A (IN)COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO PARA JULGAR
EMPREGADOS PÚBLICOS
Juliano Heinen1
RESUMO
Defende-se a fixação da competência da justiça comum para discussão judicial acerca
de regime jurídico próprio dos servidores admitidos em caráter de emprego público, dada a
natureza indisponível da contratação. Tais relações atraem a competência da justiça comum
para o seu julgamento – (des)respeito à autoridade da decisão do Supremo Tribunal Federal na
Ação Direta de Inconstitucionalidade no 3.395-6 - Distrito Federal.
INTRODUÇÃO
Após a vigência da Emenda Constitucional (EC) nº 19, de 1998, permitiu-se o
rompimento com o Regime Jurídico Único, ou seja, no limiar da Administração Pública se
pode perceber as figuras do cargo público (funcionários estatutários) e as figuras do emprego
público (funcionários celetistas2). Nesse limiar, após intensa discussão e, especialmente após
as reformas produzidas pela EC nº45/04 no art. 114, inciso I, da Constituição Federal de 1988,
percebe-se a incompetência da Justiça do Trabalho para discutir pretensões acerca da relação
entre o empregado público e a Administração Pública, na linha dos precedentes da Suprema
Corte brasileira.
Tal entendimento tem por gênese o efeito vinculante estabelecido na Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADIN) nº 3395-6 - Distrito Federal. O paradigma hermenêutico ficou
consagrado diante do alcance da liminar concedida na referida ADIN. A decisão suspendeu
toda e qualquer interpretação ao art. 114, inciso I, da Constituição Federal de 1988, que
inserisse na competência material da Justiça Obreira o processamento de ações entre Entes
Públicos e seus servidores, quando a vinculação entre ambos for constituída em uma relação
1
Procurador do Estado do Rio Grande do Sul; Mestre em Direito/UNISC; Professor de Graduação/FAMES;
Professor de Pós-graduação/UNSIC; Professor da Fundação Escola Superior da Defensoria Pública do RS.
2
Regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
1
tipicamente jurídico-administrativa, o que engloba também os contratos de trabalho lastreados
na Consolidação das Leis do Trabalho (empregados públicos).
Tal entendimento, como se verá, foi ampliado na decisão da Reclamação
constitucional (Rcl) no 5.381/AM (DJE 8.08.2008), que adotou um paradigma ainda mais
abrangente do que aquele firmado na ADIN no 3.395-6 – DF. No limiar do julgamento daquela
demanda, o paradigma hermenêutico ao art. 114, da Constituição Federal, abarcou qualquer
interpretação ao referido dispositivo, o que significa dizer que qualquer funcionário público
que se atenha a um regramento administrativo, deverá ser julgado pela justiça comum (federal
ou estadual). Tal entendimento, recentemente, ficou estampado no julgamento da Rcl nº
7.109, AgR/MG, Rel. Min. Menezes Direito (julgado no dia 2/4/2009).
Enfim, pode-se perceber nitidamente que a relação mencionada, estabelecida entre os
empregados públicos e o Poder Público, deriva de contratação regida pelo direito
administrativo – com direitos e deveres constantes na Consolidação das Leis do Trabalho
(CLT) –, com ou sem caráter emergencial (art. 37, incisos II e IX, respectivamente, da CF/88).
Então, não é o estatuto jurídico definidor dos direitos e dos deveres estabelecidos aos
servidores públicos que estabelece a competência jurisdicional à matéria, mas sim a presença
ou não de um regime jurídico-administrativo incidente.
1 NATUREZA JURÍDICA DO EMPREGO PÚBLICO
A Constituição Federal de 1988 dispõe como sendo “servidores públicos titulares de
cargos públicos” todos aqueles que mantêm uma relação funcional com a Administração
Direta, autárquica e fundacional sob o regime jurídico estatutário. E os “empregados
ocupantes de empregos públicos” como sendo aqueles que têm uma relação de emprego para
com a Administração direta, autárquica e fundacional, ou com as demais entidades
governamentais com natureza jurídica de direito privado, sendo requisito básico que estejam
todos estes sob regime jurídico contratual. Assim, pode se definir “servidores públicos
titulares de cargos públicos” e “empregados ocupantes de empregos públicos” como sendo,
ambos, “servidores públicos”3. Toshio Mukai dispõe:
3
Este um conceito maior que, como dito, engloba as duas figuras mencionadas: cargo e emprego público.
1
Os agentes administrativos são os servidores públicos, em sua acepção
estrita, que prestam serviços profissionais remunerados ao Poder
Público ou às entidades de sua administração indireta (autarquias,
fundações, empresas públicas ou sociedades de economia mista), em
todos os níveis de governo da federação brasileira, integrados em
cargos, quando subordinados ao regime jurídico estatutário do
chamado funcionalismo público da legislação trabalhista.4
Nesse sentido, a expressão “agentes públicos” refere-se a todos aqueles que, em
sentido amplo, fazem parte ou servem o Poder Público. Celso Antônio Bandeira de Mello5 faz
a seguinte classificação:
a) - agentes políticos;
b) - servidores públicos, abrangendo servidores públicos e servidores das pessoas
governamentais de Direito Privado; e,
c) - particulares em atuação colaboradora com o Poder Público.
