Esse texto é um excerto da tese de doutorado de Enilson Santos, cuja referência completa é:
SANTOS, E. (2000) Concentração em mercados de ônibus urbanos no Brasil: uma análise do papel
da regulamentação. Tese de doutorado, Programa de Engenharia de Transportes/COPPE/UFRJ, Rio
de Janeiro.
ESTADO E TRANSPORTE URBANO
A
importância
dos
transportes, mais
especificamente
dos
transportes
urbanos,
para o
desenvolvimento do capitalismo industrial a partir do século XIX, é inegável. Enquadrados entre as
infra-estruturas e serviços estratégicos para a economia, os transportes urbanos têm sido objeto de
constante intervenção do Estado, sob as mais variadas formas. Desse modo, a estrutura dos
mercados locais de transporte vem sendo moldada ao longo do tempo pelas sucessivas tipologias de
regulamentação estatal, caudatárias de particulares compreensões da dinâmica econômica setorial,
como também de hegemonias teóricas e/ou ideológicas a respeito do papel do Estado na economia.
Claro está que os elementos conceituais e teóricos da intervenção do Estado nos transportes urbanos
foram sendo definidos ao longo dos últimos 150 anos, em um processo de sucessivas consolidação e
contestação de experiências e culturas regulatórias, defrontadas por outra parte com a evolução das
estratégias de acumulação de capital e das tecnologias de produção presentes no setor. Em
decorrência, a evolução histórica de estruturas de mercado de transportes urbanos requer, para sua
compreensão e análise, considerar como, ao longo do processo de constituição do setor, se
processaram as relações entre o Estado e essa atividade econômica singular.
A matriz conceitual desenvolvida no capítulo precedente, então, é adotada neste capítulo como
quadro de referência para refletir e discutir os diversos momentos das relações entre o Estado
regulador e a iniciativa privada produtora de serviços de transportes de passageiros nas cidades.
Enfoca-se primeiramente a questão em uma perspectiva geral, em três seções respectivamente
dedicadas às etapas do Estado liberal, do Estado do Bem Estar e da reforma contemporânea do
Estado. Em seguida, analisa-se especificamente a problemática no Brasil, abordando como o Estado
brasileiro construiu e aplicou, ao longo do tempo, sua cultura intervencionista nos transportes
urbanos.
O ESTADO LIBERAL E O TRANSPORTE URBANO
A circulação de pessoas e bens, seja em plano regional, seja no interior das cidades, se constituiu
como um tema de interesse público desde as primeiras manifestações da importância do transporte
para o desenvolvimento das civilizações. Cumpre destacar, no que concerne à movimentação
interregional de pessoas e cargas, a importância das políticas de planejamento e construção dos
caminhos romanos nas áreas anexadas ao Império, cujo exemplo mais significativo talvez seja a
malha viária que o exército de Roma executou e geriu durante a dominação da Península Ibérica,
com o objetivo de facilitar os movimentos de tropas e o seu abastecimento. Fatos históricos
igualmente relevantes são a ordenação do tráfego e estacionamento de carruagens na Roma imperial
(Pederson, 1980) ou o licenciamento de operação de carruagens públicas, requerido por Pascal à
municipalidade parisiense no século XVII (Vuchic, 1981).
Na idade mercantil do capitalismo, a associação de interesses entre o Estado absolutista e os
grandes mercadores havia dado origem, no campo do transporte de cargas, a formas mais diretas de
intervenção estatal: garantia de exclusividade do comércio marítimo, abrangendo rotas e/ou
mercadorias, concretizada na concessão de privilégios comerciais e cartas-patente às companhias
nacionais, em troca de pagamentos de elevados impostos para sustentar os dispêndios das Cortes e
da defesa militar das instalações portuárias metropolitanas e coloniais, também contemplada na
delegação estatal aos mercadores da defesa dos interesses nacionais. Tais procedimentos, segundo
Braudel (1982) e Beaud (1981), se estendiam a uma regulamentação incisiva sobre o uso dos portos
por navios estrangeiros, na forma de proibições de descarga de produtos e tarifas portuárias
discriminatórias que, somadas às tarifas aduaneiras protecionistas e às restrições legais com respeito
ao acesso às profissões, inviabilizavam ou simplesmente impediam a competição de navegadores
forâneos e de novos exportadores/importadores nativos.
Assim sendo, o ideário liberal contra os privilégios mercantis também era esgrimido contra as
políticas absolutistas no setor de transportes, mais especialmente no âmbito da circulação comercial
de cargas. Monopólios de comércio zonal ou de mercadorias, tarifas protecionistas, regulação rígida
de acesso à profissão, todas essas medidas típicas da intervenção do Estado mercantil na economia
eram, decerto, incompatíveis com os interesses do crescimento industrial emergente. O próprio Adam
Smith circunscrevia a atuação do Estado na infra-estrutura (de transportes) ao seu papel de provedor
de certas obras públicas — no campo dos transportes, vias e portos com usos tarifados para a sua
conservação (Izquierdo, 1997) — requeridas pelo novo ciclo desenvolvimentista, impulsionado pelas
forças de livre mercado e alicerçado pela dinâmica econômica da produção industrial em larga
escala.
É justamente essa hegemonia da livre iniciativa e da competição industrial-comercial que, a partir das
últimas décadas do século XVIII, veio estabelecer novas bases geo-demográficas para a economia,
ampliando quantitativa e espacialmente as necessidades de transportes de carga e requerendo o
desenvolvimento acelerado das tecnologias de transporte de pessoas nas áreas urbanas. Tais
exigências derivavam, essencialmente, do caráter predominantemente urbano da sociedade
industrial. Se nos primórdios da industrialização, a localização de plantas estava determinada pelas
disponibilidades locais de matérias-primas, de recursos energéticos naturais — como a madeira ou as
correntes de água — e de vias fluviais ou marítimas de transporte, posteriormente a localização
industrial seria liberada dessas amarras naturais pelo desenvolvimento tecnológico da energia
térmica e dos transportes ferroviários. Antes da metade do século XIX, as cidades já estavam
definitivamente potencializadas como polos de concentração industrial, nos quais as empresas se
beneficiavam de economias de aglomeração, da proximidade de instituições governamentais,
bancárias e comerciais, das infra-estruturas de transporte hidroviário e terrestre, e da abundante
mão-de-obra deslocada para os centros urbanos pela mecanização agrícola crescente e pela perda
de competitividade da pequena manufatura rural (Sica, 1981; Santos, 1989).
O processo de urbanização engendrado pela Revolução Industrial e pelo capitalismo liberal do século
XIX é sobejamente conhecido. Cruzando informações aportadas por Frampton (1989), Adams (1981)
e Vance (1981), pode-se afirmar que os índices de urbanização dos principais países europeus ao
redor de 1800 se situavam entre 10 e 30%: cem anos depois, haviam atingido valores entre 30 e
70%. Nos Estados Unidos da América, o século XIX viu o contingente urbano da população saltar de
5% para mais de 30%. Por outro lado, Vuchic (1981) estima que as 23 cidades européias com mais
de 100.000 habitantes em 1800 saltaram para 147 em 1900. No continente americano, o mesmo
autor avalia que, no início do século XIX, apenas uma cidade tinha população superior à centena de
milhares de habitantes, enquanto que, cem anos depois, este número passou a 50.
Essa reconversão da cidade em locus central da produção industrial traria profundas transformações
na estrutura urbanística até então vigente. Em primeiro lugar, porque novos usos do solo urbano
foram gerados pelas mudanças tecnológicas em curso e pelo perfil classista da sociedade. Em
segundo lugar, porque o capitalismo industrial requeria umas relações cidade-território ajustadas a
suas necessidades de matérias-primas e mão-de-obra e adequadas a uma maior fluidez na
circulação de mercadorias, essencial para garantir a velocidade do processo de acumulação. Nesse
sentido, o eixo fundamental da reestruturação industrial do espaço urbano estava no acoplamento
funcional entre as fábricas, os bairros obreiros e os terminais de transporte, sob a restrição de
garantir a disponibilidade de áreas (e trajetos) não-degradadas para assentar as zonas residencias e
comerciais que atendiam as camadas mais privilegiadas da população (Vance, 1981).
