Número: 00222.001119/2009-31
Unidade Examinada: Município de São Borja/RS
Relatório de Demandas Externas
n° 00222.001119/2009-31
Sumário Executivo
Este Relatório apresenta os resultados das ações de controle desenvolvidas pela
Controladoria-Geral da União (CGU) no Município de São Borja/RS, em função de demanda do
Ministério Público Federal - Procuradoria da República no Município de Uruguaiana/RS, cujos
trabalhos foram realizados entre 31/10/2011 a 08/12/2011.
Esclarecemos que os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre
os fatos relatados, tendo se manifestado por meio do Memorando nº 227/2012, de 30/01/2012,
encaminhado pelo Ofício nº 011/2012/CJ, de 31/01/2012, cabendo ao Ministério supervisor, nos
casos pertinentes, adotar as providências corretivas visando à consecução das políticas públicas,
bem como à apuração das responsabilidades.
Foram analisados os itens financiados com recursos repassados ao município no período de
01/01/2007 a 31/12/2009 pelo Ministério da Saúde.
Cumpre registrar que de um montante fiscalizado de R$ 4.236.583,00 (quatro milhões
duzentos e trinta e seis mil quinhentos e oitenta e três reais), não foi possível identificar prejuízo ao
Erário, tendo em vista a impossibilidade de mensuração do tempo despendido por cada Agente
Comunitário de Saúde no preenchimento dos questionários, assim como da quantidade de
entrevistas realizadas por cada um.
Principais Fatos Encontrados
Ministério da Saúde
Programa: Atenção Básica em Saúde
Ação: Piso de Atenção Básica Variável - Saúde da Família
• Utilização de Agentes Comunitários de Saúde na aplicação de questionários do Projeto
Mapa Social
Dano ao Erário: Sem dano
Principais Recomendações
Este Relatório é destinado aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal,
gestores centrais dos programas de execução descentralizada, para a adoção de providências quanto
às situações evidenciadas, especialmente, para a adoção de medidas preventivas e corretivas,
visando à melhoria da execução dos Programas de Governo.
Foram realizadas recomendações aos gestores federais no sentido de adotar providências
administrativas internas voltadas à edição de Termo de Ajuste Sanitário – TAS (art. 38 da Portaria
nº 204/2007) com o Município, com a finalidade de se promover a regularização das atividades
desempenhadas pelos Agentes Comunitários de Saúde, além de exigir do Conselho Municipal de
Saúde e da Secretaria Estadual de Saúde atuação no sentido de acompanhar a regularização dos
dados apontados no Relatório.
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
RELATÓRIO DE DEMANDAS EXTERNAS
Número: 00222.001119/2009-31
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ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO
2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS
2.1 MINISTERIO DA SAUDE
2.1.1 – Programa:
Atenção Básica em Saúde
Ação:
Piso de Atenção Básica Variável - Saúde da Família
3. CONCLUSÃO
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1. INTRODUÇÃO
1.1. Este Relatório apresenta os resultados de ação de controle desenvolvida em função de situações
presumidamente irregulares ocorridas no município de São Borja/RS, apontadas à
Controladoria-Geral da União (CGU), dando origem ao processo de demandas externas nº
00222.001119/2009-31.
1.2. Sobre o assunto, encontra-se em andamento o Inquérito Policial nº 2009.71.03.000701-6/RS
(numeração CNJ: 0000701-28/2009.404.7103) na 1º Vara Federal de Uruguaiana/RS.
1.3. O trabalho foi realizado no período de 31/10/2011 a 08/12/2011 com período de campo de
07/11/2011 a 10/11/2011. Foram analisados os itens financiados com repasses federais fundo a fundo
à Prefeitura Municipal de São Borja pelo Fundo Nacional da Saúde (FNS/MS), no período de escopo
de 01/01/2007 a 31/12/2009, vinculados à execução do Programa de Saúde da Família (PSF).
1.4. As situações apontadas à CGU e examinadas neste trabalho são atinentes a demanda
encaminhada pelo Ministério Público Federal - Procuradoria da República no Município de
Uruguaiana/RS, por meio do Ofício GAB nº 02/0967/2009, de 25/09/2009, solicitando informações
acerca da possível utilização indevida de Agentes Comunitários de Saúde (ACS) pela Prefeitura
Municipal de São Borja na aplicação de questionários contendo perguntas com caráter supostamente
político-partidário na confecção do Mapa Social de São Borja.
