Charles Chaplin
UMA VISÃO INSTITUCIONAL DO SISTEMA DE
COMPRAS GOVERNAMENTAIS NO BRASIL E EUA:
Abordagem segundo o
Modelo Estrutura-Conduta-Desempenho
JANEIRO 2004
UMA VISÃO INSTITUCIONAL DO SISTEMA DE
COMPRAS GOVERNAMENTAIS NO BRASIL E EUA:
Abordagem segundo o
Modelo Estrutura-Conduta-Desempenho
JANEIRO 2004
As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade do autor
AGRADECIMENTOS
Agradeço à Andréa Fernandes do BNDES que me introduziu no tema das compras governamentais e à
ajuda de Roberto Pereira e Sheila Najberg, também de lá, que me apoiaram com os dados sobre pequenas
empresas.
Agradeço ao professor Nelson Chalfun, meu orientador, pelas dicas que tanto ajudaram na confecção
deste trabalho. A equipe do Seminário de Área Específica (SAE) do IE/UFRJ, professores Nivalde Castro e
Rubens Rosental, que com bastante dedicação contribuíram na elaboração do projeto. Aos diversos professores
do IE que contribuíram de forma essencial para minha formação intelectual, em especial, Maria Tereza Leopardi
Mello e Denise Lobato Gentil, que fortaleceram meu gosto pelo estudo do setor público.
Agradeço de forma especial a meus pais, sem os quais a conclusão da graduação em economia e a
realização deste trabalho não seriam possíveis.
RESUMO
O presente trabalho analisa as normas e procedimentos nas compras governamentais de Brasil e EUA,
utilizando como referência teórica o modelo de Estrutura-Conduta-Desempenho. Busca-se examinar se estas
normas e procedimentos apresentam diferenças significativas entre os dois países e, neste caso, quais as
implicações destas diferenças sobre a concorrência no mercado de aquisições governamentais.
O estudo faz a escolha metodológica de tratar as compras do governo como um mercado à parte do
mercado privado e, com isso, examinar a fixação de condições básicas e critérios de desempenho pelo Estado, a
fim de determinar como o governo atua sobre a concorrência entre os fornecedores e as condutas das firmas. As
políticas governamentais gerais que atuam sobre as compras são também examinadas.
Uma importante recomendação derivada das conclusões resultantes do estudo é a de que o governo
brasileiro deveria se esforçar em aumentar seu número de potenciais fornecedores nas mais diversas licitações.
Este esforço será normalmente conseguido por meio da fixação de condições básicas adequadas no mercado
relevante (aceitação de produtos bons substitutos, evitar estabelecimento de restrições legais excessivas etc) e
simplificação de procedimentos que reduzam as barreiras à entrada no mercado. Para isto, faz-se necessário tratar
as compras como política pública, com a criação de indicadores capazes de avaliar a eficiência, eficácia e
efetividade das ações, reduzindo a importância relativa da mera observância dos aspectos legais.
SÍMBOLOS, ABREVIATURAS, SIGLAS E CONVENÇÕES
ALCA
APEC
BEC
BNDES
EUA
FAR
FINBRA
FMI
FPDC
GPA
IPEA
MPO
NAFTA
Norte)
OCDE
OMC
PIB
PME’s
SBA
SEBRAE
SIASG
STN
Área de Livre Comércio das Américas
Asia-Pacific Economic Cooperation
Bolsa Eletrônica de Compras
Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social
Estados Unidos da América
Federal Acquisition Regulation (Regulamento Federal de Aquisições)
Finanças do Brasil
Fundo Monetário Internacional
Federal Procurement Data Center (Centro Federal de Dados de Compra)
Government Procurement Agreement (Acordo de Compras Governamentais)
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
Ministério do Orçamento, Planejamento e Gestão
North American Free Trade Agreement (Acordo de Livre-Comércio da América do
Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
Organização Mundial de Comércio
Produto Interno Bruto
Pequenas e médias empresas
Small Business Administration
Serviço Brasileiro de Apoio às Micros e Pequenas Empresas
Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais
Secretaria do Tesouro Nacional
ÍNDICE
INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................................... 8
CAPÍTULO I – O MODELO E-C-D E AS COMPRAS PÚBLICAS ............................................................. 14
I.1 – VISÃO GERAL DO MODELO ESTRUTURA-CONDUTA-DESEMPENHO ................................................................ 14
I.2 – ASPECTOS MACROECONÔMICOS LIGADOS ÀS COMPRAS PÚBLICAS ................................................................ 18
I.3 – ASPECTOS MICROECONÔMICOS LIGADOS ÀS COMPRAS PÚBLICAS ................................................................. 21
I.4 – O MERCADO RELEVANTE E AS QUESTÕES DO E-C-D ...................................................................................... 23
CAPÍTULO II – COMPRAS GOVERNAMENTAIS NOS ESTADOS UNIDOS ......................................... 28
II.1 – CARACTERÍSTICAS GERAIS ............................................................................................................................ 28
II.2 – PREFERÊNCIA PELA PRODUÇÃO NACIONAL ................................................................................................... 31
II.2.1 – Buy American Act ................................................................................................................................ 31