Diante dessa classificação, denota-se que é a categoria jurídica em que os servidores
públicos estão inseridos que determina a competência para julgar suas pretensões em relação
ao Estado, e não o regime jurídico. Enfim, esta é a interpretação mais razoável ao art. 114, I,
da CF/88, ou seja, a competência para julgar as pretensões dos servidores estatais em face do
Estado deve ser percebida se há ou não incidência das prerrogativas administrativas – baliza
hermenêutica para a definição da (in)competência da justiça laboral a julgar a matéria.
Desimporta, portanto, a categoria jurídica em que está inserido o servidor.
Aqueles que mantêm com o Estado e com as entidades da administração indireta, de
natureza pública, relação de trabalho de natureza profissional, sob o vínculo de dependência,
regidos ou não pela Consolidação das Leis do Trabalho, são chamados de “servidores
estatais”. Estes possuem uma relação diversa se comparados com os servidores das pessoas
governamentais de Direito Privado da Administração Pública Indireta (p. ex., sociedades de
economia mista e empresas públicas).
Logo, somente aqueles servidores das pessoas governamentais de Direito Privado da
4
MUKAI, Toshio. Direito Administrativo Sistematizado. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 163.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p.
276.
1
5
Administração Pública Indireta devem ter suas pretensões julgadas pela Justiça laboral. O que
define a competência jurisdicional em pauta é a incidência ou não de um regime jurídico
público, que, no caso dos funcionários mencionados, não existe, porque as entidades privadas
da Administração Pública Indireta atuam, em regra, como se particulares fossem. Percebamse, antes de tudo, que há duas espécies de servidores estatais, quais sejam:
a) Servidores Públicos titulares de cargos públicos: que são, em qualquer dos três
Poderes, os titulares de cargos públicos na administração direta, nas autarquias e fundações de
direito público, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, submetidos a um
regime jurídico de direito público estatutário;
b) Os empregados públicos das pessoas políticas, autárquicas e fundacionais de
direito público: são todos aqueles que se encontram sob vínculo empregatício contratual,
detentores, portanto, de um emprego público, dentre as seguintes razões:
b.1)
no caso de serem admitidos sob vínculo de emprego para funções materiais
subalternas (p. ex.: artífice, servente, motorista, jardineiro, etc.), constitucionalmente
permitido, contudo não desejável. Nesse contexto a Emenda Constitucional nº 19/98,
embora tenha suprimido a obrigatoriedade de regime jurídico único, até então
existente, não permitiu com isso ampla liberalidade de adoção livre do regime
trabalhista para seus servidores;
b.2)
contratados, nos termos do artigo 37, IX6, da CF, sob vínculo trabalhista, para
atender necessidade temporária de excepcional interesse público;
b.3)
aqueles estabilizados7 pela via do art. 19, dos Atos das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT), que se firmaram pelas regras da CLT, por serem
remanescentes do regime anterior, no qual se admitia (ainda que muitas vezes
inconstitucionalmente) amplamente o regime de emprego.
Como demonstrado, os possuidores de emprego público têm um vínculo jurídicoadministrativo para com a Administração Pública. Não há relevância se tal vínculo foi
estabelecido por meio de um contrato temporário (itens “b.2” e “b.3”) ou de um concurso
6
A Lei Federal nº 8.745 de 9.12.93 regulamentou a contratação por tempo determinado. A MP nº 1.748-37/99
alterou os artigos 2º a 7º e 9º.
7
Também denominados de “extranumerários”.
1
público (item “b.1”).
Ressalta-se que nas pessoas jurídicas de Direito Público e em suas Administrações
indiretas públicas existem servidores ocupantes de cargos ou de empregos. Mas as duas
relações estão afetas às regras do regime de direito público – ainda que os direitos e deveres
tenham base na Consolidação das Leis de Trabalho, por exemplo. Tal premissa se mostra
verdadeira quando se percebe que não há um regime privado incidente, uma vez que somente
os direitos das partes contratantes (Estado e servidor) estão estabelecidos na CLT, como se
esta fosse o “estatuto” definidor dos ônus e bônus mútuos. Tais normas laborais não derrogam
as disposições e prerrogativas administrativas. Ao contrário, complementam.
Enfim, há um regime jurídico muito maior incidente no caso concreto: o regime
jurídico administrativo, que deve ser compatibilizado com as normas de direito laboral. Por
exemplo: no caso dos servidores que detêm empregos públicos para funções materiais
subalternas (item “b1” acima mencionado), não há possibilidade de o Estado-empregador
perfazer uma “livre” contratação, como ocorre no setor privado (Segundo setor = mercado).
Há a necessidade de ser estabelecida uma seleção pública (concurso de provas ou provas e
títulos – art. 37, inciso II, da CF/88).