1.5. Registramos que a análise efetuada se limitou à identificação da participação de Agentes
Comunitários de Saúde na aplicação de questionários para o Projeto Mapa Social de São Borja e de
possíveis prejuízos no que tange à fonte federal.
1.6. Cabe destacar que situações relativas ao processo administrativo de contratação e aos
pagamentos à Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) ADESUL, prestadora
do serviço de elaboração do Projeto Mapa Social, não foram analisadas, vez que estão fora da
competência de atuação da CGU, posto terem sido praticadas exclusivamente com recursos próprios
(fonte municipal).
1.7. Além das questões indicadas no item 1.4 deste relatório, não foram apuradas outras situações
relacionadas aos programas objeto desta ação de controle.
1.8. Para a execução do trabalho foram adotadas as seguintes ações:
- requisição e análise dos documentos referentes à contratação da OSCIP e respectivos processos de
pagamento à Prefeitura Municipal de São Borja;
- requisição de informações a respeito da elaboração do Projeto Mapa Social à Prefeitura Municipal
de São Borja;
- entrevistas com 22 (vinte e dois) Agentes Comunitários de Saúde que se encontravam vinculados à
Prefeitura Municipal de São Borja durante o período do projeto (anos de 2008 e 2009).
1.9. Os resultados pormenorizados dos trabalhos realizados, organizados por órgão superior e por
programa/ação de governo, estão apresentados no item 2, onde estão relatadas as constatações
relacionadas às situações contidas na demanda apresentada.
2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS
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A seguir apresentamos as constatações relacionadas às situações que foram examinadas,
agrupadas por Programa/Ação, e vinculadas aos respectivos órgãos superiores.
2.1 MINISTERIO DA SAUDE
2.1.1 – Programa:
Atenção Básica em Saúde
Ação:
Piso de Atenção Básica Variável - Saúde da Família
Objeto Examinado:
Verificar a atuação das equipes do psf, a participação do gestor muni cipal na implementação e
desenvolvimento do programa e o controle realizado pelo gestor federal quanto à observância de
critérios e requisitos.
Agente Executor Local:
988863 SAO BORJA
Montante de Recursos Financeiros
Aplicados:
R$ 4.236.583,00
Ordem de Serviço:
248082
Forma de Transferência:
Fundo a Fundo ou Concessão
2.1.1.1
Situação Verificada
O Ministério Público Federal – Procuradoria da República no Município de Uruguaiana/RS, por
meio do Ofício GAB nº 02/0967/2009, de 25/09/2009, demandou à CGU-Regional/RS o transcrito
a seguir:
"a) Seja informado se já há fiscalização no Município de São Borja/RS quanto ao desvio de
finalidade da verba PAB/ACS, inclusive no sentido de mostrar se irregularidades assim tem se
tornado frequentes;
b) Seja quantificado o dano à União em razão da irregularidade da contratação da OSCIP Agência
de Desenvolvimento de São Sepé e da utilização dos Agentes Comunitários de Saúde para a
elaboração do mapa social de São Borja/RS, inclusive com a indicação dos agentes;
c) Sejam informadas as providência a serem tomadas pela CGU;
d) Sejam informadas outros dados/constatações que se entenderem relevantes”.
CONSTATAÇÃO
Utilização de Agentes Comunitários de Saúde na aplicação de questionários do Projeto Mapa
Social.
a) Fato:
Constatou-se a utilização da força de trabalho de Agentes Comunitários de Saúde na aplicação de
questionários contendo perguntas de caráter supostamente político-partidário durante a elaboração
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do Mapa Social do município de São Borja/RS.
A Prefeitura Municipal de São Borja/RS firmou o Termo de Parceria nº 001/2007, de 10/08/2007,
com a Agência de Desenvolvimento de São Sepé – ADESUL (CNPJ 04.695.903/0001-95), uma
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), no valor de R$ 51.555,00 (cinquenta
e um mil e quinhentos e cinquenta e cinco reais), cujo objeto foi a confecção do Mapa Social do
Município mediante a coleta de dados detalhada dos aspectos sócio-econômicos, bem como o
fomento e acompanhamento de atividades associativas, capacitação e treinamento da equipe da
administração que acompanhou a implantação do projeto que alimentou o sistema de
geoprocessamento de dados.
