firmaram, em
25/10/2006, o Terceiro Termo Aditivo ao Contrato de Concessão de Uso, autorizando o Município
de Santa Teresa/ES a proceder a toda e qualquer edificação, reforma e ampliação no imóvel objeto
do contrato, bem como a construir no local o Parque Temático Augusto Ruschi.
Desta feita, a CAIXA considerou regular a comprovação apresentada em substituição àquela de
titularidade do imóvel.
Ocorre que, apesar da alteração contratual, por meio do Primeiro Termo Aditivo, no sentido de
estabelecer o prazo de 20 anos para a cessão do imóvel, as demais cláusulas contratuais
permaneceram inalteradas, inclusive a Cláusula Quarta, relativa à rescisão do contrato de concessão
de uso, o qual poderia ser rescindido a qualquer tempo, desde que demonstrado o interesse por parte
do cedente.
Neste ponto cabe recordar que a Instrução Normativa/STN nº 01/97 admite o contrato de concessão
de uso, como alternativa à comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do
imóvel, por interesse público ou social, desde que irretratável e irrevogável.
Consequentemente, a Prefeitura Municipal de Santa Teresa firmou com o Estado do Espírito Santo
um Termo de Distrato, para devolução do imóvel objeto da concessão de uso, no exercício 2010,
logo após a conclusão das obras do parque termático, antes mesmo de inaugurá-lo.
Desta forma, verifica-se que uma das exigências estabelecidas na cláusula suspensiva - área de
intervenção do imóvel, não foi devidamente cumprida pela Prefeitura Municipal de Santa Teresa e
mesmo assim a cláusula suspensiva foi considerada atendida pela CAIXA.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício nº. 2046/2012/GIDUR/VT, de 13/12/2012, a CAIXA se manifestou da forma
transcrita a seguir:
"1. Em atenção a correspondência dessa Controladoria, em anexo, solicitando manifestação sobre
o não cumprimento das exigências estabelecidas na cláusula suspensiva – área de intervenção do
imóvel, esclarecemos:
1.1 A CAIXA, tão logo firmado o contrato, providenciou a notificação ao Município para que, no
prazo de 120 dias, apresentasse, no concernente à área de intervenção, os documentos que seriam
aceitos para fins de comprovação de titularidade, entre eles o contrato de
cessão por prazo de 20 anos em caráter irrevogável e irretratável.
1.2 O Município apresentou, visando comprovar a titularidade da área, o contrato de concessão de
uso firmado com o Estado do Espírito Santo em 04/05/2005, que após análise jurídica, apontou que
o contrato de concessão de uso não atendia as exigências do programa, na medida que:
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1) não foi celebrado em caráter irrevogável e irretratável por 20 anos;
2) não havia autorização para realização das obras;
3) não havia sido encaminhada a comprovação de averbação da concessão junto ao RGI. Tais
pendências foram devidamente comunicadas ao Município.
1.3 Em 24/05/2006 o Município encaminhou a documentação visando o suprimento das exigências.
Dentre os documentos enviados foi apresentado o aditivo ao contrato de Concessão de Uso
firmado, estabelecendo o prazo de vigência de 20 anos, podendo ser
prorrogado. Nova análise jurídica foi realizada, apontando o não atendimento das exigências dos
itens 3 (autorização para construir o parque) e 4 (certidão de ônus) do parecer anterior.
1.4 Visando regularizar a pendência, foi apresentado pelo Município o Terceiro Termo Aditivo ao
contrato de Concessão de Uso firmado, que ampliou o objeto para autorizar o Município de Santa
Teresa a proceder a toda e qualquer edificação, reforma e ampliação no
referido imóvel e, para permitir, também, a construção do “Parque Temático Augusto Ruschi”.
1.4.1 Tal aditivo contratual veio amparado na Lei Estadual 8.385/2006, em anexo, que ampliou o
objeto da concessão para permitir a construção do parque temático, bem como estabeleceu o prazo
de cessão de uso em 15 anos prorrogável por interesse da administração. A análise jurídica dessa
lei, concluiu que o prazo fixado não teria incidência no caso, na medida em que anteriormente à lei
já havia sido celebrado o contrato concessão com prazo de 20 anos. Esse fato foi reconhecido pelo
próprio Estado que, por meio da Lei 8.397 de 09/11/2006, em anexo, eliminou qualquer
inconsistência entre o contrato firmado e a legislação autorizativa.
1.5 Em, 10/11/06, por meio do parecer jurídico a situação envolvendo a titularidade do imóvel foi
considerada regular.
1.6 A análise dos fatos acima revela que a ausência no contrato de concessão de uso de cláusula
prevendo prazo irrevogável e irretratável representa mera irregularidade formal, uma vez que tanto
o Município quanto o Estado do Espírito Santo tiveram ciência inequívoca, por meio das diversas
correspondências trocadas, quanto à necessidade de manutenção da posse da área por período
mínimo de 20 anos como condição para a liberação de recursos federais para o projeto.
1.6.1 Em diversas oportunidades o Município foi instado a apresentar a documentação que
comprovasse a posse da área de intervenção por período irrevogável e irretratável de 20 anos, não
havendo como alegar qualquer desconhecimento desse fato e, o Estado, ao editar leis e celebrar
diversos aditivos, inclusive para incluir dentro do objeto da Concessão de Uso a construção do
parque temático, tinha ciência inequívoca do contrato de repasse existente entre a União Federal e
o Município de Santa Teresa e que tais alterações foram feitas exclusivamente com o objetivo de
atender as exigências da União Federal.
1.7 No caso, na interpretação dos contratos deve-se ater não só ao que está expressamente escrito,
mas também a própria intenção das partes e a boa-fé que deve reger os negócios, principalmente
envolvendo entes públicos.
1.8 A ausência de cláusula expressa prevendo a impossibilidade de revogação e de retratação não
afasta tal característica, uma vez intrínseca ao negócio firmado, de forma que o contrato de
concessão de uso deixou de vincular exclusivamente às partes contratantes, mas também a União
Federal, na medida em que se condicionou a liberação dos recursos para a construção do parque à
posse da terra por período mínimo de 20 anos.
1.9 Portanto, independente da existência da cláusula de irrevogabilidade, o Município em hipótese
alguma, sem anuência da União Federal, poderia realizar o distrato da concessão de uso, posto
que tinha ciência que a manutenção da posse do imóvel pelo período de 20 anos era condição do
contrato.
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1.10 Deve-se registra, ainda, que a existência da cláusula de irrevogabilidade e irretratabilidade
por si só não impede que o negócio seja distratado, bastando para tanto que haja a conveniência
de ambas as partes. Tal cláusula somente tem eficácia enquanto uma das partes se opuser ao
distrato, não possuindo a outra parte, nessa situação, meios de desfazer o negócio, face à previsão
de impossibilidade de retratação ou revogação.
2. Em face ao exposto, entendemos que a ausência no Contrato de Concessão de Uso de cláusula
prevendo a irrevogabilidade e irretratabilidade do prazo de 20 anos não representa um falha da
CAIXA na continuidade do contrato de repasse, mas sim uma mera irregularidade formal, posto
que tal exigência está implícita na contratação, conforme comprova os documentos constantes do
dossiê administrativo e as diversas tratativas envolvendo o Município, o Estado, e a União Federal,
esta por meio da CAIXA.
3. A existência de cláusula de irrevogabilidade por si só não teria o efeito de impedir o distrato,
desde que o Município e o Estado concordassem com tal ato. O que efetivamente impede o distrato
é a vinculação do imóvel ao contrato de repasse.
