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A AUDITORIA EM DEFESA DAS ÁREAS AMBIENTALMENTE PROTEGIDAS.
ABSTRACT
This work shows a series of audits applied to environmentally protected areas,
within the scope of the Audit Tribunal of the City of Rio de Janeiro/Brazil, which identified a
serious deficiency with relation to environmental management translated into: absence of
goals, lack of planning, non-existence of a system for monitoring the actions implemented,
lack of handling plans for the Units and their respective surroundings, among others. The
result intends to assist the management in the creation of a structure for more consistent
environmental management, with well-formulated objectives and defined goals.
KEYWORDS: environmental audit, public sector, external control.
RESUMO
O presente trabalho evidencia uma série de auditorias aplicadas a áreas
ambientalmente protegidas, no âmbito do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro,
onde se identificou uma séria carência em relação à gestão ambiental, traduzida na: ausência
de metas, falta de planejamento, inexistência de um sistema de monitoramento das ações
implementadas, falta de planos de manejo para as Unidades e respectivos entornos, dentre
outros. A expectativa, com o resultado do trabalho é auxiliar o gestor na criação de uma
estrutura para uma gestão ambiental mais consistente, com objetivos bem formulados, metas
definidas, qualificando ou quantificando as situações esperadas, com prazos estabelecidos e
variáveis identificadas, permitindo a construção de indicadores consistentes.
PALAVRAS-CHAVE: auditoria ambiental, setor público, áreas protegidas.
2
INTRODUÇÃO
As mudanças globais ocorridas durante o século XX têm afetado aspectos sociais,
políticos e econômicos. O Estado, assim como a sociedade, também sofreu alterações. A
Globalização trouxe inúmeras transformações que continuam repercutindo sobre a
administração pública e conseqüentemente sobre o controle externo, como (1) o
redimensionamento do Estado predominando uma tendência de enxugamento deste; (2) o uso
intensivo de novas tecnologias; (3) o novo papel da educação, onde o conhecimento passou a
ser a matéria prima do desenvolvimento; (4) a preocupação com a preservação do meio
ambiente; (5) a ascensão do padrão ético de comportamento do homem público, fortalecendose uma reivindicação da sociedade por uma distribuição mais eqüitativa dos recursos públicos
bem como por uma melhor qualidade na prestação de serviços e disposição de bens públicos;
e (6) a redução das fronteiras do mundo.
A repercussão destes fenômenos levou o controle externo a uma adaptação de
conceitos, métodos e técnicas dos procedimentos auditoriais. Assim, a auditoria vem
evoluindo, incorporando novos tipos, examinando as ações governamentais além da ótica da
legalidade e legitimidade, bem como do campo econômico, patrimonial e financeiro,
alcançando os aspectos da economicidade, da eficiência, da eficácia e da efetividade.
O MEIO AMBIENTE
O conceito de meio ambiente ainda vem sendo construído e não há unanimidade,
mesmo para a comunidade científica. Correa e Andrade (2004) consideram que o meio
ambiente abrange: (a) o meio ambiente natural, representado pelos rios, lagoas, águas
subterrâneas, florestas, área costeira, recursos naturais e reservas ecológicas; (b) o meio
ambiente construído, representado pelo nível de impermeabilização do solo, nível de
ocupação das margens de rios, ocupação das áreas de encostas e ações do Poder Público
dentre outros; e (c) as relações dinâmicas entre natureza e homem.
No ano de 1972, em Estocolmo, Suécia, a Organização das Nações Unidas (ONU)
realizou uma conferência, colocando a questão ambiental nas agendas oficiais internacionais.
Mas a Conferência também identificou uma lacuna em nosso conhecimento, qual seja a
ausência de informações precisas e atualizadas com as quais, os formuladores de políticas
pudessem mapear um caminho mais claro em direção a um meio ambiente administrado de
forma mais adequada.
No ano de 1987, a Comissão sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU,
edita o relatório 'Nosso futuro comum', também conhecido como 'Relatório Brundtland', onde
traz expresso que é necessário conciliar desenvolvimento e natureza, introduzindo o conceito
de Desenvolvimento Sustentável.