II.2.2 – Balance of Payments Program ............................................................................................................ 32
II.3 – PREFERÊNCIA PELAS PEQUENAS EMPRESAS .................................................................................................. 32
II.4 – ACORDOS INTERNACIONAIS .......................................................................................................................... 35
II.5 – PROCEDIMENTO EM LICITAÇÕES ................................................................................................................... 38
II.5.1 – Licitação Aberta (sealed bidding)........................................................................................................ 39
II.5.2 – Aquisição Negociada ........................................................................................................................... 41
II.5.3 – Licitação Simplificada ......................................................................................................................... 42
II.5.4 – Dispensa de Licitação.......................................................................................................................... 43
II.6 – INTRODUÇÃO DAS TECNOLOGIAS DA INFORMAÇÃO ...................................................................................... 43
CAPÍTULO III – COMPRAS GOVERNAMENTAIS NO BRASIL.............................................................. 46
III.1 – CARACTERÍSTICAS GERAIS .......................................................................................................................... 46
III.2 – PROCEDIMENTOS EM LICITAÇÕES ................................................................................................................ 50
III.3 – INTRODUÇÃO DAS TECNOLOGIAS DA INFORMAÇÃO ..................................................................................... 55
CAPÍTULO IV –O SISTEMA DE COMPRAS PÚBLICAS DE EUA E BRASIL ANALISADOS À LUZ
DO E-C-D............................................................................................................................................................. 59
IV.1 – DAS CONDIÇÕES BÁSICAS AO DESEMPENHO: PROMOVENDO A COMPETIÇÃO ............................................. 59
IV.1.1 – UM EXEMPLO CONCRETO.......................................................................................................................... 61
IV.2 – DO DESEMPENHO À CONDUTA DAS FIRMAS E ESTRUTURA DOS MERCADOS:OS EFEITOS DE FEEDBACK ..... 63
IV.3 – A POLÍTICA PÚBLICA:ACOMPANHANDO E AVALIANDO AS COMPRAS DO GOVERNO .................................... 65
CONCLUSÃO ..................................................................................................................................................... 68
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................................................... 73
LISTA DE FIGURAS, GRÁFICOS E TABELAS
FIGURAS
Figura 1.1 - Paradigma Estrutura - Conduta - Desempenho...................................................................................18
GRÁFICOS
Gráfico 2.1 - Compras do Governo dos EUA, 1990-2002 - % do
PIB...................................................................29
QUADROS
Quadro 4.1 – Condições Básicas no Mercado
Relevante........................................................................................57
TABELAS
Tabela 2.2 - Compras do Governo Federal Estadunidense por Continentes,
2002.................................................37
Tabela 3.1 - Compras para Custeio do Governo Federal, 1995-2002 – R$ mil correntes......................................51
INTRODUÇÃO
O aprofundamento da abertura comercial por grande parte dos países periféricos no
início dos anos 90 possibilitou um grande avanço nas negociações multilaterais de comércio.
Este avanço trouxe consigo a introdução de novos temas na agenda de discussão multilateral,
principalmente a partir de uma proposta européia feita na Conferência Ministerial de
Cingapura em 19961.
A proposta incluía quatro novas áreas: políticas de investimento, competição, compras
governamentais e facilitação do comércio. Desde então, estes temas, que ficaram conhecidos
como Agenda de Cingapura, vêm sendo introduzidos pelos países mais desenvolvidos na
pauta de negociação de acordos de livre comércio, como a Área de Livre Comércio das
Américas (ALCA), e discutido mesmo a nível multilateral na Organização Mundial de
Comércio (OMC).
A área de compras governamentais é de especial relevância devido a seu peso na
economia mundial [US$ 2.6 trilhões ou 8,7% do PIB mundial em 1998, segundo um estudo da
Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)2] e particularmente no
Brasil (onde as compras do consolidado dos três níveis da federação atingiram o montante de
R$ 103 bilhões em 20023). Estas compras são fruto das aquisições que, em cada país, o
governo realiza para prover serviços como defesa, educação e infra-estrutura. Assim, é
importante que o Estado tenha um bom sistema de compras de forma a assegurar uma
alocação eficiente dos escassos recursos governamentais, que vem em sua maior parte de
tributos coletados junto aos cidadãos.