4. Assim, havendo indícios de que houve o distrato do termo de cessão, o Município deveria ser
instado a esclarecer tal fato, uma vez que esse ato é contrário às obrigações ajustadas por meio do
contrato de repasse".
c) Análise do Controle Interno:
A Caixa Econômica Federal manifestou-se no sentido de que a celebração do Contrato de Repasse
nº 017816083/2005 ante o descumprimento de uma das exigências da cláusula suspensiva - relativa
à área de intervenção do imóvel, por parte da Prefeitura de Santa Teresa/ES, representa mera
irregularidade formal.
Neste contexto, a CAIXA considera que tanto o Estado do Espírito Santo, quanto o Município de
Santa Teresa tinham ciência inequívoca da necessidade de manutenção da posse da área objeto do
Contrato de Concessão de Uso por período mínimo de 20 anos como condição para a liberação de
recursos federais para o projeto.
Ademais, a CAIXA entende que a existência da cláusula de irrevogabilidade e irretratabilidade por
si só não impediriam que o negócio fosse distratado, bastando para tanto que houvesse a
conveniência de ambas as partes.
Cabe recordar que a Instrução Normativa/STN nº 01/97, ao admitir hipóteses alternativas à
comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel, o faz
expressamente sob as condicionantes do interesse público ou social e da garantia subjacente de uso
pelo prazo mínimo de vinte anos.
Uma das hipóteses alternativas de titularidade do imóvel admitida pelo normativo em comento (art.
2º, inc. IX, e) é o contrato ou compromisso irretratável e irrevogável de constituição de direito real
sobre o imóvel, na forma de cessão de uso, concessão de direito real de uso, concessão de uso
especial para fins de moradia, aforamento ou direito de superfície.
Certamente, o dispositivo em comento não estabeleceu a irrevogabilidade e irretratabilidade do
Contrato de Concessão de Uso como mera formalidade. O objetivo da regra é exatamente garantir à
União, repassadora dos recursos, o uso do terreno por parte do ente convenente pelo prazo mínimo
de 20 (vinte) anos.
Ocorre que a CAIXA considerou regular a titularidade do imóvel pela Prefeitura de Santa Teresa
com base em um contrato de concessão de uso cujo prazo de vigência condicionava-se aos
interesses do Estado - que poderia, na condição de cedente, rescindi-lo a qualquer tempo, desde que
demonstrado o interesse.
Entretanto, o Estado do Espírito Santo não é parte do Contrato de Repasse nº 017816083/2005 e
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não assumiu obrigações perante a União.
Assim, não merece acolhida a manifestação da CAIXA no sentido de que o Estado do Espírito
Santo tinha ciência inequívoca da necessidade de manutenção da posse da área objeto do Contrato
de Concessão de Uso por período mínimo de 20 anos, como condição para a liberação de recursos
federais para o projeto.
Desta forma, nos termos do Contrato de Concessão de Uso aceito pela Caixa, para dar cumprimento
à cláusula suspensiva bastaria que o Estado do Espírito Santo, na condição de cedente,
demonstrasse interesse para rescindi-lo a qualquer tempo.
Assiste razão à CAIXA, ao afirmar que o distrato do termo de Concessão de Uso é contrário às
obrigações ajustadas por meio do contrato de repasse e não poderia ter sido ajustado sem anuência
da União. Ocorre que o distrato foi realizado nos parâmetros acordados no próprio Contrato de
Concessão de Uso, cujos termos foram previamente aceitos pela Caixa para comprovar a
titularidade do imóvel.
A Caixa, na qualidade de mandatária da União, deve acompanhar todas as ações necessárias ao
cumprimento dos contratos de repasse, verificando a sua regularidade conforme exigências
normativas, legais e técnicas, dentre as quais a área de intervenção do imóvel, que não se trata de
mera formalidade e deverá ser comprovada nos termos da legislação correlata.
3.1.1.2 - CONSTATAÇÃO
Falhas na formalização do edital da Tomada de Preços nº 003/2007.
a) Fato:
Trata-se da Tomada de Preços nº 003/2007, tipo menor preço global, cujo objeto refere-se à
contratação de empresa para execução de obras e serviços para construção do Parque Temático
Augusto Ruschi, com fornecimento de todos os materiais necessários, no município de Santa
Teresa/ES.
Da análise dos autos do referido processo, observaram-se as seguintes falhas na formalização do
instrumento convocatório:
a) Exigência indevida de apresentação de índice contábil não usual para comprovação da
qualificação econômico-financeira, prevista na Cláusula 5.2.1, item i.2, considerando-se o cálculo
do seguinte indicador contábil:
GEG – Índice de Endividamento Total <= 0,5 (IET = (PC + PELP)/AT<= 0,5).
O § 1º do art. 3º da Lei nº 8.666/93 veda aos agentes públicos “admitir, prever, incluir ou tolerar,
nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu
caráter competitivo”.
Com efeito, por meio do Acórdão 434/2010 - Segunda Câmara, o Tribunal de Contas da União tem
entendido que a exigência em comento caracteriza restrição ao caráter competitivo do certame, haja
vista não haver amparo legal para se exigir que os licitantes comprovem a boa situação financeira
da empresa licitante mediante avaliação do grau de endividamento calculado com base em critério
desprovido de estudo técnico aprofundado que necessariamente deveria integrar o processo
licitatório.
Em regra, a exigência de índices contábeis de liquidez deve estar justificada no processo da
licitação, conter parâmetros atualizados de mercado e atender à complexidade da obra ou serviço,
sendo inadequada a fixação de grau máximo de endividamento (GE) e vedado o uso de índice cuja
fórmula inclua rentabilidade ou lucratividade da empresa.
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Nesse contexto, os índices devem levar em consideração aspectos contábeis, econômicos e
financeiros, revelando-se razoáveis em relação à natureza do objeto licitado, em observância ao
disposto no art. 31, § 5º, da Lei nº 8.666/93.
Portanto, a exigência em comento contrariou jurisprudência do TCU.
b) Exigência cumulativa de patrimônio líquido mínimo e recolhimento de garantia para participação
do processo licitatório.
Constatou-se que a cláusula 5.2.1, itens h, i.5 e j do edital da licitação em referência exigiu dos
licitantes, respectivamente, recolhimento de garantia de proposta no valor de R$ 8.460,00,
comprovação de disponibilidade financeira imediata equivalente a R$ 84.602,00 e comprovação de
capital social mínimo no valor de R$ 84.602,00.
O § 1º do art. 3º da Lei nº 8.666/93 veda aos agentes públicos “admitir, prever, incluir ou tolerar,
nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu
caráter competitivo”.
Com efeito, o Tribunal de Contas da União, por intermédio do Acordão nº 170/2007 - Plenário, tem
considerado que essa exigência caracteriza afronta à Lei nº 8.666/93, conforme disposto a seguir:
“Quanto à exigência cumulativa de capital social mínimo e da garantia de participação, verifica-se
afronta ao §2º do art. 31 da Lei n° 8.666/93, bem como ao entendimento dessa Corte, proferido nos
Acórdãos 1898/2006 - Plenário e 808/2003 – Plenário". Nesse sentido são também os acórdãos
108/2006, 2.338/2006, 2.553/2007, 2.640/2007, 1.229/2008, 2.712/2008, 2.815/2009 e 3.043/2009,
todos do Plenário.
A simultaneidade de exigência de requisitos de capital social mínimo e de garantias para a
comprovação da qualificação econômico-financeira não se coaduna com a lei e caracteriza restrição
ao caráter competitivo, situação que tem levado o TCU a determinar às Unidades que não as exijam
simultaneamente.
c) Exigência indevida de capital social integralizado.
Verificou-se, na Cláusula 5.2.1, - item j do edital licitatório, a exigência de comprovação de capital
social integralizado igual ou superior a R$ 84.602,00, até a data prevista para recebimento das
propostas.
Impende destacar que a legislação pátria, ao tratar do assunto, no § 2º do artigo 31 da Lei nº
8.666/93, faz referência a capital mínimo ou patrimônio líquido mínimo. A exigência de capital
social integralizado extrapola o previsto na Lei.