A pressão por solo urbano suficiente para abrigar todas essas novas atividades colocaria
rapidamente a prova a capacidade de absorção das cidades, impondo a necessidade de sua
ampliação sobre o território circunvizinho. No marco de um conceito radicalmente liberal de
propriedade de solo, a expansão da área edificada das cidades era conduzida por um mercado
imobiliário completamente desregulamentado e que, à falta de tecnologias de transporte urbano
redutoras dos tempos de viagem casa-trabalho, se encaminhou para a superutilização do espaço e
para o congestionamento ambiental. Uma ampliação da área urbana adensada, requerida pelas
características do desenvolvimento capitalista industrial de então, entretanto, não seria possível sem
a entrada em cena do transporte coletivo urbano.
Até os anos 50 do século passado, entretanto, as potencialidades das tecnologias de transporte de
passageiros eram bastante limitadas. A circulação das pessoas se fazia hegemonicamente a pé. Só
uma ínfima minoria da população possuía carruagens a tração animal e poucos eram os que podiam
pagar pelo uso das carruagens de aluguel. Os únicos meios de transporte intraurbano razoavelmente
coletivizados eram os ônibus a tração animal, operados pela iniciativa privada sob licença municipal,
em geral sem exclusividade, e que visavam principalmente aos mercados de deslocamentos entre as
zonas residenciais periféricas e os centros comerciais, ou seja, às demandas da classe média mais
bem aquinhoada. Esses serviços certamente foram responsáveis (Muller, 1986) por uma lenta
ampliação da área urbana construída na direção de seu entorno imediato, ao mesmo tempo em que
pequenos núcleos residenciais suburbanos foram se consolidando adjacentemente às estações da
ferrovia a vapor, cujas primeiras linhas de longa distância — orientadas ao transporte de carga, mas
com vagões para passageiros — haviam entrado em operação a partir da década de 1830.
Implantação das ferrovias
Orientada economicamente pelas necessidades de ampliação geográfica dos mercados para uma
produção industrial massiva e geograficamente concentrada, a evolução científico-tecnológica nos
transportes logo produziria seus primeiros avanços concretos, associando a força motriz do vapor ao
suporte viário metálico. As ferrovias de longo curso passaram a representar, aí pelos anos 40 do
século XIX, um negócio extremamente lucrativo e para o qual se dirigiram grandes montantes de
capital privado. Sob a égide política do liberalismo governamental, a infra-estrutura e a operação
ferroviária seriam a princípio tratados como quaisquer outros empreendimentos privados: a
intervenção do Estado era a mínima possível, requerendo-se sua presença para aplainar as
condições de contorno ao investimento. O licenciamento dos Poderes Públicos era entendido tão
somente como uma forma de garantir o uso das terras necessárias à implementação da via
permanente e das estações. Exercia-se a atuação policial do Estado na proteção à propriedade e ao
negócio privado, embora algumas vezes as próprias companhias ferroviárias fossem autorizadas a
manter corpos de vigilância e segurança.
Com efeito, o desenvolvimento do negócio ferroviário se deu, ao longo de boa parte do século XIX, no
âmbito exclusivamente privado. Linhas ferroviárias concorrentes foram licenciadas e nenhum
mecanismo público regulatório de vulto era implementado, operando-se os empreendimentos, em
geral, sem qualquer restrição à liberdade das empresas em termos de políticas de preços, quantidade
e qualidade de serviço. Pode-se afirmar que, nesse período inicial, o desenvolvimento ferroviário foi
completamente orientado pelas forças livres de mercado. Nesse quadro, era permanente o estímulo à
inovação gerencial e, de fato, como lembra Ramos (1998), as ferrovias foram pioneiras na
implantação de novas técnicas de captação de recursos e de gerenciamento da produção.
Para Button (1993), nas primeiras décadas de sua existência, as ferrovias inglesas e norteamericanas apenas participavam do rol de preocupações dos Governos liberais, no sentido de que o
envolvimento dos Poderes Públicos estava ligado fundamentalmente a garantir a construção e
operação das infra-estruturas. Rioux (1972) busca uma explicação para esse fato na cadeia produtiva
das ferrovias, ressaltando que o papel das encomendas das companhias de transporte ferroviário na
expansão econômica e tecnológica das industrias de base — a siderúrgica e a metalúrgica. Assim, os
Governos nacionais conferiam as licenças liberalmente e evitavam interferir nos negócios ferroviários
tendo em vista seus efeitos benéficos na economia em geral. Por outro lado, as ferrovias se
prestavam muito bem ao exercício da captação de poupanças individuais, através da emissão de
ações e debêntures pelo setor bancário, uma vez que os prazos de retorno eram elevados e os riscos
de competição redutora de lucros não eram até então patentes. Os muitos mercados abertos à maior
produtividade e menores fretes ferroviários (comparativamente às estradas de rodagem e mesmo aos
canais) resultavam em grandes possibilidades de que os empreendimentos ferroviários fossem bem
sucedidos comercialmente.
Evidentemente, houve diferenças algo significativas entre as políticas de Governo para as ferrovias
em diversos países, notadamente em função que elas adquiriam no desenvolvimento comercial e
industrial de cada um deles. O liberalismo inglês face às ferrovias passou a coexistir, por efeito do
Railway Act de 1844, com uma incipiente regulamentação de tarifas máximas — aplicada a uma
viagem ao dia útil, com parada obrigatória em todas as estações (Wistrich (1983) —, associada à
opção de compra pelo Estado de novos empreendimentos ao fim de 21 anos de operação (Klein &
Roger, 1994). Nos Estados Unidos, já em 1856, alguns estatutos ferroviários estaduais previam
limites à liberdade de fixação de preços ou às taxas de retorno das companhias. Países de maior
tradição intervencionista, como a França ou a Alemanha unificada, ainda que mantivessem políticas
liberais de licenciamento, costumavam impor obrigações às companhias ferroviárias — amplitude da
malha, por exemplo — em troca de participação no financiamento infra-estrutural e garantias de
rentabilidade mínima (Rioux, 1972). Não obstante esses primeiros mecanismos de intervenção
pública nas liberdades econômicas dos empreendedores ferroviários — mecanismos que podem
mesmo ser vistos como antecessores das sistemáticas regulatórias que mais tarde incidirão sobre os
negócios de transportes —, pode-se afirmar que as políticas públicas a eles concernentes mantinham
características francamente liberais (Stoffaes, 1995).
Mas a expansão da malha e, portanto, a redução da lucratividade marginal das ferrovias traria, na
segunda metade do século passado, duas conseqüências importantes para a indústria: em primeiro
lugar, a queda progressiva nos lucros foi instaurando cada vez mais a tendência empresarial ao
desfrute das condições de monopólio pela via dos abusos e da discriminação de preços; em segundo
lugar, os diferenciais de lucratividade entre companhias, associados à necessidade de altos
reinvestimentos em vias permanentes e equipamentos já próximos de esgotarem suas vidas úteis,
trouxeram ao setor ferroviário uma dinâmica empresarial concentracionista que aprofundava a
estrutura monopolista dos mercados.
De fato, as companhias ferroviárias anteciparam a onda de fusões, aquisições e incorporações que
deu a tônica da indústria nas últimas décadas do século XIX (Bell & Clocke, 1990). Também
antecipando-se a desenvolvimentos posteriores da legislação geral, a Lei estado-unidense de
Comércio Interestadual de 1887, específica para as ferrovias, proibia os acordos entre empresas, o
estabelecimento de tarifas de monopólio e a prática de diferenciação de preços (Bulgarelli, 1996),
além de conferir à Comissão Reguladora poderes para controlar a entrada e a saída de empresas no
setor. Em 1894, as tarifas praticadas pelas ferrovias passaram a ser passíveis de revisão pelas
autoridades norte-americanas, em defesa dos usuários do transporte de cargas.
Progressivamente, desenvolvia-se conceitual e legislativamente a noção de public utility como
elemento básico da cultura regulatória anglosaxônica nos transportes, inspirada pela necessidade de
controle público do monopólio natural exercido por instituições privadas. Na Inglaterra, a apreensão
com respeito às práticas monopolistas das ferrovias levou, segundo Button & Gillingwater (1986), à
edição do Railways Act de 1875, que delegava ao Poder Público competência controladora sobre as
tarifas e fretes. Ao mesmo tempo, nos países da Europa continental, ganhava contornos mais bem
definidos o conceito de service public, a partir da fixação de obrigações contratuais cada vez mais
rígidas às companhias privadas operando em regime de exclusividade territorial (Stoffaes, 1995) ou
de sua nacionalização, como na Alemanha em 1879. Essa evolução das técnicas e dos sistemas
regulatórios no campo dos transportes foi incorporada rapidamente à provisão concessionada dos
serviços de transporte urbano, cuja expansão começa a ser sentida mais fortemente a partir da
introdução no setor das tecnologias mecanizadas, na década de 1880.
