UFPE
Universidade Federal de Pernambuco
Centro de Filosofia e Ciências Humanas
Departamento de Ciência Política
Programa de Pós-Graduação em Ciência Política
Curso: MINTER / UFPE-IFMT
Thiago de Almeida Souza
O CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DE MATO
GROSSO: DO CONTROLE DE LEGALIDADE AO MONITORAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
Recife
2013
II
Thiago de Almeida Souza
O CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DE MATO
GROSSO: DO CONTROLE DE LEGALIDADE AO MONITORAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
Dissertação apresentada à banca examinadora como requisito para obtenção do título
de Mestre em Ciência Política, área de concentração: Políticas Públicas, do Programa
de Mestrado Interinstitucional – Minter, da
Universidade Federal de Pernambuco em
parceria com o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Mato Grosso,
sob a orientação do Prof. Dr. Ricardo Borges
da Gama Neto.
Recife
2013
III
Catalogação na fonte
Bibliotecária, Divonete Tenório Ferraz Gominho, CRB4-985
S729c
Souza, Thiago de Almeida.
O controle interno do poder executivo do Estado de Mato Grosso: do
controle de legalidade ao monitoramento de políticas públicas / Thiago de
Almeida Souza. – Recife: O autor, 2013.
76 f. ; 30 cm.
Orientador: Prof. Dr. Ricardo Borges da Gama Neto.
Dissertação (mestrado) - Universidade Federal de Pernambuco.
CFCH. Programa de Pós–Graduação em Ciência Política, 2013.
Inclui bibliografia.
1. Ciência Política. 2. Poder executivo. 3. Auditoria – Controle interno.
4. Política Pública – Mato Grosso. I. Gama Neto, Ricardo Borges da. (Orientador). II. Título.
320 CDD (22. ed.)
UFPE (BCFCH2013-92)
IV
V
DEDICATÓRIA
A minha vó Durvalina de França
Almeida pelo carinho e esforço para me
proporcionar uma boa educação.
VI
AGRADECIMENTOS
A Deus, pela vida e por tudo o que tenho.
Ao meu orientador Professor Doutor
Ricardo Borges Gama Neto, pela
criticidade e pela paciência.
Ao Professor Doutor Enivaldo Rocha que
pela amizade e atenção a nós.
Ao Professor Ali Veggi Atala pelas
oportunidades dadas a mim no IFMT.
E a todos os colegas, professores e
colaboradores que participaram deste
programa Minter UFPE/IFMT, pela sua
amizade, dedicação e esforço para a
realização do Programa.
VII
RESUMO
Este trabalho tem por objetivo realizar um estudo de caso que tem como
unidade de análise o controle interno do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso
representado pela Auditoria Geral do Estado (AGE/MT) que de acordo com o §2° do
art. 52 da Constituição deste Estado, é o órgão ao qual o constituinte originário atribuiu a responsabilidade pela função de controle interno de todos os órgãos da administração direta e indireta. A problemática que envolve a questão de pesquisa parte
da premissa de que, apesar das atribuições deste órgão serem normatizadas em leis
que regulamentam as atividades de auditoria, controle e fiscalização, algumas dessas atividades, precisamente a que se refere ao controle de resultados por intermédio da auditoria de desempenho e monitoramento de politicas públicas, não vêm
sendo adequadamente realizadas.
Palavras-chave: Controle Interno, Controle de Resultados, Monitoramento de Políticas Públicas.
VIII
ABSTRACT
This paper aims to conduct a case study whose analysis unit internal control
of the Executive Branch of the State of Mato Grosso represented by the Auditor
General of the State (AGE / MT) which according to § 2 of art. 52 of the Constitution
of this State, is the body to which the original constituent assigned responsibility for
internal control function of all organs of the direct and indirect administration. The
problem that involves the research question assumes that despite the powers of this
body be regulated in laws regulating the activities of audit, control and inspection,
some of these activities, specifically referred to the results of control through performance audit and monitoring of public policies, are not being adequately performed.
Keywords: Internal Control, Control Results, Monitoring Public Policy.
IX
LISTA DE QUADRO E FIGURAS
Quadro 01: Diferença entre Administração Patrimonialista, Burocrática e Gerencial.
Quadro 02: Principais diferenças entre a administração burocrática e a gerencial.
Quadro 03: Quadro-resumo do papel das instituições de controle
Quadro 04: Diferença entre Auditoria de Conformidade e Auditoria de Desempenho
Quadro 05: Aspectos da Auditoria de Regularidade e da Auditoria de Desempenho
Quadro 06: Legislações Estaduais do Controle Interno do Estado de Mato Grosso
Quadro 07: Demonstrativo de Apuração do Superávit Financeiro
Figura 1: Diagrama de insumo-produto
Figura 2: Balanço Orçamentário 2010
LISTA DE GRÁFICOS E TABELAS
Gráfico 01: Desempenho da Receita Pública Realizada nos período de 2008 a 2011
Tabela 01: Resultado Orçamentário
Tabela 02: Resultado Financeiro
Tabela 03: Execução Receitas e Despesas Orçamentárias
Tabela 04: Dívida Consolidada Líquida
Tabela 05: Despesas com Pessoal do Poder Executivo Estadual
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AGE/MT
APB
Art.
CAT
CF
CGE
COCINPE
DASP
DOE
EC
FHC
ID
IN
INTOSAI
LC
LOA
LRF
Auditoria Geral do Estado de Mato Grosso
Administração Pública Brasileira
Artigo
Comitê de Apoio Técnico
Constituição Federal
Controladoria Geral do Estado
Conselho de Avaliação do Controle Interno do Poder Executivo
Departamento Administrativo do Serviço Público
Diário Oficial do Estado
Emenda Constitucional
Fernando Henrique Cardoso
Indicador de Desempenho
Instrução Normativa
Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
Lei Complementar
Lei Orçamentária Anual
Lei de Responsabilidade Fiscal
X
MT
NBCT
PDRAE
PDI
PPA
RCL
RGF
SARP
SEFAZ
SFC
TCE-MT
Mato Grosso
Normas Brasileiras de Contabilidade
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
Programa de Desenvolvimento Institucional Integrado
Plano Plurianual de Investimentos
Receita Corrente Líquida
Relatório de Gestão Fiscal
Secretaria Adjunta da Receita Pública
Secretaria de Estado de Fazenda
Secretaria Federal de Controle
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
XI
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO .............................................................................................................. - 12 2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA.......................................................... - 16 2.1. Da administração pública gerencial ao retrocesso burocrático. .................... - 21 2.2. Por que as reformas gerenciais com foco no resultado falham na
administração pública brasileira. ................................................................................ - 28 3. CONTROLES DEMOCRATICOS .............................................................................. - 33 3.1. Conceito de Controle ......................................................................................... - 34 3.2. Tipos de Controle ............................................................................................... - 35 3.3. O Controle Interno na Administração Pública Brasileira ................................. - 37 3.3.1.O controle interno pós-constituição de 1988 .............................................. - 41 3.4. O controle de conformidade, de desempenho operacional, e avaliação de
programas. ..................................................................................................................... - 45 4. O CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DE MATO
GROSSO............................................................................................................................ - 51 4.1. Do controle de legalidade ao monitoramento de políticas públicas .............. - 54 4.2. Notificações do Tribunal de Contas acerca do Controle Interno ................... - 66 4.CONCLUSÃO ................................................................................................................ - 72 5.REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................... - 73 -
- 12 -
1. INTRODUÇÃO
Mesmo após vinte anos da promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil (1988), o atual cenário político-jurídico da República Federativa demonstra que União, Estados e Municípios ainda encontram dificuldades na materialização de políticas públicas eficientes que satisfaçam a população beneficiária das
ações governamentais.
Reformas de cunho gerencial com foco no resultado dessas políticas públicas
permitiram uma evolução na forma de administrar o Estado em diversos países desenvolvidos, mas não obtiveram o mesmo terreno fértil na administração pública
brasileira.
As instituições de controle interno, que foram criadas pela ciência da administração para permitir o acompanhamento dos gastos públicos, bem como o atingimento dos resultados que deveriam ser alcançados pelo eventual sucesso das políticas públicas implementadas no plano governamental, revelaram-se como mais uma
das responsáveis pelo insucesso (ou sucesso parcial) desta nova administração pública voltada para o resultado (denominada, comumente, de “administração gerencial”).
Nesse quadro, a hipótese suscitada na presente dissertação é de que, sobretudo pelas interferências políticas a que estas instituições estão sujeitas, bem como
pelo arranjo institucional dessas, não é possível que tais entes cumpram a missão
que lhes foi declinada pelos estatutos jurídicos do estado brasileiro.
Delimita-se como campo de investigação desta pesquisa o Estado de Mato
Grosso e como particular objeto de investigação: a Auditoria Geral do Estado
(AGE/MT).
A partir de uma análise sob a perspectiva dos liames declinados pela ciência
política, a pesquisa terá como foco central os mecanismos de fiscalização e controle
utilizado pela AGE/MT, tendo em vista que a este órgão foi, de acordo com o §2° do
art. 52 da Constituição do Estado de Mato Grosso (1989), atribuída a responsabilida-
de pela função de controle interno de todos os integrantes da administração direta e
indireta do Poder Executivo Estadual.
- 13 De saída, salutar elucidar que se enquadram nas funções de controle interno,
segundo conceito estabelecido de acordo com os artigos 70 da Constituição Federal
e 52 da Constituição Estadual, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Executivo e das suas entidades quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.
Nas funções do controle interno, inclui-se também a obrigatoriedade de se
avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos do Estado; assim como comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração estadual.
Frise-se que é responsabilidade do controle interno do Poder Executivo fiscalizar não só critérios contábeis e legais, mas também exercer a fiscalização operacional, ou seja, levar a efeito o efetivo monitoramento de políticas públicas quanto aos
critérios de eficiência, eficácia e efetividade.
Com efeito, apesar de todas as atribuições da AGE/MT serem literalmente
descritas na Constituição Estadual e em outros instrumentos legais, parte delas ainda não são executadas por esse órgão, mormente a relativa ao acompanhamento da
adequada execução das políticas públicas.
Partindo-se da análise preliminar dos relatórios de auditoria incorporados aos
Balanços Gerais do Estado dos anos de 2009 a 2011, dos pareceres prévios do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso de 2003 a 2011, bem como de entrevistas realizadas com servidores públicos que participam ativamente das atividades de
controle, é possível constatar-se que o controle interno deste Estado se mostra mais
preocupado com questões legais do que com questões de nível operacional e precisa melhorar a forma de atuação do controle.
Todavia, ao gerar informações sobre a execução de políticas públicas, o controle interno permitiria que o governo planejasse suas ações futuras tendo como base um diagnóstico preciso da implementação das políticas consignadas nos planos
de governo, bem como a descrição de quais foram seus resultados efetivos, seus
méritos e deficiências, até mesmo como forma de auxiliar no marketing políticoinstitucional das máquinas governamentais.
O órgão de monitoramento de políticas públicas é necessário, portanto, por
dois motivos: um administrativo e um político. Do ponto de vista administrativo, como
- 14 o governo é uma “máquina” muito complexa que agrega vários órgãos e diversos
interesses, precisa de mecanismos de coordenação para garantir que esses diversos órgãos promovam as políticas públicas de forma eficiente e econômica. (Olivieri,
2010, p. 12).
Do ponto de vista político, o governo deve garantir que essa máquina administrativa grande e complexa atenda aos interesses dos eleitores, ou seja, que ela se
mantenha responsiva aos cidadãos e às suas preferências em relação às políticas
públicas (Olivieri, 2010, p. 12).
Nesse sentido, para colocar em prática as políticas de saúde e de educação,
por exemplo, não basta a construção de escolas e de hospitais; é necessário construir a estrutura administrativa dos respectivos ministérios, pois são eles que implementam as políticas de universalização e de descentralização, ou seja, que dão a
direção e sentido comuns para a atuação das diversas escolhas e dos hospitais.
Mas, os ministérios também não são suficientes; são necessários, ainda, órgãos de
monitoramento sobre a execução das políticas públicas, cuja função é garantir ao
Presidente que seus ministros estão executando, de fato, as políticas definidas na
Constituição e no seu programa de governo (Olivieri, 2010, p. 12).
Dessa forma, relevante é o estudo das razões pelas quais a AGE/MT não desempenha essa importante função de monitoramento. Segundo OLIVIERI (2010), a
ciência política conhece muito pouco como o governo funciona por dentro. Logo, esse é um tema de pesquisa de extrema importância para a ciência política contemporânea, visto que o controle interno quando utilizado em toda a sua magnitude auxilia
o chefe do Poder Executivo no alcance de seus objetivos previstos nos programas
de governo e ao mesmo tempo fiscaliza a efetiva realização da ação governamental
numa comunidade beneficiada por uma política pública qualquer.
Repise-se: a hipótese central do estudo é a de que a Auditoria Geral do Estado realiza a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, patrimonial, quanto aos
critérios de legalidade e legitimidade, mas não realiza fiscalização operacional quanto aos critérios de eficiência, eficácia e efetividade.
Este trabalho tem como objetivo, portanto, analisar a atual atividade institucional da Auditoria Geral do Estado de Mato Grosso; demonstrar com base nos ordenamentos institucionais formais que este órgão não cumpre seu papel legal descritos; e, realizar uma análise crítica desta falha com base nas teorias que tratam do
- 15 assunto.
Este estudo adota como metodologia central o “estudo de caso” que será aplicado no objeto em análise. No que concerne às técnicas de pesquisa a serem utilizadas elucida-se que, consoante os ensinamentos apresentados por Lakatos e Marconi (2009,p.176-276), utilizar-se-ão tanto a documentação indireta, quanto a documentação direta, por meio da observação direta intensiva, que no conceito das destes autores significa dizer que serão realizados levantamento bibliográfico aprofundados a respeito da temática, assim como na coleta de dados por meio de entrevistas e pesquisa a documentos oficiais disponíveis no site da AGE/MT e do TCE/MT.
No primeiro capitulo dessa dissertação, será feita uma abordagem histórica a
respeito da evolução da Administração Pública Brasileira desde a era patrimonialista
até a atual forma gerencial.
No segundo capítulo, serão detalhados os diversos tipos de controles presentes no Estado brasileiro, abordando com minúcias o controle do tipo interno explanando sobre o seu atual desenho institucional e suas atuais funções normatizadas.
No terceiro capítulo, com base nos pareceres do controle interno constantes
nos Balanços Gerais do Estado de Mato Grosso, nas notificações do Tribunal de
Contas do Estado de Mato Grosso, bem como nas entrevistas realizadas, demonstraremos o real apego da AGE-MT para com o controle de legalidade e o visível descredenciamento para com o controle operacional.
Por fim, serão apresentadas as principais conclusões deste trabalho.
- 16 -
2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Apesar de o “ideal gerencial” ser previsto em instrumentos formais e legais, o
Brasil atualmente ainda caminha para a implantação final desse novo modelo de
gestão pública que ter por base o “foco no resultado” e na “avaliação do desempenho governamental”.
Historicamente, o Brasil é enxergado como país onde as reformas gerenciais
encontraram enormes dificuldades de serem amadurecidas e implementadas, seja
1
pela burocracia , seja em razão da manutenção política das características (insuperáveis) da “administração patrimonialista e burocrática” ainda fortemente institucionalizadas nas atividades de controle e de gestão dos recursos públicos. Essa impressão é retratada por Caiden apud REZENDE(1999) que reforça a tese de que as reformas administrativas falham, pois ocorrem em ambientes altamente institucionalizados e corporativistas, os quais inibem as mudanças.
Bresser-Pereira apud SANTANA (2010) classifica a administração pública em
três momentos, conforme o quadro abaixo:
Quadro 01 - Diferença entre Administração Patrimonialista, Burocrática e Gerencial.
O Estado funciona como extensão do poder soberano e os direitos são concedidos segundo
critério pessoal, o patrimônio público e o patriAdministração Pública Patrimonialista ou mônio do soberano confundiam-se. A corrupção,
Patriarcal
o empreguismo e o nepotismo eram marcantes.
Esse tipo de administração não visa o interesse
público, é típica das monarquias absolutistas que
antecederam o capitalismo e a democracia.
Representa o poder racional-legal weberiano, a
ideia de profissionalização, carreira, hierarquia
funcional, formalismo e impessoalidade. Necessidade de distinguir o público do privado, bem
Administração Pública Burocrática
como o administrador público do ser político,
com o fim de proteger o Estado da corrupção, do
empreguismo e do nepotismo. O controle é a
garantia de poder do Estado, transforma-se na
sua própria razão de ser.