Nesse contexto, o Tribunal de Contas da União - TCU tem considerado indevida exigência nos
termos previstos no item j do Edital em comento, “uma vez que a lei refere-se apenas a patrimônio
líquido ou a capital social, conforme já assentado em jurisprudência deste Tribunal, a exemplo dos
Acórdãos nos 1871/2005; 170/2007 e 113/2009, todos do Plenário” (Acórdão nº 5375/2009 –
Primeira Câmara).
Segundo entendimento do TCU, a comprovação de capital social integralizado poderá ser exigida e
aferida no momento da contratação do licitante vencedor e não no momento da apresentação da
documentação para a qualificação econômico-financeira, sob pena de caracterizar restrição à
participação das empresas.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício nº 347/CGAB nº 347/2012, de 18/10/2012, a Prefeitura Municipal de Santa
Teresa manifestou-se da forma transcrita a seguir:
"Quanto às falhas na formalização do Instrumento Convocatório, não subsistem as razões invocadas
por esta Corte.
a) Inicialmente, releve-se que a exigência dos índices contábeis está perfeitamente de acordo com a
exigência do § 5º do Art 31 da Lei Federal 8.666/93 e alterações posteriores, visto que o cálculo
estabelecido no edital é objetivo, cujas formulas para verificação dos índices possibilitam o
tratamento isonômico entre os licitantes. Portanto, alerte-se para a legalidade da mencionada
previsão editalícia, constituindo-se a cláusula inserta como plenamente válida, notadamente diante
da previsão legal antes referida:
Art. 31. A documentação relativa à qualificação econômico-financeira limitar-se-á a:
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§ 5o A comprovação de boa situação financeira da empresa será feita de forma objetiva, através
do cálculo de índices contábeis previstos no edital e devidamente justificados no processo
administrativo da licitação que tenha dado início ao certame licitatório, vedada a exigência de
índices e valores não usualmente adotados para correta avaliação de situação financeira suficiente
ao cumprimento das obrigações decorrentes da licitação.
Ademais, quanto aos índices exigidos no edital, na ocasião, a Comissão tomou por base o Acordão
1.899/2006, vejamos os comentários do analista do TCU:
“21. ...Considerando que os dados apresentados pelo ente municipal como justificativa,
reportavam-se ao ano de 1993, estando, portanto, relativamente defasados, este analista, por meio
do site da RevistaExame (www.portalexame.abril.uol.com.br) consultou os mesmos índices, agora
referentes às "Melhores e Maiores Empresas do Setor de Construção" no ano de 2005. Os índices
dessas empresas relativamente à liquidez geral, liquidez corrente e endividamento geral
alcançaram naquele exercício, respectivamente, 2,5, 4,1 e 0,366 contra 3,5, 5,2 e 0,307 em 2004.
Assim, constata-se não ter havido uma variação acentuada em relação a 1993. Dessa forma,
considerando os índices médios (2,5, 4,1 e 0,366) referentes a 2005, o problema continuaria o
mesmo, isto é, somente o de liquidez corrente médio estaria dentro dos parâmetros exigidos no
presente certame (vide documentos anexos às fls. 199/206, v.p. (Grifos nosso)
24. No que tange à afirmação de que a que "a matéria ora tratada é pacífica no âmbito do TCU,
que só não admite a adoção de índice para medição da capacidade econômico-financeira, caso não
conste a necessária justificativa", obviamente que a idéia não é exatamente essa. O Tribunal exige
que o gestor apresente a justificação dos índices contábeis requeridos no edital relativos a
determinado certame, tendo em vista o cumprimento da exigência contida no § 5o do art. 31 da Lei
no 8.666/93 (Acórdão 1.917/2003 - Plenário). Entretanto tais índices também devem observar a
exigência contida no § 1o do mesmo artigo e lei, limitando-se a demonstrar a capacidade
financeira do licitante com vistas aos compromissos que terá que assumir caso lhe seja adjudicado
o contrato. Assim não é qualquer índice justificado que será considerado por esta Corte de Contas.
Somente aqueles que forem razoáveis e guardarem conformidade com o vulto da obra ou serviço
licitado (Decisão 1.526/2002 - Plenário
25. Como conclusão final dessa análise, entendo que os índices foram exagerados (principalmente
o de endividamento geral) e acabaram restringindo a competitividade do certame. Entretanto,
considero que a empresa conseguiu demonstrar que os índices econômico-financeiros médios
relacionados às empresas de construção civil, sobretudo aqueles relacionados à liquidez, são mais
elevados do que na maioria das organizações que constituem outros ramos de atividade.Afirmo isso
porque, em geral, a doutrina contábil costuma considerar quocientes de liquidez entre 1,5 e 2,0
como bastante favoráveis.”(Grifo nosso)
A Instrução Normativa MARE/GM nº 05/95 trouxe regra quanto à forma de aplicação dos índices
contábeis nos instrumentos convocatórios. Contudo, pecou a instrução ao sobrepor-se à sua
competência legiferante e ultrapassar a disciplina do artigo 31, § 5º, da Lei 8.666/93. A IN 05/95
não considera as especificidades de cada procedimento licitatório e coloca em uma cesta única
situações absolutamente distintas, inclusive aquelas nas quais os índices contábeis são totalmente
inúteis, a exemplo empresa contratada que apenas entregará um produto que, inclusive, já pode
estar disponível em estoque, o próprio TCU se manifestou neste sentido, conforme item 24 do
acórdão supracitado.
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Cabe destacar, que a ampliação das possibilidades habilitatórias é um benefício ao procedimento
licitatório, que logrará a obtenção de um maior número de propostas e, consequentemente, uma
maior possibilidade de obtenção da melhor oferta. Contudo, essa extensão deve ser adotada com
responsabilidade e com os cuidados que requer o bom trato da Administração Pública.
Não pode o gestor público, na busca incessante pelo menor preço, olvidar da proteção fundamental
ao patrimônio público. É importante relembrar que o objetivo da licitação não é alcançar o menor
preço, mas sim a melhor oferta. Vale dizer que a licitação seleciona a proposta mais reduzida, dentre
aquelas que reúnam condições de cumprir satisfatoriamente o contrato.
A habilitação no procedimento licitatório tem a função bem clara e necessária de distinguir aqueles
que têm condições de executar o pretendido contrato, daqueles que não possuem tal condição. Visa
a fase de habilitação, por conseguinte, evitar que a Administração se lance em aventuras
incompatíveis com a característica de gestão do interesse público, em conformidade com a doutrina
de Adilson Abreu Dalari (DALARI, Adilson Abreu. Aspectos Jurídicos da Licitação. 4 ed. São
Paulo: Saraiva, 1997, p. 131).
A Administração Pública não pode meter-se em contratações aventureiras; não é dado ao agente
público arriscar a contratação em condições excepcionalmente vantajosas, pois ele tem o dever de
zelar pela segurança e pela regularidade das ações administrativas.
A doutrina e a jurisprudência já firmaram entendimento no sentido de que, contrariamente ao que
deve ocorrer na fase de habilitação, um exame efetuado na primeira parte da fase de classificação
deve ser bastante amplo e rigoroso.
O respeitado conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, Antonio Roque Citadini
(em CITADINI, Antonio Roque. Comentários e jurisprudência sobre a lei de licitações públicas. 2.
ed. São Paulo: Max Limonad, 1997. 215) de forma bem objetiva, apresenta a fase de habilitação
como o momento em que a Administração verifica a aptidão das licitantes para participar daquela
disputa licitatória. Deve ser observado nesta etapa processual se a proponente reúne condições
mínimas para disputar a contratação.
Deste modo, e dada máxima vênia, não merece prosperar o entendimento de que a fórmula contábil
de índice de endividamento representa restrição ao caráter competitivo do certame, bem como os
demais fundamentos contrários ao Município.