Em junho de 1992, no Rio de Janeiro, Brasil, ocorre a Conferência das Nações
Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), também conhecida como
Cúpula da Terra, ou Rio-92. Neste cenário, 105 países aprovaram a Declaração do Rio sobre o
Meio Ambiente e o Desenvolvimento, se comprometendo a integrar os princípios de
desenvolvimento sustentável em suas atividades. O documento resultante desse encontro ficou
conhecimento como Agenda 21.
Todavia, mesmo com todas as medidas já tomadas, a pobreza e o consumo
excessivo continuam a exercer uma pressão enorme sobre o meio ambiente.
3
O crescimento urbano, a pobreza e o meio ambiente.
O Relatório GEO-3 (2002, p. 260), do Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente, aponta que “Quase metade da população mundial (47%) vive em áreas urbanas, e
espera-se que esse número cresça 2% ao ano entre 2000 e 2015”.
As cidades desempenham um importante papel como provedoras de emprego,
moradia e serviços, e, também, como centros de desenvolvimento cultural, educacional e
tecnológico, porta de acesso para o resto do mundo, centros industriais de processamento
agrícolas e manufaturados, e lugar onde se gera renda. Todavia, um crescimento urbano1
acelerado implica degradação ambiental, escassez de serviços urbanos, sobrecarga da infraestrutura existente e falta de acesso à terra, à renda e à moradia adequada.
As áreas urbanas são extremamente vulneráveis aos impactos da economia
mundial. Ao mesmo tempo em que a globalização aumentou as oportunidades de empregos e
de acesso ao conhecimento, fez crescer, também, as desigualdades sociais e os índices de
pobreza. Os benefícios advindos da globalização não são compartilhados eqüitativamente, o
que resulta em um grande número de pessoas que vivem em moradias inadequadas (favelas,
cortiços, etc.), sem acesso a serviços de saneamento e à água encanada, além de gerar
desemprego, problemas de saúde e exclusão social.
Os processos de urbanização da terra tendem a atender as classes média e alta,
forçando a população carente a se fixar ilegalmente em terras marginais, com alta densidade
populacional, dentro das cidades, ou, em suas periferias.
Em suas proximidades, as cidades causam uma variedade de impactos como:
conversão de áreas agrícolas, ou florestais, para infra-estrutura ou uso urbano; aterro de áreas
úmidas; exploração de pedreiras e escavações de brita, areia e materiais de construção, em
larga escala; e, em algumas regiões, desflorestamento, para atender à demanda de
combustível. Outros efeitos, como a poluição de cursos de água, lagos e águas costeiras
causadas por efluentes não tratados, também podem ser sentidos, além dos limites das
cidades. Outro problema que surge é a falta de aterros sanitários, para satisfazer à crescente
demanda por áreas para disposição de resíduos sólidos.
O Desenvolvimento Econômico
A economia mundial cresceu consideravelmente, em termos globais, nas últimas
três décadas. O produto nacional bruto mundial praticamente dobrou, passando de,
aproximadamente, US$ 14,3 trilhões, em 1972, para cerca de US$ 29 trilhões e 995 bilhões,
em 1999 (GEO-3, 2002, p.35). Todavia, essas cifras não incluem os valores atribuídos aos
recursos naturais2 que, apesar de serem cruciais para os sistemas, que dão suporte à vida na
Terra e de contribuírem para o bem-estar do ser humano, estão à parte do mercado.
Como os recursos naturais são caracterizados pela liberdade de acesso, o sistema
de mercado tradicional, geralmente, não proporciona nenhuma indicação, com relação ao
valor dos mesmos. Este fato faz com que, em muitos casos, sejam considerados gratuitos, ou
que seu uso, ou consumo, não tenha custo, coadjuvando com sua superexploração e a má
1
causados pelo crescimento natural da população e, no geral, pela migração da população
rural para as cidades.
2
Recurso natural é qualquer insumo que os organismos, populações e ecossistemas necessitam
para sua manutenção. Algo se torna recurso natural, se sua exploração, processamento e utilização
não causem danos ao meio ambiente.
4
distribuição dos recursos.
