A inserção internacional do Brasil e
o papel das associações de empresas
exportadoras
Christian Lohbauer
This article analyses the growing importance of Brazilian exporters associations, highlighting the agribusiness
entities, in view of the international demands that occupied the Brazilian agenda since the mid-nineties. The
economic opening process that took place at the beginning of the nineties created, defined and redefined the
profile and role of these associations. They had to deal with a new agenda that included the negotiation of free
trade agreements, the need to face the “Brazil Cost” and the urgency to better understand external markets.
The article demonstrates that in the last decade, the first of the 21st century, the overlapping of the external
and commercial policies, the outdated behavior of state institutions and the diversification and sophistication of
sectoral agendas empowered these associations as key institutions to deal with structural, technical and political
challenges of the Brazilian international agenda.
Liberalização comercial dos
anos 1990
Há cerca de vinte anos era pequeno o
número de entidades representativas dos
setores exportadores brasileiros.1 Menores
ainda eram sua importância e influência
na política comercial brasileira. O Brasil
havia crescido e se desenvolvido desde os
anos 1930 sob o regime de substituição de
importações e qualquer que fosse a atividade exportadora, reduzida a uma dezena
de produtos, tinha sua política comercial
coordenada exclusivamente por instituições do Estado brasileiro.
A década de 1990 não foi apenas marcada pelo fim do conflito de concepções
da Guerra Fria. Foi também, e essencialmente, a década que marcou a interdependência econômica internacional. Uma
nova lógica de funcionamento nas cadeias
produtivas exigiu forte aceleração na troca de mercadorias e serviços em busca de
69
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plataformas de produção com custos mais
baixos. A falência do modelo econômico
de controle estatal em boa parte do mundo provocou também o necessário afastamento das estruturas controladoras do
comércio em países do bloco capitalista
ocidental como no caso do Brasil.
Ironicamente, em 1988, o Brasil acabara de concluir uma reforma constitucional que construíra um documento de formatação antiquada considerando que,
um ano depois, desabou o Muro de Berlim e o mundo entrou em uma nova era
de liberalização econômica e enriquecimento. O Brasil não tinha como se esquiChristian Lohbauer é doutor em Ciência Política pela
USP e membro do Gacint/USP desde 1999. Foi gerente
de Relações Internacionais da FIESP (2002-05) e diretor
executivo da Associação Brasileira dos Produtores e
Exportadores de Frangos – ABEF (2006-09).
O estudo contou com o auxílio de Letícia Caritá, graduanda em Relações Internacionais na USP, que contribuiu
na pesquisa de dados.
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ARTIGOS
var da mudança e das pressões interna e
externa de liberalização comercial. No
entanto, lidou com o tema da abertura
comercial de forma desastrada. Fernando
Collor de Mello foi eleito para a Presidência da República e teve de governar um
país que enfrentava desafios muito além
de sua capacidade pessoal, além da força
de seu pequeno partido político e além
da força avassaladora das transformações da época. Uma entre as várias ações
de impacto de seu governo, realizadas
sem reflexão e embasamento técnico e
desprovidas de senso histórico, foi a controversa liberalização do comércio exterior brasileiro.
Os impactos desta liberalização comercial instantânea não foram os únicos a
marcar a transformação do ambiente econômico. Até o final do primeiro mandato
do presidente Fernando Henrique Cardoso, em 1998, o Brasil continuou o processo
de abertura de sua economia, realizou um
plano de estabilização monetária com sucesso e concluiu significativo programa de
privatizações. A necessária orientação para uma inserção internacional competitiva
passou a fazer parte dos objetivos empresariais, das ações de agentes governamentais e entrou na pauta permanente dos
órgãos formadores de opinião.
A agenda empresarial foi obrigada a
colocar o tema da liberalização comercial
no topo de suas prioridades. A radical exposição à concorrência estrangeira em
função da redução drástica de mecanismos de proteção provocou um irreversível
e custoso ajuste estrutural. Uma série de
temas de interesse coletivo se acumulou
na agenda empresarial. Em um curto
período entre 1991 e 1996, o empresariado
precisou lidar com uma inflação de três
dígitos por mês, surtos de importação,
ausência de crédito, um plano ambicioso
70
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de estabilização monetária, câmbio valorizado, a criação do Mercosul, o lançamento
das negociações da Área de Livre Comércio das Américas, a conclusão da Rodada
Uruguai da OMC e o início de outros processos de negociação comercial. Tornou-se
necessário buscar entidades coletivas e
fortalecê-las para tratar de temas de interesse coletivo. E se não as houvesse seria
necessário criá-las.