Devido a sua natureza, as compras públicas são de algum modo diferente das compras
1
A Conferência Ministerial de Cingapura ocorreu de 9 a 13 de dezembro de 1996 e reuniu ministros do
comércio, relações exteriores, fazenda (ou, dependo do país, finanças) e agricultura dos 120 membros da
Organização Mundial de Comércio (OMC), além de representantes do governo de outros países interessados
em ingressar na organização. A Conferência envolveu reuniões plenárias e várias seções de negócios bi, pluri
ou multilaterais, avaliando também os dois anos de implementação dos acordos estabelecidos na Rodada
Uruguai. Esta foi a primeira conferência que ocorreu após o estabelecimento da OMC em janeiro de 1995. Até
esta data vigorava o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT, na sigla em inglês), que teve sua primeira
versão assinada em 1947, e após uma série de rodadas de negociação deu origem a OMC. Mais informações
sobre a conferência podem ser encontradas em: www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min96_e/min96_e.htm.
2
Ver Audet (2002, p. 23).
3
Esta é a soma dos valores encontrados estimando-se as compras a partir do Balanço Geral da União e dos
balanços consolidados de estados e municípios disponíveis no FINBRA.
realizadas pelo setor privado. Os governos dos diversos países desenvolveram, ao longo do
tempo, regras formais e procedimentos visando aumentar a eficiência de suas compras. Isto foi
feito basicamente por meio de uma ampla e detalhada legislação que se aplica a todas as
aquisições realizadas pelo setor público4. Desta forma, as instituições (formais e informais)
que atuam sobre as compras tem especial importância, pois é por meio dela que se determina
qual será o grau de competição, que fatores extrapreços terão peso nas decisões de compras e
diversos outros mecanismos.
Um acordo comercial que envolva compras governamentais visa fornecer tratamento
nacional ao produto estrangeiro. Assim, o governo de um país que assina este tipo de acordo
se propõe a, em compras acima de um certo valor, não estabelecer distinções entre os bens e
serviços provenientes de outro(s) país(es) signatário(s) e os nacionais. Desta forma, antes da
negociação de um acordo de compras públicas, o governo deve avaliar as normas e
procedimentos que regem suas compras, já que, após este, elas estarão submetidas à disciplina
multilateral, ou seja, outros países acompanharão as mudanças na legislação relativas às
compras e poderão impor sanções comerciais caso sintam-se prejudicados.
Esta avaliação poderia envolver a análise dos custos que as firmas incorrem ao
fornecer ao governo e os custos administrativos do governo ao realizar suas compras5, as
instituições (normas formais e informais) que atuam sobre o processo de compra e os critérios
que serão utilizados para selecionar a melhor proposta.
Uma parte desta avaliação poderia ser feita por meio de uma reflexão utilizando o
modelo de Estrutura-Conduta-Desempenho, doravante denominado modelo E-C-D.
Principalmente porque a assinatura de um acordo comercial visa alterar a estrutura do
mercado que atende a compras governamentais, aumentando o número potencial de
fornecedores estrangeiros. No entanto, caso os procedimentos de compra se tornem mais
complexos com o acordo, pode-se diminuir o número de pequenos fornecedores nacionais.
Ao se atentar para o número e tamanho de fornecedores do governo, assim como seu
poder de fixar preços, abandona-se o modelo neoclássico de concorrência perfeita e trabalhase com uma teoria que aceite poder de mercado e número pequeno de concorrentes. O modelo
E-C-D de organização industrial constitui-se como um paradigma alternativo aos modelos
4
Esta legislação, em alguns países, varia em complexidade de acordo com o nível de governo, mas, de
qualquer forma, pode-se colocar que as compras estão sujeitas a procedimentos bem mais complexos que no
setor privado.
neoclássicos para o entendimento de mercados e fornece uma interessante descrição de como
acontecerá a concorrência entre as firmas no fornecimento ao governo. Esta descrição pode ser
valiosa tanto para agentes públicos responsáveis por processos de compra quanto para
legisladores.
Sua utilização neste trabalho busca defrontar as normas e procedimentos que regem as
compras públicas com as restrições que as mesmas colocam sobre os mercados que poderiam
atender a esta demanda. Por exemplo, se a legislação exige que uma firma para estabelecer um
contrato com o governo precisa ter um capital mínimo de R$ 100 milhões, as pequenas
empresas certamente não poderão fornecer ao governo. Assim, as firmas grandes do setor
onde o governo realizará sua compra estarão sujeitas a uma menor competição, que poderá
resultar em preços mais altos. Isto vale para todos os entraves existentes no fornecimento ao
governo e, desta forma, torna-se importante analisar a contribuição de Bain, que aprofundou o
estudo das barreiras à entrada.
A versão do modelo E-C-D aqui utilizada é devida a Scherer e Ross (1990) que
apontaram para efeitos de feedback nas relações causais presentes no modelo seminal de
Mason (1939) e introduziram novas variáveis ligadas à política pública. Sua aplicação às
compras governamentais será feita basicamente como um referencial para reflexão, já que não
estão publicados os dados necessários para um teste do modelo.