No que tange à pesquisa de campo o Termo de Parceria não explicitou os responsáveis pela
aplicação dos questionários com a população; porém, ressaltou que o município de São Borja
deveria disponibilizar equipe para atuar com dedicação exclusiva, conforme descrito no subitem III
da Cláusula Segunda – Das Atribuições dos Parceiros, Competência do Município: “Colocar à
disposição do segundo parceiro, infra-estrutura e equipe com dedicação exclusiva para a
implantação do projeto;”.
Da mesma forma, a Proposta para Elaboração de Mapa Social de São Borja, integrante do Concurso
de Projetos nº 01/2007 que culminou na contratação da OSCIP, não previa a utilização dos Agentes
Comunitários de Saúde para a coleta de dados, conforme transcrevemos:
“3.2 Etapa 2 – Elaboração do Mapa Social: O Mapa Social terá sua coleta de dados realizada por
membros das próprias comunidades, coordenados pelas Direções das Escolas localizadas em sua
proximidade. Desta forma, garante-se o processo de autoconhecimento dos bairros e do exercício
da cidadania pela população”.
Mediante a Solicitação de Fiscalização nº 248082/001/CGURS/CGU/PR requisitamos à Prefeitura
Municipal de São Borja esclarecimentos pela utilização de ACS na coleta de dados para elaboração
do Mapa Social, vez que não havia essa previsão na Proposta de Elaboração. A Secretaria
Municipal do Trabalho, Assistência Social e Cidadania encaminhou expediente s/nº, em 10/11/2011,
com a seguinte resposta:
“A disposição verificada na Proposta de Elaboração de Mapa Social de São Borja, como bem
salienta-se PROPOSTA, não houve boa recepção por parte das Associações de Moradores como
primeiros entes a participar da coleta de dados, por isso do entendimento de que nada melhor que
os Agentes Comunitários de Saúde, sendo que os mesmos já estavam envolvidos na comunidade no
dia a dia, contavam com a reciprocidade da comunidade e assim facilitaria o diálogo e colhimento
das informações, além do mais o processo viria em benefício da própria comunidade por eles
atendida, bem como nos trabalhos sociais, participação da comunidade, prevenção de doenças,
diminuição das mazelas sociais...”.
Ainda, a Secretária Municipal do Trabalho, Assistência Social e Cidadania informou que foram
aplicados 7.590 questionários por todos os Agentes Comunitários de Saúde, entre junho de 2008 e
dezembro de 2009, nos bairros cobertos pelas Unidades da Estratégia de Saúde da Família.
A participação dos ACS na elaboração do Mapa Social e a prioridade do projeto para a Prefeitura
Municipal de São Borja também pode ser evidenciada pela expedição da Portaria Municipal nº 732,
de 28/05/2009, que determinou meta diária de pesquisas por Agente Comunitário de Saúde na
coleta dos dados.
A análise documental revelou que o Projeto Mapa Social foi concebido pela Secretaria Municipal
do Trabalho, Assistência Social e Cidadania e teria como resultado a produção de relatórios para
desenvolvimento de projetos relacionados à própria Secretaria e às Secretarias de Desenvolvimento
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Econômico, de Meio Ambiente, de Planejamento, Orçamento e Projetos, de Relações Institucionais,
de Serviços Urbanos, Obras e Trânsito. Como podemos observar, no Projeto do Mapa Social não foi
prevista a produção de relatórios de assuntos de interesse da Secretaria Municipal de Saúde – à qual
os Agentes Comunitários de Saúde estão vinculados.
Por meio da Solicitação de Fiscalização nº 248082/001/CGURS/CGU/PR, de 03/11/2011, também
requisitamos a descrição detalhada de todos os produtos e resultados gerados a partir do Projeto
Mapa Social, bem como a disponibilização de cópia de relatório emitido a partir do software com
banco de dados do mapa social contendo os dados consolidados disponíveis para análise.
Contudo, os gestores da Prefeitura Municipal de São Borja não apresentaram a descrição dos
produtos e resultados do Projeto e informaram, por meio do expediente s/nº, de 10/11/2011, que
não têm mais acesso às informações pois o prazo para utilização do software se encerrou em
30/09/2011.