Os primórdios do transporte urbano de massa
Ao redor da metade do século passado, o desenvolvimento industrial já fizera das cidades o loci
privilegiado da acumulação capitalista. Desse fato decorria uma visível necessidade de transformar
as estruturas urbanas, herdadas do medievo e desorganizadas por quase um século de crescimento
em bases estritamente liberais, no sentido de conferir-lhes mais eficiência no desempenho de suas
novas funções. Nesse contexto, além das necessárias medidas higienizadoras — abastecimento de
água potável, saneamento básico, iluminação pública etc —, ressaltava-se a carência de tecnologias
eficientes e racionalmente exploradas de transporte coletivo, meios essenciais para possibilitar a
expansão territorial das áreas adensadas e, ao mesmo tempo, garantir a mobilidade casa-trabalho
dos operários fabris. A tarefa de reconstrução urbana, tal a sua magnitude, dificilmente poderia ser
levada a cabo por agentes de mercado, vez que implicava a mobilização de recursos vultosos a
serem aplicados de forma coordenada. Exemplar em todos esses aspectos, a reconstrução
haussmanniana de Paris (1848-1865) representou uma demonstração cabal das possibilidades de
concretização de planos urbanísticos formalmente concebidos para adequar a infra-estrutura física
urbana às exigências colocadas pela nova economia industrial capitalista.
Também no que concerne aos transportes de passageiros, a estratégia utilizada em Paris foi de certa
forma precursora com respeito ao papel dos Poderes Públicos locais. Indisponíveis as tecnologias
mecanizadas que surgiriam com a eletrificação do transporte sobre trilhos, Haussmann incentivou
uma coordenação geral dos serviços então produzidos por um sem-número de pequenas companhias
de ônibus e bondes a tração animal — estimulando a substituição dos primeiros pelos segundos,
mais eficientes e rápidos —, por meio da criação de sindicatos de operadores. Visava assim a
integrar a produção de transporte, reduzindo os desperdícios e os excessos de competição entre os
produtores licenciados pela municipalidade (Daumas e Larroque, 1977). São precisamente esses dois
conceitos — racionalidade e coordenação anti-competitiva — que, mais tarde, foram constituir o
arsenal de políticas regulatórias públicas dedicadas aos bondes eletrificados.
A introdução extensiva da eletricidade nos serviços de transporte coletivo urbano teve lugar nas duas
últimas do século XIX. Se, por um lado, uma larga reação ao laissez faire governamental já se havia
instaurado na sociedade, e já se registrava a assumpção do Estado ao papel de coordenador do
desenvolvimento econômico capitalista; por outro lado, a caótica situação da maioria das grandes
cidades e o êxito da empreitada de Haussmann em Paris estimulava os Governos centrais e locais a
adotarem posturas mais efetivas no sentido de reordenar o desenvolvimento urbano. O bonde
eletrificado surgiu como uma opção de transporte tecnologicamente moderno e eficiente, capaz de
apoiar o amplo desenvolvimento territorial das metrópoles sem quebrar-lhes a unidade funcional
(Santos, 1989). Do ponto de vista dos grandes empreendedores privados, o bonde representava o
laço de articulação entre o mercado imobiliário periférico à grande urbe e a distribuição de energia
elétrica, um negócio verticalizado e altamente rentável: a curto prazo, a reconversão de áreas rurais
adjacentes à cidade possibilitava recuperar rapidamente parcela significativa do investimento (Button,
1995); a médio e longo prazos, haveria sido criado um mercado cativo de consumidores de transporte
e de eletricidade doméstica, capaz de garantir lucratividade sustentada.
Dessa forma, como mostra Jones (1985), as companhias de bonde eletrificado nos Estados Unidos
se estruturam rapidamente de forma monopolista, sob a égide de regulamentação protecionista: a
concorrência, quando havia, se dava nos gabinetes, em busca de favores políticos para a obtenção
de franquias exclusivas de rotas, por largos períodos, em mercados promissores. Para garantir esses
mercados, as companhias aceitaram a fixação de tarifas máximas, publicamente anunciadas como
forma de prevenir abusos de monopólio. Para prevenir-se de eventuais franquias concorrentes, em
corredores paralelos, muitas empresas passaram a desenvolver densas malhas de serviço (barreiras
à entrada) e adquirir pequenas franquias remanescentes da era do bonde a tração animal (Yago,
1984). O super-investimento decorrente dessas estratégias privadas seria um dos fatores
fundamentais na queda de qualidade dos serviços, cuja consequência imediata foi o aprofundamento
do rigor regulatório das autoridades públicas: prescrição de equipamentos, extensão de rotas, tarifas
não reajustáveis. O bonde logo se revelaria como o produto de menor margem de contribuição nos
negócios verticalizados das companhias, as quais passaram a priorizar outros investimentos — mais
rentáveis, menos sujeitos à regulamentação de preços e serviço, como a eletricidade, e também não
submetidos à competição do emergente transporte automobilístico privado.
Diferentemente dos Estados Unidos, a intervenção pública nos negócios de transporte urbano na
Grã-Bretanha não foi estritamente um fenômeno reativo à má qualidade dos serviços. Orientados
pela experiência regulatória com as ferrovias de longo curso, a imposição de obrigações de serviço e
o temor de competição ruinosa ou de guerras de preços, com severas repercussões sobre a
segurança circulatória e a continuidade da provisão (Nash, 1982), levaram as autoridades britânicas a
assegurar condições de exclusividade mais estáveis para o processo de eletrificação do transporte
urbano. Ressalte-se que nas últimas décadas do século XIX, já se exercitava na Grã-Bretanha um
controle público do desenvolvimento urbano e, portanto, a expansão territorial da cidade não ficava
tão somente a cargo dos promotores imobiliários privados. O bonde eletrificado, então, se
enquadrava em um projeto público de reordenação urbanística, embora tanto a produção de
transporte quanto a requalificação de periferias e subúrbios se realizasse, em geral, com base em
capitais privados. Inclusive, no limite, algumas municipalidades britânicas assumiram totalmente o
transporte público eletrificado — Vuchic (1981) cita como pioneira a experiência de Glasgow, em
1884. Assim, o transporte urbano, regulamentado ou estatizado, se integrava de forma mais ou
menos articulada na Grã-Bretanha do final do século passado ao esforço de reconversão urbanística,
seguindo os passos apontados pela Paris de Haussmann.
Certamente, a experiência francesa de tratar as redes técnicas urbanas como serviços públicos
concedidos por meio de contratos de construção e/ou operação, criou eficientes mecanismos de
vinculação dos bondes às necessidades de expansão urbana. Nesses contratos, nos quais o Estado
aportava parte ou a totalidade dos investimentos em infra-estrutura — concessão —, às vezes os
equipamentos — affermage — e às vezes produzia todo o serviço por administração — régie —
(Stoffaes, 1995), os privilégios de exclusividade por prazo certo estavam contrabalançados pela
regulamentação de tarifas, rotas e equipamentos. A provisão pública de serviços públicos locais de
transporte, excepcional nos casos francês e britânico, foram entretanto a regra da eletrificação dos
bondes e trens de subúrbio alemães, sob o impulso de uma cultura bismarckiana promotora de
conglomerados privados e de forte intervenção estatal promotora do desenvolvimento (Yago, 1984)
— o que incluía, por certo, a prática de subsídio público ao transporte coletivo municipalizado.
O ESTADO DE BEM-ESTAR E O TRANSPORTE URBANO
Observe-se que, embora guiando-se por diferentes matrizes culturais, a evolução das relações entre
o Estado e os transportes urbanos na era de surgimento e expansão das redes eletrificadas de
bondes sinalizava claramente para uma intervenção pública no setor progressivamente mais
abrangente. Essa intervenção crescente já refletia alguns dos elementos conceituais básicos que
configurariam a essência intelectual e a atuação microeconômica do Estado do Bem-Estar,
predominante no século XX, quais sejam as funções estabilizadora, redistributiva e alocativa da
intervenção pública na economia.