Tomando-se por base o PIB, a economia mundial cresceu 3,1% ao ano, entre 1980
e 1990, e 2,5% anualmente, entre 1990 e 1998, com taxas de crescimento de renda per capita
de 1,4% e 1,1%, respectivamente (GEO-3, 2002). Apesar desse crescimento global, a lacuna
entre as populações rica e pobre aumentou, tanto nos países desenvolvidos, quanto nos em
desenvolvimento, particularmente, na América Latina e na África. A renda per capita
apresentou um crescimento apenas marginal na maioria das regiões.
A globalização em termos geográficos é um fato e ela obriga as diversas regiões a
possuírem políticas ambientais comuns. Devido a isso, surgiram as normas padronizadas e
foram assinados acordos e convenções entre os países.
A GESTÃO PÚBLICA E O CONTROLE EXTERNO
A gestão pública se aplica em todos os níveis e setores da sociedade, indo do local
ao global, do setor público ao privado, causando impacto sobre leis, sociedade civil,
segurança, administração pública, mídia, enfim, sobre o mundo organizado.
Segundo abordado pelo Tribunal de Contas de Portugal3 ,
As entidades encarregadas da preservação do meio ambiente são
obrigadas a gerir os recursos ambientais de uma forma realista, porque estão
em jogo recursos significativos. Os discursos altruístas e moralizantes são
muito agradáveis mas difíceis de concretizar na prática. Os subsídios como
os discursos altruístas não são convincentes.
O problema econômico e financeiro mantém-se, bem como o problema
dos recursos escassos, para as entidades que gerem fundos públicos com o
objectivo da preservação do meio ambiente, obrigando à forma realista de
gestão e à racionalidade económica.
A responsabilidade ambiental do setor público, em certas áreas, é inegável, como
nas conseqüências ambientais das atividades governamentais, de seus organismos e empresas;
na legislação, regulamentação, autorização, inspeção e execução das políticas ambientais;
impostos, incentivos econômicos e financeiros; patrocínios e subvenções; assessoria e
publicidade e educação dentre outras.
Segundo Barreto (2003) quase todos os países democráticos do mundo,
independente do seu sistema de governo, possuem, ao lado das instituições tradicionais, que
dão funcionalidade aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, um organismo de controle
técnico das finanças públicas, geralmente, vinculado ao Poder Legislativo. Tais instituições
estão estruturadas sob a forma de órgãos colegiados, denominados Tribunais de Contas,
existentes no Brasil, Portugal, Espanha, Bélgica e Alemanha, dentre outros, ou, como
organizações singulares, funcionando sob a responsabilidade de um dirigente, como as
Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais (Audit General ou Controller General), que
seguem o modelo adotado pelos países de cultura anglo-saxônica como o Reino Unido,
Estados Unidos, Canadá, Austrália, Nova Zelândia, etc.
E visando reunir estas Instituições Superiores de Controle, para a troca de
experiências e de informações técnicas, foi criada a Organização Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), que atualmente possui mais de 180 Entidades de
3
Na X Assembléia Geral da OLACEFS – Organização Latino-americana e Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores.
5
Fiscalização Superior (EFS) como membros.
Esta organização é reconhecida, internacionalmente, no âmbito da fiscalização do
setor público, publicando diretrizes internacionais para a gestão financeira, elaborando
metodologias afins e promovendo o intercâmbio de informações entre seus membros, dentre
outros.
A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PÚBLICO
No XV Congresso da INTOSAI, realizado no Cairo, em 1995, a organização se
posicionou, quanto à auditoria ambiental no âmbito do setor público, afirmando que a
realização de auditorias desta natureza é uma prática que deve se incorporar às atividades de
fiscalização das EFS, uma vez que a gestão ambiental se realiza em sua quase totalidade, no
universo dos entes que integram a administração pública.
Esse encontro ofereceu uma lista de intervenções pertinentes às EFS, e foi
decidido que as Normas de Auditoria4 da INTOSAI são as aplicáveis à auditoria ambiental.
Conceito, objetivos e alcance.
