O interesse local em face das regiões metropolitanas
Aderruan Rodrigues Tavares
Assessor de Juiz Auxiliar da Presidência do Conselho Nacional de Justiça.
Bacharel em Direito pelo UDF. Pós-Graduando em Direito Constitucional pelo IDP.
Membro do Conselho Administrativo Editorial da Revista Direito Público e Membro
do Conselho Editorial da Revista Caderno Virtual. Integrante dos Grupos de
Pesquisa do IDP: Democracia, Direitos Fundamentais e Cidadania, sob a
coordenação de Júlia Ximenes, e Jurisdição Constitucional e Direitos
Fundamentais, sob a coordenação de Paulo Gustavo Gonet Branco
Elaborado em 06/2011.
A competência para legislar sobre as matérias afetas aos municípios de regiões
metropolitanas terá ser que fixada a cada caso.
1 - INTRODUÇÃO
Questão muito tormentosa, ao nosso sentir, para o federalismo brasileiro, reside
na delimitação da competência dos entes que compõe o Estado.
Embora as competências da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e
dos Municípios encontrem delineamentos na Constituição Federal de 1988, esta
não foi capaz (e nem teria instrumento para isso) de prever todas as situações
com que se iria deparar o intérprete na definição de competência, seja
administrativa, seja legislativa. Nesse viés, poderão ocorrer questionamentos
diante de caso prático em que dois entes federativos se julgam competentes, ou
mesmo incompetentes, para administrar ou legislar acerca de alguma matéria,
serviço público, etc. Maior problema é revelado quando se está presente uma
região administrativa criada nos termos do §3º do art. 25 da Carta de Outubro.
Nesse sentido, o presente trabalho tem o escopo de aprimorar o estudo sobre a
delimitação de competências quando uma região metropolitana está envolvida em
contexto administrativo ou legislativo. Assaz interessante é quando as possíveis
competências "metropolitanas" vão de encontro com os interesses do município,
detentor de diversas competências definidas constitucionalmente. Assim, uma
leitura apressada do §3º do art. 25 e dos incisos do art. 30 da Constituição pode
nos levar a um denominador incomum e errôneo da situação fática eventualmente
posta.
Tenta-se, pois, com o trabalho, despretensiosamente, perquirir quais são as
possíveis competências administrativas e legislativas das regiões metropolitanas.
Com isso, são breves as palavras iniciais sobre um assunto que, ao que nos
parece, não tem despertado maior interesse no bojo da doutrina constitucionalista
pátria, salvo raríssimas exceções, a quem nos socorremos.
2 – DAS REGIÕES METROPOLITANAS
Primeiramente, cabe discorrer sobre a formação das regiões metropolitanas [01],
microrregiões [02] e aglomerados urbanos [03]. Todos esses conjuntos "constituem
agrupamento de Municípios limítrofes, tendo por finalidade básica a resolução de
problemas em comum", sendo, pois, uma espécie de "convênio por agrupamento
de Municípios".
ANDRÉ RAMOS TAVARES, ainda, aponta para a possibilidade de serem
encarados como "entes federativos". Para HELY LOPES MEIRELLES, as regiões
metropolitanas não podem ser encaradas como "entidade estatal intermediária
entre o Estado e os Municípios", mas tão somente "uma área de serviços
especiais, de natureza meramente administrativa". [04]
MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO [05] entende que a criação desses
aglomerados municipais "decorre da impossibilidade de se resolverem certos
problemas próprios às metrópoles, no âmbito restrito e exclusivo de um dos
Municípios que a conurbação recobre". Assim, essa previsão constitucional
subsiste na otimização das políticas públicas para a resolução de diversos
problemas estruturais que assolam a realidade urbana brasileira, tais como
abastecimento de água, sistema público de saúde, ensino e segurança,
tratamento de esgotos, sistema coletivo de transportes, etc.
