MODELOS DE GESTÃO E
FINANCIAMENTO DE TRANSPORTES
COLETIVOS URBANOS
MAFALDA SOFIA DIAS MARTINS DUARTE
Dissertação submetida para satisfação parcial dos requisitos do grau de
MESTRE EM ENGENHARIA CIVIL — ESPECIALIZAÇÃO EM VIAS DE COMUNICAÇÃO
Orientador: Professor Doutor Américo Pires da Costa
JUNHO DE 2012
MESTRADO INTEGRADO EM ENGENHARIA CIVIL 2011/2012
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL
Tel. +351-22-508 1901
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Editado por
FACULDADE DE ENGENHARIA DA UNIVERSIDADE DO PORTO
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Portugal
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As opiniões e informações incluídas neste documento representam unicamente o ponto de vista do respetivo Autor, não podendo o Editor aceitar qualquer responsabilidade
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Este documento foi produzido a partir de versão eletrónica fornecida pelo respetivo
Autor.
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
“Soyons reálistes, demandons l’impossible”
Anónimo, Maio 68
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
AGRADECIMENTOS
Aproveito este espaço para agradecer a todos os que contribuíram, direta ou indiretamente para concretização deste trabalho.
Ao meu orientador, Professor Américo Pires da Costa, pelo interesse, pela forma próxima e rigorosa
que me acompanhou. A visão objetiva e clara que confrontou as minhas dúvidas no decorrer da elaboração da dissertação foram uma ajuda valiosa. Quero expressar a minha mais sincera gratidão pelo
apoio e conhecimentos transmitidos.
Ao Eng.º Ricardo Sousa, da CCDR-N, pela disponibilidade, interesse e facilitação na obtenção dos
dados necessários para a elaboração deste trabalho;
Ao Dr. Artur Silva, administrador da TUB, pela disponibilidade demonstrada, desde o primeiro momento, em fornecer os dados necessários à realização deste trabalho e pela partilha de ideias;
À Engª. Sandra Lameiras, administradora da STCP, pela forma inexcedível como me recebeu e expôs
a sua apreciação sobre o atual panorama do sector dos transportes;
Ao Eng.º João Queirós Lino, administrador da Corgobus, pela total cooperação na elaboração do caso
de estudo e pela transmissão da visão estratégica da gestão de uma empresa de transportes;
Aos meus pais, pelo suporte e força dados em todos os momentos;
Ao meu irmão, pela descontração que me proporcionou nas alturas de maior pressão;
Aos meus amigos, pela amizade e apoio incondicional e pela compreensão que revelam perante as
alturas que não estou tão presente devido às minhas variadas atividades.
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Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
RESUMO
A forma como os transportes se organizam e funcionam constitui um elemento importante no desenvolvimento social e económico de uma região e país.
Este trabalho tem como propósito o estudo dos modelos de gestão e de financiamento dos transportes
coletivos urbanos.
No estudo de alguns sistemas de transportes internacionais conclui-se que os modelos de gestão dependem fortemente da organização política e administrativa do país e verifica-se que as receitas comerciais do serviço de transporte não são suficientes para financiar a totalidade dos custos operacionais.
Para além das tarifas e dos subsídios públicos resultantes das obrigações de serviço público é reconhecida a necessidade de encontrar outras fontes de financiamento que sejam equitativas e estáveis. Os
modelos de financiamento devem assentar numa contribuição justa dos utilizadores e em simultâneo
devem garantir que os beneficiários indiretos contribuam financeiramente.
No caso de estudo são analisadas as empresas de transporte do Porto (STCP e Metro do Porto) e de
transporte urbano das cidades de Braga (TUB) e de Vila Real (Corgobus).
É objeto de estudo, para cada empresa, as várias fontes de receita e a repartição dos custos operacionais. É proposta uma simulação de financiamento tendo como base a afetação de parte das receitas
fiscais dos municípios e a taxação de 1 cêntimo de euro por cada litro de combustível abastecido, receitas estas a reverter para o serviço de transporte de passageiros.
No quadro geral das recomendações para o setor de transporte coletivo de passageiros, em Portugal, é
sugerido o aperfeiçoamento e atualização do quadro legislativo, bem como a implementação do diploma base da contratualização (Regulamento CE n.º1370/2007). É igualmente importante que os
vários municípios sejam parceiros na discussão de novos modelos de financiamento e da organização
do sistema de transportes que deverá ser estruturado ao nível intermunicipal.
PALAVRAS-CHAVE: transporte coletivo urbano, gestão e financiamento de transporte público,
contratualização, subsídios públicos, fontes alternativas de financiamento
iii
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
ABSTRACT
The way in which urban public transport is organized is an important element within the social and
economical development of a country or a region.
The purpose of this essay is to analyze the way urban public transport is managed and funded.
By studying some international systems of transport we realize that the way they are managed depends
heavily on the political and administrative organization of the country in question and we also come to
the conclusion that the commercial revenue of the public system of transport is not enough to finance
all the operational costs.
Besides fees and public subsidies (provided by the public service) the need of finding other income
sources stable and fair is recognized. The funding of urban public transport must be made with the
contribution of the ones that use public transport and also with the contribution of others that indirectly
benefit from this service.
In the case-study the following companies, their income sources and the distribution of operational
costs were analyzed: STCP and Metro do Porto (Public service transport from Porto), TUB (urban
transport from Braga) and Corgobus (Urban transport from Vila Real).
In this work a financial simulation was created in order to fund the public transport by taking part of
the profits from the city halls and charging an extra tax on the fuel that was used in the public
transport. All of this would help to fund the public transport.
Within the context of urban public transport in Portugal, it is recommended that the legal framework
should be improved and updated. It is also recommended that a legal document, regarding contracts
(EU Regulation 1370/ 2007) should be implemented. Besides this it is important that the several town
halls discuss new models of funding and managing urban public transport, which should be managed
and controlled by those town halls.
KEY-WORDS: urban public transport, management and funding of public transport, contracting,
public subsidies, alternative ways of funding public transport
v
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
ÍNDICE GERAL
AGRADECIMENTOS ................................................................................................................................... i
RESUMO ................................................................................................................................. iii
ABSTRACT ............................................................................................................................................... v
1. INTRODUÇÃO ....................................................................................................................1
1.1. MOTIVAÇÃO...................................................................................................................................... 1
1.2. OBJETIVOS E ÂMBITO DA DISSERTAÇÃO ....................................................................................... 2
1.2.ORGANIZAÇÃO DA DISSERTAÇÃO.................................................................................................... 3
2. ENQUADRAMENTO E CARATERIZAÇÃO DO SECTOR
DOS TRANSPORTES ........................................................................................................5
2.1. NOTA INTRODUTÓRIA ...................................................................................................................... 5
2.1.1. DADOS GERAIS SOBRE TRANSPORTES ................................................................................................ 5
2.1.2. IMPORTÂNCIA DOS TRANSPORTES ...................................................................................................... 8
2.1.3. TRANSPORTE INDIVIDUAL VS TRANSPORTE COLETIVO .......................................................................... 9
2.1.4. DESAFIOS FUTUROS ........................................................................................................................ 11
2.2. DEFINIÇÕES PRÉVIAS .................................................................................................................... 12
2.2.1. TRANSPORTE PÚBLICO DE PASSAGEIROS ......................................................................................... 12
2.2.2. SERVIÇO ECONÓMICO DE INTERESSE GERAL E OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO ............................. 13
2.2.3. SISTEMA DE TRANSPORTES ............................................................................................................. 14
2.3. LEGISLAÇÃO .................................................................................................................................. 14
2.3.1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 14
2.3.2. COORDENAÇÃO DO SISTEMA DE TRANSPORTES TERRESTRES ............................................................ 15
2.3.2.1. Regulamento dos Transportes em Automóvel (RTA) ............................................................... 15
2.3.2.2. Lei das bases do sistema de transportes terrestres (LBSTT)................................................... 15
2.3.2.3. Regulamento CE n.º 1370/2007................................................................................................ 16
2.3.3. REGULADORES ............................................................................................................................... 16
2.3.3.1. Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres (IMTT) ................................................... 16
2.3.3.2. Autoridades Metropolitanas de Transporte (AMT) .................................................................... 17
2.4. ESPECIFICIDADES DA ATIVIDADE DOS TRANSPORTES................................................................. 17
2.4.1. ESPECIFICIDADES DO UTILIZADOR E DA PRODUÇÃO ........................................................................... 17
vii
2.4.2. ESPECIFICIDADES DA PROCURA ...................................................................................................... 18
2.4.3. ESPECIFICIDADES DA OFERTA ......................................................................................................... 18
2.5. ECONOMIAS DE ESCALA ............................................................................................................... 19
2.6. CUSTOS DO TRANSPORTE ............................................................................................................ 19
2.6.1. TIPO DE CUSTOS ............................................................................................................................ 19
2.6.2. CUSTOS INTERNOS ......................................................................................................................... 20
2.6.3. CUSTOS EXTERNOS OU EXTERNALIDADES ........................................................................................ 21
2.6.3.1. Contexto ................................................................................................................................... 21
2.6.3.2. Conceito económico ................................................................................................................. 21
2.6.3.3. Conceito nos transportes .......................................................................................................... 22
2.6.3.4. Principais externalidades negativas ......................................................................................... 22
2.6.3.5. Principais externalidades positivas........................................................................................... 23
3. ORGANIZAÇÃO, GESTÃO E MODELOS DE PRESTAÇÃO
DE SERVIÇOS ....................................................................................................................... 25
3.1. ORGANIZAÇÃO DO MERCADO ....................................................................................................... 25
3.1.1. NÍVEIS DE ATUAÇÃO E MODELOS DE GESTÃO .................................................................................... 25
3.1.2. INICIATIVA DO MERCADO VS INICIATIVA DA AUTORIDADE .................................................................... 27
3.1.3. TIPOLOGIAS DE REGULAÇÃO DO SECTOR DOS TRANSPORTES............................................................ 27
3.1.4. EXEMPLOS EUROPEUS E TENDÊNCIAS ............................................................................................. 30
3.1.5. MODELOS DE CONTRATO ................................................................................................................ 32
3.1.6. ORGANISMOS INTERNACIONAIS ....................................................................................................... 33
3.2. ORGANIZAÇÃO DOS TRANSPORTES COLETIVOS DE PASSAGEIROS EM PORTUGAL ................. 34
3.2.1. MODELOS DE GESTÃO E PRESTAÇÃO DE SERVIÇO ............................................................................ 34
3.2.2. CONTRATUALIZAÇÃO ...................................................................................................................... 37
3.2.3. ESTRUTURA INSTITUCIONAL ............................................................................................................ 38
4. FINANCIAMENTO ........................................................................................................ 39
4.1. IMPORTÂNCIA DO FINANCIAMENTO .............................................................................................. 39
4.2. NÍVEIS DE ATUAÇÃO...................................................................................................................... 40
4.3. BENEFICIÁRIOS DIRETOS E INDIRETOS ........................................................................................ 41
4.4. SUBSÍDIOS E TARIFAS .................................................................................................................. 43
4.4.1. PROPORÇÃO DAS RECEITAS TARIFÁRIAS E DOS SUBSÍDIOS ............................................................... 43
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
4.4.2. SUBSÍDIOS PÚBLICOS ...................................................................................................................... 44
4.4.3. TARIFAS ......................................................................................................................................... 45
4.4.3.1. Objetivos e aspetos fundamentais da política tarifária ............................................................. 45
4.4.3.2. Tarifas segundo custo médio e custo marginal ........................................................................ 46
4.4.3.3. Elasticidade das tarifas ............................................................................................................. 47
4.4.3.4. Estruturas tarifárias ................................................................................................................... 48
4.4.3.5. Soluções para aumentar a taxa de cobertura dos custos pelas receitas tarifárias .................. 49
4.5. MODELOS DE FINANCIAMENTO DOS TRANSPORTES PÚBLICOS ............................. 50
4.5.1. PORTUGAL ..................................................................................................................................... 50
4.5.2. OUTROS MODELOS EUROPEUS ........................................................................................................ 53
4.6. FONTES ALTERNATIVAS DE RECEITA ............................................................................................ 55
4.6.1. CONTEXTO ..................................................................................................................................... 55
4.6.2. CONTRIBUIÇÕES DO SECTOR RODOVIÁRIO ........................................................................................ 57
4.6.2.1. Contribuições dos automobilistas ............................................................................................. 57
4.6.2.2. Contribuições ligadas à posse de veículos ............................................................................... 57
4.6.2.3. Taxas sobre combustíveis ........................................................................................................ 57
4.6.2.4. Taxas ligadas à utilização dos veículos nas zonas congestionadas ........................................ 58
4.6.3. CONTRIBUIÇÕES DO SECTOR IMOBILIÁRIO......................................................................................... 59
4.6.3.1. Contexto .................................................................................................................................... 59
4.6.3.2. Captura compulsiva................................................................................................................... 59
4.6.3.3. Captura voluntária ..................................................................................................................... 60
4.6.3.4. Financiamento por doações ...................................................................................................... 60
4.6.4. CONTRIBUIÇÕES DOS COMERCIANTES .............................................................................................. 60
4.6.5. CONTRIBUIÇÕES DOS EMPREGADORES ............................................................................................ 61
4.6.6. PUBLICIDADE E RENTABILIDADE DE ESPAÇOS .................................................................................... 62
5. RECOMENDAÇÕES PARA PORTUGAL ...............................................63
5.1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 63
5.2. COORDENAÇÃO ............................................................................................................................. 64
5.3. MODELO DE CONTRATUALIZAÇÃO ............................................................................................... 65
5.4. FONTES DE FINANCIAMENTO ......................................................................................................... 68
5.4.1. DIVERSIFICAÇÃO DE FONTES DE RECEITA ......................................................................................... 68
ix
5.4.2. RECEITAS FISCAIS DE ÂMBITO MUNICIPAL ....................................................................................... 68
5.4.3. RECEITAS DE CAPTURA DE MAIS-VALIAS........................................................................................... 70
5.4.4. RECEITAS PROVENIENTES DA INTERNALIZAÇÃO DE CUSTOS EXTERNOS ............................................. 71
5.4.5. RECEITAS EXTRA-TARIFÁRIAS ......................................................................................................... 71
5.4.5.1. Contexto ................................................................................................................................... 71
5.4.5.2. Publicidade ............................................................................................................................... 71
5.4.5.3. Exploração de outras áreas de negócio ................................................................................... 73
5.4.5.4. Publicações gratuitas ............................................................................................................... 74
5.4.5.5. Exploração de negócios correlacionados ................................................................................. 75
5.5. AÇÃO SOBRE A PROCURA ............................................................................................................ 75
6. CASO DE ESTUDO .................................................................................................... 79
6.1. OBJETIVOS E METODOLOGIA........................................................................................................ 79
6.2. TRANSPORTES URBANOS DO PORTO ........................................................................................... 80
6.2.1. ENQUADRAMENTO .......................................................................................................................... 80
6.2.2. STCP ........................................................................................................................................... 83
6.2.2.1. Caracterização e indicadores ................................................................................................... 83
6.2.2.2. Análise económico-financeira................................................................................................... 84
6.2.3. METRO DO PORTO .......................................................................................................................... 87
6.3. TRANSPORTES URBANOS DE BRAGA ........................................................................................... 89
6.3.1. ENQUADRAMENTO .......................................................................................................................... 89
6.3.2. TUB .............................................................................................................................................. 91
6.3.2.1. Caracterização e indicadores ................................................................................................... 91
6.3.2.2. Análise económica- financeira.................................................................................................. 91
6.4. TRANSPORTES URBANOS DE VILA REAL .................................................................................... 94
6.4.1. ENQUADRAMENTO .......................................................................................................................... 94
6.4.2. CORGOBUS .................................................................................................................................... 97
6.4.2.1. Caracterização e indicadores ................................................................................................... 97
6.4.2.2. Análise económico- financeira.................................................................................................. 98
6.5. COMENTÁRIOS À ATIVIDADE DAS EMPRESAS ........................................................................... 100
6.6. INDICADORES DA RECEITA TARIFÁRIA E GASTOS OPERACIONAIS ........................................... 101
6.7. SIMULAÇÃO DE FINANCIAMENTO ............................................................................................... 104
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
7. CONCLUSÕES ..............................................................................................................111
BIBLIOGRAFIA...................................................................................................................................... 115
xi
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
ÍNDICE DE FIGURAS
Fig.1- EU 27-Evolução do volume de pessoas transportadas por modo de transporte, 2000-2009 (mil
milhões de pkm) ....................................................................................................................................... 6
Fig. 2 - Percentagens de energia consumida segundo sector de atividade, ano de 2008 ...................... 6
Fig.3 - Proporção das emissões de gases de efeito de estufa segundo modo de transporte, Europa
27, ano de 2008........................................................................................................................................ 7
Fig. 4 - Proporção das emissões de gases de efeito de estufa segundo modo de transporte em Portugal no ano de 2007 ................................................................................................................................... 8
Fig.5 - Repartição Modal do Transporte de Pessoas nos Países do Sul da UE (mil
milhões de pkm), EU 27, 2000 ............................................................................................................... 10
Fig. 6 - Repartição Modal do Transporte de Pessoas nos Países do Sul da UE (mil
milhões de pkm), EU 27, 2009 ............................................................................................................... 10
Fig.7 - Representação das componentes do sistema de transportes.................................................... 14
Fig.8 - Custos do transporte ................................................................................................................... 20
Fig.9 - Sistemas de regulação de acordo com a pressão competitiva e iniciativa do mercado ............ 28
Fig. 10 - Regimes de concorrência dos sistemas de transporte na Europa .......................................... 31
Fig. 11 - Cidades que integram a EMTA, em Novembro de 2011 ......................................................... 33
Fig.12 - Mapa das concessões do transporte público em Portugal, IMTT 2009 ................................... 36
Fig. 13 - Beneficiários diretos e indiretos do sistema de transportes .................................................... 42
Fig. 14 - Totais das indemnizações compensatórias no período de 2003 a 2010 ................................ 51
Fig.15 - Endividamento do SEE dos transportes públicos terrestres..................................................... 53
Fig. 16 - Modelo de receitas a contratualizar para as OSP ................................................................... 66
Fig.17 - Modelo de receitas a contratualizar para o serviço comercial .................................................. 67
Fig. 18 - Exemplos de publicidade nas estações e interfaces ............................................................... 72
Fig. 19 - Exemplos de publicidade no material circulante ...................................................................... 72
Fig. 20 - Exemplos de exploração de comércio nas estações e interfaces ........................................... 73
Fig. 21 - Estação de metro da Baixa-Chiado concessionada para fins publicitários ............................. 73
Fig. 22 - Exemplos de merchandising da Mass Transit Railway ........................................................... 74
Fig. 23 - Publicações gratuitas com maior distribuição em Portugal ..................................................... 74
Fig. 24 - Publicações gratuitas distribuídas no metro de Hong Kong .................................................... 75
Fig. 25 - Ciclo virtuoso do sistema de transportes ................................................................................. 77
Fig. 26 - Volume de passageiros transportados por modo de transporte entre 2007 e 2010 (MP e
STCP) ..................................................................................................................................................... 81
Fig. 27 - Distribuição percentual do volume de pessoas transportadas, por modo, no Porto ............. 82
Fig. 28 - Procura comparada entre 2010 e 2011 face ao aumento tarifário .......................................... 85
xiii
Fig. 29 - Proporção dos rendimentos da STCP 2011 ........................................................................... 86
Fig. 30 - Proporção dos gastos operacionais da STCP 2011 ............................................................... 86
Fig. 31 - Indicadores financeiros da STCP ............................................................................................ 87
Fig. 32 - Mapa do concelho de Braga ................................................................................................... 90
Fig. 33 - Proporção dos rendimentos dos TUB 2011 ............................................................................ 92
Fig. 34 – Proporção dos gastos operacionais dos TUB 2011 ............................................................... 93
Fig. 35 - Indicadores financeiros dos TUB ............................................................................................ 94
Fig. 36 - Mapa de Vila Real ................................................................................................................... 95
Fig. 37 - Distribuição modal em Vila Real no ano de 2004 ................................................................... 96
Fig. 38 – Proporção dos rendimentos da Corgobus 2011..................................................................... 98
Fig. 39 – Proporção dos gastos operacionais da Corgobus 2011 ........................................................ 99
Fig. 40 - Indicadores financeiros da Corgobus ...................................................................................... 99
Fig. 41 - Número de automóveis nos distritos do estudo .................................................................... 107
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 1 - Regimes de concorrência dos sistemas de transporte na Europa ...................................... 32
Quadro 2 - Percentagens de cobertura das receitas em algumas cidades europeias .......................... 43
Quadro 3 - Conteúdos das receitas e custos operacionais ................................................................... 80
Quadro 4 - Intervenientes no sistema de transportes do Porto ............................................................. 83
Quadro 5 - Indicadores da rede da STCP .............................................................................................. 84
Quadro 6 - Análise comparativa dos rendimentos da STCP 11/10 (milhares de euros) ....................... 85
Quadro 7 - Indicadores da rede do Metro do Porto ............................................................................... 88
Quadro 8 - Contas de exploração Metro do Porto 2011 ........................................................................ 89
Quadro 9 - Indicadores demográficos de Braga .................................................................................... 89
Quadro 10 - Intervenientes no transporte público de Braga .................................................................. 90
Quadro 11 - Indicadores da rede dos TUB ............................................................................................ 91
Quadro 12 - Análise comparativa dos rendimentos dos TUB 11/10 ...................................................... 92
Quadro 13 - Indicadores demográficos de Vila Real ............................................................................. 95
Quadro 14 - Intervenientes do transporte público em Vila Real ............................................................ 96
Quadro 15 - Indicadores da rede da Corgobus...................................................................................... 97
Quadro 16 - Análise comparativa dos rendimentos da Corgobus 11/10 ............................................... 98
Quadro 17 - Indicadores da receita tarifária e dos gastos operacionais ............................................. 103
Quadro 18 - Valores do montante a financiar ...................................................................................... 104
Quadro 19 - Percentagens de afetação para a receita fiscal dos municípios ..................................... 105
Quadro 20 - Concelhos servidos pela STCP e Metro do Porto ........................................................... 105
Quadro 21 - Receita gerada através da afetação da receita fiscal dos municípios da AMP ............... 106
Quadro 22 - Receita gerada através da afetação da receita fiscal do município de Braga ................ 106
Quadro 23 - Receita gerada através da afetação da receita fiscal do município de Vila Real ............ 107
Quadro 24 - Receita gerada na taxação do combustível ..................................................................... 108
Quadro 25 - Balanço do financiamento necessário e receita gerada .................................................. 108
xv
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
SÍMBOLOS E ABREVIATURAS
AMT- Autoridades Metropolitanas de Transporte
CCDR-N - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento da Região do Norte
CE - Comissão Europeia
CO2 – dióxido de carbono
DEC - Departamento de Engenharia Civil
DL - Decreto Lei
EMTA - European Metropolitan Transport Authorities
EU – União Europeia
EUA – Estados Unidos da América
GEE - gases com efeito de estufa
IC - Indemnizações compensatórias
I&D – Investigação e desenvolvimento
IMI- Imposto municipal sobre imóveis
IMT- Imposto sobre as transmissões onerosas de imóveis
IMTT -Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres
IUC – Imposto único de circulação
LBSTT-Lei das bases do sistema de transportes terrestres
ºC – graus centígrados
OSP – Obrigações de serviço público
PET – Plano Estratégico de Transportes
PIB - Produto Interno Bruto
pkm- passageiro-quilómetro : unidade de medida 1 passageiro transportado à distancia de um quilometro
RCM – Resolução do Conselho de Ministros
RTA - Regulamento dos Transportes em Automóveis
SC – Serviços comerciais
SIGIMI – Sistema de Informação Geográfica do Imposto Municipal Sobre Imóveis
UITP-Union Internationale des Transports Publics
xvii
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
1
INTRODUÇÃO
1.1. MOTIVAÇÃO
Os transportes têm um papel fundamental no desenvolvimento económico de um país e têm um papel
social, podendo agir sobre a melhoria das condições e qualidade de vida das populações. Concomitantemente, trata-se de uma ferramenta que pode contribuir para a correção de assimetrias regionais e
para travar o despovoamento de determinadas regiões do país. Por outro lado, o investimento e a promoção dos transportes públicos pode ser uma forma de racionalizar a mobilidade em transporte individual, reduzindo o consumo de energia e recorrendo a meios de transportes menos poluentes.
A forma como os transportes se organizam e funcionam constitui um elemento importante do processo
de sustentabilidade do desenvolvimento económico. Os Estado em conjunto com as autarquias e entidades regionais devem contribuir para o ajustamento da oferta às necessidades da população. A organização da oferta do transporte público precisa de ser articulada com a atividade dos diferentes operadores no que respeita à sua cobertura territorial.
A elaboração desta dissertação ocorre num momento em que existe alguma expectativa sobre o futuro
do sector dos transportes. No atual contexto de crise internacional e da conjuntura do país, os recursos
financeiros devem ser alocados com critérios de rigor e exigência.
Perante a dívida histórica acumulada pelas empresas de transportes públicos, aproximadamente estimada em 17 mil milhões de euros, é imprescindível formular um mecanismo para o resolver o quadro
de financiamento dos serviços públicos de transporte. A integração das políticas de transporte deve
assentar no caminho da maior racionalidade e sustentabilidade, compatível com as orientações comunitárias e diretrizes nacionais. É essencial a concertação entre os vários protagonistas do sector, nomeadamente a clarificação da intervenção do Estado que é o principal responsável por disponibilizar as
infraestruturas de transportes, é a entidade que gere através de empresas públicas uma parte da oferta
do transporte coletivo e atua como regulador da atividade transportadora.
Face à perda de poder económico dos cidadãos, resultante da atual conjuntura e do progressivo aumento do preço dos combustíveis, o transporte coletivo tem uma oportunidade para se relançar e responder
às expectativas de novos utilizadores.
No contexto atual, a exploração e gestão racionalizada é o denominador comum das estratégias a adotar no sector, o que torna o tema em estudo num desafio aliciante. Por um lado, é uma oportunidade
para o Estado repensar o seu papel e organizar-se: manter o papel regulador, as funções estratégicas do
planeamento dos transportes e apreciar a possibilidade dos privados ficarem encarregues da operação
dos transportes e analisar as concessões da exploração das infraestruturas. Por outro lado, verifica-se
1
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
que o esforço financeiro do Estado por indeminizações compensatórias às empresas públicas de transporte tem aumentado ao longo dos últimos anos. É interessante analisar se essas verbas se traduzem na
melhoria do serviço prestado, na fidelização de mais utilizadores ou se são canalizadas para colmatar
os passivos das empresas.
É fundamental que perante todas as medidas de corte na despesa, as entidades competentes tenham em
conta a qualidade da oferta em termos espaciais e temporais, a qualidade do material circulante e a
qualidade do serviço. O desafio é fazer mais com menos, quando se fala em matérias de serviço público, a avaliação não pode ser feita apenas com base em indicadores financeiros.
O quadro legislativo aplicável ao sector dos transportes carece de atualização, aperfeiçoamento e de
regulamentação. A par desta falha, existe um conjunto de intenções para que a nível das áreas metropolitanas, exista um patamar de eficiência na gestão e controlo da atuação do sector, as autoridades
metropolitanas de transporte, que estão implementadas nas áreas metropolitanas do Porto e Lisboa. Os
fenómenos associados à mobilidade assumem carácter supramunicipal e por isso, o Estado deverá
promover a criação de autoridades territoriais de transporte, sejam regionais ou intermunicipais, que
integrem os restantes municípios do território nacional, com fluxos de mobilidade comuns e que desta
forma possam gerir de forma integrada as necessidades de transporte.
Por fim, com esta dissertação pretende-se que seja feita a reflexão a questões que assumem grande
pertinência e que a resposta não é evidente: quanto é a despesa do serviço público de transporte público? Quais são as fontes do financiamento e como se repartem? Quais os meios para atingir a autossuficiência económica do serviço de transporte público?
1.2. OBJETIVOS E ÂMBITO DA DISSERTAÇÃO
A presente dissertação de mestrado, com o título “Modelos de gestão e financiamento de transporte
coletivo urbano” resulta do protocolo de cooperação entre a Faculdade de Engenharia da Universidade
do Porto com a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento da Região do Norte (CCDR-N).
A CCDR-N tem por missão promover as condições de desenvolvimento integrado e sustentável, no
norte de Portugal, contribuindo para a coesão do território nacional. Tem um papel fundamental na
articulação coordenada dos serviços desconcentrados de âmbito regional e dos membros do Governo,
no que diz respeito às políticas de Planeamento e Desenvolvimento Regional, Ambiente, Ordenamento
do Território, Cooperação Inter-regional e Transfronteiriça e de apoio à Administração Local e ao
Associativismo Intermunicipal. Os seus domínios de intervenção contemplam ainda a gestão de programas operacionais regionais, provenientes dos fundos comunitários e de outros instrumentos de financiamento. É neste contexto, que a CCDR-N propõe um conjunto de temas prioritários, a desenvolver por alunos de mestrado.
O objetivo deste estudo é uma análise do atual funcionamento, no contexto europeu e nacional, da
organização, da gestão e do financiamento da operação do transporte coletivo urbano. Pretende-se a
abordagem integrada do enquadramento estratégico, legal e organizacional do transporte público, no
que se refere aos papéis e atividades dos diferentes stakeholders do sistema de mobilidade urbana:
operadores de transporte, reguladores, financiadores e utilizadores.
É feita a análise das várias formas de financiamento mais correntes e o levantamento das repartições
de todas as contribuições tarifas, impostos, taxas diretas, subsídios público. Com base nos modelos de
outros países são apresentadas propostas para novos instrumentos de financiamento, analisando as
potencialidades e as limitações.
2
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Constitui também um objetivo, formular um conjunto de recomendações e propostas que contribuam
para a sustentação económica do sector dos transportes públicos, tendo em conta o atual quadro económico e as orientações estratégicas vigentes. Como também, a recolha de boas práticas de modelos/instrumentos de financiamento de transportes, adotadas que tenham resultados operacionais e financeiros positivos.
No sentido de versar os conteúdos desenvolvidos na tese, é integrado o caso prático sobre a análise dos
transportes coletivos do Porto e dos municípios de Braga e Vila Real.
1.3. ORGANIZAÇÃO DA DISSERTAÇÃO
A dissertação é organizada em seis capítulos. No capítulo 1, “ Introdução” expõem-se os objetivos e o
âmbito e referem-se as várias temáticas sobre o qual versa este documento. São referidas, as principais
motivações que dão razão ao estudo do tema, o levantamento das principais preocupações e objetivos
em que consiste a atual política dos transportes.
O enquadramento e a caracterização do sector dos é feita no capítulo 2. São referenciadas a importância, analisada a dicotomia entre o transporte coletivo e o transporte individual e são referidos alguns
dos atuais desafios. É também exposto o enquadramento legal, sendo mencionados os principais regulamentos em vigor: Regulamento dos Transportes em Automóvel, Lei das Bases do Transporte Terrestre e o Regulamento da CE n.º 1370/2007. Ainda neste capítulo, são expostas algumas das características principais do sector do transporte, no âmbito desta dissertação.
O capítulo 3, denominado “ Organização, gestão e modelos de prestação de serviços” descreve os vários regimes de mercados de transporte quanto à organização, quanto à iniciativa e quanto às estruturas
organizacionais. É também explorado a relação entre os vários intervenientes do sistema de transportes
e as expectativas de cada um. É introduzido o tema dos modelos de gestão onde se descrevem os princípios de gestão e tipos de prestação de serviço.
No capítulo 4, “ Financiamento” são escrutinados os beneficiários indiretos do transporte público e as
possíveis contribuições no financiamento. É feita a análise de alguns modelos de financiamento de
países europeus em que se averigua quais são as entidades envolvidas e as suas responsabilidades e as
proporções das fontes de financiamento. São apresentadas as fontes alternativas de financiamento para
além das tarifas e subsídios públicos tendo em conta o poluidor-pagador, o pagamento pelos beneficiários e também com orientação para minimizar as externalidades negativas.
O capítulo 5, intitulado “ Recomendações para Portugal’’ são confrontadas as fontes alternativas de
financiamento com a sua aplicabilidade a Portugal e apresentadas outras propostas com potencial para
incrementar o desempenho do transporte coletivo urbano.
O capítulo 6 deste trabalho, “Caso de estudo” tem como objetivo identificar o modelo de gestão dos
transportes do Porto, de Braga e Vila Real e os gastos e fontes de receita de cada empresa de transportes. A análise será baseada nos relatórios de contas da TUB – Transportes Urbanos de Braga no caso
do município de Braga e da Corgobus no caso do município de Vila Real. No caso do Porto, o estudo
terá como base os relatórios de contas e de sustentabilidade da STCP e do Metro do Porto.
O último capítulo, apresenta as principais conclusões do trabalho desenvolvido.
3
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
4
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
2
ENQUADRAMENTO E
CARACTERIZAÇÃO DO SECTOR
DOS TRANSPORTES
2.1. NOTA INTRODUTÓRIA
2.1.1. DADOS GERAIS SOBRE TRANSPORTES
O sector dos transportes assume uma importância relevante, tanto na sua dimensão de produtor quanto,
e essencialmente, como prestador de serviços essenciais à sociedade e ao tecido económico. Em 2011,
representava cerca de 5% do produto interno bruto da União Europeia e aproximadamente 10 milhões
de postos de trabalho diretos [1].
O valor económico do transporte constitui uma percentagem elevada do orçamento das famílias e é
uma alínea vultuosa do consumo de qualquer país. Uma percentagem de 13, 2 % do orçamento das
famílias, em média, é destinada a produtos e serviços de transporte. Em 2009, gastaram 890 mil milhões, cerca de um terço desse total foi gasto na compra de veículos, cerca de metade do valor representa gastos operacionais com transportes (por exemplo combustível) e o restante em serviços de
transporte (assinaturas mensais de transporte, bilhetes de viagem) [1].
A procura do transporte responde a necessidades da organização e funcionamento da economia e da
sociedade: quanto mais desenvolvida e complexa é uma sociedade, maior tende a ser o número e a
extensão das viagens de pessoas e de bens. Na Europa, a globalização das economias e o desenvolvimento do mercado interno, traduz-se no aumento da mobilidade, se bem que diferenciados segundo os
vários modos de transporte, tal como retrata a figura 1.
5
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Fig. 1 - UE27-Evolução do volume de pessoas transportadas por modo de transporte, 2000-2009 (mil milhões de
pkm) [3].
A figura 2 representa a repartição dos consumos de energia (fóssil, renovável e nuclear) por sector de
atividade, os dados são representativos o ano de 2008 e dos 27 países da União Europeia. O sector dos
transportes consome 32% da energia total consumida, sendo a segunda atividade a consumir mais
energia.
2,2%
Consumo privado e de
serviços
32,0%
38,5%
Indústria
Transportes
Agricultura
27,2%
Fig. 2: Percentagens de energia consumida segundo sector de atividade, ano de 2008 [1].
Os vários modos de transporte (aéreo, rodoviário, ferroviário, marítimo) têm rendimentos e necessidades energéticas diferenciadas e cada um provoca implicações distintas no que se refere ao consumo
6
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
energético e às emissões de gases do efeito de estufa (dióxido de carbono, metano, óxido nitroso, enxofre e outros).
As figuras 3 e 4 representam as proporções das emissões de gases de efeito de estudo, segundo modo
de transporte, sendo a figura 3 representativa do ano de 2008 dos países da União Europeia e a figura 4
representativa do ano de 2007 de Portugal.
As emissões dos transportes representam mais de um quinto das emissões de gases com efeito de estufa na UE 27, 70.8% das quais causadas pelo transporte rodoviário. As emissões dos outros modos de
transportes são menos significativas devido a serem também modos menos utilizados e menos poluentes [1].