O "Relatório de Encerramento da Implantação do Projeto do Mapa Social de São Borja", elaborado
pela ADESUL em 01/10/2010, reporta que os Agentes Comunitários de Saúde foram capacitados
para o trabalho de abordagem aos entrevistados e que as áreas de responsabilidade de cada ACS
foram definidas de acordo com a divisão das microáreas à época. Além disso, a OSCIP
organizadora do projeto admite que houve resistência na coleta de dados em função do rol de
perguntas ser relativamente extenso e que teria ocorrido falta de comprometimento de parte agentes.
O formulário de coleta de dados contém doze páginas e foi dividido em três blocos: Capital
Humano, no qual são levantados o perfil da família, os dados pessoais (nome, endereço, telefone,
etc.), o nível de escolaridade, as habilidades, o acesso à informática, os problemas de saúde, a
alimentação, o tipo de habitação, a existência de saneamento básico, o acesso aos serviços públicos
e a opinião dos entrevistados com relação à segurança; Capital Social, no qual são questionados a
participação política e comunitária dos cidadãos; e Capital Empresarial, com perguntas relativas à
atividade econômica dos cidadãos.
No que tange à Participação e Atividade Política, foram incluídas questões com suposto caráter
político-partidário, as quais transcrevemos a seguir:
“19.1. Você se interessa pela política?
19.2. Quando você se reúne com amigos, costuma falar sobre política?
19.3. Como é sua ligação com os partidos locais?
19.4. Quais as atividades que serão lidas agora relacionadas ao governo e à política você praticou
no último ano?
19.5. Você já participou de alguma atividade junto a algum Conselho Municipal ou atividades
ligadas a interesses do seu Município ou comunidade?
19.6. Em caso negativo, por que nunca participou?
19.7. Você concorda com as afirmações que serão lidas agora?
(1) A maioria das pessoas que ocupam cargos de autoridade tenta explorar você.
(2) Você se sente excluído do que está acontecendo a sua volta.
(3) As pessoas que dirigem o país não estão realmente preocupadas com o que acontece com você.
(4) Trabalhando juntas, as pessoas podem influenciar as decisões que afetam o futuro de suas
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comunidade e de seu município.
(5) O que você pensa não conta muito.
(6) O que melhor caracteriza a política nesta região é a corrupção.
(7) O governo não faz bastante para garantir a ordem pública.
(8) A polícia deve ter mais poder para defender a lei.
(9) Hoje em dia a autoridade não é devidamente respeitada.
(10) A polícia tem poder demais no Brasil.”
A Equipe da CGU entrevistou 22 (vinte e dois) Agentes Comunitários de Saúde (remanescentes dos
anos de 2008 e 2009) a fim de averiguar a participação dos profissionais na elaboração do Projeto
Mapa Social. Todos os entrevistados confirmaram que realizaram entrevistas com a população e
nenhum soube informar para que finalidade(s) foram utilizados os resultados dos questionários.
Além disso, os ACS relataram que se manifestaram contrários à participação na elaboração do
Mapa Social por entenderem que não se enquadraria dentre suas atribuições legais e que os gestores
municipais os obrigaram a executar a tarefa. Com relação ao treinamento, declararam que
participaram de apenas uma reunião para apresentação do material.
Dentre os entrevistados, 15 (quinze) Agentes Comunitários de Saúde entenderam que a elaboração
do Mapa Social prejudicou as atividades inerentes ao cargo, vez que o número excessivo de
perguntas aumentava o tempo das visitas e inviabilizava o cumprimento das metas de
acompanhamento da saúde das famílias. Os profissionais afirmaram que era possível entrevistar no
máximo 2 (duas) famílias por turno, enquanto que a meta de acompanhamento estabelecida pela
Secretaria Municipal de Saúde era de 10 (dez) famílias por dia. Ademais, alegaram que o fato dos
questionários conterem perguntas de caráter político trazia desconfiança por parte dos entrevistados
e abalava a relação de confiança dos ACS com as famílias, essencial para o desempenho de suas
funções.
O esforço da Prefeitura Municipal de São Borja para concluir o trabalho de campo do Mapa Social
pode ser evidenciado pelo Cronograma de Mutirões, no qual foram divididas as microáreas e
divulgados os dias, locais e horários em que os moradores deveriam comparecer para responder os
questionários. O mutirão ocorreu em período integral entre os meses de maio e junho de 2008.