De acordo com o estudo da OLACEF - Organização Latino-americana e Caribe de
EFS, ‘Guia Metodológico para a Auditoria Ambiental realizada pelas EFS’, publicado em
agosto de 2002, a auditoria ambiental é definida como um processo metodológico, objetivo,
imparcial e técnico exercido pelas entidades fiscalizadoras, para avaliar o uso, administração,
proteção e preservação do meio ambiente e dos recursos naturais, considerando os
fundamentos do desenvolvimento sustentável e o cumprimento dos princípios, que regem o
controle fiscal, por parte das instituições governamentais, assim como, dos particulares que
utilizem ou explorem os mesmos.
Ainda conforme o estudo, os objetivos de uma auditoria ambiental são:
a) informar sobre os frutos e fracassos da gestão ambiental do Estado e formular
as correspondentes observações e/ou recomendações, encaminhadas, visando
alcançar melhorias e propiciar um desenvolvimento sustentável;
b) verificar o cumprimento das normas, políticas, planos, projetos ou atividades
em relação com o meio ambiente; e
c) que os resultados da auditoria de conformidade de gestão ao meio ambiente, se
constituam em instrumentos capazes para promover, se for o caso, as sanções
econômicas, administrativas, civis e penais aos entes públicos e/ou privados,
responsáveis pela contaminação ou degradação do meio ambiente e dos
recursos naturais.
Iniciativa no Brasil
Dentro do setor público, conforme revisão da literatura, a auditoria ambiental
ainda é uma abordagem recente, no âmbito do controle externo.
O Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, muito embora não tenha
traçado diretrizes institucionais para a área ambiental, estabeleceu uma estratégia de atuação,
4
As normas de auditoria da INTOSAI podem ser consideradas, em termos metodológicos, um fio
condutor comum, através da grande diversidade das tradições da auditoria pública nas Entidades
de Fiscalização Superior.
6
abordando a questão ambiental nas obras públicas, bem como, procurando identificar áreas da
gestão governamental, que necessitam de atenção especial, realizando auditorias operacionais.
E dentre as áreas que necessitam desta atenção especial, foi identificada a proteção às Áreas
ambientalmente protegidas, ou como também são conhecidas no Brasil, Unidades de
Conservação (UC).
As Áreas Protegidas.
Cifuentes (2000) relaciona as seguintes contribuições específicas das áreas
protegidas para o bem estar da sociedade: (a) a manutenção de processos ecológicos
essenciais que dependem de ecossistemas naturais; (b) a preservação da diversidade de
espécies e da variação genética dentro delas; (c) a manutenção das capacidades produtivas dos
ecossistemas; (d) a preservação das características históricas e culturais importantes para os
estilos de vida tradicionais e bem estar da população local; (e) a salvaguarda dos habitats
críticos para a sobrevivência de espécies; (f) a provisão de oportunidades para o
desenvolvimento de comunidades, investigação científica, educação, capacitação, recreação,
turismo e mitigação de ameaças de forças naturais; (g) a provisão de bens e serviços
ambientais; e (h) a manutenção de fontes de orgulho nacional e inspiração humana.
Todavia, apesar do crescente reconhecimento de sua importância e dos esforços
para a criação de novas áreas protegidas, muitas não alcançaram progresso além de sua
criação legal, sem receber o manejo5 adequado, existindo somente na teoria.
No Brasil, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), instituído
pela Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, divide as áreas protegidas em dois grupos:
Unidades de Proteção Integral6 e Unidades de Uso Sustentável7. Estes grupos, por sua vez,
podem se subdividir ainda nas seguintes categorias:
a) as Unidades de Proteção Integral, que se subdividem em Estação Ecológica,
Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio de Vida
Silvestre; e
b) o grupo de Unidades de Uso Sustentável, que se subdivide em Área de
Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional,
Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento
Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural.
Estas áreas, sejam federais, estaduais ou municipais, são parte integrante do
Sistema Nacional de Unidades de Conservação e de acordo com a lei, uma Unidade de
Conservação é o espaço territorial e seus recursos ambientais8, incluindo as águas
jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder
Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de
administração, onde se aplicam garantias adequadas de proteção.
5
6
Conjunto de ações de caráter político, legal, administrativo, de investigação, de planejamento, de
proteção, coordenação, promoção, interpretação e educação, entre outras, que resultam no melhor
aproveitamento e na permanência de uma área protegida, bem como o cumprimento de seus
objetivos (CIFUENTES, 2000, p. 5, tradução livre).