No âmbito da produção de transporte urbano, pode-se perceber o exercício da função estatal de
fomento e estabilização do crescimento econômico na medida em que a compreensão de que a
dinâmica econômica capitalista, neste século, esteve intimamente ligada à funcionalidade e à
eficiência da circulação intraurbana de pessoas e bens. Tal dependência, já percebida na segunda
metade do século XIX, foi se acentuando na medida em que cresciam os índices de urbanização e,
concomitantemente, as parcelas da renda nacional geradas no setor secundário (Boyer, 1983). Nesse
quadro, como demonstram Chapoutôt & Gagneur (1973), os transportes, especialmente o transporte
urbano de pessoas, seriam entendidos como um insumo da produção capitalista — com forte
influência sobre os níveis de custos e preços da economia nacional e, consequentemente, sobre a
competitividade dos distintos países no mercado mundial —, sendo suas racionalidade e eficiência
requeridas para alimentar e agilizar o processo de acumulação de capital na indústria. Por outro lado
— primeiro com a metalurgia e a siderurgia básicas para a expansão ferroviária, depois com a
indústria da eletricidade para o boom dos bondes e trens eletrificados, e mais tarde com o setor
automobilístico e a construção civil impulsionadas pela explosão rodoviarista —, os transportes se
constituíram em um setor de alta significação pela dinamização das atividades industriais a montante,
como também por sua própria importância na geração de oportunidades de investimento, de emprego
e de renda (Orrico et al., 1997). Todos esses fatores, enfim, inseriram o setor transportes, em
particular os transportes urbanos, na pauta das políticas macroeconômicas do Estado do Bem-Estar.
No que se refere à função redistributiva, os transportes em geral foram entendidos como elemento
importantes para as políticas de redução de diferenças interregionais de renda, na medida em que a
incorporação de territórios economicamente deprimidos ao mercado nacional era tida como fator do
desenvolvimento social integrado do país (o conceito francês de coesão nacional que, na visão de
Stoffaes, 1995, estabelece vínculos entre o Estado do Bem-Estar e a noção de services publics, de
uma parte, e o ideário da Revolução Francesa). No plano urbano, verifica-se que a função
redistributiva é atribuída aos transportes por seu papel na oferta de acessibilidade generalizada aos
mercados de serviços pessoais, do comércio e de mão-de-obra da cidade, com repercussões
significativas sobre a qualidade de vida da população e, ao mesmo tempo, sobre a dinâmica da
economia local.
Quanto à função alocativa, a intervenção estatal nos transportes urbanos foi inicialmente marcada
pela hipótese, bastante bem analisada por Nash (1982), de que a produção de transportes coletivos
em livre regime concorrencial levaria inevitavelmente ao excesso de competição e seus corolários: a
superoferta e as guerras ruinosas de preços. A experiência negativa com os trilhos urbanos
eletrificados nos Estados Unidos, que secundara historicamente as prejudiciais disputas entre
ferrovias naquele país e na Inglaterra, dava as justificativas necessárias para que os Governos
passassem a lançar mão de controles de entrada no mercado, por meio de contratos de
exclusividade operacional em corredores, compensada por obrigações de expansão de rotas, de
tarifas máximas e de indiferenciação de tratamento. Essas primeiras injunções anticompetitivas no
mercado, entretanto, redundavam em freqüentes situações de abuso de poder de monopólio, o que
obrigava aos Poderes Públicos à adoção de práticas regulatórias mais intrusivas em prol do interesse
público. A evolução dessas práticas, nos transportes urbanos hegemonizados pelas companhias de
bondes, se dá com base em dois conceitos: o de coordenação operacional e o de monopólio natural.
A síntese conceitual veio a se concretizar com a assimilação dos serviços de transporte urbano a
uma rede técnica, impulsionada pelo interesse governamental em generalizar a acessibilidade, de
modo funcional, a todos os rincões da geografia da cidade. Nessa direção, convergente com os
interesses de integração horizontal e vertical dos grandes empreendedores do setor, a rede de
bondes elétricos seria mais eficiente na produção dos serviços se delegada integralmente a um único
provedor, “naturalmente” monopolista, sob a tutela de organismos reguladores, fossem esses da
Administração direta (modelo europeu-continental) ou independentes (modelo norte-americano).
Aplicou-se então à rede de bondes uma estratégia regulatória concebida a partir do conceito de
monopólio natural: como a produção integrada se dava com retornos crescentes de escala, e os
prazos de maturação das inversões era elevado, o regime de monopólio natural regulamentado
parecia apropriar, para o público consumidor e a sociedade em geral, as vantagens das economias
derivadas do porte da rede de serviços, e ao mesmo tempo inibia possíveis abusos monopolísticos do
produtor.
Com o surgimento, no primeiro terço do século, das tecnologias de transporte automotor, trazendo à
cena a competição intermodal ônibus-trilhos, três novos elementos vão se somar à base intelectual
do aparato regulador do Estado. De uma parte, as companhias ferroviárias urbanas, assim como as
de transporte regional, estritamente regulamentadas em preços, qualidade e quantidades de serviço,
passaram a perder parcelas de mercado para a nova tecnologia, ainda em gozo de relativamente
maior liberdade comercial (Button, 1995), quando não operadas à margem dos regulamentos. Em
segundo lugar, o veículo automotor, circulando livremente no sistema viário, era um claro produtor de
externalidades ambientais — inclusive riscos de acidentes de tráfego — e beneficiário de infraestrutura cuja provisão era, em geral, pública. Por fim, o transporte rodoviário praticamente não
apresentava rigidez de rota, quebrando em sua base física a articulação entre os desenvolvimentos
do transporte e do adensamento urbano. A proteção às redes de bondes seria então entendida como
um ato em prol do interesse público, cuja concretização se deu na forma de uma regulamentação
protetora das ferrovias, incidente sobre a nascente produção de serviços rodoviários de transporte
urbano na forma de controles rígidos de entrada no mercado, fixação de tarifas e supressão da
liberdade de operar livremente rotas ou corredores já servidos pelos trilhos.
Na Europa, em alguns casos, essa regulamentação simplesmente estendia às companhias de bonde
o monopólio sobre os novos serviços de ônibus, ampliando a noção de rede “naturalmente”
monopolizada. Nos Estados Unidos, segundo Jones (1985), algumas Comissões regulatórias
procederam nessa direção, mas também registram-se casos em que estimulou-se a competição dos
operadores independentes de ônibus para reforçar a posição das autoridades nas negociações com
as companhias de bonde. Nesses casos, as companhias passaram a operar redes suburbanas de
ônibus, complementares aos bondes, seja criando subsidiárias, seja adquirindo as empresas
familiares de transporte rodoviário.
Entretanto, aí pelos anos 20 e 30, os problemas financeiros das ferrovias já eram agudos. Nos países
em que o modelo privado de public utility produzida por monopólio regulamentado era a tônica da
expansão dos bondes, como nos Estados Unidos, a tendência clara foi a substituição tecnológica,
com o desaparecimento progressivo dos trilhos urbanos e a ascenção dos ônibus à condição de
modo hegemônico de transporte urbanos, de modo análogo ao que sucedia com as ferrovias de
longo curso, vencidas pela competição do ônibus intermunicipal de passageiros e do transporte
rodoviário de cargas, um processo acentuado mais tarde com o desenvolvimento da aviação
comercial. Já na Europa, o processo de substituição da ferrovia pela rodovia foi atenuado. Conquanto
aí a tipologia regulatória seguia uma orientação conceitual de service public, com regulamentação
pública incisiva no tocante a preços máximos e obrigações de rotas e freqüências, dois elementos
novos haviam sido gestados pela prática de intervenção governamental:
•
a introdução de garantias de receitas (ou de cobertura de custos), aplicável em geral ao
transporte ferroviário comercialmente atingido pela concorrência agressiva dos modos rodoviários;
e,
•
a estatização dos sistemas sobre trilhos, proposta e executada com êxito em Glasgow (1884),
adotada amplamente na Alemanha e, posteriormente, de modo progressivo, em vários países
europeus.