As atribuições legais dos Agentes Comunitários de Saúde estão regulamentadas pela Lei nº 11.350,
de 05/10/2006, que prevê, no artigo 3º, o seguinte:
“Art.3º. O Agente Comunitário de Saúde tem como atribuição o exercício de atividades de
prevenção de doenças e promoção da saúde, mediante ações domiciliares ou comunitárias,
individuais ou coletivas, desenvolvidas em conformidade com as diretrizes do SUS e sob supervisão
do gestor municipal, distrital, estadual ou federal.
Parágrafo único. São consideradas atividades do Agente Comunitário de Saúde, na sua área de
atuação:
I - a utilização de instrumentos para diagnóstico demográfico e sócio-cultural da comunidade;
II - a promoção de ações de educação para a saúde individual e coletiva;
III - o registro, para fins exclusivos de controle e planejamento das ações de saúde, de nascimentos,
óbitos, doenças e outros agravos à saúde;
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IV - o estímulo à participação da comunidade nas políticas públicas voltadas para a área da saúde;
V - a realização de visitas domiciliares periódicas para monitoramento de situações de risco à
família; e
VI - a participação em ações que fortaleçam os elos entre o setor saúde e outras políticas que
promovam a qualidade de vida”.
O Decreto nº 3.189, de 04/10/1999, regulamentou as atividades dos ACS e possui redação similar à
lei supra.
A utilização dos Agentes Comunitários de Saúde na elaboração do Mapa Social constituiu-se em
desvio de função dos profissionais. Apesar de a legislação arrolar, dentre suas atribuições, a
utilização de instrumentos para diagnóstico demográfico e sócio-cultural da comunidade e a
realização de visitas domiciliares, deixa claro que as atividades devem estar vinculadas à área de
atuação dos ACS – qual seja, a atenção básica à saúde. Tendo em vista que o Projeto Mapa Social
foi desenvolvido pela Secretária Municipal do Trabalho, Assistência Social e Cidadania e que,
como já relatado, os relatórios produzidos não englobavam o desenvolvimento de projetos
relacionados à Secretaria Municipal de Saúde, e, acima de tudo, o caráter das perguntas contidas no
questionário, concluímos que a aplicação da pesquisa não teve relação com a área de atuação dos
ACS.
Com relação aos pagamentos dos serviços prestados pela OSCIP ADESUL, a análise dos processos
evidenciou que foram despendidos recursos livres da Prefeitura Municipal de São Borja, ou seja,
não envolveram repasses federais.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
O gestor municipal, por meio do Memorando nº 227/2012, de 30/01/2012, encaminhado pelo Ofício
nº 011/2012/CJ, de 31/01/2012, apresentou suas considerações finais, transcritas literalmente a
seguir:
“Mapa Social – De início, quanto ao apontamento de que o questionário do Projeto Mapa Social
continha perguntas de caráter supostamente político-partidário, necessário rechaçar tal afirmativa,
uma vez que o questionamento visava tão somente avaliar sobre a participação política e social do
cidadão da comunidade em que vive, sem qualquer direcionamento a determinado partido político,
ter conhecimento do envolvimento do cidadão no crescimento integral e participativo na sociedade
onde está inserido.
Não dá para desconsiderar que durante a realização das entrevistas, por liberalidade dos próprios
ACS, pode ter ocorrido distorções quanto a forma de aplicar o questionário, talvez com o único
propósito de boicotar o Projeto e, em consequência disto ter ocasionado desconfiança por parte de
população.
No que diz respeito a utilização dos ACS para coleta de informações atinentes ao Projeto Mapa
Social, esta ocorreu em razão de que no início houve uma tentativa frustrada de trabalhar em
conjunto com as entidades e associações de moradores de cada Bairro e Vila, mas o resultado não
foi satisfatório, pois não houve comprometimento suficiente dos líderes comunitários daquela
época, o que poderia comprometer a exatidão dos dados coletados.
Inobstante a isto, partiu-se do entendimento de que esta coleta de dados poderia perfeitamente ser
desenvolvida pelos ACS, pois além de já possuírem prévio conhecimento, respaldo e contato direto
com as famílias por eles assistidas nos Programas de Saúde da Família, seriam a opção mais
confiável para a realização das pesquisas, somado ao fato de que tal atividade estaria contemplada
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dentre aquelas previstas no Parágrafo Único, I, do artigo 3º, da Lei nº 11.350, de 05 de outubro de
2006, sem que com isso tenha ocorrido qualquer desvio de funções destes profissionais.