Seu objetivo básico é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos
naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei. BRASIL. SNUC.
7
Seu objetivo básico é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela
dos seus recursos naturais. Id.2000.
8
A atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo,
o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. BRASIL. SNUC. 2000.
7
Pela instituição dessas áreas protegidas ocorre o planejamento do território, para
excluir espaços da atividade humana degradadora. Todavia, a simples criação de uma unidade
de conservação não implica, necessariamente, que os objetivos de conservação da
biodiversidade foram, e, serão atingidos. Existe a necessidade de provê-las com o mínimo
necessário, para que elas possam cumprir, eficientemente, as funções para as quais elas foram
criadas.
Boa parte das áreas ocupadas, no Brasil, configura-se, atualmente, como espaços
legalmente protegidos, seja por unidades de conservação ou pelo código florestal: são
margens de rios e encostas íngremes, muitas delas consideradas de riscos de deslizamentos.
Elas se constituem em locais atraentes às ocupações ilegais, que, ao longo do tempo, sem
controle por parte dos governos, passam a ser alvo de constantes ações de degradação
ambiental.
Praticamente, todas as unidades de conservação localizadas em áreas urbanas
passam por esse problema, que consiste na busca de espaço para fixar residência.
A Auditoria Ambiental em Parques Naturais.
Considerando a pouca tradição e conhecimento sobre o assunto, e, por questão de
prudência, esta série se iniciou com a realização de uma auditoria-piloto, em um Parque
Natural selecionado, a fim de sedimentar o conhecimento para futuras auditorias, bem como,
demandar uma maior atenção à estrutura da Secretaria de Meio Ambiente, no tocante à Gestão
Ambiental, para estas áreas.
Necessário esclarecer que foi preciso construir um modelo de auditoria, uma vez
que, na revisão da literatura, não se localizou um caso prático, no âmbito de Entidades de
Fiscalização Superior, voltado para áreas ambientalmente protegidas. As metodologias e as
técnicas de auditoria existentes foram adaptadas para a mudança do objeto de controle e suas
especificidades.
Como o objetivo é demonstrar sua aplicabilidade não foram incluídos todos os
aspectos relacionados ao caso.
Durante a fase de levantamento de auditoria, foram diagnosticadas algumas
peculiaridades, que serviram para delinear o objeto do trabalho. O número de envolvidos na
gestão destas áreas é relativamente grande e a complexidade do assunto impõe um tratamento
diferenciado à questão, pois, a matéria demanda uma análise pormenorizada em diversas áreas
temáticas.
O Parque Natural Municipal de Marapendi9 foi selecionado para a primeira
auditoria. Posteriormente o trabalho foi ampliado adotando-se como critério de seleção o
tempo de criação acima de 6 anos e área superior a 100 hectares (ha), admitida, a priori,
como uma área mínima representativa para o universo de um município com a extensão do
Rio de Janeiro. O exame, no ano de 2005, ficou limitado a novos quatro parques naturais,
devido ao contingente de recursos humanos disponíveis e ao prazo autorizado.
Paulatinamente, todos os parques naturais no Município do Rio serão avaliados utilizando-se
as ferramentas aqui mencionadas.
Nos anos de 2004 e 2005 foram examinados ao todo cinco Parques Naturais: do
Mendanha, de Grumari, da Prainha, de Marapendi e da Serra da Capoeira Grande.
9
Localizado na Barra da Tijuca / Rio de Janeiro.
8
Para os parques naturais selecionados foi efetuado o levantamento socioambiental
e dos antecedentes legais, bem como efetuado o reconhecimento do espaço geográfico em
mapas (cobertura e uso do solo, vegetação, regiões etc.).