A regulamentação com base no conceito de serviço público suprimia amplamente as liberdades
comerciais das companhias, uma vez que o design operacional dos serviços ficava fortemente
limitado pelas obrigações de serviço público concedido e as tarifas estavam limitadas a um máximo,
quando não estritamente fixadas. Essa intervenção governamental dos serviços, evidentemente,
seguia uma orientação política cujos alicerces intelectuais eram a compreensão do transporte urbano
como um bem público (ou de mérito), a ser estendido a toda a população, e o entendimento de que a
continuidade e a amplitude da rede de serviços era vital para o bom desempenho funcional das
economias urbanas e para a qualidade de vida dos cidadãos. Portanto, as garantias de cobertura dos
custos, observadas rigorosamente as condições tecnológicas e operacionais da prestação de
serviços, eram vistas como uma obrigação do Estado na mesma medida em que este, excluindo as
forças de mercado do planejamento e da operação do transporte urbano, assumia as decisões
concernentes ao projeto operacional da rede, inclusive no que respeitava à política tarifária. Em
conseqüência, os deficits de operação deveriam ser cobertos pelo conjunto da sociedade, na medida
em que os benefícios de um transporte urbano eficiente se configuravam como vantagens
socializadas, disseminando-se os seus efeitos positivos por todos os agentes sociais e econômicos
da cidade.
Entretanto, além dos subsídios governamentais, essa ação estatal em prol do interesse público
impunha elevados custos de transação quando a produção do transporte era privada. Se a sociedade
aportava subsídios à produção privada de transportes, parecia natural que o Estado construísse um
arcabouço fiscalizatório potente, capaz de apurar com precisão o custo do serviço e de assegurar a
fidedignidade da produção com respeito ao que se havia fixado no projeto operacional. Como essa
percepção se manifestava em um momento de crise financeira das companhias privadas operadoras,
que se desinteressavam do negócio, a estatização da produção de transporte, em particular do
transporte urbano, não enfrentou grandes resistências, até porque a marcha das relações entre o
Estado e a economia havia instituído a necessidade de um Estado, em larga escala, produtor de bens
e serviços estratégicos para a economia nacional, apropriando para os tempos de paz o caráter
abrangente da presença do Estado durante períodos de guerra. Cada país, por certo, em função de
suas particulares condições, desenvolveu um modelo institucional próprio para os transportes
urbanos, entre a encampação municipal e a nacionalização. Mas o fato é que, entre princípios do
século e o pós-Guerra, a produção de transporte público nos países europeus foi progressivamente
sendo assumida pelo Estado, através de agentes diretos ou de empresas estatais independentes. A
ocorrência desse processo na Grã-Bretanha, tradicionalmente vinculada ao conceito de public utility,
merece ser ressaltado: mais do que na França do serviço público e do Direito Administrativo — que
manteve o monopólio privado regulamentado na maioria de suas conurbações de province (Troger,
1995) —, a presença dos Poderes Públicos ingleses na produção de transporte urbano foi ao ponto
de quase suprimir por completo a empresa privada.
Por outras linhas, mas atingindo o mesmo ponto, evoluiu o modelo regulatório norte-americano para o
transporte urbano. Como mostra Jones (1985), poucas eram as cidades dos Estados Unidos, na
década de 50, que praticavam alguma forma de subsídio direto às empresas operadoras. A norma
ainda era a propriedade privada, sujeita ao controle público da operação e da contabilidade (devido à
regulamentação baseada em uma taxa admissível de retorno máxima). Mesmo a grande maioria das
empresas públicas formadas para encampar companhias privadas falidas operava sem deficits de
caixa. Mas essa aparente saúde financeira generalizada se dava principalmente em função de uma
redução dos serviços, à época já hegemonizados pelo transporte público por ônibus e sob a pressão
de constante e crescente perda de demanda para o automóvel privado. Nesse quadro, requeria-se a
presença do Estado para promover a recuperação dos serviços de transporte coletivo, tendo em vista
a ausência de atratividade para novos investimentos privados no setor. A decisão congressual de
prover fundos federais para subsidiar a encampação e a melhoria dos serviços foi, de certa forma,
galvanizadora de um processo que culminaria nos anos com uma quase completa absorção dos
operadores privados por autoridades regionais de transporte (Wilson, 1991).
De forma análoga ao que ocorrera antes na Europa, o Estado, também nos Estados Unidos, passara
a ser o responsável pela formulação de políticas, pelo planejamento e projeto da rede e pela
produção de serviços de transporte público — sejam eles executados por instituições públicas ou por
organizações privadas, sob delegação — nas cidades e áreas metropolitanas. Essa intervenção
abrangente, por certo, se orienta por uma fundamentação econômica que é analisada na sub-seção a
seguir, com o objetivo de apresentar os pontos sobre os quais incidiriam, nos anos 70/80, as
principais críticas à atuação do Estado do Bem Estar nos transportes urbanos.
Fundamentos econômicos da intervenção estatal nos transportes urbanos
Como já se detalhou anteriormente, a hipótese básica de trabalho da análise microeconômica é o
modelo de concorrência perfeita: a auto-regulação dos mercados propiciando máxima eficiência
produtiva e a otimização alocativa de recursos sociais. O equilíbrio (de longo prazo) entre oferta e
demanda se daria a um preço equivalente ao custo marginal. Nessa situação, também seria
alcançada a maximização da utilidade social agregada, de modo que nenhuma ação pública seria
necessária no mercado. A aplicação dos conceitos acima ao mercado de transportes urbanos supõe
a adoção, para essa atividade, das hipóteses fundamentais do modelo de concorrência perfeita. Uma
análise das especificidades do processo de produção e consumo de transportes coletivos urbanos,
entretanto, põe em relevo algumas importantes ressalvas a esse modelo.
Em primeiro lugar, a premissa da livre escolha do consumidor não se verifica na maioria dos
mercados locais de transporte público. Ainda que se possa admitir que, para boa parte dos
consumidores potenciais do serviço, é possível optar entre viajar ou não, ou mesmo entre viajar em
modos coletivos, em automóvel ou a pé, não resta dúvida de que, para outra boa parte dos usuários,
esta possibilidade de opção não se coloca. Aos usuários cativos, a viagem em um modo de
transporte público será um meio insubstituível para que se concretize o papel que lhes reserva a
sociedade, diante da indisponibilidade de outros modos — públicos ou privados — de transporte e da
inércia relativa das decisões de localização espacial de moradia e trabalho. Por outro lado, a hipótese
da plenitude de informação é de difícil realização em um livre mercado de transportes urbanos.
Características peculiares do produto não permitem que o consumidor tenha conhecimento prévio de
todas as conseqüências que lhe advirão da decisão de consumir ou não este ou aquele serviço
ofertado — com o que fica diminuída sua capacidade de decisão racional, baseada nas utilidades
esperadas de cursos de ação alternativos. Não permitem, outrossim, que o consumidor tenha a
certeza, ou sequer possa contar com a possibilidade, de que haverá uma oferta seguinte do produto
que lhe interessa, em caso de que não aceite a que lhe é ofertada em um dado momento.
Portanto, a hipótese de um mercado de transportes urbanos auto-regulado não encontra sustentação
nem mesmo no plano dos pressupostos fundamentais do modelo de concorrência perfeita. Mesmo
assim, supondo seu funcionamento em regime de livre competição, o mercado de transportes
urbanos apresentaria disfunções que comprometeriam a eficiência econômica da produção e da
alocação de recursos. Tais disfunções — falhas de mercado — reclamariam a presença reguladora
do Estado, sendo a principal delas o fato de o setor apresentar características de monopólio natural,
com produção registrando retornos crescentes de escala e, portanto, sub-aditividade de custos. Essa
seria uma falha estrutural de mercado, por si só importante e suficiente para justificar a
regulamentação estatal da atividade. Posições discordantes da naturalidade do monopólio em
mercados de transportes urbanos observam, entretanto, que outras características da indústria
também dariam suporte à intervenção pública. Exclusividade da informação ou economias potenciais
de escala e escopo seriam também elementos presentes no mercado, e serviriam para erigir
barreiras à imigração de capitais. Por outro lado, a diversificação do produto no espaço e no tempo
caracterizaria uma estrutura econômica tendente, ao menos, à concorrência monopolística.
Além dessas falhas referentes à estrutura do mercado, ressalta-se que a existência de externalidades
no mercado é um fato. Os custos de produção — e, conseqüentemente, os preços — em livre
mercado não refletiriam, por exemplo, a depreciação da infra-estrutura viária, meio escasso mas
essencial da produção, nem os efeitos nas funções de custo dos demais produtores. Por outro lado, a
operação de transporte urbano produz impactos negativos sobre o bem-estar de terceiros nãoconsumidores — contaminação atmosférica, ruído, congestionamentos — e há condições de
ambiente produtivo — sistema viário, concentrações espaciais de demanda —, diferenciadas entre os
fornecedores, agindo no sentido de reforçar tendências à concentração espacial do serviço, com
efeitos às vezes negativos, às vezes positivos sobre o valor dos imóveis. Por outro lado, o
consumidor será, em geral, incapaz de perceber e computar de forma satisfatória os riscos de uma
decisão, tais são as incertezas sobre a viagem: são imprevisíveis os níveis de congestionamento ou
ocupação veicular a jusante da rota, os eventuais acidentes de tráfego envolvendo o veículo, ou
mesmo o comportamento do condutor. Deve-se mencionar que, historicamente, questões relativas às
seguranças veicular e circulatória se constituíram nos primeiros e fortes motivos para a
regulamentação estatal da circulação urbana.