Administração Pública Gerencial
Compreende resultados diretamente voltados
para o interesse público, princípio da eficiência
1 “Burocracia é o conjunto de funcionários especializados e de funcionários políticos. Funcionários
especializados são os burocratas, contratados com sabe em algum sistema de mérito (geralmente concurso), e
os funcionários políticos são os nomeados para cargos de confiança (podem ser burocratas ou não, mas mesmo
que sejam burocratas prevalece a definição como funcionários políticos)”. (Olivieri, 2010, p. 33).
- 17 (fazer mais com menos), processo decisório
descentralizado, ênfase no controle de resultado.
Fonte: SANTANA, 2010, p. 22
Do período colonial (1500 - 1822), perpassando pelo período Imperial (1822 1889), à República Velha (1889 - 1930) o país teve uma administração patrimonialista caracterizada pela incapacidade dos detentores do poder político distinguirem entre o patrimônio público e seus bens privados.
Nessa época, a administração pública brasileira não dispunha de quaisquer
mecanismos de controle que impedissem que os gestores públicos fizessem o mau
uso dos bens do Estado. “Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Império, que se estenderá ainda pela Primeira República”. (BRESSER-PEREIRA, 2001,
p. 6).
Os governantes administravam o país de acordo com suas vontades pessoais. “Pode-se, imaginar, que os critérios administrativos eram pessoais, e a preocupação com a eficiência da máquina estatal, nula” (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 7).
Segundo BRESSER-PEREIRA (2001), o Estado brasileiro do século XIX era
oligárquico em que uma pequena elite de senhores de terra e de políticos patrimonialistas dominavam amplamente o país.
Esse sistema perdurou até a primeira reforma administrativa ocorrida no Brasil em 1936. Surge a partir daí, um impulsionamento dos atores responsáveis pela
política brasileira para a implantação da administração pública burocrática.
Segundo BRESSER-PEREIRA (1996), a administração pública burocrática foi
adotada para substituir a administração patrimonialista.
Na época da reforma (1936), o país vivenciava uma grave crise administrativa
causada pela não fiscalização do uso dos recursos públicos administrado pelos monarcas e posteriormente pelos coronéis. Nesse cenário, é que os ideais burocráticos
começaram a surgir e a conquistar a opinião pública dominante.
Assim, coube aos intelectuais Maurício Nabuco e Luís Simões Lopes a implementação em 36 da administração pública burocrática baseada nos princípios gerais descritos por Max Weber baseada na premissa geral da meritocracia (BRESSER-PEREIRA, 1996, p. 4).
Por intermédio do DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público), os
aludidos princípios centralizadores e hierárquicos da administração burocrática clás-
- 18 sica foram introduzidos no país. A criação do DASP representou a primeira reforma
administrativa brasileira (BRESSER-PEREIRA, 1996, p. 6).
Entretanto, é de se destacar que os pilares da administração burocrática descritos por Max Weber não encontraram assento no Brasil, visto que pressupunham
um rígido controle de meios no que se refere ao desenvolvimento do estado baseado em critérios de resultados.
BRESSER-PEREIRA (1996) descreve que a administração pública burocrática clássica foi adotada apenas porque era uma alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Todavia, o pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real surgindo, então, anomalias que definharam o real propósito da administração burocrática brasileira.
Tais desvios (denominados atualmente “disfunções da burocracia”) a que nos
referimos se caracterizavam pela forma inerte e ineficiente de administrar o país. “Na
verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos”. (BRESSER PEREIRA,
1996, p. 5)
Segundo Chiavenato (2004), as “disfunções da burocracia”, dentre outros
transtornos, geram as seguintes consequências: 1.internalização das regras e exagero no apego aos regulamentos; 2.excesso de formalismo e papelório; 3.resistência
a mudanças; 4.despersonalização do relacionamento; 5.categorização como base
do processo decisorial; 6.superconformidade às rotinas e procedimentos; 7.exibição
de sinais de autoridade; 8.dificuldades no atendimento a clientes e conflitos com o
público.
Mesmo com a reforma a administração pública brasileira não conseguia, dadas as apontadas disfunções, obter a necessária evolução gerencial voltada para o
resultado. Com esse quadro, o governo brasileiro se viu na obrigação de implantar
uma segunda reforma no serviço público.
Era perceptível nessa fase da história política brasileira um distanciamento
enorme entre os interesses do governo e os interesses da população. Segundo
SANTANA (2012), o colapso da forma burocrática de administrar o Estado ficou evidente a partir dos custos crescentes da máquina estatal e da baixa qualidade e ineficiência dos serviços sociais prestados ao cidadão.
Daí então se buscou o modelo inicialmente desenvolvido na Inglaterra de
- 19 Margareth Thatcher, denominado “administração gerencial”.
A “reforma gerencial” compreende três dimensões: a institucional-legal, que
representa mudanças substantivas na estrutura legal e organizacional; a cultural,
baseada na mudança de valores burocráticos para os gerenciais; e a da gestão, que
parte da premissa de oferecimento de serviço de qualidade à sociedade serviço público a um custo menor para os cofres públicos. (SANTANA, 2010, p 27).
O maior propósito da reforma gerencial seria trazer para o primeiro plano a
necessidade de aprimorar a qualidade da gestão nos três níveis de governo (federal,
estadual e municipal) com o fim de desmistificar duas premissas: a de que o que é
público tem que ser necessariamente pesado ou ineficiente e a de que o que é eficiente não pode ser público. (SANTANA, 2010, p.27).
A Administração Pública Gerencial compreende, pois, a busca por resultados
diretamente voltados para o interesse público baseados no princípio da eficiência
(fazer mais com menos), no processo decisório descentralizado e na ênfase no controle de resultado.
A eficiência, aliás, revela-se como ponto central da atuação desse novo modelo de estado:
“No momento, que o Estado se transformou no grande Estado social
e econômico do século XX, assumindo um número crescente de
serviços sociais - a educação, a saúde, a cultura, a previdência e a
assistência social, a pesquisa científica - e de papéis econômicos regulação do sistema econômico interno e das relações econômicas
internacionais, estabilidade da moeda e do sistema financeiro,
provisão de serviços públicos e de infraestrutura, nesse momento, o
problema da eficiência tornou-se essencial.” (BRESSER PEREIRA,
1996, p. 5).
Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem sob esse princípio,
os administradores públicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da própria
burocracia, identificada com o poder do Estado.
Na burocracia, portanto, o conteúdo das políticas públicas é relegado a um
segundo plano. Daí o grande diferencial da administração pública gerencial, pois nega a existência de uma administração pública voltada para si mesmo. (SANTANA,
2012, p 33).
- 20 MATIAS-PEREIRA (2008) apresenta um quadro com as principais diferenças
entre a administração burocrática e a gerencial.
Administração Pública Burocrática
Administração Pública Gerencial
1-Procura obter resultados valorizados pelos cidadãos;
2-Gera accountability;
3-Compreende e aplica normas;
1-Apóia-se na noção geral de interesse públi4-Identifica e resolve problemas;
co;
5-Melhora continuamente os processos;
2-Garante cumprimento de responsabilidade;
6-Separa serviços e controle;
3-Obedece às regras e aos procedimentos;
7-Cria apoio para normas;
4-Opera sistemas administrativos;
8-Amplia a escolha do usuário;
5-Concentra-se no processo;
9-Encoraja ação coletiva;
6-É auto-referente;
10-Cria incentivos;
7-Define procedimentos para contratação de
11-Define, mede e analisa resultados;
pessoal, compra de bens e serviços;
12-Orienta-se para resultados;
8-Satisfaz às demandas dos cidadãos;
13-Foca no cidadão;
9-Controla procedimentos;
14-Luta contra o nepotismo e a corrupção;
10-Definição de cargos rígida e fragmentada15-Evita adotar procedimentos rígidos;
mente tem alta especialização.
16-Define indicadores de desempenho –
utiliza contratos de gestão;
17-É multifuncional;
18- Flexibiliza as relações de trabalho.
Fontes: Bresser Pereira (1998); Pacheco (2003); apud Matias-Pereira, com adaptações.
Conquanto a efetiva reforma gerencial tenha ocorrido no ano de 1998, por
meio da Emenda Constitucional n. 19, durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso a primeira tentativa de implementação dessa reforma ocorreu durante o período de ditadura militar.
Ao final dos anos 60, através do Decreto-Lei 200, de 1967, em meio a ditadura militar e sob o comando de Amaral Peixoto e a inspiração de Hélio Beltrão, que
iria ser o pioneiro das novas ideias no Brasil, programaram-se as primeiras tentativas
de superação da rigidez burocrática sob os auspícios da descentralização (BRESSER PEREIRA, 1996, pp. 6-7).
O aludido decreto-lei promoveu a transferência das atividades de produção de
bens e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de
economia mista, consagrando e racionalizando uma situação que já se delineava na
prática. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, a descentralização e o controle dos resultados. (BRESSER PEREIRA, 1996, p. 7).
- 21 Segundo elucida Bresser-Pereira apud SANTANA (2002), essa primeira reforma gerencial não foi concluída em decorrência de três pontos apresentados no
Decreto-Lei n.º 200: a) a permissão de contratação de empregados sem concurso
público, facilitando a sobrevivência das antigas práticas patrimonialistas e fisiológicas; b) não se preocupou em proceder às mudanças necessárias no âmbito da administração direta, desprezando o que era visto pejorativamente como uma estrutura
burocrática, rígida, deixando de realizar os concursos públicos para as carreiras de
altos administradores; c) o núcleo estratégico do Estado foi enfraquecido indevidamente por meio de uma ação consciente do governo que preferiu contratar os altos
administradores por intermédio das empresas estatais, em detrimento de fortalecer a
tecnoburocracia estratégica do Estado.
Com efeito, dadas as apontadas circunstâncias político-jurídicas, terminou da
forma acima narrada o primeiro episódio do fracasso da implantação do modelo gerencial na administração pública brasileira.
Nos anos posteriores, novas tentativas de adesão à nova gestão pública foram perseguidas pelo Estado brasileiro durante o período da ditadura. Contudo, nenhumas dessas obtiveram o sucesso desejado devido aos vestígios da administração patrimonialista e burocrática que até a presente data se manifestam nos porões
do Estado brasileiro.
2.1. Da administração pública gerencial ao retrocesso burocrático.
As lacunas jurídicas decorrentes do Decreto-Lei 200/67, bem como o desenho
institucional da administração pública brasileira favoreceram o retorno das disfunções da burocracia tornando o Estado brasileiro moroso, permeável à corrupção e
insatisfatório aos usuários dos serviços públicos.
No final do século XX, a administração pública brasileira passava por transformações importantes no que tange a busca da qualidade na prestação de serviços
públicos voltados aos cidadãos.
De acordo com BRESSER-PEREIRA(1996), nos anos de 1980 inicia-se uma
grande revolução na administração pública dos países centrais em direção a uma
administração pública gerencial.
- 22 2
O Brasil, que nessa época passava pela crise do modelo burocrático insuflado pelas disfunções da burocracia ainda acompanhada por vestígios da administração patrimonialista que caracterizava o jeito de gerir o dinheiro público, se torna alvo
de críticas de investidores estrangeiros, bem como dos próprios cidadãos descontentes com o abandono e com a precariedade na prestação dos serviços públicos.
Diante de tal cenário, tentou-se implantar uma reforma gerencial voltada para
transparência e eficiência na execução das ações governamentais para satisfazer
investidores e, ao mesmo tempo, a própria população.
Segundo CASTRO e KNOPP (2011), as reformas do setor público iniciadas
na década de 1990 no Brasil se pautaram por uma corrente de pensamento ou movimento conhecido por “Nova Gestão Pública” cujo pressuposto era de que o Estado
burocrático weberiano é caro, moroso, ineficiente, autorreferido, rígido, centralizado,
excessivamente focado no controle dos meios (rotinas, procedimentos e normas) e
que deveria ser substituído por um Estado gerencial, mais ágil, flexível, descentralizado e com maior orientação e controle por resultados.
A Administração Gerencial, também chamada de Nova Gestão Pública é uma
reforma de segunda geração3 por incluir não apenas medidas de contenção fiscal,
mas o fortalecimento do gerenciamento público, de instituições de controle e imputação de resultados e estruturas mais flexíveis em que o cidadão pode se perceber e
ter voz, como usuário de serviços públicos e contribuinte. (COSTIN, 2010, p. 33)
Como visto, na administração gerencial as instituições de controle são visualizadas como instituições vitais para o fortalecimento da nova gestão pública.
Aos poucos se foram delineando os contornos da nova administração pública:
(1) descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições
para os níveis políticos regionais e locais; (2) descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os administradores públicos transformados em
gerentes crescentemente autônomos; (3) organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal, (4) pressuposto da confiança limitada e não da desconfi2 É importante frisar que, a crise do modelo burocrático é a crise resultante e resultado da própria crise fiscal do
Estado. E ambas ocorrem conjuntamente com o processo de transição democrático.
3 Segundo Naín (2005) apud Melo (2005), as reformas da primeira geração foram realizadas nos anos 1980 e
início dos anos 1990, com o objetivo de estabilizar e liberalizar a economia. Elas consistiam de medidas pontuais
como o corte no orçamento, aumento de taxa de juros, redução da oferta monetária, episódios de privatização
etc. Em contraste, as reformas da segunda geração têm, em sua maioria, um foco institucional, cujos objetivos
são complexos e pouco tangíveis para aperfeiçoar a provisão de serviços, as estruturas regulatórias e as
capacidades administrativas.
- 23 ança total; (5) controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido,
passo a passo, dos processos administrativos; e (6) administração voltada para
o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida. (BRESSER PEREIRA, 1996, p.
6).
Em termos de controle, portanto, a administração gerencial se diferencia em
relação a administração burocrática por ser, em relação a esta, mais rígida no que
tange ao controle de resultados, ou seja, para a nova burocracia é essencial que os
gestores públicos se preocupem ainda mais com o resultado final de um programa
de governo do que com as formalidades iniciais e concomitantes no decorrer da
execução do mesmo.
O Brasil precisava avançar na sua forma de administrar, uma vez que o crescimento do país já estava sendo observado pelos países desenvolvidos. Buscou-se
então um maior investimento no reaparelhamento da máquina estatal.
No início do Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) em 1995, o então
Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado Luiz Carlos Bresser Pereira4, elabora o Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRAE) que é aprovado pela
Câmara da Reforma do Estado vinculada ao Conselho de Governo da Presidência
da República. (SANTANA, 2002, p. 1).
Segundo SANTANA (2010), na reforma gerencial proposta por BresserPereira em 1995 a administração passou a ter o foco no atendimento ao cidadão e
não em si mesma.
Nessa esteira, a reforma gerencial de 1995 “apresenta como proposta a criação de novas instituições no setor público com o fim de tornar o Estado brasileiro
com uma maior capacidade de transformar em realidade, de forma eficiente, as políticas públicas, ampliando assim a governança democrática”. (SANTANA, 2010, p.
37)
A reforma administrativa em particular era o foco do PDRAE. De acordo com
BRESSER-PEREIRA, a reforma teve os seguintes objetivos:
“A descentralização dos serviços sociais para estados e municípios;
A delimitação mais precisa da área de atuação do Estado,
estabelecendo-se uma distinção entre as atividades exclusivas que
envolvem o poder do Estado e devem permanecer no seu âmbito, as
4É oportuno lembrar que Bresser Pereira tinha larga experiência na administração pública por ter sido ministro
de Sarney.
- 24 atividades sociais e científicas que não lhe pertencem e devem ser
transferidas para o setor público não-estatal, e a produção de bens e
serviços para o mercado;
A distinção entre as atividades do núcleo estratégico, que devem ser
efetuadas por políticos e altos funcionários, e as atividades de
serviços, que podem ser objeto de contratações externas.
A separação entre a formulação de políticas e sua execução;
Maior autonomia e para as atividades executivas exclusivas do
Estado que adotarão a forma de "agências executivas";
Maior autonomia ainda para os serviços sociais e científicos que o
Estado presta, que deverão ser transferidos para (na prática,
transformados em) "organizações sociais", isto é, um tipo particular
de organização pública não-estatal, sem fins lucrativos, contemplada
no orçamento do Estado (como no caso de hospitais, universidades,
escolas, centros de pesquisa, museus, etc.);
Assegurar a responsabilização (accountability) através da
administração por objetivos, da criação de quase-mercados, e de
vários mecanismos de democracia direta ou de controle social,
combinados com o aumento da transparência no serviço público,
reduzindo-se concomitantemente o papel da definição detalhada de
procedimentos e da auditoria ou controle interno - os controles
clássicos da administração pública burocrática - que devem ter um
peso menor” (BRESSER-PEREIRA, 1995, p. 6-7).