Enfim, não se nega que a natureza jurídica da relação de emprego público é contratual,
regida pela legislação trabalhista. Contudo, o regime jurídico incidente à espécie é público, e é
este o paradigma definidor da competência jurisdicional a julgar tal matéria. Cabe salientar
que, para as pessoas jurídicas de Direito Público, o regime que será utilizado é o estatutário,
podendo haver a adoção do regime de empregos para as atividades denominadas de serviços
materiais subalternos. Neste caso, independente do regime jurídico contratual, a natureza
pública do vínculo irá permanecer.
2 A (IN)COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO PARA
JULGÁ-LOS
Para todos aqueles empregados públicos que se encontram sob vínculo empregatício
contratual trabalhista, nos termos do art. 37, IX da Constituição Federal de 1988, para fins
temporários de interesse público, o STF já manifestou que a competência é da justiça comum
1
para o julgamento de pretensões sobre o vínculo estatuído pelo referido artigo. Diante desse
fato, entende-se que a Justiça do Trabalho é incompetente para analisar pretensões advindas
de qualquer relação de emprego público, ainda que tal relação se desse por meio de concurso
público (art. 37, II, CF/88), pois se para aqueles que foram contratados de forma temporária
(art. 37, IX, CF/88) a Suprema Corte já firmou entendimento que a competência é da justiça
comum, mais evidente que a competência também seja deste juízo quando se tratar de
emprego público provido por concurso.
Veja-se que a ADIN nº 694-1 salienta ser de competência da Justiça Comum a
discussão acerca do regime jurídico próprio dos servidores admitidos em caráter temporário,
dado o caráter indisponível (e administrativo) da contratação, bem como determinam a
incompetência da Justiça Trabalhista para o seu julgamento – matéria de Direito
Administrativo a ser discutida na Justiça Estadual.
Esse regime administrativo incidente também nos casos de empregados públicos pode
ser percebido, por exemplo, porque só podem ser criados por lei (art. 61, §1º, II, “a”, da CF).
Ainda que regidos pela CLT, sofrem inevitáveis influências de natureza governamental da
contratante.
A natureza jurídica da relação de emprego público é contratual, regida pela legislação
trabalhista, com inúmeras derrogações de ordem pública, inerentes à atividade pública. Nas
pessoas jurídicas de Direito Público (Administrações direta, autarquias e fundações de Direito
Público) o regime adotado aos servidores será o estatutário, podendo haver a adoção do
regime de empregos para as atividades denominadas de serviços materiais subalternos (p. ex.,
para as funções de serventes, motoristas, digitadores, etc.)8. Mas, como mencionado, a
natureza pública do vínculo permanece, independentemente do regime jurídico contratual.
A Constituição Federal instituiu regime próprio, a fim de atribuir ao servidor garantias
e privilégios, no intuito de propiciar uma atuação imparcial e desprovida de ingerências
externas, visto que representam interesses públicos básicos. O serviço público possui
8
Muito embora o STF tenha rechaçado tal possibilidade. Em 2007, a Suprema Corte concedeu liminar para
suspender a vigência do dispositivo, sem efeitos retroativos. Com isso, voltou a vigorar a redação anterior dada
ao artigo, antes de a Emenda Constitucional n. 19, conhecida como “Emenda da Reforma Administrativa”, entrar
em vigor. Conferir: Medida liminar deferida na ADIN nº 2.135.
.
1
características próprias, inconfundíveis com o desempenho laboral em atividade privada.
Nesta, o empregado não possui poderes (prerrogativas) administrativas.
O permissivo constitucional de admissão do regime contratual, em relação aos
serviços subalternos, dá-se em razão da inexistência de riscos na impessoalidade da ação do
Estado em relação aos administrados. Mas tal fato nunca desnatura o caráter jurídicoadministrativo.
Se em ambos os casos (emprego e cargo público) existe a presença da função pública,
não há porque se diferenciar o juízo que prestará cognição sobre tal matéria, sendo
competente, por lógico, para ambas as situações, a justiça comum. Isso tudo na linha da
orientação hermenêutica dada pelo STF ao art. 114, da CF – conforme detelhamento que
segue.
Logo, o vínculo do agente para com a Administração Pública será sempre, com o
perdão da redundância, público. Na verdade quem deve atender o interesse público é o
Estado, enquanto que a Administração é mero instrumento deste. Portanto, o vínculo do
servidor é estabelecido com o Estado, e não com a Administração, independentemente de
vigorar ou não o regime celetista.
Se o vínculo fosse com a Administração, seria possível a relação ser tutelada por meio
de ato administrativo. Mas como a relação mencionada é estabelecida com o Estado, deve ser
por lei tutelada. Sendo por lei, tem-se, então, um regime público em ambos os casos (emprego
ou cargo público).
Nos artigos 37 e 38, da CF/88, encontram-se as disposições gerais sobre os servidores
públicos (servidores estatais, titulares de cargos) da administração direta, autárquica e
fundacional e dos empregados públicos (empregados em quadro de empregos, contratados
emergenciais, quadros em extinção na administração direta, autárquica e fundacional) e os
empregados das demais entidades governamentais (empresas públicas, sociedades de
economia mista e fundações públicas de direito privado). A Constituição Federal aplicou os
mesmos consectários normativos ao emprego e ao cargo público, sendo ambos vincados, em
última análise, em uma relação jurídico-administrativa.