Nesse sentido, tomando esses problemas estruturais como ponto de partida, resta
o seguinte questionamento: a quem caberá a solução desses problemas no
campo legislativo quando houver a instituição de uma região metropolitana [06]? Ou
seja, a competência legislativa e administrativa será do estado instituidor da região
metropolitana ou caberá aos municípios integrantes? [07].
Segundo ALAÔR CAFFÉ ALVES, o desembaraço da contenta está na
visualização do interesse posto do problema a ser enfrentado, se local ou se
comum a todos os municípios da região metropolitana. Lembra também que a
criação de regiões metropolitanas não tem o condão de criar um novo ente
legislativo, até por que não seria possível de acordo com o ordenamento
constitucional vigente, mas somente a possibilidade de criação de uma entidade
administrativa regional para gerir os interesses dos municípios participantes da
região metropolitana. [08]
Destarte, o Estado-membro que cria a região metropolitana não poderá, sob pena
de inconstitucionalidade, legislar para essa região sem a participação direta dos
municípios. Nesse sentido, ALAÔR CAFFÉ ALVES se expressa:
"o poder originário concedente de serviços ou funções comuns são os municípios
e o Estado, vez que somente estes entes possuem corpos legislativos para regrar
sobre os serviços de interesse regional. Entretanto, mediante um condomínio
legislativo (obtido mediante o exercício de competências comuns e concorrentes
complementares e supletivas), aqueles entes políticos poderão e deverão, por
exigência
constitucional,
criar
as
condições
para
a
organização
intergovernamental administrativa pública (uma espécie de autarquia territorial
plurifuncional) para ser o titular (derivado) do exercício de competências relativas
às funções públicas de interesse comum. Vale dizer que o Estado cria e organiza
tal entidade administrativa pública, mediante lei complementar, mas não pode
deixar, sob pena de inconstitucionalidade da medida, de admitir a participação dos
municípios metropolitanos (ou integrantes das aglomerações urbanas ou
microrregiões) para decidirem sobre os assuntos regionais que, em última
instância, são também de interesse local". [09]
Nesse diapasão, para ALAÔR CAFFÉ ALVES, enfrentando a difícil diferenciação
do interesse regional (comum) [10] e o interesse local [11], afirma não existir
exclusivamente o interesse local, nem o interesse regional, e sim convergência
dos interesses, refutando, pois, a ideia de que o interesse regional advém dos
interesses municipais . A diferenciação, para um mínimo de organização
administrativa e legislativa, deverá ser feita em caso, ou em cada tipo de serviço
público:
"os serviços de captação e tratamento de água para consumo público,
tradicionalmente, são de interesse local, inscritos na competência do município.
Entretanto, esses mesmos serviços são inequivocamente de interesse comum
numa região metropolitana como a de São Paulo, por exemplo, devendo ser de
competência regional e não do município isolado. O mesmo serviço, conforme o
enfoque, o lugar, o modo e as circunstâncias de sua prestação, será objeto de
interesse local ou regional, dependendo do caso. Cemitério, outro exemplo, é
tradicionalmente assunto de interesse local, mas será de interesse regional, ao
menos em parte, se houver comprometimento do lençol freático que alimenta os
corpos d´água de uma determinada região ou bacia hidrográfica." [12]
Tais exemplos são necessários para elucidar que, se fora instituída uma região
metropolitana, é que os problemas são comuns e não se tem como solucioná-los
se não houver a participação conjunta e coordenada por algum "líder" dos
municípios envolvidos. Pensar diferente é assinar a inutilidade do texto
constitucional que prevê a criação desse tipo de ente federativo, pois mesmo com
sua criação, os municípios poderiam fazer o que bem entender, sem observar o
interesse regional, o que poderia trazer sérios prejuízos para a população desses
municípios. Perceba-se o quão difícil e prejudicial, se cada município da mesma
região metropolitana instituir um valor diferente da tarifa para o transporte público,
por exemplo. Estaria, certamente, configurada uma balbúrdia administrativolegislativa.