Desta maneira, o Estado passaria a cumprir um papel na sociedade mais de
regulador e promotor do desenvolvimento econômico do que um papel de executor.
E a gestão passaria então a buscar os princípios da administração gerencial.
De acordo com o PDRAE:
"o paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios
de confiança e de descentralização da decisão, exige formas
flexíveis
de
gestão,
horizontalização
de
estruturas,
descentralização de funções, incentivo à criatividade. Contrapõe-se
à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional.
À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à
capacitação permanente, que já eram características da boa
administração burocrática, acrescentam-se os princípios da
orientação para o cidadão cliente, do controle por resultados, e
da competição administrada." (MARE, 1995, p. 17)
A estratégia do governo brasileiro era reformar os procedimentos de controle
e prestação de serviços através da reestruturação da máquina pública conscientizando a administração em geral de que a gestão governamental deveria ser mais
eficiente e menos formalista.
Segundo SANTANA (2002) o PDRAE preconizava:
- 25 “1 a revisão de sua estrutura, ajustando-a ao papel de promotor e
regulador do desenvolvimento social e econômico e fortalecendo sua
capacidade de formulação e avaliação de políticas públicas;
2 o aumento de sua governança, ou seja, sua capacidade de
implementação de políticas públicas, sob a ótica de eficiência,
eficácia e efetividade, mediante a introdução de novos modelos
organizacionais e novas parcerias com a sociedade civil, o
estabelecimento de contratos de gestão/termos de compromisso de
gestão/termos de parceria e, finalmente, a modernização da gestão.”
(SANTANA, 2002, p. 2).
Buscava-se, pois, a real materialização das políticas públicas através dos
princípios da eficiência, eficácia e efetividade monitorando o resultado final de uma
ação governamental e comparando-a com a previsão inicial dos instrumentos de
planejamento governamental5.
Os órgãos de controle interno e externo consolidavam-se como instituições
responsáveis pelo controle de tais princípios gerenciais através de normas legais
editadas pelo governo brasileiro6.
A filosofia gerencial defendia uma mudança extrema na política brasileira no
que se refere governança no setor público.
O país sempre teve como característica política a preocupação com critérios
de governabilidade, ou seja, era primordial para o Estado brasileiro preocupar-se
mais com a conjuntura política através do presidencialismo de coalizão7 do que com
a eficiência interna de sua máquina pública.
O PDRAE tinha como proposta mudar essa cultura dos políticos brasileiros
visto que esta forma política de governar era um dos gargalos para uma possível reforma gerencial. Segundo o PDRAE, o Estado não carecia de governabilidade, mas
sim de governança:
"O governo brasileiro não carece de "governabilidade", ou seja,
de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio
com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um
problema de governança, na medida em que sua capacidade de
implementar as política públicas estava limitada pela rigidez e
ineficiência da máquina administrativa" (MARE, 1995, p. 13)
5Os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade estão na página 55 deste trabalho.
6Situa-se como órgão de controle interno o agente controlador que integra a própria administração objeto do
controle, já o órgão de controle externo não integra a própria administração objeto do controle, pois o objetivo
deste é controlar órgãos de outros poderes.
7Segundo Limongi (2006), a lógica da formação de coalizões tem, nitidamente, dois eixos: o partidário e o regional (estadual), hoje como ontem. É isso que explica a recorrência das grandes coalizões, pois o cálculo relativo à
base de sustentação política do governo não é apenas partidário-parlamentar, mas também regional.
- 26 -
O governo brasileiro tinha e tem uma enorme dificuldade em implementar suas políticas públicas como estratégia para extinguir essa carência de governança.
De acordo com LUSTOSA (2008), o projeto de reforma do Estado tinha como
pilares a reforma do aparelho de Estado com vistas a aumentar sua capacidade de
implementar de forma eficiente políticas públicas (aumentar, portanto, a “governança”).
Nesse quadro, inspiradas nas teorias da administração clássica e nos modelos gerenciais da administração pública, as organizações de controle interno do Brasil passam a ter como foco contribuir efetivamente com a melhoria da qualidade do
gasto público e, consequentemente, com o incremento da governança no setor público. (SANTANA, 2010, p. 38).
Em 1998, o caput do Art. 37 da Constituição Federal de 1988 é reescrito através da Emenda Constitucional 19/98 que se torna o marco gerencial da Administração Pública Brasileira nos final do século XX e se configura como uma nova tentativa
de implantação da Nova Gestão Pública no governo brasileiro. Nesse momento, o
“princípio da eficiência” adentra ao quadro jurídico-constitucional brasileiro.
O princípio da eficiência, do ponto de vista administrativo-prático, significa que
o contribuinte, que é quem paga a conta da administração pública, tem o direito de
que essa administração seja eficiente, ou seja, tem o direito de exigir um retorno
(segurança, serviços públicos etc.) equivalente ao que pagou com o menor dispêndio possível de recursos. Parte da premissa também de que todos os servidores públicos estão sendo pagos pela sociedade, que deve exigir que sejam obedecidos os
princípios constitucionais e que os atos administrativos visem apenas o bem comum.
(MATIAS-PEREIRA, 2007. P. 158).
Inaugurava-se, a partir de então, uma nova oportunidade para a fertilização de
ideais gerenciais na administração pública brasileira. O cidadão começava a ser tratado como cliente e principal beneficiário da prestação de serviços públicos. Porém,
em que pese a modificação jurídica, outras normas da Constituição Federal ainda
engessavam a reforma gerencial brasileira devido as suas características fisiológicas
e burocráticas:
“Na medida que a Constituição de 1988 representou um retrocesso
burocrático, revelou-se irrealista. Em um momento em que o país
- 27 necessitava urgentemente reformar a sua administração pública, de
forma a torná-la mais eficiente e de melhor qualidade, aproximando-a
do mercado privado de trabalho, o inverso foi realizado. O serviço
público tornou-se mais ineficiente e mais caro, e o mercado de
trabalho público separou-se completamente do mercado de trabalho
privado.” (SANTANA, 2012, p. 13).
Conquanto a intenção do governo FHC fosse a de trazer princípios da iniciativa privada para a administração pública com o intuito de gerar eficiência na manutenção da máquina pública, os indícios da administração burocrática ainda se permeavam no modo de governar o país.
Infelizmente, como ensina CONSTIN (2010, p. 34), os embates entre correntes preocupadas com a possibilidade de que uma menor rigidez fosse uma porta
aberta para o clientelismo e correntes mais apressadas em modernizar a máquina
dificultaram o processo de reforma.
Atualmente, pode-se afirmar que a administração gerencial ainda está em
processo de implantação em todos os entes federativos da República brasileira.
Pessoa apud SANTANA (2000) considera que não é possível atacar problemas crônicos “transformando-se a administração pública numa grande empresa” e
ainda, comenta que a observância do “devido processo legal não pode ser vista como entrave à obtenção de metas e resultados práticos e concretos no seio da administração, como pretendem os defensores da Escola da Nova Administração”.
Entre uma crítica e outra, Pessoa reconhece a administração pública brasileira como ineficiente e com baixo nível de desempenho e considera os mecanismos
institucionais do controle interno e externo um dos fatores causadores deste quadro.
Isso porque, as instituições de controle interno estão engessadas institucionalmente nos critérios da administração burocrática pelo fato de se preocuparem
primordialmente com o controle legal e procedimental de programas de governo e
rotinas operacionais deixando de lado a preocupação com a fiscalização do real alcance das políticas públicas.
Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros como defende a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão estão sendo
atendidas. O controle interno voltado para si mesmo com o enfoque exclusivamente
legalista caminha em sentido contrário às tendências mais modernas de concepção
- 28 de um sistema de controle interno (SANTANA, 2012, p. 33).
A modernização da administração pública, em sentido amplo, deve buscar de
forma permanente a estruturação de um modelo de gestão que possa alcançar diversos objetivos, como, por exemplo: melhorar a qualidade da oferta de serviços à
população, aperfeiçoar o sistema de controle social da administração pública, elevar
a transparência, combater a corrupção, promover a valorização do servidor público,
entre outros. (Matias-Pereira, 2008, p. 25).
Infelizmente, como já asseverado alhures, a administração pública ainda não
transitou definitivamente para esse novo modelo. Vejamos, a seguir, os porquês.
2.2 Por que as reformas gerenciais com foco no resultado falham
na administração pública brasileira.
No decorrer de sua história administrativa, várias foram as tentativas de reformas gerenciais com foco no resultado e na eficiência governamental criadas pelo
governo brasileiro com o intuito de reformular o desenho institucional da administração pública.
As reformas gerenciais que ocorreram no país tinham como objetivo principal
“redefinir os modelos de gestão pública a partir de novos modelos institucionais que
permitam ampliar a capacidade de governar, a legitimidade política e a eficiência na
provisão de bens e serviços para a sociedade”. (REZENDE, 2009, p.1).
Também preleciona Rezende:
“Nas suas diferentes versões, as reformas gerenciais apresentam
como questão básica a necessidade de produção e consolidação de
novas matrizes institucionais orientadas por princípios de
descentralização, accountability, inclusão social, e eficiência fiscal,
fazendo emergir um conjunto de uma nova reflexão sobre os limites
das formas tradicionais e burocráticas de gestão pública.”
(REZENDE, 2009, p.2).
Raras foram as experiências de reformas que não se fizeram acompanhar por
um questionamento da burocracia tradicional e pela proposição de criar um novo
modelo centrado em modelos institucionais participativos em que a descentralização,
a expansão dos controles e da delegação. (REZENDE, 2009, p.4).
- 29 Segundo Rezende:
“Nos países onde as reformas gerenciais tiverem sucesso
reconhecido mundialmente pelos países em desenvolvimento como o
Brasil, o êxito deste novo modelo de gestão teve um forte apoio
político para a consolidação de tais pressupostos gerenciais, por
outro lado, tais mudanças são mais difíceis de ocorrer em contextos
de países em desenvolvimento nos quais se verificam sistemas de
gestão de políticas públicas marcadas por elevados níveis de
fragmentação e descoordenação, elevada interferência da política
sobre a administração e com reduzida performance8 e capacidade
gerencial. Criar instituições orientadas pela performance aparece
como um dos principais problemas de implementação dos novos
modelos de governança ( REZENDE, 2009, p. 348 ).”
A conscientização política dos dirigentes políticos do país de que incentivar o
controle de politicas públicas e a governança no setor público é um importante passo
para a consolidação das reformas gerenciais vem de encontro com a dificuldade de
conscientizar os políticos matrogrossenses de que tais reformas gerenciais seriam
primordiais para tornar a administração publica estadual mais transparente e eficiente
De acordo com Rezende:
“Ao mesmo tempo que mudanças de cunho gerencial consolidam
novos paradigmas institucionais voltados para transparência na
execução de políticas públicas, a administração pública brasileira
ainda está longe de ser conhecida por citadas características pelo
falo de enfrentar uma preocupante dificuldade de implantar a nova
gestão pública voltada para resultados. “As reformas gerenciais
encontram considerável dificuldade para estabelecer os novos
modelos institucionais em diversos contextos e sob variadas
condições”. (REZENDE, 2009, p. 4).
Como visto a implantação de novos modelos institucionais focados no resultado, dependem do apoio de burocratas, políticos e gestores públicos, pois são estes
os principais responsáveis pela administração pública do país.
Segundo SANTANA (2010), a reforma gerencial implica, antes de tudo, uma
8 O termo performance é utilizado por Rezende (2009) em sentido mais amplo do que os resultados
efetivamente atingidos pelas organizações, ou pelo Governo. Segundo o autor, ela deve ser entendida como
relacionada à existência (ou não) de mecanismos que possibilitem a elevação da capacidade institucional de
organizar, gerenciar e coordenar políticas públicas em diferentes níveis. A performance passa, neste sentido, por
um complexo conjunto de dimensões tais, como sistemas de mérito e profissionalização, grau de fragmentação e
delegação, consistência estrutural, capacidade funcional, e capacidade de integração. Como mostra Cameron
apud REZENDE (2009 p. 348), a questão da performance organizacional é marcada por considerável dissenso
entre os diversos autores, tornando o problema de como mensurar a efetividade, questão delicada para os
analistas do comportamento burocrático, especialmente na Administração Pública.
- 30 mudança cultural, que como todo processo semelhante, ocorre de forma lenta. Não
é fácil mudar métodos, atitudes e crenças enraizadas dentro das organizações públicas.
No Brasil, os políticos e a burocracia em geral são atores fundamentais e vitais para a definitiva implantação da administração gerencial voltada para o desempenho, ou seja, é de extrema importância que os atores detentores de poder de veto
apoiem em primeiro momento a implantação de tais reformas e posteriormente a
permanência das mesmas.
Segundo Caiden apud REZENDE (2002) as reformas administrativas – que
são, na realidade, tentativas de desinstitucionalização – falham, pois ocorrem em
ambientes altamente institucionalizados, os quais inibem as reformas.
Diante desta citação é congruente concordar com a frase; “As instituições importam porque afetam os comportamentos e as estratégias dos atores em relação a
um dado fenômeno, influenciando consequentemente os resultados provenientes
dessa relação”. (WEAVER e ROCKMAN, 1993).
Apesar de devidamente institucionalizadas as funções de controle de resultados nas leis e nas normas que regem as funções institucionais da AGE/MT, o atual
desenho institucional deste Estado bem como do próprio órgão em questão, influenciam o desapego dos atores responsáveis pela atual gestão desta entidade para
com o controle gerencial orientado para a fiscalização do desempenho de políticas
públicas como veremos no final deste trabalho.
Segundo NORTH (1990), as instituições podem ser formais ou informais; ou
melhor, os constrangimentos institucionais podem ser formais (tais como leis e normas) ou, então, informais (tais como as convenções e os códigos de comportamento).
O comportamento dos atores que comandam a gestão da AGE/MT vão contra
os constrangimentos institucionais formais delineados em leis que normatizam a fiscalização de desempenho das políticas públicas pelo fato de não realizarem a auditoria de desempenho, conforme dados e entrevistas trazidos ao final deste trabalho
que comprovam tal desapego.
Fazendo uma conexão com os ensinamentos dos autores anteriormente citados, traz-se de REZENDE (2002) a seguinte pergunta que instiga: “Por que reformas
administrativas falham?” O próprio Autor propõe uma resposta:
- 31 “Vários autores na tradição do novo institucionalismo, tais como
North (1990), Ostrom (1990), Putnam (1993), Hall and Taylor (1996),
Przeworski (1998), Rodrik (2003) argumentam basicamente que a
qualidade do desempenho da intervenção pública depende
fundamentalmente dos mecanismos institucionais que articulam as
relações entre a sociedade, o Estado e o mercado.
As instituições permitem que sejam reconfiguradas em novas bases
as questões relativas à confiança, credibilidade e às formas de
superação do conhecido problema de ação coletiva na provisão das
políticas públicas. De forma mais ampla, a qualidade institucional
permite reduzir os custos de transação nas relações entre Estado e
sociedade.” (REZENDE, 2009).
Está clara, portanto, a premissa institucionalista de que a construção de matrizes institucionais para ampliar a capacidade de Estado é decisiva para ampliar a
efetividade das políticas públicas.
A ênfase institucionalista difere das estratégias de políticas anteriores pela focalização nas estruturas de incentivos que organizam e estruturam as ações das
agências governamentais. A capacidade de Estado depende fundamentalmente das
regras e normas que consolidam, em cada contexto, as lógicas e realidades dos
modelos específicos de governança. (REZENDE, 2009, p. 6)
NEE AND OPPER (2007) apud Rezende (2009) consideram que a mudança
de sistemas de gestão tradicional para sistemas modernos de gestão está diretamente ligada às políticas de reformas administrativas e aos novos desenhos institucionais.
Segundo REZENDE (1999), o caso brasileiro foi um dos muitos em que o governo continua a exibir sérios problemas de desempenho e elevados custos, mas
funcionando dentro de uma matriz institucional orientada pelo modelo regulado pelo
desempenho.
A burocracia tradicional deveria ceder espaço para modelos de governança
pública orientados pelo desempenho, em que se intensificariam os processos de delegação para as agências implementadoras de políticas públicas. A “accountability”
tradicional pautada por regras passaria a ser reconfigurada em termos de uma “accountability” de resultados.
Porém, a falta de conscientização dos atores políticos responsáveis pelo controle de resultados é óbice para tal processo, não diferentemente no Estado de Mato
- 32 Grosso.
REZENDE (2009) construiu uma teoria que explica tal descredenciamento para com a boa governança.