1
Dessa forma, fica claro que, mesmo com as modificações introduzidas pela EC no
19/98, os empregos públicos permanecem regidos pelos dispositivos que disciplinam o
pessoal da Administração Pública. Perceba-se que em nenhum momento os dispositivos
mencionados remetem ao art. 114, da CF, o que permite concluir que a Justiça do Trabalho é
incompetente ao julgamento de pretensões advindas da relação de emprego público.
Então, a conclusão é lógica: tanto os servidores detentores de cargo, como aqueles que
detêm empregos públicos (com ingresso mediante contrato temporário, por concurso ou
estabilizados) são regidos por um vínculo de direito administrativo, ou seja, pelos arts. 37 e
38, da CF, não se aplicando o art. 114, CF/88. E a competência para conhecer demandas que
tenham por objeto este vínculo é da justiça comum, estadual ou federal.
A aproximação jurídica do cargo com o emprego público não pára nas premissas
apresentadas. A criação de cargos ou empregos públicos, ou aumento de suas remunerações
(na Administração direta e autárquica), depende de lei, de iniciativa privativa do Chefe do
Poder Executivo (§ 1° do art. 61 da CF). Já a criação dos cargos ou empregos no âmbito do
Legislativo se dá por Resolução da Mesa da Câmara (art. 51, IV, CF) e do Senado Federal
(art. 52, XIII, CF), enquanto que a criação dos cargos, empregos e funções no âmbito do
Judiciário se dará a partir de um projeto de lei enviado ao Legislativo para aprovação ou não.
Caso não aprovado, irá para sanção ou veto do Chefe do Executivo (art. 96, II, “b”, CF).
Assim, pode-se perceber nitidamente a incidência de uma relação jurídicoadministrativa no âmbito do emprego público. O “jus variandi” acometido ao contrato de
trabalho fica adstrito ao Segundo Setor, não ao Primeiro, fator que reforça a tese ora
defendida.
A proximidade entre os dois vínculos pode ser percebida também no limiar do inciso II
do artigo 37 da CF, com a redação da EC nº 19:
[...] a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação
prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de
acordo com a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista
em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado
1
em lei de livre nomeação e exoneração.
O fato de o emprego público, tal qual o cargo público, ter carreira, quadro 9 e toda uma
sistemática própria advinda do regime jurídico administrativo, basta para proclamar a
competência da Justiça Comum a analisar as relações entre um empregado público para com a
Administração Pública.
Outro ponto que reforça o paradigma hermenêutico apresentado encontra-se no fato de
o STF ter rechaçado a possibilidade de se ter, no âmbito da Administração Pública, mais de
um regime jurídico. Enfim, proclamou-se na decisão liminar da ADIN n. 2.135 ser
inconstitucional o rompimento com o regime jurídico único.
O objetivo dos constituintes originários era estabelecer um regime unitário a todos os
servidores públicos civis da administração pública direta, das autarquias e das fundações
públicas de direito público, evitando assim, que algumas autarquias ou fundações tivessem
regimes diferentes da administração direta. Esse também era, na época, o entendimento do
STF, dos Tribunais de Contas e da doutrina majoritária, o qual, recentemente, como se viu, foi
retomado.
Os Ministros do STF, em decisão liminar nos autos da ADIN nº 2.135, assim se
pronunciaram:
O Tribunal, por maioria, vencidos os Senhores Ministros Nelson
Jobim, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa, deferiu
parcialmente a medida cautelar para suspender a eficácia do artigo 39,
caput, da Constituição Federal, com a redação da Emenda
Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, tudo nos termos do voto
do relator originário, Ministro Néri da Silveira, esclarecido, nesta
assentada, que a decisão – como é próprio das medidas cautelares –
terá efeitos ex nunc, subsistindo a legislação editada nos termos da
emenda declarada suspensa. (...). Plenário, 02.08.2007. (BRASIL,
2009b)
9
“A carreira consiste na reunião de classes da mesma formação profissional hierarquizadas para acesso privativo
dos titulares dos cargos que a integram. Quadro, por sua vez, é o agrupamento de carreiras, cargos isolados e
funções gratificadas de um mesmo serviço, órgão ou entidade, podendo ser permanente ou provisório, vedada a
transposição, promoção ou acesso de um para outro. Lotação corresponde à quantidade de servidores que devem
ter exercício em um órgão administrativo qualquer.” MUKAI, Toshio. Direito Administrativo Sistematizado. São
Paulo: Saraiva, 1999, p. 166.
1
Dessa forma, ficou plenamente fixado um parâmetro hermenêutico: impossibilidade,
no âmbito da Administração Pública, de fixar-se regime diverso do estatutário. Então, todo o
regime, segundo este paradigma, deve ser jurídico-administrativo, o que determina, no caso
dos empregos públicos, o deslocamento de competência, da Justiça laboral, para a comum.