Por estarem distantes da tradição e do
espírito brasileiro de agir, entidades associativas de representação privada e voluntária nunca foram fortes no Brasil. O
espírito coletivo nunca foi uma característica, tampouco uma qualidade da sociedade brasileira em geral, e do empresário
brasileiro em particular. Durante décadas
a empresa brasileira pôde se desenvolver
sob a proteção do Estado e, sem nenhum
demérito, usufruir de um pujante mercado consumidor que, nos anos 1970, veio a
ser um mercado de porte, que se sofisticou
e se tornou cobiçado. Multinacionais que
quisessem também usufruir de tal potencial de consumo tiveram de se estabelecer
no país. No entanto, a agenda internacional atropelou o modelo tradicional e os
setores que conseguiram se adaptar e enfrentar os desafios dos anos 1990 sem fechar suas portas ou tornarem-se propriedade do capital internacional, contribuíram
para constituir entidades representativas
de interesse coletivo. Os desafios da agenda comercial internacional e as formulações das políticas comerciais tornaram
necessária uma aproximação e um acompanhamento permanente e cooperativo
com as entidades governamentais, em
particular junto aos Ministérios das Relações Exteriores, do Desenvolvimento Indústria e Comércio e da CAMEX, da Agricultura e, em menor intensidade, com o
Ministério da Fazenda.
POLÍTICA EXTERNA
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A INSERÇÃO INTERNACIONAL DO BRASIL E O PAPEL DAS ASSOCIAÇÕES DE EMPRESAS EXPORTADORAS
Fortalecimento de
entidades de representação
empresarial
Se dos anos 1930 até 1964 o empresariado esteve sempre muito próximo das instâncias decisórias do governo federal, no
período militar e na transição democrática
suas ações se deram cada vez mais de forma setorial. O aumento da complexidade
da produção e da exportação brasileiras
obrigou a formação das primeiras entidades setoriais que ganharam importância e
se posicionaram junto às instâncias oficiais
para defender seus interesses. Ainda assim, a década de 1980 foi um tempo de
mercado protegido para a indústria brasileira, e na agricultura, com exceção do café, todo o potencial agroexportador estava
apenas começando a decolar. Tanto nas
negociações da ALADI quanto na criação
do Mercosul em 1991, ou durante quase
todo o processo de negociação da Rodada
Uruguai entre 1986 e 1994, o empresariado
se mostrava pouco interessado nas questões externas.2 Empresários eram considerados quase que um animal exótico aos
negociadores da diplomacia brasileira.
Foi então em meados dos anos 1990
que se intensificaram as consultas entre
setores governamentais e representantes
de setores exportadores. Os efeitos da conclusão da Rodada Uruguai e a fundação da
Organização Mundial do Comércio em
1995, combinada ao lançamento das negociações da Área de Livre Comércio das
Américas (ALCA) e do crescimento do comércio bilateral com a Argentina no âmbito do Mercosul, criaram as condições para
a consolidação de uma entidade coordenadora de representação dos interesses coletivos dos mais importantes setores exportadores: a Coalizão Empresarial Brasileira.
A Coalizão Empresarial Brasileira
(CEB) foi institucionalizada sob a organi-
71
07- Artigo 05 - Christian Lohbauer.indd 71
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zação da Confederação Nacional da Indústria (CNI) em 1997, e foi consequência
da percepção de que havia um alto risco
de se deixar os processos de liberalização
comercial nas mãos das autoridades governamentais sem um permanente posicionamento de todos os setores da economia, que sofreriam as consequências
diretas de seus resultados. Até 2002 a CEB
cumpriu seus objetivos de representante
unificada e plurissetorial dos interesses
comerciais dos mais importantes setores
da economia diante do governo brasileiro.
Mas à medida que as negociações na
OMC, já na Rodada Doha, e as negociações da ALCA e do Mercosul, além de
dezenas de negociações de acordos bilaterais apresentavam-se como oportunidade
para alguns setores e desafio para outros,
a CEB perdeu força e passou a ter cada vez
mais uma postura “reativa, fruto da preponderância de interesses defensivos do
setor industrial no interior da entidade.
Esse fato contribuiu para a incapacidade
da organização em alterar de modo fundamental a agenda do governo e, no limite, para sua instrumentalização para legitimar a ação diplomática brasileira”.3
A eleição do presidente Lula e sua posse em 2003 trouxeram mais um fator complicador nas relações dos representantes
setoriais e as novas autoridades governamentais responsáveis pela política comercial. Setores presentes na CEB, mas
também representados na Confederação
Nacional da Agricultura (CNA) ou na
Federação das Indústrias do Estado de
São Paulo (FIESP), passaram a fazer suas
gestões diretas junto ao Ministério da
Agricultura, Indústria e Comércio Exterior e Relações Exteriores. Geralmente setores mais agressivos, com destaque para
os exportadores de commodities agrícolas,
proteína animal, celulose e papel e alimentos, partiram para ações diretas de
representação. Outros, mesmo da indús-
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ARTIGOS
tria manufatureira, também iniciaram
atuação cada vez mais setorial por meio
de suas entidades setoriais nacionais em
busca de ações específicas relativas à
agenda individual. Foi o caso da indústria
de aeronaves preocupada com o futuro
das regras de defesa comercial ou da indústria têxtil preocupada com o efeito
China sobre a produção e a exportação.