Em Portugal, a proporção das emissões de gases de efeito de estufa é superior á média europeia resultado, em parte devido à expansão das infraestruturas rodoviárias nos últimos anos e poderá ser realizada a reflexão sobre a utilização do transporte público e o levantamento de dados sobre o parque automóvel e da frota das empresas de transporte público de passageiros. Estima-se que a idade média das
viaturas de transporte coletivo é de 16 anos, uma idade superior à média europeia. Desde 2007, a Comissão Europeia revelou um conjunto de iniciativas sobre energia e encorajando os países membros à
sua adoção, avançou com o objetivo para cortar 30 % de emissões de gás causador de efeito de estufa
em todos os países desenvolvidos do mundo, com uma redução mínima de 20 % na UE até 2020 [2].
0,7%
Rodoviário
12,7%
Ferroviário
15,2%
Marítimo
Aéreo
0,6%
70,8%
Outros modos
Fig. 3 - Proporção das emissões de gases de efeito de estufa segundo modo de transporte, EU 27, ano de 2008
[1].
7
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
0,0%
12,5%
Rodoviário
Ferroviário
8,5%
0,3%
Marítimo
Aéreo
Outros modos
78,7%
Fig. 4 - Proporção das emissões de gases de efeito de estufa segundo modo de transporte em Portugal no ano
de 2007 [4].
Na União Europeia, mais de 60 % da população vive em zonas urbanas e a circulação urbana está na
origem de 40 % das emissões de CO2 e de 70% das emissões de outros poluentes resultantes dos
transportes rodoviários [3].
2.1.2. IMPORTÂNCIA DOS TRANSPORTES
O transporte compreende a deslocação de pessoas e bens fomentando a ligação de entre cidadãos,
regiões e atividades. Os sistemas de transportes e o seu planeamento estão diretamente relacionadas
com as mudanças socioeconómicas e têm uma abrangência multidisciplinar:
histórica, desempenhou um importante papel histórico na ascensão de algumas civilizações
(Egipto, Roma e China), bem como na defesa nacional e tem um legado indiscutível no desenvolvimento da sociedade;
social, determina o grau de desenvolvimento de uma sociedade, o transporte em conjunto
com as infraestruturas é um meio facilitador no acesso à educação, ao emprego, à saúde e a
atividades lúdicas, culturais e desportivas;
ambiental, é uma das preocupações (qualidade do ar, do ruído, energia) que domina a atualidade, o transporte coletivo apresenta clara vantagem em relação ao transporte individual;
económica, a evolução dos sistemas de transporte tem reflexo no desenvolvimento económico, na produção de bens e serviços. Revela-se um instrumento de promoção de regiões e de
determinadas atividades económicas como turismo e o mercado imobiliário. O próprio sector
dos transportes é um impulsionador de novas oportunidades na inovação tecnológica de sistemas de controlo, na produção de veículos modernos, criação de emprego na exploração do
transporte público (gestão, operação e manutenção de veículos e instalações);
política, as decisões políticas são um fator determinante no investimento dos modos e nas infraestruturas de transporte, no planeamento do transporte e nas opções de subsidiar a mobilidade dos cidadãos. Por outro lado, os governos centrais, regionais e locais têm um papel importante no que à regulação do sector e podem utilizar a oferta do transporte como uma ferramenta para a correção de assimetrias.
8
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
As regiões com sistemas eficientes de transporte e com bom nível de mobilidade, revelam-se mais
competitivas do que as regiões que não são servidas por estas infraestruturas. A mobilidade é crucial
em termos de crescimento e criação de emprego. O transporte público, quando planeado de uma forma
eficaz é um motor na dinamização da vida urbana e um potenciador da otimização de recursos públicos. Permitem ainda cumprir com uma importante função da promoção da coesão social, transportar
cidadãos que por razões físicas, económicas ou legais não têm a possibilidade de deslocarem em
transporte individual.
A mobilidade nas zonas urbanas e rurais é essencial para que as cidades funcionem melhor e para a
acessibilidade das zonas rurais. Uma das melhores formas de promover o integração territorial e a
inclusão dos que lá vivem é assegurar o bom acesso às zonas urbanas e aos recursos, assumindo aqui
relevância o transporte interurbano.
As oportunidades económicas tendem a surgir quando as infraestruturas de transportes são capazes
garantir a acessibilidade aos mercados e recursos. Os sistemas de transportes foram essenciais para
garantir as atividades económicas desde a revolução industrial à globalização. O transporte de carga e
serviços de logística acessíveis, eficientes e em que esteja garantida a interoperabilidade são vitais
para o comércio nacional e internacional, complemento de valor acrescentado para um país.
2.1.3. TRANSPORTE INDIVIDUAL VS TRANSPORTE COLETIVO
Nem todos os impactos dos transportes motorizados são positivos, existem impactos negativos que não
podem ser negligenciados e devem ser alvo de reflexão tendo em vista a sua mitigação. Os mais significantes são as consequências ambientais, energéticas, no uso do solo, congestionamento e os acidentes.
Relatando sucintamente o curso histórico dos transportes, podemos registar fenómenos diferentes nas
décadas de sessenta, setenta e oitenta. A década de sessenta caracterizou-se pelo abandono dos transportes coletivos devido à ação conjugada de vários fatores, entre os quais se salienta o acréscimo do
poder de compra que permitiu a aquisição de viaturas particulares, a perfeita fluidez do tráfego, a facilidade e gratuitidade do estacionamento e a titularidade do automóvel como critério evidenciador de
estatuto social. Na década de setenta, emerge de novo a importância dos transportes públicos, devido
às inadaptações das cidades ao automóvel. Foi a década dos congestionamentos e da consciencialização dos danos ambientais causados pelo automóvel, que se acentuaram nos anos oitenta. Neste período, para além da saturação dos centros urbanos que originou uma redução da velocidade comercial das
viaturas, a oferta de transporte alargou-se a áreas mais afastadas e menos densas. É a partir desta década que surge a crise do financiamento, uma vez que o surto expansionista dos transportes iniciado nos
anos setenta gerou uma necessidade adicional de financiamento de exploração sem o correspondente
crescimento das receitas. [5]
Ao nível do transporte rodoviário, quer urbano quer interurbano, constata-se uma perda da importância
do transporte público de passageiros em favor da utilização dos veículos particulares. Esta evolução
pode ser explicada em parte pela construção de novas infraestruturas rodoviárias e pelo forte crescimento do consumo privado na década de 90, favorecido pela evolução positiva da situação económica
nacional e do rendimento disponível, o qual levou a um forte aumento do número de veículos particulares a circular em Portugal [5].
Os gráficos seguintes apresentam a repartição modal do transporte terrestre de pessoas, em 2000 e
2009, nos países do sul da Europa onde Portugal se localiza, verificando-se que a tendência europeia
9
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
de crescimento relativamente ao transporte privado (+0.8 p.p.) foi mais significativa em Portugal (+3.3
p.p) e na Grécia (+9 p.p). Na UE o maior decréscimo ocorreu na utilização dos autocarros, com uma
quebra de 0,9 p.p., tendência que, com exceção da França e da Itália, foi observada nos restantes três
países do sul da Europa, com destaque para Portugal, onde o decréscimo foi de -3,2 p.p.. Inversamente, é de salientar a tendência crescente do transporte do metro na EU 27 e nos restantes países do sul
da Europa (com exceção da Grécia) [4].
Fig. 5 - Repartição modal do transporte de pessoas nos países do Sul da UE (mil
milhões de pkm), EU 27, 2000 [4].
Fig. 6 - Repartição Modal do Transporte de Pessoas nos Países do Sul da UE (mil
milhões de pkm), EU 27, 2009 [4].
A utilização intensiva do transporte individual, muitas vezes para além do racionalmente admissível,
constitui um problema dos tempos atuais e que não tem sido bem gerida. A sua vantagem competitiva
10
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
é elevada, uma vez que o automóvel está sempre disponível, é flexível, cómodo e confortável. Porém,
mais carros trazem mais poluição, mais consumo energético, mais necessidade de espaço para circulação e estacionamento que se reflete na degradação dos centros urbanos, no congestionamento do tráfego e no aumento da sinistralidade rodoviária.
É urgente quebrar a primazia do uso do transporte particular nas deslocações das pessoas, sobretudo
nas deslocações urbanas, e substitui-lo, progressivamente, por meios alternativos que sejam mais eficientes do ponto de vista económico e ambiental. A solução passa pelo recurso ao transporte público
que tem a capacidade de transportar um elevado número de pessoas precisando de menos espaço por
passageiro que se reflete na ocupação da rede viária, a nível energético e ambiental e também em muitos casos constitui a melhor alternativa na deslocação em zonas urbanas muito densas. O transporte
coletivo apresenta-se como uma boa solução para estruturar o território enquanto o transporte individual dispersa e desorganiza.
Com o abuso da utilização do transporte individual, é vulgar as infraestruturas estarem sobre utilizadas, ou seja acima da capacidade de dimensionamento, que se traduz no congestionamento da rede
viária. Para uma determinada infraestrutura, o congestionamento pode ser medido através da diferença
entre a velocidade de referência e a velocidade média medida num determinado período (hora de ponta
nomeadamente).Tal situação tem um conjunto de inconvenientes para os condutores como os atrasos e
custos associados ao tempo e ao desperdício de combustível.
A condução de veículos motorizados é um elemento de perigo acrescido devido a falhas humanas,
falhas mecânicas do veículo ou até falhas físicas da infraestrutura. A ocorrência de acidentes é proporcional à intensidade do uso do transporte, logo se pode concluir que menos carros na estrada traduz-se
em menos acidentes. No ano de 2009, em Portugal, as vítimas mortais ascenderam a 737 e registaramse 2 436 feridos graves e 39 726 feridos ligeiros [6]. A segurança depende do modo de transporte,
nenhum modo é completamente seguro, mas o transporte rodoviário é o mais perigoso. Numa análise
simplista, ainda se pode dizer que o transporte público coletivo é mais seguro em comparação como
transporte individual pelo facto das empresas de transportes estarem certificadas e sujeitas a apertados
controlos de qualidade no serviço prestado. O estabelecimento e o reforço de normas técnicas de segurança, a imposição de regras de trânsito mais adequadas e uma maior fiscalização contribuíram para a
redução das taxas de acidentes ao nível comunitário.
O aumento do volume de tráfego e o alargamento da oferta das infraestruturas têm conduzido a um
agravamento do problema do ruído causado pelos transportes, nomeadamente em meio urbano. Contudo, os progressos tecnológicos ao nível dos veículos, a colocação de barreiras acústicas e implementação de certas medidas restritivas de circulação permitem uma redução dos níveis sonoros.
É neste quadro que a utilização dos transportes coletivos tem vindo a ser uma prioridade e o centro da
agenda política da Comissão Europeia e de vários governos. É fundamental que sejam adotadas medidas estruturantes para uma política de transportes que assente na equidade, eficiência e sustentabilidade.
2.1.4 DESAFIOS FUTUROS
O desafio está em encontrar o transporte globalmente eficaz (financeiro, ambiental, energético, urbano) e que corresponda às expectativas dos utilizadores. Existem dois cenários opostos e que devem ser
balizados: com que recursos económicos se obtém um sistema de transportes público que corresponda
11
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
às exigências do mercado? Em contraponto, quais são as consequências económicas e sociais que resultam de um sistema de transporte inoperante?
O rumo a seguir na política dos transportes, no contexto nacional e europeia, deve ser centrado nas
pessoas, nas empresas e nas instituições. No cômpito de estratégias e políticas públicas de acessibilidade sustentável das cidades e das regiões, as opções de coerência e integração territorial e social, do
financiamento do investimento e da exploração do transporte público, são os temas que assumem principal destaque. Esta abordagem tende a privilegiar as medidas preventivas e orientadoras do sector
sobre as medidas corretivas à posteriori.
A mobilidade tende a aumentar e alguns dos desafios que o sector europeu dos transportes enfrenta
são:
o petróleo provém de regiões instáveis do mundo e os acontecimentos atuais demonstram a
volatilidade extrema dos preços do petróleo, tendencialmente com valor crescente;
o sector dos transportes tornou-se mais eficiente do ponto de vista energético, mas continua a
depender do petróleo para a satisfação de 96% das suas necessidades energéticas;
é necessário reduzir drasticamente as emissões de gases com efeito de estufa (GEE) à escala
mundial. A Europa tem o compromisso de reduzir as emissões, até 2050, 80-95% abaixo dos
níveis de 1990, a fim de limitar as alterações climáticas a 2 ºC;
o congestionamento custa à Europa cerca de 1 % do seu produto interno bruto (PIB) anual.
o congestionamento, das estradas e do céu, constitui uma grande preocupação. Prevê-se que o
sector do transporte de mercadorias aumente, em relação a 2005, cerca de 40% em 2030 e
pouco mais de 80% até 2050. O transporte de passageiros aumentará ligeiramente menos do
que o de mercadorias: 34% até 2030 e 51% até 2050;
o sector dos transportes da EU enfrenta uma concorrência crescente nos mercados dos transportes mundiais, que se estão a desenvolver rapidamente [7].
São várias as ferramentas que podem ser utilizados para melhorar a sustentabilidade do sector dos
transporte, principalmente criar ou alterar instrumentos legislativos e regulamentares. Um sistema de
transportes eficiente, eficaz e flexível deverá, em simultâneo, respeitar os princípios do desenvolvimento sustentável, ou seja, as preocupações sociais e não apenas a componente material.
Em termos globais, a tendência adotada pela Europa tem sido em repensar os padrões de mobilidade
urbana, passa pela introdução de medidas que induzam um equilíbrio modal mais sustentável, com
especial incidência nos grandes geradores de tráfego, no tráfego interurbano e nas deslocações pendulares. Outro dos principais desafios que se colocam é a definição de princípios comuns para uma tarifação mais justa dos vários modos de transporte e que contribua para a utilização de modos menos
poluentes.
2.2. DEFINIÇÕES PRÉVIAS
2.2.1. TRANSPORTE PÚBLICO DE PASSAGEIROS
Num sentido lato, transportes públicos são definidos como sendo todos aqueles transportes que não
devam ser classificados como particulares. Designam-se por transportes públicos, os efetuados por
empresas habilitadas a explorar a atividade de prestação de serviços de transportes, com ou sem caracter de regularidade, e destinados a satisfazer, mediante remuneração, as necessidades dos utentes. E
por transportes particulares, os efetuados por pessoas singulares ou coletivas para viabilizar a satisfação das suas necessidades ou complementar o exercício da sua atividade específica ou principal [8].
12
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Pretende-se analisar, em concreto nesta dissertação, o caso do transporte público regular de passageiros que se designa por serviços de transporte operados por meios que suportam um número elevado de
passageiros simultaneamente (por exemplo: autocarro, metropolitano, comboio, elétrico), acessíveis a
toda a população, segundo itinerários, paragens, frequências, horários e preços previamente definidos.
[8].
Segundo a definição do Regulamento (CE) n.º1370/2007 de transporte público de passageiros são “os
serviços de transporte de passageiros de interesse económico geral prestados ao público numa base
não discriminatória e regular” [9].
Quanto ao âmbito espacial da deslocação, considera-se transportes urbanos os que visam satisfazer as
necessidades da deslocação em meio urbano, definido pela área de transportes urbanos ou pela área
metropolitana de transportes. Considera-se área de transportes urbanos a que tenha sido qualificada e
delimitada como área de um centro urbano, ou de um conjunto de aglomerados populacionais geograficamente contíguos, o mesmo se refere a área metropolitana de transportes [8].
2.2.2. SERVIÇO ECONÓMICO DE INTERESSE GERAL E OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO
A Constituição da República Portuguesa, não inclui o conceito de transporte público como um direito
constitucionalmente consagrado, no artigo 65º, no entanto, o Estado assume o papel de “programar e
executar uma política de habitação inserida em planos de ordenamento geral do território e apoiada em
planos de urbanização que garantam a existência de uma rede adequada de transportes e equipamento
social” [10]. O impacto e a importância social que os transportes coletivos têm na sociedade permitem
concluir que se trata de serviços de claro interesse público, ou seja, de serviços de interesse geral. E
nesse sentido, o Estado assumiu a responsabilidade da prestação direta, ou garantia da prestação, à
coletividade.
O conceito de serviço púbico passa a ter uma finalidade de serviço de interesse geral, sendo que estes
serviços passam a englobar as atividades públicas ou privadas que tenham uma missão de interesse
geral e que, estejam submetidas a obrigações de serviço público. Atualmente, no contexto da legislação portuguesa, não existe uma definição expressa de serviços de interesse geral, nem mesmo a definição objetiva e unívoca de obrigações de serviço público. A Comissão Europeia, no livro verde sobre
serviços de interesse geral, refere o sector dos transportes como sendo serviço económico de interesse
geral, pelo facto de que a expressão se refere a serviços de natureza económica aos quais os EstadosMembros ou a Comunidade impõem obrigações de serviço público, por força de um critério de interesse geral. Como tal, a legislação comunitária em vigor nesta matéria apresenta vários elementos que
podem servir de base para a definição do conceito: serviço universal, continuidade, qualidade do serviço, acessibilidade de preços, proteção do utilizador e do consumidor, visando a eficácia económica,
a coesão social e territorial e a segurança para todos os cidadãos [11].
Em vigor, está o regulamento CE n.º 1370/2007, de 23 de Outubro, que trata das obrigações de serviço
público e contratos de serviço público para o transporte de passageiros por via-férrea, estrada e via
navegável interior [9]. Este regulamento define obrigação de serviço público “como a imposição definida ou determinada por uma autoridade competente com vista assegurar serviços públicos de transporte de passageiros de interesse geral que um operador, caso considerasse o seu próprio interesse
comercial, não assumiria, ou não assumiria na mesma medida ou nas mesmas condições sem compartidas”. As contrapartidas serão as indemnizações compensatórias que são vantagens financeiras, concebidas direta ou indiretamente por uma autoridade competente através de recursos públicos [9].
13
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
2.2.3. SISTEMA DE TRANSPORTES
O sistema de transportes compreende o conjunto de infraestruturas destinadas à circulação de pessoas
e mercadorias e pode ser analisado por duas óticas. Pelas características da oferta, ou seja as características relacionadas com os veículos e com a infraestrutura e pela procura que engloba o tipo de usuário, o tipo de viagem, o tipo de ligações a estabelecer entre outros [12].
Existem várias classificações para os sistemas de transporte segundo o tipo de infraestrutura, segundo
a tecnologia, por tipo de usuário, por tipo de procura, por tipos de serviço. No entanto, não existe uma
classificação que seja unânime [13].
Modos de transporte
Rodoviário
Ferroviário
Marítimo
Áereo
Modos suaves
Infraestruturas
Rede viária
Estações
Interfaces e Terminais
Espaços de imobilização
Tipos
Individual
Coletivo
Público
Passageiros
Mercadorias
Rede/Ligações
Urbano
Interurbano
Regional
Nacional
Internacional
Fig. 7 - Representação das componentes do sistema de transportes
2.3. LEGISLAÇÃO
2.3.1 INTRODUÇÃO
A regulamentação do sector determina como estes serviços vão ser planeados, concebidos e explorados. Para tal, devem estabelecer-se regras transparentes entre os diferentes agentes do sistema de
transportes, em particular a alocação das responsabilidades, a partilha de custo e riscos e a forma como
contribuem para o desenvolvimento de determinada região. Nesta secção serão referenciados os principais diplomas em vigor, no que diz respeito à atividade do transporte público de passageiros.
14
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
2.3.2. COORDENAÇÃO DO SISTEMA DE TRANSPORTES TERRESTRES
2.3.2.1 Regulamento dos Transportes em Automóveis (RTA)
Em 1945 foi publicada a Lei de Coordenação dos Transportes Terrestres (Lei 2008), regula a intervenção do Estado no domínio dos transportes coletivos e em período consequente à 2.ª Guerra Mundial
(1939-45). Esta Lei, veio ser Regulamentada pelo Decreto n.º 37272, de 31 de Dezembro de 1948, que
estabeleceu o Regulamento de Transportes em Automóveis (RTA).
Eram medidas, da Lei n.º 2008, no que refere aos transportes coletivos urbanos: a concentração empresarial das exploradoras de transportes coletivos rodoviários; a imposição de um regime de concessão de serviço público; a definição de um esquema de harmonização fiscal, pela criação de impostos
específicos dos transportes rodoviários; e a disposição de instrumentos de organização do mercado por
acordos interempresariais (repartição de tráfego), com intervenção tutelar e supletiva do Estado [14].
O Regulamento dos Transportes em Automóveis está em vigor desde o ano de 1948, tendo sofrido
várias alterações, não no sentido do desenvolvimento da disciplina dos transportes em automóveis,
mas no sentido de expurgar do seu conteúdo subsectores que passaram a ter um regime jurídico próprio e mais autónomo [15].
As normas que o RTA apresenta estão ultrapassadas, desfasadas da realidade dos transportes e colocam obstáculos às empresas que atuam no sector. Estes diplomas são típicos do regime do protecionismo económico da época, desconfiado em relação ao papel regulamentador do mercado. Partindo do
princípio que a atividade transportadora tende para o monopólio natural, a concorrência não se considera possível e também são definidas no regulamento vocações modais e mecanismos tributários para
evitar a concorrência [16].
O RTA, sendo um diploma incompatível com o novo conceito de funcionamento do mercado dos
transportes, foi revogado pela Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (Lei 10/90 de 17 de
Março). Porém, alguns artigos do diploma, não estão ainda regulamentados, pelo que se mantém em
vigor, conceitos da Lei das Bases de 1945 e do Decreto n.º 37272, de 31 de Dezembro de 1948, no
RTA. Acresce que a Lei de 1990, até à atualidade, tem vindo a ser criada legislação avulsa mais ao
sabor de questões pontuais do que uma estratégia consistente, o que contribuiu decisivamente para a
falta de transparência do sistema e para um certo caos legislativo [16].
2.3.2.2 Lei das bases do sistema de transportes terrestres (LBSTT)
A década de 90 e com a LBSTT, caracterizou-se pelo crescimento do número de operadores privados,
fomentado pela abertura do sector dos transportes às privatizações. A LBSTT, inspirada no quadro
ideal de objetivos e princípios da Política Comum de Transportes da Comunidade Europeia, a que
Portugal aderira em 1986. Visou renovar o quadro legal básico dos transportes terrestres, formulando
em moldes atualizados os conceitos e princípios em que assenta a disciplina jurídico-económica do
setor. As mais importantes linhas de atuação são:
O equacionamento das soluções adotadas, não só com a especificidade de modos de transportes, mas também com o âmbito espacial e político administrativo em que se desenvolvam as
operações de transporte (diferenciação de transportes urbanos, locais, regionais e interregionais). Esta ótica conjuga-se com a redefinição, em termos descentralizados, das atribuições, competências e responsabilidades das Administrações Central, Regional e Local;
15
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
A reformulação do regime fiscal específico dos transportes terrestres deverá constituir um aspeto especialmente significativo da execução da lei, que lança os critérios definidores daquela
tributação, com dupla perspetiva: a da harmonização, pela via fiscal, das condições de participação no mercado das empresas transportadoras; e a sustentação financeira do sector, caracterizado pela elevada onerosidade e escassa recuperabilidade dos investimentos;
A desregulamentação das atividades transportadoras, ou seja a redução da complexidade e
onerosidade administrativa da regulamentação em vigor. Traduz-se na igualização do tratamento dos operadores públicos e privados; na liberalização da instalação e exploração dos serviços de transporte; na intervenção complementar, dos poderes públicos, no planeamento dos
transportes de forma a satisfazer as necessidades das populações que não se mostrem satisfeitas pela iniciativa das empresas;
Propugnou um tratamento autónomo do regime legal dos transportes nas regiões metropolitanas de Lisboa e Porto [14].
A lei constitui uma referência legislativa para o sector, ao consagrar uma perspetiva de concorrência
entre empresas públicas e privadas produtoras de serviços de transporte, reconhecendo o direito de
estabelecimento e de acesso ao mercado. A lei considera como objetivo geral do sistema de transportes
terrestres, estar garantida a contribuição para o desenvolvimento económico, promovendo o bem-estar
da população, através de uma adequada e eficiente oferta dos serviços de transporte, às necessidades
dos utentes numa perspetiva quantitativa e qualitativa e, de assegurar o fundo do serviço universal
numa justa relação qualidade/preço. Na LBSTT, estão também estabelecidas as competências do poder
central e do poder local, nomeadamente no que toca à organização e exploração dos transportes de
passageiros.
2.3.2.3 Regulamento CE n.º1370/2007
O Regulamento CE n.º 1370/2007, de 23 de Outubro trata as obrigações de serviço público e contratos
de serviço público para o transporte ferroviário e rodoviário de passageiros. Tem como objetivo definir o modo como as autoridades competentes, podem intervir no domínio dos transportes público de
passageiros para assegurar a prestação de serviços de interesse geral, e que sejam com mais frequência, mais seguros, de melhor qualidade e mais baratos do que aqueles que seria possível com base nas
leis do mercado. Com este regulamento foi criado o quadro regulamentar geral que irá permitir o estabelecimento de regras claras e objetivas para a fixação das compensações financeiras a atribuir às empresas de transporte público de passageiros pela prática de serviço público, através da contratualização
dos respetivos serviços, sendo a contratualização a grande novidade [9].
2.3.3. REGULADORES
2.3.3.1. Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres (IMTT)
O IMTT- Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, foi criado pelo Decreto-Lei n.º
147/2007, de 27 de Abril. Iniciou a atividade a 1 de Novembro de 2007, assumindo as atribuições de
três organismos extintos: Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e Fluviais (DGTTF), do Instituto
Nacional Ferroviário (INTF) e organismos dependentes do MOPTC, que se extinguem, e assume, em
matéria de veículos e de condutores, as atribuições que eram exercidas pela Direção-Geral de Viação
(DGV) [17].
16
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
O IMTT é um organismo da Administração Central, dotado de autonomia administrativa e financeira,
com atribuições no âmbito das atividades de transporte terrestres de passageiros, mercadorias e complementares, incluindo habilitação de condutores, certificação de veículos e infraestruturas ferroviárias
[18].
No quadro das suas atribuições, e visando satisfazer as necessidades de mobilidade de pessoas e bens,
o IMTT tem por missão regular, fiscalizar e exercer funções de coordenação e planeamento do sector
dos transportes terrestres. É também responsável pela supervisão e regulamentação das atividades
deste sector, competindo-lhe a promoção da segurança, da qualidade e dos direitos dos utilizadores dos
serviços de transportes terrestres [18].
2.3.3.2. Autoridades Metropolitanas de Transporte (AMT)
As Autoridades Metropolitanas de Transporte (AMT) têm um papel fundamental na promoção da intermodalidade, assegurando a articulação física e tarifária entre os diferentes modos de transporte, na
avaliação da eficiência e da qualidade dos serviços de transporte público de passageiros e na gestão do
financiamento do sistema.
A Lei n.º26/2002, de 2 de Novembro, autoriza o Governo a criar entidades coordenadoras de transportes nas áreas de Lisboa e Porto e a transferir para essas entidades as competências municipais necessárias ao exercício das suas atribuições.
As Autoridades Metropolitanas de Transporte (AMT) foram criadas pelo Decreto-Lei n.º 268/2003, de
28 de Outubro, como “pessoas coletivas de direito público dotadas de autonomia administrativa e financeira”, tendo como objeto principal “o planeamento, a coordenação e organização do mercado e o
desenvolvimento e a gestão dos sistemas de transportes no âmbito metropolitano” [19]. Com a publicação do referido diploma, as AMT entraram em regime de instalação, sendo dirigidas por uma Comissão Instaladora, com poderes de direção, organização, e gestão corrente. Com a publicação do Decreto-Lei n.º 232/2004, de 13 de Dezembro, que introduziu alterações ao Decreto-Lei n.º 268/2003, de
28 de Outubro, ficaram aprovados os estatutos das Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto, transformando-se o seu estatuto jurídico em empresas públicas empresariais. Posteriormente, este enquadramento jurídico das AMT foi alterado, através da publicação da Lei 1/2009 de 5
de Janeiro que estabeleceu um novo regime jurídico das AMT de Lisboa e Porto.
2.4. ESPECIFICIDADES DA ATIVIDADE DOS TRANSPORTES
2.4.1. ESPECIFICIDADES DO UTILIZADOR E DA PRODUÇÃO
As especificidades da atividade dos transportes podem ser avaliadas do ponto de vista do utilizador e
do ponto de vista da produção dos transportes.
Do ponto de vista dos utilizadores, fazem-se as seguintes considerações:
o transporte configura um meio para atingir um fim, em linguagem económica, denomina-se
um bem intermédio. Não teria esta classificação, se a exceção se transformasse em regra, ou
seja, se a maioria dos utilizadores do transporte circulasse unicamente pelo prazer de conduzir
ou viajar.
a existência de picos de ponta (hora do dia, dia da semana, época sazonal) e de períodos atípicos resulta do facto do transporte não ser um bem armazenável e não transportável.
17
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
A procura apresenta características específicas, varia consoante determinados parâmetros em
função da importância que tem para os utilizadores.
o transporte é uma passagem obrigatória para a maior parte das atividades de produção e consumo [5] [20].
Por sua vez, quanto à produção outros aspetos surgem:
a produção do transporte tem inconvenientes (problemas ambientais, congestionamento, acidentes).
as infraestruturas de transporte assinalam a geografia socioecónomica e ocupam um espaço
bem definido pela sua longa duração de vida e pelo facto de a substituição ter custo elevado.
na economia dos transportes, a atividade pode ser analisada como um mercado, ou de preferência como um conjunto de mercados, em que sobre cada um deles são propostos bens substitutos (modos de transporte, preço, fiabilidade, segurança).
a atividade do transporte introduz a variável do espaço que por sua vez determina várias questões relacionadas com a sua influência na localização das atividades, no preço dos bens, na estrutura urbana e no desenvolvimento económico [5] [21].
2.4.2. ESPECIFICIDADES DA PROCURA
A teoria económica define a procura como a quantidade de um bem ou serviço, pelo qual os consumidores estão dispostos a comprar em determinadas condições. No contexto da economia dos transportes, a procura apresenta várias particularidades: características físicas do bem a transportar, do preço,
razão da viagem, da duração da viagem, qualidade da viagem, das barreiras geográficas [22].
A escolha do modo de transporte depende substancialmente do bem a transportar e da distância que
tem de percorrer até chegar ao consumidor final. Quanto ao transporte de pessoas, a escolha do modo
de transporte também recai essencialmente na distância do trajeto, no tempo que pretendem disponibilizar e no custo da viagem. Em suplemento a essa escolha existem outros fatores determinantes, que
são ponderados consoante os critérios de cada utilizador, tais como a segurança, qualidade do serviço
(conforto, fiabilidade, frequência) e diferença de preços entre os vários modos e operadores [22].
O custo generalizado do transporte é dado pelo custo de utilização do veículo e pelo tempo gasto no
trajeto, pelo que é o custo combinado do tempo e do dinheiro. O custo generalizado aumenta, por via
de regra, com o tráfego, uma vez que a entrada de um utente suplementar numa estrada origina um
abrandamento das condições de tráfego nesse troço. Do mesmo modo, o conforto depende do nível de
tráfego e a segurança depende do comportamento dos outros utentes [5].
A análise da procura, na medida que o transporte é intransportável, não armazenável e na oferta sobre
um mercado é constituída por outros modos substitutos (modos de transporte), deve ter em conta a
origem e o destino, o período de tempo e o modo [5].
2.4.3. ESPECIFICIDADES DA OFERTA
Os serviços de transporte podem ser providenciados pelos órgãos do governo (no caso de Portugal,
pelo Estado e câmaras municipais), pelas empresas privadas, por pessoas individuais para o seu próprio uso ou mesmo por empresas que não têm como principal atividade o transporte de géneros, mas
utilizam os seus veículos para transportar a sua produção. Na oferta do transporte estão envolvidos
vários elementos como a infraestrutura, veículos, espaços de logística, entidades que regulam a ativi-
18
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
dade, etc. Devido ao diversificado número de intervenientes, torna-se obrigatório um planeamento
estratégico em todo o processo.
A gestão da oferta pode decompor-se na gestão das infraestruturas e na gestão do material circulante.
No desempenho da atividade, o responsável pela oferta, tem que ter em conta a duração da vida útil da
infraestrutura e a sua manutenção. Com uma duração mais curta, o material circulante, também é alvo
de cautela para assegurar o serviço com segurança e qualidade.
2.5. ECONOMIAS DE ESCALA
As economias de escala, surgem quando a organização do processo produtivo permite aumentar a
quantidade produzida, de um produto ou serviço, sem consequentemente aumentar o custo médio de
produção, ou seja, o custo médio do produto ou serviço diminui com o aumento da produção [5].
Uma empresa que se encontre no mercado de transportes e cujo investimento inicial, já se encontre
diluído pelo número de cidadãos transportados, possui uma grande vantagem em relação a uma possível concorrente que entre no mercado, pois esta última terá com certeza custos médios por produto
maiores. Nestes casos diz-se que existe um monopólio natural quando uma empresa consegue fornecer
um bem ou prestar um serviço com um custo inferior ao que seria praticado se houvessem mais empresas a concorrer com o mesmo bem ou serviço. Os monopólios naturais existentes no sector surgem
devido a outros fatores, nomeadamente, pelo facto de serem necessários elevados investimentos em
infraestruturas que justificam a intervenção do Estado. Estes investimentos são normalmente considerados custos irrecuperáveis, devido à inviabilidade económica e geográfica da existência de duas redes
de operadores numa mesma área geográfica, devido também à necessidade ou à obrigação da prestação deste tipo de serviço público e devido à existência de economias de escala provocadas por empresas que conseguem absorver toda a procura ao menor custo possível, provocando barreiras à entrada
de novos concorrentes.
2.6. CUSTOS DO TRANSPORTE
2.6.1. TIPO DE CUSTOS
A produção do transporte exige a utilização de um conjunto de recursos e que variam de acordo com a
tecnologia, o modo de transporte e em função da rede em que operam. A estrutura dos custos do transporte podem ser classificados e analisados segundo diferentes abordagens e diferentes perspetivas,
como a do utilizador, a do operador de transporte, a da administração pública ou a da sociedade no seu
conjunto. É possível identificar os custos de transporte diretos ou internos, aqueles que são percebidos
e financeiramente suportados pelos utilizadores, pelos operadores de transporte e pela administração
através da intervenção pública no sector dos transportes, dos custos indiretos ou externos, que são
suportados por outros que não os seus causadores.
A figura 8 sintetiza os diferentes tipos de custo dos transportes.
19
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Investimento
Custos internos
Operação
-fixos
-variáveis
Custos do
transporte
Custos externos
Fig. 8 - Custos do transporte
2.6.2. CUSTOS INTERNOS
Os custos internos constituem os valores dos recursos necessários à realização de uma deslocação e
que são percebidos e pagos pelos intervenientes no processo de transporte. Para o utilizador, o custo de
transporte constituiu o valor da tarifa cobrada pelo operador de transporte para a realização da viagem.
Para o operador de transporte, os custos apresentam uma estrutura complexa, que se reflete nas suas
contas de exploração, é o conjunto do investimento em equipamentos, instalações e infraestruturas,
custos com o pessoal, a aquisição de serviços a terceiros, os combustíveis, a manutenção, os impostos,
as licenças e os custos inerentes à utilização da infraestrutura. Para a administração pública, os custos
correspondem aos investimentos em infraestruturas, bem como os custos de funcionamento dos órgãos
de regulação do sector e à compartição do financiamento da operação do serviço de transporte. No
conjunto, o custo direto de uma deslocação é englobado todos os recursos despendidos para a sua realização, como também o fator tempo [21].
Independentemente da perspetiva em análise, a natureza dos recursos necessários à produção do transporte permite diferenciar os custos diretos em custos de investimento e custos de operação.