As características gerais do modelo são pertinentes ao estudo das compras públicas em
dois sentidos. Primeiro, o governo fixa grande parte das condições básicas necessárias para as
firmas que desejem concorrer em suas compras, como os requisitos legais e necessidade de
experiência anterior. Desta forma, afeta o número de potenciais fornecedores (estrutura). A
diminuição do número de competidores, incentiva as firmas a terem uma política de preços
menos agressiva (conduta), o que tende a elevar os custos para o governo (desempenho).
Segundo, o governo, ao fixar seus critérios de julgamento das propostas das firmas
(desempenho) e criar os mecanismos que influirão sobre as estratégias das firmas (conduta),
amplia ou reduz o número de firmas que poderia atender a suas compras (estrutura do
mercado).
Desta forma, o presente estudo analisa as normas e procedimentos nas compras
governamentais de EUA e Brasil, utilizando como referência teórica o modelo de estrutura5
Estes dois custos podem ser entendidos como custos de transação.
conduta-desempenho. Busca-se examinar se estas apresentam diferenças significativas entre
os dois países e, neste caso, quais as implicações destas diferenças sobre a concorrência nas
aquisições governamentais.
É importante ressaltar que este é um setor que responde por uma parte significativa da
renda mundial, sendo que nele a legislação que regula as compras tem um papel muito
importante. Normas que propiciem a diminuição do custo das aquisições também liberam
recursos orçamentários que podem ser utilizados como gasto social, ou mesmo, para o
aumento do superávit primário.
A escolha dos dois países se deve à opção dos mesmos por paradigmas opostos no que
diz respeito às estratégias para realizar as compras governamentais. Os EUA optam por
privilegiar a produção nacional, principalmente as pequenas empresas. Desta forma, esforçamse por reduzir os entraves às firmas que pretendem fornecer ao governo (barreiras à entrada) e
admitem margens de preferência para os bens e serviços nacionais. O Brasil opta por
estabelecer uma concorrência ampla e aberta, não importando a nacionalidade ou tamanho da
firma. Assim, acaba por estabelecer poucas medidas de incentivo às firmas para participarem
das concorrências governamentais. Estas diferenças levam a resultados diversos em relação à
concorrência no mercado que atenderá as compras governamentais, algo que ficará mais claro
no capítulo IV.
O estudo da experiência estadunidense é também estratégico para o Brasil, pois os dois
países vêm negociando a ALCA e as compras governamentais são um dos assuntos em pauta.
Além disso, os EUA são signatários de uma série de acordos comerciais sobre o tema, tanto a
nível regional (como o Acordo de Livre Comércio da América do Norte, NAFTA na sigla em
inglês), quanto no âmbito da OMC, que são limitados por dispositivos em sua legislação
nacional, que permitem o direcionamento das compras para a produção nacional de pequenas
empresas. Estes dispositivos dificultam a negociação e podem mesmo vir a diminuir os
benefícios de um acordo do tipo com o país.
A prática brasileira também é um importante foco de estudo, pois a introdução das
tecnologias da informação possibilitou que compras que levassem em média 2 meses
pudessem ser realizadas em até 2 semanas6. Isto sem contar a redução nos preços dos bens e
6
Ver SIASG/ Comprasnet: A Tecnologia da Informação na Gestão das Compras Governamentais na
Administração Pública Federal Brasileira, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2002, p. 31.
serviços adquiridos (que oscilam em torno de 20%)7 e o aumento da concorrência fruto da
possibilidade do acesso de micro e pequenas empresas ao mercado de compras
governamentais.
O trabalho busca avançar nas questões levantadas por Moreira & Morais (2002),
principalmente em relação à quantificação deste mercado, à introdução das tecnologias da
informação e na discussão do impacto das normas sobre os resultados alcançados pelas
aquisições governamentais. Há também uma diferença de foco, pois os autores buscam
analisar as políticas e procedimentos tendo em vista sua adequação a acordos internacionais
envolvendo compras, enquanto aqui se busca chegar a alguns resultados relativos aos efeitos
das normas sobre as formas como se dão as compras governamentais e ao número de firmas
competindo nas licitações. Outra diferença é que o trabalho citado não utiliza um referencial
teórico explícito, ao passo que aqui se utiliza o modelo E-C-D.
A utilização de dados se restringe àqueles que estavam disponíveis por meio de
publicações. Isto levou a algumas dificuldades principalmente no caso brasileiro, pois os
dados disponíveis são muito gerais, não sendo possível saber, por exemplo, qual parcela das
compras públicas é apropriada por pequenas empresas, nem por firmas estrangeiras8.
O trabalho está dividido em quatro capítulos. O primeiro traz uma breve descrição do
modelo de estrutura-conduta-desempenho, delimitando depois o conceito de compras
governamentais e suas especificidades, como a realização das mesmas por meio de licitações.
Faz-se uma estimativa de quanto estas representam da renda mundial, assim como uma
apresentação geral do processo licitatório. Este capítulo termina apresentando a metodologia
utilizada para determinar o mercado relevante e levantando algumas questões que o modelo EC-D suscita sobre as compras.