O objetivo do trabalho era realizar uma auditoria de conformidade integrada a uma
auditoria de resultados a fim de: (a) verificar se as atividades governamentais estavam sendo
levadas a termo, em regularidade com as leis ambientais, normas e políticas em vigor;
(b) verificar a obediência aos sistemas e procedimentos de proteção ambiental de uma
Unidade de Conservação, procurando (c) confirmar se todos os riscos envolvidos haviam sido
devidamente considerados; (d) avaliar os Parques Naturais, conhecendo seu grau de
implementação como UC; (e) identificar se o programa estava sendo executado de maneira
econômica, eficiente, eficaz e efetiva; (f) observar a política de gestão para as Áreas
Protegidas como um todo; (g) gerar informações e dados que pudessem ser utilizados pelo
Poder Executivo, pelos demais setores do Tribunal de Contas e pelo público em geral.
Como técnicas de auditoria foram utilizadas: avaliação geral, inspeção (em
registros, documentos, mapas, etc.), análise, entrevistas e observação in loco. Foram
empregadas, ainda, ferramentas como a Análise Stakeholder10 e a Análise Swot11. Estas
ferramentas foram apresentadas e discutidas, em workshops, com técnicos da Secretaria de
Meio Ambiente, ligados à gestão das áreas. Estas análises, depois de compiladas e finalizadas,
foram disponibilizadas ao Gestor e técnicos da Secretaria, juntamente, com o Relatório de
Auditoria.
Um exame mais aprofundado das questões de auditoria exigiu entrevistas com os
diversos Coordenadores e Gerentes de órgãos vinculados ou relacionados à Gestão do Parque
Natural e com biólogos da Secretaria, com o fito de se obter informações de caráter
qualitativo, itens essenciais para a melhoria do programa.
A importância do manejo e a medição de sua Efetividade
Um fator, que auxilia a gestão destas áreas, é o constante acompanhamento da
eficácia e da efetividade do manejo aplicado. Todavia, devido à inexistência de objetivos
estabelecidos, bem como, de metas pré-definidas em relação às áreas, a avaliação da eficácia
ficou prejudicada.
O manejo de uma área protegida se mede através da execução de ações
indispensáveis, que contribuem para o alcance dos objetivos, previamente, definidos. Sem um
plano de manejo é, praticamente, impossível, estabelecer as formas adequadas de utilização da
área e propor prioridades de ação, dentro das unidades.
A efetividade do manejo é considerada como o conjunto de ações que,
fundamentando-se nas atitudes, capacidades e competências particulares, permitem cumprir,
satisfatoriamente, a função para a qual foi criada a área protegida ou a unidade de
conservação.
10
Pessoas e entidades, que de alguma forma detêm algum tipo de conhecimento, interesse ou
influência, que contribuem para o sucesso de um projeto. Para simplificar e permitir uma análise, os
problemas externos foram classificados em cinco categorias: usuários, influenciadores,
financiadores, patrocinadores, e especialistas em meio ambiente.
11
A Análise SWOT foi empregada como uma técnica facilitadora da identificação dos problemas, que
podem afetar o Parque, separando seu ambiente interno, do externo, em pontos. Estes pontos,
gerados pelas diversas opiniões, podem ser transformados em indicadores de sustentabilidade.
9
Na revisão da literatura, observa-se que os primeiros ensaios de monitoramento do
manejo se refletiram em uma série de questionamentos, relacionados com as ações, que
seriam executadas, em uma área de proteção, para alcançar seus objetivos. Neste estudo,
utilizaram-se macroindicadores administrativos, políticos, legais, de planejamento, de
informações, de programas de manejo, de usos legais e/ou ilegais e de ameaças.
A primeira seleção sistemática e metodológica de indicadores básicos para
avaliação de manejo, localizada na revisão da literatura, foi detalhada, originalmente, por
De Faria12, em 1993. Posteriormente, estes indicadores foram experimentados em diferentes
trabalhos de avaliação, em várias áreas da América Latina (Costa Rica em 1993 e 1997,
Equador em 1995, Guatemala em 1997).
A metodologia, utilizada por De Faria, foi adaptada em um estudo realizado pela
World Wildlife Fund (WWF) em parceria com o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). Esta metodologia foi aplicada, no ano de 1998, no
Brasil, permitindo apurar o grau de implementação e de vulnerabilidade das 86 Unidades
analisadas. Desta metodologia resultou a “Avaliação do Grau de Implementação e
Vulnerabilidade das Unidades de Conservação” e, com adaptações para o caso de Unidades
de Conservação situadas em áreas urbanas, foi a escolhida para a realização da auditoria.