A razão deste aumento na interlocução
setorial com o governo foi também resultado da mudança explícita das orientações
da política comercial brasileira depois da
posse do novo governo em janeiro de
2003. O caráter de orientação partidária na
política comercial do novo governo calcou-se naquilo que se passou a conhecer
como a priorização da agenda Sul-Sul, um
afastamento dos Estados Unidos em baixo
perfil, um discurso retumbante de relações estratégicas com a China e uma excessiva tolerância às ações protecionistas
dos membros do Mercosul, com destaque
para a Argentina. Para o empresariado de
uma forma geral ficou claro que a política
comercial do país estaria submetida à nova política externa e esta teria pouca ou
nenhuma convergência com os interesses
empresariais dos setores exportadores –
como de fato ocorreu desde então.
Não foi coincidência a criação do Instituto de Estudos de Comércio Internacional, o ICONE, idealizado e presidido pelo
prof. Marcos Jank e atualmente dirigido
pelo economista André Nassar. A necessidade latente de conhecimento técnico sobre o que se conheceu como a “tríplice negociação” – OMC, ALCA e União Europeia
– exigiu investimento privado em pessoal
para que os setores mais agressivos da exportação pudessem se posicionar com
competência técnica e, ao mesmo tempo,
pressionar as autoridades negociadoras
brasileiras. Com apoio de lideranças que
vieram a se tornar ministros do governo
Lula, como Luiz Fernando Furlan e Rober72
07- Artigo 05 - Christian Lohbauer.indd 72
to Rodrigues, o ICONE tornou-se a primeira organização privada especializada na
análise e no posicionamento técnico de setores do agronegócio que vislumbravam
as possibilidades de acessar mercados nas
negociações internacionais comerciais que
se apresentavam. Fundado pela ABAG,
ABIOVE, ABIEC, ABEF, ABIPECS, UNICA
e FIESP,4 o instituto tornou-se rapidamente
referência mundial para estudos de liberalização de comércio. Mais do que isso, seus
membros investiram pesado na compreensão dos obstáculos que se apresentavam
no universo comercial, além das questões
tarifárias, as não tarifárias, as barreiras
técnicas e as regras de comércio para defesa comercial e outros temas sensíveis. Destaque deve ser dado à influência dos estudos do instituto no encontro de Cancún,
México, durante o midterm-review da Rodada Doha, quando se formou o G-20.
Evolução das entidades do
agronegócio
As principais entidades representativas do agronegócio brasileiro foram fundadas em diferentes momentos e respondem a histórias setoriais particulares.
Produtos mais tradicionais da pauta exportadora brasileira como o café, açúcar,
soja, suco de laranja, carne de frango, bovina e o milho tiveram suas organizações
representativas fundadas ainda nos anos
1970 e 1980. Mas é dos anos 1990 em diante que elas serão modernizadas, recriadas
e adaptadas às demandas e oportunidades que se abriram aos seus respectivos
setores no mercado internacional. O aumento da demanda internacional de produtos do agronegócio e a crescente sofisticação, tanto dos produtos quanto das
operações comerciais, tiveram de ser melhor compreendidos. O governo também
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A INSERÇÃO INTERNACIONAL DO BRASIL E O PAPEL DAS ASSOCIAÇÕES DE EMPRESAS EXPORTADORAS
precisava ser informado dos novos desafios e interesses de cada setor para enfrentar o arsenal de medidas tarifárias e não
tarifárias dos mercados externos. As associações ganharam importância.
Apesar dos obstáculos externos e internos, os principais produtos da exportação
brasileira do agronegócio foram ganhando
espaço, com destaque para o complexo da
soja (grãos, farelo e óleo), o complexo sucroalcooleiro (açúcar e etanol), as carnes
(bovina, suína e de aves), o complexo papel e celulose, café, milho, algodão, fumo,
suco de laranja, algodão e as frutas in natura. Em 2009, a exportação total desses
produtos alcançou o valor de aproximadamente US$ 50 bilhões de dólares, isto é,
cerca de um terço das exportações totais
do país. Todos esses produtos contaram e
contam com associações setoriais representativas. Em cerca de 15 anos, os setores
Exportação
1997
Produto
Associação
exportadores mais importantes atingiram
crescimentos notáveis e, em meados da
primeira década do século XXI, vários deles já estavam entre os primeiros exportadores do mundo, confirme tabela a seguir.