Os custos de investimento correspondem aos valores das infraestruturas (estradas, sistemas de sinalização e controlo, vias-férreas, etc.) e aos custos do material circulante. Estes custos não advêm apenas
do custo inicial, podem decorrer da necessidade de responder ao crescimento de volume da procura ou
da necessidade de adaptar as condições de produção ao serviço de transporte à alteração das características/necessidades da procura.
Os custos de operação correspondem aos gastos necessários à realização da operação de transporte e
neles se incluem os salários e remunerações diversas, o combustível e a energia, a manutenção, os
seguros, as rendas e as taxas de utilização das infraestruturas e a aquisição de serviços. As amortizações do investimento, afetas ao crédito, geralmente não estão descritas nos custos de operação, como
se pode observar em alguns relatórios de empresas de transporte.
Por sua vez, os custos de operação podem ser diferenciados, segundo a sua sensibilidade à variação da
produção, em custos fixos e custos variáveis. Os primeiros correspondem àqueles que são invariáveis
com o aumento ou diminuição da produção, como por exemplo as remunerações do pessoal adminis-
20
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
trativo e parte do pessoal que faz as operações de transporte, os seguros, as amortizações e as rendas
de locação. Os custos variáveis são aqueles que variam com a alteração do nível de produção como o
consumo de combustível, a manutenção dos veículos e parte das remunerações dos motoristas, por
exemplo.
A importância relativa dos custos variáveis na estrutura dos custos das empresas de transporte, determina a maior ou menor sensibilidade em relação à variação da oferta de transporte, o maior ou menor
controlo dos custos através da redução das frequências ou da extensão dos percursos.
2.6.3. CUSTOS EXTERNOS OU EXTERNALIDADES
2.6.3.1. Contexto
Os custos associados à deslocação e que não são percebidos nem pagos pelo utilizador, pelo operador
ou pela administração, constituem custos indiretos a essa deslocação – externalidades.
As externalidades ocorrem quando a produção ou o consumo de um bem ou serviço causa custos ou
benefícios involuntários a terceiros não ocorrendo qualquer pagamento ou compensação por esse facto
e, por isso, não se reflete no seu preço de mercado [23].
A existência de externalidades no domínio dos transportes conduz necessariamente a que consideremos as suas implicações no financiamento do transporte público e por isso, justifica-se fazer-lhes uma
referência.
Os transportes oferecem um dos exemplos típicos em que as decisões individuais transcendem os intervenientes diretos, o que em termos económicos, se exprime dizendo que o consumidor não assume
diretamente todos os custos ou não aufere todos os benefícios inerentes às suas opções. A restante
parte denomina-se, do ponto de vista do consumidor, uma externalidade, porque não é contabilizada
por ele e, portanto, não afeta o seu comportamento [23].
Os transportes coletivos urbanos produzem efeitos externos sobre os agentes económicos que não dão
lugar a contrapartidas financeiras diretas. Assim, um dos vetores que aconselha a atribuição dos subsídios aos transportes públicos prende-se não só com razões sociais, mas também como as externalidades desenvolvidas pelos transportes. Por outro lado, uma vez que os transportes públicos geram externalidades positivas importantes, torna-se lícito, para além dos utentes, solicitar uma contribuição a
quem beneficia indiretamente da existência da rede de transportes (comerciantes, empregadores, automobilistas, proprietários imobiliários). No caso dos automobilistas, defende-se que a viatura particular deve financiar o transporte público, tanto pelas vantagens que retira da existência da rede, como
pelos custos sociais que gere, especialmente em centro urbano. A Comissão Europeia tem vindo a
consciencializar de que é urgente reduzir os custos sociais do sistema de transportes, sobretudo os da
viatura particular, que são muito superiores aos do transporte coletivo [5].
2.6.3.2. Conceito económico
Existem muitos casos que que as ações de um individuo ou de uma empresa afetam outros indivíduos
ou outras empresas, mas não as compensa. O mesmo se verifica, quando uma empresa confere outro
beneficio a outra empresa, mas não recebe nenhuma recompensa por fornecer esse serviço. Desencadeiam-se, assim, efeitos externos ou externalidades, tanto no consumo como na produção. As externalidades podem ser positivas (quando originam benefícios externos) ou negativas (quando provocam
custos externos) [5].
21
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Em síntese, a ideia fundamental que preside à noção de externalidade, seja na produção, seja no consumo, baseia-se no facto dos seus custos ou benefícios não se refletirem nos preços do mercado e, por
isso, a decisão do consumidor ou da empresa que provoca a externalidade não toma em conta, em regra geral, o seu efeito [5].
2.6.3.3. Conceito nos transportes
As externalidades nos transportes referem-se a uma situação na qual o utilizador do transporte não
recebe na íntegra os benefícios dessa escolha ou não suporta na íntegra os custos do uso do transporte,
mais precisamente não paga os custos dos impactos ambientais, do congestionamento e dos acidentes.
[24].
A atividade dos transportes gera benefícios e custos. No entanto, nem todos os custos e benefícios
recaem apenas nas pessoas que pagam a utilização da atividade de transporte (utilizadores do transporte), parte dos custos podem incidir noutras pessoas ou na sociedade em geral. Neste contexto, existem
custos internos que são os suportados pela própria pessoa que participa na atividade do transporte e os
custos externos que são suportados por terceiros. Os custos sociais resultam da soma destes dois tipos
de custos [24].
Entra aqui a possibilidade ao recurso de um instrumento regulamentar, fiscal ou tarifário que provoque
a compensação monetária. Para a implementação das políticas de internalização, existem dois tipos de
abordagens que podem ser implementadas. A primeira, corresponde à visão de maximização da eficiência económica dos mercados: o preço dos produtos deve ser igual ao seu custo social, o qual tem
que ser calculado ao nível do utilizador individual. A segunda, consiste na fixação de uma regulação
quantitativa dos mecanismos geradores de custos externos. Ou seja, é fixado à priori um limite quantitativo de externalidade que não pode ser ultrapassado – cria-se assim um mercado operado com base
na restrição de recursos escassos [24].
2.6.3.4. Principais externalidades negativas
As principais externalidades são, de uma forma geral, os custos externos do congestionamento, os
custos dos acidentes e os custos ambientais (poluição atmosférica e o ruído). Existem também custos
associados à construção e presença de infraestruturas e veículos os quais se refletem na natureza e
paisagem e nos efeitos urbanos [24].
Alguns estudos efetuados concluem que a ordem da grandeza das externalidades varia significativamente em função dos modos de transporte, das horas e dos locais, e que os custos externos do congestionamento, representam, de uma maneira geral, a externalidade especifica mais importante, seguidos
pelos custos dos acidentes e pelos custos ambientais [5].
A emissão de poluentes atmosféricos associados ao uso dos transportes é uma externalidade que atua a
nível local e global. A emissão de partículas poluentes, monóxido de carbono, dióxidos de azoto e de
enxofre são responsáveis, a nível local, por perturbações na saúde das populações e danos no ambiente
e edifícios. A nível global, a emissão de gases com efeito de estufa sobretudo dióxido de carbono,
contribui para o impacte do clima da Terra aumentando a desertificação e o aumento do nível médio
da água do mar [24].
Os custos do congestionamento ocorre quando um utilizador opta por utilizar uma via com elevado
tráfego, este serão afetados por um consumo elevado de tempo, a par de impor aos restantes utilizado-
22
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
res uma redução de velocidade de circulação e, por isso, um acréscimo de tempo consumido. No entanto, o congestionamento não impõe só custos ao utilizador do sistema viário, em termos de tempo e
combustível, o nível de poluição atmosférica agrava-se nas paragens e arranques. [24].
As externalidades associadas aos acidentes acarretam elevados custos sociais, não quantificáveis, como a perda humana ou outras fatalidades associadas à vida humana. Existem outras componentes de
custo ao nível da produção (perdas capital e tempo) ou também riscos envolvidos no acidente durante
o transporte de mercadorias perigosas ou de resíduos tóxicos [24].
2.6.3.5. Principais externalidades positivas
As externalidades positivas são os benefícios que as ações de algum agente económico causam sobre
os demais e às quais não correspondem compensação. A localização das diferentes atividades é quase
sempre dependente do sistema de transportes, tanto ao nível da existência de infraestruturas como pelo
tipo do serviço prestado. O aumento da acessibilidade e da mobilidade permite a expansão de mercados, de oportunidades de emprego, a valorização de imóveis, sendo estas algumas das externalidades
positivas. A valorização fundiária resultante da melhoria de condições de acessibilidade, sem que com
isso ocorra qualquer compensação financeira por parte dos beneficiários, constitui a externalidade
mais evidente e perfeitamente mensurável sob o ponto de vista económico.
23
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
24
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
3
ORGANIZAÇÃO, GESTÃO E
MODELOS DE PRESTAÇÃO DE
SERVIÇOS
3.1. ORGANIZAÇÃO DO MERCADO
3.1.1. NÍVEIS DE ATUAÇÃO E MODELOS DE GESTÃO
A eficiência de um sistema de transportes depende da estrutura do mercado em que se insere e da sua
própria organização interna.
A regulamentação e a gestão determinam o modo como os serviços de transporte são concebidos, planeados e produzidos. Para tal, devem estabelecer-se objetivos estratégicos entre as autoridades e operadores e regras transparentes entre os diferentes agentes do sistema de transportes.
O Estado intervém no sector dos transportes de forma a assegurar o serviço público e também de forma a corrigir ou atenuar falhas de mercado produzidas pela existência de externalidades, de monopólios naturais e de forma a garantir o equilíbrio entre a oferta e a procura dos serviços fornecidos pelas
empresas.
Seja qual for a definição legal e as condições institucionais locais a alocação do poder de tomada de
decisão no controlo e no planeamento pode ser desagregada em três níveis distintos: estratégico, tático
e operacional. A estes níveis de competências e decisão encontram-se associados distintos graus de
atuação na mobilidade, nas necessidades dos recursos humanos e técnicos.
O nível estratégico envolve a formulação de objetivos que se pretendem atingir com a organização do
sistema de transportes no âmbito da produção e da articulação com o desenvolvimento económico,
social e ambiental. Quanto à produção do serviço de transporte é necessário definir a área a servir, a
capacidade a disponibilizar, as definições da repartição modal e o grau do financiamento do sistema. É
o nível com mais importância, sendo que daqui partem as orientações da política de mobilidade e dos
princípios gerais do serviço de transporte público que vão servir os cidadãos [25].
No nível tático são tomadas decisões na aquisição de meios que possam auxiliar na prossecução dos
objetivos gerais e como utilizar esses meios da forma mais eficiente. São definidas as opções modais e
as redes de transportes, os horários e a sua coordenação, as tarifas a serem aplicadas, a avaliação dos
custos da prestação do serviço, o estabelecimento de concursos e a contratualização de serviços de
transporte, bem como a gestão e controlo dos respetivos contratos [25].
25
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Ao nível operacional são produzidos e comercializados os serviços definidos anteriormente, são ainda
estabelecidas as condições de prestação dos serviços, os padrões de segurança e as informações a disponibilizar aos utilizadores. A monitorização da produção do transporte constitui uma tarefa fundamental a este nível, no sentido de serem atingidos os padrões de qualidade e de eficiência [25].
As relações entre os vários níveis de decisão permitem a configuração de diferentes modelos de organização do sistema de organização e de distintos regimes de exploração. Na Europa, os cinco modelos
de gestão são:
uma entidade pública, seja um município ou entidade regional, administra de forma direta a
prestação do serviço de transporte público. Os objetivos estratégicos são definidos pela administração central em parceria com as entidades locais. São os serviços municipalizados que definem o planeamento e as ações para a sua concretização, bem como a responsabilidade da
produção de transporte Esta forma de gestão é concretizada nos sistemas de transportes urbanos de Coimbra e Barreiro;
uma empresa de transportes , onde os acionistas são entidades públicas (normalmente os municípios), sendo esta responsável pela definição dos objetivos estratégicos (em colaboração
com a administração central), pelo planeamento e pela operação do transporte. A participação
nas decisões estratégicas e no planeamento por parte dos representantes eleitos é normalmente,
conseguida pela presença destes nos órgãos da empresa de transportes. Os sistemas de transporte urbano de Braga e Aveiro possuem esta forma de gestão;
modelo em que os três níveis de decisão estão separados, com duas entidades públicas, uma
com a responsabilidade na definição dos objetivos estratégicos e outra com responsabilidade
pelo planeamento e contratualização da prestação dos serviços de transporte, estes assegurados
por empresas de transportes públicas ou privadas. É corrente, neste modelo, as funções do nível estratégico e tático não estarem bem definidas, como nos países Escandinavos. Em Portugal, são exemplos deste modelo Vila Real e Covilhã, em que os transportes são realizados por
uma empresa privada;
modelo em que ocorre a separação entre o nível de decisão estratégico, garantido por uma entidade pública e os outros dois níveis, tático e operacional, garantido por uma empresa de
transportes, pública ou privada. Esta empresa garante o planeamento e a operação, seguindo as
diretrizes definidas pela autoridade pública, podendo ainda estabelecer contratos de prestação
de serviços de transporte com outros operadores. Este modelo é caraterístico de algumas
aglomerações francesas;
modelo caracterizado pela existência de uma entidade reguladora do sistema de transporte, que
procura garantir o cumprimento das regras de concorrência, o controlo tarifário e a contratualização, enquanto os diferentes operadores competem no mercado, definindo os objetivos da
prestação do serviço, o planeamento e a operação do transporte. É um modelo característico de
situações de menor regulação de mercado e ocorre nos modelos de organização dos sistemas
de transporte britânicos [25].
Na prática, a divisão em três níveis não é clara, na maioria das cidades europeias, o nível estratégico e tático é comum. A definição clara do quadro regulamentar e organizacional é um fator determinante na implementação de um sistema de mobilidade e na interação eficaz entre as diversas
partes do sistema. A forma de organização do nível tático reveste a maior importância e depende
de dois parâmetros principais:
internos: iniciativa do mercado na criação de novos serviços de transporte e o grau de pressão
competitiva no sistema;
26
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
externos: organização política e administrativa do país.
No domínio dos parâmetros internos, a divisão principal é entre regimes onde a iniciativa é do mercado e o regime onde a iniciativa é da autoridade [26] [27].
3.1.2. INICIATIVA DO MERCADO VS INICIATIVA DA AUTORIDADE
No caso da iniciativa do mercado, a principal vantagem reside no facto de que é permitido uma participação ativa do operador na conceção de serviços, proporcionando o estímulo para a melhoria do
serviço. Dentro desta classificação, existem dois regimes regulatórios: desregulamentado e a concorrência limitada [27].
A desregulamentação é um exemplo da principal desvantagem dos sistemas de iniciativa do mercado
no que diz respeito à integração e coordenação da rede com a consequente falta de qualidade. A criação de serviços, partindo da iniciativa do operador, é gerada de acordo com os interesses comerciais e
económicos dando prioridade à maximização do lucro. Em sistemas de concorrência limitada, a autoridade pode atenuar este inconveniente, sujeitando a concessão de licença ou autorização para explorar
e sujeitar ao cumprimento de requisitos específicos em matéria de integração do sistema e de qualidade do serviço [27].
Nos casos em que a criação dos serviços parte da iniciativa da autoridade, o cumprimento dos requisitos estabelecidos em conformidade com os objetivos estratégicos é mais facilmente alcançado. A principal vantagem é que dão prioridade à integração estrutural e estabilidade da oferta, procurando a eficiência de custos através de vários instrumentos, que irão ser analisados nesta dissertação. Nestes sistemas o grau de pressão competitiva pode variar, uma vez que a autoridade tem várias alternativas
para assegurar o planeamento e a produção do serviço de transporte: por conta própria, delegar a operação a uma empresa por ajuste direto ou abrir concurso para a concessão da prestação de serviços
[27].
3.1.3. TIPOLOGIAS DE REGULAÇÃO DO SECTOR DOS TRANSPORTES
No Maretope “Managing and assessing regulatory evolution in local public transport operations in
Europe (2003)”, um projeto europeu que investigou de forma integrada o enquadramento legal e organizacional do transporte público no que se refere aos papeis e atividades dos vários intervenientes,
identifica três tipos básicos de regulação do transporte público de passageiros:
mercado fechado, em que os operadores são protegidos por direitos exclusivos e não existe
elementos de concorrência;
mercado de concorrência limitada ou competição pelo mercado, em que os serviços a prestar são abertos a todos os operadores mediante um contrato;
desregulamentação ou competição no mercado, em que o mercado é livre, não existindo
quaisquer direitos exclusivos [26].
Os tipos de regulação variam por um lado com o nível de pressão competitiva para entrada no mercado (contratos) e no mercado (entre operadores na procura de carreiras) e na adoção de mecanismos
contratuais de desempenho (qualidade, benchmarking). Por outro lado, variam consoante a liberdade
de iniciativa do operador que se relaciona com a iniciativa de este propor ou criar novos serviços.
No regime de mercado fechado, os operadores públicos ou privados, têm direitos exclusivos de operação por um tempo indeterminado concebido através da concessão do serviço. Este mecanismo regula-
27
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
tório tem a vantagem de proporcionar maior coordenação e integração da rede e dar seguimento às
políticas definidas para o sector, bem como a prestação de serviço público. São exemplos desta tipologia regulatória, os serviços de transporte urbano assegurado pelas empresas monopolísticas públicas,
nas cidades de Lisboa e Porto [26].
Na competição limitada é concedido o direito de operação em determinada área e por tempo determinado, sendo que ao final do período contratual é realizado novo concurso aberto a todos os interessados que reúnam os requisitos essenciais. A coordenação da rede e a qualidade dos serviços são de responsabilidade da autoridade pública e cabe aos operadores apresentar desenvolvimentos e melhorias
tanto na oferta como na qualidade dos serviços, uma vez que são estes que estão em contacto direto
com os utilizadores e têm o feedback das expectativas e necessidades. Neste modelo existe pressão
competitiva, por meio de licitações sucessivas pelo menor preço para prestar o serviço, induzindo a
que sejam as empresas que apresentam menores custos a operarem e é o que apresenta melhores possibilidades de otimizar a relação oferta-custo [26].
Na desregulamentação não existem controlos económicos por parte dos órgãos de governo (de tarifas
ou oferta de serviço), existe apenas controlo de qualidade e segurança. Este modo apresenta o máximo
de liberdade de iniciativa para os operadores e o máximo de pressão competitiva (competição no mercado). Nos locais onde foi aplicada (Reino Unido, com exceção de Londres), os serviços apresentaram
instabilidades e descontinuidades na oferta, impedindo a integração e a coordenação da rede. Apesar
disso, os custos operacionais reduziram-se e a oferta para as áreas mais densas e rentáveis aumentou.
Foram verificadas também inovações na oferta, com utilização de diferentes tipos e tecnologias de
veículos [26].
A figura seguinte sintetiza a variedade de sistemas de regulação existentes de acordo com a pressão
competitiva e com a capacidade de iniciativa do operador. Verifica-se que independentemente do regime regulatório em vigor, o seu sucesso depende fortemente da eficácia do relacionamento entre as
autoridades e operadores, tendo a autoridade um papel estratégico em induzir ao operador os objetivos
do sistema de transporte que integra [27].
Fig. 9 - Sistemas de regulação de acordo com a pressão competitiva e iniciativa do mercado [27].
28
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
O tipo de regulação adotado no serviço de transporte reflete-se na oferta, na qualidade e nos custos. De
um modo geral, a regulação conduz à eficiência da operação e da qualidade de serviço; na concorrência limitada resultam bons resultados na eficiência do custo, da qualidade de serviço e da oferta; na
desregulamentação os custos de produção são mais baixos adicionando o facto de não serem atribuídas
compensações monetárias, da parte do Estado, pelo serviço público prestado.
Segundo a teoria económica, o modelo de concorrência perfeita assenta na existência do equilíbrio
concorrencial perfeito, no qual os consumidores maximizam os seus níveis de satisfação e simultaneamente, os produtores maximizam os seus benefícios. O ideal seria que o sector dos transportes fosse
regulado pelas regras da concorrência (auto regulação), ou seja, através da livre atuação dos diversos
intervenientes do mercado de cuja interação se esperaria o equilíbrio, no entanto as especificidades da
procura, da oferta e das externalidades dificulta esta via. A regulação pelo mercado permite, ainda, que
os prestadores de serviço selecionem os clientes pela sua capacidade de aquisição, destinos, duração
de serviço que pode resultar na oferta desequilibrada. A liberdade que cada um dos intervenientes no
mercado assume para realizar a satisfação dos seus interesses em detrimento da concorrência e do
sistema de transportes, fazendo com que a cooperação entre os diversos operadores seja possível, torna
este modelo organizacional indesejável para um mercado de transportes. A existência de um regulador
é fundamental para atenuar estes comportamentos, as falhas de mercado entre outros aspetos como a
conservação das infraestruturas, assegurar a implementação das políticas ambientais e a qualidade do
serviço.
É conveniente que sejam distinguidos os serviços comerciais de transporte que são rentáveis das obrigações de serviço público. As OSP serão sempre serviços não rentáveis do ponto de vista económico
devido a servirem áreas populacionais pouco densas ou com baixa mobilidade ou por abrangerem
períodos horários de procura ocasional diminuta. Contudo, estes serviços, de acesso universal, devem
ser assegurados de forma a reduzir assimetrias e como um mecanismo social para os cidadãos que por
diversas razões não têm outra alterativa.
A importância da intervenção do Estado como regulador tem como principais eixos de atuação: o controlo do excesso de concorrência, necessidade de conter as tendências monopolistas, a regulação das
externalidades, a prestação do serviço público, assegurar a necessidade de transporte público das classes mais desfavorecidas e a coordenação dos vários fornecedores de serviço. A intervenção do Estado
nos transportes pode desenvolver-se de várias formas:
por via da sua política orçamental que inclui impostos, subsídios e indemnizações compensatórias;
através da sua qualidade de produtor/prestador de serviço e transporte, seja ao nível central,
seja ao nível regional e local, criando empresas públicas de transporte (do sector empresarial
do Estado) ou empresas municipais;
através da sua função reguladora, com leis e regulamentos específicos de licenciamento ou de
proteção do consumidor;
com investimentos em I&D, aplicados ao sector com ações de formação para operadores ou,
de uma forma geral, com políticas de regulação estratégica [21] [28].
A atividade sendo regulada por regulador independente, quer dos operadores do mercado quer dos
operadores do Estado, favorece a transparência, tem independência na proteção do cliente quer na
prestação do serviço como na manutenção do custo da tarifa controlado [28].
29
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
3.1.4. EXEMPLOS EUROPEUS E TENDÊNCIAS
A análise do modelo organizacional da prestação do serviço de transporte europeu mostra que existe
variados modelos consoante a organização política e administrativa do país. No entanto, existem características comuns e tendências observadas sobre a responsabilidade institucional na tomada de decisões e planeamento do transporte público. Na maioria áreas geográficas analisadas, existe uma autoridade de transporte descentralizada com maior ou menor grau de responsabilidades em relação ao governo central, regional e local. As competências atribuídas às autoridades de transporte e o grau de
dependência de cada nível administrativo é reflexo do processo de criação, do desenvolvimento e maturação das atividades exercidas e da consolidação dessa atuação. Em algumas cidades, as autoridades
de transporte assumiram as funções das empresas municipais de transporte, em outros casos, foram os
departamentos de transporte das administrações competentes que constituíram as autoridades [29].
Nos casos analisados, as autoridades de transporte são responsáveis diretas da gestão dos transportes
públicos urbano (rodoviários, metro e elétricos) e em outros casos com menos responsabilidades da
gestão, coordenação e integração de outros modos de transporte interurbano (comboios e modo rodoviário periférico). Na maioria dos casos, a administração, a gestão e o financiamento das infraestruturas dos serviços de transporte ferroviário estão a cargo da administração central.
Nesta secção é descrito a organização dos serviços de transporte público do Reino Unido, da Alemanha e da França que apresentam características diferentes e são representativos dos diferentes tipos de
regulação. O Reino Unido e a Alemanha são exemplos da iniciativa do mercado enquanto a França é
um caso da iniciativa da autoridade.
O Reino Unido é um exemplo da iniciativa do mercado num regime desregulamentado, em todas as
regiões com exceção de Londres. A legislação aplicável distingue o serviço de transporte comercial e
o não comercial. As operações do serviço comercial são da total responsabilidade dos operadores e
não existe contrato com a autoridade. Os operadores são livres de escolher o itinerário, o preço da
tarifa e a frequência. A autoridade pode depois analisar quais são as carências de transporte de forma a
cumprir o serviço de transporte público eventualmente estabelecer um contrato com os operadores de
transporte [29].
A Alemanha possui um mercado regulado em que a iniciativa é do mercado. Sendo um mercado regulamentado o serviço de transporte cumpre determinados requerimentos como as obrigações de serviço
público, segurança e a preocupação ambiental. A legislação, desde 2006, distingue os serviços de
transporte realizados para cumprir o serviço público e os de serviço comercial. A lei estabelece que os
transportes comerciais são auto-suficientes, ou seja todos os serviços prestados são cobertos pelas
receitas operacionais. Apenas as reduções tarifárias são cobertas por compensações provenientes da
autoridade [29].
Estes serviços comerciais não estão sujeitos concurso iniciar a atividade nem a obrigações de serviço
público, apenas requerem uma permissão da autoridade responsável para poderem operar. Os requisitos obrigatórios para iniciar a atividade são situação financeira e confiabilidade da empresa e que a
atividade a desenvolver não afete negativamente os interesses públicos e tenha uma boa relação custoeficácia. A autoridade tem funções de regulação e define as regras de forma a controlar e a coordenar a
oferta dos operadores [29].
No caso de não existir um serviço de transporte adequado a ser fornecido comercialmente pode ser
operado como serviço público, neste caso a autorização é emitida em virtude de um contrato de serviço público. A adjudicação do serviço é concebida ao operador que apresente um menor custo mediante
os requisitos previamente definidos [29].
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Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
A França é um exemplo de um regime de iniciativa da autoridade, a lei em vigor atribui a responsabilidade de regulação às autoridades locais, incluindo o dimensionamento da oferta, a escolha modal e a
política tarifária. A operação do serviço é classificada em duas categorias: operação do serviço realizado por administração pública ou a operação é delegada mediante um acordo a uma empresa pública
ou privada [29].
A legislação em vigor exige que se formule um concurso sob certas condições para que a autoridade
delegue a realização do serviço de transporte por um período médio de cinco anos [29].
Nas últimas décadas, nos vários países, a tendência nos modelos de gestão e organização tem-se baseado na criação das autoridades de transporte, na abertura do mercado de transportes à concorrência e a
contratualização do serviço público de transportes sustentado pelo Regulamento da CE n.º 1370/2007.
A figura 10 apresenta o mapa europeu em que faz a distinção do regime de concorrência do sistema de
transporte nos vários países.
Fig. 10 – Regimes de concorrência dos sistemas de transporte na Europa [30]
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Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Quadro 1 - Regimes de concorrência dos sistemas de transporte na Europa [30]
Concorrência controlada na maioria dos segmentos.
Portugal
Mercado ainda muito fechado nas cidades de Porto e Lisboa (exceção do metro do
Porto e nos comboios suburbanos em Lisboa).
Espanha
Concorrência controlada nas áreas urbanas.
França
Concorrência controlada para o transporte urbano fora de Paris.
Alemanha
Concorrência controlada apenas para os segmentos que são subvencionados.
Bélgica
Ainda é um mercado fechado mas é esperado que a liberalização ocorra até 2019.
Dinamarca
Concorrência controlada na maioria dos segmentos.
Irlanda
No mercado inter-regional o mercado esta desregulamentado.
Reino Unido
Mercado desregulamentado e concorrência limitada em Londres.
Finlândia
Processo de liberalização em curso
Suécia
Mercado liberalizado em todos os segmentos com regime de concorrência controlada.
Holanda
Regime de concorrência controlada na maioria das cidades.
Aústria
Mercado fechado e fragmentado.
Luxemburgo
Mercado fechado e dominado por monopólios públicos.
Itália
Atualmente em fase de transição para o regime de concorrência controlada.
Grécia
Mercado fechado com monopólios públicos e privados.
3.1.5. MODELOS DE CONTRATO
Os regimes de exploração configuram um conjunto diferenciado de situações em que as entidades
públicas responsáveis pela organização do sistema de transportes podem intervir estabelecendo os
regimes de operação ajustados aos objetivos definidos. O contrato entre a autoridade competente e o
operador determina a alocação de riscos assumidos por cada um e o tipo de exploração do serviço,
bem como as questões do esforço financeiro de cada uma das partes.
Não existem modelos de contratos standart, entre as autoridades e os operadores é sempre estabelecido uma ampla gama de objetivos que variam consoante a estratégia adotada e da caracterização da
zona onde atuam. No entanto, podem ser distinguidos três principais contratos:
Contrato de gestão, este regime de exploração caracteriza-se pela transferência de responsabilidade da gestão da operação de transporte para um operador, mantendo-se a entidade pública como proprietária das infraestruturas e assumindo os riscos comerciais da operação.
Contrato a custos brutos, carateriza-se pelo estabelecimento de um contrato entre a entidade
pública responsável pela prestação do serviço de transporte público e um operador de transporte. O operador é responsável pela produção do serviço e pela cobrança das receitas da operação e pela sua transferência para a entidade contratante, não incorrendo dos riscos comerciais. É a entidade contratante que assume os riscos ou benefícios da operação.
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Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Contrato a custos líquidos é um regime semelhante ao de custos brutos, mas neste caso o
operador de transporte é responsável pela cobrança e retenção das receitas de operação, partilhando os riscos comerciais com a autoridade contratante. Para além dos valores das tarifas
cobradas, o contrato pode envolver o pagamento de um subsídio por parte da entidade contratante, caso esta imponha limites tarifários ou prestação de serviços mínimos [26] [29].
3.1.6.ORGANISMOS INTERNACIONAIS
A nível europeu foi criada em 1998 a European Metropolitan Transport Authorities (EMTA), uma
associação sem fins lucrativos com finalidade de formar um ponto de encontro na troca de informações acerca das melhores práticas entre as autoridades públicas responsáveis pelo planeamento, integração e financiamento de serviços de transportes urbanos nas grandes cidades europeias. Neste contexto realiza estudos sobre temas que são conjuntamente solicitados pelos seus membros de forma a
encontrarem soluções para os problemas que enfrentam, podendo depois fazer recomendações, tomar
iniciativas no que diz respeito a institucionais europeias e internacionais, no domínio da investigação e
do desenvolvimento. Entre as várias atividades da associação encontra-se a emissão de pareceres sobre
novos documentos, regulamentos ou mediadas introduzidas pela União Europeia [31].
A figura 11 mostra as cidades que integram a EMTA, a autoridade metropolitana de Lisboa é um observador da organização, desde 2003, tendo acesso a toda a documentação disponível e à participação
nas reuniões dos grupos de trabalho [31].
São várias as entidades que estão envolvidas na formação, no estudo da melhoria da prestação de serviço, na iniciativa da promoção do transporte público, das quais se destaca a Union Internationale des
Transports Publics (UITP). Esta organização reúne autoridades políticas, operadores de serviço transporte nos vários modos (rodoviário, ferroviário, fluvial e marítimo), institutos científicos e entidades
ligadas à indústria do transporte, constituindo 3400 membros em 92 países. No seu relatório de atividades realizadas à escala mundial, constam diversos estudos científicos, cursos de formação para os
stakeholders do sector, publicações regulares e conferências [32].
Fig.11 - Cidades que integram a EMTA, em Novembro de 2011 [31].
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Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
3.2. ORGANIZAÇÃO DOS TRANSPORTES COLETIVOS DE PASSAGEIROS EM PORTUGAL
3.2.1. MODELOS DE GESTÃO E PRESTAÇÃO DE SERVIÇO
A gestão da mobilidade em áreas urbanas constitui uma tarefa multifacetada da qual a organização e
gestão do transporte coletivo urbano é uma das funções visíveis e cuja intervenção abrange os que de
forma direta ou indireta usufruem do sistema de transportes. O sistema de transporte coletivo de uma
região caracteriza-se pelos modos de transporte, pela configuração, qualidade e facilidade de utilização
das suas redes, resultado da integração dos distintos serviços, das coordenação dos trajetos, dos horários e do sistema tarifário.
A organização, gestão e regulação do sector reveste a maior importância devido à necessidade que este
requere de um eficiente funcionamento para que seja garantido o interesse público.
O mercado dos transportes urbanos nas áreas metropolitanas é diferente daquele que existe em outras
regiões do país pelo facto do número de cidadãos que se desloca diariamente, no mesmo espaço urbano, ser muito maior nos centros urbanos face às zonas menos densas. De uma forma geral, em Portugal, observam-se três modelos:
Gestão e produção pública e serviços de transporte produzidos por empresas estatais ou sob
o seu controlo.
Gestão Municipal que pode configurar a produção do transporte segundo operadores municipais responsáveis:
-pelos serviços municipais, geridos diretamente pela Câmara Municipal;
-pelos serviços municipalizados, geridos por uma unidade autónoma da Câmara com autonomia administrativa e financeira, mas sem personalidade jurídica;
-pelas empresas municipais e intermunicipais, onde a gestão é delegada em empresas municipais, com autonomia administrativa e financeira com personalidade jurídica. Pode haver a participação privada, levando à criação de empresas mistas (parceria publico privada).
Gestão privada e operação privada que exercem a sua atividade por meio de um contratolicença ou arrendamento. Como exemplo podem ser concessões municipais e intermunicipais,
onde a autoridade concedente da exploração é o município ou comunidade intermunicipal, o
processo de seleção é através de um concurso.
O artigo 72º do RTA, determina que todos os transportes coletivos em automóveis serão considerados
como serviço público e só pode ser explorado através do regime de concessão, outorgada pela entidade
pública com competências. E exclui as câmaras municipais do regime de concessão. Esta imposição é
desapropriada à atual atividade comercial das empresas de transporte e não respeita o princípio da
igualdade. Acresce ainda, o facto de este regulamento não descrever a noção legal do que é transporte
coletivo, serviço público e concessão de serviço público [15].
O artigo 98º do RTA, anuncia que quanto às concessões de carreiras deverão ser as câmaras municipais a requerer ao IMTT a autorização das concessões dentro da área das sedes de concelho e dentro
dos limites de outras povoações que, pelas suas dimensões e caraterísticas demográficas justifiquem a
existência da rede de transporte. Refere ainda que a concessão dentro de uma localidade deve ser feita
a um único concessionário [15].
A municipalização dos serviços de transporte coletivos, também depende da autorização da tutela e
depende de duas circunstâncias: de ter viabilidade económica e desde de que não prejudique a coordenação dos transportes [15].
34
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
A legislação atual, a Lei 159/99 de 14 de Setembro estabelece o quadro de transferências de atribuições e competências para as autarquias locais referindo que é da competência dos órgãos municipais o
planeamento, a gestão e a realização de investimentos na rede de transportes regulares locais que se
desenvolvam exclusivamente na área do município. O mesmo diploma, no artigo 19º, inclui também
no domínio de competências dos municípios, os transportes escolares [33].
A legislação atual coloca sob a alçada das autarquias as redes de transportes e as respetivas infraestruturas que se desenvolvam dominantemente no interior do seu território, dando especial ênfase à necessidade de coordenação de intervenções, de modo a evitar a sobreposição de atuações entre a administração central e a local. No caso de redes e infraestruturas de carácter supramunicipal (nacionais e
regionais), o planeamento, gestão e realização de investimentos encontra-se fora da alçada dos municípios, sendo estas tarefas da responsabilidade da administração central.
A prestação de serviços de transporte apresenta características próprias que a distinguem da prestação
de outros serviços, nomeadamente a impossibilidade de a sua produção poder ser armazenada e do
facto de os custos médios tenderem a diminuir à medida que aumenta a produção do serviço, promovendo deste modo a concentração em um operador de transporte, configurando-se assim a situação
definida como monopólio. O número de operadores varia consoante a procura e a dimensão da região
e não é desejável a exploração numa situação de monopólio, sem a intervenção da parte de entidades
públicas com responsabilidades na fiscalização e controlo da prestação do serviço e do preço.