Tal entendimento é ratificado pelo Exmo. Procurador-Geral da República, o qual
opinou pela inconstitucionalidade do “caput” do artigo 39 da Constituição Federal, na redação
dada pela Emenda Constitucional (EC) 19/98, que eliminou a exigência do regime jurídico
único e dos planos de carreira para a contratação de servidores da Administração Pública
Federal, das autarquias e das fundações públicas. O julgamento está concluso, atualmente, ao
Ministro-relator.
A Administração Pública não se equipara ao empregador comum quando contrata pela
Consolidação Trabalhista, porque não o faz de forma livre e aleatória. Deve nortear seus atos
pela legalidade, moralidade e motivação e, em especial, pelos ditames do texto constitucional,
os quais determinam a realização de concurso público e restringem a dispensa imotivada após
aprovação no estágio probatório. Seja empregado ou servidor estatutário, ambos são
servidores públicos e, portanto, devem ser julgados pela Justiça comum10.
3
ENTENDIMENTO
ATUAL
DO
SUPREMO
TRIBUNAL
FEDERAL
Em decisão monocrática proferida na ADI nº 3.395 (BRASIL, 2009ª), o então
Presidente do STF, Exmo. Ministro Nelson Jobim, deu interpretação conforme ao inciso I do
art. 114 da CF, com redação dada pela EC 45/2004, e suspendeu, ad referendum, toda e
qualquer interpretação que inclua na competência da Justiça do Trabalho, a “(...) apreciação
(...) de causas que (...) sejam instauradas entre o Poder Público e seus servidores, a ele
vinculados por típica relação de ordem estatutária ou de caráter jurídico-administrativo”.
Consagrou-se a discussão de inconstitucionalidade no que tange à eventual existência de vício
formal na aludida emenda constitucional. Constatou-se que não constou do texto promulgado
10
“(...) não lhes permitindo qualquer autonomia) e pela perenidade (não – eventualidade) da relação de trabalho
que ajustaram com as referidas entidades. Não importa, então, o regime, estatutário ou celetista, pelo qual se
vinculam à Administração Pública direta e indireta, se a relação de trabalho é marcada por essas notas. Todos são
servidores públicos.” (GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 1995, 4. ed., p. 116117).
1
a exceção registrada pelo Senado Federal, no sentido de que não se encontrava albergada,
dentre as relações de trabalho passíveis de análise pela Justiça Laboral, a competência para
dirimir controvérsias dos servidores públicos ocupantes de cargos criados por lei, de
provimento efetivo ou em comissão, da administração direta, suas autarquias e fundações,
além daqueles detentores de empregos públicos..
Pode-se dizer que a decisão em pauta, por meio da técnica da interpretação conforme
a Constituição, permitiu com que fosse mantida a ordem jurídica, sua unidade, e a idéia da
presunção de constitucionalidade das normas. Excluiu-se, com qualidade vinculante, da
plurissignificação do art. 114, da CF/88, a possibilidade de a Justiça do Trabalho prestar
jurisdição acerca de demandas que envolvam servidores públicos, ainda que contratados em
caráter temporário, dada a qualidade administrativa da relação.
Com base na interpretação em pauta, alguns entes públicos, notadamente os estados
federados, vêm ingressando com reclamações perante o Preclaro STF (vide Reclamações nº
5.933, 5.946 e 7.316 (STF, 2009)), a fim de manter a autoridade da decisão da Suprema Corte
proferida na ADI nº 3.395, ao argumento de que falece competência à Justiça do Trabalho
para aferir a validade dos contratos temporários, devendo a controvérsia ser dirimida pelo
juízo competente para apreciar questões administrativas. Enfim, a relação do servidor
temporário com a Administração Pública é de caráter eminentemente jurídico-administrativo.
Com efeito, o STF acolheu, em várias decisões monocráticas, a aludida tese e
determinou a suspensão de diversas reclamações trabalhistas de servidores temporários,
entendendo que o processamento das referidas ações na Justiça Obreira afrontaria a decisão
adotada na ADI nº 3.395-6.
3.1 Preservação da autoridade da decisão do STF na ADIN nº 694-1
Tal ADIN (BRASIL, 2009c) ressalta a competência da Justiça Comum para discussão
acerca de regime jurídico próprio dos servidores admitidos em caráter temporário, dado o
caráter indisponível (e administrativo) da contratação, bem como determinam a
incompetência da Justiça Trabalhista para o seu julgamento – matéria de Direito
Administrativo a ser discutida na Justiça Estadual.
1
3.2 Repercussão geral da questão constitucional discutida do RE nº 573.202-AM
(de 20.08.2008)
No Recurso Extraordinário (RE) nº 573.202-AM (BRASIL, 2009d), julgado em 20 de
agosto 2008, discutiu-se a competência para julgamento de causa referente à contratação
temporária regida por legislação anterior à CF/88. Ocorre que o RE foi interposto com base
no art. 102, III, “a”, da Carta Política Fundamental, contra acórdão do TST que consignou ser
competente a Justiça do Trabalho para julgar requerimento deduzido por empregada admitida
pelo Estado do Amazonas, sob o regime de contratação temporária prevista na Lei local nº
1.674/84, quando a devida competência é a da Justiça Estadual. Caso contrário seriam
violados os artigos 37, IX e 114 da mesma Carta.