Todas as principais entidades representativas dos setores mais importantes
da exportação brasileira, seja agrícola ou
manufatureiro, acabaram desenvolvendo
uma agenda de objetivos estatutários bastante semelhantes. Independente de sua
estrutura organizacional e cumprindo suas características de entidades voltadas às
políticas públicas, seus objetivos incluíram necessariamente a interlocução junto
aos poderes públicos, com destaque para
os estaduais e federais. Na qualidade de
entidade técnica e consultiva, as associações colaboraram com organizações públicas e privadas na avaliação e solução de
problemas que envolvem suas empresas
Exportação
2009
Fundação
Aumento
entre 1997
e 2009
Participação
no total de
Exportação 09
Posição nas
Exportações
Mundiais
x vezes
%
Ranking
Em milhões de US$ FOB
Complexo
da soja
Abag*
1993
Aprosoja
(MT)
2005
5.564
17.240
2,1 x
11,2%
2º
1.827
9.176
4,3 x
6,3%
1º
Abiove
1981
Complexo
sucroalcooleiro
Unica
1197
Carne frango
Ubabef
1976**
884
5.307
5,0 x
3,47%
1º
Carne bovina
Abiec
1979
462
4.118
7,9 x
2,69%
1º
Carne suína
Abipecs
1998
166
1.225
6,4 x
0,80%
Papel e celulose
4º
2º celulose
Bracelpa
1997***
1.991
5.001
1,5 x
3,27%
15º papel
Café
Abic
1973
3.134
4.279
0,4 x
2,80%
1º
Milho
Abimilho
1977
71
1.390
18,5 x
0,91%
3º
1.007
1.619
0,6 x
1,06%
1º
0,36
685
1.902 x
0,45%
4º
Suco de laranja
CitrusBR
2009****
Algodão
Abrapa
1999
73
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ARTIGOS
Exportação
1997
Exportação
2009
Fundação
Aumento
entre 1997
e 2009
Participação
no total de
Exportação 09
Posição nas
Exportações
Mundiais
Produto
Associação
%
Ranking
Fumo
Abifumo/
Sinditabaco
1979
1.665
3.046
0,8 x
1,99%
1º
Frutas
Ibraf
1990
129
626
3,9%
0,41%
N/D
Lácteos
Leite Brasil
1997*****
11
167
14,2 x
0,11%
5º leite em
pó
Em milhões de US$ FOB
x vezes
8º leite
9º manteiga
9º queijo
Total dos produtos selecionados
16.909
54.420
Total da exportações brasileiras em 2009 (em milhões de US$ FOB)
2,2 x
36%
152.995
Fonte: Secex – AgroStat (Mapa), Aliceweb (Secex), FAOstat (ONU), PSD Online (UDA) esites das Associações.
*A ABAG Associação Brasileira do Agronegócio – representa todo o agronegócio e é mantida por mais de sessenta empresas de diferentes
setores da agricultura.
** A UBABEF é o resultado da fusão entre a União Brasileira de Avicultura (UBA) e a Associação Brasileira dos Produtores e Exportadores de
Frangos (ABEF), em 2010.
***A BRACELPA é resultante da fusão entre a Associação Nacional dos Fabricantes de Papel e Celulose (ANFPC) com a Associação Brasileira
dos Exportadores de Celulose (ABECEL) em 1997.
****A CITRUSBR foi fundada em 2009, após o fechamento da Associação Brasileira dos Exportadores de Sucos Cítricos (ABECITRUS).
*****A Leite Brasil é uma das entidades representativas da exportação de lácteos. O leite UHT e o leite em pó corresponderam a 31% do
total de lácteos em 2009, enquanto o leite condensado e o creme de leite somaram 38%.
associadas. Trabalham para que haja sempre uma adequação legislativa para questões sanitárias, tecnológicas e tributárias
de interesse setorial coletivo.
Entre os mais importantes objetivos
dessas entidades está o trabalho de acesso
a mercados que inclui o monitoramento
das negociações multilaterais de livre comércio tanto na OMC quanto nas negociações regionais e bilaterais. Estas incluem
as demandas de redução e eliminação de
tarifas de importação, além de barreiras
não tarifárias como barreiras técnicas e/
ou sanitárias.
Todas as associações desenvolveram
uma capacidade significativa de representar seus devidos setores em seminários e
congressos internacionais, posicionando as
74
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empresas, os produtos e os interesses de
seus setores. Cada uma das entidades tem
dentro de suas estruturas comitês temáticos que tratam de questões tributárias e
jurídicas, e de temas relacionados ao meio
ambiente e o desenvolvimento sustentável.
Apesar de suas características estatutárias semelhantes, não se deveria esperar
que as entidades representativas tivessem
uma agenda comum. Com uma quantidade de temas muito complexos para lidar, a
busca de consenso dentro das entidades se
tornou cada vez mais difícil. Diferenças
societárias, de competitividade e mesmo
de visão de mundo constituem os conflitos entre empresas do mesmo setor. As
mesmas causas se aplicam às diferenças
entre setores manufatureiros ou agrícolas
POLÍTICA EXTERNA
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A INSERÇÃO INTERNACIONAL DO BRASIL E O PAPEL DAS ASSOCIAÇÕES DE EMPRESAS EXPORTADORAS
entre si, e as mesmas causas se aplicam às
diferenças entre manufatura e agricultura
exportadora. Mas um falso dilema formou-se neste período dos últimos 15 anos,
isto é, a ideia da indústria protecionista
manufatureira e, por outro lado, um agronegócio liberal e agressivo.