A vantagem deste estudo é que a maioria das questões propostas, no formulário,
foi quantitativa, evitando-se desta maneira opiniões e respostas mais subjetivas e,
conseqüentemente, permitindo uma análise padronizada das respostas.
O grau de implementação e de vulnerabilidade foi medido através das respostas
obtidas nos formulários, sendo possível validá-las, em nível de campo, através de observação
direta do local, sem ocorrências de conflitos.
Os Graus de Implementação e de Vulnerabilidade
O procedimento identifica oito elementos importantes para avaliar o grau de
implementação. Cada elemento contém um jogo de condições e é qualificado com base em
uma escala de 0 a 4, sendo a condição ótima esperada, a de mais alto valor.
Os resultados das qualificações são a média de todos os valores obtidos, dentro de
cada âmbito, e interpretados em uma escala de valores.
Na escala13 determinada de 0 a 4 para a análise dos resultados, considerou-se que
as pontuações menores que 2 seriam consideradas insuficientes.
As variáveis utilizadas, no caso em questão, para medir a implementação foram:
(1) a situação fundiária; (2) a existência de instrumento de planejamento; (3) o tipo de uso
destinado para a área; (4) a relação entre os recursos financeiros aplicados e os necessários;
(5) a demarcação física da área; (6) a determinação do número de funcionários; (7) os
equipamentos e materiais existentes; e (8) a infra-estrutura da área.
O grau de implementação foi assim classificado:
a) unidades em SITUAÇÃO PRECÁRIA (grau de implementação entre 0 –
1,99): existem, basicamente nos decretos que as criaram, sem oferecer as
condições mínimas de implementação exigidas para uma unidade do gênero.
12
13
De Faria (1997).
Escala Padrão, De Faria, 1997 (p. 485)
10
b) unidades MINIMAMENTE implementadas (entre 2 – 2,99): não são capazes
de garantir plenamente a integridade dos ecossistemas, que deveriam proteger.
c) unidades RAZOAVELMENTE implementadas (3 – 4): estão aptas a enfrentar
satisfatoriamente as crescentes pressões externas e internas enfrentadas por
áreas naturais.
Já o grau de vulnerabilidade reflete as pressões externas e internas, que
comprometem a integridade da área, incluindo o grau de insularização da unidade (nível de
desmatamento no entorno da mesma), a forma predominante de uso da terra no entorno da
unidade e a exploração dos recursos naturais dentro da unidade, dentre outros.
Adaptado para o caso, o procedimento identificou cinco elementos importantes
para avaliar o grau de vulnerabilidade. Cada elemento contém um jogo de condições e é
qualificado com base em uma escala de 0 a 4, e neste caso, a relação se inverte, ou seja, as
unidades com grau de vulnerabilidade menor que 2, são unidades pouco vulneráveis.
Para a medição da vulnerabilidade da área, empregou-se: (1) o percentual da área
do entorno, que recebe o manejo adequado; (2) a porcentagem de áreas alteradas dentro do
parque natural; (3) a exploração dos recursos naturais, dentro da unidade; (4) a forma
predominante de uso da terra no entorno; (5) a existência de projetos setoriais conflitivos com
os objetivos da área.
Os resultados das qualificações são a média de todos os valores obtidos dentro de
cada âmbito e interpretados em uma escala de valores, onde o grau de vulnerabilidade é assim
classificado:
a) unidade POUCO vulnerável (grau de implementação entre 0 – 1,99)
b) MEDIANAMENTE vulnerável ( entre 2 – 2,9)
c) MUITO vulnerável ( entre 3 – 4)
A Matriz de Risco
O grau de risco é o resultado do grau de implementação combinado com a
vulnerabilidade da área. Quanto maior a vulnerabilidade e menor a implementação, maior o
risco que a unidade está correndo.