Por outro lado, o serviço de transporte urbano, quando operado livremente, também tenderia a
produzir excesso de oferta. Os itinerários servidos seriam desnecessariamente longos, uma vez que
cada fornecedor seria instado a oferecer alta capilaridade e cobertura espacial, o que, além de
produzir capacidade ociosa em excesso, seria ineficiente do ponto de vista econômico. Lograr que se
extraia da rede de serviços, através da coordenação tarifária e temporal da operação, racionalidade
no uso de recursos seria um objetivo da presença tuteladora do Estado, seja para promover a
conciliação entre interesses conflitantes dos fornecedores, seja para fomentar a articulação
operacional entre eles. Nesse sentido, desloca-se o conceito de produto, do deslocamento singular
adquirido por um consumidor para uma rede de serviços disponibilizados de forma agregada aos
consumidores e por estes diferenciáveis tecnológica, temporal e espacialmente.
Uma vez que se admita o entendimento do produto transporte público urbano como sendo um
produto em rede, evidencia-se o caráter de monopólio natural da atividade. Nesse sentido, então, a
regulamentação pública tende a ser exercida de modo a garantir a eficiência da rede, sejam os
serviços produzidos por empresa estatal ou privada monopolista, sejam eles produzidos por diversas
empresas. O caso clássico europeu é o de comando único da produção, por entidade pública ou,
como na province francesa, privada. No caso de diversas empresas produzindo serviços em rede,
esses serviços estariam articulados entre si pela atuação das autoridades públicas reguladoras no
planejamento operacional. Como se verá adiante, foi essa última alternativa regulatória que se adotou
no Brasil para os serviços de transportes urbanos, muito embora a posta em prática de tal alternativa
regulatória, por questões institucionais, só tenha abrangido mais efetivamente os serviços de ônibus
urbanos.
Duas características emanam da regulamentação do transporte público como monopólio natural: por
um lado, os serviços são produzidos sem a pressão de possíveis competidores, a menos que se
inclua no rol dos concorrentes a autoprovisão do serviço, ou seja, o transporte privado; por outro lado,
a supressão parcial ou total das liberdades comerciais da operadora monopolista supõe garantias de
coberturas de custos de produção. Estes dois fatores estão no cerne da crítica que, nos anos 70,
atingirá duramente o desempenho do Estado do Bem Estar nos transportes urbanos e estabelecerá
as bases para profundas reformas regulatórias no setor.
A REFORMA DO ESTADO NOS TRANSPORTES URBANOS
A aplicação de estratégias regulatórias baseadas no conceito de monopólio natural nos transportes
urbanos, fossem eles operados por empresas públicas ou privadas, deu origem a uma escalada dos
volumes de subsídio e a custos crescentes de
produção, não compensados pelo aumento da
demanda e nem mesmo por níveis satisfatórios de serviço. Os críticos da onipresença estatal
destacam o fato de que, públicos ou privados, os monopólios ou oligopólios protegidos de competição
perderiam eficiência operacional, deixariam de ser eficazes — no sentido de que os objetivos
estratégicos da sociedade (sociais, ambientais etc.) também não seriam alcançados — e, além disso,
capturariam a regulamentação em seu próprio interesse. Nesse sentido, a reintrodução da arbitragem
pelo mercado propiciaria a volta da competitividade, maior produtividade, racionalidade e eficiência
dos serviços, adaptação de preços a custos, tudo isso sem perda de qualidade.
Especificamente no que concerne aos serviços de ônibus urbanos, duas eram as correntes da crítica
anti-estatal: uma que defendia que o transporte urbano por ônibus fosse tratado com base no modelo
teórico de concorrência perfeita; outra, que propunha a utilização dos pressupostos da plena
contestabilidade desse mercado, ainda mais porque não existiriam, no setor, economias significativas
de escala. O papel do Estado seria apenas o de monitorar política e administrativamente o mercado,
visando sobretudo a assegurar a competição (ao invés de controlá-la e restringi-la), corrigir eventuais
distorções e garantir a segurança dos serviços. Claramente, a indicação de privatizar empresas
estatais no setor foi e ainda está sendo seguida em muitos países. Mas os defensores do mercado
entendem que a presença do setor público na regulamentação do setor e na definição do projeto
operacional também deveria ser extirpada, ou severamente reduzida.
Os casos da desregulamentação do mercado de ônibus urbanos em Santiago (anos 80) e em Lima
(Peru; mais recentemente) são exemplos de uma atuação pública que tem por base a concepção de
livre mercado em transporte urbano por ônibus. A experiência britânica de desregulamentação, por
sua vez, está lastreada no conceito de contestabilidade de mercado. O papel do Estado ficaria restrito
apenas a prescrever e licitar, junto a operadores privados,
serviços julgados essenciais pela
população mas que não fossem considerados atrativos pela iniciativa privada, cuja produção, nesse
caso, deveria ser subsidiada. Já em Londres e nos países escandinavos, tem se aplicado uma
reforma regulatória baseada ainda no conceito de rede em monopólio natural, escolhendo-se os
operadores de cada trecho da rede de serviços através de processos licitatórios cíclicos. Uma breve
análise dessas experiências, nas subseções a seguir, buscam verificar os impactos das reformas na
estrutura da indústria.
A experiência chilena de desregulamentação
No caso da desregulamentação chilena — cujo embasamento conceitual se vincula à possibilidade
teórica de que o regime de livre concorrência leve à obtenção de máxima eficiência na alocação de
recursos e de ótimos de bem-estar coletivo —, a competição entre os agentes produtores e a relação
oferta-demanda seriam responsáveis pela total definição dos parâmetros do serviço e pela estrutura
de mercado prevalecente. Tratava-se, portanto, de estabelecer a primazia completa do mecanismo
de livre mercado na produção dos serviços.
Os resultados obtidos em Santiago enfatizaram, entretanto, que a implantação da livre concorrência
em transporte público, com a total abstenção regulamentadora dos Poderes Públicos, é restringida
pela formação de cartéis: as associações de operadores passaram a regular a entrada no mercado e
a definir preços em função dos custos dos operadores menos eficientes. Por outro lado, a oferta se
expandiu
de
forma
caótica,
concentrando-se
na
área
central
e
produzindo
grandes
congestionamentos e contaminação ambiental. A perda de noção de rede de serviços foi evidente —
como demonstra a competição entre operadores de ônibus e o Metrô de Santiago —, muito embora
as estratégias e a atuação das associações estivesse voltada à totalidade do mercado metropolitano.
Os maus resultados levaram a que, em uma segunda etapa do processo chileno, o papel regulador
do Poder Público fosse retomado de forma sutil, através da introdução das licitações de vias como
forma de induzir a rede de serviços a um equilíbrio funcional. Com a pré-definição de alguns
parâmetros do serviço, ademais, o Estado chileno passou a exigir eficiência do operador para que ele
tenha o direito de estar presente no mercado.
O modelo regulatório dual da Grã-Bretanha
No caso da experiência britânica, o fundamento teórico se associava à contestabilidade dos
mercados de ônibus urbanos, definidos estes no plano de cada itinerário. Buscava-se exigir dos
incumbentes que operassem a nível máximo de eficiência técnica e a preços equivalentes ao seu
custo médio, única forma de evitar uma entrada que o deslocasse. Verificou-se, entretanto, que nos
serviços ditos comerciais (sem subsídio público à operação) as entradas bem sucedidas foram pouco
significativas, concentrando-se mais na diferenciação de serviços (nichos de mercado) do que na
competição direta nas ruas (competição no mercado). Os grandes operadores já estabelecidos
lançaram mão de severas intimidações à entrada, principalmente baseadas na oferta de serviços em
rede, com sistemas de passes e abundante informação ao usuário, no conhecimento do mercado e
na sua boa reputação. Além disso, em uma fase posterior, as grandes empresas buscariam
estratégias de fusão e aquisições que a elas permitisse uma maior presença no mercado, não mais a
nível local e sim no plano nacional. Em conseqüência, possíveis desafiantes às empresas
estabelecidas refugiaram-se naqueles serviços licitados (planejados e subsidiados pelo Poder
Público), onde a competição se dava pelo direito de operar e não diretamente pelo usuário.