Esse julgamento fixou orientação no sentido de que a relação entre o servidor e o
Estado é uma relação de direito administrativo, estando subordinada, em qualquer situação,
à Justiça Comum. Logo, toda a relação jurídica introversa da Administração Pública, ainda
que em regime celetista, submete-se ao crivo da Justiça Comum, federal ou estadual.
Cumpre mencionar que a tal questão constitucional foi atribuída repercussão geral,
uma vez que é por deveras relevante, do ponto de vista social e jurídico, bem como ultrapassa
o interesse subjetivo da causa. Ademais, o tema abordado no Recurso Extraordinário
supramencionado se repete em diversas ações com idêntica controvérsia, tais como no
Conflito de Competência (CC) nº 7.533-AM; CC nº 7.530-AM; AI nº 388.717/-AM e CC nº
7.203-AM (STF, 2009). Em todos estes julgados foi firmado o entendimento de que compete
à Justiça Comum a apreciação de vínculo jurídico-administrativo entre servidor contratado
temporariamente e o ente público pertinente.
3.3 Da Reclamação constitucional nº 5.381-AM (DJE 8.08.2008)
O Supremo Tribunal federal, por maioria, julgou procedente pedido formulado em
reclamação ajuizada pelo Estado do Amazonas em face de decisão proferida pelo Juízo da 14ª
Vara do Trabalho de Manaus/AM, que antecipara os efeitos da tutela requerida nos autos de
ação civil pública, assim como do processamento desta. No presente caso, o Ministério
1
Público do Trabalho e o Ministério Público do Estado do Amazonas pediram a nulidade de
todos os contratos temporários celebrados pelo ente federado na área de saúde (BRASIL,
2009e).
Nesse sentido, entendeu-se que a decisão impugnada violou a autoridade da decisão
proferida pelo Supremo na ADI nº 3.395-6 (DJU de 10/11/2006), que suspendeu toda e
qualquer interpretação dada ao inciso I do art. 114 da CF, na redação da EC nº 45/2004, que
inclua na competência da Justiça do Trabalho a apreciação de causas instauradas entre o
Poder Público e seus servidores, tendo por base vínculo de ordem estatutária ou jurídicoadministrativa. Ressalta-se que o ora relator, Ministro Carlos Britto, asseverou ser suficiente,
no caso em pauta, o fato de existir a Lei Estadual nº 2.607/2000, a qual rege a contratação
emergencial, remetendo-se ao Estatuto dos Funcionários Públicos, para fixar a competência
da Justiça Comum ao julgamento da matéria.
3.4 Do Conflito de Competência nº 7.514-AM (DJE de 11.10.2007)
Trata-se de conflito negativo de competência suscitado pela Juíza de Direito da
Comarca de Eirunepé/AM, tendo como suscitado o Tribunal Superior do Trabalho. Ocorre
que tal conflito teve origem em reclamação trabalhista ajuizada contra o Estado do Amazonas,
em virtude da contratação temporária pelo chamado regime especial (BRASIL, 2009f).
O Tribunal Regional do Trabalho da 11ª Região negou provimento aos recursos
ordinários interpostos, rejeitando a preliminar de incompetência da Justiça do Trabalho. Em
face dessa decisão, o Estado-membro protocolou Recurso de Revista, o qual foi provido pela
1ª Turma do TST, para declarar a incompetência da Justiça do Trabalho, determinando a
remessa dos autos à Justiça Comum. Dessa forma, a Juíza de Direito da Comarca de Eirunepé/
AM suscitou o presente conflito negativo de competência.
O Ministro-relator, então, em seu voto, reconheceu a competência originária do
Supremo Tribunal Federal para dirimir o conflito de competência entre Juízo Estadual de
primeira instância e o Tribunal Superior do Trabalho, de acordo com o art. 102, I, “o”, da
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. No mérito, o relator destacou a
jurisprudência firmada no sentido de que compete à Justiça Comum Estadual conhecer de
1
ação que versa sobre direitos decorrentes do regime especial estabelecido por lei local,
conforme segue:
Justiça do Trabalho. Incompetência. - Esta Corte, ao julgar hipóteses
análogas à presente em que se tratava de servidor estadual regido por
regime especial disciplinado por lei local editada com fundamento no
artigo 106 da Emenda Constitucional nº 1/69, firmou o entendimento
(assim, a título exemplificativo, no CJ 6.829, nos RREE 130.540 e
215.819, e no RE 136.179-AgR) de que a competência para julgar as
questões relativas a essa relação jurídica é da Justiça comum estadual
e não da Justiça trabalhista. Dessa orientação divergiu o acórdão
recorrido. Recurso extraordinário conhecido e provido [RE n.
367.638/AM, Relator o Ministro MOREIRA ALVES, DJ de
28/03/2003]. (BRASIL, 2009f)
Ainda, destacou-se neste julgamento que a relação entre o servidor e o Ente Público é
de natureza estatutária, e não trabalhista, sendo o servidor do Município, no caso concreto,
submetido a regime especial, disciplinado por lei local. A competência para julgamento das
questões relativas a essa relação jurídica é, portanto, da Justiça Comum estadual e não da
Justiça do Trabalho.