De fato, um país que produz quase tudo o que se produz no mundo, mas que
não é competitivo na maioria destes produtos, haveria de encontrar dificuldades
na formulação de uma política comercial,
o que não dizer de uma política industrial.
Enfrentar um mundo altamente competitivo, com um processo de liberalização comercial camuflado de tecnicalidades protecionistas exigiu mudança de postura. E
ela veio. O que aconteceu no Brasil no período em que todo o desenvolvimento alcançado esteve relacionado a aspectos como: integração à economia moderna e
interdependente, abertura comercial, incentivo financeiro, estabilidade monetária,
inovação privada e capacidade empreendedora do brasileiro. A “liberação das forças produtivas”, para não se esquecer da
formulação marxista, marcada pelo fim da
inflação, pelas privatizações dos anos 1990
e pela expansão da capacidade de consumo das classes médias, deu um choque de
capitalismo no país. Assim, muito mais do
que uma eventual diferença entre empresas do mesmo setor, setores da mesma área
da economia ou entre setores industrial e
agrícola da economia, o que se verificou
foi uma demanda por mais capitalismo ou
menos capitalismo. Compreende-se aqui
que as entidades representativas tiveram,
cada uma dentro de suas características e
limitações, que lidar com esta demanda
por mais capitalismo e menos intervenção
dentro e fora do Brasil. Daí suas intensas
atividades junto às instâncias de governo
na busca por um Estado parceiro do mercado, voltado à modernização dos sistemas tributário, trabalhista, da segurança
75
07- Artigo 05 - Christian Lohbauer.indd 75
VOL 19 N o 2
jurídica, apoio a financiamentos públicos
para suas empresas associadas, e da atuação firme e decidida em temas comerciais
sem contaminação das novas linhas da
política externa. Desde 2003, a tolerância
com o “mecanismo de adaptação competitiva”, praticado por meio de acordos de
restrição voluntária impostos sistematicamente pelas autoridades argentinas, além
de outras ações como a aproximação política com regimes exóticos sul-americanos,
ou os discursos retumbantes de aproximação com regimes autoritários no Oriente
Médio e na África deixaram dúvidas sobre
os reais compromissos dos formuladores
da política externa e comercial com o desenvolvimento empresarial exportador.
Apesar de pequenos avanços lá e cá, as
mudanças não chegaram. E não restou
outro caminho senão o fortalecimento das
representações setoriais para, na ordem
democrática, manter a pressão por critérios e por mudanças.5
Assim, depois de fundadas, as entidades foram se profissionalizando. Sofisticaram-se e se ampliaram no decorrer do
tempo. Como se verificou, os desafios setoriais foram se acumulando a partir de
meados dos anos 1990 e, em especial, a
partir de 2003 tornaram-se múltiplos: havia negociações mundiais, regionais e bilaterais em andamento, oportunidades de
acesso a mercado a serem aproveitadas e,
ao mesmo tempo, um governo que mudara drasticamente a maneira de tratar a
política comercial, submetendo-a a uma
política externa confusa e longe dos principais mercados.
Políticas públicas mudam;
associações se fortalecem
Foi em outubro de 2003, após a reunião
de cúpula da ALCA em Miami, que fica-
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ARTIGOS
ram evidentes os caminhos a serem traçados pelo Brasil e seu novo governo em relação à política comercial. Esta última
estaria submetida aos princípios determinados pela política externa. As diferenças
entre o então então ministro da Agricultura
Roberto Rodrigues e o ministro Luiz Fernando Furlan, em relação aos caminhos a
serem seguidos nas negociações da ALCA
foram confrontadas com as posições do
ministro Celso Amorim do MRE. O presidente Lula foi claro e explícito. A última
palavra em política comercial seria dada a
partir de então pelo MRE. A partir deste
momento a Câmara de Comércio Exterior,
a CAMEX, recebeu um duro golpe na eficiência de sua operacionalidade. Apesar da
autoridade de órgão integrante do Conselho de Governo conforme o Decreto no
1.386 de fevereiro de 1995, que determina o
objetivo de formular as políticas e coordenar as atividades relativas ao comércio exterior de bens e serviços, e apesar de seu
caráter colegiado e do voto de comando
pertencer ao MDIC, a CAMEX vivenciou
sistemáticos impasses de decisão em função das orientações da política externa. A
partir da ação brasileira e do Mercosul durante a reunião de negociações da Alca realizada em Puebla, México,6 em fevereiro
de 2004, ficou claro que a política comercial
brasileira já não responderia mais ao conselho formado pelos ministros do Desenvolvimento, da Casa Civil, da Fazenda, da
Agricultura, do Planejamento e das Relações Exteriores. As decisões comerciais dependeriam antes de tudo do MRE.
