ENSAIO
Regulação do Acesso à Assistência: conceitos e desafios.
Regulation of Access to Care: concepts and challenges
Reglamento de Acceso a la atención: conceptos y desafíos.
Geisa Cristina Modesto Vilarins¹
RESUMO
Este ensaio tem como objetivo levantar uma conceituação do termo
Regulação do Acesso à assistência em saúde. À luz dos princípios do
Sistema Único de Saúde - SUS, quais sejam universalidade, equidade
e integralidade, o escopo da regulação do acesso engloba a busca pela
melhor alternativa assistencial disponível aos pacientes. O trabalho expõe alguns dos desafios para se implantar a regulação do acesso aos
serviços de saúde como instrumento de gestão. Além disso, o presente
estudo colabora para uma reflexão quanto à importância de se utilizar a
regulação do acesso como um norteador das ações de saúde.
Palavras-chave: Regulação; Acesso; Política de Saúde.
Secretaria de Estado de Saúde do Distrito
Federal, Brasília- DF, Brasil.
1
Correspondência
Diretoria de Regulação da Secretaria de
Saúde do Distrito Federal
SIBS quadra 01, conjunto A, lote 03,
Núcleo Bandeirante, Distrito Federal.
71.736-102, Brasil.
[email protected]
Recebido em 20/julho/2010
Aprovado em 30/agosto/2010
ABSTRACT
This essay aims to raise a definition of the term Regulation of Access to
health care. Following the principles of the Health System - SUS, which
are universality, equity and comprehensiveness, the scope of regulation
of access includes the search for the best alternative care available to
patients. The paper outlines some of the challenges to implement the
regulation of access to health services as a management tool. Furthermore, this study contributes to a reflection on the importance of using
access regulation as a guiding health actions.
Key words: Regulation; Access; Health policy.
RESUMEN:
Este ensayo pretende plantear una definición del término Reglamento
de Acceso a la atención de la salud. Siguiendo los principios del Sistema de Salud - SUS, que son la universalidad, la equidad y la amplitud,
el alcance de la regulación del acceso incluye la búsqueda de la mejor
atención alternativa disponible para los pacientes. El documento se describen algunos de los desafíos para implementar la regulación del acceCom. Ciências Saúde. 2010;21(1):81-84
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so a los servicios de salud como una herramienta de gestión. Además,
este estudio contribuye a una reflexión sobre la importancia de utilizar
la regulación del acceso como un faro de la salud.
Palabras llave: Reglamento; Acceso; Políticas de salud.
Regulação significa ato de regular, do Lat. Regulare. Segundo o dicionário Aurélio¹: 1. Verbo transitivo: sujeitar à regras; dirigir, encaminhar conforme a lei, regulamentar, esclarecer e facilitar por
meio de regulamentos a execução de uma lei ou
decreto, cotejar; acertar; regularizar o movimento
de, moderar; reprimir. 2. Verbo intransitivo: servir
de regra, trabalhar com acerto, estar conforme. 3.
Verbo reflexivo: guiar-se. 4. Adjetivo: conforme as
regras ou às leis.
Para Mendonça e colaboradores², um conceito ampliado de regulação pode ser o de um conjunto
de ações-meio que dirigem, ajustam, facilitam ou
limitam determinados processos. Pressupõe-se a
existência de um sistema cujo funcionamento seja
regulado a partir de regras e parâmetros acordados entre as partes executoras e reguladoras. Estes
parâmetros podem estar relacionados à satisfação
do consumidor ou ao atendimento das necessidades mais prementes de uma população.
Pode-se dizer que o termo “Regulação” é freqüentemente usado quando se refere aos serviços que
funcionam sob concessão do Estado para suprir
necessidades da população. Desta forma, acredita-se que o Estado é o principal sujeito da regulação
no setor saúde.
Na Constituição Federal³ de 1988 foi estabelecido
que os cidadãos têm o direito de acesso universal
e integral aos cuidados de saúde. Em consequência, as atribuições do Estado com vistas a garantir este acesso ampliaram-se significativamente. A
descentralização das ações de saúde para estados
e municípios determinou a divisão de responsabilidades e atribuições entre os níveis de governo
federal, estadual e municipal, assim como entre
cidadãos, setor público e setor privado.