3 – AUTONOMIA MUNICIPAL
A criação de regiões metropolitanas interfere em certo ponto na chamada
autonomia municipal, que é exercida por meio do art. 30, I da Constituição
Federal.
O art. 34, inc. VII, "c", inclusive, até prevê a possibilidade de a União intervir no
Estado-membro que não esteja respeitando a autonomia municipal, que, em
suma, nas palavras de HELY LOPEZ MEIRELLES, é caracterizada por:
a) poder de auto-organização (elaboração de lei orgânica própria);
b) poder de autogoverno, pela eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos
vereadores;
c) poder normativo próprio, ou de autolegislação, mediante elaboração de leis
municipais na área de sua competência exclusiva e suplementar;
d) poder de auto-administração: administração própria para criar, manter e prestar
os serviços de interesse local, bem com legislar sobre os tributos e aplicar as suas
rendas. [13]
Os municípios são certamente os entes da Federação mais próximos da
população. Em virtude dessa proximidade política, a Constituição Federal de 1988
buscou preservar os interesses dos municípios em face dos interesses dos
Estados-membros e dos da União. Assim, a autonomia municipal ganha relevante
guarida constitucional, quando estão em jogo os seus interesses em face dos
demais entes, incluindo-se nestes, por óbvio, as regiões metropolitanas instituídas.
Diante disso, poderia se questionar se a autonomia municipal teria "perdido"
forças com a criação das regiões metropolitanas. A resposta só pode ser uma:
necessariamente não!
Tendo em vista que esses aglomerados urbanos não detêm personalidade
legislativa, mas tão somente administrativa, assim, os municípios são a única fonte
de existência útil das regiões metropolitanas. Nesse sentido, são os Municípios
que empresta às regiões metropolitanas parcela de autonomia administrativa,
mesmo que a criação desses aglomerados de municípios seja feita pela
Assembleia Legislativa do Estado-membro.
À baila do tema autonomia municipal e da atuação das regiões metropolitanas,
HELY LOPES MEIRELLES anota que:
O essencial é que a lei complementar estadual contenha normas flexíveis para a
implantação da Região Metropolitana, sem obstaculizar a atuação estadual e
municipal; ofereça a possibilidade de escolha, pelo Estado, do tipo de Região
Metropolitana a ser instituída; torne obrigatória a participação do Estado e dos
Municípios interessados na direção e nos recursos financeiros da Região
Metropolitana; conceitue corretamente as obras e serviços de caráter
metropolitano, para que não se aniquile a autonomia dos Municípios pela
absorção de atividades de seu interesse local; e, finalmente, se atribuam à Região
Metropolitana poderes administrativos e recursos financeiros aptos a permitir o
planejamento e a execução das obras e serviços de sua competência sem os
entraves da burocracia estatal. Sem estas características a Região Metropolitana
não atingirá plenamente suas finalidades. [14]
Embora pareça que a autonomia constitucional municipal e o interesse regional
são mutuamente excludente, quando se lê friamente a Constituição, tal
entendimento não pode prosperar. O que acontece na verdade é a mitigação da
autonomia legislativa e administrativa do município em face do interesse comum, o
que não leva à exclusão, apenas a um limite e a condicionamentos determinados
pela Lei Complementar estadual que instituir a região metropolitana, que deverão
ser observados pelos municípios integrantes, desde que não firam os interesses
municipais. Nesse sentido, LUIZ HENRIQUE ANTUNES ALOCHIO aduz que:
obviamente a verificação de uma função pública de interesse comum inicia o
processo de transposição de competências dos Municípios envolvidos para o
Estado. Nada obstante, a gestão de competências proto-residuais (de interesse
comum) através de um Região Metropolitana não significa, necessariamente, a
exclusão das competências municipais, que apenas se alteram, para que sejam
exercitáveis, em certos casos, de forma suplementar ou complementar. [15]
No sentido de se tentar definir o interesse preponderante, o que acabará
resultando na competência e na iniciativa legislativa, ALAÔR CAFFÉ ALVES
ressalta que:
os critérios para identificação e positivação jurídica de funções públicas de
interesse comum a vários entes governamentais, com atuação numa determinada
circunscrição regional, são múltiplos e orientam hermeneuticamente a compor a
jurisdição metropolitana. Há dois modos de encarar o problema: a) o do ponto de
vista da jurisdição metropolitana a priori, sobre determinadas funções públicas
listadas e descritas dogmaticamente na lei complementar que instituir a região ; ou
b) o da seleção ad hoc, conforme o exame das características intrínsecas e
contextuais pelas quais determinada função pública passa a ser de interesse
comum, objetivando, com a aplicação dos critérios disponíveis, identificar-se a
organização governamental de âmbito adequado para assumi-lo. [16]
Todavia o próprio autor não acredita que as duas medidas são passíveis de
resolver o difícil problema da definição da preponderância do interesse (se local ou
comum) afeto ao serviço público a ser analisado.