Interessante faz-se considerar a competência discricionária do Poder Público em estabelecer
condições aptas a garantir a execução contratual, “através de cálculos de índices contábeis previstos
no Edital”. Destarte, não específica à legislação o índice a ser estabelecido, o que reforça que tal se
insere no critério de conveniência e oportunidade da Administração Pública ao estabelecer as
condições que julgar interessantes para a segurança da contratação. Este questionamento, mais uma
vez, integra âmbito da discricionariedade que é ínsito do Poder Público.
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In casu, o Edital do Município de Santa Teresa explana a cerca do cálculo realizado, com critérios
objetivos e de fácil entendimento, atendendo assim a exigência legal.
Quanto à fundamentação de sê-lo critério não usual, seguem julgados que, pacificamente, entendem
como devido o índice exigido. A título de exemplo, vejamos os seguintes:
APELAÇÃO
CÍVEL.
MANDADO
DE
SEGURANÇA.
REEXAME
NECESSÁRIO.
ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO PÚBLICA. SERVIÇOS DE LIMPEZA, COLETA E TRANSPORTE
DOS RESÍDUOS SÓLIDOSDO MUNICÍPIO DO EUSÉBIO. MINUTA DO EDITAL. APROVAÇÃO
PELA ASSESSORIA JURÍDICA DA ADMINISTRAÇÃO. EXIGÊNCIA DE CAPACITAÇÃO
TÉCNICA E FINANCEIRA LÍCITA. PERDA DE OBJETO QUANTO À SUPOSTA
ILEGALIDADEDA EXIGÊNCIA DE MAIS DE UMA GARANTIA PARA O ADIMPLEMENTO
CONTRATUAL. CORREÇÃO PELA PRÓPRIAADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. EXIGÊNCIA
DE
ÍNDICE
DE
ENDIVIDAMENTO
INFERIOR
À
0,25.
ILEGALIDADE.
SEGURANÇACONCEDIDA QUANTO A ESTE ITEM. REEXAME NECESSÁRIO CONHECIDO,
MAS IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. É certo que não pode a Administração, em nenhuma
hipótese, fazer exigências que frustrem o caráter competitivo do certame, mas sim garantir ampla
participação na disputa licitatória, possibilitando o maior número possível de concorrentes, desde
que tenham qualificação técnica e econômica para garantir o cumprimento das obrigações.
Destarte, inexiste violação ao princípio da igualdade entre as partes se os requisitos do edital são
compatíveis com o objeto da concorrência. Não foi o caso quanto ao índice de endividamento
exigido pelos licitantes na concorrência (0,25), devendo este subir para o patamar considerado
razoável pela própria administração (0,50). Reexame Necessário conhecido, mas
desprovido. (TJCE; RN 0001607-68.2006.8.06.0075; Oitava Câmara Cível; Rel. Des. Váldsen da
Silva Alves Pereira; DJCE 01/11/2011; Pág. 56. Grifei).
MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. JULGAMENTO REALIZADO SEM A CITAÇÃO DA
EMPRESA VITORIOSA NO CERTAME. VÍCIO RECONHECIDO. NULIDADE DA SENTENÇA DE
PRIMEIRO GRAU. POSSIBILIDADE DO CONHECIMENTO DA QUESTÃO DE MÉRITO, ART.
515,
§3º.
INABIHTAÇÃO
DECRETADA
COM
BASE
NO
ÍNDICE
DE
ENDIVIDAMENTO CONSTANTE DO EDITAL. IMPOSSIBILIDADE DE SUPERAÇÃO DO
ENTRAVE -PRINCIPIO DA MORALIDADE E DO PRESTIGIO AO INTERESSE PÚBLICO
INVIABILIDADE. Ausência de impugnação da cláusula do edital vinculação ao instrumento
convocatório. Validade da inabilitação (art 3º, da Lei S. 666/93) Recursos providos para anular a
sentença. Julgamento do mérito para denegar a segurança. (TJSP; APL-Rev 815.421.5/7; Ac.
3312445; Osasco; Décima Segunda Câmara de Direito Público; Rel. Des. Venicio Antonio de
Paula Salles; Julg. 15/10/2008; DJESP 25/11/2008. Grifei).
AÇÃO DE COBRANÇA. EMPRESA PRESTADORA DE SERVIÇOS CONTRATADA POR
MUNICIPALIDADE PARA COLETA DE LIXO. FALTA DE PUBLICAÇÃO DO EDITAL
LICITATÓRIO EM JORNAL DE GRANDE CIRCULAÇÃO E ÍNDICE DE ENDIVIDAMENTO
SOLICITADO DAS PROPONENTES MAIS RIGOROSO QUE O NECESSÁRIO. LICITAÇÃO E
CONTRATO CONSIDERADOS IRREGULARES E ILEGAIS PELO TC. AÇÃO CIVIL PROPOSTA
PELA MUNICIPALIDADE EM APARTADO. PRETENSÃO A COBRANÇA DOS VALORES
CONTRATADOS, PELOS SERVIÇOS PRESTADOS. INADMISSIBILIDADE. Inviável a cobrança
por serviços prestados decorrentes de contrato elaborado com Municipalidade,
via licitação considerada irregular, por falta de publicação do edital em jornal de grande
circulação e exigência de índice de endividamento solicitado das proponentes mais rigoroso que o
necessário. (TJSP; AC 601.497.5/7; Ac. 3304080; Pacaembu; Décima Primeira Câmara de Direito
Público; Rel. Des. Luis Antonio Ganzerla; Julg. 13/10/2008; DJESP 07/11/2008. Grifei).
APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. CONCORRÊNCIA PÚBLICA
INTERNACIONAL, PROMOVIDA PELO SERVIÇO MUNICIPAL DE ÁGUA E ESGOTO DE SÃO
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JOSÉ DO RIO PRETO. SEMAE, PARA A CONSTRUÇÃO DE ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE
ESGOTO (ETE RIO PRETO). Algumas exigências previstas no edital foram impugnadas nesta via
processual: A) necessidade de que os licitantes tenham condições de atender a plena execução das
obras e operações previstas no edital; b) máximo de dois participantes por consórcio; c) índices de
Liquidez Corrente, de Liquidez Geral e Grau de Endividamento Total. Tais exigências são
regulares e não violam as disposições da Lei n.º 8.666/93. Poder discricionário ínsito da
Administração Pública que não pode ser analisado nesta via processual. Ausência de direito
líquido e certo a ser albergado no presente writ. Denegação da segurança. Confirmação da
sentença. Recurso não provido. (TJSP; APL 994.06.169332-1; Ac. 4473695; São José do Rio Preto;
Décima Segunda Câmara de Direito Público; Rel. Des. Osvaldo de Oliveira; Julg. 28/04/2010;
DJESP 18/08/2010. Grifei.)
APELAÇÃO CÍVEL. LICITAÇÃO. Alegação de que a vencedora do certame violou o edital quanto
à apresentação de documentação e prova de "grau de endividamento". Alegações infundadas.
Segurança denegada. Recurso desprovido. (TJSP; APL 994.02.046036-1; Ac. 4304596; Santa Fé
do Sul; Terceira Câmara de Direito Público; Rel. Des. Luiz Edmundo Marrey Uint; Julg.
02/02/2010; DJESP 20/04/2010)
Judicialmente, portanto, descabem fundamentações quanto à impossibilidade de exigência do índice
de endividamento, situando-se as situações invocadas no rigor, ou não, do indicador exigido. Assim,
e respeitosamente, não encontra subsídio legal a argumentação de sê-lo índice contábil não usual,
dada, precipuamente, a constância de sua exigência em diversos pleitos licitatórios.