“Especialmente em condições de elevada demanda por ajuste fiscal,
os políticos e burocratas percebem que os ganhos ou efeitos
políticos das decisões sobre o ajuste fiscal são mais “rápidos” e com
“maior visibilidade política” do que transformar os incentivos
institucionais dos modelos de governança. Mudança institucional
depende de ação coletiva e tempo e, portanto não se mostram
politicamente atrativas. Neste sentido, embora fundamentais para a
elevação do desempenho, estratégias voltadas para a construção
das novas instituições e dos incentivos internos à burocracia são
quase sempre colocadas como “segunda prioridade” em relação ao
ajuste fiscal”. (REZENDE, 2009, p. 11).
Apesar do Estado gerencial não ser institucionalizado no país até os dias atuais, fica claro que as reformas do governo brasileiro “não tocam no problema crônico
da burocracia brasileira, que é um problema da crise de esgotamento de sua organização, gestão, e modelo de avaliação do desempenho na provisão de políticas públicas”. As mais poderosas burocracias setoriais nas administrações públicas modernas dependem do controle para atingir os seus resultados. (REZENDE, 2002, p.
19).
Aliás, o controle eficiente e devidamente institucionalizado ajuda a orientar o
governo a atingir os resultados pretendidos no planejamento governamental, por
conseguinte, “o ponto nodal reside em como criar incentivos seletivos para que os
grupos burocráticos cooperem gradualmente com um modelo de controle orientado
pelo desempenho”. (REZENDE,2002, p. 119).
Como visto, portanto, a falha na implantação da reforma gerencial no Brasil
decorre, em essência, da falta de vontade política no que se refere a superação dos
modelos já consolidados (patrimonialista e burocrático).
- 33 -
3. CONTROLES DEMOCRATICOS
Este capítulo tem por objetivo explanar sobre os diversos tipos de controles
presentes na administração pública brasileira (APB). Por fim, faremos uma abordagem específica do controle interno na APB em relação as suas funções definidas
institucionalmente na C.F/88 e nos demais instrumentos legais que regem as funções fiscalizatórias de legalidade, legitimidade e de desempenho operacional desta
entidade.
Um dos primeiros filósofos a questionar o termo “controle interno” como forma de fiscalizar a atuação do poder foram Madison, Hamilton e Jay:
“Talvez não seja lisonjeiro para a natureza humana considerar que
tais estratagemas poderiam ser necessários para o controle dos abusos do governo. Mas o que é o próprio governo, senão a maior das
críticas à natureza humana? Se os homens fossem anjos, não seria
necessário governo algum. Se os homens fossem governados por
anjos, o governo não precisaria de controles externos nem internos.
Ao moldar um governo que deve ser exercido por homens sobre homens, a grande dificuldade reside nisto: é preciso primeiro capacitar
o governo a controlar os governados; e em seguida obrigá-lo a controlar a si próprio” Madison; Hamilton; Jay (1993, p.350).
Esses filósofos questionaram a legitimidade política de um governo sem controle sobre si próprio e chegaram a um entendimento único de que cabe a um governo, quando democrático, controlar e ser controlado.
Partindo do pressuposto de que um governo seja democrático, os controles
devem agir de forma concomitante entre os poderes do Estado, sendo que desta
forma “democracia e controle não são termos antitéticos: todos os tipos de República (desde o puro e simples Estado de direito até o regime participativo mais amplo e
irrestrito que se possa imaginar) são perfeitamente compatíveis coma instituição de
sistemas eficazes de controle. O que, sim, não combina com a ideia de controle são
os vários tipos de autocracia (desde os despotismos tradicionais ou carismáticos até
os autoritarismos de base militar ou tecnocrática.)” (MARTINS, 1989, p.9).
Além dos controles democráticos exercidos pelos governados sobre os governantes, bem como o controle exercido pelos demais poderes em relação a si
mesmos, um governo precisa controlar a sua atividade interna de modo a verificar e
monitorar a atuação do seu corpo administrativo.
- 34 Segundo OLIVIERI (2010), em regimes democráticos o governante tem que
controlar politicamente a atuação da burocracia para garantir que ela atinja os resultados esperados das politicas públicas e que a população tenha suas preferências
atendidas.
Pela atual Constituição da República Federativa do Brasil atuam variados tipos de controles democráticos, sendo que cada um deles exerce funções normatizadas. Dentre esses, o controle interno é o responsável pelo acompanhamento das
atividades exercidas pelos órgãos responsáveis pela execução de políticas públicas
na União, Estados e Municípios.
Como o Brasil é um país no qual os entes federados detêm independência
política e administrativa, cada um deles é responsável por implantar seus controles
internos nos seus respectivos poderes (conforme o art. 2º da CF, são Poderes da
União o Executivo, o Legislativo e o Judiciário. Nos Estados, há também os três; nos
municípios apenas o Executivo e o Legislativo).
3.1. Conceito de Controle
Diversos autores descreveram o controle como “mecanismo político de manutenção da democracia”. Na atualidade, o tema vem sendo explorado por vários
pesquisadores como “mecanismo de poder capaz de fiscalizar, orientar, corrigir a
atuação dos órgãos públicos responsáveis pela execução dos programas de governo”.
Segundo MEIRELLES (2010, p. 697) controle é “a faculdade de vigilância,
orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta
funcional de outro”.
No que se refere ao “controle interno”, a Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
9
ao atualizar em 2001 as diretrizes e o
marco referencial para o controle interno elaborou o seguinte conceito:
“Controle interno é um processo integrado efetuado pela direção e
corpo de funcionários, e é estruturado para enfrentar os riscos e
fornecer razoável segurança de que na consecução da missão da
9 Disponível em:<http://www.intosai.org/ >.Acesso em: 20 dez. 2012.
- 35 entidade os seguintes objetivos gerais serão alcançados:
. Execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das
operações;
. Cumprimento das obrigações de accountability;
. Cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis;
. Salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano”.
(INTOSAI. 2007, p.19)
A partir dessas premissas, estudemos as espécies de controle existente.
3.2. Tipos de Controle
Conforme MEIRELLES (2010), os tipos e formas de controle variam segundo
quem o exercita, o modo, o momento de sua efetivação e aspectos controlados. O
autor sistematiza a matéria a partir das seguintes classificações:
Quanto às espécies:
1. Administrativo ou executivo: é controle da APB sobre seus agentes;
2. Legislativo ou parlamentar: controle do Poder Legislativo sobre seus
atos e sobre a APB;
3. Judiciário ou Judicial: controle dos atos ilegais e lesivos aos direito individual ou ao Patrimônio público praticado pelos agentes de quaisquer dos Poderes
de Estado.
Quanto aos fundamentos:
1. Controle hierárquico: é aquele que resulta do escalonamento vertical da
APB e pressupõe o controle do superior para seus subordinados;
2. Controle finalístico: é um controle estabelecido a partir da lei que indica
a autoridade controladora, as suas faculdades a serem exercidas e as finalidades
objetivadas, de modo que ainda que sem subordinação hajam parâmetros objetivos
para a aferição do órgão controlador em relação ao controlado. É um controle limitado e externo.
Quanto à localização do órgão que realiza o controle:
1. Controle Interno: compreende todo o controle exercido pela entidade ou
órgão responsável pela atividade controlada no âmbito da própria Administração;
2. Controle Externo: aquele que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado;
3. Controle externo popular: é aquele exercido pelo povo, que tem a prer-
- 36 rogativa de questionar a legitimidade das contas públicas, nos termos da lei.
Quanto ao momento de sua realização:
1. Controle prévio: antecede a conclusão ou a execução do ato, como requisito para a sua eficácia;
2. Controle concomitante: ocorre durante a realização do ato com o fim de
verificar a regularidade de sua formação.
3. Controle corretivo ou “a posteriori”: é o que ocorre após a conclusão
do ato controlado, com o fim de corrigir possíveis falhas ou declarar a sua nulidade
ou dar-lhe eficácia.
Quanto ao aspecto controlado:
1. Controle de legalidade: verifica o cumprimento dos atos administrativos
com as disposições legais.;
2.Controle de mérito: avaliação com enfoque na eficiência, resultado, conveniência ou oportunidade do ato controlado. 10
10
Os atos administrativos, segundo descrito pela doutrina jurídica, compreendem alguns requisitos
específicos para sua validade. Dentre esses, alguns são denominados “vinculados”, pois previstos
pela lei não permitem qualquer opção ao administrador. Ainda, dentre essa gama de requisitos
mencionada, alguns outros são denominados “discricionários”, uma vez que é dado ao gestor, no
âmbito do seu juízo de conveniência e oportunidade, decidir qual a melhor ação para o cumprimento
dos anseios dos administrados. Nesse sentido, tradicionalmente não se admitia ao Judiciário a
análise desse mérito da decisão administrativa, ou seja, era totalmente obstaculizada qualquer
possibilidade de discussão pelo magistrado quanto à correção das escolhas do gestor. Conquanto, a
posição que permite ao Poder Judiciário a discussão do mérito administrativo possa ser considerada,
ainda, progressista tal situação tende a se modificar, sobretudo em se pensando no fortalecimento
das instituições de controle interno. Inclusive, sob perspectiva política, o futuro de nosso Estado,
dados os limites de nossa Constituição Federal, indicam uma tendência para que os magistrados
possam, seja por meio de relatórios de auditoria e ou da verificação dos programas de governo, tecer
análises sobre os aspectos inclusive da conveniência das providências administrativas adotadas,
coibindo, daí, eventuais abusos ou excessos de poder. Desse modo, a moderna jurisprudência tem
se consolidado para indicar que a escolha de um gestor ao optar por construir uma escola ou um
hospital, dadas as perspectivas orçamentárias e dos princípios constantes da lógica do chamado
“orçamento participativo” (em que a comunidade é quem delimita as prioridades para as despesas),
para que o Estado-Juiz possa exercer controle também sobre essa espécie de atos.
- 37 11
Quadro 03: Quadro-resumo do papel das instituições de controle
Executivo
Legislativo
Judiciário
Controle sobre atos da própria
Controle sobre atos ilegais de
Controle sobre atos do Executivo
administração
qualquer poder
Controles internos da adminis- Controle externo da administração
tração
Controle jurisdicional
Habeas corpus; Habeas data;
Controle interno Controle interno
Controle TécniControle Político
Mandado de injunção; Mandado
administrativo
gerencial
co
de segurança; Ação Popular
Controles sobre Controles sobre Controle sobre Controle sobre
os atos da enti- os atos da enti- decisões políti- atos da gestão
dade pela pró- dade por outra cas do Poder
dos recursos
pria entidade
entidade
Executivo
públicos
Controladorias,
Funções admiAuditoriasnistrativas clás- Gerais, sistemas
sicas
de controle interno
Legislativo
Cortes de Contas e Comissões de Fiscalização
Outros
Tribunais e Juízes
Adaptado de Bugarin, Vieira e Garcia por LIMA, Luiz Henrrique. Controle externo: teoria, jurisprudência e mais de
500 questões – a. ed. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2011, p. 7.
Com o objetivo de delimitar o estudo desta pesquisa, o campo está restrito
ao controle classificado como administrativo, finalístico, interno, que atua de forma
prévia, concomitante e “a posteriori” e quanto aos aspectos realiza o controle de legalidade e de mérito.
3.3. O Controle Interno na Administração Pública Brasileira
Consoante OLIVIERI (2010), a legislação brasileira não define controle interno
e são poucos os trabalhos sobre esse tema na área da gestão pública e menos ainda na área da ciência política.
Alguns juristas definiram o conceito deste tipo de controle como podemos ver
a seguir. Assim propõe MEIRELLES (2010) e SILVA (2004):
11
Adaptado de Bugarin, Vieira e Garcia por LIMA, Luiz Henrrique. Controle externo: teoria, jurisprudência e mais
de 500 questões – a. ed. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2011, p. 7.
- 38 “É todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela
atividade controlada, no âmbito da própria Administração (...). É, na
sua plenitude, um controle de legalidade, conveniência, oportunidade
e eficiência”;
“Controle de natureza administrativa, exercido sobre funcionários
encarregados de executar programas orçamentários e de aplicação
de dinheiros públicos, por seus superiores hierárquicos”. (p 752).
Por outro lado, a Instrução Normativa nº 63, de 1º de setembro de 2010, do
Tribunal de Contas da União (TCU) define a atuação do controle interno como sendo
um conjunto de atividades, planos, métodos, indicadores e procedimentos interligados, utilizado com vistas a assegurar a conformidade dos atos de gestão e a concorrer para que os objetivos e metas estabelecidos para as unidades jurisdicionadas
sejam alcançados.
O controle interno é ainda definido na NBCT 11 – Normas de Auditoria Independente das demonstrações contábeis:
11.2.5.1 – O sistema contábil e de controles internos compreende o
plano de organização e o conjunto integrado de método e procedimentos adotados pela entidade na proteção do seu patrimônio, promoção da confiabilidade e tempestividade dos seus registros e demonstrações contábeis, e da sua eficácia operacional.
Já a Instrução Normativa SFC (Secretaria Federal de Controle) nº 01, assim
define:
“Controle interno administrativo é o conjunto de atividades, planos,
rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com
vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta,
evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público”. (IN 1, 2001, p.67)
Nos ensinamentos de OLIVIERI:
“Controle Interno Governamental, é o conjunto de atividades de auditoria e fiscalização da gestão pública que visa não apenas garantir a
conformidade legal dos atos da administração pública, mas que tem
também a finalidade de prover o gestor de um instrumento de monitoramento sobre a eficiência, economicidade e eficácia das ações
com os objetivos de evitar perdas, melhorar a gestão pública e garantir a prestação pública de contas”. (OLIVIERI, 2010, p. 66)
- 39 Atualmente, as legislações vigentes que impõem as responsabilidades pela
função de controle interno na APB, tratam de forma literal e clara a forma pela qual
esses organismos devem realizar seus controles.
A lei mais antiga vigente no país que normatizou o controle interno foi a Lei
4.320 editada do ano de 1964 que estatui normas de Direito Financeiro para elaboração e controle dos Orçamentos e Balanços de todas as entidades jurídicas de Direito Público Interno: a União, os Estados, os Municípios, o Distrito Federal, suas Autarquias e Fundações. Em seus dispositivos, ela ordena a existência, durante a execução orçamentária, de controle, cita os tipos, a forma e os meios e ressalta a importância da Contabilidade e dos setores de planejamento para o controle interno, conforme se verifica nos artigos 75 a 80 e 84, que reproduzimos abaixo:
“TÍTULO VIII - Do Controle da Execução Orçamentária
Capítulo I - Disposições Gerais
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou
a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e
obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis
por bens e valores públicos;
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos
monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. (vide art. 4.º, I da LC 101/2000)
Capítulo II - Do Controle Interno
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que
se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de
Contas ou órgão equivalente.
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente.
Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo,
levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos.
Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária
ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no
inciso III do artigo 75.
Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previamente estabelecidas para cada
atividade.
Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais
atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for
instituído para esse fim.
Art. 84. Ressalvada a competência do Tribunal de Contas ou órgão
equivalente, a tomada de contas dos agentes responsáveis por bens
ou dinheiros públicos será realizada ou superintendida pelos serviços
- 40 de contabilidade.”
O art. 75 da Lei nº 4.320/1964 mostra que a preocupação do legislador era
proporcionar o controle da execução orçamentária. Chamamos a atenção também
para o Art. 77 desta lei que obriga aos órgãos de controle interno a verificação dos
atos governamentais de forma prévia, concomitante e subsequente, fato este que
não ocorre em sua plenitude visto a dificuldade dos órgãos fiscalizadores de controle
de atuar nessas três esferas temporais.
Segundo OLIVIERI (2010) a Lei 4.320 de 17/03/64, que reorganizou as normas de direito financeiro e de contabilidade públicas, determinou a necessidade de
acompanhamento da gestão pública de forma prévia e concomitante. Ela revelava a
preocupação não apenas com a execução contábil e financeira, mas com a execução física de programas de governo, ou seja, uma preocupação com um controle
efetivo, que pudesse alterar o rumo das ações de governo tempestivamente, de forma a possibilitar a correção de erros, ao invés de ser um controle a posteriori e meramente formal.
Segundo PISCITELLI (1988), o sistema de controle interno, por sua vez, foi
instituído pelo Decreto-Lei 200, de 20/02/67. De acordo com este autor, o DecretoLei n° 200/1967 previu a existência em cada Ministério civil de um Órgão Central de
planejamento, coordenação e controle financeiro, destinado a viabilizar a supervisão
ministerial especialmente no que concerne a: 1-Assegurar a observância da legislação federal; 2-Coordenar as atividades dos órgãos supervisionados e harmonizar
sua atuação com a dos demais Ministérios; 3-Fiscalizar a aplicação e utilização de
dinheiros, valores e bens públicos; 4-Acompanhar os custos globais dos programas
setoriais do Governo, a fim de alcançar uma prestação econômica de serviços; 5Fornecer ao órgão próprio do Ministério da Fazenda os elementos necessários à
prestação de contas do exercício financeiro; 6-Transmitir ao Tribunal de Contas, sem
prejuízo da fiscalização deste, informes relativos à administração financeira e patrimonial dos órgãos do Ministério.