4 – A QUESTÃO POSTA NA JURISPRUDÊNCIA DO STF
Aliás, o tema aqui suscitado foi alvo de análise jurisprudencial. O Supremo
Tribunal Federal já foi instado a se posicionar quanto ao assunto. Vejamos:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REGIÃO
METROPOLITANA.
INTERESSES
COMUNS.
PODER
LEGISLATIVO
ESTADUAL. LEGITIMIDADE. MUNICÍPIOS LIMÍTROFES. LEI COMPLEMENTAR.
VÍCIO FORMAL E MATERIAL NA LEI. INEXISTÊNCIA. INOBSERVÂNCIA AO
ARTIGO 63 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1.
Região metropolitana. Municípios limítrofes. Observância do disposto no artigo 25,
§ 3o, da Carta Federal, que faculta ao estado-membro criar regiões
administrativas compostas de municípios limítrofes, destinadas a regular e
executar funções e serviços públicos de interesses comuns. 2. Criação de regiões
metropolitanas. Exigência de lei complementar estadual. Inclusão de município
limítrofe por ato da Assembléia Legislativa. Legitimidade. Constitui-se a região
administrativa em um organismo de gestão territorial compartilhada em razão dos
interesses comuns, que tem no Estado-membro um dos partícipes e seu
coordenador, ao qual não se pode imputar a titularidade dos serviços em razão da
unidade dos entes envolvidos. Ampliação dos limites da região metropolitana. Ato
da Assembléia Legislativa. Vício de iniciativa. Inexistência. 3. Lei Complementar.
Existência de limites territoriais. Observância dos requisitos constitucionais.
Inocorrência de vício formal ou material. 4. Violação ao artigo 63, I, da
Constituição Federal. Inclusão de município no âmbito da região metropolitana
instituída. Aumento de despesa em projeto de iniciativa do Poder Executivo.
Inexistência. A alocação de recursos financeiros específicos no orçamento
estadual e municipal é destinada à organização, planejamento e gestão da região
metropolitana, no âmbito da qual está inserido o município limítrofe. 5. Despesa
fixa vinculada à região metropolitana. Ausência de ônus maior para o Estado na
realização de obras e serviços. Obrigatoriedade de prévia autorização
orçamentária específica. Observância. Ação julgada improcedente. (ADI 2809,
Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 25/09/2003, DJ
30-04-2004 PP-00028 EMENT VOL-02149-05 PP-00829)
Nesse julgado, o relator do caso, o Ministro Maurício Corrêa, entende que a
titularidade dos serviços públicos afetos à região metropolitana não é titularidade
única quer do estado quer dos municípios envolvidos, "não se aplicando ao caso o
fundamento de que somente o Governador é que pode iniciar o processo
legislativo relacionado com as regiões administrativas". No caso, a discussão foi
se a inclusão de um município na região metropolitana por iniciativa do
Parlamento estadual aumentaria os gastos do orçamento público, o que deslocaria
a iniciativa legislativa para o Governador do Estado. Todavia, o pleno, por maioria,
vencido tão somente o Ministro Marco Aurélio, decidiu que é constitucional a
inclusão de um município, que, per si, não aumentar a despesa, e que tal questão
deveria ser encarada no âmbito do controle de constitucionalidade estadual.