As entidades tiveram que atuar e fizeram o que puderam dentro de suas limitações. Ao contrário do que se pode imaginar e do que foi exposto na comunicação
oficial, o bom desempenho exportador
brasileiro não foi resultado da política exterior do governo. Pelo contrário, este desempenho só não foi mais espetacular
porque enfrentou sistemáticas dificuldades dentro das políticas públicas estabelecidas a partir de 2003. Em outras palavras,
foi o ajuste macroeconômico desencadeado pela crise cambial de 1999 junto da intensa atuação cada vez mais profissional
das entidades representativas aliadas a
uma conjuntura extremamente favorável
ao consumo mundial de commodities que
evitou um crescimento medíocre das exportações.7 A tabela seguinte demonstra
que, entre 1997 e 2009, apesar de triplicar
o valor das exportações brasileiras, caiu
levemente a proporção de produtos exportados com alta, média-alta, média-bai-
Exportação Brasileira dos Setores Industriais por Intensidade Tecnológica
1997 e 2009 – US$ milhões FOB
1997
2009
Total
52.994
152.995
Produtos industriais (*)
42.590
104.608
Indústria de alta e média-alta tecnologia (I+II)
15.743
36.254
2.628
9.048
Indústria de alta tecnologia (I)
76
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POLÍTICA EXTERNA
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A INSERÇÃO INTERNACIONAL DO BRASIL E O PAPEL DAS ASSOCIAÇÕES DE EMPRESAS EXPORTADORAS
Aeronáutica e aeroespacial
881
4.536
Farmacêutica
392
1.550
Material de escritório e informática
343
203
Equipamentos de rádio, TV e comunicação
788
2.045
Instrumentos médicos de ótica e precisão
223
714
13.115
27.206
868
2.997
Veículos automotores, reboques e semirreboques
5.507
9.351
Produtos químicos, excl. farmacêuticos
3.234
7.536
58
346
Máquinas e equipamentos mecânicos n.e.
3.448
6.976
Indústria de média-baixa tecnologia (III)
9.756
24.715
Indústria de média-alta tecnologia (II)
Máquinas e equipamentos elétricos n.e.
Equipamentos para ferrovia e material de transporte n.e.
Construção e reparação naval
193
119
Borracha e produtos plásticos
916
2.320
Produtos de petróleo refinado e outros combustíveis
971
5.791
Outros produtos minerais não metálicos
769
1.522
6.906
14.963
17.091
43.639
780
1.326
Produtos metálicos
Indústria de baixa tecnologia (IV)
Produtos manufaturados n.e. e bens reciclados
Madeira e seus produtos, papel e celulose
3.194
6.722
Alimentos, bebidas e tabaco
9.568
31.737
Têxteis, couro e calçados
3.549
3.854
Produtos não industriais
10.404
48.387
(*) Classificação extraída de: OECD, Directorate for Science, Technology and Industry, STAN Indicators, 2003.
Obs.: n.e = não espedificados nem compreendidos em outra categoria.
Fonte: Secex/MDIC.
xa e baixa intensidade tecnológica. Só
cresceu a proporção de produtos não industriais, que saiu de 20% para 32% no
período. Em uma década, o Brasil teve um
aumento médio de 23% ao ano na exportação de produtos não industriais.
A pressão exercida pelas entidades em
diferentes temas dos interesses setoriais
evitou que pelo menos algumas grandes
oportunidades deixassem de ser aproveitadas, algumas injustiças comerciais fossem desfeitas e algumas atitudes públicas
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fossem tomadas em temas específicos para evitar o caos. No entanto, ficou evidente que foram os recursos naturais e o preço
das commodities que sustentaram o superávit e não o aumento da competitividade.
As entidades trabalharam e trabalham
diante de um extremo improviso estatal:
sem incremento significativo na estrutura
portuária e aeroviária; com um sistema
sanitário aos frangalhos; sem a conclusão
de nenhum acordo comercial relevante;
com um atraso de seis anos para a aprova-
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ARTIGOS
ção de oito adidos agrícolas. Durante quase uma década os setores empresariais organizados enfrentaram uma agenda ad hoc
permanente. É notável, como se observa
na tabela anterior, que em 15 anos as exportações de soja tenham triplicado, as de
açúcar e etanol quadruplicado, as de carne
de frango aumentado cinco vezes, as de
carne bovina oito vezes, entre outros produtos. Tudo isso aconteceu enquanto o
investimento médio em infraestrutura não
passou de 1% do PIB ao ano durante quase uma década. Não foi e continua não
sendo difícil explicar a enorme apreensão
dos setores exportadores em relação aos
limites de sua capacidade de expansão,
dadas as condições limitantes e explícitas
de competitividade. Também não por acaso que lideranças públicas do governo
anterior passaram a dirigir algumas das
principais entidades exportadoras. O exministro da Agricultura Pratini de Moraes
ficou na ABIEC entre 2005 e 2009, o ex-secretario do ministério da Agricultura Pedro Camargo Neto ocupa a ABIPECS desde 2006, o ex-assessor especial do
Ministério do Desenvolvimento Indústria
e Comércio e ex-presidente do ICONE
Marcos Jank atua na UNICA desde 2007, e
o ex-ministro da Agricultura Francisco
Turra permanece na UBABEF desde 2008.