Até antes da edição da Constituição Federal de 1967, o controle interno foi
legalizado por estas duas leis infraconstitucionais, porém com a promulgação da
CF/67, pela primeira vez é mencionado o controle interno, nos seus artigos 71 e 72,
restrito, porém, ao âmbito do Poder Executivo e com as finalidades de criar condi-
- 41 ções indispensáveis para eficácia do controle externo e para assegurar regularidade
à realização da receita e da despesa, acompanhar a execução de programas de trabalho e do orçamento, avaliar os resultados alcançados pelos administradores e verificar a execução dos contratos. Já na Carta Política de 1988, “o art. 74 estabeleceu
a obrigatoriedade dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterem, de forma integrada, sistema de controle interno)”. (OLIVIERI, 2012. p. 65)
De acordo com OLIVIERI (2010), a Constituição de 1988 ampliou o escopo do
sistema de controle interno em relação à Constituição de 1967 ao colocar em destaque a atribuição do controle interno de controlar os resultados das políticas públicas.
3.3.1.O controle interno pós-constituição de 1988
Com a promulgação da Carta Magna de 1988, o termo controle fica mais
evidente e ainda mais perceptível nos seus artigos. Quando criada a CF/88, o clamor da população por uma constituição cidadã fez com que os legisladores da época editassem uma constituição moldada nos controles sociais com o fortalecimento
do Ministério Público e das instituições de controle.
A Constituição Federal de 1988 cita inúmeras vezes o vocábulo controle: 1.
"controle da poluição" (art. 24, VI);2. "controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano" (art. 30, VIII);3. "controle externo e controle interno dos Municípios" (art. 31);4 . "controles dos contratos de gestão" (art. 37, §8°, II);5. "controle pelo
Congresso Nacional dos atos do Poder Executivo" (art. 49, X);6. "controle externo e
controle interno da União" (arts. 70 a 75); 7. "controle da atuação administrativa e
financeira do Poder Judiciário pelo Conselho Nacional de Justiça" (art. 103-B, §4°);
8. "controle externo da atividade policial pelo Ministério Público" (art. 129, VII);
9."controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público pelo Conselho Nacional do Ministério Público" (art. 130-A, §2°);10. "controle das ações e serviços de saúde" (art. 197).
Para delimitar nosso campo de estudos, deixemos claro que o que nos interessa primordialmente é o controle interno, regulado principalmente pelos arts. 70 a
74 da seção IX da Carta Magna.
Apesar do termo “União” ser usado como referência nesses artigos, o legis-
- 42 lador teve cuidado ao ampliar aos Estados, Distrito Federal e Municípios, as mesmas
normas estabelecidas nesta seção.
Em seu artigo 70, a CF/88 estabelece que a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração
direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
O estudo desta disposição legal nesta dissertação, assim como os outros
que tratam do controle interno é de vital importância para o entendimento do problema de fiscalização operacional e de desempenho de políticas públicas que o controle interno do Estado de Mato Grosso vem passando na atualidade.
A palavra chave do Art. 70 para o desenvolvimento final desta é o termo
“operacional” cunhado pelo legislador principal como técnica contábil vinda da auditoria que analisa as contas públicas por meio de critérios de eficiência, eficácia e efetividade.
Apesar da AGE/MT realizar as demais fiscalizações citadas no rol do Art. 70,
essa de cunho operacional ainda não faz parte dos trabalhos de controle interno
deste órgão fiscalizador das contas do Poder Executivo Estadual como veremos nos
capítulos finais deste trabalho.
Chamamos a atenção também para os termos “controle externo” e “controle
interno” do corpo deste artigo.
Segundo OLIVIERI:
“A Constituição denomina como atividade de controle interno o poder
do dirigente do Poder Executivo de controlar o desempenho de sua
própria burocracia. Essa denominação controle interno foi criada em
oposição à de controle externo, que é o controle realizado entre os
Poderes, mais especificamente pelo Parlamento sobre o Executivo.
As denominações “controle interno” e “controle externo” são concorrentes na literatura sobre administração e ciência política, com o
mesmo sentido que o adotado pela Constituição de 1988”. (2010, p.
23).
Já em seu Art. 74, a CF/88 deixou clara a finalidade dos controles internos
dos poderes da União, Estados Municípios e Distrito Federal. Segundo este artigo,
os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema
- 43 de controle interno com a finalidade de:
“I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia
e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação
de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”
Chamamos a atenção para os incisos I e II que normatizam a fiscalização
operacional pelos controles internos dos programas de governo com base nos critérios de eficiência, eficácia e efetividade.
Para OLIVIERI (2010), a partir dessa redação do Art. 74, o controle interno
deixa de ser mero controle da legalidade, e passa a ocupar papel chave no ciclo de
planejamento e avaliação das políticas públicas.
Segundo Olivieri:
“Ao gerar informações sobre a execução de políticas públicas, o controle interno permite que o governo planeje suas ações futuras tendo
como base um diagnóstico preciso da implementação das políticas,
quais foram seus resultados efetivos, seus méritos e deficiências. Em
segundo lugar, a CF concebeu o controle interno não apenas como
controle formal da legalidade, mas como controle de eficácia das políticas. Dessa forma, essa deve ser abrangente, conciliando a avaliação sobre os procedimentos (controle da legalidade e da eficiência)
com a avaliação sobre os fins das políticas públicas (controle de eficácia)”. (OLIVIERI, 2012, p. 67).
Em 1998, com a tentativa da implantação da administração gerencial no
Brasil, é editada a Emenda Constitucional n. 19 que anexou o termo eficiência no
caput do Art. 37 idealizando com isso um controle mais focado no desempenho e no
resultado das ações governamentais. Com a emenda n. 19/98 os controles internos
foram legalmente obrigados a avaliar os gastos operacionais e de desempenho dos
programas para medir a eficiência das suas ações, porém o ideal de controle e avaliação do processo de gestão e dos impactos dos programas não foram incorporados
como importantes mecanismos de controle gerencial na AGE/MT.
Com o advento da Lei Complementar n.º 101/2000 — Lei de Responsabili-
- 44 dade Fiscal (LRF) - o sistema do controle interno se fortaleceu ainda mais se tornando um dos veículos de aferição da transparência das finanças públicas.
No art. 4º desta lei, precisamente em seu inciso I, a LRF normatizou o controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos. Com isso, a LRF fortaleceu, ainda mais, as funções de planejamento estratégico e operacional de controle interno e de avaliação.
Entre as competências cometidas ao controle interno pela LRF estão:
“I - verificar o cálculo dos limites da despesa total com pessoal nas
esferas estadual e municipal, compreendendo os Poderes e órgãos.
II - alertar aos Poderes ou órgãos referidos, quando constatar:
a) a possibilidade de limitação de empenho e movimentação financeira, prevista pelo art. 9° da Lei de Responsabilidade Fiscal;
b) que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou noventa
por cento do limite;
c) que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia encontram-se acima de
noventa por cento dos respectivos limites;
d) que os gastos com inativos e pensionistas encontram-se acima do
limite definido em lei;
e) a ocorrência de fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária;”
Ademais, cumpre ao Controle Interno auxiliar o Poder Executivo a fiscalizar o
cumprimento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal, com ênfase no que se
refere a:
“I - alcance das metas físicas e fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias;
II - limites e condições para realização das operações de crédito;
III - condições para inscrição em restos a pagar;
IV - medidas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, a teor do disposto nos arts. 22 e 23 da LRF;
V - providências tomadas para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites, conforme o disposto no art. 31 da LRF;
VI - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, de
acordo com o disposto no art. 44 da LRF.”
Como visto, a partir da institucionalização da CF/88, da E.C. 19/98 e da LRF,
o controle interno se torna legalmente um órgão auxiliar do Poder Executivo para fiscalizar não só a legalidade e legitimidade das ações deste poder, mas também o an-
- 45 damento de políticas públicas com base na fiscalização operacional agora legalizada
por esses instrumentos legais.
3.4. O controle de conformidade, de desempenho operacional, e
avaliação de programas.
Os órgãos de controle interno e externo brasileiros realizam dois tipos de
auditoria nos seus trabalhos de fiscalização e controle das contas públicas. Na chamada “auditoria de conformidade” é realizado o controle legal, contábil, orçamentário, patrimonial e financeiro das contas de governo; já nas “auditorias de desempenho” é realizado o controle operacional das ações governamentais segundo os critérios de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.
Conforme o quadro abaixo, as auditorias de conformidade e de desempenho
tem seus aspectos de verificação:
Quadro 04: Diferença entre Auditoria de Conformidade e Auditoria de Desempenho
AUDITORIA DE CONFORMIDADE
Fiscalização da Legalidade: Legislação
Fiscalização contábil: verificação quanto à correção dos lançamentos contábeis
Fiscalização orçamentária: verificação
quanto à legalidade da abertura de
créditos adicionais.
Fiscalização financeira: verificação
quanto à correção dos pagamentos e
saques.
Fiscalização patrimonial: verificação
quanto à correção do inventário de
bens.
AUDITORIA DE DESEMPENHO
Fiscalização operacional: verificação quanto
dos resultados das políticas públicas.
Análise da relação custo-benefício,
Sistemática aferição de resultados por meio de
critérios de economicidade, eficiência, eficácia
e efetividade
A auditoria de conformidade é realizada com base na legalidade, legitimidade e economicidade. O controle da legalidade verifica a obediência às formalidades
e preceitos previstos no ordenamento jurídico positivo. Apreciar um ato de gestão
quanto à sua legitimidade envolve a formulação de um juízo de valor, uma avaliação
das circunstâncias em que o ato foi praticado, uma ponderação da prioridade relativa
entre a despesa efetuada e as outras necessidades da comunidade.
- 46 Segundo o Manual de Auditoria de Desempenho do TCU, economicidade é a
"minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade,
12
sem comprometimento dos padrões de qualidade" ).
Assim, o exame da economicidade também implica em uma avaliação qualitativa, que será feita sopesando-se os custos e os resultados para o conjunto da sociedade, tendo em vista as alternativas disponíveis no momento da decisão quanto à
alocação dos recursos.
Dessa forma, as auditorias de conformidade ou regularidade objetivam avaliar
a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão do ente público, certificando-se, por
exemplo, que as entidades responsáveis cumpriram sua obrigação de prestar contas; que as decisões administrativas foram tomadas com probidade;, que não houve
fraude e que os dispositivos legais e normativos estão sendo seguidos.
Segundo a INTOSAI (2000), a auditoria de regularidade ou conformidade tem
por objetivo:
“(a) certificar que as entidades responsáveis cumpriram sua obrigação de prestar contas, o que inclui o exame e a avaliação dos registros financeiros e a emissão de parecer sobre as demonstrações
contábeis;
(b) emitir parecer sobre as contas do governo;
(c) auditar os sistemas e as operações financeiras, incluindo o exame
da observância às disposições legais e regulamentares aplicáveis;
(d) auditar o sistema de controle interno e as funções da auditoria interna; (e) verificar a probidade e a adequação das decisões administrativas adotadas pela entidade auditada; e
(f) informar sobre quaisquer outros assuntos, decorrentes ou relacionados com a auditoria, que a Entidade Fiscalizadora Superior (EFS)
considere necessário revelar.”
Já, a auditoria de desempenho, segundo a INTOSAI, preocupa-se em verificar
a economia, a eficiência e a eficácia, e tem por objetivo determinar:
“(a) se a administração desempenhou suas atividades com economia, de acordo com princípios, práticas e políticas administrativas
corretas;
(b) se os recursos humanos, financeiros e de qualquer outra natureza
são utilizados com eficiência, incluindo o exame dos sistemas de informação, dos procedimentos de mensuração e controle do desem12
A portaria nº 144 de 10 de julho de 2000 que aprovou o Manual de Auditoria de Natureza Operacional do
Tribunal de Contas da União traz de forma clara como deve ser feita a auditoria de desempenho operacional.
- 47 penho e as providências adotadas pelas entidades auditadas para
sanar as deficiências detectadas; e
(c) a eficácia do desempenho das entidades auditadas em relação ao
alcance de seus objetivos e a avaliação dos resultados alcançados
em relação àqueles pretendidos.”
De uma forma geral, a avaliação governamental é composta por um conjunto
de técnicas e procedimentos que tem por objetivo avaliar a gestão e a aplicação de
recursos públicos, mediante a confrontação entre uma situação encontrada com um
determinado critério técnico, operacional ou legal.
Desta forma, a auditoria de desempenho visa estabelecer o controle do Estado na busca pela melhor alocação dos recursos, tanto pela forma corretiva, combatendo desperdícios, improbidade, negligência e omissão; quanto pela atuação prévia
antecipando-se a essas ocorrências, buscando garantir os resultados pretendidos,
além de destacar os impactos e benefícios sociais advindos.
No quadro abaixo, separamos os aspectos que caracterizam cada um desses
dois tipos de auditoria:
Quadro 05: Aspectos da Auditoria de Regularidade e da Auditoria de Desempenho
Aspectos específicos da
Aspectos comuns aos dois
Aspectos específicos da
Auditoria de Regularidade
tipos de trabalhos
Auditoria de Desempenho
Legalidade e legitimidade
Economia
Efetividade
Fraude
Eficácia
Desvio de recursos
Eficiência
Desperdício
Neste trabalho, constatou-se que a auditoria de desempenho é a técnica de
auditoria usada pelas Entidades Fiscalizadoras Superiores como os Tribunais de
Contas, Controladorias Gerais de Contas e Auditorias Gerais para monitorar políticas
públicas.
Segundo GARCES-SILVEIRA (2002, p. 60), a finalidade desta espécie de
auditoria ultrapassa o controle da conformidade legal, dos custos e da capacidade
de implementação do Governo, com o objetivo de:
“[...] assegurar o aperfeiçoamento contínuo dos programas e do
plano, provendo subsídios para corrigir falhas de concepção e
execução, atualizar objetivos e metas em relação às demandas da
sociedade e garantir que os resultados desejados para o público-alvo
ocorram efetivamente.
- 48 A avaliação está orientada para a obtenção de resultados e se realiza
uma vez por ano, tendo como referência o exercício anterior. No ciclo
de gestão, a avaliação é seguida da revisão anual dos programas, da
elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da elaboração e
execução da Lei Orçamentária Anual. “Os resultados da avaliação
contribuem para a realização de cada uma dessas etapas, tornando
mais consistente a alocação de recursos públicos federais aos bens
e serviços demandados pela sociedade.”
De acordo com o Manual de Auditoria Operacional do TCU (2000), a auditoria
operacional ou de desempenho é o exame independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública.
Nesse sentido, salutar é a lição de Matias-Pereira:
“Eficiência refere-se ao esforço holístico da organização no que se
refere ao emprego e otimização dos recursos, comparando-o com os
resultados obtidos. Uma organização é eficiente quando otimiza a
relação custo/produto. A eficiência está relacionada ao grau de
adequação com que os recursos disponíveis ou mobilizados por uma
organização são por ela utilizados para alcançar seus objetivos e
metas. Essa adequação se refere aos recursos financeiros, aos
meios, métodos e procedimentos utilizados pela organização para
realizar seus objetivos. Esse princípio de redução dos custos da
administração pública se deve aos requisitos de natureza ética, que
preconizam uma nova conduta dos administradores em sua relação
com o dinheiro público; e à necessidade de o Estado manejar de
forma competente os recursos do erário público, na busca de
maximizar os resultados na aplicação desses recursos e, dessa
forma, eliminar os desperdícios.
Eficácia. A eficácia pode ser aceita como os esforços das ações
governamentais ou de uma organização para ofertar adequadamente
os bens e serviços esperados, previamente definidos em seus
objetivos e metas. Nesse sentido, o que importa nesses esforços é
conseguir que os efeitos de uma ação correspondam ao desejado.
Efetividade. A efetividade é a soma da eficiência e da eficácia.
Assim, a efetividade ocorre quando os bens e serviços resultantes de
determinada ação alcançam os resultados mais benéficos para a
sociedade. Dessa forma, observa-se que os conceitos de eficiência,
eficácia e efetividade representam um aperfeiçoamento na
capacidade de auto-organização do Estado, tendo como referência o
atendimento com qualidade das demandas da sociedade por parte
da administração pública.”(MATIAS-PEREIRA,2007, p. 157)
Na figura abaixo ilustramos de que forma esses três critérios de avaliação
passam pelo planejamento até o resultado de uma ação governamental qualquer.