O Supremo também se debruçou sobre importante ponto que envolve as regiões
metropolitanas. Por meio das ADIs 1842, 568 e 796, o Supremo considerou
inconstitucional, por afronta ao §3º do art. 25 da Constituição, qualquer outro
requisito para que um município fizesse parte de região metropolitana, além do
constitucionalmente previsto, qual seja, lei complementar estadual determinando
as municípios integrantes da região metropolitana. Abaixo uma ementa, à guisa de
exemplificação.
EMENTA:
CONSTITUCIONAL.
REGIÕES
METROPOLITANAS,
AGLOMERAÇÕES URBANAS, MICROREGIÃO. C.F., art. 25, §3º. Constituição do
Estado do Rio de Janeiro, art. 357, parágrafo único. I. - A instituição de regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microregiões, constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes, depende, apenas, de lei complementar
estadual. II. - Inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 357 da Constituição
do Estado do Rio de Janeiro. III. - ADIn julgada procedente. (ADI 1841, Relator(a):
Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2002, DJ 20-09-2002
PP-00088 EMENT VOL-02083-02 PP-00255)
Por tudo, pode-se afirmar que a competência legislativa para o tratamento dos
serviços públicos pertinentes aos municípios será de acordo com a definição do
interesse, ou seja, se comum ou se local.
Assim, caso um serviço público seja de interesse preponderantemente local,
subsistirá a competência do município, nos temos do art. 30, inc. V da CF. Caso
contrário, restará definida a competência para movimentar o processo legislativo o
estado que institui a região metropolitana.
5 - CONCLUSÃO
As regiões metropolitanas, ao que parece, têm sido um importante instrumento de
facilitador e propulsor da resolução de alguns problemas estruturais que os
municípios, separadamente, não conseguiriam resolver. A conjugação de esforços
para isso tem uma conotação unicamente administrativa, não sendo as regiões
metropolitanas detentoras de capacidade legislativa.
Nesse diapasão, a competência para legislar sobre as matérias afetas a esses
municípios terá ser que fixada a cada caso. Assim, caso a matéria seja
exclusivamente de interesse de apenas um município integrante da região
metropolitana, e que a regulação dessa matéria não traga consequências
estranhas a outros municípios (o que é de difícil visualização), claramente, a
competência será desse município. No entanto, caso a matéria envolva mais de
um município dessa região, a competência será necessariamente do Estado.
Todavia, para que este Estado possa exercer sua competência, terá que levar em
consideração os interesses dos municípios envolvidos, não podendo estes, sob
pena de inconstitucionalidade, serem rechaçados do processo legislativo estadual
tendentes a regular matéria que é também de seu interesse.
Assim, é importante a definição de quem detém o interesse primário na matéria
posta: se um único município ou se o conjunto de municípios (região
metropolitana). Isso servirá para uma definição, embora precária, de a quem
competirá a regulação da matéria e a execução desta.
6 – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. O problema da concessão de serviços públicos
em regiões metropolitanas: (re)pensando um tema relevante. In: Interesse
Público. 2004. nº 24. pp. 187- 204. p. 196
ALVES, Alaôr Caffé. Regiões Metropolitanas, Aglomerados Urbanos e
Microrregiões: novas dimensões constitucionais da organização do Estado
brasileiro. In: Revista de Direito Ambiental. Ano 6 – n.º 21 – Janeiro-Março 2001.
pp. 57- 82
BARROSO, Luis Roberto. Saneamento básico: competências constitucionais da
União, Estados e Municípios. In: Revista Diálogo Jurídico. Salvador: CAJ, n. 13,
abr-maio, 2002.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São
Paulo: 35ª ed, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15ª ed. São Paulo:
Revistas dos Tribunais, 2006.
TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 5ª Ed. São Paulo:
Saraiva, 2007.