Segundo Arretche4, a Lei N.º 8.080/90 não apenas
reforçou a atribuição de planejamento e execução
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dos serviços de saúde para os estados e municípios, como ampliou a função da União de alocação de recursos e regulação do desempenho das
ações municipais e estaduais. Além disso, os governos – nos três níveis da Federação– deveriam
ter autoridade sobre os provedores de serviços –
públicos e privados –, regulando suas atividades,
de modo a garantir que os cidadãos tenham um
atendimento de qualidade, gratuitamente, e que
os provedores sejam eficientes, de modo a reduzir
os custos de operação do sistema.
Portanto, apesar das indagações quanto à autoridade para regular seja do Estado ou do município,
permanece a convicção de que os provedores de
serviços devem estar sob regulação, independentemente de serem entes públicos ou privados, uma
vez que a ação regulatória otimiza os recursos disponíveis e favorece o devido acesso aos usuários.
Desta forma, o processo de regulação do acesso
pode constituir-se em um poderoso instrumento
de intervenção na realidade sanitária, permitindo às instâncias de gestão (estadual, municipal e
federal) regular o perfil assistencial mais adequado às necessidades de saúde. Conforme afirma
Cavalcante5, este processo tem uma concepção
flexível, pois pode permitir sua adequação às peculiaridades municipais respeitando, assim, as
especificidades locais, ao mesmo tempo em que
subsidia decisões sobre macro-políticas regionais
e intersetoriais. Trata-se de instrumento de gestão que aponta, de forma sistematizada, pontos de
estrangulamento para a consolidação do acesso
às tecnologias de saúde existentes de forma mais
eqüitativa e justa para a população.
À luz da NOAS/SUS/016, regulação do acesso é definida como gestão em saúde e deve estar voltada
para a disponibilização do recurso mais adequado
às necessidades do usuário. Para o Ministério da
Saúde (MS)7, este conceito é aprofundado como
Regulação do acesso à Assistência
a compreensão da concepção que institui ao poder público o desenvolvimento de sua capacidade
sistemática em responder às demandas de saúde
em seus diferentes níveis e etapas do processo
assistencial, enquanto um instrumento ordenador, orientador e definidor da atenção à saúde, fazendo-o de forma rápida, qualificada e integrada,
com base no interesse social e coletivo.
Sob a ótica da demanda, a regulação do acesso
busca qualificá-la, ou seja, disponibilizar o serviço
de saúde mais adequado e disponível ao usuário,
em momento oportuno, racional, equânime, ordenado e pautado em critérios de priorização de
riscos. Sob o aspecto da oferta, o que se busca
é a disponibilização de serviços e recursos assistenciais adequados às necessidades da população
com base em critérios epidemiológicos. Desta
forma, o processo regulatório estabelece um redimensionamento da oferta (diminuição ou expansão), qualifica a utilização dos recursos assistenciais e financeiros e coíbe fluxos paralelos, com
base em relações pessoais e outros critérios não
científicos ou não-pactuados.
O Pacto pela Saúde8, nas diretrizes do pacto de gestão, aborda a regulação do acesso como o estabelecimento de meios e ações para a garantia do direito
constitucional de acesso universal, integral e equânime, independente de pactuação prévia estabelecida na programação pactuada e integrada (PPI) e/ou
da disponibilidade de recursos financeiros.
A Política Nacional de Regulação do Ministério da
Saúde9, objetiva, precipuamente, promover o acesso equânime, universal e integral aos usuários do
SUS. A regulação do acesso às ações de atenção à
saúde contribui, não em uma lógica meramente financeira, para otimizar a utilização dos serviços, em
busca da qualidade da ação, da resposta adequada
aos problemas clínicos e da satisfação do usuário.
A proposta desta política está focada em três eixos
estruturantes: a garantia da alocação de recursos
para a implantação dos Complexos Reguladores
do acesso à assistência, o desenvolvimento de instrumentos que operacionalizem as funções reguladoras e o desenvolvimento de um programa de
capacitação permanente de recursos humanos.
A ação regulatória é o elemento ordenador e orientador dos fluxos assistenciais, sendo responsável
pelo mecanismo de relação entre a gestão e os
vários serviços de saúde, e a relação entre esses
serviços. Na prática, a ação regulatória é definida
como o processo de operacionalização, monitoramento e avaliação da solicitação de consultas,
internações, procedimentos/exames, realizada por
um profissional de saúde, sendo observado, além
das questões clínicas, o cumprimento de protocolos estabelecidos para disponibilizar a alternativa
assistencial mais adequada a cada caso.