Interessante é a lição esposada pelo Douto Desembargador Yoshiaki Ichihara, nos autos da
Apelação com Revisão n.° 146.688.5/2-00:
"Segundo os coeficientes adotados pelos doutrinadores da ciência contábil, 1,30 a 1,50 deve ser
interpretado como uma empresa de situação econômica normal. Evidentemente, a exigência do
índice mínimo de Liquidez Geral ou situação econômica, além de não se confundir com a situação
financeira, ou liquidez de caixa, sem dúvida, visa preservar o interesse da licitante, isto é,
escolhendo empresa capaz de suportar e cumprir eventual contrato a ser assinado. A licitação
aparece como uma forma de a administração pública cumprir a implementação dos princípios da
legalidade,
igualdade, moralidade etc. - além do aperfeiçoamento e defesa do interesse público, continuidade e
eficiência do serviço público. Por outro lado, a administração, obedecidos os princípios vetores, é
livre para estabelecer regras e condições para a seleção, sendo o edital a peça fundamental, e
também a lei entre as partes" (São Paulo. 9ª Câmara de Direito Público. Julg. 05.06.2002).
Nesta esteira de raciocínio, pode o Instrumento Convocatório compreender requisitos técnicos aptos
a particularizarem as diretrizes elencadas legalmente, tudo no intuito de auferir a real capacidade
econômica da Pretendente à execução do serviços. Esta atitude não importa em mácula a isonomia,
desde que o seja critério usual, como o é o índice de endividamento.
Com efeito, visa o procedimento licitatório buscar a proposta mais vantajosa, segundo critérios de
conveniência e oportunidade objetivamente estabelecidos. E, dentro dessa premissa, insere-se o
princípio da isonomia, que, longe de ser interpretado de forma literal e absoluta, deve ser
combinado ao princípio da supremacia do Interesse Público, uma vez que é próprio da seleção de
propostas critérios de escolhas que particularizem seus participantes a fim de assegurar da melhor
maneira possível a execução contratual e respeito aos Administrados.
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À vista do exposto, comprova-se não haver qualquer mácula à legalidade exigir-se índice de
endividamento, notadamente considerando sê-lo critério permitido por lei, técnico, e usualmente
aplicado.
b) Alegada impossibilidade de exigência cumulativa de capital social/patrimônio líquido e garantia
de participação.
No que se refere a alegação de que a exigência de apresentação de garantia cumulativamente com a
de patrimônio líquido mínimo se afigura ilegal, pois contraria a disposição contida no § 2º do art. 31
da Lei nº 8.666/93, não merece subsistir.
Ora, não há tal óbice no aludido dispositivo legal, eis que o mesmo assinala que a Administração
Pública, na execução de obras, poderá estabelecer, no edital, “a exigência de capital mínimo ou de
patrimônio líquido mínimo, ou ainda as garantias previstas no § 1º do art. 56 desta Lei”, não
estabelecendo que devam ser elas excludentes, antes permitindo sejam exigidos cumulativamente, a
fim de resguardar a Administração, ainda mais por se tratar de contratação vultosa. Nesse sentido o
entendimento do eminente Desembargador Jessé Torres Pereira Junior:
“A interpretação restritiva bloquearia, então, contra a Constituição, a discricionariedade que esta
defere à Administração para assegurar-se de que o concorrente conta com o lastro econômicofinanceiro à altura da empreitada. Assim, deve prevalecer interpretação que autorize o edital a
cumular as exigências desse 2º, desde que se enunciem e demonstrem os motivos que as justifiquem
no caso concreto.” (Junior, Jessé Torres Pereira. T. (2007). Comentários à Lei das Licitações e
Contratações da Administração Pública, Rio de Janeiro: Renovar, p. 427)
O Tribunal de Contas do Distrito Federal, ao analisar edital de licitação de termos similares ao
discutido neste processo, assim se pronunciou, inclusive mediante a edição do Enunciado nº 106,
litteris:
“Edital. Qualificação econômico-financeira. Exigência de capital e patrimônio mínimo e
garantia. Licitação. A comprovação de capital mínimo ou de patrimônio líquido mínimo são
alternativos, ficando a Administração, se considerar necessária a exigência, adstrita à opção por
um deles, podendo, caso considere necessário e desde que ofereça a devida motivação, ainda
contemplar no respectivo edital a garantia de participação e a garantia contratual.
SÚMULAS DE JURISPRUDÊNCIA - ENUNCIADO Nº 106: Licitação. Qualificação econômicofinanceira. Os critérios de avaliação da qualificação econômico-financeira previstos no art. 31, §
2º, da Lei nº 8.666/93, consistentes na comprovação de capital mínimo ou de patrimônio líquido
mínimo, são alternativos, ficando a Administração, se considerar necessária a exigência, adstrita à
opção por um deles, podendo, caso considere necessário e desde que ofereça a devida motivação,
ainda contemplar no respectivo edital a garantia prevista no art. 31, inciso III, do Estatuto das
Licitações, como condição para participar da licitação, e a garantia a que se refere o art. 56 do
mesmo Estatuto, a ser prestada com vistas à boa execução do contrato.“ (destacou-se)
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Ademais, a exigência do capital social tem o objetivo de verificar as condições financeiras do
licitante, evitando a contratação de empresários que não possam desempenhar bem as obrigações
assumidas.
Enquanto a garantia de manutenção de proposta tem o objetivo de conferir maior seriedade ao
certame licitatório. Com ela inibe-se a apresentação de propostas sem quaisquer
comprometimentos, usualmente formuladas por empresas que não reúnem mínimas condições para
execução do objeto posto em licitação, visa ainda, proteger a Administração Pública daqueles maus
licitantes, que ganham o certame licitatório, mas que não comparecem para firmar o contrato.
O Prof. Hely Lopes Meirelles [1] define em sua obra o motivo da existência de uma fase prévia à
análise das propostas e que busque eliminar os concorrentes menos preparados:
“Embora haja interesse da Administração no comparecimento do maior número de licitantes, o
exame das propostas restringe-se àquelas que realmente possam ser aceitas, em razão da pessoa do
proponente. Isto porque a Administração só pode contratar com quem tenha qualificação para
licitar, ou seja, o interessado que, além da regularidade com o Fisco, demonstre possuir
capacidade jurídica para o ajuste; condições técnicas para executar o objeto da licitação;
idoneidade financeira para assumir e cumprir os encargos e responsabilidade do contrato. (grifo
nosso)”
[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e contrato administrativo. 15. ed. São Paulo: Malheiros,
2010. p. 185.
Como se vê, há permissão legal para a exigência constante do edital relativamente ao capital
mínimo e ainda a garantia de manutenção da proposta, cumulativamente.
Novamente reitere-se o vultuoso valor do objeto licitatório, bem como relevância para a
comunidade do Município, e a sua responsabilização solidária por eventuais passivos trabalhistas da
empresa terceirizada. Atento a estes fatores, cujo escopo é a incidência do Interesse Público, é que
deve o Contratante cercar-se de todos os meios legais garantidores da execução integral do objeto
contratado. E, é por esta razão, que se infere do artigo 27, inciso III, a necessidade de comprovação
da qualificação econômico-financeira, e, em seu artigo 31, parágrafo segundo, a necessidade da
exigência de capital social mínimo.
Por oportunas, citem-se novas jurisrudências:
DIREITO ADMINISTRATIVO E FALIMENTAR. AGRAVO DE INSTRUMENTO. LICITAÇÃO.