- 49 -
Figura 1: Diagrama de insumo-produto
FONTE: Manual de Auditoria Operacional TCU (2007) p. 6, adaptação de ISSAI 3000/1.4, 2004
Segundo o Manual Técnico de Orçamento (2011), “programa” é o instrumento
de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que
concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um problema ou o
atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.
O programa é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. A organização das ações do Governo, sob a forma de programas, visa proporcionar
maior racionalidade e eficiência na administração pública e ampliar a visibilidade dos
resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência
na aplicação dos recursos públicos.
A avaliação desses programas é executada por meio de auditorias, principalmente as chamadas auditorias de natureza operacional (=auditoria de desempenho,
de avaliação de programas ou de otimização de recursos).
Segundo a INTOSAI (2000), as avaliações de programas são estudos individuais sistemáticos que avaliam como funciona um determinado programa. A avaliação de programa permite a mensuração geral do funcionamento do programa e do
que pode ser feito para melhorar seus resultados.
Conforme o Manual de Auditoria Operacional do TCU (2007), na auditoria
operacional, os indicadores de desempenho (ID) são usados para medir essas dimensões. Para isso, usam-se indicadores já existentes ou então construídos e cal-
- 50 culados pela própria equipe de auditoria. A equipe pode também recomendar a adoção de indicadores como medida que visa contribuir para aperfeiçoar os sistemas de
monitoramento e avaliação.
O “ID” é um número, porcentagem ou razão que mede um aspecto do desempenho, com o objetivo de comparar esta medida com metas preestabelecidas. Ressalte-se que os indicadores de desempenho podem fornecer uma boa visão acerca
do desempenho que se deseja medir, mas são aproximações do que realmente está
ocorrendo, necessitando, sempre, de interpretação no contexto em que estão inseridos.
Saliente-se que somente mediante auditoria de natureza operacional é possível examinar o desempenho da administração pública e os resultados das suas
ações, para agir prospectivamente, oferecendo oportunidades de melhoria através
das suas recomendações.
- 51 -
4. O CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO DO
ESTADO DE MATO GROSSO
A Auditoria Geral do Estado criada pela Lei Estadual nº 4.087, de
11.07.1979, constitui-se como órgão superior de Controle Interno do Poder Executivo
Estadual, conforme artigo 52, § 2º da Constituição do Estado de Mato Grosso, publicada no D.O.E em 18.10.1989.
A Auditoria Geral do Estado (AGE/MT) é uma Secretaria de Estado, integrante da Governadoria, órgão da Administração Direta do Poder Executivo do Estado de
Mato Grosso.
Sua atuação é fundamentada em métodos e técnicas que envolvem procedimentos de auditoria com fundamento nas suas atribuições constitucionais e infraconstitucionais, nas normas brasileiras para o exercício de auditoria interna e do Instituto dos Auditores Internos do Brasil.
A AGE/MT é um órgão tipicamente burocrático, uma vez que suas atribuições são definidas formalmente na constituição e nas leis, seus funcionários são escolhidos através de concurso público e são promovidos conforme o critério de ascensão da sua carreira; a atuação dos funcionários é definida através de normas e
processos patronizados e eles têm pouca liberdade ou discricionariedade para atuar
além dos limites dessas normas.
De acordo com o Art. 21 do decreto nº 2.145/2009, os Auditores do Estado,
cargo de carreira típica de Estado13, têm como atribuições o desempenho das atividades de avaliação do sistema de controle interno do Poder Executivo do Estado,
relativas ao exercício das competências constitucionais e legais a cargo da Auditoria
13
“Carreira típica de Estado” é um conceito controverso que vem desenvolvido pela ciência jurídica.
Conquanto, haja a mencionada divergência doutrinária acerca do tema, neste trabalho está sendo
adotada a posição acadêmica daqueles que identificam as carreiras típicas como sendo aquelas
que encontram expresso assento na própria Constituição Federal, a exemplo da magistratura (art.
93 e ss), procuradorias, defensorias (art. 131 e ss.), órgãos de controle interno e externo (art. 70 e
ss.), órgãos de administração natureza tributária (art. 37), etc. Uma segunda corrente, com base
no disposto no art. 247 da Constituição Federal e no art. 4º, inciso III, da Lei n.º 11.079/2004,
indica que as carreiras típicas são todas aquelas relacionadas exclusivamente ao Estado,
ampliando assim o rol das funções que poderiam ser enquadradas como “típicas”, a exemplo das
atividades meramente administrativas desenvolvidas na administração indireta.
- 52 Geral do Estado que conta atualmente com 47 auditores.
A estrutura organizacional básica da Auditoria Geral do Estado, definida no
Decreto nº. 1.815 de 05 de fevereiro de 2009, compreende:
“I – NÍVEL DE DECISÃO COLEGIADA
1 – Conselho de Avaliação do Controle Interno do Poder Executivo –
COCINPE
2 – Comitê de Apoio Técnico – CAT
II – NÍVEL DE DIREÇÃO SUPERIOR
1 – Gabinete do Secretário Auditor-Geral do Estado
2 – Gabinete do Secretário Adjunto da Auditoria
III – NÍVEL DE ASSESSORAMENTO SUPERIOR
1 – Gabinete de Direção
2 – Unidade de Assessoria
IV – NÍVEL DE EXECUÇÃO PROGRAMÁTICA
1 – Superintendência de Auditoria e Controle Interno
1.1 – Coordenadoria de Auditoria
1.2 – Gerência de Suporte as Atividades de Auditoria”
O decreto nº 2.145, de 14 de setembro de 2009, aprovou o Regimento Inter14
no da Auditoria Geral do Estado – AGE . Neste regimento, são estabelecidos os objetivos deste órgão relacionados abaixo no art. 2º deste instrumento legal aos quais
destacamos:
“II – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional, supervisionando e auxiliando as unidades executoras no relacionamento com o Tribunal de Contas do Estado, quanto ao encaminhamento de documentos e informações, atendimento às equipes
técnicas, recebimento de diligências, elaboração de respostas, tramitação dos processos e apresentação dos recursos;
V – medir e avaliar a eficiência e eficácia dos procedimentos operacionais e de controle interno, por meio das atividades de auditoria interna a serem realizadas mediante metodologia e programação próprias, nos diversos sistemas administrativos dos órgãos, incluindo
suas administrações Direta e Indireta, expedindo relatórios que contenham recomendações para o aprimoramento dos controles;
VI – fiscalizar e avaliar a execução dos programas de governo, objetivos e metas previstas no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentária e no Orçamento, examinando a conformidade da execução com os limites e destinações estabelecidos, inclusive as ações
descentralizadas executadas à conta de recursos oriundos dos Orçamentos Fiscal e de Investimentos;
VIII – comprovar a legalidade dos atos praticados pelos gestores de
recursos públicos e avaliar os resultados quanto à eficácia, eficiência
14Disponível
em:<http://www.auditoria.mt.gov.br/arquivos/A_891ff449180a38890935555a6151b72cRegimentoInter
noAGE.pdf>.Acesso em 02 set. 2012.
- 53 e economicidade das gestões orçamentária, financeira, patrimonial,
operacional e contábil nos órgãos, incluindo suas administrações direta e indireta, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;”
O Decreto MT 1.341, de 26.12.1996, trouxe as Normas de Controle Interno e
instituiu os Procedimentos de Auditoria para o Serviço Público Estadual, posteriormente a Lei Complementar MT 198, de 17.12.04, reestruturou o Sistema de Avaliação do Controle Interno e recentemente a Lei Complementar MT 295, de 28.12.07,
regulamentou o Sistema Integrado de Controle Interno no Estado.
Outra inovação legal foi a implantação do Guia do Sistema de Controle Interno na Administração Pública, através da Resolução de 01/2007, do Tribunal de
Contas do Estado.
Abaixo segue o rol de legislações estaduais que regulamentam os trabalhos
do Controle Interno do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso.
Quadro 06: Legislações Estaduais do Controle Interno do Estado de Mato
Grosso
NORMA
NÚME PUBLICAMEÇÃO
RO
D.O.E.
EMENTA
CONTROLE INTERNO
295
Dispõe sobre o Sistema Integrado de Contro28.12.2007 le Interno do Estado de Mato Grosso e dá
outras providências.
RESOLUÇÃO TCE
01
Aprova o Guia para implantação do Sistema
de Controle Interno na Administração Públi17.07.2007
ca, estabelece prazos e dá outras providências.
DECRETO
6.168
Dá nova redação ao art 1º do Decreto nº
27.07.2005 5579 de 03 de maio de 2005 e dá outras
providências.
DECRETO
6.035
Regulamenta a Lei Complementar 198 de 17
de dezembro de 2004, que reestrutura o Sis30.06.2005
tema de Avaliação do Controle interno no
âmbito do Poder Executivo Estadual.
DECRETO
5.579
Disciplina a contratação de Auditor indepen03.05.2005 dente ou Externa no âmbito do Poder Executivo Estadual.
LEI COMPLEMENTAR
- 54 LEI COMPLEMENTAR
198
Reestrutura o Sistema de Avaliação do Con17.12.2004 trole Interno no âmbito do Poder Executivo
Estadual.
RESOLUÇÃO
076
Dispõe sobre o estabelecimento de critérios
20.12.2002 para a implantação do Sistema municipal de
auditoria.
DECRETO
1341
Estabelece Normas de Controle interno, insti26.12.1996 tui procedimentos de Auditoria para o Serviço
Público Estadual e dá outras providências.
Considerados os parâmetros gerais, do ponto de vista político-legal, do objeto da investigação avancemos.
4.1. Do controle de legalidade ao monitoramento de políticas
públicas
Apesar de todas as atribuições funcionais da AGE/MT serem normatizadas
nos instrumentos legais descritos neste trabalho, a responsabilidade por monitorar
as políticas públicas do governo por meio da auditoria de desempenho não vem
sendo realizada por essa entidade de controle interno do Poder Executivo do Estado
de Mato Grosso.
Nos balanços gerais do estado de 2009,2010, 2011 e 2012 enviados a corte
de contas estadual por força da Resolução 14/2007, do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, nos termos do item 1.4, do Manual de Remessa de Documentos, aprovado pela Resolução Normativa 01/2009-TCE/MT, é visível o apego deste
órgão para com o controle de legalidade e o descredenciamento para com o controle
de desempenho15.
Devido ao enorme volume de laudas dos pareceres dos anos citados anteriormente, traremos ao corpo deste trabalho os trechos mais importantes destes com
o intuito de comprovar a falta de controle de desempenho por meio de critérios de
avaliação de eficiência, eficácia e efetividade dos programas do governo estadual.
No Balanço Geral do Estado de 2009 no Parecer Técnico Conclusivo do
Controle Interno Constante no Volume – V, a Auditoria Geral do Estado faz análise
15
Disponível em:< http://www.auditoria.mt.gov.br/html/internas.php?tabela=paginas&codigoPagina=269>. Acesso
em 10 set. 2012.
- 55 do desempenho da Gestão em relação à situação fiscal; ao desempenho da receita
e da despesa e quanto ao cumprimento dos índices constitucionais e os limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
A AGE/MT analisa também as diversas demonstrações contábeis e os relatórios que compõem o Balanço Geral do Estado, bem como os trabalhos de auditoria
desenvolvidos no decorrer do exercício de 2009.
Reproduzimos o tópico 1 constante nas páginas 6, 7 e 8 do Parecer:
“1 Desempenho da Gestão Orçamentária e Financeira
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece nos artigos 8º e 9º, que
o Poder Executivo deve elaborar a programação financeira e cronograma mensal de desembolso e, se verificado, ao final de cada bimestre, que a realização da receita poderá não comportar a despesa
fixada, deve promover limitação de empenho.
O objetivo principal desse dispositivo é evitar a ocorrência de déficits
orçamentários e financeiros.
No decorrer do exercício de 2009, a Auditoria Geral do Estado conjuntamente com as Secretarias de Estado de Planejamento, Fazenda
e Administração monitorou a realização da despesa dos órgãos e entidades do Poder Executivo em confronto com a programação orçamentária e financeira elaborada.
Esse monitoramento ocorreu, especialmente, através da Câmara
Fiscal, com avaliações periódicas, buscando adequar a despesa à
receita efetivamente realizada e garantir o equilíbrio das contas públicas, através de ajustes necessários na programação orçamentária
e financeira, com o bloqueio do orçamento, contingenciamento e limitação de empenho.
Muito embora tenha havido esforço da gestão fiscal, o resultado orçamentário, demonstrado na tabela 9, do relatório do contador (anexo) e apresentado abaixo, traz a evidência de que o cenário econômico decorrente da crise mundial afetou o equilíbrio orçamentário:”
Tabela 01: Resultado Orçamentário
“De acordo com os dados consolidados apresentados na tabela acima, extraídos do Balanço Orçamentário que compõe a Prestação de
Contas do Governo do Estado de Mato Grosso, observasse que, do
confronto entre receita e despesa realizada, obteve-se um déficit orçamentário no valor de R$ 489.263.744,80. Analisando Balanço Financeiro, constatamos o cenário macro econômico também afetou o
resultado financeiro, conforme demonstrado na tabela 16b, do relató-
- 56 rio do contador e apresentada abaixo”:
Tabela 02: Resultado Financeiro
“Os dados consolidados do Balanço Financeiro demonstram que, no
confronto entre as disponibilidades do exercício anterior com a disponibilidade que passa para o exercício seguinte, obteve-se um resultado financeiro deficitário no valor de R$ 15.479.243,77.”
Da leitura, nota-se a visível a preocupação da AGE/MT para com os limites
estabelecidos na LRF, fato este que comprova uma análise de conformidade legal.
O parecer traz também o item “despesa de pessoal” na pag. 38 ao qual a
AGE/MT verifica os limites de gasto do governo com essa despesa estabelecidos
pela L.R.F:
“2.Despesa de Pessoal
As despesas liquidadas com Pessoal e Encargos Sociais atingiram
em dezembro de 2009, o montante de R$ 2,574 bilhões. Esse total,
que representa as despesas com pessoal do Poder Executivo, atingiu 39,8% da receita corrente líquida, a qual encerrou o terceiro quadrimestre de 2009 com o valor acumulado de R$ 6,467 bilhões, permanecendo, portanto, abaixo do limite prudencial de 46,55%, estabelecido pelo art. 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Na análise das despesas com Pessoal e Encargos do Poder Executivo observa-se que o percentual em 2009 é 3,5% acima do percentual de 2008, que atingiu 36,38% da Receita Corrente Líquida.”
Sobre os trabalhos da AGE/MT em 2009, nas páginas 50 e 51 do aludido parecer o órgão demostra os trabalhos realizados.
“No exercício de 2009 a Auditoria Geral do Estado, através das Coordenadorias de Auditoria com o apoio das Unidades Setoriais de
Controle Interno, desenvolveu as seguintes atividades, visando o
aperfeiçoamento do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Estadual:
1) Capacitação de Servidores que atuam nas Unidades Setoriais de
Controle Interno;
2) Fornecimento de Orientações Técnicas aos Órgãos e Entidades
do Poder Executivo diariamente por telefone, visitas à sede da AGE
ou consulta eletrônica via internet, com foco na prevenção e orientação às falhas de controle;
3) Acompanhamento e orientação na elaboração e encaminhamento
das Prestações de Contas ao Tribunal de Contas do Estado;
- 57 4) Composição de Comissões para análise e fornecimento de soluções para problemas nos órgãos e entidades do Poder Executivo;
5) Acompanhamento e orientação in loco nos órgãos e entidades do
Poder Executivo;
6) Orientações sobre a elaboração de respostas ao Tribunal de Contas do Estado;
7) Recomendações sobre o aprimoramento dos controles dos órgãos
e entidades e o acompanhamento/orientação de sua implementação;
8) Emissão do Relatório de Controle Interno que acompanha as Contas do Governador;
9) Emissão de Pareceres Conclusivos que acompanharam as Prestações de Contas dos Órgãos e Entidades;
10) Realização de Auditorias de Conformidade, priorizando os
sistemas de aquisições e contratos, apoio logístico, execução
orçamentária, financeira e contábil;
11) Realização de Auditorias Especiais, inclusive por solicitação da
Delegacia Fazendária e Ministério Público.”
Neste, destaca-se o item 10, pelo qual verifica-se que a AGE/MT deixa claro
a sua preocupação somente com a “Auditoria de Conformidade”.