Seguiu-se tal entendimento tendo como base que a nova redação do art. 114, I, da CF/
88, dada pela EC nº 45/04, não se aplica ao caso, uma vez que a medida cautelar concedida na
ADI nº 3.395-6 suspendeu toda e qualquer interpretação que inclua, na competência da Justiça
do Trabalho, a “(...) apreciação [...] de causas que [...] sejam instauradas entre o Poder
Público e seus servidores, a ela vinculados por típica relação de ordem estatutária ou de
caráter jurídico-administrativo” (BRASIL, 2009f)11. Ao final, o relator conheceu do conflito e
declarou a competência da Justiça Comum do Estado do Amazonas.
3.5 Recurso Extraordinário nº 232.721-AM (DJU de 28/3/2003)
No Recurso Extraordinário mencionado, reconheceu-se que é competente a Justiça
Comum para julgar pretensões advindas da relação de servidor estadual regido por regime
especial disciplinado por lei local editada com fundamento no artigo 106, da Emenda
Constitucional nº 1/69. O entendimento firmado consolidou-se no sentido de que a
competência para julgar as questões relativas a essa relação jurídica é da Justiça Comum, e
11
Publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 04/02/2005, referendada pelo Plenário em 05/04/2006.
1
não da Justiça Trabalhista (BRASIL, 2009g).
3.6 Reclamação Constitucional nº 7.109, Rel. Min. Menezes Direito
Em recente decisão, assim decidiu a Corte Constitucional brasileira:
Contrato de Trabalho Temporário e Competência da Justiça Comum
O Tribunal, por maioria, negou provimento a agravo regimental
interposto contra decisão que julgara procedente pedido formulado em
reclamação e determinara a remessa dos autos de reclamação
trabalhista ao Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais. Na
espécie, o Tribunal Regional do Trabalho da 3ª Região desprovera
recurso ordinário do ora reclamante, para manter a competência da
Justiça do Trabalho para o julgamento da ação. Alegava-se ofensa à
autoridade da decisão proferida pelo Supremo na ADI 3395 MC/DF
(DJU de 10.11.2006), que suspendera qualquer interpretação ao art.
114 da CF/88 que incluísse na competência da Justiça do Trabalho a
apreciação de causas instauradas entre o Poder Público e seus
servidores, tendo por base o vínculo de ordem estatutária ou jurídicoadministrativo. Observou-se que, quando do julgamento da Rcl 5381/
AM (DJE de 8.8.2008), o Tribunal firmara entendimento de que,
estando a contratação regulada por uma lei especial, estadual, que,
por sua vez, submete a contratação aos termos do Estatuto dos
Funcionários Públicos, verificar-se-ia a relação de caráter jurídicoadministrativo prevista na ADI 3395/DF. No entanto, posteriormente,
fixara nova orientação no julgamento do RE 573202/AM (DJE de
5.12.2008), segundo a qual a relação entre o servidor e o Estado é
uma relação de direito administrativo, estando subordinada, em
qualquer situação, à Justiça Comum. O Min. Gilmar Mendes,
Presidente, mesmo salientando não ser a hipótese dos presentes autos,
alertou ser possível, numa reclamação apropriada, ponderar-se no
sentido de se modularem os efeitos, a fim de evitar que os casos que já
tiverem sentença voltem à estaca zero. Vencido o Min. Marco Aurélio,
que assentava ser da Justiça do Trabalho a competência para o
julgamento do feito, ante as causas de pedir e o pedido, e o Min.
Carlos Britto, que adotava o entendimento firmado no julgamento da
referida
Rcl
5381/AM.
Rcl 7109 AgR/MG, rel. Min. Menezes Direito, 2.4.2009. (Rcl-7109).
(BRASIL, 2009h)
O julgamento não manobra abertura: afirma peremptoriamente que qualquer relação
entre um agente público e o Estado “lato sensu” deve ser dirimida pela Justiça Comum, fato
este que tributa coerência à tese ora defendida. Dessa forma, pode-se perceber que as decisões
oriundas da Suprema Corte brasileira posicionam-se no sentido de compete à Justiça comum
1
o julgamento da relação de um empregado público para com a Administração estatal. Tudo
conforme interpretação conferida na ADIN nº 3.395-6 – DF.
Assim, considerando que os servidores contratados foram admitidos de forma regular
e estando sua relação de trabalho submetida ao regime jurídico administrativo (regida pela
CLT, mas vincada nos princípios da Administração Pública), a competência para apreciar a
demanda permanece sendo de uma das Varas da Fazenda Pública da Justiça Estadual ou
Federal. Cumpre referir, outrossim, que mesmo diante da redação do inciso I do art. 114 da
CF, dada pela Emenda Constitucional nº 45/04, resta mantida a competência da Justiça
Comum para apreciar as causas envolvendo relações de natureza estatutária ou de caráter
jurídico-administrativo, por força de liminar concedida pelo Supremo Tribunal Federal na
referida ADIN.