EXIGÊNCIA DE APRESENTAÇÃO DE CERTIDÃO NEGATIVA DE FALÊNCIA E
RECUPERAÇÃO JUDICIAL. PREVISÃO LEGAL E EDITALÍCIA. PREVALÊNCIA DO
INTERESSE PÚBLICO. INABILITAÇÃO DO CANDIDATO. RECURSO IMPROVIDO. 1). No
procedimento licitatório, a fase de habilitação econômico-financeira tem por finalidade
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arrecadar dados que façam presumir que o licitante tem capacidade para satisfazer os encargos
econômicos decorrentes do contrato. 2) Os documentos exigidos pelo art. 31 da Lei nº 8.666/93,
bem como pelo instrumento convocatório,devem ser devidamente atendidos pelos licitantes, haja
vista que a administração pública, ao realizar o certame, deve estabelecer exigências que
garantam que o vencedor terá condições econômicas para suportar os gastos - As vezes, bem
elevados- Do objeto do futuro contrato administrativo. 3) tratando-se de obras de grande
expressão econômica e responsabilidade técnica, legitima-se a exigência inserida no edital
convocatório para apresentação de certidão negativa de falência ou recuperação judicial, pois a
contratação de empresa nessas condições jurídicas, que atravessam graves dificuldades
econômico-financeiras, poderá colocar em risco o cumprimento das obrigações. 4) O inciso II
do art. 31 da Lei de licitações deve ser interpretado de forma a contemplar também os casos de
recuperação judicial, haja vista que tal instituto, assim como a antiga concordata, tem por fim
conceder benefícios àquelas empresas que, embora não estejam formalmente falidas, atravessam
graves dificuldades econômicas, colocando em risco o empreendimento empresarial. Recurso
improvido. (TJES; AI 24119002939; Segunda Câmara Cível; Rel. Des. José Paulo Calmon
Nogueira da Gama; DJES 19/08/2011; Pág. 17. Grifamos).
E, acerca da exigência conjunta com garantias:
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CONCORRÊNCIA PÚBLICA. EDITAL. CLÁUSULAS
DECLARADAS INVÁLIDAS. EXIGÊNCIAS DE COMPROVAÇÃO DE CAPACIDADE
TÉCNICA, GARANTIA E CAPITAL SOCIAL MÍNIMO. PREVISÃO NA LEI Nº 8.666/ 93.
CLÁUSULAS VÁLIDAS. APELO CONHECIDO E PROVIDO. 1. A licitação constitui-se em
procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da administração pública e
aqueles por ela controlados selecionam a proposta mais vantajosa dentre as oferecidas pelos vários
interessados, com o objetivo precípuo da concretização do interesse público. Assim, com vistas a
atender o interesse público, para a participação no processo de licitação, é exigido dos
interessados o preenchimento de determinados requisitos. 2. A lei nº 8.666/93 prevê a possibilidade
de a administração pública exigir, em edital de licitação, a demonstração de capacitação
técnica, garantia e comprovação de capital social mínimo. Tais exigências visam assegurar que o
vencedor possua o conjunto de atributos técnicos, operacionais e financeiros à altura da eficiente
execução do futuro contrato. 3. Apelo conhecido e provido. Acórdão (TJPI; AC
2009.0001.002411-1; Rel. Des. Fernando Carvalho Mendes; DJPI 03/09/2012; Pág. 19)
Fato é, doutos Desembargadores, que a exigência de garantias insere-se no poder discricionário
atinente a Atividade Pública. Constata-se que, em verdade, o Edital em fiscalização limitou-se a
aplicar ao procedimento seletivo critério administrativo regularmente motivado e adstrito ao
interesse e conveniência da Administração Pública, sempre balizado pelas instruções gerais da Lei
de Contratos".
c) Análise do Controle Interno:
A Prefeitura Municipal de Santa Teresa manifestou-se no sentido de que o edital limitou-se a aplicar
ao procedimento seletivo critério administrativo motivado e adstrito ao interesse da Administração
Pública, sempre balizado pelas instruções gerais da Lei nº 8.666/93.
a) Em relação ao Grau de Endividamento Geral e Grau de Endividamento Corrente, os gestores
municipais manifestaram-se no sentido de que o instrumento convocatório da Tomada de Preços nº
003/2007 observou plenamente o art. 31, § 5º, da Lei nº 8.666/93, considerando adequada a
exigência de comprovação da boa situação econômico-financeira.
Cabe recordar que, conforme a jurisprudência do Tribunal de Contas da União a exigência em
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comento caracteriza restrição ao caráter competitivo do certame, haja vista não haver amparo legal
para se exigir que os licitantes comprovem a boa situação financeira da empresa licitante mediante
avaliação do grau de endividamento calculado com base em critério desprovido de estudo técnico
aprofundado que necessariamente deveria integrar o processo licitatório.
Tendo em vista que não foi verificado nos autos do processo licitatório estudo técnico que
justificasse a exigência de índices contábeis de liquidez, contendo parâmetros atualizados de
mercado, o edital licitatório em referência foi elaborado em contrariedade à jurisprudência do
Tribunal de Contas da União.
b) No que se refere à exigência de recolhimento de garantia de proposta, comprovação de
disponibilidade financeira imediata e comprovação de capital social mínimo, o §º 1 do art. 3º da
Lei nº 8.666/93 veda aos agentes públicos “admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de
convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter
competitivo.
Neste contexto, o Tribunal de Contas da União, por intermédio do Acordão nº 170/2007 - Plenário,
tem considerado que a simultaneidade de exigência de requisitos de capital social mínimo e de
garantias para a comprovação da qualificação econômico-financeira não se coaduna com a Lei nº
8.666/93 e caracteriza restrição ao caráter competitivo, conforme disposto a seguir:
“Quanto à exigência cumulativa de capital social mínimo e da garantia de participação, verifica-se
afronta ao §2º do art. 31 da Lei n° 8.666/93, bem como ao entendimento dessa Corte, proferido nos
Acórdãos 1898/2006 - Plenário e 808/2003 – Plenário". Nesse sentido são também os acórdãos
108/2006, 2.338/2006, 2.553/2007, 2.640/2007, 1.229/2008, 2.712/2008, 2.815/2009 e 3.043/2009,
todos do Plenário.
Desta forma, a exigência cumulativa de patrimônio líquido mínimo e recolhimento de garantias
para participação do processo licitatório contraria a jurisprudência do Tribunal de Contas da União.
c) A Prefeitura não se manifestou acerca da exigência de capital social integralizado igual ou
superior a R$ 84.602,00, até a data prevista para recebimento das propostas. Consoante apontado
alhures, a jurisprudência do TCU considera que tal exigência extrapola o previsto na Lei nº
8.666/93. Assim, poderá ser exigida e aferida no momento da contratação do licitante vencedor e
não no momento da apresentação da documentação para a qualificação econômico-financeira, sob
pena de caracterizar restrição à participação das empresas.
3.1.1.3 - CONSTATAÇÃO
Termos aditivos à Tomada de Preços nº 03/2007 e rescisão bilateral ao Contrato nº 096/2007 sem a
devida fundamentação legal.
a) Fato:
Da análise dos autos da Tomada de Preços nº 003/2007 observou-se que a Prefeitura firmou com a
empresa DELFIN CONSTRUTORA LTDA, inscrita no CNPJ sob o nº 04.812.583/0001-06,
dezesseis termos aditivos ao Contrato nº 096/2007, alterando o valor do objeto contratual para R$
912.457,05 e prorrogando o prazo de execução da obra para 25/03/2010.
Impende observar que os prazos de entrega do objeto contratado pela Administração admitem
prorrogação, desde que ocorra algum dos motivos especificados no art. 57, § 1º, incisos I a VI,
devidamente autuados em processo, verbis:
"§ 1o Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação,
mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômicofinanceiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo:
I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;
II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere
fundamentalmente as condições de execução do contrato;
III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no
interesse da Administração;
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IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por esta
Lei;
V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela
Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;
VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos
pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do
contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis".
No entanto, não se verificou nos autos a justificativa da prorrogação de prazo para execução da obra
por escrito, previamente a cada termo aditivo, autorizada pela autoridade competente para celebrar
o contrato, conforme estabele o §2º do art. 57, da Lei nº 8.666/93.