Devem ser incluídos ao processo de regulação instrumentos que garantam, de acordo com a necessidade de cada caso, o acesso à assistência, a qualidade do atendimento aos pacientes, e a alocação
eficiente dos recursos imprescindíveis à prestação
dos serviços.
Um dos grandes desafios na implantação da regulação do acesso é em primeiro lugar a informatização dos serviços, de modo a se ter uma rede
lógica que facilite todo o funcionamento dos fluxos operacionais e que atenda às necessidades levantadas pela gestão local. A partir daí, iniciam-se
os processos de aplicação dos protocolos operacionais de regulação com vistas a induzir a melhor
alternativa terapêutica para os usuários dos serviços regulados. Há de se enfatizar a importância da
segurança dos dados informacionais gerados em
todo o processo.
Outro desafio é a padronização dos protocolos
operacionais de regulação quando se tem uma
ampla rede de saúde, como por exemplo, no Distrito Federal. A elaboração destes protocolos envolve um processo de tomada de decisão, baseado
em discussões com as áreas técnicas afins.
Para que a regulação do acesso seja efetivada em
todo o processo que lhe é inerente, não bastam
apenas a alocação de computadores, a utilização
de sistemas informacionais, de normas e de protocolos necessita também das relações de gestores
com prestadores, e o mais importante, relações de
usuários e as suas distintas demandas na identificação das necessidades.
Inúmeros são as lacunas a serem preenchidas e
conquistadas na implementação da regulação do
acesso no SUS, e utilizá-la como instrumento de
gestão é um deles. A regulação, ao garantir o acesso dos usuários aos serviços de saúde, atua sobre
a oferta dos mesmos, assume o planejamento das
ações e estabelece a adequação desta oferta de
acordo com as necessidades identificadas. Promove assim, a eqüidade do acesso, e garante a
integralidade da assistência de forma universal e
ordenada, segundo os princípios do SUS.
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REFERÊNCIAS
1.Aurélio, BHF. Dicionário Aurélio eletrônico, século
XXI [CD-ROM]. Rio de Janeiro: Nova Fronteira e Lexicon Informática;1999.
2.Mendonça CS, Reis AT, Moraes JC, organizadores. A
Política de Regulação do Brasil. Brasília: Organização
Panamericana de Saúde;2006.
3.Brasil. Constituição (1998). Constituição da República Federativa do Brasil, art. 198. Brasília: Saraiva;2006.
4.Arretche, Marta. Financiamento federal e gestão local
de políticas sociais: o difícil equilíbrio entre regulação, responsabilidade e autonomia. Ciênc. saúde coletiva [online]. 2003, vol.8, n.2, pp. 331-345.
5.Cavalcante MTL. Cartão Nacional de Saúde e Central de Regulação de Ações de Saúde: Tendências nas
Tecnologias de Informação em Saúde. Rio de Janeiro.
Dissertação [Mestrado em Saúde Pública] – Fundação Oswaldo Cruz; 2003.
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6.Ministério da Saúde. Secretaria de Assistência à Saúde. Departamento de Descentralização da Gestão da
Assistência. Regionalização da assistência à saúde:
aprofundando a descentralização com eqüidade no
acesso: Norma Operacional de Assistência à Saúde:
NOAS/SUS 01/02 e Portaria MS/GM n.º 373, de 27
de fevereiro de 2002 e regulamentação complementar. Diário Oficial da União, Brasília; 2002.
7.Brasil. Ministério da Saúde. Conselho Nacional de
Saúde. Manual de implantação de complexos reguladores. Secretaria de Atenção à Saúde, Departamento de Regulação, Avaliação e Controle de Sistemas.
Brasília: Ministério da Saúde;2006.
8.Ministério da Saúde. Secretaria Executiva. Subsecretaria de Planejamento e Orçamento. Plano Nacional
de Saúde: um pacto pela saúde no Brasil: síntese.
Brasília: Ministério da Saúde; 2005.
9.Ministério da Saúde. Portaria GM/MS Nº 1.559, de
1.º de agosto de 2008. Institui a Política Nacional de
Regulação do Sistema Único de Saúde. Diário Oficial
da União. Brasília;2008.