Apesar da atual tendência para a diminuição da presença de entidades públicas com responsabilidade
direta na produção e transporte, o reconhecimento da necessidade da prestação do serviço público, que
em condições comerciais, não seriam prestados da mesma forma e medida, tem continuando a justificar a intervenção pública quer seja através da imposição das obrigações de serviço público acompanhadas pelo pagamento das indemnizações compensatórias, quer pela contratualização dos serviços
com os diferentes operadores de transporte.
Os regimes de exploração configuram diferenciadas situações em que as entidades públicas responsáveis pela organização podem intervir estabelecendo os regimes de operação mais ajustados a objetivos
estratégicos definidos. Em Portugal, os regimes de exploração mais usuais são a exploração direta e a
concessão. A exploração direta geralmente é feita por um único operador, normalmente uma câmara
municipal ou empresa púbica, sobre a qual é delegada a função de prestação de serviços pela autoridade competente sem que para isso ocorra concurso. O contrato em regime de concessão pressupõe o
estabelecimento do direito de exploração em regime de exclusividade a um operador numa área geográfica, ou numa linha, assumindo-se como uma situação de monopólio temporário e geograficamente
limitado. Este contrato não prevê o pagamento de qualquer valor por parte da autoridade concedente,
podendo esta estabelecer limites tarifários ou exigir níveis de serviço mínimo e poderá ainda ocorrer o
estabelecimento de indemnizações aos operadores a título de compensação por prestação do serviço
público.
A limitação da atividade dos transportes é um constrangimento vigente no RTA. Nos conceitos técnicos, o RTA perde pela falta de rigor e capacidade técnica, permitindo deixar em aberto situações para
o concedente decidir. A linha protecionista do Estado, seguida no documento, não está adequada à
atual realidade e precede a dificuldades e limitações da iniciativa privada e do livre desenvolvimento
da economia dos transportes [15].
A figura 12 apresenta a cartografia dos tipos de exploração existentes nos centros urbanos em Portugal. O conteúdo é do IMTT, do ano de 2009, verifica-se os regimes de exploração em concessões do
35
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Estado (áreas metropolitanas do Porto e Lisboa), municipais e pelo IMTT. A produção do transporte é
realizada diretamente pelo município em onze concelhos.
Fig. 12 - Mapa das concessões do transporte público em Portugal, IMTT 2009 [34]
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Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
3.2.2. CONTRATUALIZAÇÃO
Ao nível da política europeia de transporte e aplicado em Portugal, o Regulamento do (CE) n.º
1370/2007 (desde a entrada em vigor), define o modo como as autoridades competentes podem intervir no domínio do transporte público de passageiros para assegurar a prestação de serviços de interesse
geral que sejam mais numerosos, mais seguros, de melhor qualidade e mais baratos que não seria possível prestar apenas com base nas leis de mercado. Este regulamento, como impulsionador da contratualização na UE, define contrato de serviço público como um ou vários atos juridicamente vinculativos que estabelecem o acordo entre uma autoridade competente e um operador de serviço público de
transporte de passageiros sujeito às obrigações de serviço público [9].
Os contratos de serviço público devem ser adjudicados pelas autoridades competentes com base num
concurso, exceto os casos de contratos de pequeno valor, tendo em conta a dimensão do contrato em
termos de valor médio anual e de número de quilómetros abrangidos. A outra exceção à abertura do
concurso é quando existe a possibilidade de prestação direta dos serviços de transporte pelas autoridades competentes ou, em alternativa, adjudicação direta pelas autoridades competentes de contratos de
serviço público a operadores que cumpram os requisitos para serem considerados operadores internos
(operadores sobre os quais as autoridades competentes exerçam um controlo semelhante ao que exercem sobre os seus próprios serviços). O concurso deve ser aberto a todos os operadores, ser imparcial
e respeitar os princípios de transparência e de não discriminação. [9].
Os contratos de serviço público devem acolher uma definição clara das obrigações de serviço público
que os operadores devem cumprir, estabelecer as zonas geográficas abrangidas, fixar de modo objetivo
e transparente os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação e definir a natureza e
extensão dos direitos exclusivos [9].
A hipótese de subcontratação está prevista no Regulamento, uma vez que pode contribuir para aumentar a eficácia do transporte público de passageiros e permite a participação de empresas distintas do
operador de serviço público ao qual tenha sido adjudicado o contrato de serviço público. As autoridades competentes determinam as modalidades de subcontratação do serviço de forma a melhor utilização dos dinheiros públicos e a seleção do subcontratante dever ser feita em conformidade com o direito comunitário [9].
A aplicação do diploma base da contratualização, o Regulamento n.º 1370/2007, está num fase de
transição que será concluída em 2019. As medidas necessárias de implementação diferem consoante o
país da UE, da cidade e do próprio sistema vigente. Em Portugal, a iniciativa da exploração de determinada carreira parte do operador, estando sujeita a apreciação e aprovação da entidade competente. O
processo de implementação da contratualização iniciou-se em 2009, ainda não tendo conseguido contrariar as práticas comuns do ajuste direto e de concessão de carreira. A adoção do modelo de contratualização europeu, em Portugal, necessita que haja o impulso dos órgãos governamentais e ordena a
revisão e a criação da legislação nacional reguladora dos serviços de transportes públicos, que se encontra desatualizada e desadequada para a promoção da transparência e realização do serviço no mercado dos transportes.
O modelo da contratualização apresenta-se como uma ferramenta potenciadora da melhoria da qualidade dos serviços de transporte e também o meio para a gestão do transporte mais transparente, competitiva e exigindo a cooperação entre os vários intervenientes para conseguir alcançar uma rede de
transportes economicamente sustentável.
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Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
3.2.3. ESTRUTURA INSTITUCIONAL
Atualmente as entidades que administram os transportes coletivos em Portugal são:
o Estado, cuja responsabilidade se baseia nas decisões do financiamento do sector;
o Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres (IMTT) que regula o setor dos transportes terrestres;
as autarquias locais, responsáveis pelas concessões de exploração, pelo traçado de percursos e
pelo financiamento de infraestruturas consideradas da sua responsabilidade.
as autoridades metropolitanas de transportes, responsáveis pela regulação, organização e coordenação dos sistemas de transportes urbanos da sua área de atuação.
O IMTT para além de prosseguir as atribuições do ministério com a tutela dos transportes deve ter em
conta nas suas tomadas de decisão, a posições das autarquias face às decisões que pretendem tomar.
As AMT são pessoas coletivas dotadas de autonomia administrativa, financeira e de património próprio, estão criadas autoridades nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto. As AMT têm atribuições de
planeamento, organização, operação, financiamento, fiscalização, divulgação e desenvolvimento do
transporte público de passageiros. Visam uma menor intervenção do Estado, como autoridade central e
uma maior intervenção das autarquias locais. O facto de atuarem numa determinada área restrita tem
maior potencial de regulação e intervenção no que diz respeito aos sistemas tarifários e interfaces intermodais que asseguram a intermodalidade e a multimodalidade adaptando as redes às necessidades
dos cidadãos [35].
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Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
4
FINANCIAMENTO
4.1. IMPORTÂNCIA DO FINANCIAMENTO
O transporte na mobilidade urbana e no desenvolvimento sustentável é amplamente reconhecido, no
entanto os recursos financeiros alocados para a sua manutenção e desenvolvimento são escassos. Em
muitos Estados-Membros o transporte público não só é considerado como um serviço para todos, mas
também como um direito básico para a população.
Um sistema de transportes públicos que seja capaz de satisfazer os seus utilizadores e ainda capaz de
atrair novos utilizadores do transporte individual, traz benefícios económicos importantes. No caso
português traduz-se em menos importações de combustíveis, menos poluição, menos perdas de tempo
de elevado valor económico, menos despesas de saúde, menos acidentes e melhor qualidade de vida. O
transporte público beneficia os utentes, mas também vários grupos de beneficiários indiretos como
empresas, comerciantes e a população como um todo, uma vez que os sistemas de transportes contribuem para o crescimento da produtividade e a competitividade da zona onde se inserem.
Neste capítulo pretende-se fazer uma análise do atual sistema de financiamento de transporte públicos
em Portugal e noutros países, descortinando as frações do custo global do transporte que são subsidiadas pelo Estado e pelas tarifas. No passado, surgia o apoio sistemático a subsídios de exploração da
parte do orçamento de Estado, atualmente esse apoio é limitado e a atual política de tarifação não permite que os custos sejam cobertos pelas receitas tarifárias. É reconhecida a necessidade de encontrar
outras fontes de financiamento que sejam equitativas e estáveis. A concretização da ideia-chave para
melhorar as receitas assenta no desenvolvimento e implementação de um conjunto de instrumentos e
práticas que solicitem uma maior contribuição dos utentes e procurando em simultâneo o chamamento
à participação de quem beneficia indiretamente com a existência de uma rede de transportes.
O défice de exploração registado sistematicamente pelas empresas de transporte que prestam um serviço público resulta das obrigações a que estão adstritas. Essas obrigações decorrem do facto deste
tipo de empresas dever garantir um serviço nas linhas e horários em que a procura é insuficiente,
abrangendo parcelas de mercado não atrativas do ponto de vista empresarial e ter ainda de assegurar
um serviço a preços inferiores ao nível necessário para a integral cobertura dos custos.
A produção e o consumo de transportes representam um orçamento significativo para o Estado, para as
empresas e utentes. As opções sobre a questão financeira devem ser alinhadas com os objetivos estratégicos do sistema de transportes.
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Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Os sistemas de transporte urbano, no mundo, não geram receitas comerciais suficientes para financiar
a totalidade dos custos operacionais. As tarifas são insuficientes para cobrir os custos porque o nível
das tarifas que o conseguiria fazer é impraticável, devido essencialmente a três razões:
se o custo do transporte público se aproximar ou exceder o custo do uso do automóvel, o cidadão tenderia a preferir o transporte individual (se for possuidor de um automóvel) pela conforto e disponibilidade e consequentemente haveria redução dos passageiros do transporte coletivo, diminuindo a receita;
no caso do uso do transporte individual ser dominante implica custos externos suportados pela
sociedade;
as tarifas elevadas do transporte público acarreta custos socias elevados para as cidadãos com
carências financeiras e económicas.
4.2. NÍVEIS DE ATUAÇÃO
O financiamento do transporte público consiste num desafio de gestão que envolve a formulação e
produção de políticas públicas nas quais devem estar articulados os interesses dos diversos intervenientes. Os utilizadores procuram trajetos mais curtos, tarifas mais baratas, mais oferta e serviços com
qualidade e segurança, em contrapartida os operadores procuram a maximização de lucros na produção do serviço. A intervenção das autoridades públicas é importante com a função de mediadora dos
vários interesses desempenhando o papel de ordenador, regulamentador e regulador do sistema a par
dos casos em que acumula responsabilidade financeira, como o caso de Portugal. A este propósito
cabe referir que existem diferentes formas de participação de tomada de decisão e financiamento, ao
nível dos órgãos centrais, regionais e locais e autoridades metropolitanas, com modelos de financiamento adaptados aos países e às regiões. Aos decisores cabe também a responsabilidade financeira no
que diz respeito à viabilidade económica financeira do sistema e captar o maior número possível de
utilizadores para promover a utilização de transportes menos poluentes diminuindo os danos ambientais e promovendo a eficiência em termos energéticos.
O desafio para a formulação de mecanismos de financiamento tem duas dimensões: financiar um sistema de transportes urbano sustentável e financiá-lo de forma sustentável. Um sistema de transporte é
sustentável quando usa recursos de maneira eficiente para transportar pessoas e bens, quando apoia a
igualdade de acesso para atender as necessidades de toda a sociedade e quando protege o meio ambiente. A concretização destes objetivos deve ser conduzida de maneira financeiramente sustentável e
economicamente saudável. A definição de um regime de financiamento do sistema de transportes públicos deverá seguir um conjunto de princípios que possibilite a concretização dos objetivos da mobilidade, o planeamento da operação da rede e a prestação do serviço com qualidade. Na escolha de um
acordo financeiro para o transporte público urbano, devem ser tido em conta alguns princípios:
garantir a capacidade de gerar recursos necessários para que, de forma estável e sustentada, seja possível a prestação do serviço de transporte, de acordo com os objetivos estratégicos definidos;
permitir que seja garantida a contribuição proporcional dos diferentes beneficiários (diretos e
indiretos) no financiamento do sistema de transportes públicos;
permitir a concretização da política de transportes definida para a aglomeração urbana através
da coordenação e da transparência dos custo das diferentes opções modais, evitando a distorção na escolha dos diferentes modos, em particular a utilização do transporte individual, possibilitando a internalização dos custos da sua utilização;
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Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
prever eventuais incentivos financeiros aos operadores quando cumpram os objetivos fixados
pelas autoridades públicas;
impor mecanismos de co-responsabilidade entre as operadores, as autoridades e com a entidade financiamento [25].
A formulação das políticas de financiamento pode ter estratégias distintas de forma a alcançar objetivos específicos, pode ser concretizada através de instrumentos económicos, instrumentos reguladores
ou acordos de cooperação. Os instrumentos económicos podem ser os meios mais flexíveis e céleres
para atingir objetivos estratégicos do financiamento de transportes, podendo ser adotados na internalização dos custos externos negativos dos transportes (congestionamento, ruídos, acidentes), na formulação do sistema do poluidor-pagador, no estabelecimento de incentivos ao uso do transporte público
aumentando por esta via a receita e maior eficiência ambiental e existem outros incentivos possíveis
que irão ser tratados nesta dissertação. Estes instrumentos sob a forma de impostos e taxas devem ser
usados como um meio para desincentivar o uso de transportes poluentes, como o caso do transporte
individual. A implementação das taxas pode ser no âmbito do município (tarifas de estacionamento,
circulação em zonas restritas, etc) ou nacionais. Os acordos de cooperação pressupõem negociação
entre os vários grupos de interesse de forma a atingir determinados objetivos e por fim a intervenção
através de instrumentos reguladores elaborados pelas autoridades que podem ter diversas finalidades
consoante os parâmetros a atingir.
4.3. BENEFICIÁRIOS DIRETOS E INDIRETOS
Na década de 80, muitas empresas de transporte atingiram níveis de cobertura dos custos pelas receitas
tarifárias bastante baixos, o que adensou preocupações dos responsáveis das empresas de transporte
coletivo urbano. Se a fonte tradicional, para além dos utentes, eram os subsídios públicos, estes vieram
a sofrer, graves críticas e posteriormente fortes limitações. Face a este panorama, tendeu-se a reclamar
uma maior participação aos utentes e a equacionar novas modalidades de financiamento assentes na
ótica dos beneficiários indiretos, tendo fundamento nas muitas externalidades que o sistema de transportes produz, os transportes públicos trazem vantagens não só aos utentes, mas também a quem beneficia indiretamente com a existência da rede [5].
Os beneficiários diretos de um sistema de transportes públicos são aqueles que usufruem do serviço
mediante o pagamento de uma tarifa. Contudo, os beneficiários do sistema não se esgotam nas pessoas
que são transportadas, existindo igualmente os beneficiários indiretos que podem ser:
automobilistas: os transportes públicos asseguraram uma grande proporção de viagens pendulares nos centros urbanos, sem esta alternativa o fluxo de veículos individuais durante as horas
de ponta seria muito dificultado. Os condutores beneficiam do congestionamento reduzido e
assim de menos tempo dispensado e menores custos de viagem;
proprietários de imóveis, servidos por serviços públicos de transporte usufruem de melhores
acessos e capitalizam este benefícios através de valores de arrendamento e valor da propriedade superiores;
promotores imobiliários que realizam negócios de transação de imóveis servidos por infraestruturas de transportes têm retornos mais elevados e simultaneamente são mais facilmente
permutados pela procura ser superior;
habitantes da cidade que vivem na área abrangida por transporte gozam de melhor qualidade
de vida e de um ambiente menos poluído;
41
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
comerciantes, a acessibilidade através do sistema de transportes permite-lhes melhorar o seu
volume de negócios através da captações de novos clientes e de alguns casos também derivado
do transporte dos bens;
empregadores, um sistema de transportes eficiente permite um melhor acesso ao local de trabalho e as empresas têm a possibilidade de ter os empregadores a chegar ao serviço a um preço reduzido e podem pagar salários que não cobrem o custo real das viagens.
Beneficiários Diretos
Beneficiários Indiretos
Vantagens Reais
Vantagens reais
Utizadores
Utilizadores do veículo individual
Habitantes da cidade
Vantagens Fincanceiras
Comerciantes
Empregadores
Promotores Imobiliários
Proprietários
Fig.13 - Beneficiários diretos e indiretos do sistema de transportes
O modelo de financiamento deve garantir que os beneficiários diretos e indiretos contribuam financeiramente, mas nem sempre as vantagens indiretas são avaliadas e estimadas (custo do congestionamento, danos ambientais, etc.). Os numerosos efeitos produzidos pelo sector dos transportes conduzem
necessariamente a implicações, tanto na tarifação, como nas outras formas de financiamento do transporte público, entre as quais constam os subsídios públicos e o contributo dos beneficiários indiretos.
Assim, a regulamentação das tarifas, a atribuição de subsídios públicos e a participação dos beneficiários indiretos no financiamento dos transportes públicos encontram todas elas justificação nas externalidades produzidas pelos transportes. Os instrumentos privilegiados de internalização assumem natureza fiscal. Assim, o modo de contribuição dos beneficiários indiretos para o financiamento reveste sobre a forma de taxas que admite um largo espectro de incidência: sobre a massa salarial, no caso dos
empregadores; sobre as vendas, no caso dos comerciantes; sobre a volumetria dos imóveis e nível de
acessibilidade do local, para os utilizadores da propriedade imobiliária; e sobre o uso da rede viária e
sobre o tempo de permanência em zonas urbanas densas, no caso dos automobilistas [25].
42
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
4.4. SUBSÍDIOS E TARIFAS
4.4.1. PROPORÇÃO DAS RECEITAS TARIFÁRIAS E DOS SUBSÍDIOS
Na generalidade, os sistemas de transporte urbano não geram receitas comerciais suficientes para financiar a totalidade dos seus custos operacionais, a restante parte é tradicionalmente compensada pelos subsídios públicos.
Quadro 2 - Percentagens de cobertura das receitas em algumas cidades europeias [31]
Local
2008
Região
Copenhaga
Estado
2006
Coef. de
cobertura
Budapeste
Outros
2006
Receitas
tarifas
Bruxelas
Custo total
Amesterdão 2011
Subsídios (M €)
Transportes
Ano
Cidade
Receitas (M €)
metro,
bus, elétrico
372
198,8
ND
53%
173,6
51,3
-
ND
174
92
37%
-
207
-
ND
5
ND
50%
ND
206
ND
56%
-
34,5
122,8
366
207
ND
56,50%
-
159
-
ND
434,3
ND
ND
2481
14,8
-
bus, elétrico, metro, comboio
bus, elétrico, metro, comboio
metro,
comboio,
bus
bus, metro, comboio e
elétrico
bus, elétrico, metro, comboio
1/3 do
2/3 dos
subsídios subsídio
-
Helsínquia
2009
Londres
2008
Madrid
2010
bus, metro, comboio
2062
855
ND
41,50%
ND
ND
ND
Oslo
2008
bus, metro, elétrico
606,5
353,5
45,2
65%
-
207,8
-
Praga
2010
bus, metro, comboio
520
155
ND
30%
-
-
364
2011
bus, metro, comboio e
elétrico
ND
ND
ND
32%
ND
ND
ND
Varsóvia
43
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
O quadro 2 sintetiza os dados do coeficiente de cobertura das receitas comerciais pelos custos operacionais e apresenta dados sobre os valores dos subsídios públicos, de algumas zonas metropolitanas de
transporte europeias (dados disponíveis no site da EMTA). Conclui-se que a receita comercial dos
operadores urbanos de transportes, na Europa, cobre os custos operacionais em valores próximos dos
50 %. Nas áreas metropolitanas de Bruxelas, Praga e Varsóvia a cobertura das receitas tarifárias situase entre os 30 e 40 %, as restantes têm cobertura tarifária superior, sendo Oslo a que tem melhor cobertura, com 65% [31].
A parte do financiamento respetiva aos subsídios públicos pode variar, sendo proveniente da administração central ou da regional ou da local, em outros casos os subsídios podem ser repartidos pelas várias administrações
4.4.2. SUBSÍDIOS PÚBLICOS
O benefício coletivo resultante da operação do transporte público constitui a principal razão que justifica o financiamento do sistema de transportes através das transferências financeiras da administração
pública. São reconhecidas as consequências do impacto na sociedade: oferta de um serviço de transporte urbano fornecido a custos reduzidos e com garantida de qualidade a todos os cidadãos, à proteção ambiental, aos menores gastos energéticos, ao melhor ordenamento do território e melhores acessibilidades.
Em todos os países, independentemente da organização económica, mais ou menos liberalizada, admite-se a existência de subsídios públicos para o financiamento das operações de transporte e construção
das infraestruturas. Também, em todos, se admite a existência de externalidades positivas do transporte coletivo e de beneficiários indiretos e portanto se conclui que não são apenas os usuários que são
beneficiados. Portanto, os países têm formas diferentes de obter fundos para o financiamento da rede
de transportes, quer por via de internalizar as externalidades e/ou por via de mecanismos fiscais e tendo adotados diversos sistemas de pagamento de subvenções.
A experiência mostra que os operadores urbanos de transporte público da União Europeia não conseguem cobrir os custos operacionais com a receita comercial, variando o nível de subsidiação entre 30
% e 80% do total dos custos que é proveniente do orçamento de Estado, mediante um contrato de serviço público.
A figura jurídica utilizada na maioria dos países do espaço europeu é o contrato de serviço público, é
um contrato estabelecido entre o Estado e um operador de transporte (público ou privado) que estabelece um conjunto de obrigações e direitos. É esta a abordagem do Regulamento (CE) n.º 1370/2007,
que entrou em vigor em Dezembro de 2009. A partir desta data todos os operadores de transportes
terrestre de passageiros sujeitos a obrigações de serviço público com compensação financeira em resultado das OSP ficariam sujeitos á imposição da celebração de contratos de serviço público. Estes
contratos, baseados no conceito de OSP, obrigarão ao pagamento de compensações para garantir a
oferta de serviços públicos de transporte de passageiros de interesse geral. É um sistema que permite
satisfazer as necessidades de acessibilidade das pessoas independentemente da área onde residem/trabalham ou da sua capacidade financeira. O operador não pode otimizar a função lucro como
faria num mercado livre e torna-se difícil que a receita comercial proveniente da receita tarifária, cubra
os custos operacionais. As receitas geradas por outras vias, como a publicidade e aluguer de serviços
ou espaços, têm pouca expressividade na receita global dos operadores. Daí, o contrato prever, como
direito do operador, o pagamento de uma indemnização compensatória que pretende compensar o
44
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
operador pelo facto de praticar serviços que são comercialmente deficitários ou por não fazer subir as
tarifas a qualquer momento.
A regra orçamental, do pagamento de indemnizações pela parte do Estado, ou seja por todos os contribuintes é a prática corrente em alguns sistemas de transportes (caso de Lisboa e Porto) e tem algumas
desvantagens como a instabilidade dos pagamentos e com a justiça fiscal. Em períodos de recessão, o
tipo de transferências para as componentes sociais (como o caso de transporte público), tende a diminuir por falta de liquidez e por sinal coincide com fase em que a população, em geral, tem mais necessidade da disponibilidade. A instabilidade dos pagamentos no que concerne ao montante, também é
influenciada pelas orientações políticas do executivo do governo. Por último, o facto de o serviço público de transporte urbanos ser financiado com verbas dos impostos gerais pode gerar alguma controvérsia na justiça fiscal, dado que o financiamento é proveniente, por igual, dos beneficiários e não
beneficiários de um sistema local de transportes.
4.4.3. TARIFAS
4.4.3.1. Objetivos e aspetos fundamentais da política tarifária
A tarifação dos transportes públicos consiste em fixar um preço a um serviço que se presta ao cliente,
sob a forma de aquisição de um título de transporte. A tarifação permite assim evitar as perversões da
utilização do serviço de transporte, com um fim ou em circunstâncias que não respondem à sua função
primordial de transportar passageiros que se desloquem de um ponto a outro da aglomeração com um
objetivo determinado [5].
As tarifas constituem a principal fonte de receita proveniente do utilizador dos serviços de transporte,
à partida deveriam ser definidas para que a receita comercial cobrisse o custo total da viagem. Mas
como já foi apresentado anteriormente não é favorável que isso aconteça derivado das obrigações de
serviço público, das funções socias do transporte público, da existência de políticas públicas que privilegiam transportes menos poluentes e também derivado à concorrência entre os diversos modos de
transporte rodoviário, ferroviário e fluvial.
A política tarifária é uma das componentes essenciais do financiamento dos transportes coletivos urbanos, pelo que é merecedora de uma análise precisa nesta dissertação. E também pelo facto de uma
diminuição da contribuição dos utentes conduzir inevitavelmente a uma transferência de encargos
sobre os outros financiadores de transporte público. É também de referir que a tarifa deva ter um valor
justo para que não ocorra diminuição da procura do serviço, com a consequente redução de passageiros transportados e da receita tarifária, bem como um acentuado crescimento dos défices de exploração das empresas de transporte.
A política tarifária deve atender a três objetivos: o comercial, o económico e o social. O primeiro respeita à cobertura dos custos de produção pelas receitas, o segundo concerne à orientação da escolha
dos utentes e o último prende-se com a redistribuição social dos rendimentos. Tornar-se-á difícil uma
orientação que compatibilize os três objetivos de forma equilibrada, no entanto é fulcral a existência
de compromissos entre eles. Esta análise exprime o teor das possíveis escolhas com que se depara a
autoridade decisória no momento em que é chamada a exercer a sua competência tarifária: preservação
das finanças públicas, aumento da frequentação através da transferência modal e utilização para fins
mais amplos (redistribuição social, competitividade e atratividade da cidade) [5].
A política tarifária consiste em determinar qual deve ser o nível de cobertura tarifária, em função do
custo do serviço, quer seja médio ou marginal. Nesta análise das tarifas, é apenas considerado o custo
45
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
médio, que é o mais suscetível de atingir o equilíbrio orçamental e satisfazer com que a tarifa verifique
a aproximação entre o preço e o custo do serviço, refletida pela taxa de cobertura dos custos pelas
receitas tarifárias [5].
A receita das tarifas constitui a principal fonte de receita. O preço e estrutura da tarifa têm supervisão
das autoridades, no entanto os operadores também estão envolvidos na definição das tarifas. Nas redes
de transportes coletivos nacionais são distinguidos três tipos de exploração a que corresponde, também
diferentes entidades a fixação dos parâmetros de exploração, designadamente os valores das tarifas.
Nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, em que as empresas são públicas é o governo central a
entidade que tem essas competências, nos restantes serviços de transporte (explorados diretamente
pelo município e por empresas municipais) é o município que tem a função de definir o preço, tal como refere o artigo n.º 11 do decreto-lei n.º 8/93. O decreto-lei n.º 8/93, de 11 de Janeiro define o regime tarifário dos transportes coletivos de passageiros, o diploma confere às empresas que os exploram
uma maior participação no processo decisório da fixação dos preços no tocante às sucessivas alterações dos preços dos diferentes títulos de transporte resultante das revisões tarifárias. Neste contexto
são os operadores que determinam o preço de cada título de transporte, desde que o aumento médio
ponderado de todos os títulos respeite a percentagem máxima indicada no regulamento. Após a definição do preço do título, os operadores propõem às autoridades e ao IMTT para estes aprovarem. Em
termos teóricos, esta forma de conceber a fixação das tarifas deveria conduzir a uma maior flexibilidade na gestão dos títulos de transporte da oferta de cada operador, dado que poderia produzir uma adequação mais perfeita à realidade em função da diferente procura de títulos. [5] [36].
4.4.3.2. Tarifas segundo o custo médio e custo marginal
O custo médio do transporte é igual ao custo total do fornecimento do serviço dividido pelo número de
utilizadores. O custo marginal corresponde ao acréscimo de custos totais do sistema resultante da utilização de uma unidade suplementar. As tarifas podem ser definidas em função do custo médio de produção do serviço ou em função do custo marginal do mesmo.
No caso de as tarifas serem definidas em função do custo médio de produção serão tidos em conta os
custo variáveis e os custos fixos de produção dos bens, em relação à quantidade produzida. Este tipo
de tarifas resulta normalmente em receitas suficientes para cobrir os custos, no entanto, pode induzir a
ineficiência se os consumidores pagarem todos os custos de produção, independentemente do seu valor [5].
Se as tarifas forem definidas pelo custo marginal de produção do serviço, apenas incluem os custos
variáveis de produção em relação à procura do mesmo. No caso dos transportes coletivos urbanos as
tarifas pelo custo marginal irão produzir tarifas que maximizam o bem estar dos cidadãos utilizadores,
pois permitem o acesso de mais cidadãos ao transporte e irão conduzir a uma utilização mais eficiente
dos recursos públicos, dado que o custo da tarifa diminui com o transporte de mais utilizadores. Isto
deve-se ao facto do custo marginal de produção do transporte não ter em conta os custos fixos da empresa. No entanto, as tarifas quando definidas pelo custo marginal de produção do bem, apesar de beneficiarem o utilizador produzem desequilíbrios nas contas das empresas operadoras, tornando-as dependentes de outras receitas [5].
46
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
4.4.3.3. Elasticidades das tarifas
São vários os fatores que influenciam a forma como os preços afetam as decisões dos utilizadores de
transportes, a decisão de utilizar o transporte público é influenciada não só pelo valor da tarifa cobrada, mas também pela característica da viagem, da qualidade do serviço, pelo custo dos semelhantes
substitutos, entre outros. Estes fatores são alguns que afetam a elasticidade da procura e consequentemente da receita. No que diz respeito à sensibilidade da frequentação dos transportes à tarifa distinguese quatro tipos de elasticidades: as elasticidades associadas aos motivos da deslocação, as elasticidades
preço, as elasticidades qualitativas e, por fim, as elasticidades ligadas ao rendimento. Segundo as relações entre as diferentes elasticidades, pode-se diferenciar em elasticidades diretas as que se prendem
com a variação da quantidade procurada de um modo de transporte em função da variação do preço
desse modo; as elasticidades indiretas ou cruzadas que exprimem a oscilação da procura de um modo
em função da variação das tarifas de um outro; as elasticidades compostas, as mais ajustadas no domínio dos transportes, manifestam-se nas elasticidades qualitativas. As variações da oferta são avaliadas
de forma diferente pelas diversas camadas da população em função da estrutura etária, do rendimento
e da disponibilidade de meios próprios, ou seja a atratividade qualitativa desdobra-se em componentes
de vária índole [5].
Na elasticidade ligada à mobilidade, para cada motivo de deslocação seja de ordem geral ou ocasional,
profissional ou escolar, existe uma possibilidade, maior ou menor, de substituição. Ao utilizador cabe
ponderar diversos fatores aquando a seleção da viagem, pode-se concluir que o facto de se dispor de
meios de transportes próprios oferece uma maior possibilidade de opção, em termos espaciais ou temporais e é também nos grandes centros urbanos que a oferta de transportes públicos responde melhor
às necessidades [5].
Em matéria de transportes públicos urbanos, a elasticidade preço da procura apresenta um valor médio
de cerca de -0,3, o que significa que um aumento de 10% das tarifas conduz a uma perda de passageiros de 3%. Este valor de -0.3 da elasticidade foi observado em várias cidades dos Estados Unidos,
durante cerca de duas décadas, em que foi utilizada a fórmula de “Simpson & Curtin” para prever os
efeitos dos aumentos das tarifas e tem sido confirmada por vários trabalhos da área. Todavia, o valor
da elasticidade pode variar dentro de um intervalo, compreendido entre valores inferiores ou superiores ao valor médio. As razões para essa oscilação do valor da elasticidade resultam de se terem efetuado as medições desse valor em locais ou em épocas diferentes, ou ainda de se haver recorrido a distintas formas de tratamento dos dados. As elasticidades preço apenas têm significado no caso dos passageiros que pagam título de transporte, para os passageiros que viajam gratuitamente esta perde o seu
significado como fator influenciador do mercado [5].
A elasticidade está ligada à qualidade da oferta do modo de transporte e dos modos concorrentes. A
atratividade de uma rede de transportes mede-se através da conjugação de aspetos como a ocupação de
lugares, o tempo de transporte, a frequência, a distância entre paragens e o tempo de espera nos transbordos. Também se verifica que num aglomerado com escassez de estacionamento, o automóvel particular oferece nesse caso uma utilidade menor, a atratividade do meio de transporte público adquire um
valor mais elevado [5].
No estudo da elasticidade da procura de uma prestação de transporte expressa-se a alteração quantitativa da procura desta prestação quanto o rendimento total aumenta ou diminui uma unidade e todos os
restantes fatores de influencia consideram-se constantes. A elasticidade do rendimento diminui quando
o aumento do rendimento atinge o ponto de saturação da necessidade de um determinado bem ou serviço. Neste caso, a partir de um determinado nível de rendimentos, que permita comprar uma viatura
particular, a procura dos serviços de transporte público diminui, transferindo-se sobretudo para as
47
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
prestações de maior qualidade, do transporte individual. Em suma, os transportes coletivos são considerados como uma despesa de base para a qual a procura diminui a partir de um certo nível de rendimento, em benefício de uma procura de um produto de valor qualitativo superior [5]
A desagregação das elasticidades às tarifas assume uma extrema importância na condução de uma
correta política tarifária de transportes públicos, porquanto uma tarifação adaptada às categorias dos
utentes, ao seu rendimento, à sua utilização do transporte público conduz a melhores resultados. A
segmentação de mercado permite conhecer as elasticidades por tipos de viagens e por grupo de utentes
[5].
Nos grandes centros urbanos, os utilizadores são mais sensíveis às tarifas do que nas pequenas cidades, deve-se às distâncias a percorrer, ao maior congestionamento e aos maiores custos com estacionamento. A proporção de viagens de trabalho e o nível de serviço apresentam-se mais elevados nas
grandes cidades do que nas pequenas, o que reforça o argumento de que a dimensão da cidade e as
elasticidades às tarifas estão inversamente relacionadas. É de salientar que a elasticidade da procura à
tarifa declina com a distância, uma vez que os utentes das viagens de curta duração são mais sensíveis
às tarifas do que os utentes das viagens de longa duração e também os passageiros com passes sociais
são menos sensíveis às tarifas. Existem outros fatores de elasticidade da procura como horas de ponta,
modos de transporte alternativos, trajetos, deslocações de fim de semana, horários de trabalho, será
necessário avaliar consoante cada tipo de rede de transporte [5].
4.4.3.4. Estruturas tarifárias
A política tarifária traduz-se, essencialmente, na escolha de um nível tarifário e de uma estrutura tarifária. A tarifa paga pelo utente resulta da aplicação de uma estrutura tarifária a um preço de base ou
nível tarifário. A estrutura tarifária serve ainda para moldar a natureza da diferenciação tarifária, que
em dado momento, se ache conveniente estabelecer de um modo ajustado a uma determinada rede. Na
definição da estrutura tarifária, pode-se intervir no tipo de trajeto realizado (distância e hora de realização), no tipo de utentes (diferenciação comercial ou social) ou ainda uma com base no tipo de serviço (serviços básicos ou mais rápidos, qualidade do serviço prestado percebida pelo passageiro). Usualmente, no caso do transporte urbano a diferenciação tarifária reduz-se ao tipo de trajeto e ao tipo de
utente, é consensual que as políticas tarifárias não podem evoluir se não forem acompanhadas de uma
política coerente sobre o conjunto das deslocações urbanas [5].