No primeiro bloco, denominado ‘risco extremo’ ficarão as unidades com piores
índices de implementação e maior vulnerabilidade. No segundo bloco, chamado ‘risco alto’
estarão àquelas unidades minimamente implementadas, mas com vulnerabilidade alta ou
média. No terceiro bloco, nomeado ‘risco mediano’ ficarão as unidades não implementadas e
de baixa vulnerabilidade. Finalmente, no quarto bloco, denominado ‘risco normal’, se
encontrarão as unidades minimamente ou razoavelmente implementadas, que estão em
situação pouco vulnerável.
A unidade, objeto da auditoria piloto, foi considerada minimamente implementada
- não sendo capaz de garantir plenamente a integridade do ecossistema que deveria proteger e medianamente vulnerável. Dentro deste cenário, foi classificada na faixa de risco alto, sendo
sua Matriz de Risco a seguinte:
Desta forma, a Matriz de Risco dos Parques Naturais avaliados é apresentada no
quadro e na figura a seguir.
11
Quadro 1 – Situação Geral
Fonte: adaptado por Luciano Quintella/ TCMRJ
Figura 1 – Matriz de Risco
Metodologia WWF-IBAMA
4
V1 3,5
Capoeira
Grande
Mendanha
Vuln erab ilidade
3
2
Prainha
1,5
V3
Vulnerabilidade
V1 - Muito vulnerável
V2 - Mediam ente
vulnerável
V3 - Pouco
vulnerável
Marapendi
Grumari
V2 2,5
1
Implementação
0,5
0
0
0,5
1
1,5
2
I1
2,5
I2
Im plemen tação
3
3,5
I3
4
I1 - Situação Precária
I2 - Minimamente
implementada
I3 - Razoavelmente
implementada
Fonte: adaptado por Luciano Quintella/ TCMRJ
A metodologia aplicada aponta Serra da Capoeira Grande como sendo a unidade
com situação mais crítica dentre àquelas que foram analisadas. As unidades de Grumari e
Mendanha estão praticamente empatadas também em situação crítica. A unidade da Prainha
seria a menos crítica e a de Marapendi ocupa uma situação intermediária se comparada às
demais.
Verifica-se, ainda, que as ações devem ser direcionadas para a finalização do
processo de implementação e na adoção de medidas preventivas, principalmente, no entorno
das unidades, reduzindo seu grau de vulnerabilidade.
12
CONCLUSÃO
O caso prático, apresentado, demonstrou a aplicabilidade da auditoria no âmbito de
uma Entidade de Fiscalização Superior, voltada à Áreas Protegidas ou Unidades de
Conservação.
Foram definidos os requisitos e ferramentas necessários para se delinear o modelo
a ser testado, que provou atender às expectativas e encontra-se em condições de ser aplicado
aos demais Parques Naturais do Município do Rio de Janeiro - Brasil.
O trabalho realizado permitiu identificar uma séria carência, em relação à gestão
ambiental, traduzida na: ausência de metas em relação a estas áreas; falta de um
planejamento prévio; inexistência de um sistema de monitoramento das ações implementadas;
falta de planos de manejo para as Unidades e respectivos entornos; e baixa qualificação dos
gestores das áreas, dentre outros.
A inexistência desta estrutura de planejamento e de monitoramento impede a
avaliação da eficácia, o desenvolvimento de ferramentas de controle e avaliação das ações,
racionalização na utilização dos recursos, bem como, dificulta a tomada de decisões e adoção
de políticas.
A expectativa com o trabalho executado e com as ferramentas disponibilizadas algumas delas desenvolvidas, em conjunto, com os técnicos do programa - foi auxiliar o
gestor a criar uma estrutura para uma gestão ambiental mais consistente, permitindo realizar,
no futuro, auditorias de resultados.
Dentro da ótica da auditoria, muito embora a presente pesquisa tenha formalizado
um modelo aplicável a Parques Naturais, ainda resta muito a fazer, uma vez que, após a
necessária implementação, poderá se dispor de uma base de dados, que permita avaliar
questões mais específicas, ligadas à eficácia, eficiência e efetividade na proteção e
conservação da biodiversidade, bem como, na manutenção das capacidades produtivas dos
ecossistemas.
É necessário, também, um feedback do processo, com a constante revisão das
normas vigentes e práticas desenvolvidas, onde a atualização permanente é fundamental.
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