O segundo capítulo descreve as normas e procedimentos que regem as compras do
setor público nos EUA. Dedica especial ênfase nas medidas que afetam o grau de
concorrência nas licitações, como a concessão de preferência à produção nacional e às
pequenas empresas, a assinatura de acordos internacionais sobre o tema e a introdução de
tecnologias da informação a fim de difundir o acesso de PME’s ao mercado de compras
governamentais. As diferentes formas segundo as quais o governo realiza suas compras são
7
Ver Ferrer (2003, p. 10).
também apresentadas.
O terceiro capítulo segue a mesma metodologia do segundo, agora para o Brasil, no
qual é feita uma descrição das características gerais do sistema de compras públicas, dos
principais procedimentos adotados e de como vem se dando a introdução das tecnologias da
informação.
O quarto capítulo utiliza o modelo estrutura-conduta-desempenho para explicitar as
diferenças entre os dois sistemas de compras. Estas se dão principalmente na fixação de
condições básicas e critérios de desempenho pelo governo e nas políticas públicas que afetam
as compras.
8
No site www.comprasnet.gov.br, as informações relativas a cada compra do governo federal estão disponíveis.
No entanto, seria preciso um esforço hercúleo para consolidar e classificar estes dados. Informações estas que
o governo federal dispõe, mas publica somente de forma muito geral.
CAPÍTULO I – O MODELO E-C-D E AS COMPRAS PÚBLICAS
O governo, ao fixar critérios de entrada e desempenho no mercado de aquisições
governamentais9, atua sobre a estrutura do mercado que atende às suas compras, ampliando ou
reduzindo o número de potenciais fornecedores. Desta forma, torna-se interessante utilizar o
modelo estrutura-conduta-desempenho (E-C-D) na análise das compras públicas.
A aplicação do modelo às compras públicas é o tema deste capítulo. Na seção inicial,
faz-se uma breve apresentação do modelo E-C-D. Nas seções seguintes, ressaltam-se aspectos
macro e microeconômicos ligados às compras públicas. A nível macro, tem-se que as compras
são parte importante do gasto público e podem fazer parte de uma política de
desenvolvimento, enquanto, a nível micro, destaca-se o caráter extremamente regulado do
mercado que, a exceção de casos determinados em lei, funciona por meio de licitações, que
têm seus principais mecanismos brevemente apresentados.
A seção final aponta as principais questões que o modelo E-C-D levanta sobre as
compras governamentais, mapeando as questões que aparecerão no capítulo IV, que utiliza o
modelo para análise dos sistemas de compras públicas do Brasil e EUA.
I.1 – Visão Geral do Modelo Estrutura-Conduta-Desempenho
Para o governo, é importante selecionar produtores de bens e serviços que tenham bom
desempenho. Desta forma, se estará reduzindo custos e premiando a eficiência das firmas.
Segundo Scherer e Ross (1990, p. 4), o paradigma ou modelo estrutura-conduta-desempenho10
busca identificar um conjunto de atributos ou variáveis que influenciam o desempenho
econômico das firmas e construir ligações entre estes atributos e o resultado final. O
paradigma foi concebido, por Edward S. Mason, durante a década de 1930 em Harvard11.
O desempenho em um particular mercado depende da conduta de vendedores e
compradores. Esta é caracterizada por variáveis como a política de preços das firmas e suas
9
Este mercado será definido no final do capítulo.
O termo paradigma talvez seja mais adequado, devido ao fato que não faremos aqui um teste do mesmo. A
denominação de modelo, no entanto, também é corrente na literatura de organização industrial.
10
15
práticas e os acordos tácitos entre elas (como cartéis). Os esforços das empresas para obter
inovações, como o gasto em P&D, também são importantes para o desempenho, pois
possibilitam a obtenção de produtos tecnologicamente superiores.
A conduta dos agentes, por sua vez, vai depender da estrutura do mercado relevante12,
que inclui, entre outros, o número de compradores e vendedores, o nível de diferenciação de
produtos e o grau de barreiras à entrada no mercado. A estrutura do mercado depende de uma
série de condições básicas, que se aplicam tanto do lado da oferta quanto da demanda. Na
oferta, a natureza da tecnologia, as atitudes nos negócios e o ambiente legal do mercado, por
exemplo, afetam a estrutura do mercado relevante. Na demanda, podemos citar a presença de
produtos bom-substitutos13 e o método de compra adotado pelos compradores (se aceitam lista
de preços ou se barganham, por exemplo).
O paradigma é preocupado principalmente com a relação causal que vai das condições
básicas e estrutura do mercado para o desempenho nele. Um exemplo destas relações
explorado por Scherer e Ross (1990, p. 6) é que quando a tecnologia corrente incentiva um
processo de produção capital-intensivo (condição básica). Decorre da grande intensidade do
capital, uma estrutura de custos com altas despesas fixas e pequenos custos variáveis
(estrutura), o que estimula uma política de preços agressiva (conduta) mesmo em mercados
com poucos vendedores. Esta política, em geral, afeta o mark-up (margem de preço-custo) das
firmas, ou seja, o desempenho do mercado.