A diferenciação de tarifas, segundo a distância ou hora do dia, justifica-se por um lado, pelo facto dos
custos de produção serem superiores nos trajetos de longa distância em hora de ponta, por outro lado,
as elasticidades às tarifas apresentam-se menores nestes tipos de trajetos. As tarifas diferenciadas,
embora mais complexas, sobrelevam as vantagens das tarifas únicas, em diversos estudos verificou-se
que a tarifa única não é eficiente, nem equitativa e é possível obter uma receita superior ajustando as
tarifas às elasticidades que caracterizam os diferentes segmentos da procura [5].
Nos produtos tarifários existem reduções tarifárias, podendo ser de dois tipos: reduções comerciais que
são resultantes da política comercial da rede e as reduções sociais que dizem respeito à política social.
As reduções de carácter comercial são geralmente corporizadas nos bilhetes pré-comprados e nas assinaturas mensais, pois estes produtos apresentam um valor mais baixo que o bilhete simples. Em Portugal, como noutros países, as reduções tarifárias de caracter comercial têm também um alicerce social, uma vez que a receita média por passageiro transportado com passe é bastante baixa do que a resul-
48
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
tante da utilização do pré-comprado ou do bilhete comprado na hora (geralmente com valor superior
ao pré comprado).
As reduções de carácter social, é uma prática habitual utilizada nos transportes públicos, que consiste
na diminuição do preço do serviço prestado às classes sociais desfavorecidas, terceira idade e estudantes, cidadãos portadores de deficiência, reformados, em valores inferiores aos praticados nos bilhetes e
assinaturas mensais comuns. As medidas de redução tarifária ou até de gratuitidade, incluindo os grupos sociais a que se destinam, diferem de rede para rede e consoante as diretrizes estratégicas.
As tarifas reduzidas podem revelar-se um instrumento eficaz para atrair os automobilistas para o
transporte coletivo consequentemente os níveis de congestionamento e poluição podem ser melhorados, assim como os níveis de consumo energético. São também um meio de promover/aumentar a
mobilidade dos mais desfavorecidos e um incentivo a enraizar hábitos de mobilidade sustentáveis (no
caso dos passes sociais dos estudantes).
4.4.3.5. Soluções para aumentar a taxa de cobertura dos custos pelas receitas tarifárias
Perante as limitações inerentes aos subsídios públicos e o défice operacional das empresas de transporte é necessário fazer-se uma análise centrada na escolha da estrutura tarifária adequada, de modo a
garantir a melhoria das taxas de cobertura dos custos pelas receitas tarifárias.
A subida generalizada das tarifas configura a solução mais simples para alcançar o objetivo comercial
da política tarifária, isto é, de alcançar uma maior cobertura dos custos. No entanto, o aumento da receita por esta via pode também reduzir a procura do transporte coletivo no conjunto das deslocações,
isso provocará consequências nefastas na saturação dos centros das cidades e na produção de efeitos
externos nefastos. O efeito desta medida no equilíbrio modal também depende do facto dos utentes
possuírem ou não outro meio de transporte e ainda do preço da utilização da viatura particular. No
caso de estar implementada a prática do estacionamento pago, nos centros urbanos, o transporte público será à partida o modo preferencial. Em acrescento, também é contraditória quanto ao objetivo do
transporte em cumprir as funções sociais, a que lhe são designadas.
Neste contexto, mais do que aumentar as tarifas é obrigatório estudar as estruturas tarifárias mais adequadas a cada empresa de transportes e modular o aumento em função das especificidades a que estão
sujeitas. A adequação da estrutura tarifária apresenta-se como outra solução para o problema do financiamento, sendo adequada à procura e de forma a potenciar novos utentes.
Vários estudos apontam para que a estrutura tarifária diferenciada sobreleva na eficácia a estrutura
única. As tarifas são eficientes se forem fixadas tendo em conta o custo do fornecimento do serviço e
mostram-se equitativas se os utentes participarem nos custos de serviço de acordo com a sua capacidade de pagar. A questão que se levanta e que é fulcral ser respondida é sobre qual o tipo de diferenciação, segundo a distância ou a hora de realização do trajeto e se serão tomados em conta os dois ou
apenas um dos fatores [5].
Verifica-se que o custo do fornecimento do transporte é superior nas horas de ponta devido às condições de congestionamento em que os veículos operam, devido ao maior número de veículos e motoristas requeridos para o período de ponta. A desagregação das tarifas verifica que os mercados são menos
sensíveis aos aumentos de tarifas nas horas de ponta e de longa distância. A solução será assim estabelecer tarifas diferenciadas, porque os custos e as elasticidades do preço nos diferentes submercados se
apresentam diferentes, nestes casos os preços diferenciados podem não só melhorar a eficiência como
melhorar a performance financeira. Por conseguinte, colocar uma tarifa mais alta no período de ponta
49
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
pode aumentar a receita, porque os utentes deste período tendem a ser menos sensíveis à subida de
preços do que os outros utentes, uma vez que efetuam viagens de trabalho ou de natureza diversa que
se revestem de carácter essencial e por sua vez, a diminuição da tarifa nas horas mortas pode aumentar
o número de utentes neste período. O mesmo acontece em relação às viagens de longa distância, os
utentes são menos sensíveis aos preços. A tarifa única pode revelar-se onerosa no caso do mercado das
distâncias curtas, neste âmbito os utentes de curta distância sentem que estão a pagar pelos de longa
duração [5].
No caso das empresas de transporte coletivo urbano, em Portugal, a diferença entre o custo entre as
horas de pontas e as horas mortas não é repercutida nas tarifas e quanto à diferença de custos entre as
distâncias curtas e as distâncias longas só é considerada em algumas redes.
O princípio tarifário pode ser sustentado na adoção de combinações múltiplas, para satisfazer o objeto
de cobertura dos custos pelas receitas tarifárias, no entanto podem ser difíceis de introduzir, por via de
diversos fatores, o facto de se praticarem tarifas mais altas às horas de ponta ou nas longas distâncias
pode levar a uma menor equidade, porque nesses trajetos viajam provavelmente os utentes de menores
recursos económicos. O facto de não haver precedentes na aplicação de tarifas horárias diferenciadas,
também poderá ser mal compreendida entre os utilizadores de transporte.
A aplicação da estrutura tarifária que otimize a receita terá que ser elaborada caso a caso, as elasticidades dos utentes em diversas cidades e entre vários submercados do transporte público dentro da
mesma cidade reagem de forma diversa ao preço, o que se conclui que os impactos ao nível dos passageiros e ao nível da receita devem ser observados de modo desagregado. Para incrementar as receitas
através do aumento das tarifas sem diminuir os passageiros, o mercado deve ser devidamente identificado e segmentado, uma vez que a segmentação de mercado ocupa um lugar importante no equilíbrio
entre as receitas e passageiros.
4.5. MODELOS DE FINANCIAMENTO DOS TRANSPORTES PÚBLICOS
4.5.1. PORTUGAL
O financiamento do transporte público, em Portugal, provém da combinação das receitas das tarifas,
das receitas da publicidade e rendas de espaços e das indemnizações compensatórias baseadas no contrato público. É um contrato estabelecido entre o Estado e um operador de transporte (público ou privado) que estabelece um conjunto de obrigações (obrigações de serviço público) e direitos, o que na
realidade nem sempre acontece. Em Portugal, as obrigações de serviço público compreendem a obrigação de transportar, o valor recomendado da tarifa a aplicar e o cumprimento dos percursos e horários. Estes contratos, baseados no cumprimento de obrigações de serviço público, estão sujeitos ao
pagamento de compensações, por parte do Estado, para garantir a oferta de serviços públicos de transporte de passageiros de interesse geral. O serviço público assenta no princípio de satisfazer as necessidades das acessibilidades das pessoas independente da área onde residem ou trabalham, ou da sua
capacidade financeira. O operador não pode otimizar a função lucro como faria num mercado livre e o
atual padrão das receitas comerciais (essencialmente constituídas pelas receitas tarifárias) não cobre
integralmente os custos operacionais. Daí o contrato prever, como direito do operador, o pagamento de
uma indemnização compensatória que pretende compensar o operador pelo facto de ter de praticar
serviços que são comercialmente deficitários ou por não poder fazer o ajuste do preço da tarifa a qualquer momento.
50
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Em Lisboa e Porto, os serviços de transporte são realizados por empresas do Estado, enquanto nos
demais centros do país podem ser realizados por serviços municipalizados ou por empresas privadas
mediante um contrato. A legislação vigente indica que, contrariamente ao que acontece nas cidades do
Porto e Lisboa, em que as indemnizações compensatórias provêm do Estado, nos restantes meios urbanos onde existem serviços de transporte coletivo, são os municípios os responsáveis pela política de
preços e pelas opções de indemnizações compensatórias caso os preços praticados não cubram os encargos da exploração dos serviços.
Em Portugal, existem assim critérios diferentes em relação à cobertura dos défices de transportes coletivos urbanos, com consequências de relevo nos planos da equidade, das distorções do mercado e do
estímulo à eficiência na prestação dos serviços. Nos restantes centros urbanos, também surgem défices
nos serviços prestados que ao contrário do que acontece em Lisboa e Porto, não têm a compartição
financeira que onera a generalidade dos cidadãos do país [5].
O facto de os transportes serem da responsabilidade das autarquias pode ter efeitos positivos na articulação indispensável entre as várias componentes urbanas e pode revelar-se um modelo de gestão mais
próximo da racionalização, dado que não existem receitas exteriores.
As indemnizações compensatórias (IC) pagas pelo orçamento de Estado aos operadores de transporte
público, são anualmente fixadas através de Resolução de Conselhos de Ministros. A figura 15 mostra
as indemnizações compensatórias dos transportes públicos pagas anualmente desde 2003 até 2010. Os
dados foram obtidos na informação disponibilizada pelo IMTT (até 2009) e na RCM 96/2010, respeitante aos valores de 2010 [37] [38].
300000
200000
Totais IC
150000
100000
50000
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
0
2003
103 €
250000
Fig. 14 - Totais das indemnizações compensatórias no período de 2003 a 2010 [37] [38].
51
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Pode-se explicar o aumento da IC de 2004 em relação a 2003 pelo início da atividade do Metro do
Porto. Em 2005 começaram a ser pagas IC aos operadores privados da região de Lisboa, como contrapartida pela sua inclusão nos sistemas de passes intermodais. Em 2007 começaram a ser pagas IC aos
operadores públicos e privados do grande Porto pela sua entrada no sistema andante. Em 2009, como
medida de apoio às famílias e derivada da crise desencadeada em 2008, foi criado um sistema de apoio
social ao transporte escolar, o passe 4_18 e seguido em 2010 pelo sub_23, que dão origem a pagamentos aos operadores públicos, privados e ainda a câmaras municipais que aderiram ao sistema.
Apesar das IC registarem um crescimento grande ao longo dos últimos anos, elas são insuficientes
para cobrir o défice operacional, o que logo se conclui que não há margem para as empresas públicas
investirem na infraestrutura e material circulante. As empresas públicas de transporte para satisfazerem as necessidades de investimento recorreram ao financiamento bancário, com o aval do Estado, em
alguns casos com rendimentos avultados para os financiadores. Esta é causa das situações líquidas
negativas da maioria das empresas e da dívida elevada do sector dos transportes. Na atual conjuntura
que Portugal enfrenta, este modelo é insustentável e torna-se urgente colmatar e alterar o défice a que
o sector carrega.
Com uma situação financeira depauperada, o governo, administrações e alguns estudos têm ido ao
encontro de soluções para encontrar novas fontes de receita para equilibrarem as contas do sector,
além das vendas de títulos de transporte e do orçamento de estado. As propostas para viabilizar a sustentabilidade financeira são na direção do financiamento direto de impostos e taxas e para além da
contribuição do Governo, das autarquias e dos utentes, os utilizadores do transporte individual não
serão esquecidos (ou omitidos), numa perspetiva de incentivo à utilização de transportes públicos.
O Plano Estratégico dos Transportes, com o horizonte a 2015, tece inúmeras orientações que pretendem concretizar um conjunto de reformas estruturais no sector dos transportes, face à situação crítica a
que as empresas do sector empresarial do Estado na área de infraestruturas e transportes apresentam:
défices de exploração elevadas e, dívidas acumuladas que geram encargos com juros, com forte tendência de agravamento [39].
A oferta dos serviços de transporte, disponíveis às populações e à economia, deverá ser prestada da
forma mais eficiente possível e sem desperdício de recursos para a sociedade. Ao contrário da evolução em outros sectores públicos, o Estado ainda assegura a responsabilidade de prestar diretamente
uma parte significativa da oferta de serviços de transporte, através de um conjunto de empresas pertencentes ao sector empresarial do Estado. O PET refere ainda que pela experiencias das últimas décadas mostra que, na generalidade das situações, os níveis de eficiência com o que o faz encontram-se
abaixo de outros sectores da sociedade e da economia. Nesse sentido, a orientação que o Estado deve
seguir é a transferência para a iniciativa privada a prestação dos serviços de transportes em que aquela
que se revele mais competente a assegurar, contribuindo de igual forma para a sustentabilidade económica [39].
Ao longo dos últimos 10 anos, os níveis das empresas públicas de transportes terrestres e da infraestrutura ferroviária triplicaram, atingindo em 2010 um montante de 16 700 milhões de euros, caso não seja
invertida o atual panorama de gestão, as projeções com base na tendência dos últimos anos indicam
que em 2015 é atingindo um endividamento estimado em mais de 23 000 milhões de euros [39].
52
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Fig. 15 - Endividamento do SEE dos transportes públicos terrestres [39].
O investimento necessário à construção de infraestruturas de transporte, enquanto bens e ativos do
domínio público, é uma responsabilidade do Estado, como consta na Lei de Bases do Sistema de
Transportes Terrestres. Nos últimos anos, foram realizados um largo conjunto de investimentos sem a
cabimentação do orçamento de estado, as empresas do sector empresarial do Estado na área dos transportes têm assumido o ónus de suportar nos seus balanços, através da emissão de dívida, os encargos
decorrentes dos investimentos, por conta do Estado. Tendo em conta que é necessário estancar o aumento do endividamento, estabeleceram-se algumas regras nas atividades de investimento que conduzem à contenção de custos [39].
O equilíbrio-operacional do sector será atingido pela introdução de reformas, em que na primeira fase
será implementada uma reestruturação das empresas do SEE na área dos transportes públicos terrestres
e da infraestrutura ferroviária e na segunda fase será alterado o papel do Estado, abrindo à iniciativa
privada as iniciativas de operação e exploração dos serviços de transporte público de passageiros. Serão ainda realizadas intervenções na oferta em que serão descontinuados os serviços para os quais
existam alternativas de transporte disponíveis às populações, prestados de uma forma mais eficiente,
alteração do tarifário ao custo do serviço prestado aos valores médios equiparáveis europeus, ajustados
pela paridade de poder de compra [39].
4.5.2. OUTROS MODELOS EUROPEUS
Os modelos de financiamento de transporte são formulados de acordo com a aglomeração urbana, com
a forma de organização do Estado e da administração pública do país. Nos países europeus são distinguidos diferentes modelos de gestão e de financiamento, uma vez que a gestão não pode estar dissociada do financiamento, variando as competências ao nível da administração central, regional ou local
ou a associação das várias entidades.
53
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
No sistema centralizado, o controlo, a gestão e o financiamento são assumidos predominantemente
pela administração central, assim como a definição do regime tarifário e a subsidiação dos custos de
operação. O financiamento de infraestruturas e equipamentos resulta de um processo tripartido, pelo
recurso a capitais da própria empresa, recurso a empréstimos ou pelo suporte da administração central.
É um sistema característicos em países com pouca dimensão populacional como em cidades belgas e
holandesas [40].
No sistema descentralizado, a definição do tarifário, o controlo e gestão do sistema de transportes são
assumidos maioritariamente pela administração local ou regional. O financiamento também é da responsabilidade destas entidades, recorrendo para isso às receitas fiscais próprias, nomeadamente a prática do financiamento cruzado com a prestação de outros serviços municipais. Os recursos necessários
ao investimento nas infraestruturas pode ter origem em capitais próprios, de empréstimos comerciais,
empréstimos às autarquias ou de transferências da administração central. Este sistema é característico
dos países escandinavos bem como das aglomerações suíças [40].
Outro modelo é o sistema intermédio caracterizado pela partilha de responsabilidades na gestão, controlo e financiamento do sistema de transportes, repartida pelos organismos de administração central,
regional e local. Neste modelo podem ser encontrados duas situações distintas: uma onde o controlo
tarifário é definido ao nível local e o financiamento da responsabilidade da administração central, como nos exemplos espanhóis e italianos; outra onde a responsabilidade, o controlo e o financiamento é
partilhado entre os níveis de administração central e os de administração local e regional, como no
caso alemão. No sistema intermédio de financiamento maioritariamente central o financiamento de
infraestruturas resulta essencialmente da transferência de verbas do governo central e o financiamento
das operações é acompanhado de subvenções por parte da administração central. Quando se verifica a
partilha da responsabilidade por parte dos organismos locais e nacionais é caracterizado pela autonomia, por parte das entidades locais e regionais, no que respeita à gestão e definição do regime tarifário.
Os subsídios de exploração, nestes casos, são partilhados pelos dois níveis administrativos e o mesmo
sucede com os investimentos [40].
Existe ainda outra possibilidade caracterizada pela diminuição da presença pública no controlo e gestão do sistema de transportes, na definição do tarifário e no financiamento do sistema. A regulação
pública pode-se verificar no acesso ao mercado, na verificação das condições de segurança e da qualidade da prestação do serviço. Na configuração deste modelo, o financiamento da operação resulta
tendencialmente nas receitas diretas, competindo às entidades públicas a contratualização do serviço
de transporte e a subsidiação às franjas de população mais desfavorecidas. O financiamento público de
infraestruturas é limitado, sendo os investimentos tendencialmente suportados pelos beneficiários indiretos através de mecanismos fiscais. Este modelo é seguido em várias cidades britânicas [40].
O modelo de financiamento francês resulta do estabelecimento de relações contratualizadas entre a
autoridade pública e as empresas privadas, em que os contratos habituais são: os por conta e risco das
empresas, os de arrendamento e os de exploração com subvenção pública. A gestão do sistema caracteriza-se pela existência de uma entidade responsável pela concessão e organização do serviço público,
a Autorité Organisatrice de Transports (AOT), representada por cada município. As AOT são responsáveis pelo controlo e fiscalização do serviço de transporte, podendo este ser assegurado por operadores que podem assumir distintas formas jurídicas (empresas municipais ou privadas). O estabelecimento de contratos de concessão a empresas privadas é mais frequente nas aglomerações de pequena dimensão, enquanto que nas aglomerações de maior dimensão é mais frequente a constituição de empresas de capital público municipal ou regional. O sistema de financiamento da operação é proveniente de
diversas fontes, essencialmente do valor das tarifas, do versement de transport e de transferências da
54
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
administração central. Este modo de financiamento também é válido para a construção de novas infraestruturas e aquisição de equipamentos. Em 2000, a Lei de Solidatité et Renouvellement Urbain indica
a constituição de sindicatos mistos entre regiões, departamentos ou AOTs para melhor coordenação do
transporte e melhor responder à gestão entre o planeamento territorial e a gestão do transporte [40]
[41].
O modelo alemão pressupõe a existência de uma cadeia de responsabilidade hierarquizada segundo o
nível federal, o nível regional e o nível local (municípios e unidades supra municipais) ou em algumas
cidades que devido à sua dimensão económica e demográfica se assumem como territórios autónomos.
As entidades locais podem associar-se de forma a melhor gerirem as suas responsabilidades e competências dando lugar a associações de municípios ou à associação de uma cidade com os municípios
contíguos. A responsabilidade pela prestação do serviço público de transporte é partilhada pelo nível
local e o nível regional, cabendo ao nível regional, a responsabilidade pela concessão da exploração do
serviço de transporte e ao nível local, as tarefas de planeamento, a definição tarifária e a coordenação
dos sistemas de transporte locais. No modelo alemão é comum a constituição de comunidades de
transporte formadas pelos diferentes operadores e pelos representantes das autarquias locais. Estas
comunidades possuem competências por delegação das entidades que as constituem, assumindo a responsabilidade da definição do planeamento e integração das redes, dos níveis de serviço, da integração
do sistema tarifário, da decisão e calendarização dos investimentos a realizar, bem como na gestão das
subvenções a atribuir aos diferentes operadores de transporte. Os subsídios à exploração são partilhados pelos dois níveis administrativos, a administração responsável pelos subsídios para o caminho-deferro e a administração local responsáveis pelos modos rodoviário e ferroviários ligeiros. O financiamento das infraestruturas é garantido parcialmente por um fundo federal sendo o restante da responsabilidade da administração local e regional [40] [41].
4.6. FONTES ALTERNATIVAS DE RECEITA
4.6.1. CONTEXTO
Em quase todos os países desenvolvidos provou-se que os utentes não suportam o encargo do financiamento dos transportes públicos sem que seja colocado em causa a existência deste serviço e o equilíbrio económico e social das empresas do sector. Por outro lado, o modelo dos orçamentos provenientes da administração está esgotado e atinge os seus limites, é neste contexto que se equacionam novas
formas de financiamento.
Os recursos necessários ao financiamento dos sistemas de transporte público urbano provêm de dois
tipos de receitas: receitas diretas que resultam da operação comercial dos serviços prestados e as receitas indiretas que decorrem da transferência de recursos financeiros dos distintos níveis da administração pública, seja pelo resultado da aplicação de taxas ou de impostos [25].
O financiamento através de receitas indiretas afigura-se um instrumento da política de transportes que
contribuiu para a concretização dos objetivos associados ao modelo de mobilidade definidos em cada
cidade, através da escolha modal, da intervenção do mercado e da redistribuição social.
A aplicação de taxas e impostos específicos incide geralmente sobre a utilização do automóvel, sobre
as empresas geradoras de fluxos significativos de pessoas ou sobre pessoas ou cidadãos que, de alguma forma, beneficiam indiretamente do sistema de transportes, sem que para tal tenham realizado
qualquer contribuição diferenciada. A necessidade de os beneficiários indiretos participarem nos custos de operação e de investimento e necessidade dos utilizadores do transporte individual compensa-
55
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
rem, parcialmente, as externalidades negativas associadas à opção pela utilização do automóvel, constituem as principais razões que legitimam a aplicação de medidas fiscais.
No momento de propor novas fontes alternativas de receita é necessário que estes tenham viabilidade e
aceitabilidade política e a receita deve ser avaliada tendo em conta:
eficácia financeira, é desejável que a fonte de receita que gere os fundos necessários previstos
seja estável ao longo do tempo e ao mesmo tenho pode ser avaliado o seu potencial de crescimento;
eficiência do transporte, as taxas impostas no serviço de transporte influenciam o comportamento dos utilizadores, estas fontes de receita devem ser estruturadas de forma a encorajar o
uso eficiente do sistema de transportes;
equidade, os benefícios e impostos de transporte devem ser bem planeados de forma a que a
distribuição seja justa pela sociedade, dando especial atenção a cidadãos com carências económicas;
demonstração da necessidade do financiamento, se a razão de qualquer ação de procura de
receita for explicada à sociedade (melhoria dos padrões de mobilidade, qualidade do ar, etc)
será mais facilmente aceite e alvo de cooperação;
eficiência fiscal, as taxas e impostos por esta via devem ser facilmente elegíveis e resistentes à
fraude fiscal;
aceitabilidade política, nos casos em que a iniciativa da implementação de novas receitas não
provém dos órgãos governamentais e também é necessária a regulamentação das medidas a
aplicar [25].
Algumas redes de transporte são financiadas através de outras formas de financiamento para além das
receitas: fontes associadas a atividades complementares ao sistema de transportes, concentração de
serviços e criação de taxas. Entre outros exemplos de recursos de financiamento, podem destacar-se os
seguintes exemplos:
nos Estados Unidos, as autoridades de transporte público fazem a gestão das estações, interfaces e das portagens de determinadas infraestruturas urbanas (túneis, pontes, autoestadas) e toda a receita gerada é direcionada para o transporte público;
em algumas regiões da Alemanha, as empresas de transporte coletivo integram outros serviços
públicos mais rentáveis como a distribuição elétrica, distribuição da água. As receitas excedentes destes serviços cobrem os défices do sector dos transportes;
em algumas cidades, as empresas de transporte obtiveram receitas da venta de ativos imobiliários, por exemplo em Nova Iorque e Londres [42].
Quanto a soluções de financiamento com afetação de taxas, os exemplos mais interessantes são o versement transport francês e os seguintes aplicados nos Estados Unidos:
em Los Angeles existe uma taxa sobre o volume de venda nos estabelecimentos comerciais
servidos por uma rede de transportes e outra taxa sobre os bens imobiliários;
em Hollywood existe uma taxa sobre as mais valias que afeta todos os proprietários imobiliários;
em Nova Iorque existe uma taxa sobre as permissões ou licenças de remodelação ou ampliação [42].
56
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
4.6.2. CONTRIBUIÇÕES DO SECTOR RODOVIÁRIO
4.6.2.1. Contribuições dos automobilistas
Os transportes coletivos, ao utilizarem um espaço reduzido da via pública proporcionam aos automobilistas melhores condições de circulação, sendo desta forma beneficiários indiretos do sistema de
transporte. Esta vantagem é de difícil quantificação, uma vez que varia com a frequentação dos transportes coletivos, com a hora a que se realiza a viagem e ainda com a localização da deslocação. Quando se aborda o custo da circulação automóvel na cidade associa-se aos custos de congestionamento
(tempo perdido pelos utentes da via pública), nos acidentes, nos danos ambientais (poluição, ruído) e
também é indissociável o sobrecusto de exploração gerado pelas dificuldades acrescidas de circulação
que estes provocam às empresas de transporte (sobretudo os que circulam sobre os itinerários percorridos pelos transportes públicos) [42] [5].
Os automobilistas deveriam participar no financiamento pela concorrência que move à utilização dos
transportes públicos, pelos custos externos que provoca, especialmente em centro urbano e finalmente
pelas vantagens que estes retiram da existência de uma rede de transportes públicos.
4.6.2.2. Contribuições ligadas à posse de veículos
No domínio das contribuições ligadas à posse dos veículos, o conjunto de possibilidades que pode ser
exequíveis, revelam-se pouco satisfatórias do ponto de vista da equidade e da adequação dos benefícios retirados aos custos engendrados [5].
Uma solução seria aplicar uma taxa adicional sobre os contratos de seguros, segundo a residência, o
tipo de utilização do veículo e a categoria. Constituiria, porém, uma medida que não teria ligação direta à utilização do automóvel em zona densa e que levaria um problemas na repartição das receitas pelas entidades responsáveis pelo financiamento [5].
A outra alternativa seria estabelecer uma taxa local suportada pelos proprietários dos automóveis que
residissem no interior do perímetro da área servida pela rede de transportes públicos. Esta medida, tal
como anterior, não está ligada à utilização da viatura na cidade e por outro lado, não seria totalmente
eficaz quanto ao risco de evasão fiscal, nomeadamente no caso dos automobilistas que possuíssem
uma segunda residência no exterior desse perímetro [5].
4.6.2.3. Taxa sobre combustíveis
A alternativa de fonte de financiamento sobre a taxa de combustíveis está associada à utilização dos
veículos, logo quem mais usa o carro mais paga. É uma solução já com precedentes de aplicação, como no caso da Alemanha que existe uma taxa designada de taxa sobre os produtos petrolíferos [43].
A taxa proveniente dos combustíveis pode ser aplicada a montante, na distribuição ou a jusante, sendo
a taxa refletida apenas no preço final do consumidor. Nos EUA, é corrente o imposto sobre o combustível, é uma fonte de receita em que a receita é proporcional à distância percorrida e tem cobrança
direta e fácil. No entanto dado o elevado preço dos combustíveis esta via pode ter efeito controverso.
Este imposto sobre as vendas do combustível pode funcionar como um meio de encorajar os utilizadores do transporte individual a procurarem outros modos de transporte mais económicos e eficientes
[43].
57
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Esta medida não é totalmente equitativa, na medida que são abrangidos por esta taxa, quer os automobilistas que se deslocam em vias servidas pelos transportes públicos, quer os automobilistas que se
deslocam em vias mal servidas.
4.6.2.4. Contribuições ligadas à utilização dos veículos nas zonas congestionadas
As contribuições ligadas à utilização dos veículos nas zonas congestionadas podem atuar sobre o estacionamento, portagens afetas a equipamentos e taxas de circulação em zonas urbanas densas.
Em Portugal, à semelhança de outros países, é usual a cobrança de tarifas ou taxas de estacionamento
nos parques e artérias dos centros mais congestionados das cidades. A adoção destes encargos tem
demonstrado ser uma prioridade ao transporte coletivo e apresenta uma boa relação entre os benefícios
retirados pelos automobilistas que circulam na cidade e os custos que eles ocasionam, constituindo
assim um dos objetivos de uma política de estacionamento que deve ser favorável aos modos de transporte mais económicos.
A tarifa de estacionamento deve ser adequada e deve ser estabelecida a determinado valor, para que
alguns lugares estejam disponíveis para os que estão dispostos a pagar o seu preço, mas não excessivamente elevado, de forma a que o acesso ao estacionamento se conserve aberto ao maior número
possível de utentes. A tarifa pode ser assim modulada em função da procura às diferentes horas do dia.
Nesta medida, os automobilistas são também beneficiários, visto que podem facilmente encontrar um
lugar próximo para estacionar junto do seu local de destino, desde que paguem a tarifa. O outro benefício seria que o congestionamento das vias de acesso, às horas de pontas, podia ser diminuído, uma
vez que os automobilistas para não suportar a tarifa de estacionamento, deslocar-se-iam de transporte
coletivo [5].
Na mesma vertente de adotar uma política eficiente de transportes com ganhos evidentes para a mobilidade, o ambiente, a fatura energética do país e para as contas públicas sugere-se a aplicação de taxas
de uso urbano, podendo ser sobre a forma de licenças ou de portagens urbanas. São medidas também
que têm a função de gestão de tráfego, devendo ser aplicadas a polos de média e alta geração de tráfego.
Esta solução pode consistir no pagamento de uma licença aplicável aos veículos que circulam nos
centros urbanos, sendo este pagamento comprovado através de qualquer sinal distintivo, designadamente uma informação que seja identificável com facilidade, por exemplo um selo no pára-brisas.
Deve-se admitir a hipótese da existência de licenças de diversas utilizações e duração, para que se
alcancem uma maior justiça e um maior equilíbrio económico [5] [44].
Nos mesmos moldes, sob a forma de portagens urbanas, pode consistir em prever uma taxa de uso da
superfície urbana ou de determinados equipamentos (pontes e túneis), internalizando assim os custos
do congestionamento e os custos ambientais. Esta portagem pode ter duas formas: portagens urbanas
simples, taxando todos os carros que entram num determinado perímetro (na cidade de Londres e na
Noruega nas cidades de Bergen, Trondheim e Oslo) ou portagem eletrónica tal como é utilizada em
Hong-Kong, tributando-se o tempo de permanência dos veículos particulares nos centros mais congestionados [5] [44].
Uma contribuição dos automobilistas desta natureza revela-se equitativa e congruente com os benefícios retirados, bem como os custos seriam mais justos do que se optasse por um aumento uniforme do
custo de posse do veículo ou da utilização do veículo particular. Atualmente, os custos económicos e
58
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
sociais do automóvel são reconhecidos por parte da população, pelo que aceitação deste tipo de cobrança não é muito controversa.
Na Florida, Estados Unidos da América, onde o sistema rodoviário está bastante desenvolvido, é cobrada uma taxa a todos os automobilistas que queiram circular num via completamente desobstruída.
Neste caso particular, as receitas são utilizadas para amortizar os investimentos rodoviários, noutra
formulação estas taxas poderiam reverter para o sector dos transportes [5].
4.6.3. CONTRIBUIÇÕES DO SECTOR IMOBILIÁRIO
4.6.3.1. Contexto
Os proprietários de imóveis (terrenos, habitações, escritórios) situados em zonas servidas por uma rede
de transporte têm a sua propriedade valorizada e atualmente não têm nenhum encargo afeto a esse
proveito.
Os promotores imobiliários beneficiam de mais-valias geradas pela rede de transportes. Num artigo
publicado no Global Urban Development Magazine o autor aborda a questão das mais-valias realizadas em terrenos a partir do momento em que se decide fazer passar uma infraestrutura de transportes,
relata o enriquecimento de um agente imobiliário com a valorização de terrenos. Wetzel cita o livro
Don Riley (Taken for a Ride) onde este autor, um agente imobiliário, reflete o seu enriquecimento com
a valorização de terrenos nos arredores de Londres, quando se decidiu construir a Jubilee Line Extension (JLE). Segundo o relato, num raio de 900 metros em torno de cada uma das onze estações da nova linha os terrenos valorizaram 13 milhões de libras, conclui-se que os terrenos tiveram uma maisvalia de 557 euros por metro quadrado. De referir que o custo total da construção desta linha foi cerca
de 27 % (3,5 milhões de libras) da valorização fundiária. Se o Estado tivesse arrecado 27% da valorização dos terrenos, teria construído a linha sem recorrer aos impostos da generalidade dos contribuintes [45].
A cobrança de mais-valias de terrenos consignando as receitas ao financiamento de transportes têm-se
revelado efeitos positivos como instrumentos de gestão territorial. Um sistema de apropriação pública
destas receitas desmobiliza os proprietários de terrenos a fazerem pressões para verem as suas propriedades beneficiadas com estações de metro ou mesmo sugestões à alteração do traçado e revela-se um
sistema transparente e redutor de oportunidades de corrupção. É também uma forma de contrariar a
tendência de espalhamento da cidade: terrenos não utilizados no espaço urbano e que se situem na
esfera de influência de acesso ao transporte público devem ser taxados com a mesma carga de outros
terrenos na mesma área, mas já utilizados, e com esta medida cria-se um desincentivo à especulação
imobiliária e promove-se a ocupação do centro [46].
Existem vários métodos para a participação do mercado imobiliário no financiamento, distinguem-se
três modelos de apropriação pelo Estado de uma parte das mais-valias, que se analisam de seguida.
4.6.3.2. Captura compulsiva
A captura compulsiva é assegurada através do lançamento de taxas locais (municípios) sobre a propriedade, que podem ser consignadas no todo ou em parte dos transportes.
taxa para o desenvolvimento de negócios locais: trata-se de um pagamento feito pelas empresas de uma área geográfica definida, proposta e votada pelas empresas e que posteriormente é aprovada pela autoridade competente e a partir deste processo está sujeita a um pagamento
59
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
obrigatório. O pagamento de uma taxa sobre determinada área contribuiu para financiar investimentos considerados necessários para a melhoria do ambiente e do negócio. Este exemplo
“Business Improvement District, BID” foi implementado pela primeira vez em Toronto, posteriormente nos Estados Unidos e recentemente começaram a ser utilizados no Reino Unido,
sendo os resultados positivos. Trata-se de obter receitas para serem utilizadas na obtenção de
melhorias que não se restringem aos transportes;
taxa plana, consiste numa taxa única para todas as propriedades, mas pode ser majorada para
residentes em áreas melhores servidas de transporte público. Existem diversos exemplos desta
aplicação. Nas cidades norte-americanas (Minneapolis, Minnesota), aponta-se que o principal
inconveniente desta taxa é que varia apenas quando se registam alterações no valor da propriedade, e estas variações tendem a ocorrer em novos bairros periféricos, longe do centro onde
as necessidades de transportes públicos são maiores;
avaliação do benefício, ao contrário da taxa plana, este tipo de taxa é pontual e resulta da
avaliação específica de benefícios registados como consequência de investimentos em infraestruturas de transporte. Esta variante de taxa “Benefit Assessment District, BAD” é aplicado em
vários estados dos EUA, como na Califórnia, em que previamente à decisão da implementação
é sempre necessária uma audição pública. De forma a responder às variações da propriedade,
este sistema fiscal impõe que o valor da taxa seja definido com base num estudo específico
[47].