No Balanço Geral do Estado de 2010 no Parecer Técnico Conclusivo do
Controle Interno Constante no Volume – V, a Auditoria Geral do Estado faz uma análise do Planejamento Governamental, das medidas para recuperação de créditos e
incremento da receita, do desempenho da receita e da despesa, do cumprimento
dos índices constitucionais e dos limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade
Fiscal e das áreas de Pessoal, Segurança, Obras e Controle Interno, com base nas
informações contidas no Relatório Circunstanciado sobre as Contas do Governo, nas
diversas demonstrações contábeis, nos relatórios que compõem o Balanço Geral do
Estado, em informações encaminhadas pelas respectivas secretarias e também com
base nos trabalhos de auditoria desenvolvidos no decorrer do exercício de 2010.
Reproduzimos o tópico 2.3 presente na página 27 do parecer:
“2.3 Lei Orçamentária Anual (LOA) e Créditos Adicionais
A Lei Orçamentária do Exercício de 2010 – LOA 2010 foi aprovada
pela Lei 9298, de 30 de dezembro de 2009, compreendendo o Orçamento Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos das Empresas Estatais, em consonância com o Plano Plurianual e contendo
todos os Programas priorizados na Lei de Diretrizes Orçamentárias,
portanto, atendendo ao art. 165, § 2º da Constituição Federal e ao
caput do art. 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Receita total estimada e a Despesa fixada na LOA 2010 totalizaram
R$ 8.857.579.918,00 (oito bilhões oitocentos e cinqüenta e sete milhões quinhentos e setenta e nove mil e novecentos e dezoito reais),
incluindo nesse montante os recursos próprios das Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.
- 58 Desse montante de Receita, o valor de R$ 528.949.123,00 (quinhentos e vinte e oito milhões novecentos e quarenta e nove mil cento e
vinte e três reais) refere-se a Receitas Intra-orçamentárias, por se
tratar de operações entre órgãos, fundos, autarquias, fundações,
empresas e outras entidades integrantes do orçamento fiscal e da
Seguridade Social”.
Conforme as informações presentes no parecer, a AGE/MT realizou apenas
auditoria de conformidade do tipo contábil para justificar os valores presentes na
LOA.
No tópico 4 do parecer presente nas páginas 47 a 50, a AGE/MT justifica a
sua auditoria contábil:
“4. ANÁLISE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEI-
RA,PATRIMONIAL
O objetivo da presente análise é verificar se as demonstrações contábeis apresentadas no Balanço Geral do Estado que compõe a
Prestação de Contas de governo referente ao exercício de 2010 expressam adequadamente, em seus aspectos relevantes, a real situação orçamentária, financeira e patrimonial do Estado.
4.1 Balanço Orçamentário
O balanço orçamentário está previsto no artigo 102 da Lei nº
4.320/64, conforme transcrito abaixo:
Art. 102 – O Balanço Orçamentário demonstrará as receitas e despesas previstas em confronto com as realizadas.
A estrutura básica deste balanço encontra-se no Anexo 12 da supracitada lei.
No exercício de 2010 as receitas previstas e as despesas autorizadas na Lei n. 9.298/2009, Lei Orçamentária Anual, totalizaram o idêntico valor de R$ 8.857.579.918,00 (oito bilhões oitocentos e cinqüenta e sete milhões quinhentos e setenta e nove mil novecentos e dezoito reais), dos quais R$ 2.155.988,00 (dois milhões cento e cinqüenta e cinco mil novecentos e oitenta e oito reais) refere-se a Orçamento de Investimento da estatal MT Fomento.
É importante informar que desconsiderando as operações de natureza intra-orçamentárias o valor da previsão inicial da receita perfaz um
total de R$ 8.326.474.807,00 (oito bilhões trezentos e vinte e seis milhões quatrocentos e setenta e quatro mil oitocentos e sete reais) em
contrapartida com o valor de R$ 8.448.671.136,50 (oito bilhões quatrocentos e quarenta e oito milhões seiscentos e setenta e um mil
cento e trinta e seis reais e cinqüenta centavos) que se refere à fixação inicial da despesa. Dessa forma, verifica-se a ocorrência de Déficit de previsão no valor de R$ 122.196.329,50 (cento e vinte e dois
milhões cento e noventa e seis mil trezentos e vinte e nove reais e
cinqüenta centavos).
De forma resumida o balanço orçamentário do Estado de Mato Grosso referente ao exercício de 2010 encontra-se demonstrado abaixo:
- 59 -
Figura
2:
Balanço
Orçamentário
2010
De acordo com a tabela acima, verifica-se a ocorrência de superávit
orçamentário, decorrente da diferença positiva entre a receita e a
despesa realizada, na importância de R$ 292.844.195,28 (duzentos e
noventa e dois milhões oitocentos e quarenta e quatro mil cento e
noventa e cinco reais e vinte e oito centavos).
Do confronto entre a receita e a despesa realizada, excluindo as operações de natureza intra-orçamentárias, também se apura um supe-
- 60 rávit orçamentários de R$ 258.690.232,56 (duzentos e cinqüenta e
oito milhões seiscentos e noventa mil duzentos e trinta e dois reais e
cinqüenta e seis centavos), como pode ser observado na tabela
abaixo:
Tabela 03: Execução Receitas e Despesas Orçamentárias
O parecer mostra também a preocupação em demostrar que a divida fundada do Estado permaneceu nos limites legais no tópico 6.3, páginas 85 e 86:
“6.3 Dívida Pública
A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu artigo 29 estabelece que a dívida consolidada ou fundada é o montante total, apurado
sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação,
assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da
realização de operação de crédito para amortização em prazo supe-
- 61 rior a 12 (doze) meses.
A Resolução n. 40/2001 do Senado Federal estabelece que
ao final do décimo quinto exercício financeiro, contado a partir do encerramento do ano de sua publicação, a Dívida Consolidada Líquida
não poderá exceder, no caso dos Estados, a duas vezes (200%) da
Receita Corrente Líquida do exercício.
A tabela abaixo extraída Anexo II, do Relatório de Gestão
Fiscal referente ao 3º quadrimestre de 2010, demonstra a Dívida
Consolidada Liquida em 31/12/2010.
Tabela 04: Dívida Consolidada Líquida
Especificação
Valor
Dívida Consolidada
4.912.549.079,78
(-) Deduções
984.367.692,77
Dívida Consolidada Líquida
3.928.181.387,01
Receita Corrente Líquida
7.099.677.148,16
% da DCL sobre a RCL
55,33
Limite Resolução do Senado - 200% 14.199.354.296,32
da RCL
A Dívida Consolidada Líquida em 2010, como pode ser observada na
tabela acima, corresponde a 55,33% (cinqüenta e cinco vírgula trinta
e três por cento) da RCL, percentual bem abaixo do estabelecido na
Resolução do Senado Federal enquanto que em dezembro de 2009
a Dívida Consolidada Líquida representava 60,02% da RCL. Dessa
maneira verifica-se um comportamento positivo, uma vez que o percentual da dívida em relação à Receita Corrente Líquida diminuiu
neste exercício.
De acordo com as observações contidas no Anexo II do RGF, referente ao 3º quadrimestre/2010, o Governo de Mato Grosso optou em
não contabilizar a dívida previdenciária, enquanto não houver adesão
dos poderes no Regime Previdenciário.”.
O parecer demonstra a auditoria de conformidade com a LRF no tocante a
despesa com pessoal no tópico 6.5 presente nas páginas 87 e 88 do parecer.
“6.5 Despesa com Pessoal
O artigo 19, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece
que o limite de gastos com pessoal para os Estados é de 60% da
RCL, distribuídos da seguinte forma, segundo art. 20, inciso II do
mesmo diploma legal:
a) 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% para o Judiciário;
c) 49% para o Executivo;
d) 2% para o Ministério Público Estadual.
- 62 -
Tabela 05: Despesas com Pessoal do Poder Executivo Estadual
DESPESA COM PESSOAL
PODER EXECUTIVO
Janeiro a Dezembro/2010
DESPESA BRUTA COM PESSOAL (I)
3.853.789.810,06
Pessoal Ativo
2.976.630.399,05
Pessoal Inativo e Pensionistas
857.896.957,44
Outras Desp. De pessoal decorrentes de Contra-
19.262.453,57
tos de Terceirizações
DESPESAS NÃO COMPUTADAS (II)
930.190.741,42
DESPESA LÍQUIDA COM PESSOAL (III)=(I-II)
2.923.599.068,64
Receita Corrente Líquida
7.099.677.148,16
% da Despesa Total com pessoal Limite Máximo
41,18%
- 49%
3.478.841.802,60
Limite Prudencial - 46,55%
3.304.899.712,47
De acordo com a tabela acima, observa-se que as despesas com pessoal e
encargos do Poder Executivo em dezembro de 2010 atingiram o montante
de R$ 2,923 bilhões, o equivalente a 41,18% da RCL. Dessa maneira o limite estabelecido pela LRF foi cumprido.
Em comparação com o exercício anterior verifica-se que o percentual em
2010 é 1,38% acima do percentual de 2009, que atingiu 39,80% da Receita
Corrente Líquida.”
No parecer técnico do controle interno de 2010, conforme trechos transpostos acima, é evidente o apego da AGE/MT para com a auditoria contábil e de legalidade.
No Balanço Geral do Estado de 2011 no Parecer Técnico Conclusivo do
Controle Interno Constante no Volume – V, a AGE/MT uma faz análise do Planejamento Governamental; das medidas para recuperação de créditos e incremento da
receita; do desempenho da receita e da despesa; do cumprimento dos índices constitucionais e dos limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal; dos controles do sistema de Pessoal; dos Programas da Segurança, da Educação e da Saúde;
e do Sistema de Controle Interno.
No tópico 3 presente nas páginas 37 e 38, a AGE/ MT se preocupa em demonstrar o comportamento da receita em relação a LOA de 2011 conforme abaixo:
- 63 “3. MEDIDAS DE RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS E INCREMENTO DA RECEITA
A Receita Pública, em 2011, atingiu o valor de R$ 11.741 milhões, valor este 5,2% inferior àquele o previsto na LOA (R$ 12.383 milhões).
O desempenho, aquém do previsto, é explicado pela frustração de
3% da previsão da receita tributária, 0,9% de outras receitas correntes, e 68% em receitas de capital.
Tal desempenho foi de encontro com a evolução dos anos anteriores
do PPA 2008-2011, conforme gráfico abaixo:
Gráfico 01: Desempenho da Receita Pública Realizada nos período de 2008 a
2011
Conforme o Relatório da SARP – Secretaria Adjunta da Receita Pública – SEFAZ, ainda que a Receita Tributária não tenha alcançado o
valor previsto na LOA/2011, quando se compara o valor realizado em
2011 com o resultado obtido em 2010, verificasse um crescimento,
em termos nominais, de 10,7%, implicando incremento de arrecadação da ordem de R$ 556 milhões de reais.
No tópico 4.3.1 presentes nas páginas 73 e 74 do parecer, a AGE/MT
demonstra a auditoria patrimonial realizada nas contas do governo
para demonstrar o superávit financeiro conforme trechos abaixo:
4.3.1 Superávit Financeiro
O mecanismo de apuração do superávit financeiro foi estabelecido
no artigo 43 da Lei no 4.320/1964.
Com base no Balanço Patrimonial Consolidado de 31/12/2011 verifica-se que o ativo financeiro perfaz um total de R$ 1.980.836.692,92
(um bilhão novecentos e oitenta milhões oitocentos e trinta e seis mil
- 64 e seiscentos e noventa e dois reais e noventa e dois centavos) enquanto o passivo financeiro possui valor de R$ 1.575.271.357,03 (um
bilhão quinhentos e setenta e cinco milhões duzentos e setenta e um
mil e trezentos e cinquenta e sete reais e três centavos). Dessa forma, o superávit financeiro apurado no exercício é de R$
405.565.335,89 (quatrocentos e cinco milhões quinhentos e sessenta
e cinco mil e trezentos e trinta e cinco reais e oitenta e nove centavos), demonstrando que o Estado possui capacidade de pagamento
de curto prazo, conforme evidenciado abaixo:”
Quadro 07: Demonstrativo de Apuração do Superávit Financeiro
Título
2011
A - Ativo Financeiro
1.980.836.692,92
B - Passivo Financeiro
1.575.271.357,03
Superávit Financeiro (A-B)
405.565.335,89
Conforme os dados extraídos dos pareceres técnicos presentes nos balanços gerais do Estado de Mato Grosso do ano de 2009, 2010 e 2011 esta pesquisa
constatou que a AGE/MT realizou nesses anos apenas a auditoria de conformidade
e não realizou a auditoria de desempenho e avaliação de programas.
Em entrevista realizada em 20 de outubro de 2011 com o Auditor Geral do
Estado de Mato Grosso, José Alves Pereira Filho, que assumiu a chefia da Auditoria
Geral do Estado (AGE-MT) em 1º de abril de 2010 na gestão do governador Silval
Barbosa, foi questionado o porquê da não realização da auditoria de desempenho
nos trabalhos desta entidade.
O auditor geral justificou essa ausência dizendo que ainda são muitas as falhas legais por partes dos órgãos estaduais do poder executivo, como, por exemplo,
as que vão de encontro com a Constituição Federal e com as normas de contabilidade que ainda merecem atenção especial.
José Alves Pereira Filho atribuiu a falta pessoal para realizar o monitoramento da eficácia de políticas públicas como um dos pressupostos para a não realização deste tipo de controle e que no ano de 2012 a implantação da auditoria de desempenho nas atividades da AGE/MT seria prioridade por ser este “o ano do controle interno para o governo do Estado de Mato Grosso”.
No dia 22 de Novembro de 2012, voltamos a AGE/MT para verificar se realmente já havia sido implantada dentre as demais atividades deste órgão a auditoria
- 65 de desempenho.
Entrevistamos o Secretário Adjunto de Auditoria, Emerson Hideki Hayashida. Segundo ele, era pra se começar a avaliar as politicas públicas a partir de 2012,
mas a administração pública estadual ainda tem muitos problemas de legalidade,
formalidade e de rotinas operacionais. Os “setores-meio”, segundo o subsecretário,
ainda estão com muita dificuldade de imprimir eficiência nos seus trabalhos, emperrando com isso a agilidade dos processos. Por essa razão, a AGE/MT está focada
na reestruturação de procedimentos dos órgãos do poder executivo para depois começar a avaliar políticas públicas através da auditoria de desempenho operacional.
O entrevistado alega ainda que o sistema contábil brasileiro precisa ser modernizado com a implantação dos novos demonstrativos contábeis como a contabilidade de custos que seria uma ferramenta fundamental para mensurar o custo de
uma política pública para o governo do estado.
O Auditor atribui como um dos motivos para a não realização da auditoria de
desempenho, a falta de indicadores de desempenho16.
16
Neste momento é inevitável confrontar o burocrata sobre a inexistência dos indicadores. Eles existem, porém
alguns gestores preferem ignorá-los por inúmeras razões. Primeiramente, avaliar implica “medir”. A mensuração,
usualmente por meio de indicadores qualitativos ou quantitativos, é algo sempre muito difícil e sujeito a muitas
limitações. Não existem medidas perfeitas e medir bem é gerenciar restrições de mensuração (CASTRO e KANOPP, p. 4, 2011).
Bouckaert e Balk (1991), citados por Pacheco (2009) apud Castro e Kanopp (2011), fazem referência a 12 “doenças” relativas à medida de desempenho em organizações públicas:
Alegações para não mensurar, monitorar e avaliar o desempenho:
1.Doença do Dr. Pangloss, ou a insistência em não medir algo por acreditar que aquilo não existe;
2.Doença da impossibilidade, alega ser impossível medir resultados no setor público ou em determinada área;
3.Hipocondria, considera que no setor público não se deve vangloriar de algo que tenha resultados positivos.
Problemas com a percepção das medidas/números:
4.Doença do côncavo/convexo, leva à percepção aumentada ou diminuída do que está sendo medido;
5.Hipertrofia/atrofia, o ato de medir estimula a produção desnecessária de mais outputs ou sua redução indesejada;
6.Doença de Mandelbrot, ignora o fato de que o resultado da medida depende de como se mede.
Problemas relacionados às medidas, propriamente ditas:
7.Poluição, ou fato de misturar diferentes elementos daquilo que está sendo medido;
8.Inflação, uso desnecessário de um grande número de medidas;
9.Doença dos iluminados, ou top down, os dirigentes decidem sozinhos o quê e como medir e impõem suas decisões à organização sem suficiente comunicação levando à desmotivação dos funcionários;
10.Doença do curto prazo, estimula comportamentos voltados apenas para os resultados imediatos de suas
ações;
11.Miragem, mede-se algo diferente do que considera-se estar medindo;
12.Doença de desvio de comportamento (shifting disease) causada por medidas que não contemplam a finalidade da organização e acabam provocando comportamento adverso.