Esta estratégia regulatória (competitive tendering), também em implantação progressiva para a rede
de serviços na área metropolitana de Londres, parece haver permitido uma maior contestação à
dominância dos operadores estabelecidos. Os serviços licitados têm menores riscos e custos de
entrada, e neles diminui a importância do conhecimento prévio do mercado e da reputação da
empresa, pois os serviços são planejados pelo Poder Público, que também incorre nos custos de
divulgação. Com efeito, as empresas menores se refugiaram neste tipo de regime regulatório e que,
daí, foi possível obter no mercado londrino um menor grau de concentração empresarial. Por outro
lado, ainda no caso britânico, operadores que obtiveram posições dominantes em corredores de alta
demanda passaram a lançar mão de estratégias mono(oligo)polistas de fixação de preços e
descontos — inclusive com a prática de subsídio cruzado —, como bem demonstra o fato de as
tarifas terem crescido apesar da redução dos custos por passageiro. Este resultado aponta
claramente que, diferentemente do que prediz a teoria da contestabilidade, a competição virtual pelo
passageiro não redunda em efeitos sobre preços que sejam equivalentes aos que se obteriam em
regime de competição real, uma vez que as empresas incumbentes mantêm maior rentabilidade —
lucros monopolistas — enquanto não se vêem real e diretamente ameaçadas com respeito à sua
posição no mercado: em se concretizando essas ameaças, dispõem da possibilidade de praticar
preços menores como forma de predação ante os desafiantes.
Londres e Escandinávia: entre o planejamento e o mercado
Os resultados da experiência britânica parecem demonstrar a inadequação do tratamento dos
mercados de ônibus urbanos como mercados contestáveis. No caso dos países escandinavos, à
frente a Suécia, a reforma regulatória em curso foi inspirada pela experiência de Londres: baseia-se
na possibilidade de construir a contestabilidade no plano do mercado por contratos de operação de
serviços programados pelo Poder Público. A competição na Escandinávia se dá, na forma de
licitações por mínimo custo operacional, por contratos de operação exclusiva, com vigência por um
período improrrogável que vai de 3 a 5 anos (até 8 anos, no caso finlandês).
Andersen (1992), analisando resultados parciais da reforma regulatório sueca, põe em relevo a
redução de custos da ordem de 10%. Os operadores públicos, agora submetidos às mesmas
condições que os privados, têm sido superados em algumas licitações por propostas de operadores
privados; mas têm superado estes em outras. O balanço geral aponta um crescimento da
participação de operadores privados no mercado, registrando-se um crescimento do tamanho médio
da operadora, com o surgimento de grandes empresas atuando em plano nível nacional e em
expansão para outros países, como a Dinamarca.
A tendência, portanto, é na direção de uma maior concentração, em parte explicada pelo fato de que
a frota média por operador privado na Suécia era, em 1988, de apenas 9 veículos. Em contrapartida,
as propostas dos licitantes em sucessivos certames vêm mostrando uma redução progressiva dos
custos operacionais, o que indica, por um lado, a existência de economias de aprendizado e escopo
e, por outro, a eficácia da política pública em sustentar a competitividade no setor (o que só poderá
ser plenamente comprovado quando decorrido um maior tempo de implementação do novo regime
institucional). Cabe salientar que as licitações suecas se tornaram, com o tempo, mais e mais
prescritivas (Banister e outros, 1992), suprimindo, no limite, quaisquer ações de forças de mercado na
definição de itinerários, freqüências e outros elementos da programação dos serviços, o que
estabelece limites claros à redução dos custos operacionais por passageiro.
O caso sueco parece indicar a possibilidade de que o conceito de contestabilidade venha a ser
traduzido adequadamente no plano da competição para o acesso ao mercado, embora com a
ressalva de Berechman (1993) de que os resultados obtidos pelo regime de tendering são fortemente
dependentes de injunções políticas, da qualidade do design da rede de serviços e das licitações, bem
como da monitoração de performance da incumbente. Pode-se acrescentar a estes condicionantes a
estrutura de mercado anteriormente estabelecida, a qual é fator relevante na determinação, ao menos
a curto e médio prazos, dos níveis de contestação a que serão submetidas as empresas dominantes
da indústria.
Algumas conclusões
A análise dos casos referidos permite adiantar algumas conclusões, ainda que preliminares, a
respeito da aplicabilidade do conceito de contestabilidade de mercado ao setor de ônibus urbanos,
seja no plano singular do itinerário, seja na dimensão metropolitana ou a nível da indústria em sua
totalidade.
Definido o mercado como uma rota determinada, a pretensa contestabilidade, conforme demonstra o
caso britânico, é quase plenamente anulada pelo fato de que as estratégias empresariais de preço e
quantidades são delineadas de forma mais ampla, levando em conta, no mínimo, a estruturação
produtiva em rede, forte característica do setor. Esta peculiaridade da indústria de ônibus urbano
permite que empresas dominantes em um mercado local se apropriem de economias, se não as de
escala, mas certamente de escopo, de rede, de informação e de densidade, para deter possíveis
entradas ou predar competidores de menor porte. Neste caso, a contestabilidade não é sustentável,
pois mesmo que nas primeiras fases do processo de desregulamentação se verifique um afluxo de
novos entrantes no mercado, este tende a constituir um oligopólio suficientemente protegido de
contestação.
Assim, a competição deveria dar-se no plano de um maior complexo de serviços integrados e,
portanto, os pressupostos de livre entrada e custos irrecuperáveis não significativos já não mais se
verificariam. O mercado local de ônibus urbanos, portanto, não seria naturalmente contestável,
apresentando elementos de competição imperfeita que requereriam algum tipo de regulamentação
econômica. Decorre desta conclusão o crescimento da opção por tipologias regulatórias apoiadas em
licitações (competitivetendering) pelo direito de operar partes da rede de serviços planejada pelo
Poder Público.
Nesta opção, supõe-se que o Poder Público necessita e é capaz de desenhar uma política regulatória
pró-competição e indutora de ganhos de produtividade e melhoria de qualidade na produção dos
serviços (até porque permanecem vigentes o reconhecimento do transporte público como elemento
de estruturação funcional urbana e a compreensão do seu papel no desempenho econômico, social e
ambiental das cidades).
É evidente que há riscos inerentes a este tipo de política pública (ver Berechman, 1993, para uma
boa discussão sobre o tema). Pode-se citar, a princípio, a possível captura da regulamentação pelos
incumbentes — influência sobre os Editais de licitação —, as injunções políticas e a ineficiência das
corporações reguladoras. Cumpre, porém, lembrar que estes riscos estão presentes também na
regulamentação clássica do tipo franchising.
Por outro lado, cabe salientar a possibilidade de inadequação do tipo de licitação adotada, tendo em
vista o tamanho do mercado, a presença de modos de transporte público de massa operando no
mercado, a estrutura empresarial vigente e a possibilidade de colusão entre os licitantes, bem como a
dinâmica urbanística específica em cada caso. Questões como a propriedade de garagens e
terminais, os prazos de contrato, o tamanho dos lotes de serviço licitados, as exigências de capital
imobilizado e outras são cruciais para que se possa realmente construir uma permanente contestação
aos operadores incumbentes, de modo que estes venham a elaborar e implementar estratégias de
permanência no mercado que sejam consoantes com os interesses dos usuários e o interesse
público em geral, ao invés de permanecerem atuando de forma a exclusivamente garantir sua
presença no mercado via supressão ou intimidação de competidores potenciais.
Por fim, é importante mencionar que, conforme pode-se verificar nos casos britânico e escandinavo
pós-reforma regulatória, e também no caso clássico francês, a grande empresa de transporte público
por ônibus tende — dadas a mobilidade do capital rodante, a disponibilidade de mão-de-obra
operacional (semi-)qualificada e a similaridade tecnológica da produção ao largo do território nacional
— a expandir seus negócios além dos mercados locais, constituindo-se como holding com atuação
nacional (e até internacional) tanto em ônibus urbanos, quanto em interurbanos e de excursão. Tal
possibilidade, decerto, abre espaço para maior concentração empresarial em um espaço econômico
que transcende a capacidade regulatória dos poderes locais e, em conseqüência, requer que políticas
antitruste para a indústria sejam concebidas e postas em prática a nível nacional, sob pena de
oligopolização dos mercados de contratos de operação.