No entanto, o paradigma também admite causalidade no sentido contrário ao descrito
anteriormente, ou seja, da conduta dos agentes para a estrutura ou condições básicas do
mercado. Por exemplo, vigorosos esforços em pesquisa e desenvolvimento podem alterar a
tecnologia predominante na indústria, a estrutura dos custos ou o grau de diferenciação física
do produto. Ou então, as políticas de determinação de preços podem encorajar a entrada de
novas firmas no mercado ou expulsar as mais fracas e, conseqüentemente, alterar a estrutura
de mercado.
11
A contribuição seminal de Mason é “Price and Production Policies of Large-Scale Enterprises”, American
Economic Review, v. 29 (Março, 1939), p. 61-74.
12
O termo é utilizado em defesa da concorrência para identificar o mercado em que atuam os agentes
envolvidos. Em compras públicas, pode ser entendido como produtos com alta substitubilidade entre si
ofertados em uma área geográfica determinada por até que distância a compra do bem pode ser feita a custos
acessíveis. Por exemplo, na compra de livros didáticos há uma boa diversidade de títulos e a dimensão
geográfica relevante é nacional, pois livros estrangeiros são em geral inadequados no segmento além de terem
o custo a mais da tradução. Para mais informações sobre o conceito de mercado relevante em defesa da
concorrência, ver Mello (2001).
13
Neste caso, é importante que a elasticidade cruzada de demanda seja relevante.
16
Scherer e Ross (1990, p. 6) nomearam este segundo sentido da causalidade de efeitos
de feedback e apontam que, com eles, as variáveis de condições básicas e estrutura de
mercado ficam endógenas ao sistema. Alguns autores, como Jean Tirole, consideram estes
efeitos tão fortes que duvidam da capacidade preditiva do paradigma (que utiliza o sentido
inicial de causalidade).
Embora permaneçam estas dúvidas quanto a sua capacidade preditiva, o paradigma
permanece como uma ferramenta útil para organizar teorias e fatos, no que diz respeito à
organização de mercados, principalmente em relação à natureza da competição neles. Ele será
aqui utilizado com este fim, examinando como se dá a concorrência nas compras
governamentais.
O
paradigma
aponta
para
duas
outras
importantes
contribuições:
a
multidimensionalidade do conceito de desempenho e a importância das políticas públicas. Os
critérios de desempenho podem ser múltiplos. Certamente deve-se buscar eficiência produtiva
e alocativa, mas também o progresso técnico e equidade na distribuição de renda devem ser
considerados ao se avaliar o resultado de um mercado.
A política pública deve atuar sobre a estrutura do mercado e a conduta das firmas a fim
de melhorar a equidade e a eficiência produtiva e alocativa. O Estado pode utilizar a regulação
e política antitruste, com instrumentos mais compulsórios, e/ou de políticas de difusão de
informação que fortaleçam a concorrência nos mercados e ampliem a participação das firmas
menores.
A contribuição de Bain (1956) a luz do paradigma aponta para a importância das
barreiras à entrada na formação da estrutura e nos resultados do mercado. Estas, ao dificultar o
estabelecimento de eventuais concorrentes, permitem que as firmas do setor tenham uma
margem de lucro acima da usual.
As barreiras podem ser resultantes, entre outras coisas, de altos custos não
recuperáveis (sunk costs) na entrada em um setor. Podem também ter origem em informações
assimétricas ou restrições legais que privilegiem as empresas já estabelecidas, como a
existência de uma única firma nos monopólios naturais (quando as economias de escala são
tais que o setor deve ser explorado por uma única empresa, por exemplo).
17
Estas envolvem custos para o consumidor, já que, com a diminuição da concorrência
potencial, as firmas ficam mais livres para determinar preços e aumentar sua margem de lucro.
Figura 1.1
Paradigma Estrutura - Conduta – Desempenho
CONDIÇÕES BÁSICAS
Oferta
Demanda
Localização de
Elasticidade-preço
matéria-prima
Tecnologia
Bens substitutos
Durabilidade do
Taxa de crescimento da
demanda
produto
Relação valor-peso
Caráter cíclico e
sazonal
Atitudes nos negócios
Ambiente Institucional
Métodos de compra
Tipos de
comercialização
ESTRUTURA DE MERCADO
Número de compradores e vendedores
Diferenciação de produtos
Barreiras à entrada
Estruturas de custos
Integração vertical
Diversificação
CONDUTA
Determinação do preço
Estratégia de produto e propaganda
Pesquisa e Desenvolvimento
Investimentos em plantas
Táticas legais
POLÍTICA PÚBLICA
Tributos e Subsídios
Regras de comércio internacional
Regulação
Controle de preços
Política antitruste
Provisão de informações
DESEMPENHO
Eficiência produtiva e alocativa
Progresso técnico
Pleno Emprego
Eqüidade
Fonte: Scherer e Ross (1990, p. 5).