Quanto ao não aproveitamento dos dados do Projeto Mapa Social, não procede tal afirmação,
considerando que em 2009 os dados foram solicitados pelas Secretarias, cada uma de acordo com
suas atribuições, principalmente na área de Habitação, que se formulou Projetos na área de déficit
habitacional, providenciando moradias e também a regularização fundiária de algumas áreas, as
quais foram apuradas nas pesquisas junto as respectivas comunidades.
Também foram utilizados os dados do Projeto Mapa Social no PROPAC, PPV (Programa de
Prevenção à Violência) e na Conferência Municipal e Estadual de Assistência Social.
Ademais, informamos que o Mapa Social foi um Projeto desenvolvido em São Borja de forma
pioneira no Estado do Rio Grande do Sul, pois até então nenhum outro Município havia realizado
projeto semelhante e com tal finalidade.
A finalidade do Projeto Mapa Social era fazer um levantamento o mais fiel possível da realidade
apresentada em de São Borja, sendo que na zona urbana buscou-se conhecer as reais necessidades
de cada bairro, para que então as Secretarias existentes na Prefeitura de São Borja, assistidas por
seus respectivos chefes de pasta, pudessem pensar, lançar, criar e praticar projetos que viessem ao
encontro dos anseios dos munícipes, tudo isto visando melhorar o crescimento integral da
comunidade, onde todos os cidadãos estariam inseridos.
No que tange a alegada falta de capacitação dos profissionais para a coleta de dados referentes ao
Mapa Social, frisamos que foram realizadas reuniões visando a capacitação dos Agentes
Comunitários de Saúde, somado ao fato de que estes profissionais possuíam experiência em razão
das atividades desempenhadas nos Programas de Saúde da Família, sem falar que o questionário a
ser respondido não demandava maiores complexidades.
A informação de que havia determinação da Secretaria Municipal da Saúde para que os ACS
visitassem 10 famílias por dia para a realização do Mapa Social, ressaltamos que tais informações
são desprovidas de qualquer veracidade, considerando a existência da Portaria nº 732, de 28 de
maio de 2009, que exigia somente o mínimo de 2 (duas) visitas diárias para a coleta de dados do
Mapa Social (cópia em anexo), sem qualquer outra exigência, o que não acarretou prejuízos às
atividades correlatas dos Agentes Comunitários de Saúde, na medida que este questionário poderia
ser respondido quando das visitas rotineiras do profissional.
Além disso, o número de ACS que manifestaram contrariedade na elaboração do Projeto Mapa
Social é ínfima se comparada aqueles profissionais que realizaram o serviço de forma satisfatória,
pois de um total de 101 (cento e um) ACS trabalhando no município, somente 15 (quinze) se
mostraram irresignados com suas atividades.
Nesse diapasão, tem-se que tais apontamentos não devem persistir, dada a regularidade dos atos
realizados pela administração pública municipal, que se quer causaram qualquer prejuízo ao ente
federal e nem à população do município de São Borja atendida pelos ACS”.
c) Análise do Controle Interno:
O gestor municipal rechaçou o caráter político das perguntas contidas no Projeto Mapa Social de
São Borja, argumentando que o objetivo do trabalho seria apenas avaliar a participação política e
social dos cidadãos, sem intenção de qualquer direcionamento a partidos políticos. Atribuiu
possíveis desconfianças por parte da população entrevistada a distorções na aplicação dos
questionários pelos Agentes Comunitários de Saúde, os quais teriam o propósito de boicotar o
Projeto.
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Vale frisar que as perguntas com caráter supostamente político-partidário contidas no Projeto Mapa
Social foram elaboradas pela OSCIP ADESUL com a anuência e o conhecimento da Prefeitura
Municipal de São Borja. Como se tratavam de questões objetivas, ou seja, sem espaço para emissão
de opinião pelo entrevistado, não havia espaço para, por "liberalidade", os entrevistadores
distorcerem as perguntas no intuito de boicotar o Projeto. O próprio dirigente municipal admite
isso, ao minimizar a falta de capacitação dos Agentes Comunitários de Saúde para a coleta dos
dados, vez que "o questionário a ser respondido não demandava maiores complexidades" e, ainda,
se contradiz ao afirmar que a maioria dos Agentes Comunitários de Saúde realizou o serviço de
forma satisfatória.