ESTADO E TRANSPORTE URBANO NO BRASIL
Nos primeiros passos da urbanização brasileira, que vai ocorrer de forma significativa somente nas
últimos décadas do século XIX, par e passo com o incipiente processo de industrialização vivido pela
economia do país, o transporte urbano foi, em geral, sendo produzido já com base nos bondes a
tração animal. Como seus antecessores tecnológicos, os ônibus puxados por cavalos, o serviço era
prestado por pequenas firmas particulares com base em licenças municipais mas sem maiores
intervenções da Administração Pública no que concernia a rotas, freqüências ou tarifas.
Paralelamente a esse processo, entretanto, foi sob a égide das obrigações de serviço público que se
deu o desenvolvimento ferroviário primeiro do Brasil. Cabe a ressalva de que as ferrovias que se
implantavam no país pertenciam a capitais estrangeiros, principalmente ingleses, e sua implantação,
portanto, tinha uma característica singular: a experiência trazida pelos empreendedores de sua
experiência européia. É possível que essa seja uma explicação para o fato de que, já em 1852, a
autorização para a implantação de uma linha ferroviária entre o Rio de Janeiro e as províncias de
Minas Gerais e São Paulo apresentava cláusulas típicas de serviços concedidos, quais sejam:
privilégio de zona, tarifas fixadas em contrato, garantia de rentabilidade mínima ao capital e previsão
de reversibilidade dos bens (Johnson et al., 1996). Em seu conjunto, essas cláusulas conduziram, já
em inícios do século XX, à encampação pelo Estado de boa parte das concessões ferroviárias, que
recebiam fortes transferências de recursos públicos para atingir as taxas de rentabilidade mínimas
acordadas. Segundo Saravia (1988), em 1929 já estava nacionalizada 50% da malha ferroviária do
país, mas esta nacionalização não refletia ainda uma decisão política em prol de uma maior presença
do Estado nos transportes e sim uma solução para a pressão financeira que o Tesouro sofria dos
subsídios requeridos pelas companhias ferroviárias e previstos nos contratos bilaterais de concessão
administrativa.
Esse tipo de arranjo contratual foi basicamente o mesmo usado para a grande maioria dos serviços
ferroviários implantados no século XIX no país. Não será muito diferente o formato das relações
público-privado em torno aos bondes elétricos que vão aparecer no final do século, quando a
urbanização começa a se acelerar em todo o país. As companhias de bondes, em geral, também
eram exploradoras de serviços urbanos outros, como a iluminação pública e o abastecimento de
energia elétrica. Gozavam em geral de benefícios para importação de equipamentos, empréstimos
públicos e largos prazos de garantia de exclusividade operacional, sob o argumento de que tardariam
bastante em recuperar os investimentos em infra-estrutura. Não havendo imposições públicas sobre
os itinerários, a expansão das redes de bondes era estritamente definida pelo mercado imobiliário, o
qual, em muitos casos, estava vinculado também a essas companhias de serviços públicos. Com
respeito à tarifa, Leite (1997) aponta que a imposição contratual típica, advinda do setor elétrico,
permitia o reajustamento periódico do valor fixado em contrato com base na cláusula-ouro, um
mecanismo que indexava metade da tarifa às flutuações do valor do ouro no mercado internacional.
Esse modelo entra em crise nos anos 30 e 40, devido a fatores os mais diversos (Brasileiro, 1996;
Leite, 1997; Santos e Pinheiro, 1994). Em primeiro lugar, as grandes companhias de bondes
começam a se defrontar com os problemas de reinvestimento, agravados pelos sucessivos períodos
de restrições às importações. Em segundo lugar, o crescimento urbano periférico passava a requerer
maiores investimentos em expansão da malha de trilhos, sob pena de perda de demanda para os
primeiros ônibus automotores que circulavam, ora à margem de regulamentos públicos, ora por
contratos com as próprias companhias de bondes, os quais seriam alimentados por ônibus. Por fim, o
Código de Águas de 1934 atribuía ao Estado a fixação de tarifas de energia elétrica, o que na prática
expurgava a cláusula-ouro dos contratos. O bloqueio dos Governos aos reajustamentos de tarifas
impunha maiores restrições ainda à rentabilidade das operações e, em conseqüência, as companhias
foram sendo levadas a abandonar progressivamente o negócio em favor dos pequenos operadores
artesanais de veículos rodoviários.
A regulamentação aplicável a estes pelas municipalidades era do tipo autorização precária, fixandose as tarifas por linha. Não havia, a princípio, nenhuma definição de exclusividade, como também não
demonstrava o Poder Público nenhum interesse em coibir a competição. Ao contrário, na medida em
que, à época, o transporte rodoviário urbano era tido como sinal de progresso, os governos locais não
estavam interessados em proteger os bondes da competição com os ônibus e necessitavam de
liberdade de acesso ao mercado para que a substituição dos serviços ferroviários em decadência
pudesse ser feita de forma rápida. Assim, os ônibus puderam tornar-se, rapidamente, o principal
modo de transporte nas cidades brasileiras, e o crescimento do mercado pôde gerar uma dinâmica
endógena de concentração empresarial, impulsionada pelos diferenciais de habilidade gerencial e de
capacidade de financiamento que se registravam entre os pequenos operadores (Santos e Brasileiro,
1996).
No final dos anos 50, no entanto, a necessidade de organizar a oferta de transporte fez do serviço de
ônibus urbano um item importante na agenda política local. Pela primeira vez, as cidades brasileiras
iriam eleger seus prefeitos e o transporte urbano era um tema muito importante do debate. Uma vez
eleitos, os novos prefeitos dispuseram-se a promover uma reforma regulatória que impusesse
controles de quantidade e qualidade ao setor. As principais características da nova regulamentação
incluíam as exigências de propriedade de garagem e de um tamanho mínimo de frota para que o
operador permanecesse no mercado. Tais exigências resultaram em uma série de fusões e
aquisições e, portanto, as estruturas locais da indústria de transporte por ônibus foram redefinidas em
um nível mais alto de concentração.
A crescente urbanização do país nos anos 60 e 70 levou o governo federal brasileiro, no período
1976/84, a desenvolver e implementar uma política metropolitana centralizada. Com relação ao
transporte urbano, essa política visava à melhoria e à expansão das malhas viárias, à racionalização
operacional dos sistemas e à capacitação de organismos públicos locais e empresas privados para o
planejamento, operação e controle da rede de serviços. As relações contratuais entre os Poderes
Públicos locais e os operadores privados também seriam alteradas. Os novos regulamentos
introduziram mudanças na política tarifária e estabeleceram contratos de permissão ou concessão
com base no custo total. Formalmente, os contratos de operação seriam disputados em licitação,
mas, na prática, foram simplesmente alocados aos antigos operadores — reorganizados através de
fusões induzidas pelo poder concedente — e, posteriormente, renovados ao final da cada período de
vigência. Itinerários, quadro de horários e tecnologia veicular passaram a ser estabelecidos pelo
organismo público gestor do sistema, com o objetivo de evitar competição nas vias, em um contexto
de monopólios espaciais pré-definidos. A totalidade da rede de ônibus urbanos constituía a base para
a fixação da tarifa, fosse ela única ou zonal, em geral calculada de forma a cobrir completamente os
custos de operação com a arrecadação tarifária. Assim, subsídios cruzados entre grupos de linhas
operadas por diferentes operadores seriam praticados, garantindo às distintas empresas a mesma
rentabilidade sobre o capital imobilizado.
Entre princípios dos anos 80 e meados dos 90, essa tipologia regulatória foi aplicada praticamente
em todas as aglomerações urbanas brasileiras, ao menos aquelas de médio e grande portes.
Novamente, ao longo do período, a estrutura do setor de ônibus urbano se modificaria. Acentuou-se
fortemente a concentração industrial, em um processo que já não mais se dá ao nível da empresa e
sim do grupo. Mas persiste a pergunta básica: se os mercados de transporte urbano por ônibus
tendem naturalmente à concentração — inclusive com independência da política regulatória pública
adotada —, qual a influência da regulamentação típica do ônibus urbano no Brasil no sentido de
acelerar o processo concentracionista ? Ou seja, que elementos da regulamentação brasileira de
ônibus urbanos se constituem como catalisadores da dinâmica concentracionista própria do setor ?