4.6.3.3. Captura voluntária
Os promotores imobiliários e empresas estabelecidas são as primeiras entidades a reconhecer os benefícios que poderão obter com um sistema de transportes operacional. Parte da iniciativa dos promotores contribuir com recursos para o desenvolvimento e construção da rede, podendo ter várias configurações, como por exemplo:
pagamento para acessos, uma ou várias empresas pagam uma contribuição para obter uma ligação a uma estação de metro;
partilha de benefícios, as autoridades de transportes e os promotores imobiliários desenvolvem
em conjunto os planos de urbanização a fim de obter uma boa articulação do planeamento urbano com o sistema de transportes.
Mais uma vez, é um exemplo de acordo aplicado nos EUA, com sucesso em que os acordos são geradores de benefícios mútuos para as entidades privadas, públicas e utilizadores da rede [47].
4.6.3.4. Financiamento por doações
Nos casos em que o operador público ou a autoridade de transportes possui terrenos em áreas por onde
uma infraestrutura vai ser construída ou melhorada. A entidade pública vende terrenos quando o desenvolvimento urbano ocorre, ou então estabelece acordos com os privados no sentido de obter um
rendimento fixo sobre a propriedade [47].
4.6.4. CONTRIBUIÇÕES DOS COMERCIANTES
Os comerciantes beneficiam da rede transporte, na medida que estes aumentam a acessibilidade a um
número maior de clientes. A estimação dos benefícios seria possível comparando a faturação de estabelecimentos comerciais similares com melhor e pior servidão de transportes públicos ou antes e de-
60
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
pois da construção das infraestruturas de transporte. Seria também necessário distinguir entre os comércios pequenos, de compras diárias, dos que não são afetados pela rede de transporte e dos comércios de grande dimensão e muito especializados.
Nos Estados Unidos, implementaram do este tipo de contribuição “Special Benefit Assesment” ou um
imposto sobre os particulares para financiar a construção de linhas do metro em Los Angeles e Miami.
Consistiu em estabelecer uma taxa correspondente à área de influência da área servida pelo transporte
público, foi aplicada aos comerciantes e a empresas da região. Posteriormente este imposto serve para
garantir o pagamento das indemnizações compensatórias pagas pelo Estado [5].
O estado da Califórnia implementou um acréscimo sobre a taxa normal de 0,5% nas vendas de bens,
aplicados aos estabelecimentos situados num raio entre 500m e 800m. Estas receitas representam 20%
dos custos totais de funcionamento do sistema de transportes da cidade de Los Angeles [42].
Na implementação desta técnica é necessário a definição da área de aplicação de forma a não penalizar
alguns comércios. Em termos de exequibilidade prática, é defensável, no caso dos comerciantes em
que as instalações de comércio sejam bem servidas por transportes públicos, a implementação de uma
taxa sobre o volume de negócios.
4.6.5. CONTRIBUIÇÕES DOS EMPREGADORES
Os empregadores são beneficiários indiretos da existência de uma rede de transportes público, os seus
colaboradores mais facilmente chegam atempadamente aos postos de trabalho com deslocação fácil e
também as melhores acessibilidades ao local da empresa proporcionam maior atratividade para os
contatos comerciais. Perante estas vantagens surge a solução de criar uma contribuição, voluntária ou
obrigatória, derivada dos empregadores no sentido de subsidiar (na totalidade ou parte) as despesas
dos transportes dos seus funcionários que usam o transporte público e consequentemente aumentar a
receita fixa das empresas que operam o serviço. São exemplos deste modelo, o Passenger Transport
Executive (PTE) britânico e o vale transporte brasileiro. Outra forma de financiamento por via das
empresas consiste na imposição obrigatória de uma taxa sobre os salários pagos pelas empresas, desta
forma é possível gerar uma fonte significativa e fiável de receita para financiar os custos operacionais
e porventura os de investimento, como é o caso do versement transport francês [44].
O argumento utilizado para justificar tal imposição sobre os salários é a possibilidade de assegurar que
as empresas contribuam financeiramente os custos das viagens pendulares e para fins profissionais. As
deslocações relativas às empresas sediadas nos grandes centros urbanos são uma parte significativa
dos custos operacionais abrangidos pela receita comercial.
O versement transport francês é um sistema de financiamento que corresponde a uma taxa sobre salários pagos pelas empresas que possuem mais de nove trabalhadores e que estejam situadas no interior
do perímetro urbano dos transportes. O modelo do versement transport cobre cerca 38 % dos encargos
das empresas de transporte coletivo e a taxa máxima da contribuição é fixada por lei e depende da
população do aglomerado. Verifica-se que os empregadores podem ser isentos deste imposto em dois
casos: sempre que asseguram a habitação ou transporte dos seus assalariados [48].
A ampla difusão e a sobrecarga financeira imposta às empresas deste encargo originaram diversas
críticas, aplicadas aos vários territórios em que o sistema está em vigor, relacionada com o facto de
subvencionarem todos os tipos de deslocação e não só as de trabalho. Os críticos argumentavam que
as empresas, desta forma, suportavam uma parte do custo das deslocações que nada tinham a ver com
o processo produtivo, serviam também para financiar as deslocações com outros propósitos. Surge
61
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
ainda outro argumento, de extrema relevância, que é o peso deste encargo na fiscalidade das empresas,
revelando-se assim um desencorajador do emprego. O versement transport e os modelos similares
adotados em outros países representam assim uma taxa que favorece o desemprego, porque mantendose tudo o resto igual, uma taxa ou um encargo que tem por efeito encarecer o custo de um fator produção estimula a substituição desse fator por outros [5] [43].
O versement transport sendo uma taxa local, repercute um necessário impacto sobre a localização das
empresas, penalizando as empresas que são pior servidas pelos transportes coletivos (e em que os colaboradores se deslocam para o local de trabalho na sua viatura particular) em relação às empresas
localizadas no centro da rede de transportes (em que a maioria dos trabalhadores utiliza o transporte
coletivo). Em Lyon, França, há indícios que levam a concluir que as empresas tenderam a localizar-se
no exterior da aglomeração, de forma a contornar esta taxa [5].
4.6.6. PUBLICIDADE E RENTABILIDADE DE ESPAÇOS
A publicidade e a disponibilidade de espaços mediante uma renda, pode ser uma fonte de receita para
o financiamento dos serviços de transporte. A exploração desta solução tem várias alternativas como a
cedência de espaço para publicidade ou promoção de serviços de entidades e empresas que estejam
interessadas, podendo ser no interior ou exterior do material circulante, nas paragens, nas bilheteiras
ou nas interfaces.
O espaço disponível nas interfaces, caso exista, pode também ser alvo de fonte de rendimento. As
entidades que gerem estas infraestruturas podem conceder à exploração determinada área para comércio ou mesmo para promoção de eventos e a receita gerada seria direcionada para o orçamento das
empresas de transporte sob a forma de verbas ou para a manutenção das estações.
É necessário que existam regras na disponibilização do espaço público para publicidade e serviços a
terceiros, para que não haja uma apropriação do espaço de todos de uma forma abusiva nem a descaracterização de espaços com história e de cariz cultural.
62
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
5
RECOMENDAÇÕES
PARA PORTUGAL
5.1. INTRODUÇÃO
Os modelos de gestão e de financiamento bem estruturados são a base da sustentabilidade do sistema
de transportes. A estratégia a implementar deve responder às expectativas dos cidadãos, das empresas
de transporte e a todo o programa ambiental, urbanístico e económico da região.
Os transportes públicos devem ser encarados como potenciadores da produtividade na economia, como um instrumento social ao serviço de quem tem mais dificuldades e como um mecanismo indutor
de ganhos ambientais e como agente ao serviço da poupança energética. Todas estas mais-valias são
coletivas e devem responsabilizar o Estado no sentido de implementar medidas concretas de promoção
integrada dos serviços de transporte e que favoreçam o uso do transporte coletivo em detrimento do
transporte individual.
As orientações para o planeamento dos transportes devem ser centradas no ponto de vista do utilizador
e na importância dos aspetos sociais, culturais, económicos e do meio ambiente. As decisões a desenvolver, tem de ser simultaneamente:
integradas, tanto em relação aos vários modos de transporte (incluindo os modos suaves),
como ao nível do urbanismo e do ordenamento de território;
coerentes, no sentido de não conter em si medidas contraditórias que se anulem mutuamente
ou que transmitam sinais de sentido contrário para os diferentes agentes a mobilizar na sua
execução;
contínuas, dado que os resultados só se veem a longo prazo, é necessário manter o rumo certo
até que as medidas aplicadas possam começar a produzir resultados;
claras e participadas, numa democracia, as mudanças de hábitos e a aceitação de sacrifícios
individuais em nome do interesse coletivo e da Natureza, só se conseguem se a população
compreender o que está em jogo e o que lhe é pedido, bem como se sentir parte da solução e
não do problema [49].
Neste capítulo é pretendido formular um conjunto de sugestões para a coordenação, modelo de contratualização, fontes alternativas de financiamento e para a ação sobre a procura.
63
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
5.2. COORDENAÇÃO
A ausência de um quadro institucional adequado ao planeamento e gestão do sistema de transportes
urbanos é uma fraqueza e bloqueio que repercute na qualidade de vida das populações. É necessário o
desenvolvimento de um plano conjunto de ação para as empresas de transportes que aumente a eficácia e utilização do serviço público, melhore os resultados económicos da empresas e otimize os investimentos realizados pelo Estado.
As políticas de gestão do espaço público e de ordenamento de território são cruciais para o desenvolvimento e rentabilidade do sistema de transportes urbanos. Não é suficiente nem justo atuar apenas no
desincentivo do transporte individual sem que sejam criadas soluções de transporte coletivo que respondam as necessidades de mobilidade e acessibilidade das populações. A implementação de sistemas
de mobilidade deve ter como foco as redes de transporte público e a estratégia para o sucesso de crescimento sustentável das cidades.
Atualmente, muitas das deslocações são dependentes do uso do automóvel face à tendência das residências e de alguns serviços estarem localizados nas periferias, motivados pela procura de investimentos menores. Esta disposição só será contrariada através do planeamento do uso do solo, de políticas
impulsionadoras e de investimento no transporte público e pela eficaz articulação dos vários modos de
transporte. Só com a aglutinação das várias vertentes é o que o transporte coletivo se apresenta como
uma solução para a efetiva mobilidade das pessoas, disponibilizando uma alternativa competitiva ao
transporte individual e gerando, pela sua atividade, benefícios sociais e ambientais num quadro de
racionalidade económica e desempenho.
Em Portugal, com exceção das áreas metropolitanas do Porto e Lisboa, prevalece a decisão centralizada, a nível nacional, que gere todas as concessões de serviços, programação e gestão das infraestruturas. A par da acumulação de funções numa entidade central, a multiplicidade de intervenientes no setor apresenta visível descoordenação o que impede o planeamento integrado do urbanismo afeto aos
transportes.
Dada a multiplicidade de intervenientes e necessidade de visão integrada das várias operações e pelo
facto da maioria dos fenómenos associados à mobilidade assumirem carácter supramunicipal, o Estado
deverá promover a criação de autoridades territoriais de transporte podendo ser regionais ou intermunicipais (de acordo com as comunidades intermunicipais) que integrem os vários municípios com fluxos de mobilidade comuns e que assim possam gerir, planear e coordenar de forma integrada as necessidades de transporte e a contratualização do serviço de acordo com as diretrizes europeias.
A entidade supramunicipal deve ser dotada de um estatuto que permita promover a efetiva coordenação de políticas de intervenção para o setor em sintonia com o planeamento urbano e dispor de meios e
reconhecimento para a decisão relativamente aos diversos tipos de problema do sistema. A estrutura
organizacional deverá estar apta para responder às questões relacionadas com a mobilidade, a acessibilidade, o ordenamento território, qualidade ambiental e às questões das deslocações pendulares diárias,
bem como os modos de transporte utilizados e os tempos médios gastos nas deslocações. As competências de tomada de decisão serão centradas no planeamento integrado da oferta, na organização do
sistema de transportes e na fiscalização no âmbito da prestação de serviços.
É estritamente necessário que haja estreita colaboração entre a entidade supramunicipal e as autarquias
locais nomeadamente ao nível da sua representatividade nos órgãos gestão e o incremento da cooperação entre os vários agentes envolvidos no desenvolvimento da política de transportes.
64
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
A gestão das infraestruturas e dos serviços exige que a autoridade tenha capacidade financeira suficiente para modernizar as redes viárias existentes, mas também para promover a coordenação técnica e
tarifária dos diversos serviços de transporte. O financiamento, nestes moldes, remete para um modelo
regional em que as autarquias sejam parceiras ativas na angariação de receitas dos beneficiários indiretos e da compartição das receitas fiscais municipais.
O trabalho desenvolvido pelas Autoridades Metropolitanas de Transporte de Lisboa e Porto será um
ponto de partida referencial para implementação de outras unidades territoriais semelhantes no resto
do país.
Acresce ainda a recomendação para aperfeiçoar e adaptar o quadro legislativo vigente, o RTA deve ser
completamente revisto e nessa sequência desenvolver um conjunto de regras mais aptas e próximas da
realidade e com maior proximidade entre os níveis de decisão e os cidadãos. Presentemente estão a ser
desenvolvidos estudos que encaminham para a descentralização e cooperação intermunicipal no que
diz respeito ao planeamento, gestão e coordenação do sistema de transportes, é a oportunidade para
regulamentar a atividade do setor dos transportes ajustada ao abrigo das diretrizes europeias.
5.3. MODELO DE CONTRATUALIZAÇÃO
No desenvolvimento do presente trabalho já foram levantadas as principais problemáticas sobre a atual
exploração dos serviços de transporte, das quais se destacam:
os valores dos subsídios atribuídos não obedecem a uma fórmula de cálculo e a parâmetros
previamente estabelecidos;
não existe contratualização detalhada e transparente das obrigações de serviço público e do
respetivo financiamento;
sobreposição da oferta de serviço público de transporte.
É fundamental um financiamento público justo das obrigações de serviço público cumpridas pelas
empresas, assentes em contratos onde estejam claramente discriminados os custos subvencionados. A
contratualização é importante para a definição da qualidade dos serviços e para a mudança da cultura
empresarial das empresas de transporte, pelo que é necessário colocar em prática o Regulamento CE
n.º1370/2007. Do conteúdo do regulamento realça-se os principais pontos essenciais a conter no contrato de serviço público:
definição das obrigações de serviço público que os operadores de serviço público devem cumprir e as zonas geográficas abrangidas;
definição dos parâmetros com base nos quais deve ser calculada a compensação;
definição da natureza e a extensão dos direitos exclusivos concedidos;
estabelecer o regime de repartição dos custos ligados à prestação de serviços;
modalidades de repartição das receitas provenientes da venda de bilhetes;
duração do contrato;
definição dos padrões sociais e de qualidade;
informação da possibilidade de subcontratação e, caso esta seja possível, deverá ser apresentada a sua extensão [9].
Os modelos de contratualização não devem incidir em apenas criar regras sobre o serviço a prestar,
índices da oferta e preço do mesmo, devem igualmente criar mecanismos que permitam melhorar a
eficiência do operador e, em consequência proporcionar um sistema de transportes de qualidade.
65
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
O período de contrato deve ser ponderado para que os operadores consigam alcançar o nível de serviço
pleno, a estabilidade da oferta e amortização do investimento do material circulante. Por outro lado, os
períodos não devem ser longos para que permita a concorrência entre os operadores no acesso ao mercado dos transportes. A legislação limita a duração a 10 anos.
É recomendável o recurso a concursos públicos para a contratualização do serviço público em detrimentos dos ajustes diretos. Estes concursos devem ser abertos a todos os operadores, imparciais e respeitar os princípios da transparência e não discriminação. A autoridade competente deve estabelecer o
caderno de encargos a levar a concurso e após a apresentação de propostas da eventual seleção, pode
existir negociações com base nos princípios estabelecidos, a fim de determinar a melhor forma de dar
resposta à especificidade das exigências. [9].
Na definição do modelo de contratualização recomenda-se a distinção entre os serviços que constituem serviços públicos de interesse económico geral (obrigações de serviço público) e, por consequência
não passíveis de exploração comercial (não rentáveis) e dos restantes serviços, passíveis de exploração
comercial (rentáveis) denominados serviços comerciais.
Após o estudo sobre os serviços a prestar e distinção dos dois tipos de serviços (OSP e SP), é necessário definir o modelo de contratualização que suporte os vários parâmetros ao longo do período de contrato. Nesta base é concebível um modelo de contratualização dos serviços que englobe as duas componentes e lógicas de contratualização diferentes.
É concretizada neste trabalho uma proposta generalista para o modelo de contratualização mista focada nos parâmetros da partilha dos riscos da gestão, nos riscos comerciais e operacionais.
Para as obrigações de serviço público o contrato deve especificar um montante anual fixo traduzido
pela diferença dos custos de operação (€ por veículo*Km ou por lugar*Km) e as receitas diretas das
OSP mais uma percentagem de lucro a definir pela entidade pública responsável e o operador, tal como representa a figura 16. Neste caso o operador não terá a preocupação com a comercialização do
serviço, isto é não se preocupa diretamente com as receitas nem com o volume de passageiros transportados.
Fig. 16 - Modelo de receitas a contratualizar para as OSP
66
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Para os serviços comerciais, a receita a contratualizar deve ser um valor de receita unitária por passageiro que tem em conta a diferença da receita tarifária face a valores de mercado, nos casos em que os
tarifários não são definidos pelo operador ou são subsidiadas. Entende-se por diferença da receita tarifária, a diferença entre a tarifa de mercado (valor usual que seria praticado caso o operador fosse livre
para fixar as suas tarifas) e as tarifas praticadas que são impostas pela entidade competente. Para determinar o valor a contratualizar, o operador deve estimar, com base em estudos sobre a procura, o
nível de receitas e custos que pensa obter, sendo depois remunerada pelas receitas do serviço desse
nível. A figura 17 demonstra o modelo e receita a contratualizar para o serviço comercial.
Lucro potencial
Diferença da receita tarifária
+
Compensações de tarifas
subsidiadas
Receitas comerciais
Receitas
Custos Operacionais
Fig. 17 - Modelo de receitas a contratualizar para o serviço comercial
Uma vez que o valor contratualizado é €/passageiro, o operador assume o risco sobre os custos e receitas, sendo da sua responsabilidade suportar os custos extras que venha a ter, acima do previsto e as
perdas de receita que venha a ter, por transportar menos passageiros que o previsto. Sendo o valor
contratualizado por estimativa da receita, é conveniente salvaguardar que esse valor só é válido dentro
de uma banda de passageiros (sendo permitidos balizamentos pequenos, por exemplo entre 2 a 5%),
em que nesse intervalo o risco é partilhado com a tutela e se os resultados forem acima do previsto
também seria partilhado o lucro. O risco a definir deverá ser previamente acordado, sugere-se que seja
repartido em igual parte (50%).
Em ambos os casos, o operador assume o risco pela gestão dos níveis de eficiência e os riscos sobre os
custos operacionais, sendo da sua responsabilidade suportar os custos extras que venha a ter acima do
previsto.
67
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
5.4.FONTES DE FINANCIAMENTO
5.4.1. DIVERSIFICAÇÃO DE FONTES DE RECEITA
Uma das questões fundamentais do financiamento dos transportes coletivos urbanos é a determinação
das origens de fundos mais adequados. É indiscutível que as obrigações de serviço público têm de ser
subsidiadas. É recomendável que se tomem medidas nesta área tão fundamental, as receitas devem ser
provenientes dos dois grandes grupos já identificados anteriormente: mecanismos de pagamento de
todos os beneficiários e mecanismos de internalização dos custos externos.
A tendência internacional de financiamento é essencialmente pelo lançamento de taxas de âmbito local, pelas razões também fundamentadas na secção anterior que relata as recomendações para a organização do sistema. As medidas aqui elencadas são compatíveis e reforçam-se mutuamente, no entanto
a sua aplicabilidade tem que ser analisada caso a caso e é necessária a calibração de todos os parâmetros intervenientes para que sejam eficazes e equitativas.
5.4.2. RECEITAS FISCAIS DE ÂMBITO MUNICIPAL
Para colocar em prática os modelos de financiamento de âmbito local é necessário verificar se a legislação portuguesa prevê a acomodação de sistemas de tributação local consignando parte das receitas
recebidas pelos municípios ao financiamento das obrigações de serviço público de transporte.
Na perspetiva da verificação desta proposta é analisado o contexto das principais receitas fiscais de
âmbito local e que são rendimentos dos municípios: imposto municipal sobre imóveis (IMI), o imposto sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT) e o imposto único de circulação (IUC).
O IMI é um imposto municipal, de carácter regular, que incide sobre o valor patrimonial tributário dos
prédios rústicos e urbanos. A taxa do imposto sobre o valor patrimonial tributário é de 0,4% caso de
trate de um prédio rústico ou de 0,8% caso de trate de um prédio urbano. A determinação do valor
patrimonial tributário dos prédios urbanos para habitação, comércio, escritórios e serviços, valor no
qual incide o IMI, resulta da seguinte expressão:
=
×
×
×
×
×
Em que:
Vt=valor patrimonial tributário;
Vc=valor base dos prédios edificados;
A=área bruta de construção mais a área excedente à área de implantação;
Ca=coeficiente de afetação
Cl=coeficiente de localização
Cq=coeficiente de qualidade e conforto
Cv=coeficiente de vetustez
Os valores atribuídos aos coeficientes podem ser superiores ou inferiores a 1, conforme se pretenda
majorar ou minorar a base da incidência. Para cada coeficiente estão estipulados parâmetros que determinam o valor a atribuir. No âmbito deste trabalho, importa centrar no coeficiente de localização
(Cl), este varia entre 0,4 e 2, podendo, em situações de habitação dispersa em meio rural, ser reduzido
até 0,35 e em zonas de elevado valor de mercado imobiliário ser elevado até 3. O coeficiente pode
variar conforme se trate de edifícios destinados a habitação, comércio, industria ou serviços. A fixação
deste coeficiente tem em consideração as acessibilidades (qualidade e variedade das vias rodoviárias,
fluviais e marítimas e a proximidade a serviços de transportes públicos). Concluindo, o valor a fixar,
68
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
caso a caso, do IMI, é uma responsabilidade da autarquia e leva em consideração a qualidade do sistema de transportes e a valorização imobiliária do prédio em causa, o que leva a defender que os municípios tenham em conta a receita deste imposto para a provisão para a rede de transportes [50].
O IMT é um imposto que tributa as transmissões onerosas do direito de propriedade, ou de figuras
parcelares desse direito (usufruto, uso e habitação, direito de superfície, servidões prediais) sobre bens
imóveis. A taxa a aplicar é variável em função, principalmente, do valor da transação e é aplicável nos
casos em que o valor é superior a 92.402€ [50] [51].
Enquanto o IMI explicita a componente acessibilidades e serviços de transportes públicos como critério na quantificação do valor a cobrar, o IMT não faz essa referência, apenas é referido que depende
do valor da transação (entre 0 e 8%). Contudo, é sabido que o valor da transação/valor do prédio reflete para além das suas características de construção, a sua localização, acessibilidades e zona envolvente valorizada [50].
O IUC é um imposto que incide sobre o uso e fruição de automóveis ligeiros de passageiros e automóveis ligeiros mistos, aeronaves de uso particular, barcos de recreio de uso particular e motociclos. Este
imposto tem duas componentes: uma respeitante às emissões de CO2 destinada à administração central
e outra componente relativa à cilindrada. É da titularidade do município de residência do sujeito passivo ou equiparado a receita gerada pelo IUC incidente sobre os veículos da categoria A, E, F e G, bem
como 70% da componente relativa à cilindrada incidente sobre os veículos da categoria B. A receita
gerada pelo IUC sobre os veículos das categorias C e D é da administração central. [52].
Perante esta exposição parece aceitável que os municípios consignem parte da receita fiscal colhida
através destes impostos ao financiamento de sistemas de transportes, embora que seja necessário a
existência de regulamentação que suporte esta via. Outros documentos legislativos, suportam a cobertura legal para que os municípios e as áreas metropolitanas criem taxas específicas para o financiamento do sistema de transportes, os quais se analisam de seguida.
A lei das bases do sistema de transportes terrestres estabelece no artigo 6ª “Nos termos a definir por
lei, podem ser lançados impostos e taxas visando garantir a manutenção e o desenvolvimento dos sistemas de transportes públicos de passageiros, em áreas urbanas e metropolitanas, revertendo as respetivas verbas para as entidades responsáveis pelo seu funcionamento” [8].
A Lei n.º159/99, de 14 de Setembro, estabelece o quadro de transferências de atribuições e competências para as autarquias locais em vários domínios, nomeadamente que devem gerir a rede de transportes regulares urbanos, que se desenvolva exclusivamente na área do município e rede de transportes
escolares. Esta matéria não está totalmente regulamentada [33].
No caso das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, as entidades com tais competências são as autoridades metropolitanas de transporte correspondentes, tal como está estabelecido na Lei n.º 1/2009,
que menciona:
“sem prejuízo de outras legalmente previstas, as AMT têm atribuições em matéria de planeamento, organização, operação, financiamento, fiscalização, divulgação e desenvolvimento do
transporte público de passageiros.” (artigo n.º 4 relativo às atribuições das AMT);
“estabelecer regras, nos termos da lei, em matéria de coordenação de taxas de mobilidade, pelas áreas metropolitanas e pelos municípios delas integrantes.” (artigo n.º 7 relativo às atribuições em matéria de financiamento e tarifação);
“as taxas, coimas e outras receitas cobradas no exercício das suas atribuições e competências,
bem como a participação nas tarifas cobradas aos utilizadores dos serviços de transporte pres-
69
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
tados na área metropolitana, a participação de receitas das entidades gestoras dos sistemas de
bilhética na área metropolitana e quaisquer outras receitas que, por lei ou contrato, lhe venham
a ser atribuídos” (artigo n.º21 relativo ao regime financeiro e patrimonial) [35].
Numa primeira iniciativa relativa à Lei das Bases do Sistema de Transportes Terrestres, o DecretoLei n.º 439/83, de 22 de Dezembro estabeleceu a criação da taxa municipal de transporte, referindo tratar-se de uma das soluções para o financiamento do sistema de transportes. Este diploma
nunca foi regulamentado e, por isso, nunca entrou em vigor. No âmbito do presente decreto-lei,
apontava-se para que a atribuição de indemnizações compensatórias fosse da competência dos
municípios onde existissem redes de transportes urbanos, criando-se para o efeito uma taxa municipal de transportes a ser suportada pelos empregadores. Seria assim, um imposto-benefício, contrariamente ao que acontece quando o orçamento é efetuado através do orçamento do estado, que
implica que todo o contribuinte qualquer que seja a região onde resida seja chamado a contribuir
quando os principais beneficiários se circunscrevem aos centros urbanos de Lisboa e Porto. Nesta
ótica, a TMT tenderia a corrigir a distribuição injusta dos encargos com subsidiação dos sistemas
de transportes urbanos, evitando que os beneficiários diretos sejam os únicos a pagar, chamando a
contribuir os empregadores, que são também beneficiários do sistema. No entanto também não é o
cenário perfeito, pois os empregadores não constituem os únicos beneficiários não utentes da rede
de transporte. E uma vez, que a taxa incidiria sobre as empresas, parece que no atual contexto económico não é uma medida plausível [5].
5.4.3. RECEITAS DA CAPTURA DE MAIS-VALIAS
A exploração de receitas geradas pela captura de mais-valias é uma linha de ação com grande potencial, podendo ser através da canalização de taxas e impostos já existentes para os transportes, seja criando novas taxas. As taxas locais sobre propriedade compreende 3 subtipos:
Taxa plana em que a receita é direcionadas para os transportes, a taxa incide sobre o valor de
todos os terrenos e/ou construções e pode ter um valor mais elevado em zonas mais bem servidas por transportes. É passível de ser aplicada ao IMI, em que a receita criada seria resultante dos imóveis com coeficiente de localização superior a 1. No caso do IMT, também poderia
ser afetada uma parte da atual taxa aplicada no caso das transações mais onerosas e com prova
da valorização pela servidão da rede de transportes. A criação de uma nova taxa específica para a consignação de receitas para o transporte público não parece de fácil aceitação e implementação;
taxa pela avaliação do benefício consiste no lançamento de uma taxa sobre certas propriedades especialmente valorizadas pela rede de transportes na sequencia de estudo especifico. É
uma via justa para taxar prédios que revelem beneficiar de mais-valias adjacentes das boas
acessibilidades. Para a implementação desta solução será necessário avaliar a melhor forma de
operacionalização;
taxa para o desenvolvimento de negócios locais trata-se de um pagamento obrigatório surgido pela iniciativa de promotores urbanos ou de empresários de uma zona geográfica especifica
contratualizado com a autoridade competente. Em contrapartida é concebido o desenvolvimento de infraestruturas de transporte. Esta figura não é corrente em Portugal necessitará de
instrumentos legais para a concretização [47].
A outra possibilidade, designada de captura de mais-valias voluntária, em que o promotor entende
que o investimento em infraestruturas de transporte beneficiará o valor dos seus empreendimentos e
70
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
nesta base participa no financiamento ou co-financiamento de infraestruturas. Pode consistir num
acordo em beneficiar obras adicionais que facilitem o acesso a uma estação, este sistema tem já alguma prática em Portugal, mais comum nos que diz respeito as acessibilidades exteriores. É uma oportunidade para as autoridades de transporte e os promotores reunirem sinergias de forma a promoverem
redes de infraestruturas mais abrangentes. [47]
5.4.4. RECEITAS PROVENIENTES DA INTERNALIZAÇÃO DE CUSTOS EXTERNOS
O uso do transporte individual origina um conjunto de custos externos elevados, isto é, custos que a
sociedade, como um todo financia, mas que não percebidos pelo utilizador do automóvel. São vários
os custos já descritos neste trabalho, o congestionamento, acidentes e a emissão de gases poluentes. O
incentivo do transporte público e o desincentivo do uso do transporte individual através da criação de
taxas visando internalizar estes custos constituiu um instrumento de política de mobilidade. Em simultâneo, a receita obtida constitui um recurso que pode ser consignado ao financiamento do sistema de
transporte público. A internalização dos custos externos é traduzida num aumento do custo das viagens em transporte individual, constituindo assim um incentivo ao abandono deste modo de transporte
e deste ponto de vista o transporte público assume-se como uma alternativa mais rentável. As soluções
preconizadas para a internalização dos custos externos negativos são:
a taxação de 1 cêntimo de euro por cada litro de combustível abastecido reverter para o serviço de transporte público
portagens urbanas que visam regular o tráfego e penalizar a aproximação do transporte individual nos centros urbanos. Esta medida, deve ser aplicada apenas em centros urbanos congestionados e em que esta medida não prejudique a economia local. Para além de gerar receita direta atua também no sentido encaminhar os utilizadores do transporte individual para o transporte coletivo.
estacionamento na via pública dos centros urbanos, assim como as multas neste campo de
ação deverão ser direcionados para o serviço de transportes do município em questão. As tarifas a cobrar deverão ser de acordo com os objetivos a atingir e também consoante o tipo de
oferta.
5.4.5. RECEITAS EXTRA-TARIFÁRIAS
5.4.5.1. Contexto
No atual panorama económico, a alocação de parte das receitas dos municípios e a criação de novas
taxas para o financiamento dos transportes públicos, pode não ser consensual junto da população. A
fim de gerar receita sem onerar diretamente os beneficiários e as autoridades é por via do incremento
das receitas de publicidade, abertura de exploração de negócios correlacionados ou de novas áreas de
negócio.
5.4.5.2. Publicidade
A receita gerada por via da publicidade tem maior potencial nos grandes centros urbanos com infraestruturas de transporte expandidas do que em pequenas/médias cidades. Este tipo de produto é apetecível às grandes marcas que pretendem divulgar os produtos e serviços, a estratégia a adotar pode ser
71
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
mais ou menos agressiva, as opções de escolha são variadas: formato de outdoor, painéis digitais com
mensagens variadas ou a três dimensões.
A exploração da publicidade nos espaços disponíveis, quer nos veículos, quer nos edifícios, interfaces
ou estações têm potencial porque a mensagem cobre massas e várias franjas da população, está em
ambiente fechado estando o público-alvo menos sujeito a distrações e há a possibilidade de adotar uma
mensagem segundo interesses dos utilizadores. Os interesses dos utilizadores podem ser facilmente
averiguados, por via de inquérito, por levantamento dos equipamentos existentes junto das estações e
mesmo através dos pontos de interesse ao longo de determinada linha.
Fig. 18 - Exemplos de publicidade nas estações e interfaces [53]
Fig. 19 - Exemplos de publicidade no material circulante [54]
72
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
5.4.5.3. Exploração de outras áreas de negócio
Os espaços de estações/interfaces de transportes públicos com dimensão espacial relevante podem
incluir espaços dedicados à instalação de lojas de pequeno comércio ou de quiosques, garantindo assim a sustentabilidade da infraestrutura de apoio e uma mais-valia associada aos utilizadores.
Fig. 20 - Exemplos de exploração de comércio nas estações e interfaces [53]
Uma das soluções para gerar uma nova fonte de receita é a concessão de estações para a comunicação
publicitária e que tragam valor acrescentado aos seus utilizadores, nomeadamente com operadoras de
rede móvel, disponibilizando serviços wi-fi gratuitos nas estações. Este modelo foi a primeira vez
implementado em Portugal, em 2011, a estação Baixa-Chiado (Metro de Lisboa) passou a servir como
suporte publicitário para a PT através da caracterização de vários elementos. O contrato publicitário,
com duração de quatro anos, inclui a manutenção e dinamização do espaço [55].
Fig. 21 - Estação de metro Baixa-Chiado concessionada para fins publicitários [55]
O merchandising é uma fonte de receita e em simultâneo uma forma de reconhecer a marca, este tipo
de negocio é explorado por diversas empresas de metropolitano internacionais (Metro de Berlim, London Underground, JR East, Metro de Madrid, Mass Transit Railway). É um negócio especialmente
direcionado para turistas, crianças e fãs de transportes, os produtos a comercializar podem ser variados, tal como sugerido na figura 22. São comercializados em museus, hotéis, livrarias, postos turísticos e de informação nas estações e também loja online no sítio da internet do operador. [56].
73
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Fig. 22 - Exemplos de merchandising da Mass Transit Railway
[56]
5.4.5.4. Publicações gratuitas
Em Portugal, nos grandes centros urbanos, já é comum a prática da distribuição de publicações gratuitas nas estações de metro e paragens de autocarro. É uma oportunidade para as entidades gestoras das
infraestruturas promoverem parcerias com os editores para que as publicações possam ser um meio de
promoção do serviço de transporte dispondo, por exemplo, de informação atualizada sobre a oferta e
produtos turísticos. A autorização da distribuição deste tipo de publicações, nas estações e interfaces,
pode ser feita mediante um acordo entre as partes e sob o pagamento de um valor a contratar.
As publicações distribuídas gratuitamente disponibilizam conteúdos com notícias e entretenimento e
têm como principal fonte de receita a publicidade a empresas e marcas, como se observa com clareza
na figura 23.
Fig. 23 - Publicações gratuitas com maior distribuição em Portugal [57]
74
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Esta estratégia, explorada pela operada de Metro de Hong-Kong (MTR), não fica apenas pelas publicações generalistas, abrange outras áreas como economia, recursos humanos e uma publicação com a
informação sobre a rede, permitindo assim fornecer serviços com valor agregado aos passageiros. A
figura 24 mostra as publicações distribuídas, em Hong Kong [53].