É importante destacar que a aplicação dos questionários teve início em junho de 2008, quatro meses
antes do pleito municipal. O esforço da Prefeitura Municipal de São Borja para realizar o trabalho
de campo do Mapa Social nessa época é evidenciado pelo Cronograma de Mutirões do Projeto
Mapa Social, no qual foram divididas as áreas dos PSF e divulgados os dias, locais e horários em
que os moradores deveriam comparecer para responder aos questionários nos meses de maio e
junho de 2008. A Portaria nº 732, que reduziu a meta diária para 2 (duas) entrevistas por ACS,
somente foi publicada em 28/05/2009, isto é, um ano após o início do Projeto Mapa Social.
Com relação ao desvio de função dos Agentes Comunitários de Saúde, o gestor argumentou que a
elaboração do Projeto Mapa Social estaria contemplada dentre aquelas previstas do Inciso I no
Parágrafo Único do Artigo 3º da Lei nº 11.350/2006.
A legislação deve ser interpretada na sua integralidade e não se pode supor que a aplicação de
questionários pelos ACS estivesse inserta na Lei nº 11.350/2006 a partir da leitura de um único
inciso sem se analisar o seu contexto. O inciso realmente cita dentre as atividades dos ACS a
“utilização de instrumentos para diagnóstico demográfico e sócio-cultural da comunidade”;
entretanto, a introdução do parágrafo único informa que as atividades devem estar vinculadas a sua
“área de atuação”, a qual está claramente especificada no caput do artigo 3º: “O Agente
Comunitário de Saúde tem como atribuição o exercício de atividades de prevenção de doenças e
promoção da saúde (...)”.
O fato de que as coletas de dados pelos ACS não estavam vinculadas às suas áreas de atuação
torna-se ainda mais evidente quando o dirigente municipal contesta o não aproveitamento dos dados
do Projeto Mapa Social. De acordo com o gestor, o trabalho trouxe resultados ao município na área
de Habitação, no Programa de Participação Comunitária, no Programa de Prevenção à Violência e
na Conferência Municipal e Estadual de Assistência Social. Como podemos abstrair da própria
manifestação, o Projeto Mapa Social não produziu resultados para a Secretaria Municipal de Saúde
– área de atuação dos Agentes Comunitários de Saúde. Constatação mantida.
Recomendação : 1
Notificar o município para que seja negociada a edição de um Termo de Ajuste Sanitário-TAS (art.
38 da Portaria nº 204/2007), no prazo máximo de 60 dias a contar do recebimento da notificação,
com a finalidade de se promover a regularização das atividades desempenhadas pelos Agentes
Comunitários de Saúde.
Recomendação : 2
Comunicar ao Conselho Municipal de Saúde do município para que acompanhe o cumprimento da
notificação.
Recomendação : 3
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Acionar a Secretaria Estadual de Saúde para que aprofunde as análises feitas pela CGU, de forma a
verificar se situação detectada persiste ou se já foi regularizada, isto é, se os Agentes Comunitários
de Saúde estão desempenhando apenas as atividades atinentes ao cargo.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
O fato apontado é pertinente, vez que foram utilizados Agentes Comunitários de Saúde fora das
atribuições legais e da sua área de atuação na aplicação de questionários do Projeto Mapa Social de
São Borja/RS, os quais continham perguntas de presumido caráter político-partidário.
O pagamento dos serviços prestados no Termo de Parceria com a OSCIP ADESUL não envolveu o
uso de recursos federais. Entretanto, foi relatado impacto às atividades cotidianas dos Agentes
Comunitários de Saúde (profissionais vinculados ao Programa de Saúde da Família). Uma vez que
não é possível mensurarmos o tempo despendido por cada Agente Comunitário de Saúde no
preenchimento dos questionários e a quantidade de entrevistas realizadas por cada um, torna-se
inviável quantificarmos dano ao erário.
3. CONCLUSÃO
3.1. Sobre os fatos e situações apontados à CGU, é procedente a irregularidade listada a seguir, cujo
montante fiscalizado é de R$ 4.236.583,00 – sendo, porém, inviável quantificar dano ao erário à
presente data – conforme demonstrado no corpo do relatório:
Item 2.1.1.1
Atenção Básica em Saúde
Utilização de Agentes Comunitários de Saúde na aplicação de questionários do Projeto Mapa Social.
Porto Alegre/RS, 2 de julho de 2013
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Chefe da Controladoria Regional da União no Estado do Rio Grande Do Sul
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