Como aspecto metodológico, cabe ressaltar que na fase de pesquisa desta monografia
outros modelos foram investigados a fim de medir a sua capacidade de análise das compras
públicas. Um modelo particularmente importante é o modelo de produção de bens públicos de
Samuelson e toda uma linha derivada dele14. Estes modelos, no entanto, analisam as compras
sobre a ótica do consumidor final (o atingido pela ação do Estado) privilegiando a escolha
14
O modelo de Samuelson é descrito em Rezende (1978, p. 94-100).
18
entre fornecer ou não o bem, em detrimento de sobre como fazê-lo de forma eficiente e nas
restrições que os diversos mercados apresentam. Desta forma, o paradigma E-C-D se mostra
mais propício ao exercício aqui proposto: examinar como a as normas e procedimentos
incentivam a competição nas compras públicas.
Desta forma, apontaremos algumas questões levantadas pelo modelo estruturaconduta-desempenho às aquisições públicas, tão logo seja feita a descrição de algumas dos
aspectos institucionais das compras relevantes de serem estudadas, tarefa esta destinada às
duas próximas seções.
I.2 – Aspectos Macroeconômicos ligados às Compras Públicas
O estudo das compras governamentais envolve aspectos macro e microeconômicos. As
compras são importante fração do gasto público e podem estar incluídas em uma política de
desenvolvimento, fazendo parte, no entanto, de um mercado fortemente regulado que, a
exceção de casos determinados em lei, funciona por meio de licitações, que terão seus
principais mecanismos brevemente apresentados.
Para início do estudo das compras públicas, pode-se utilizar o conceito de FMI (2002,
p. 62-78)15. No entanto, para o presente estudo, foram necessárias algumas alterações tendo
em vista, a aproximação à prática brasileira. Entre estas modificações, cabe destacar: a divisão
em gasto corrente e de capital e a discriminação dos gastos com a dívida pública.
Para a determinação da fração do gasto público destinado às compras, pode-se partir de
um modelo simples de determinação da renda (Y), em uma economia aberta e com governo,
como o apresentado em Feijó et al. (2001, p. 33), que pode ser definido como:
Y = C + I + G + (X-M),
onde
C = consumo privado
I = investimento
G = gasto público
(X-M) = exportações líquidas
Embora, para efeito da mensuração do produto (Y), não existam muitos problemas em
mensurar o dispêndio público (G) em uma única e ampla variável, para um estudo qualitativo
é importante detalhar as formas de realização deste gasto. A primeira distinção que pode ser
15
O Government and Finance Statistics Manual foi elaborado para harmonizar dados fiscais com o Sistema de
Contas Nacionais do FMI de 1993. Ele é a base para elaboração do Government and Finance Statistics
Yearbook, publicação anual do FMI que reúne dados fiscais dos países membros.
19
feita é separar o gasto corrente (relacionado ao consumo) do gasto de capital (relacionado aos
investimentos). Nestes termos:
G = GC + GK, onde GC = gasto corrente
GK = gasto de capital
No entanto, esta desagregação é ainda insuficiente para aprofundar a natureza do gasto
estatal. Para se especificar o que os governos realmente compram, é necessário explicitar os
componentes do gasto corrente e do gasto de capital.
O gasto corrente (GC) pode ser definido como o somatório dos valores destinados a
pagamento de salários (incluindo o pagamento de contribuições sociais por parte do governo,
nos países em que esta ocorre), pagamento de juros e aluguéis, transferências (a outros níveis
de governo, pessoas ou instituições, incluindo subsídios e benefícios sociais16) e outros gastos
correntes17 (que se destinam basicamente à compra de bens e serviços), como se segue:
GC = W + J + TC + OGC, onde
W = pagamento de salários
J = pagamento de juros e aluguéis
TC = transferências correntes
OGC = outros gastos correntes
O gasto de capital (GK) é composto pela aquisição de capital fixo, inversões
financeiras (como compras de participação acionária), amortizações da dívida pública e
transferências de capital (normalmente fruto de convênios). Pode ser definido da seguinte
forma:
GK = ACF + IF + A + TK, onde
ACF = aquisição de capital fixo
IF = inversões financeiras
A = amortizações da dívida pública
TK = transferências de capital
Desta forma, as compras governamentais (CG) podem ser definidas de três formas:
a) como a soma dos outros gastos correntes com a aquisição de capital fixo;
b) como o gasto corrente menos o pagamento de salários, juros e transferências
somado ao gasto de capital menos as inversões financeiras, amortizações da dívida
pública e transferências; ou ainda,
16
17
Algumas metodologias incluem o pagamento de juros como uma transferência corrente.