Fig. 24 - Publicações gratuitas distribuídas no Metro de Hong Kong [53].
5.4.5.5. Exploração de negócios correlacionados
A exploração de negócios geradores de receitas adicionais como os circuitos turísticos: sightseeing
tours, elétricos, teleféricos, funiculares e elevadores podem estar agregados à exploração do transporte
urbano. A oferta deste tipo de produtos interligada à rede urbana de transporte proporciona aos turistas
um serviço mais cómodo e atraente.
As receitas geradas dos parques de estacionamento associados a estações e interfaces também são
receitas que devem ser tomadas em conta para o transporte público e daí é oportuno a oferta de títulos
combinados de transporte (viagem de transporte público + estacionamento da viatura particular).
5.5. AÇÃO SOBRE A PROCURA
O quadro de organização, de gestão e de financiamento bem definido é um contributo grande para a
eficiência o setor dos transportes de passageiros, mas não é suficiente. As empresas de transporte têm
de ser agentes proactivos na captação e fidelização de novos clientes, incentivando o uso do transporte
público para impulsionar o proveito de economias de escala.
Em menos de um ano, em 2011, nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, houve um aumento de
tarifário generalizado na ordem dos 20 por cento e alguns dos títulos de transporte a atualização tarifária superou os 40 por cento. Se por um lado, esta subida de preços trouxe um aumento de receitas ex-
75
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
traordinário, por outro lado, estão a ser registadas quebras acentuadas da procura. Esta estratégia adotada necessita de avaliação: será a quebra da procura devida a uma transferência de passageiros para o
transporte individual ou antes um decréscimo na utilização do transporte coletivo devido à atual situação de desemprego registada? [58].
A UITP anuncia “a percentagem de conquistar passageiros que deixaram de utilizar regularmente o
transporte público, passando para o transporte individual, é significativamente mais baixa e leva o
dobro do tempo, do que a conquista de novos clientes que nunca foram utilizadores” [58].
O aumento da receita por via dos aumentos tarifários e a diminuição da oferta têm sido o caminho
seguido pelas empresas de transporte do sector empresarial do estado, para conseguir a sustentabilidade operacional e financeira. Esta não é a solução mais adequada para atingir os objetivos. Para alcançar maiores rendimentos, do lado da receita, deve ser elaborado um plano que tenha em conta todos os
fatores que agem sobre a procura e é necessário afirmar, a longo prazo, o compromisso claro com as
políticas favoráveis à utilização do transporte coletivo.
Agir sobre a procura significa conhecer os padrões de mobilidade da população e por conseguinte
responder às suas necessidades da forma mais eficiente. Estando cumpridos estes propósitos, naturalmente o serviço de transporte capta mais clientes significando também mais receita. Os pontos principais a cumprir são:
configuração eficiente da rede promovendo a acessibilidade aos cidadãos, considerando os
fatores de tempo de deslocação, a ligação com outros modos de transporte, garantir a boa legibilidade das redes pelos diferentes utilizadores, garantir serviços adequados aos principais polos geradores de tráfego;
qualidade da prestação do serviço abrangendo a fiabilidade do sistema (regularidade, pontualidade e tempos de espera), segurança, sistemas de informação ao público, atendimento do
utente, limpeza, conforto e comodidade no material circulante e nas paragens;
soluções de transporte adaptadas ao contexto urbano versando a densidade da procura, dias
úteis e fins de semana e períodos do dia;
promover a integração tarifária (utilização do mesmo título de transporte), física (funcionalidade das interfaces) e lógica (informação e integração de horários).
A cooperação conjunta dos operadores de transporte e entidades planeadoras e reguladoras é requisito
obrigatório para a eficiência e sustentabilidade do sistema de forma a criar um círculo virtuoso como
sugere a figura 25.
76
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Fig. 25 – Ciclo virtuoso do sistema de transportes [60]
77
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
78
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
6
CASO DE ESTUDO
6.1. OBJETIVOS E METODOLOGIA
O conhecimento da estrutura das empresas de transporte e da sua situação económico-financeira é
crucial para a tomada de decisões no setor.
O presente caso de estudo consiste na apresentação dos resultados sobre a atividade económica e financeira, das empresas STCP, Metro do Porto, TUB e Corgobus. Todas estas empresas têm como
função prestar serviço de transporte público de passageiros na zona urbana onde se inserem.
Para concretizar o objetivo deste estudo, propor um conjunto de recomendações para a formulação de
mecanismos de financiamento do transporte público, é necessário descortinar qual é o esforço financiamento do Estado/município para a prestação do serviço e qual é a parte que o utente paga. A análise
aqui concretizada pretende chegar alguns indicadores que possam, na medida do possível, comparar
entre as várias empresas o gasto operacional por passageiro/Km percorrido/passageiro.km ou lugar.km. A diferença entre a rendimentos operacionais e os gastos operacionais é o valor que necessita
de ser financiado, no quadro da política tarifária adotada e não sendo contabilizados os custos de investimento nas infraestruturas.
A análise tem como informação base os relatórios de contas das empresas no ano 2011 e de dados
recolhidos junto das empresas em questão. Para cada um dos casos, será retratado os rendimentos do
operador e os gastos operacionais do serviço, conforme o discriminado no quadro 3.
É apresentada a atual situação das empresas com base em alguns indicadores financeiros:
resultado operacional que reflete os ganhos ou perdas resultantes da atividade principal da
empresa, simplificadamente é a diferença entre o total de rendimentos operacionais e os gastos
operacionais.
resultado líquido é o lucro (positivo) ou prejuízo (negativo) que a empresa apresenta no período, o que resta da sua receita depois de considerados todos os custos e encargos que têm de ser
deduzidos, tal como os impostos.
encargos financeiros são resultantes de empréstimos bancários, juros, serviços e operações
bancárias.
Depois de analisados os indicadores financeiros das empresas, são apresentadas as principais debilidades que estão sujeitas as empresas em análise.
79
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Na secção “Indicadores da receita tarifária e gastos operacionais’’ apresentam-se alguns indicadores
referentes às ofertas das várias empresas. Não é possível fazer uma análise comparativa exata, uma vez
que as redes analisadas, os serviços e suas caraterísticas que compõem a oferta, ainda que atuantes no
mesmo segmento, são distintos, quer porque o volume da população é discrepante quer pela sua própria estrutura organizacional.
Por fim, é feita uma simulação de financiamento sustentada numa proposta para gerar receita em função do que se precisa. tendo como base as receitas fiscais recebidas pelos municípios e a contribuição
de 1 cêntimo por cada litro de combustível vendido.
Quadro 3 - Conteúdos dos rendimentos e gastos operacionais
operador
operacionais
Gastos
Rendimentos do
Contém
Prestação de serviços
rendimentos derivados dos títulos de transporte
Subsídios à exploração
subsídio atribuído pelo Estado (IC)
subsídio atribuído pelo município
Outros rendimentos e
ganhos
publicidade, arrendamentos de espaços e receitas de outros
serviços prestados que não sejam a prestação do serviço
público
Custos da operação e
materiais consumidos
combustíveis, pneus, órgãos mecânicos e outras matérias
consumidos necessários para a atividades
Fornecimento de serviços externos
quantias relativas ao uso de bens e serviços destinados ao
desenvolvimento do transporte de passageiros
Gastos com o pessoal
encargos com os recursos humanos ao serviço da empresa
Outros gastos e perdas
outros encargos que não incluídos nos custos do pessoal, nos
fornecimentos de serviços externos, matérias consumidas e
da prestação direta do serviço.
6.2.TRANSPORTES URBANOS DA ÁREA METROPOLITANA DO PORTO
6.2.1. ENQUADRAMENTO
A área metropolitana do Porto integra 16 municípios (Arouca, Espinho, Gondomar, Maia, Matosinhos,
Oliveira de Azeméis, Porto, Póvoa de Varzim, Santa Maria da Feira, Santo Tirso, São João da Madeira, Trofa, Vale de Cambra, Valongo, Vila do Conde e Vila Nova de Gaia), a que corresponde uma
superfície de 1 885 Km2, onde residem cerca de 1,7 milhões de habitantes.
Não existem estudos disponíveis relativos à mobilidade com a atual configuração territorial, o último
inquérito geral à mobilidade realizado em 2000 regista cerca de 3 milhões de viagens diárias em dia
útil com origem nos 9 concelhos que integravam a área metropolitana do Porto naquela altura. Extrapolando para os 16 concelhos que atualmente pertencem a esta unidade territorial, proporcionalmente
à população residente, pode-se estimar que o número de deslocações diárias com origem no território
atual será de 4,1 milhões, em 2000, ou seja, ou valor médio de 2,4 viagens por pessoa e por dia útil. O
estudo refere que do conjunto de viagens realizadas internamente na AMP, mais de 1/3 têm origem
e/ou destino na cidade do Porto [61].
80
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Ainda o mesmo estudo diz que o transporte individual é o principal modo de transporte da AMP, o
transporte público é responsável por apenas 20% do total, sendo que, apenas na cidade do Porto, entram diariamente nos dias úteis cerca de 235 000 veículos de transporte individual (25 % provenientes
do sul e 43% do norte) [61].
A rede de infraestruturas rodoviárias teve um desenvolvimento excecional nas últimas duas décadas
resultado da construção de uma densa rede de vias de alta capacidade, o que permitiu aumentar de
forma muito expressiva as acessibilidades interconcelhias e às regiões exteriores. Como contrapartida,
este crescimento da rede rodoviária potenciou também uma maior atração pela utilização do transporte
individual e um aumento da mobilidade, na medida em que, reduzindo os tempos de viagem das deslocações, torna-se possível aos agregados familiares passarem a residir em áreas mais distantes dos
locais de trabalho.
Ao contrário do que ocorre com a rede rodoviária, a rede ferroviária cobre apenas parcialmente o território, existindo franjas expressivas sem acesso a este modo de transporte.Com exceção da construção
do Metro do Porto e as expansões posteriores, a rede ferroviária é a mesma que existia há cerca de um
século, estruturada essencialmente em cinco eixos principais: Porto-Aveiro, Porto-Caíde, Porto-Braga,
Porto-Guimarães e Porto-Póvoa (este último integrado na rede da Metro do Porto) [61].
O Metro do Porto, a operar desde 2002 revelou-se um fator claro de sucesso na transformação dos
padrões da mobilidade urbana. A evolução quantitativa da procura conheceu recentemente o que poderá ser uma inversão de tendência, registando taxas de crescimento positivas, fenómeno que já não
acontecia há longos anos.
O operador de transporte rodoviário de passageiros com maior volume de passageiros transportados
em toda a área metropolitana é a STCP (empresa pública). Atualmente, operam na AMP 34 empresas
de transporte rodoviários de passageiros que na totalidade fazem 132 000 milhares de Km/ano e dão
origem a 3650 postos de trabalho diretos [61].
A figura 20 mostra, o volume de pessoas utilizadoras do transporte público (utilizadores do Metro do
Porto e STCP) no período entre 2007 e 2011. Neste período verificou-se uma quebra da procura nos
anos de 2009 e 2011 na STCP e verificou-se uma variação positiva média anual da procura do Metro
do Porto em 3,74% no período 2007-2011 [62] [63].
180000
160000
164126
157167 162735 160843 162767
140000
120000
109000 111254 108243 109220 108389
Metro do Porto (10^3)
100000
STCP (10 ^3)
80000
60000 48167
51481
52600
53547
55737
Total
40000
20000
0
2007
2008
2009
2010
2011
Fig 26 - Volume de passageiros transportados por modo de transporte entre 2007 e 2011 (MP e STCP) [62][63]
81
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Em cinco anos, o MP passou de uma quota de mercado de 31% em 2007 para 34% em 2011. A tendência de crescimento do volume dos passageiros transportados no MP face à STCP pode ser analisada sob diversos prismas, o que salta mais à vista é o facto do sistema metro é se deslocar em infraestrutura própria e sítio próprio, não sendo a regularidade do seu serviço nem a velocidade de desempenho afetadas por quaisquer fatores exteriores ao tráfego, o que torna os metropolitanos imunes a alguns fenómenos, nomeadamente aos congestionamentos. Têm a vantagem de transportar uma grande
quantidade de pessoas por hora e sentido e uma velocidade comercial apreciável quando comparada
com autocarro.
100%
90%
80%
70%
69%
68%
67%
67%
66%
60%
50%
STCP
40%
Metro do Porto
30%
20%
31%
32%
33%
33%
34%
2007
2008
2009
2010
2011
10%
0%
Fig. 27 - Distribuição percentual do volume de pessoas transportadas, por modo, no Porto
O sistema tarifário, que integra todas linhas da STCP e MP denomina-se andante, funcionando como
um bilhete pré-comprado (ou assinatura mensal) que é validado pelo passageiro no momento do embarque. É um sistema de bilhética sem contacto, em termos práticos, o modelo adotado representa o
fim do bilhete tradicional, usado apenas num operador e para uma só viagem. A gestão da bilhética é
realizada através da empresa TIP-ACE que é um agrupamento complementar de empresas em que
fazem parte a STCP, a Metro do Porto e a CP Porto [62] [63].
No quadro 4, estão listados os vários intervenientes no sistema de transporte em análise (STCP e Metro do Porto), segundo as categorias de autoridade de transportes, gestor das infraestruturas e operador.
82
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Quadro 4 - Intervenientes no sistema de transportes do Porto
Intervenientes
Autoridade
de transportes
Gestores das
infraestruturas
Operadores
Área Metropolitana
Autoridade Metropolitana de Transportes do Porto
Local
Câmaras Municipais da AMP
Rede rodoviária
Instituto nacional de infraestruturas rodoviárias
Rede rodoviária municipal
Câmara Municipais da AMP
Rede ferroviária ligeira
Metro do Porto
Rodoviário
STCP
Ferroviário ligeiro
Metro do Porto
6.2.2. STCP
6.2.2.1. Caracterização e indicadores
A STCP é o maior operador de transporte público de passageiros do Grande Porto, assegurando aproximadamente a quota de 60% do mercado da mobilidade urbana coberta pelos operadores públicos
[62].
A STCP (Sociedade de Transportes Coletivos do Porto) é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, segundo os seus estatutos tem por objetivo principal a exploração do transporte
público rodoviário de passageiros na área urbana do Grande Porto, em articulação concertada com os
demais operadores rodoviários, ferroviário e de metro ligeiro [62].
A função acionista do estado é desempenhada pela Direção Geral de Tesouro e Finanças (DGTF) e à
Inspeção Geral de Finanças e as funções de tutela financeira e setorial encontram-se atribuídas ao Ministério da Economia e do Emprego. A gestão da empresa é a cargo do conselho de administração,
composto por cinco elementos [62].
A STCP encontra-se exposta aos condicionalismos inerentes da sua atividade de serviço público:
tarifário de carácter social determinado e imposto pelo regulador;
compensação acessória da tutela materializada na atribuição de uma verba anual que se destinaria a remunerar o exercício das imposições de serviço público;
dependência direta do volume e ritmo de expansão da rede de metro ligeiro [62].
A empresa opera em 6 concelhos (Matosinhos, Maia, Porto, Vila Nova de Gaia, Gondomar e Valongo), em regime de exclusividade dentro dos limites do concelho do Porto e no regime geral de concessão nos restantes concelhos [62].
O quadro 5 apresenta as caraterísticas gerais da rede da STCP e os indicadores procura e da oferta do
transporte rodoviário [62].
83
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Quadro 5 – Indicadores da rede da STCP
Características da rede 2011
Oferta
Procura
Rede
Extensão
Km
522
Concelhos
6
Freguesias
51
Paragens
—
2.651
Passageiros
10
Passageiros.Km
Área servida
3
108.389
10
3
384.609
Percurso médio
Km
3.55
Veículos. Km
10
Lugares. Km
3
28.663
10
3
2.538.869
Velocidade comercial
Km/h
15.9
Taxa de ocupação
—
15.1%
6.2.2.2. Análise económica- financeira
No quadro 6 estão representados os rendimentos da empresa do ano de 2010 e de 2011, a respetiva
variação entre os dois anos e a proporção das receitas de 2011 no orçamento total.
A receita de títulos de transporte aumentou 3%, resultado do efeito cruzado de vários fatores: aumento
da procura de 3% no primeiro semestre de 2011, os dois aumentos tarifários (4,5% em Janeiro e 15%
em Agosto), que per se contribuiu para a melhoria da receita, mas que paralelamente terá levado a uma
retração da procura (como indica a figura 28), potenciada pelo agravamento da crise económica e o
aumento do desemprego, que diminuíram as necessidades de mobilidade da população [62] [64].
A estrutura de títulos de transporte carateriza-se por um maior peso das assinaturas, cerca de 81% face
aos títulos ocasionais e ao agente único (bilhete comprado a bordo). Esta opção demonstra a fidelização de clientes e as políticas de desconto dos títulos de estudante e também a procura de títulos com
menor custo deslocação [62].
Os subsídios à exploração registaram uma diminuição de 1,1 M€, por redução das indemnizações
compensatórias. O programa de apoio integrado ao idoso (PAII) consiste numa redução tarifária aos
idosos, em que o Estado suporta este encargo [64].
Na rúbrica outros rendimentos estão englobados serviços de publicidade e receitas de arrendamento de
vários espaços que a empresa possui, no ano de 2011 verificaram um ganho marginal de 38 mil euros
[64].
84
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Fig. 28 - Procura comparada entre 2010 e 2011 face ao aumento tarifário [62].
Quadro 6 – Análise comparativa dos rendimentos da STCP 11/10 (milhares de euros)
Rendimentos (valores em milhares de euros)
Títulos de transporte
PAII
Indemnizações Compensatórias
Outros rendimentos e ganhos
Rendimento total
2010
2011
11/10
Proporção 2011
49.166
50.617
3,0%
68,32%
955
998
4,6%
1,35%
18.975
17.871
-5,8%
24,12%
3.612
4.593
27%
6,21%
72.709
74.080
1,9%
100%
Os rendimentos totais estão sintetizados na figura 29 em que se observa que a principal fonte de receita provém dos títulos de transporte correspondendo a 68,3 % e a segunda fonte de receita são as indemnizações do estado que representam 24,12%. Assim, se conclui que a taxa de cobertura da receita
operacional (títulos de transporte) pelos gastos operacionais é de 63,17%. A taxa de cobertura os rendimentos operacionais com as indemnizações compensatórias é de 85,48% [64].
85
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
6,21%
Títulos de transporte
PAII
24,12%
Indemnizações
Compensatórias
68,32%
1,35%
Outros rendimentos e
ganhos
Fig. 29 - Proporção dos rendimentos da STCP 2011
A figura 30 retrata os gastos operacionais, em que os custos com o pessoal são os que têm maior peso
com cerca de 46,1%, possuindo a empresa um efetivo médio de 1438 trabalhadores, dos quais 937
motoristas de serviço público. Os custos de operação e materiais consumidos e fornecimentos de serviços externos são apresentados no relatório da empresa numa única parcela, retratando 42,64% no
total dos gastos englobam a contratação de serviço externos e todos os consumíveis. As aquisições de
bens e serviços são efetuadas mediante consulta a, no mínimo, três fornecedores e sujeitas à legislação
da contratação pública. As transações mais relevantes são para a TIP – Transportes Intermodais do
Porto ACE, que trata do sistema integrado de bilhética, auferindo em 2010, 1.522.629 euros e para a
empresa que gere manutenção do software [64].
No âmbito do Plano de Estabilidade e Crescimento e das medidas de austeridade, implementadas pelo
Estado português, os gastos operacionais apresentaram no final de 2011, relativamente a 2010, uma
redução de 2,2% Em 2011, a empresa teve 80122 m€ de gastos operacionais [64].
Custo da operação e
materiais consumidos e
fornecimento de
serviços externos
11,26%
42,64%
Gastos com o pessoal
46,10%
Outros gastos e perdas
Fig. 30 - Proporção dos gastos operacionais da STCP 2011
86
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
A figura 31 apresenta os resultados da empresa, os encargos financeiros e subsídios à exploração
transferidos pelo Estado. Os resultados operacionais foram de 6,4 milhões de euros negativos, melhorando 31% relativamente a 2010, fruto de uma evolução ligeiramente positiva dos rendimentos – apesar dos dois aumentos tarifários e de uma redução dos gastos operacionais, inferior à meta esperada
em virtude do comportamento negativo dos subcontratos com os operadores privados, do preço do
gasóleo e do investimento nas cessações e rescisões. Os resultados financeiros de 2011 registaram um
agravamento de 70% face ao ano anterior, correspondendo a um resultado financeiro negativo de 48,1
milhões de euros. Este foi o fator determinante para os resultados líquidos negativos de 54,5 milhões
de euros [64].
30000
18975
20000
17871
10000
Resultados operacionais
0
2010
2011
-10000
Resultados líquidos
-6383
-9254
Indemnizações
Compensatórias
-20000
-30000
-40000
Resultados financeiros
-28383
-37677
-50000
-60000
-48128
-54545
Fig. 31 - Indicadores financeiros da STCP
6.2.3. METRO DO PORTO
O início de atividade do Metro do Porto, em 2003, aportou relevantes melhorias ao nível da mobilidade local, do congestionamento e foi promotor da criação do sistema de intermodalidade.
A Metro do Porto é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e os seus acionistas
são o Estado direta ou indiretamente através da STCP e da CP, com 60% do capital social e os municípios da área metropolitana do Porto abrangidos pelo sistema de metro ligeiro com 40%. De acordo
com as bases de concessão, a concessão do metro ligeiro do Porto será exercida em regime de serviço
público, e com todas as implicações adstritas a esse tipo de serviço, em exclusividade por um prazo de
50 anos. Para a prossecução do seu objeto principal, também esteve a cargo desta empresa a conceção
e planeamento dos projetos, a execução de construção das infraestruturas e o fornecimento e montagem dos equipamentos (material circulante) [65].
87
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
A 26 de Fevereiro de 2010 foi celebrado um contrato com o Consórcio Prometro, S.A., constituído
pelas empresas Barraqueiro SGPS, Barraqueiro Transportes, S.A., Arriva Portugal, S.A., Keolis e
Manvia - Manutenção e Exploração de Instalações e Construção S.A. para a subconcessão da operação
e manutenção do sistema de metro ligeiro, por um prazo de cinco anos a partir de Abril de 2010 [65].
O quadro 7 apresenta as caraterísticas da rede do Metro do Porto, no ano de 2011 [63].
Quadro 7 - Indicadores da rede do Metro do Porto
Oferta
Procura
Rede
Características da rede 2011
Extensão
Km
66,659
Estações
—
81
Passageiros
10
Passageiros.Km
3
55.737
10
3
290.700
Percurso médio
Km
5,216
Veículos. Km
10
Lugares. Km
3
6714
10
3
1.540.170
Velocidade comercial
Km/h
25,93
Taxa de ocupação
—
18,9%
A análise dos resultados da exploração do Metro vai ser centrada nos valores das receitas das vendas e
dos subsídios à exploração e nos principais custos diretos da sua operação (custos com operador/subconcessionário, comissões cobradas para a gestão do sistema de bilhética intermodal e com a
fiscalização da operação. Na recolha de dados do relatório de contas verificou-se que seriam necessários esclarecimentos para uma análise um pouco mais pormenorizada no que diz ao respeito à repartição dos gastos operacionais e de outros rendimentos.
Os resultados das contas de exploração do Metro do Porto, nos anos de 2010 e 2011, refletem a redução dos gastos operacionais resultado da quebra significativa do recurso a serviços externos através da
internalização de algumas tarefas antes desempenhadas por consultores externos à empresa e de outros
serviços para o novo operador que iniciou a atividade em Abril de 2011. Do lado dos rendimentos,
existe uma subida significativa dos rendimentos gerados pelo serviço de transporte de passageiros
(mais 15,2%) reflexo da crescente utilização do sistema. No quadro 8, estão sintetizadas os rendimentos e os gastos da atividade do Metro. A parcela de vendas e prestação de serviços inclui apenas a receita gerada pelo serviço de transporte de passageiros. Os montantes de indemnizações compensatórias mantiveram-se nos anos de 2010 e 2011 [63].
88
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Quadro 8 - Contas de Exploração Metro do Porto 2011
Contas Exploração Metro do Porto
2010
2011
Variação 11/01
Vendas e prestações de serviços
30.957
35.662
15,2%
Subsídos à exploração (IC)
11.867
11.869
0%
Custo de vendas e prestação de serviços
42.570
40.080
-5,8%
6.3.TRANSPORTES URBANOS DE BRAGA
6.3.1. ENQUADRAMENTO
A cidade de Braga está inserida na região do Minho, é sede de concelho e capital de distrito, possuiu
62 freguesias numa área de 183, 51 Km2 e faz fronteira a norte com os concelhos de Amares e Vila
Verde, a sul com o de Vila Nova de Famalicão, a este com Póvoa do Lanhoso e a sudoeste com Guimarães [66].
As principais atividades económicas centram-se, na sua maioria, no sector da indústria, sobretudo na
produção de produtos metálicos, eletrónicos e máquinas elétricas, tendo o ramo da construção igualmente grande expressão neste concelho, que também é capital de distrito [66].
O turismo religioso, fruto dos muitos momentos religiosos é uma importante fonte económica que
impulsiona o comércio tradicional e o sector da restauração. A Universidade do Minho é responsável
pela dinamização da vida da cidade e pelo desenvolvimento técnico e cientifico da urbe [66].
O quadro 9 apresenta os indicadores demográficos do município de Braga e da comunidade intermunicipal do Cávado, na qual está inserido. Na figura 32 está representado o mapa do concelho [67] [69].
Quadro 9 - Indicadores demográficos de Braga [67] [68]
Município de Braga
População Residente (2011)
Área
Densidade Populacional
164.192 indivíduos
183,4 Km
2
966,1 hab/km
2
Comunidade Intermunicipal do Cávado
População Residente (2011)
Área
Densidade Populacional (2009)
393.063 indivíduos
1.245,8 Km
2
332,5 hab/Km
2
89
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Fig. 32 - Mapa do concelho de Braga [66]
Os transportes públicos de Braga, de 1982 a 1999 foram explorados pelo município. Em Janeiro de
1999 foi criada a TUB- Empresa de Transportes Urbanos de Braga, uma empresa municipal que realiza o serviço de transporte público. O quadro 10 apresenta as várias entidades intervenientes na atividade do transporte público de passageiros em Braga.
Quadro 10 - Intervenientes no transporte público de Braga
Intervenientes
Autoridade
de transporte
Nacional
IMTT
Local
Câmaras Municipal de Braga
Rede rodoviária
Instituto nacional de infraestruturas
rodoviárias (INIR)
Rede rodoviária municipal
Câmara Municipal de Braga
Gestores das
infraestruturas
90
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
6.3.2. TUB
6.3.2.1. Caracterização e indicadores
A TUB é uma empresa pública municipal, detida a 100% pela Câmara Municipal de Braga, com o
objeto de exploração da rede de transporte coletivo de passageiros no interior do concelho de Braga,
por concessão do município de Braga. A empresa é responsável pela definição dos objetivos estratégicos, pelo planeamento e pela operação do transporte. A participação nas decisões estratégicas por parte
dos políticos eleitos é conseguida pela presença destes nos órgãos de gestão da empresa de transporte.
À empresa é imposto a estrutura tarifária, definida pela Câmara Municipal, em que esta tem assim por
obrigação a atribuição de um subsídio à exploração justificado pela exploração de linhas em zonas e
períodos por natureza deficitários, de modo a garantir a mobilidade das populações residentes em todas as freguesias do concelho de Braga, bem como a prática de preços e descontos sociais. Dado que a
rede de transporte opera fora do perímetro urbano da cidade, poderá denominar-se de “transporte interurbano”.
O quadro 11 apresenta algumas das características da rede, a procura e a oferta, os dados retratam o
ano de 2011. O número de passageiros transportados apresentou um acréscimo de 4,93% comparativamente ao mesmo período do ano anterior. Para esta alteração de tendência destacam-se dois aspetos
fundamentais: a reestruturação da rede que permitiu melhorar a oferta na zona mais urbana do concelho, bem como a deslocalização do Hospital de Braga que devido à sua dimensão e movimento e já em
conjunto com a estação de caminho-de-ferro e a Universidade do Minho, é um dos maiores polos geradores de tráfego do concelho [69].
Quadro 11 - Indicadores da rede dos TUB [60]
Oferta
Procura
Rede
Características da rede 2011
Extensão
Km
Área servida
Km
Paragens
—
Passageiros
10
Passageiros.Km
10
Percurso médio
Km
Veículos. Km
10
250,73
2
183,3
1.807
3
5.439
3
4,15
3
4.780
Lugares. Km
3
10
452.732
Velocidade comercial
Km/h
19,36%
Taxa de ocupação
—
10 %
6.3.2.2. Análise económico-financeira
A Câmara Municipal tem apoiado financeiramente a TUB, do modo que a subida de tarifário no ano
de 2011 verificada na maioria das empresas de transportes, da ordem dos 20%, não foi implementada.
O esforço financeiro, fez com que a tarifa fosse aumentada no início do ano, apenas em 7,5%. É de
91
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
destacar o aumento, embora ligeiro, dos subsídios à exploração, fruto do cumprimento do objeto social. As bonificações nas assinaturas mensais variam entre 25% e 75% nas assinaturas mensais [69].
Os passes representam cerca de 59 % no total das receitas, os bilhetes pré comprados cerca de 17% e
os bilhetes a bordo cerca de 24% [69].
No ano em apreciação os rendimentos totais foram 5.452.093,35 € provenientes da venda de títulos de
transporte, serviços de aluguer e demais serviços e que comparativamente ao ano anterior regista-se
uma ligeira quebra. A receita da venda de títulos, em 2011, foi de 5.426.701, 54 €, um aumento de
receita de 2,69% face ao ano de 2010 [69].
A principal fonte de rendimento da empresa é proveniente da prestação de serviço retratando 46,34%
dos rendimentos totais, os subsídios à exploração têm um peso de 42,72 % e a restante receita é provenientes de publicidade e outros serviços realizados pela empresa representando cerca de 11%. O quadro 12 e a figura 33 sintetizam os valores e repartição dos rendimentos, respetivamente [69].
Quadro 12- Análise comparativa dos rendimentos dos TUB 11/10
Rendimentos (valores em milhares de
euros)
2011
2010
Var
10/11
Proporção
2011
Prestação de serviços
5.452,09
5.452,99
-0,02%
46,34%
Subsídios à exploração
5.026,79
4.989,41
0,75%
42,72%
Outros rendimentos e ganhos
1.287,49
1.066,67
20,70%
10,94%
11.766,37
11.509,07
2,24%
100,00%
Total dos rendimentos
10,94%
Prestação de serviços
46,34%
42,72%
Subsídios à exploração
Outros rendimentos e
ganhos
Fig. 33 - Proporção dos rendimentos dos TUB 2011 [69]
A distribuição dos gastos operacionais da empresa está representada na figura 34, à semelhança das
outras empresas de transporte analisadas, o custo com o pessoal tem a maior representatividade, com
92
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
cerca de 54%, a empresa tem 319 colaboradores no ativo. O custo da operação que engloba os combustíveis e custos da manutenção dos materiais representa 29, 19 % e os restantes gastos dizem respeito a estudos e serviços solicitados a entidades externas. O total dos gastos operacionais, no ano de
2011, somam um total de 11.523.051 €.[69].
10,91%
29,19%
Custo da operação e
materiais consumidos
Fornecimentos e serviços
externos
Gastos com o pessoal
6,00%
53,90%
Outros gastos e perdas
Fig. 34 - Proporção dos gastos operacionais dos TUB 2011 [69]
Na figura 35 estão representados os resultados da empresa no período em análise. A TUB encerra o
exercício de 2011 com um resultado líquido positivo de 37.829,55€, um valor ligeiramente superior ao
de 2010. O resultado operacional é também positivo nos dois anos analisados [69].
93
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
6000
5027
4989
5000
4000
Resultados operacionais
3000
Resultados líquidos
Subsídios
2000
Encargos financeiros
1000
181
243
28,6
3,78
0
2010 -149
2011
-202
-1000
Fig.35 - Indicadores financeiros dos TUB [69]
6.4.TRANSPORTES URBANOS DE VILA REAL
6.4.1. ENQUADRAMENTO
O concelho de Vila Real é sede do distrito homónimo, está localizado nos contrafortes das Serras do
Marão e do Alvão e é constituído por 30 freguesias, três das quais integradas na cidade de Vila Real, a
saber: Vila Real (Nossa Senhora da Conceição); Vila Real (S. Dinis) e Vila Real (S. Pedro) [61].
No concelho de Vila Real, a agricultura continua a ocupar um lugar de destaque na economia local. A
zona Sudeste encontra-se integrada na Zona Demarcada do Douro, tendo no vinho generoso a sua
principal produção. A par da agricultura, a floresta e os baldios representam também importantes recursos económicos para a população deste concelho. Atualmente, Vila Real vive uma fase de crescente
desenvolvimento quer a nível industrial como comercial.
A figura 36 apresenta o mapa do município de Vila Real e no quadro 13 são indicados os dados demográficos do município e da comunidade intermunicipal do Douro, da qual faz parte [68] [70].
94
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Fig. 36 - Mapa de Vila Real [70]
Quadro 13 – Indicadores demográficos de Vila Real [67] [68]
Município de Vila Real
População Residente (2011)
Área
Densidade Populacional (2009)
49.957 Indivíduos
378,8 Km
2
131,7 hab/km
2
Comunidade Intermunicipal do Douro
População Residente (2011)
Área
Densidade Populacional (2009)
221.853 Indivíduos
4108 Km
2
50,1 hab/Km
2
A cidade de Vila Real (zona urbana) conta com mais de 26 000 habitantes, representando aproximadamente metade da população do concelho que alberga 30 freguesias. O setor terciário é o que engloba
mais atividade, considerando-se assim uma cidade de serviços. O crescimento da cidade deu lugar a
95
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
uma cidade cujo modelo assentou na dispersão em detrimento da compactação e concentração de serviços, o que resulta na necessidade do planeamento da acessibilidade na área urbana da cidade [71].
A distribuição modal é apresentada na figura 37 para o ano de 2004 e revela que o automóvel é o modo de transporte mais utilizado a par (com menos peso) das deslocações a pé [71].
Nos finais do ano de 2004, os padrões de mobilidade dos cidadãos de Vila Real alterou-se devido ao
aparecimento da empresa concessionária pela exploração da rede de transportes urbanos, a Corgobus.
A partir do início da oferta deste serviço é notória a tendência para o aumento das pessoas que começaram a utilizar o transporte coletivo.
Fig. 37: Distribuição modal em Vila Real no ano de 2004 [71]
No quadro 14 apresenta-se os intervenientes do sistema de transportes urbanos de Vila Real, no que
diz respeito à gestão da infraestrutura, da operação do serviço e a autoridade de transportes com competências.
Quadro 14- Intervenientes no transporte público em Vila Real
Intervenientes
Autoridade
de transporte
Gestores das
infraestruturas
Operador
96
Nacional
IMTT
Local
Câmaras Municipal de Vila Real
Rede rodoviária
Instituto nacional de infraestruturas rodovárias (INIR)
Rede rodoviária municipal
Câmara Municipal de Vila Real
Rodoviário urbano
Corgobus
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
6.4.2. CORGOBUS
6.4.2.1. Caracterização e indicadores
Em 1999, a Câmara tomou a decisão de iniciar o processo conducente à criação de uma rede de transportes para a cidade de Vila Real, este processo incluiu estudos para o desenvolvimento do projeto, a
aprovação do projeto proposto e um estudo de viabilidade económica que formulasse os vários cenários de exploração e respetivos encargos associados [71].