Desta forma, não restou devidamente demonstrada nos autos qual das hipóteses legais supra
transcritas justificaria a prorrogação do prazo inicial de quatro meses para execução da obra de
construção do parque temático para um período total de dois anos e cinco meses.
Ademais, a Prefeitura Municipal de Santa Teresa firmou com a empresa contratada, em 23/03/2010,
o Termo de Distrato do Contrato de Prestação de Serviços nº 096/2007, com base no item 13.2 do
referido contrato, cujo teor segue transcrito:
"A Contratante poderá, ainda, sem caráter de penalidade, declarar rescindido o contrato por
conveniência administrativa fundamentada, recebendo a contratada, neste caso, retenções
eventualmente efetuadas e os valores correspondentes às obras e serviços já executados até a data
da rescisão, se aceitos pela Fiscalização, bem como o custo da desmobilização".
Entretanto, consoante a Cláusula Segunda do Termo de Distrato, restaram serviços não executados
pela empresa contratada no valor de R$ 47.279,81.
No intuito de finalizar as obras do Parque Temático Augusto Ruschi, a Prefeitura Municipal de
Santa Teresa procedeu à abertura do edital do Pregão Presencial nº 036/2012, para adquirir material
de construção e material elétrico, no valor de R$ 23.454,28, de forma que o corpo técnico de
engenharia da própria Prefeitura desse continuidade à execução das obras.
Ainda assim, foi firmado o Termo de Aceitação Definitivo da obra, em 03/12/2010, por meio do
qual a Prefeitura Municipal de Santa Teresa declara que a empresa Delfin Construtora LTDA
executou os serviços contratados, incluindo o fornecimento de todos os materiais e mão de obra
necessária, no valor de R$ 865.117,04. Naquela oportunidade, a execução dos serviços contratados
foi considerada satisfatória.
Ressalta-se que a Prefeitura Municipal de Santa Teresa não fundamentou a conveniência
administrativa de rescindir o Contrato nº 096/2007, em 23/03/2010, portanto dois dias antes de seu
término, em 25/03/2010, infringindo o item 13.2 do referido Contrato, considerando que, na
ocasião, o objeto contratual não havia sido devidamente concluído e entregue, descumprindo o que
havia sido acordado inicialmente.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício nº 347/2012, de 18/10/2012, a Prefeitura Municipal de Santa Teresa
manifestou-se da forma transcrita a seguir:
"Depreendem-se também das constatações ventiladas, alegações acerca da ausência de
fundamentação das prorrogações efetivadas.
Com base nisto, esclarece oportunamente que os pedidos de prorrogação de prazos foram
solicitados pelos seguintes motivos:
1. 1.
Efetivo mínimo de mão de obra causado pelo replanilhamento de adequação de sua
planilha orçamentária aos projetos complementares.
2. 2. Replanilhamento do projeto exigido pela Caixa Econ^mica Federal e pela construtora.
3. 3. Pendências na infraestrutura do anfiteatro.
4. 4.
Pendências na execução de serviços de responsabilidade da Prefeitura, declarando a
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construtora estar condicionada a realização dos mesmos.
5. 5. Conclusão definitiva da obra.
Especificadamente, ressalta-se que:
1. 1.
O Primeiro termo aditivo de valor sofreu uma supressão de R$ 285,16 (Duzentos e
Oitenta e cinco reais e dezesseis centavos), uma vez que havia erros de somatória na planilha
vencedora da licitação.
2. 2.
O Sexto termo aditivo que trata de alterações de valores na quantia de R$ 63.827,70
(Sessenta e três mil, oitocentos e vinte e sete reais e setenta centavos), trata do
replanilhamento da obra, uma vez que foi necessário adequar serviços e valores. Tal
replanilhamento foi aprovado pela Caixa Econômica Federal.
3. 3. O Sétimo Termo aditivo que trata de alterações de valores na quantia de R$ 75,828,40
(Setenta e cinco mil, oitocentos e vinte e oito reais e quarenta centavos) trata-se de um
reequilíbrio econômico da obra, conforme prevê a cláusula sexta do contrato de 96/2007".
c) Análise do Controle Interno:
Por meio do Ofício nº 347/2012, de 18/10/2012, a Prefeitura Municipal de Santa Teresa apresentou
justificativas para os termos aditivos de prorrogação de prazo e alteração no valor do Contrato nº
096/2007, firmados com a empresa DELFIN CONSTRUTORA LTDA, inscrita no CNPJ sob o nº
04.812.583/0001-06.
Entretanto, a motivação deveria ser prévia ou contemporânea à expedição do ato administrativo, de
forma que as justificativas para prorrogação do prazo contratual deveriam constar dos termos
aditivos firmados, seguidas da documentação comprobatória nos autos do processo de contratação.
Sabe-se que a motivação é um princípio do Direito Administrativo e consiste na exposição dos
elementos que ensejaram a prática do ato administrativo, mais especificamente com a indicação de
seus pressupostos fáticos e jurídicos, bem como a justificação do processo de tomada de decisão,
devendo ser necessariamente escrita, tendo em vista que integra a formalização do ato.
Desta forma, o Princípio da Motivação é de importância singular para o controle dos atos
administrativos, pois permite ao administrado identificar plenamente a existência dos motivos, bem
como sua correspondência com a realidade e com a ordem legal.
3.1.1.4 - CONSTATAÇÃO
Superfaturamento em obra para a construção do Parque Temático Augusto Ruschi.
a) Fato:
A partir da consulta ao Sistema de Preços, Custos e Índices da Caixa Econômica Federal – SINAPI
e de orçamento no mercado, quando da não identificação do item no SINAPI, verificamos 14
(quatorze) composições, abrangendo um total de 47 (quarenta e sete) itens constantes na planilha
orçamentária com vistas à execução das obras relativas à construção do Parque Temático Augusto
Ruschi, no município de Santa Teresa, no montante de R$ 209.123,52 (duzentos e nove mil cento e
vinte e três reais e cinquenta e dois centavos), que representam 23,53% do total da obra, que é de
R$ 888.577,24 (oitocentos e oitenta e oito mil quinhentos e setenta e sete reais e vinte e quatro
centavos). Na pesquisa, evidenciou-se que 07 (sete) dessas composições, que englobam 27 (vinte e
sete) itens da planilha, apresentaram valores superiores aos constantes do SINAPI para o mês de
referência utilizado (04/2007), e aos verificados em pesquisa de preços, quando foi o caso,
resultando num superfaturamento de R$ 30.714,55 (trinta mil setecentos e quatorze reais e
cinquenta e cinco centavos), equivalentes a 14,69 % do montante verificado, conforme demonstrado
no quadro abaixo:
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Descrição - Unidade Medida
Preço Unitário
Preço Total
Planilha
SINAPI
Planilha
SINAPI
53,76
36,90
4.300,80
2.952,00
1.348,80
5,46
16.653,93
15.333,97
1.319,96
347,91
330,26
32.327,80
30.687,76
1.640,04
Tudo de PVC rígido soldável 520
marrom, diâmetro 50 mm
(2”), inclusive conexões (item
10.4) - m
30,08
16,52
15.641,60
8.590,40
7.051,20
Alvenaria de tijolos maciços 150,43
comum 57x90x190 mm,
assentados com argamassa de
60,99
53,95
9.174,73
8.115,70
1.059,03
Cobertura nova em telhas 701,64
cerâmicas tipo capa e canal,
inclusive cumieiras (itens
11.8.2.1, 12.6.1.3 e 22.6.2.1) m²
44,63
26,60
31.314,19
18.663,62
12.650,57
Fornecimento e assentamento 15
703,00
*326,67
10.545,00
4.900,05
5.644,95
Preparação
existentes
escritórios,
Qtdade
de instalações 80
para
abrigar
almoxarifado,
Superfaturamento
sanitários,
vestiários,
refeitório e área de vivência
conforme prescreve a NR 18
(item 1.1.5) - m²
Fornecimento, dobragem e 2.808,42 5,93
colocação em forma, de
armadura CA-50A média,
diâmetro 6.3 a 10 mm (itens
2.5.1.1, 11.4.1.3, 12.23.3.4,
14.4.5, 15.4.5, 16.7.5, 17.3.2
e 22.4.3) - Kg
Fornecimento, preparo e 92,92
aplicação de concreto Fck –
30 Mpa (brita 1 e 2) (itens
2.5.1.3, 5.3.3, 6.3.3, 11.4.1.2,
12.23.3.3, 13.4.1, 14.4.1,
15.4.1, 16.7.1, 17.3.3 e
22.4.1) - m³
cimento, cal hidratada e areia
traço 1:0,5:8, juntas 12 mm
(itens 11.5.1 e 17.4.1) - m²
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de banco de praça conforme
detalhe do projeto (item 23.1)
- Unidade
Total
30.714,5
*Pesquisa de preços
Tal fato contraria o contido na Lei nº 11.439, de 29/12/2006, que dispõe sobre as diretrizes para a
elaboração da Lei Orçamentária de 2007 e dá outras providências, que em seu artigo 115 diz o
seguinte:
“Art. 115. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos
Orçamentos da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido pela Caixa
Econômica Federal, que deverá disponibilizar tais informações na internet.”