Consigne-se que a matéria não é nova, tendo sido objeto de inúmeros julgados
favoráveis à tese ora defendida. Confira-se: Rcl nº 5.124 e a Rcl nº 4.940, DJE de 14/5/07 e
DJ de 14/2/07, respectivamente; a Rcl nº 4.673, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJE de
9/10/06; a Rcl nº 4.425, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJE de 22/6/06., a Rcl nº 4.338;
Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJE de 5/6/06; a Rcl nº 4.626, Relator o Ministro
Sepúlveda Pertence, DJE de 19/9/0612 (STF, 2009).
Nesse sentido, a interpretação conforme (verfassungskonforme Auslegung) conferida
ao art. 114, da CF/88, veiculado na ADIN no 3395-6 - Distrito Federal (Relator: Ministro
Cezar Peluso) deve ser vinculante a todos os demais juízos nacionais, a fim de se preservar o
entendimento do STF em controle abstrato de constitucionalidade, bem como a fim de se
permitir a evidência da força normativa do texto constitucional.
3.7 Reclamação Constitucional nº 8.231 Rel. Min. Ellen Gracie
Em síntese, a tese ora desenvolvida foi alocada à apreciação do STF. A Min. Ellen
Gracie deferiu o pedido liminar, determinando fossem suspensas todas as ações que os
empregados públicos da Fundação de Atendimento Sócio-Educativo do Rio Grande do Sul –
FASE (fundação privada mantida exclusivamente por recursos públicos e desempenhando
12
STF. Desenvolvido pelo Supremo Tribunal Federal. 1998-2006. Apresenta informações gerais sobre a
instituição, julgados deste Tribunal, acompanhamento processual, notícias, entre outros. Disponível em:
<www.stf.jus.br>. Acesso em: 15 mai. 2009
1
uma função estritamente estatal) moviam contra esta. Na decisão interlocutória, a Ministra
indicou inúmeros precedentes acerca da matéria. Até o presente momento, não se tinha notícia
do julgamento derradeiro.
CONCLUSÃO
Como já dito anteriormente, não é a categoria jurídica em que os servidores estão
inseridos que determina a competência para julgamento de pretensão dos daqueles em relação
ao Estado, mas sim a presença ou não do regime jurídico administrativo, não havendo, assim,
competência bastante da Justiça do Trabalho para julgá-los. Quanto a isto, há algumas
premissas a serem demonstradas e detalhadas:
1) Que os empregados públicos detêm um vínculo jurídico-administrativo para com o
ente estatal, por estarem inseridos no conceito maior de “servidores públicos”. Sendo assim,
compete à justiça comum analisar tal relação;
2) Conforme foi demonstrado, há uma tendência do Supremo Tribunal Federal (STF)
em assim se posicionar;
3) E mais, se para os vínculos mantidos por contratação temporária, o entendimento do
STF consolidou-se em definir a competência da Justiça do Comum para analisar pretensões
advindas do vínculo mantido entre o agente e o Estado “lato sensu”, com muito mais razão
merece ser proclamado o presente entendimento no que tange aos detentores de empregos
públicos admitidos por concurso ou estabilizados, pelas características administrativas ainda
mais intensas que esta reação possui.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1998), Constituição da República Federativa do Brasil. Organização
dos textos, índices e notas remissivas por Alexandre de Moraes. São Paulo: Atlas, 2008.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade nº 3.395 – DF.
Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?
numero=3395&classe=ADI-MC>. Acesso em: 16 de maio de 2009a.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade nº 694-1 – DF.
Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?
numero=694&classe=ADI>. Acesso em: 16 de maio de 2009c.
1
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Decisão liminar na ação direta de inconstitucionalidade
nº 2.135 – DF. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoTexto.asp?
id=2155130&tipoApp=RTF>. Acesso em: 16 de maio de 2009b.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Conflito de competência nº 7.514 – AM. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoTexto.asp?id=2185432&tipoApp=RTF>.
Acesso em: 16 de maio de 2009f.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamação constitucional nº 5.381 – AM. Disponível
em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?
numero=5381&classe=Rcl>. Acesso em: 16 de maio de 2009e.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamação constitucional nº 7.109 – AM. Disponível
em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoTexto.asp?
id=2585949&tipoApp=RTF>. Acesso em: 16 de maio de 2009h.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso extraordinário nº 232.721 – AM. Disponível
em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?
numero=232721&classe=RE>. Acesso em: 16 de maio de 2009g.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso extraordinário nº 573.202 – AM. Disponível
em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?
numero=573202&classe=RE>. Acesso em: 16 de maio de 2009d.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2001.
MUKAI, Toshio. Direito Administrativo Sistematizado. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 163.
STF. Desenvolvido pelo Supremo Tribunal Federal. 1998-2006. Apresenta informações gerais
sobre a instituição, julgados deste Tribunal, acompanhamento processual, notícias, entre
outros. Disponível em: <www.stf.jus.br>. Acesso em: 15 mai. 2009.
1