Após a recolha do cenário mais favorável, foi publicado em Diário da República o anúncio de abertura
do concurso internacional para a adjudicação da exploração da rede de transportes coletivos urbanos
na cidade. Em resposta ao anúncio concorreram cinco empresas. Após a fase de análise das propostas,
a adjudicação foi feita à empresa concorrente vencedora a Corporacion Española de Transportes –
CTSA- que, nos termos do caderno de encargos do concurso, era obrigada a criar uma empresa com
sede social em Vila Real, destinada exclusivamente à exploração da rede. Foi criada a empresa, com o
nome de Corgobus que iniciou a exploração em Novembro de 2004. A exploração é feita em regime
de concessão com exclusividade na zona urbana, por um período de 10 anos. Para além dos valores
das tarifas cobradas, valor imposto pela Câmara, é previsto o pagamento de um subsídio por parte da
entidade contratante, pelo facto de praticar serviços que são comercialmente deficitários ou por não
poder subir as tarifas a qualquer momento. Durante o período de concessão, o valor do subsídio e da
tarifa podem sofrer pequenos ajustes tendo em conta os custos com base numa fórmula previamente
acordada entre as partes [71].
As disposições constantes no caderno de encargos estabeleciam que a as viaturas a operar, deveriam
ser todos novos e providos de aquecimento, ar condicionado e dotados de condições para transportarem cidadãos com mobilidade reduzida, a frota atual é de dez viaturas de 40 lugares, duas de 50 lugares e uma de 75 lugares [71].
No quadro 15 estão apresentadas as características da rede no ano de 2011, ano em que está a ser analisado.
Quadro 15 – Indicadores da rede da Corgobus
Oferta
Procura
Rede
Características da rede 2011
Extensão
Km
Área servida
Km
Paragens
—
Passageiros
10
Veículos. Km
10
Lugares. Km
Velocidade comercial
100,058
2
16
368
3
1.526
3
748
10
3
31.416
Km/h
20,04
97
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
6.4.2.2. Análise económico-financeira
Em 2011,à semelhança dos outros casos, a prestação de serviço de transporte é a principal fonte de
rendimento da empresa, a segunda são os subsídios à exploração. Verifica-se uma diminuição da receita da prestação e um aumento do subsídio atribuído, deve-se ao facto de a rede de serviço público
prestado ser reestruturada de forma a responder às necessidades da população. O volume de passageiros transportados têm aumentado sucessivamente, no último aumentou a procura em 2,7%. Na figura
38 estão representadas as proporções dos rendimentos operacionais consoante as proveniências [72].
Quadro 16 - Análise comparativa dos rendimentos da Corgobus 11/10 [72].
Rendimentos
(valores em milhares de euros)
Prestação de serviços
Subsídios à exploração
Outros rendimentos e ganhos
Total dos rendimentos
2010
2011
Var 10/11
Proporção 2011
1.074,17
1.060,53
-1,27%
60,99%
597,54
649,97
8,77%
37,38%
38,66
28,24
-26,95%
1,62%
1.710,37
1.738,74
1,66%
100,00%
1,62%
Prestação de serviços
37,38%
Subsídios à exploração
60,99%
Outros rendimentos e
ganhos
Fig. 38 - Proporção dos rendimentos da Corgobus 2011 [72]
Quanto às despesas, o principal encargo são os custos com o pessoal que representam 47.24%, a empresa em Dezembro de 2011 tinha 29 colaboradores, sendo 22 o pessoal habilitado à condução das
viaturas. Os consumíveis no qual se incluem os combustíveis são cerca de 30% do total das despesas,
tal como se pode verificar na figura 39. Os gastos operacionais no total são de 1.393.781 €[72].
98
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
0,56%
Custo do serviço
prestado e matérias
consumidas
Fornecimentos e
serviços externos
30,19%
47,24%
Gastos com o pessoal
Outros gastos e perdas
22,02%
Fig. 39 - Proporção dos gastos operacionais da Corgobus 2011 [72]
Os resultados da empresa são positivos, como está representado na figura 40, embora tenham o resultado operacional tenha diminuído em 2011, tal facto, em parte é devido ao aumento dos combustíveis
no período de tempo analisado [72].
700
650
598
600
500
400
300
362
Resultados operacionais
338
289
Resultados líquidos
268
Subsídios
Encargos financeiros
200
100
0
2010
-2
2011
-3
-100
Fig. 40 - Indicadores financeiros da Corgobus (valores em milhares de euros) [72]
99
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
6.5. COMENTÁRIOS À ATIVIDADE DAS EMPRESAS
Após análise dos quatro casos de estudo constata-se que todas as empresas têm as seguintes características em comum:
na estrutura dos gastos a parcela que tem maior peso são os custos com o pessoal , representando em média 49,08% do total dos gastos da empresa. A TUB é a empresa onde esta parcela
é mais significativa, os custos com o pessoal representam 53,90% do orçamento. A segunda
parcela com maior peso na estrutura dos gastos, nas empresas observadas, são o consumo das
matérias necessárias para a laboração da atividade de transporte;
na estrutura dos rendimentos, são as tarifas que têm maior peso no total dos rendimentos. A
empresa em que as tarifas têm um maior peso é na STCP e a que tem um menor peso é a TUB.
A segunda principal fonte de rendimento das empresas estudadas são os subsídios à exploração. Os rendimentos provenientes da publicidade e aluguer de espaços só tem algum significado na Metro do Porto e STCP; na TUB e Corgobus essa receita é praticamente nula.
No que diz respeito à prestação do serviço, todas as empresas recebem subsídio à exploração, no caso
da Metro do Porto e STCP este financiamento é atribuído pela administração central, na TUB e Corgobus é atribuído pelo respetivo município. O financiamento ao funcionamento das empresas de transporte coletivo decorre do facto de a oferta e dos preços praticados, serem em grande medida, contrários aos interesses comerciais das empresas, o que justifica a atribuição de subvenções públicas garantindo dessa forma, que os serviços de interesse económico geral são prestados às populações.
O valor dos subsídios à exploração atribuídos à Metro do Porto, STCP e TUB não se baseiam em nenhuma fórmula de cálculo sustentada ou critério rigoroso conhecido, resultando assim da decisão do
município, no caso de Braga e do governo no caso da STCP e Metro do Porto. A falta de sustentação
objetiva na atribuição de indemnizações compensatórias também tem permitido um tratamento desigual às empresas por parte do Estado, enquanto financiador, uma vez que os montantes entregues e as
percentagens dos défices que cobrem em cada empresa têm sido desiguais, como se verifica na análise
dos valores atribuídos às empresas de transporte de Lisboa e Porto.
As indemnizações compensatórias entregues às empresas STCP e Metro do Porto não têm sido em
valores suficientes para cobrir os custos de exploração. Estas empresas para continuarem a operar têm
recorrido, ao longo de anos, a empréstimos, como fonte de financiamento permanente o que em acarretado o crescimento do seu endividamento e sucessivos encargos financeiros acumulados. É urgente
que o Estado intervenha para não culminar para o colapso económico e financeiro destas empresas e
não permitir colocar em causa a prestação do serviço público de transporte. A intervenção não deve
ser só no sentido de estancar o endividamento, deverá ser estruturado um sistema de financiamento
público justo para as empresas de transporte e contribuintes.
Outra debilidade encontrada nas empresas do sector empresarial do Estado (MP e STCP) é não existência de contratualização detalhada e transparente das obrigações de serviço público e do respetivo
financiamento, para além de não acautelar que os dinheiros públicos entregues, sob a forma de indemnizações compensatórias, estejam a ter a aplicação adequada. Cabe assim às empresas decidir as opções da oferta do serviço público prestado e como tal não há garantias que esse serviço coincida com o
que o Estado definiria se fosse ele a programá-lo, quer no que respeita à universalidade e regularidade,
quer no que respeita à complementaridade das várias ofertas. Desta forma, as empresas podem tender
a ajustar a sua oferta aos seus interesses económicos.
É assim essencial que se concretize a aplicação do DL 167/2008 de 26 de Agosto que respeita o regime jurídico aplicado às subvenções públicas. Este decreto-lei impõe que o Estado contratualize as
100
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
empresas as suas obrigações de prestação de serviço de interesse geral no qual conste a forma de cálculo das indemnizações compensatórias a atribuir [73].
Dos casos analisados, a Corgobus é a única empresa que tem um o serviço público de transporte contratualizado com o município de Vila Real, área urbana onde opera. No contrato está prevista uma
fórmula de cálculo que indica o valor do subsídio à exploração a atribuir pela prestação do serviço.
Em todos os casos analisados se verificou a sobreposição da oferta do serviço, embora em nenhum
deles, essa sobreposição afete toda a carreira concessionada. Esta ocorrência é penalizadora na medida
que a procura se divide pela oferta existente.
6.6. INDICADORES DOS RENDIMENTOS E GASTOS OPERACIONAIS
O quadro 17 contém dados sobre os rendimentos do ano de 2011 proveniente das receitas tarifárias e
dos subsídios à exploração, no caso da STCP e Metro do Porto provenientes da administração central e
no caso da TUB e Corgobus provenientes da autarquia. Os dados da procura e da oferta foram indicados pelas respetivas empresas de transporte, sendo conveniente fazer a seguinte descrição:
passageiros é o número de passageiros total que usufruíram do serviço de transporte no ano de
2011;
passageiros * km é a soma da distância total percorrida por todos os passageiros, em 2011.
viaturas*km é o total da oferta ou seja é o número total de Km percorridos pela empresa de
transporte em serviço público de transporte, no ano em estudo;
lugares*km é o total de lugares disponibilizados no serviço público de transporte da empresa é
obtido do produto das viaturas*km pelo número de lugares das viaturas;
A taxa de ocupação, em análise, situam-se entre os 10% e 19%.Os valores relativamente baixos têm
em conta todo o tipo de serviço prestado como as linhas noturna, de madrugada e carreiras com menos
procura que têm de ser realizadas para satisfazer as necessidades de acessibilidade e mobilidade de
cidadãos que não tem alternativa ao transporte coletivo.
As conclusões a retirar do quadro 17, numa análise comparativa são de difícil concretização, essencialmente pelas seguintes razões: diferentes estruturas tarifárias adotadas em cada um dos casos em estudo (em função da distância, descontos da assinatura mensal ou de conjunto de títulos e descontos
associados ás várias franjas da população), diferentes características da procura, diferentes características do material circulante e pelas diferentes características e condicionalismos da rede viária. Os vários indicadores apresentados são essenciais para avaliar a evolução de empresa de transportes num
determinado período de tempo e para que esta possa atuar nos parâmetros da procura, da oferta, operacionais, da política tarifária e das fontes alternativas de financiamento.
Tendo em conta apenas as três empresas de transporte rodoviário de passageiro (STCP, TUB e Corgobus), fazem-se as seguintes observações:
a taxa de cobertura média das receitas tarifárias nos gastos operacionais é de 62,19%, sendo a
Corgobus que apresenta a taxa mais elevada com 76,09%.
a taxa de cobertura global (das receitas tarifárias e dos subsídios à exploração nos gastos operacionais) no caso da STCP e TUB é inferior a 100% o que significa que estas empresas necessitam de fontes de financiamento extra para além destas duas fontes principais.
Analisando a taxa de cobertura da Metro do Porto conclui-se que a taxa de cobertura das receitas tarifárias nos gastos operacionais é superior aos casos do transporte rodoviário de passageiros. A taxa de
101
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
cobertura global é de 118,59%, no entanto esta empresa tem elevadíssimos encargos financeiros derivados da construção da infraestrutura e relativos ao material circulante que absorvem esse excesso.
O gasto operacional por passageiro mais baixo é do Metro do Porto, não sendo um valor comparável
com os restantes casos pelo facto de ser diferente o modo de transporte. O gasto operacional por passageiro, no modo rodoviário, em média é de 0,91 €, tendo a STCP o valor mais baixo. Na STCP e
TUB o gasto operacional por passageiro é superior ao valor da receita tarifária com o subsídio por
passageiro, o que leva a que estas empresas para cobrir o gasto operacional tenham que ter fontes alternativas de rendimento.
O gasto operacional por Km, no modo rodoviário, é de 2,42€, nos casos analisados. A Metro do Porto
tem um gasto operacional por km de 5,97€ mas que depois é amortizado pelo elevado número de passageiros que pode transportar, pela razão que tem o gasto operacional por passageiro*km inferior com
base nos resultados obtidos. O gasto operacional por lugar não tem oscilação significativa em todos os
casos analisados.
Na análise objetiva do problema do problema do financiamento dos transportes coletivos, o relevante é
obter a informação de quanto é o custo do transporte, qual é a receita gerada e quais são as outras fontes de receita e com quanto cada uma contribui. Neste estudo estão a ser excluídos os gastos do investimento na infraestrutura, apenas estão contabilizados os gastos da operação de transporte.
102
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Quadro 17 - Indicadores da receita tarifária e dos gastos operacionais
Procura e oferta
TUB
3
108389,00
10781,00
1526,00
53547,00
Passageiros * km
3
10
384609,00
44741,15
—
290700,00
Percurso médio passageiro
Km
3,55
4,15
—
5,22
Viaturas*km
10
3
28663,00
4780,00
Lugares * km
Velocidade média comercial
10
3
10
2538869,00 452733,00
Corgobus
Metro do
Porto
STCP
Passageiros
Un.
748,12
6714,00
31420,96 1540170,00
km/h
15,90
19,36
20,04
25,93
%
15,10
9,99
—
18,90
10 €
3
50617,00
5452,09
1060,53
35662,00
3
10 €
17871,00
5026,79
649,99
11869,00
3
10 €
80122,00
11523,05
1393,78
40080,00
Taxa de cobertura
%
85,48%
90,94%
122,73%
118,59%
Taxa de cobertura das receitas tarifárias
%
63,17%
47,31%
76,09%
88,98%
Receita tarifária por passageiro
Receita tarifária com subsídio por
passageiro
Gasto operacional por passageiro
€
0,47
0,51
0,69
0,67
€
0,63
0,97
1,12
0,89
€
0,74
1,07
0,91
0,75
Receita tarifária por km
€
1,77
1,14
1,42
5,31
Receita tarifária com subsídio por km
€
2,39
2,19
2,29
7,08
Gasto operacional por km
€
2,80
2,41
1,86
5,97
Receita tarifária por pass. * km
Receita tarifária com subsídio
por pass.*km
Gasto operacional por pass. * km
€
0,13
0,12
—
0,12
€
0,18
0,23
—
0,16
€
0,21
0,26
—
0,14
Receita tarifária por lugar*km
Receita tarifária com subsídio por
lugar *km
Gasto operacional por lugar*km
€
0,02
0,01
0,03
0,02
€
0,03
0,02
0,05
0,03
€
0,03
0,03
0,04
0,03
Taxa de ocupação
Receita tarifária
Subsídio à exploração
Gastos operacionais
O quadro 18 mostra quais foram os valores dos custos operacionais, da receita tarifária e o financiamento necessário, respetivos ao ano de 2011, para as empresas em estudo.
103
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Quadro 18 - Valores do montante a financiar
unid
Custo operacional
Receita tarifária
Financiamento necessário
STCP
TUB
3
10 € 80122,00 11523,05
3
3
10 € 50617,00
10 € 29505,00
Corgobus Metro do Porto
1393,78
40080,00
5452,09
1060,53
35662,00
6070,96
333,25
4418,00
6.7. SIMULAÇÃO DE FINANCIAMENTO
Para dar resposta às necessidades de financiamento das empresas de transporte é concretizado nesta
secção uma proposta indicativa estimada da possível alocação de receitas para o financiamento do
sistema de transportes. As fontes alternativas de financiamento propostas, nesta secção, não estão em
vigor em Portugal. A proposta das quatro fontes alternativas são passíveis de ser aplicadas em todo o
território, contudo só vai ser analisada a suas potencialidades no Porto, Braga e Vila Real.
Nesta proposta defende-se que as autarquias deverão tendencialmente pagar o serviço público de
transporte dado que este serviço é iminentemente local. Pelo que é avaliado, a afetação de parte das
receitas fiscais, recebidas pelas câmaras municipais, por principais tipos de impostos: imposto municipal sobre imóveis (IMI), imposto único de circulação/imposto municipal sobre veículos (IUC) e imposto sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT).
O IMT é um imposto que tributa as transmissões onerosas do direito de propriedade, ou de figuras
parcelares desse direito (usufruto, uso e habitação, direito de superfície, servidões prediais) sobre bens
imóveis que é recebido pelo município onde o imóvel é transacionado. O IMI é um imposto municipal,
de carácter regular, que incide sobre o valor patrimonial tributário dos prédios rústico e urbanos, esta
receita é, na totalidade, municipal. O IUC é um imposto que incide sobre o uso e fruição de automóveis ligeiros de passageiros e automóveis ligeiros mistos, aeronaves de uso particular, barcos de recreio de uso particular e motociclos, receita também destinada aos municípios.
Para além da afetação de parte da receita fiscal dos municípios, é indicada outra potencial fonte de
financiamento, que está sujeita aos automobilistas, propõe-se que 1 cêntimo por cada litro de combustível abastecido reverta para o financiamento dos transportes públicos.
Devido à potencial dificuldade de implementação (política e estratégia) de outras fontes de financiamento não estão aqui contempladas, a introdução de portagens e taxas nas zonas urbanas, taxas aos
comerciantes beneficiados pelas acessibilidade e o versement transport. Esta última medida para além
da dificuldade de implementação é passível de desvantagens sociais e aumento do custo da mão-deobra.
Nesta simulação não está contabilizada uma afetação da receita do imposto de venda de novos veículos (ISV) porque não existem dados sobre a venda de veículos novos ou importados por região/município. Existem várias estatísticas que agrupam esta informação por marcas de automóveis e
existem outras estatísticas mensais. A título indicativo, o Estado recebeu em 2011, aproximadamente
794 milhões de euros, de receita da venda de novos veículos e de veículos importados [74].
Com o objetivo de afetar parte da receita fiscal atribuída aos municípios para o financiamento dos
transportes públicos, é necessário ter critérios válidos para a determinação da parte a alocar. Esses
critérios devem ter em linha de conta a proximidade às infraestruturas do sistema do transporte, a qualidade do serviço prestado incluindo todos os dados da oferta. O que significa que as várias localidades
do município, devem contribuir de forma diferente, consoante são mais ou menos beneficiadas. Uma
104
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
boa referencia para a decisão da afetação, e que está em vigor para o cálculo do valor patrimonial dos
imóveis, são os coeficientes de localização disponibilizados no sistema de informação geográfica do
imposto municipal sobre imóveis (SIGIMI).
Nesta avaliação simplificada dos valores a alocar, não serão determinados coeficientes específicos
para cada localidade, vai ser atribuído o valor de uma percentagem para cada município. O único critério que vai ter sido tomado em conta é uma apreciação geral da servidão da rede de transportes, tal
como identifica o quadro 19. Para cada tipo de receita fiscal é proposto uma afetação que varia consoante a servidão da rede de transportes.
A explicação entre os valores adotados para os diferentes impostos tem como base o valor da receita
de cada um deles para os municípios e a frequência com que é gerada. O IUC é uma receita anual e é o
que gera menos receita por isso adotou-se valores no intervalo de 0,1 a 0,3%. Considera-se a afetação
do IMT superior à do IMI, porque é uma receita esporádica, quando há transação do imóvel e apenas
nos casos em que o valor é superior a 92.402€. O IMI é uma receita anual, tendo-se atribuído valores
no intervalo de 1 a 3%. Para o IMT considera-se uma afetação entre 2 a 6%.
Quadro 19 - Percentagens de afetação para a receita fiscal dos municípios
Servidão da rede de transportes do município
IMI
IMT
IUC
Muito bem servido
3%
6%
0.3%
Bem servido
2%
4%
0.2%
Razoavelmente bem servido
1%
2%
0.1%
Na averiguação da potencial receita para os transportes do Porto, foram considerados os concelhos que
estão servidos pela rede da STCP e Metro do Porto. A atribuição da percentagem de afetação da receita é sugerida consoante o concelho é servido pelas duas operadoras ou apenas por uma e pela observação da cobertura da rede. O quadro 20 indica quais são os municípios servidos pelas operadoras em
questão.
Quadro 20 - Concelhos servidos pela STCP e Metro do Porto
Concelhos servidos pela rede da STCP e Metro
do Porto
Matosinhos, Maia, Porto, Vila Nova de Gaia e
Gondomar
Concelho servidos apenas pela STCP
Valongo
Concelhos servidos apenas pela Metro do
Vila do Conde e Póvoa de Varzim
Porto
A receita gerada pela potencial receita dos impostos fiscais no Porto (dados reportam o ano de 2010) é
de 7495,22 milhares de euros, como indica o quadro 21, um valor ainda distante do que é necessário.
O valor total necessário será a soma dos montantes do financiamento necessário para as empresas Metro do Porto e STCP, indicados no quadro 18.
105
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Quadro 21 - Receita gerada através da afetação da receita fiscal dos municípios da AMP [75]
Município
Receita total Afetação Receita gerada Acumulado
3
3
3
10 €
%
10 €
10 €
Matosinhos
Maia
Porto
Vila Nova de Gaia
IUC
Gondomar
Valongo
Vila do Conde
Póvoa de Varzim
2978,08
2243,17
4243,75
4647,86
2243,17
1252,53
1145,74
903,44
0,3%
0,2%
0,3%
0,3%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
8,93
4,49
12,73
13,94
2,24
1,25
1,15
0,90
8,93
13,42
26,15
40,10
42,34
43,59
44,74
45,64
Matosinhos
Maia
Porto
Vila Nova de Gaia
IMT
Gondomar
Valongo
Vila do Conde
Póvoa de Varzim
10116,18
5889,92
30011,32
13666,37
4224,4
2499,3
5494,82
3447,31
6%
4%
6%
6%
2%
2%
2%
2%
606,97
235,60
1800,68
819,98
84,49
49,99
109,90
68,95
606,97
842,57
2643,25
3463,23
3547,72
3597,70
3707,60
3776,55
Matosinhos
Maia
Porto
Vila Nova de Gaia
IMI
Gondomar
Valongo
22299,33
17978,04
42691,51
32702,83
14783,11
7814,96
8247,62
7420,19
3%
2%
3%
3%
1%
1%
1%
1%
668,98
359,56
1280,75
981,084
147,83
78,15
82,48
74,21
668,98
1028,54
2309,29
3290,37
3438,20
3516,35
3598,83
3673,03
Vila do Conde
Póvoa de Varzim
Total da receita gerada
7495,22 milhares de euros
A receita total gerada para fins de financiamento do sistema de transportes, de Braga, é de 728,08 milhares de euros, tal como indicado no quadro 22 (valores do ano de 2010). Consoante a classificação
adotada, diz-se que Braga é bem servida pela rede de transportes. É de salientar que a zona urbana do
município é melhor servida do que as freguesias mais distantes do centro, que não possuem acesso ao
transporte com mesma frequência de serviço.
Quadro 22 - Receita gerada através da afetação da receita fiscal do município de Braga [75]
Município de Braga
Receita total
Afetação
Receita afetada
10 €
%
10 €
3
10 €
IUC
2.818,28
0,2%
5,64
5,64
IMT
8.816,15
4%
352,65
358,28
IMI
18490,03
2%
369,80
728,08
3
106
Total Acumulado
3
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Atribui-se ao município de Vila Real, a classificação de razoavelmente bem servido pela razão que
apenas o centro urbano é servido por transportes. A receita gerada em Vila Real é de 66,46 milhares de
euros, como demonstra o quadro 23. Os valores datam o ano de 2010.
Quadro 23 - Receita gerada através da afetação da receita fiscal do município de Vila Real [75]
Município de Vila Real
Receita total
3
Afetação
Receita afeta
3
Total Acumulado
3
10 €
%
10 €
10 €
IUC
785,27
0,10%
0,78
0,79
IMT
1676,39
2,00%
33,53
34,31
IMI
3214,8
1,00%
32,15
66,46
A receita gerada da afetação de 1 cêntimo de euro por cada litro de combustível abastecido vai ser
apenas analisada nos distritos do Porto, Braga e Vila Real. Naturalmente que esta medida para ser
válida terá que ser aplicada em todo o território português para além de ser suportada por mecanismos
legais.
Para o cálculo da potencial receita a afetar para os municípios em estudo, a percentagem do número de
veículos vai ser extrapolada para o consumo de combustível, supondo que o consumo de combustível
em determinada zona é proporcional ao número de veículos. Nesta avaliação, só é considerado os litros de gasóleo e gasolina vendidos em Portugal e são desprezados na contabilização do parque de
veículos motorizados, os veículos de duas rodas.
A figura 41 apresenta o número de veículos automóveis registados, no ano de 2010, em Portugal e nos
distritos assinalados. O Porto tem 15,7% do parque automóvel existente, Braga tem 7,7% e Vila Real
2% [76].
Fig. 41 - Número de automóveis nos distritos de estudo [76]
107
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
Em Portugal, no ano 2010, foram consumidos 3551396496 litros de combustível (gasóleo e gasolina),
ao relacionar este consumo com a percentagem de veículos existentes nos concelhos em estudo, a estimativa da receita gerada é apresentada no quadro 24 [77].
Quadro 24 - Receita gerada na taxação do combustível
3
Consumo (l) Afetação (€) Receita gerada (10 €)
100% 3551396496
0,01
35513,96
Porto 15,70%
557569250
0,01
5575,6
Braga
7,70%
273457530
0,01
2734,57
Vila Real
2,10%
74579326
0,01
745,79
Afetando 1 cêntimo por cada litro de combustível abastecido, no Porto é possível angariar 5,5 milhões
de euros, em Braga 2,7 milhões de euros e em Vila Real aproximadamente 745 milhares de euros.
O Estado português arrecadou 2.276 milhões de euros, em 2011, em impostos sobre o consumo de
produtos petrolíferos e energéticos. Não foi utilizada, diretamente esta receita para o financiamento,
porque inclui outros consumos para além dos que servem para uso rodoviário, no entanto é uma solução possível é afetar parte desta receita para o financiamento do serviço de transportes públicos [74].
O quadro 25 mostra qual é o saldo entre a necessidade de financiamento e a receita gerada através dos
impostos fiscais recebidos pelos municípios e a afetação de 1 cêntimo por litro de combustível abastecido. A proposta feita, em Vila Real, resulta num acréscimo de 479 milhares de euros, no caso de Braga e Porto a proposta não satisfaz as necessidades de financiamento, no caso do Porto estão incluídas
as necessidades da STCP e do Metro do Porto.
Quadro 25 - Balanço do financiamento necessário e receita gerada
Municípios
Porto
Braga
Vila Real
Financiamento Total de receita
Falta
3
3
necessário (10 €) gerada (10 €) financiar (103 €)
33923,00
6070,96
333,25
13070,91
3642,48
812,25
20852,09
2428,48
+479
Como foi verificado, a receita da proposta realizada não é suficiente para o Porto e Braga, os municípios em questão terão que prever outras fontes alternativas de financiamento, já apresentadas neste
trabalho, as que se destacam são:
receitas de contratos de publicidade no material circulante, abrigos, estações e interfaces;
receita gerada pelos parques de estacionamento agregados ao serviço de transporte de passageiros, como existe no Metro do Porto “park & ride”;
receitas do estacionamento geridos pela autarquia e multas de estacionamento;
receitas geradas por contratos entre os operadores e o sector empresarial, em que as empresas
incentivam os seus colaboradores a utilizar o serviço de transporte público gerando desta forma uma receita fixa;
receitas geradas pela implementação de portagens em zonas congestionadas, a aplicar consoante as especificidades do território em questão;
108
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
receitas provenientes de uma taxação das mais-valias geradas pela transação de imóveis, nos
casos em que os proprietários viram as suas propriedades valorizadas pelos benefícios proporcionados pela rede de transportes;
as receitas dos contratos de obrigações de serviços públicos.
Todo o planeamento do modelo de financiamento terá que ser pensado tendo em conta os utilizadores
e os beneficiários diretos e indiretos e deverão estar envolvidos nestas decisões o Estado, os órgãos
regionais e os municípios. Naturalmente que não é razoável, apenas atuar do lado da procura de novas
receitas é estritamente necessário reduzir os custos de operação sem a degradação do serviço prestado.
É também possível obter melhores rendimentos se existir uma oferta de serviços atrativa capaz de
captar e fidelizar novos clientes, gerando assim mais receita. Quanto às tarifas sociais, devem ser analisados quais são os atuais beneficiários dos sistemas de apoio, a comparticipação nas tarifas deve ser
destinada para quem realmente precisa e durante o período que necessita, podendo ser atribuídas vários segmentos de apoio ao nível do horário da procura e ao valor da tarifa.
109
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
110
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
7
CONCLUSÕES
As redes de transporte público são fundamentais para o desenvolvimento harmonioso das relações
sociais e económicas de uma cidade. É inquestionável que um sistema de transportes bem planeado e
eficaz é impulsionador da produtividade e da melhoria das condições de vida das populações. Todos
estes benefícios coletivos exigem uma política concertada, no tempo e no espaço, que estruture a atividade do setor.
As mais-valias proporcionadas corporizam a necessidade de responsabilizar o Estado no sentido de
implementar medidas para a promoção integrada das redes de transportes públicos que satisfaça as
necessidades da população. Esta atuação implica necessariamente a colaboração entre administração
central, as entidades regionais, autarquias e as empresas de transporte para que promovam nas suas
áreas de atuação soluções sincronizadas com as políticas urbanas e do território, com o crescimento
económico e com as questões ambientais.
O modelo de gestão e de financiamento são questões estruturais para o funcionamento do sector dos
transporte e como tal devem ser considerados assuntos de primeira importância.
Em Portugal, o quadro legislativo da matéria de transportes está desatualizado, carece de aperfeiçoamento e de regulamentação. O desajustamento da legislação à realidade do sector é reconhecido e
coloca diversos entraves à atividade. Para que seja atingido um patamar de eficiência é essencial que
esteja clara a noção de obrigações de serviço público de transporte e que as entidades com responsabilidade tenham as atribuições e recursos necessários para atuarem de forma concertada.
O modelo organizacional da prestação do serviço de transporte não segue um modelo único dependendo essencialmente da organização política e administrativa. Contudo, verifica-se que na maioria das
áreas geográficas estudadas, existe uma autoridade de transportes descentralizada com maior ou menor
grau de responsabilidade em relação aos órgãos centrais, regionais e locais. Nas últimas décadas, nos
vários países europeus, a tendência dos modelos de gestão e organização tem-se caracterizado pela
abertura do mercado de transportes à concorrência e pela contratualização do serviço público de transportes sustentado pelo Regulamento da CE n.º 1370/2007.
As cidades de Lisboa e Porto beneficiam de redes de transporte coletivo explorados diretamente por
empresas do Estado. Porém, existe um conjunto de autarquias que disponibilizam aos seus concidadãos serviços públicos de transporte, podendo ser um serviço contratualizado a uma empresa privada,
realizado por empresa municipal ou por serviços municipalizados. Esta situação é discriminatória,
dado que em Lisboa e Porto os municípios não tem despesa com os serviços de transporte e no restante
território os municípios são responsáveis pelos gastos inerentes à exploração do serviço, o qual é por
111
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
natureza deficitário, dado o seu carácter social. É uma situação duplamente injusta pelo facto de serem
os contribuintes portugueses que sustentam a exploração dos transportes públicos nas duas cidades
supracitadas, mesmo que não usufruam dos serviços, e as restantes zonas do país não têm essa mesma
ajuda financeira. Esta assimetria deve ser revista através da formulação de mecanismos de financiamento equitativos e estáveis.
No quadro do financiamento verifica-se que as receitas comerciais não são suficientes para cobrir os
custos operacionais. Dado que o transporte público de passageiros em meio urbano constitui um serviço público reconhecido implica que o Estado promova serviços inclusivos que proporcionem uma boa
acessibilidade aos cidadãos em condições de conforto e qualidade. Portanto, as obrigações de serviço
público têm de ser subsidiadas e como tal é necessário determinar quais as origens e fundos mais adequados.
As receitas a consignar para o transporte público deverão ser provenientes de todos os beneficiários
diretos e indiretos do sistema de transporte e com base na internalização dos custos externos e na captura de mais-valias.
Na atual situação económica, não são viáveis os acréscimos de preços das tarifas desmedidos que podem traduzir-se em afastamento de clientes, no acréscimo de fraude e na diminuição da receita (derivada da quebra da procura).
A sustentabilidade financeira das empresas de transporte passa também pelo aumento da eficiência e
otimização de recursos. A rede de transportes e a oferta de serviços deve ir de encontro às expetativas
do cliente para que desta forma as empresas aumentem a quota de mercado e consequente fonte de
rendimento.
Para a sustentação de modelos de gestão e financiamento adequados à prossecução dos objetivos do
serviço público de transportes é necessário, em primeiro lugar, desbloquear os vários impedimentos à
atividade resultantes da legislação vigente. Em segundo lugar, as medidas a implementar devem ser
devidamente parametrizadas e programadas com o envolvimento das várias entidades competentes
com legitimidade política e com a competência técnica para o efeito.
A adoção de estratégias para implementação de fontes alternativas de financiamento, em Portugal,
pode ter como referencia alguns casos internacionais de sucesso. Para a replicação do modelo é recomendável a calibração dos vários parâmetros ajustados ao município.
No caso de estudo em que as empresas objeto de análise foram a STCP, Metro do Porto, TUB e Corgobus, retiram-se as principais conclusões:
nas empresas de transporte rodoviário, a taxa de cobertura média das receitas tarifárias nos
gastos operacionais é de 62,19%, sendo a Corgobus que apresenta a taxa mais elevada com
76,09%. A Metro do Porto tem uma taxa de cobertura média de 88.98%;
os valores dos subsídios a atribuídos às empresas da Metro do Porto, STCP e TUB não obedecem a uma formula de calculo previamente acordada;
na estrutura dos gastos a parcela que tem maior peso, em todas as empresas, são os custos com
o pessoal, representam em média 49,08% do total dos gastos totais; a segunda parcela com
maior peso na estrutura dos gastos são o consumo das matérias necessárias para a laboração da
atividade de transporte;
na estrutura dos rendimentos são as tarifas que têm maior peso no total dos rendimentos, a segunda principal fonte de rendimento são os subsídios à exploração.
112
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
A STCP e Metro do Porto possuem significativos encargos financeiros acumulados derivados do endividamento. É necessário que o Estado intervenha para não culminar no colapso-económico e financeiro e não permitir colocar em causa a prestação do serviço público de transporte.
A intervenção, nas empresas do SEE, não deve ser apenas no sentido de estancar o endividamento,
deverá ser elaborado um plano de estruturação para o financiamento justo para empresas e para os
contribuintes.
Destaca-se a importância da implementação do Regulamento CE n.º 1370/2007 para a definição da
qualidade dos serviços e para a defesa do financiamento público justo das obrigações de serviço público assente em contratos onde estejam claramente discriminados os custos subvencionados.
113
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
114
Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos
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[55] Concessão estação Baixa Chiado
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[58] Há vida para além dos aumentos tarifários? ,
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[63] Metro do Porto, Relatório e Contas 2011, Porto, 2011
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[65] Identificação da empresa Metro do Porto,
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[66] Costa V., Soares T., Estudo da Mobilidade da População Residente no Concelho de Braga, Braga, 2007
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[68] Instituto Nacional de Estatística, Censos 2011 – Resultados Preliminares, Lisboa, 2011
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[72] Corgobus, Balanço da empresa Corgobus 2011, Vila Real, 2011
[73] Decreto-lei n.º 167/2008 de 26 de Agosto, Diário da República I série
[74] Orçamento de Estado para 2012, República Portuguesa, Outubro 2011
[75]Receitas
fiscais
das
câmara
municipais
por
principais
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http://www.pordata.pt/Municipios/Receitas+fiscais+das+camaras+municipais+total+e+por+principais
+impostos-532, acedido em Maio 2012
[76] Estatísticas ACAP http://www.autoinforma.pt/estatisticas/estatisticas.html?MIT=36458, acedido
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[77] INE, Consumo de energia no sector doméstico, Julho 2011
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