Alguns casos são emblemáticos desta
atuação empresarial e setorial independente e servem como exemplo entre os muitos
desafios coletivos setoriais enfrentados. O
esforço da UBABEF em acessar o mercado
chinês continental de carne de aves durou
de 2006 até 2009. Apesar do retumbante
anúncio de relações estratégicas com a China, formalizado no acordo binacional de
outubro de 2004 e festejado em reuniões do
conselho dos BRICS, os chineses alegaram
razões sanitárias e protegeram seu mercado até 2009. Não fosse o trabalho intenso
de aliança da UBABEF com interessados
privados na importação de carne brasileira
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na China continental, provavelmente o
mercado ainda estaria fechado. O mesmo
vale para o felizmente breve fechamento
das importações de carne de aves da África
do Sul em fevereiro de 2009, após um ano
de tentativas frustradas das autoridades
sul-africanas de conseguir explicações das
autoridades brasileiras sobre o uso de dioxina na ração animal. Com os europeus,
após a vitória de um contencioso na OMC
que durou de 2002 a 2006, as empresas
brasileiras foram surpreendidas com o mecanismo irregular de comércio de licenças
de importação por importadores europeus
que depreciavam os preços de exportação
brasileira dentro de cotas acertadas no
acordo. Foram dois anos de disputa entre a
UBABEF de um lado, e as autoridades brasileiras e os europeus de outro, para que o
regime fosse finalmente modificado.8
O caso da carne bovina também reflete
as dificuldades da representação setorial
em coordenar sua atuação com as autoridades governamentais e estrangeiras, em
especial com os mercados europeu e norte-americano. Justiça seja feita, o compromisso brasileiro em 2002 de implantar um
sofisticado regime de rastreabilidade da
produção de carne bovina, muito além de
suas possibilidades institucionais, gerou
um desarranjo que fechou o mercado europeu de carne bovina em 2009. Ainda
assim, entre 1997 e 2008, o Brasil aumentou em quase dez vezes a exportação de
carne bovina em valor exportado. Em
2009, em função do problema europeu, a
exportação caiu 40% em valor.
A carne suína enfrenta desafio também
complicado. Apesar de sua crescente posição no mercado internacional, ainda depende dos mercados russo e de Hong
Kong para garantir sua expansão. Estados
Unidos, União Europeia, Japão e China
continental têm restrições à carne brasileira, e a ABIPECS trabalha para abrir estes
mercados há quase uma década, sem antes
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A INSERÇÃO INTERNACIONAL DO BRASIL E O PAPEL DAS ASSOCIAÇÕES DE EMPRESAS EXPORTADORAS
combater as limitações institucionais brasileiras, em especial a ineficiência sanitária e
o compromisso diplomático para enfrentar
as resistências externas.
Os casos dos contenciosos do açúcar
brasileiro contra os subsídios europeus à
exportação e o do algodão brasileiro contra os subsídios norte-americanos são outros exemplos da persistência das entidades empresariais, a UNICA e a ABRAPA.
Idealizadas em 2002 e 2004, respectivamente, as entidades partiram para um
agressivo processo dentro das regras do
jogo da OMC. Apesar da resistência inicial
do MRE, no caso do açúcar a UNICA consultou os setores privados da Austrália e
da Tailândia, também prejudicados, e preparou uma competente argumentação jurídica. As regras da OMC permitiam à UE
a exportação de até 1,3 milhão de toneladas de açúcar subsidiado por ano, com
gastos máximos anuais de 499 milhões de
euros. O açúcar das ex-colônias era adquirido “em condições preferenciais”. Na
prática, a Europa exportava todos os anos
volumes que chegaram a 6 milhões de toneladas de açúcar aos preços do mercado
internacional. A condenação dos europeus
foi uma das razões da boa performance do
setor que, em uma década, saiu de 1,2 para 5,5 bilhões em exportação. No caso do
algodão, a ABRAPA trabalhou intensamente para eliminar os subsídios ilegais
ao produtor norte-americano, embate ainda a ser concluído em 2012, na formulação
da próxima Farm Bill. Ainda no caso do
setor sucroalcooleiro, a nova dificuldade
da UNICA tem sido explicar aos norte-americanos e japoneses a simpatia da
política externa em relação ao regime iraniano, para não dificultar o acesso do etanol a esses mercados.