Notas
1.
Região Metropolitana: "sempre haverá um Município mais importante,
chamado de cidade-pólo, em torno do qual se reunirão os demais Municípios. Isso
só ocorrerá nessa espécie de aglomeração. Entre tais Municípios observar-se-á
um continuidade urbana, sendo densamente povoado, de contínua construção."
(TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 5ª Ed. São Paulo:
Saraiva, 2007. p. 992)
2. Microrregião: "Na microrregião existem Municípios limítrofes relativamente
semelhantes, sem que nenhum predomine, que seja mais importante. É a lei
complementar que vai estabelecer uma cidade-sede, que poderá ser, em princípio,
qualquer daqueles Municípios." (TAVARES, André Ramo, op. cit. p. 992)
3. "Nos aglomerados urbanos os Municípios também se equivalem, existe uma
continuidade urbana e área também é densamente povoada. Essa modalidade
acaba reunindo características das duas anteriores. Não existirá, contudo, nem
cidade-pólo, nem cidade-sede" (TAVARES, André Ramo, op. cit. p. 992)
4. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15ª ed. São Paulo:
Revistas dos Tribunais, 2006. p. 83
5. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional.
São Paulo: 35ª ed, 2009.
6. "A Região Metropolitana, como área de serviços unificados, é conhecida e
adotada em vários países para solução de problemas urbanos e interurbanos das
grandes cidades, como Paris, Los Angeles, São Francisco, Toronto, Londres e
Nova Dhéli. Resume-se na delimitação da zona de influência da Metrópole e na
atribuição de serviços de âmbito metropolitano a uma Administração única, que
planeje integralmente a área, coordene e promova as obras e atividades de
interesse comum da região, estabelecendo as convenientes prioridades e normas
para o pleno atendimento das populações interessadas." (MEIRELLES, Hely
Lopes. op. cit. pp. 82-83)
7. N.A. Sempre que se referir à região metropolitana, o mesmo caberá, no que
couber, à microrregião e ao aglomerado urbano.
8.
ALVES, Alaôr Caffé. Regiões Metropolitanas, Aglomerados Urbanos e
Microrregiões: novas dimensões constitucionais da organização do Estado
brasileiro. In: Revista de Direito Ambiental. Ano 6 – n.º 21 – Janeiro-Março 2001.
pp. 57- 82. p. 62
9.
ALVES, Alaôr Caffé. op. cit. pp. 62-63
10. Na visão peculiar de LUIS ROBERTO BARROSO, "se há serviços que, em
determinadas circunstâncias, configuram predominante interesse local, devendo
ser prestados pelos Municípios, existem também outros, ou outras circunstâncias,
que ser relacionam com o interesse comum de um conjunto de Municípios, de
uma região mais ampla do que um Município isolado, os quais são afetados aos
Estados" BARROSO, Luis Roberto. Saneamento básico: competências
constitucionais da União, Estados e Municípios. Revista Diálogo Jurídico.
Salvador: CAJ, n. 13, abr-maio, 2002.
11. Para HELY LOPES MEIRELLES, "o interesse local não é interesse exclusivo
do Município; não é interesse privado da localidade; não é interesse dos
munícipes" e completa "se se exigisse essa exclusividade, essa privatividade,
essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da Administração local, aniquilandose a autonomia de que fez praça a Constituição." (MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito Administrativo. São Paulo Malheiros. 1994, p. 98-99 apud ALOCHIO, Luiz
Henrique Antunes. O problema da concessão de serviços públicos em regiões
metropolitanas: (re)pensando um tema relevante. In: Interesse Público. 2004. nº
24. pp. 187- 204. p. 196
12. ALVES, Alaôr Caffé. op. cit. p. 68
13. MEIRELLES, Hely Lopes. op cit. p. 93.
14. MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit. p. 83
15. ALOCHIO. Luiz Henrique Antunes. op. cit. p. 203
16. ALVES, Alaôr Caffé. op. cit. p. 80