Verificamos ainda os seguintes pontos:
a) Cobrança em duplicidade.
Com relação ao Item "6.4 – Estaqueamento", da planilha executada, verificamos que o item 6.4.1,
no valor total de R$ 4.599,90 (quatro mil quinhentos e noventa e nove reais e noventa centavos), é
relativo a “Mobilização e desmobilização de equipamentos”. Já o item 6.4.2, no valor total de R$
6.991,20 (seis mil novecentos e noventa e um reais e vinte centavos), refere-se a “Fornecimento e
cravação de estacas de madeiras diâmetro 30 cm, inclusive mobilização e desmobilização de
equipamento”. Resta evidente que o primeiro serviço já se encontra incluído na execução do
segundo;
b) Itens pagos e não executados.
Os itens 5.7.1, 13.5.1, 14.5.1 e 15.5.1, relativos à execução de alvenaria em blocos de concreto
9x19x39 cm, além dos itens 15.6.1 e 15.6.2 relativos a revestimentos de paredes internas/externas
não foram localizados durante verificação "in loco". A soma desses itens resulta num montante de
R$ 1.908, 94 (mil novecentos e oito reais e noventa e quatro centavos);
O item 12.18.1, relativo a bebedouro de aço inox que atenderia ao Memorial Augusto Ruschi, não
foi localizado durante verificação "in loco". O valor deste item é de R$ 1.874,36 (mil oitocentos e
setenta e quatro reais e trinta e seis centavos);
c) Itens com especificação diferente do que foi planilhado.
O item 12.9.5 da planilha diz respeito a piso de cerâmica nas dimensões de 41x41 cm. O piso
observado durante a verificação "in loco" possui dimensões de 46x46cm;
O item 12.14.8 da planilha dis respeito a válvula de descarga da marca DECA. As válvulas
observadas durante a verificação "in loco" são da marca DOCOL;
O item 19.1.1 da planilha, que diz respeito a padrão de entrada de energia elétrica, não confere com
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o que foi observado na verificação "in loco", uma vez que eram previstos 06 (seis) medidores e no
padrão só localizamos 02 (dois).
Ressaltamos que a execução da obra foi aprovada pelos setores competentes da Caixa, conforme
Relatório de Acompanhamento Final (RAE 100%), de 18/10/2010.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do OFÍCIO/CGAB Nº 347/2012, de 18/10/2012, a Prefeitura Municipal de Santa Teresa
apresentou a seguinte justificativa:
"A planilha orçamentária elaborada pela empresa Mode Mobility & Design Ltda, adotada pela
Prefeitura Municipal de Santa Teresa e aprovada pela Caixa Econômica Federal para licitar a
obra, adotou a Tabela de Preços Referenciais divulgado pelo LABOR/CT – UFES, utilizado pelo
IOPES e Prefeitura Municipal de Vitória.
Isso porque, à época, a tabela SINAP não era disponibilizada aos interessados, razão pela qual
tornou-se impossível a sua utilização.
Inclusive, à época da licitação, ano de 2006, era comum tal utilização ante a razão invocada, tendo
a Caixa Federal, inclusive, aprovado tacitamente e efetuados os pagamentos devidos. Registra-se
que a tabela exigida apenas foi disponibilizada no ano de 2007.
Portanto, não cabe exigir do Município utilização de parâmetros à época não disponibilizados, por
certa incoerência lógica."
c) Análise do Controle Interno:
Não obstante a justificativa apresentada pela municipalidade, a Lei nº 11.439, de 29/12/2006, que
dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da Lei Orçamentária de 2007 e dá outras providências, é
categórica, em seu artigo 115, quanto à utilização do SINAPI como sistema de referência de preços
para os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos federais.
Quanto às demais impropriedades verificadas durante a visita "in loco" (cobrança em duplicidade,
itens pagos e não executados e itens com especificação diferente do que foi planilhado), não houve
pronunciamento por parte da Prefeitura Municipal de Santa Teresa.
Recomendação : 1
Considerando que restou configurada a execução de serviços em desacordo com o previsto no Plano
de Trabalho e com valores acima daqueles constantes do SINAPI, recomenda-se ao Ministério do
Turismo que se certifique junto à Entidade Mandatária da União que tenha sido realizada a glosa dos
valores aplicados em desacordo com o Plano de Trabalho, bem como daqueles que se apresentaram
superiores aos valores constantes do SINAPI.
4. CONCLUSÃO
4.1 Sobre os fatos e situações apontados à CGU, são procedentes as irregularidades listadas a seguir,
cujo montante fiscalizado é de R$ 931.961,43, conforme demonstrado no corpo do relatório.
4.1.1) Falhas sem dano ao erário
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Item 2.1.1.1
TURISMO NO BRASIL: UMA VIAGEM PARA TODOS
Não cumprimento das finalidades do Contrato de Repasse nº 017816083/2005.
Item 2.1.1.2
TURISMO NO BRASIL: UMA VIAGEM PARA TODOS
Doação do imóvel em que foram feitas as intervenções objeto do Contrato de Repasse nº
017816083/2005, com vistas à construção de empreendimento de cunho privado.
4.2 Sobre as demais ações de controle realizadas cujo montante examinado corresponde a R$
931.961,43, foram identificadas as seguintes situações:
4.2.1) Falhas sem dano ao erário
Item 3.1.1.1
TURISMO NO BRASIL: UMA VIAGEM PARA TODOS
Aceitação pela CAIXA, como forma de comprovação de posse, de documento que não atendia em
sua totalidade ao disposto na IN/STN nº 01/97.
Item 3.1.1.2
TURISMO NO BRASIL: UMA VIAGEM PARA TODOS
Falhas na formalização do edital da Tomada de Preços nº 003/2007.
Item 3.1.1.3
TURISMO NO BRASIL: UMA VIAGEM PARA TODOS
Termos Aditivos à Tomada de Preços nº 03/2007 e rescisão bilateral ao contrato nº 096/2007 sem a
devida fundamentação legal.
Item 3.1.1.4
TURISMO NO BRASIL: UMA VIAGEM PARA TODOS
Superfaturamento em obra para a construção do Parque Temático Augusto Ruschi.
Vitória/ES, 1 de outubro de 2013
________________________________________________________
Chefe da Controladoria Regional da União no Estado do Espírito Santo
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