Apesar das “doenças”, há evidências suficientes que comprovam a contribuição da mensuração, monitoramento
e avaliação para a efetiva melhoria de resultados alcançados pelas organizações públicas. Por mais problemas
que tenham os indicadores, é melhor contar com eles do que não tê-los. É possível que haja várias das doenças
mencionadas, ainda assim, é melhor tê-los e debatê-los do que não tê-los. Uma cesta combinada e balanceada
de indicadores pode contribuir para evitar tais “doenças”. Em suma, o grande risco é a mensuração tornar-se um
fim em si mesmo, desvinculado do objetivo maior que é a melhoria das políticas e serviços públicos prestados ao
cidadão. (CASTRO e KANOPP, p. 5, 2011).
- 66 Segundo o subsecretário, é preciso um número maior de auditores especializados e treinados especificamente para a realização deste tipo especifico de auditoria, visto que o quadro de 47 auditores é insuficiente para suprir essa demanda fiscal. Segundo ele, a estrutura da AGE/MT precisa ser ampliada e modernizada para
receber um número maior de auditores.
Questionado acerca de quais atitudes estão sendo tomadas para enfim se
fazer a auditoria de desempenho, Emerson Hideki Hayashida destacou que está em
fase de implantação a” Controladoria Geral do Estado” (CGE).
Segundo o subsecretário, a lei Complementar 413/2010 que autorizou a criação da CGE ainda não está regulamentada. Este vai ser um grande passo para a
realização da auditoria de desempenho visto que o órgão atuando como controladoria terá sua abrangência fiscalizatória ampliada com a inclusão das quatro macro
funções: Corregedoria, Auditoria, Controladoria e Ouvidoria.
Emerson Hideki Hayashida destacou também o comprometimento do governador do Estado Silval Barbosa para com a construção da nova sede com uma estrutura maior para a AGE/MT.
Além disso, segundo palavras do entrevistado, a AGE/MT tem um sonho de
estar presente in loco para verificar a eficiência, efetividade e eficácia de todas as
politicas públicas do governo do estado de Mato Grosso verificando como exemplo,
o atendimento de um paciente desde a sua entrada até a sua saída do hospital.
4.2 Notificações do Tribunal de Contas acerca do Controle Interno
Por determinação constitucional (Art. 71, inciso I – CF. 1988), bem como do
artigo 47, inciso I da Constituição do Estado de Mato Grosso combinado com o artigo 56 da Lei Complementar 101, de 05 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal), artigo 2º, inciso I da Lei Complementar n.º 11, de 18 de dezembro de 1991
(Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso) e, ainda, o artigo
110 do Regimento Interno, que confere competência ao Tribunal de Contas do Estado para a emissão de Parecer Prévio sobre as Contas Anuais do Governo do Estado, o TCE/MT avalia com o parecer prévio as contas do Governo do Estado de Mato
Grosso.
- 67 Como veremos a seguir, as contas deste governo tiveram pareceres prévios
nos anos de 2003 a 2011 aprovados com recomendações e uma destas recomendações foi o governo se comprometesse com a melhoria do controle interno do Poder
Executivo Estadual.
17
“CONTAS ANUAIS DO GOVERNADOR DO EXERCICIO DE 2003
PARECER PRÉVIO FAVORÁVEL à aprovação das Contas Anuais,
exercício de 2.003, do GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO, com as recomendações à atual gestão de adoção das seguintes
providências:
12) aprimoramento do sistema de controle interno, para que sejam
detectadas no decorrer do próprio exercício eventuais falhas que
possam conduzir à inobservância dos princípios e preceitos legais
que regem a gestão pública, bem como primar pela remessa regular
dos relatórios dos órgãos do sistema de controle interno.
CONTAS ANUAIS DO GOVERNO DO ESTADO REFERENTE AO
18
EXERCICIO DE 2004
PARECER PRÉVIO FAVORÁVEL à com as seguintes RESSALVAS,
por maioria, que deverão merecer apreciação e julgamento individualizado pelo referido órgão julgador:
17.Retomar, consolidando ou implantando em todos os órgãos e entidades, os métodos da administração gerencial, com foco em resultados, tão bem sucedidos na área de administração fiscal do Governo.
CONTAS ANUAIS DO GOVERNO REF AO EXERCICIO DE
19
2005
PARECER PRÉVIO FAVORÁVEL à aprovação das contas anuais do
exercício financeiro de 2005, recomendando ao sr. Governador do
Estado que:
Estabeleça em todos os Programas de Governo do Estado, Indicadores para possibilitar avaliação pelos Órgãos de Controle e Controle
Social.
CONTAS ANUAIS DO EXECUTIVO REFERENTE AO EXERCICIO
20
DE 2006
17
Disponível
em:
<http://www.tce.mt.gov.br/protocolo/decisao/num/87106/ano/2004/num_decisao/9/ano_decisao/2004> Acesso em
20 nov. 2012.
18
Disponível
em:
<http://www.tce.mt.gov.br/protocolo/decisao/num/97977/ano/2005/num_decisao/8/ano_decisao/2005>.Acesso em
20 nov. 2012
19
Disponível
<http://www.tce.mt.gov.br/protocolo/decisao/num/47210/ano/2006/num_decisao/11/ano_decisao/2006>.
em 20 nov. 2012
em:
Acesso
20
Disponível em: <http://www.tce.mt.gov.br/protocolo/detalhe/num/56219/ano/2007>. Acesso em: 20 nov. 2012.
- 68 PARECER PRÉVIO FAVORÁVEL à aprovação das contas anuais do
exercício financeiro de 2006, recomendando ao Sr. Governador do
Estado que:
- melhore a gestão do Planejamento do Estado, implementando programas que se prolonguem por um número maior de exercícios, possibilitando assim, uma maior efetividade e facilidade no acompanhamento e avaliação;
- crie ações voltadas ao cumprimento das determinações preceituadas pela Lei nº 198/2004, que reestruturou o Sistema de Avaliação
do Controle Interno no âmbito do poder Executivo;
21
CONTAS ANUAIS REFERENTE AO EXERCICIO/2007
PARECER PRÉVIO FAVORÁVEL à aprovação das Contas Anuais do
exercício financeiro de 2007, com as seguintes recomendações:
17) fortalecer a Auditoria Geral do Estado para garantir o pleno exercício do sistema de controle interno, visando detectar no decorrer do
próprio exercício eventuais falhas que possam conduzir à inobservância dos princípios e preceitos legais que regem a gestão pública.
CONTAS ANUAIS DE GOVERNO REFERENTE AO EXERCI22
CIO/2008
PARECER PRÉVIO FAVORÁVEL à aprovação das contas do Governo do Estado de Mato Grosso, exercício de 2008, recomendando ao
Poder Legislativo do Estado de Mato Grosso, que determine ao Chefe do Poder Executivo Estadual a adoção das seguintes medidas:
i) Compatibilizar a execução orçamentária com os programas e metas contidos nas peças de planejamento, especialmente no Plano
Plurianual.
23
CONTAS ANUAIS DE GOVERNO REF AO EXERCICIO DE 2009
PARECER PRÉVIO FAVORÁVEL à aprovação das contas do Governo do Estado de Mato Grosso, exercício de 2009, faz-se necessário
proceder à recomendação ao Poder Legislativo Estadual para que
determine ao Chefe do Poder Executivo Estadual que adote as seguintes medidas:
1) Eliminar inconsistências e sanar a fragilidade no sistema de controle das informações, visando à veiculação de informações uniformes e convergentes, e que reflitam, com exatidão, a execução orçamentário-financeira, em cumprimento ao art. 146, inciso V e o art.
161, inciso IV, ambos da Resolução n. 14/2007;
24
CONTAS ANUAIS DE GOVERNO REF AO EXERCICIO DE 2010
21
Disponível
<http://www.tce.mt.gov.br/protocolo/decisao/num/58963/ano/2008/num_decisao/6/ano_decisao/2008>.
em 20 nov. 2012
em:
Acesso
22
Disponível
em:
<http://www.tce.mt.gov.br/protocolo/decisao/num/69639/ano/2009/num_decisao/2/ano_decisao/2009>.
Acesso
em: 20 nov. 2012
23Disponível
em:<http://www.tce.mt.gov.br/protocolo/decisao/num/70017/ano/2010/num_decisao/4/ano_decisao/2010>.Acess
o em 20 nov. 2012.
24
Disponível
- 69 PARECER PRÉVIO FAVORÁVEL à aprovação das contas anuais do
Governo do Estado de Mato Grosso, exercício de 2010, faz-se necessário proceder à recomendação ao Poder Legislativo Estadual para que determine ao Chefe do Poder Executivo Estadual que adote
as seguintes medidas:
1) Em relação ao processo de planejamento governamental:
1.7) que seja fortalecido o sistema de planejamento estadual, bem
como estabelecida sistemática de monitoramento tempestivo da execução programas governamentais, de modo a zelar para que as prioridades estabelecidas venham a merecer execução correspondente;
7) Sugeridas no Parecer ministerial e encampadas pelo Relator:
7.6) que as unidades responsáveis pela elaboração da proposta orçamentária sejam orientadas a adotarem metodologia adequada e
aprimoramento contínuo do processo de planejamento governamental a fim de que a ação planejada possa garantir os meios necessários à obtenção dos resultados pretendidos pelo Estado.
8) que os responsáveis pelos sistemas de contabilidade e de controle
interno do Poder Executivo Estadual promovam as correções e ajustes assinalados nos autos.
CONTAS ANUAIS DE GOVERNO REFERENTES AO EXERCICIO
25
DE 2011
PARECER PRÉVIO FAVORÁVEL à aprovação das contas de Governo do Estado de Mato Grosso, exercício de 2011, faz se necessário
proceder a recomendação ao Poder Legislativo Estadual para que
determine ao Chefe do Poder Executivo Estadual que adote as seguintes Providências:
b) fazer estudo em conjunto com o Poder Judiciário para encontrar
solução referente à prestação do serviço jurisdicional com a diminuição de prazo nas soluções de conflitos entre os demandantes;”
Foi entrevistado em 21 de outubro de 2011 o Auditor Substituto de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, Luiz Henrrique Lima.
Segundo palavras relatadas pelo auditor na entrevista, “o TCE/MT sabe dessa deficiência do controle interno do poder executivo do Estado de Mato Grosso e
compreende que a AGE/MT precisa de tempo e estrutura para implantar a auditoria
de desempenho aos seus trabalhos de fiscalização e controle”.
Voltamos a visitar o TCE-MT no dia 21 de novembro de 2012. Dessa vez
entrevistamos o Auditor Substituto de Conselheiro, Isaias Lopes da Cunha que trabalhou por 4 anos na AGE/MT como auditor.
em:<http://www.tce.mt.gov.br/protocolo/decisao/num/60844/ano/2011/num_decisao/5/ano_decisao/2011>Acesso
em 20 nov. 2012.
25
Disponível
em:<http://www.tce.mt.gov.br/protocolo/decisao/num/67369/ano/2012/num_decisao/5/ano_decisao/2012>.Acesso
em 20 nov. 2012.
- 70 O Auditor confirmou a persistência dessa falha institucional da AGE/MT.
Ele elencou três motivos não necessariamente nesta ordem para a não
realização da auditoria de desempenho pela AGE/MT:
1º O baixo investimento em controle por parte do governo do Estado, pois a
estrutura é pequena e o número de servidores é insuficiente sendo necessário no
mínimo, dobrar o número de Auditores.
2º A falta de qualificação dos Auditores para a realização deste tipo
especifico de fiscalização.
3º A Administração Pública não está preparada para avaliar resultados, visto
que os seus instrumentos de planejamento não estão formatados para gerenciar
políticas públicas. O próprio orçamento em si é baseado no objeto do gasto e não na
ação do programa, por isso é necessário uma mudança de cultura no que se refere
à forma de tratar o orçamento público.
Transcreve-se trecho interessante da entrevista acerca do tema acima
abordado:
“para se fazer este tipo de avaliação é necessário mudar a forma de
planejar o orçamento, tendo critérios de mensuração não somente do
aspecto financeiro mas também qualitativo. Mesmo que a AGE/MT
queira fazer a avaliação de desempenho ou com outra nomenclatura,
a auditoria operacional, vai ter uma dificuldade em definir critérios de
avaliação bem como critérios de desempenho justamente porque os
programas são feitos, as ações são feitas sem a adoção de critérios”.
Isaias Lopes da Cunha frisou que o gestor tem que estipular meta para as
políticas públicas, tem que ter indicadores de desempenho para compará-los com as
metas pré-estabelecidas. É necessário que isto esteja dentro do planejamento para
que o Controle Interno avalie critérios operacionais dos programas.
Ainda segundo o entrevistado:
“falta para o governo mensurar os custos das ações do governo,
visto que não adianta avaliar o impacto do Estado na saúde, na
educação, na sociedade e não saber o que foi gasto nisso, ou seja,
que custos estão obtendo os resultados. Ou seja, a administração
pública não está a trabalhar só para obter o resultado a qualquer
custo, tem que ter critérios de desempenho”.
Questionado acerca das atitudes que estão sendo tomadas pelo TCE-MT
como órgão fiscalizador do governo estadual para com a melhoria do controle
interno do estado, Isaias Lopes da Cunha destacou a criação do PDI (Programa de
- 71 Desenvolvimento Institucional Integrado).
O PDI foi instituído em 2012 pelo TCE-MT com o objetivo de contribuir para
a melhoria da eficiência dos serviços públicos, fomentando a adoção de um modelo
de administração pública orientada para os resultados para a sociedade e o
fortalecimento do controle interno.
O foco do programa é o desenvolvimento de todas as instituições públicas
fiscalizados pelo TCE-MT. O trabalho será iniciado com as administrações públicas
municipais e posteriormente com a administração pública do Estado de Mato
Grosso.
Com a implantação total do PDI, os órgãos e entidades deverão adotar e
realizar o planejamento estratégico, para que esse planejamento possa ter as suas
metas, os seus critérios de avaliação, o seu resultado a ser alcançado a médio e
longo prazo, tonando a administração pública mais gerencial e focada no resultado,
dai sim o controle interno poderá acompanhar esse processo avaliando a
materialidade real em critérios de resultados desse planejamento inicial.
Este programa pretende fortalecer o modelo de administração pública,
focado em resultados, fomentando sua adoção pelos fiscalizados e incentivar o
controle social da qualidade dos serviços prestados ao cidadão. Atingindo esse
objetivo, o Tribunal de Contas estará contribuindo indiretamente para melhorar a
qualidade dos serviços públicos na ponta, utilizando-se das ferramentas de controle
externo, do planejamento estratégico, do controle interno, do controle social e da
tecnologia de informação.
Neste capítulo demonstramos que ainda falta para a AGE/MT realizar em
seus trabalhos não só a auditoria de conformidade, mas também a auditoria do tipo
operacional para um melhor controle dos resultados das políticas públicas
executados pelo governo do Estado de Mato Grosso.
- 72 -
4.CONCLUSÃO
Este trabalho buscou demonstrar que a AGE/MT é um órgão que apesar de
ter todas as suas funções definidas nas leis e nas normas, ainda não as executa em
toda a sua totalidade.
O trabalho constatou que falta a AGE/MT como órgão de Controle Interno do
Poder Executivo do Estado de Mato Grosso, realizar auditorias de desempenho nos
programas deste Estado com vista a verificar o real desempenho das políticas públicas ajudando com isso o chefe do poder executivo na tomada de decisões e na correção de falhas.
A AGE/MT não deveria ser um órgão de controle interno meramente legalista, formal, que se circunscreve à verificação dos registros contábeis orçamentários,
mas sim uma entidade que “realize de forma sistemática e concomitante sobre a
administração pública um controle que abrange a materialidade dos resultados das
políticas públicas”. (OLIVIERI, 2010, p. 78).
Por conseguinte, existe ainda um grande desafio de cunho gerencial para
este órgão de controle interno pelo fato de ainda ser dotado de algumas disfunções
burocráticas como, por exemplo, o apego ao controle legal e contábil.
Um dos pilares da administração gerencial ainda perseguido pela Administração Pública do Estado de Mato Grosso é a implantação de uma gestão pública
voltada para os fins e não para os meios, ou seja, é de suprema importância que o
órgão de controle interno do poder executivo estadual realize um monitoramento dos
resultados pretendidos pelo governo como forma de melhorar a governança e a satisfação da população beneficiária das políticas públicas deste ente federativo.
- 73 -
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