No setor industrial manufatureiro o desafio tem sido, entre muitos, enfrentar o
avanço dos países asiáticos no mercado
brasileiro, com destaque para China. A
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permanente pressão chinesa de ofertar
produtos mais competitivos no mercado
interno, incluindo o problema criminal dos
crescentes contrabandos, faz do setor têxtil
um permanente demandante de ações governamentais de defesa comercial. A ABIT
é quem trabalha para este fim, atenta para
os impactos crescentes do déficit na balança têxtil que alcançaram um bilhão de dólares em 2009 e 1,5 bilhão de dólares no
primeiro semestre de 2010. Além da ABIT,
as entidades representantes dos maiores
setores manufatureiros exportadores são a
ABICALÇADOS, o Aço Brasil (ex-Instituto
Brasileiro de Siderurgia – IBS), a Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos
(ANFAVEA) e a Associação Brasileira da
Indústria Química (ABIQUIM). Os desafios dos exportadores de calçados estão
tanto no avanço chinês no mercado brasileiro quanto na crescente dificuldade de
acessar mercados como o argentino e o
norte-americano, prioridades colocadas
em segundo plano desde 2003. Na mesma
linha está a luta do setor siderúrgico brasileiro para acessar o mercado norte-americano. Outras entidades, mais importadoras que exportadoras, como a Associação
Brasileira da Indústria e Máquinas (ABIMAQ), a Associação Brasileira da Indústria Elétrica e Eletrônica (ABINEE) ou a
Associação Brasileira da Indústria de Eletroeletrônicos (ELETROS), com enfoque
em eletrodomésticos, possuem agenda
mais restrita à abertura comercial, o que
não as deixou menos atentas aos desafios
inerentes do comércio internacional. Máquinas, eletroeletrônicos e eletrodomésticos têm dedicado suas energias à construção de mecanismos mais transparentes de
acesso ao Mercosul, além do permanente
esforço de adaptação competitiva para se
manter no mercado norte-americano.
O fato é que nos últimos 15 anos as
associações representativas dos setores
exportadores, sejam do agronegócio ou
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ARTIGOS
da indústria da manufatura, tornaram-se
instituições essenciais para o desenvolvimento.
Conclusão
Em duas décadas, entre 1990 e 2010, a
abertura da economia brasileira e os processos de liberalização do comércio internacional fizeram necessária a adaptação
dos setores produtivos do país a um novo
mundo. A urgência em compreender as
novas regras do comércio e participar tecnicamente da formulação de futuros acordos de comércio fez com que as entidades
representativas do empresariado exportador se fortalecessem em meados da década de 1990. A partir de 2003, a contaminação das formulações de política externa do
novo governo brasileiro sobre a política
comercial gerou um engajamento ainda
maior das entidades exportadoras, em especial as do agronegócio, a fim de evitar a
perda de oportunidades de expansão. As
entidades se fortaleceram, mas durante
quase toda a primeira década do século
tentaram fazer da política comercial uma
política independente, que pudesse ser
focada na redução do “custo Brasil’, e seguisse o interesse da comunidade produtiva e exportadora da sociedade.
Notas
1. Cabe aqui distinguir que entidades podem representar um setor que é majoritariamente exportador, outras
representam apenas empresas exportadoras, seja de
um setor ou de vários. Evidentemente que há diferenças entre entidades cuja constituency é exclusivamente
exportadora e outra em que há exportadores e empresas mais sensíveis. Em alguns casos o setor foi se tornando exportador com o tempo.
2. BONOMO, Diego. “A mobilização empresarial para a
Tríplice Negociação Comercial: ALCA, Mercosul-União
Europeia e OMC (1994-2004)”. Tese de mestrado PUC/
SP, 2006, p. 74.
3. Idem p. 77.
4. Interessante notar a presença da FIESP como fundadora e financiadora do Instituto, entidade que, no segundo mandato de Horacio Piva, iniciara a profissionalização do departamento de Relações Internacionais e
Comércio Exterior da entidade introduzindo equipe e
orientação em relações internacionais e enfocando
justamente o interesse da indústria paulista nas negociações internacionais que se aprofundavam, tanto
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ALCA quanto Mercosul e UE. O autor representou a
FIESP na fundação do Instituto ICONE em 2003.
5. Identificando a ausência de outras instituições favoráveis a uma política comercial independente no governo
desde 2003, André Meloni Nassar afirma que “a culpa
pelo esquecimento da política comercial, ao longo do
tempo e no governo atual não é só do Itamaraty. Num
país que ainda utiliza tarifas de importação como mecanismo démodé de política industrial, não se poderia esperar nada diferente. Sem pressão alguma das demais
áreas do governo (...) a diplomacia encontrou o caldo de
cultura ideal para privilegiar o componente político e
negligenciar o componente comercial da política externa.”, in “Gêmeas siamesas”, OESP, 1/jul./2010.
6. O autor esteve presente em Puebla, México em fevereiro de 2004, como representante da FIESP junto à
Coalizão Empresarial Brasileira.
7. “OMC diz que balança do país depende do Preço de
itens básicos”, Jamil Chade, OESP, 24/jul/2010.
8. Experiência vivida pelo autor na Direção Executiva da
UBABEF (ABEF), entre 2006 e 2009.
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