Esta rubrica corresponde basicamente ao ”Uso de Bens e Serviços” em FMI (2002, p. 64-67).
20
c) como o gasto público total diminuído o pagamento de salários, juros,
transferências, inversões financeiras e amortizações da dívida pública.
Estas três formas de cálculo podem ser formalizadas como se seguem:
CG
= OGC + ACF
= [GC - W - J - TC] + [GK - IF - A - TK]
= G - [W + J + TC] - [IF + A + TK]
onde
OGC = outros gastos correntes
ACF = aquisição de capital fixo
GC = gasto corrente
W = pagamento de salários
J = pagamento de juros e aluguéis
TC = transferências correntes
GK = gasto de capital
IF = inversões financeiras
A = amortizações da dívida pública
TK = transferências de capital
G = gasto público
Este conceito de compras é utilizado na seção III.1 para calcular o total de compras dos
três níveis de governo no Brasil.
A título de ilustração numérica, as compras foram 46,18% do gasto público, em 1998,
que alcançou US$ 5.6 trilhões ou 18,9% do PIB mundial. Isto representou um montante de
US$ 2.6 trilhões ou 8,7% do PIB mundial, sendo que em 65% das compras os responsáveis
foram governos subnacionais (AUDET, 2002, p. 23).
No entanto, mesmo com acordos internacionais que envolvam a liberalização das
compras públicas, como o Acordo de Compras Governamentais (GPA, na sigla em inglês) da
Organização Mundial de Comércio (OMC)18, ou com acordos regionais que envolvam
aquisições governamentais, como o Acordo de Livre-Comércio da América do Norte19
(NAFTA, na sigla em inglês) nem todo este mercado será aberto à concorrência internacional,
pois parcelas como gasto com defesa e alguns investimentos em pesquisa tendem a ser
reservadas a fornecedores nacionais. Excluindo-se os gastos destinados à defesa nacional, o
mercado de compras públicas totaliza US$ 2.1 trilhões ou 7,1% do PIB mundial, o que
18
Uma descrição detalhada deste acordo pode ser encontrada em Moreira & Morais (2002, p. 19-31).
Uma descrição detalhada da parte relativa às compras neste acordo pode ser encontrada em Moreira &
Morais (2002, p. 65-79).
19
21
corresponde a 30% do volume mundial de bens e serviços exportados em 1998 (AUDET
2002, p. 26).
As compras governamentais são caracterizadas principalmente por dois aspectos.
Primeiro, elas têm impacto direto, por meio das aquisições, sobre cadeias produtivas
específicas, que devem destinar uma fração de sua produção ao atendimento do governo. Este
aspecto não será abordado neste trabalho, havendo uma discussão teórica do impacto
econômico das compras do governo nos diversos setores em Rezende (1978, Cap. 18). Como
um segundo aspecto, as compras, exceto em casos determinados em lei, são realizadas por
meio de licitações, o que traz uma série de especificidades sobre como estas são feitas e torna
o mercado extremamente regulado. Este é um fator relevante para a análise aqui desenvolvida
e, desta forma, apresenta-se na próxima seção um panorama geral do processo licitatório.
I.3 – Aspectos Microeconômicos ligados às Compras Públicas
A seção busca traçar um panorama geral das fases iniciais dos processos de aquisições
governamentais, que costumam ocorrer por meio de licitações. Focaliza-se aqui, como em
todo o estudo, os estágios de lançamento de edital e seleção da proposta, deixando-se de lado
as questões relativas a empenho. Estas questões são importantes, pois determinam os custos
de transação20 que os fornecedores terão ao vender para o governo e os custos administrativos
que o Estado terá ao realizar suas compras, que devem ser avaliados de forma a incentivar o
pleno cumprimento dos procedimentos e não resultar em despesas muito altas para as
aquisições.
A análise aqui apresentada está mais focada nos procedimentos brasileiros. No entanto,
a idéia é que este possa servir para que se tenha uma compreensão geral de como os governos
de qualquer país realizam suas compras.
Para tanto, é necessário definir o conceito de licitação. Segundo Piscitelli; Timbó &
Rosa (2002):
“Licitação é o conjunto de procedimentos administrativos, legalmente
estabelecidos, através do qual a Administração Pública cria meios de
verificar, entre os interessados habilitados, quem oferece melhores
20
Custos de transação, no âmbito das compras governamentais, podem ser entendidos como os custos de
negociar, estabelecer contratos e zelar por seu cumprimento.
22
condições para a realização de obras, serviços, inclusive de publicidade,
compras, alienações, concessões, permissões e locações (p. 180).”
Neste sentido, é importante ressaltar que as compras governamentais, por meio das
licitações, devem obedecer em seus procedimentos e julgamento a critérios estabelecidos em
lei (princípio da legalidade estrita). Todavia, a liberdade dada aos funcionários responsáveis
pelas compras varia entre os países. Esta é muito grande nos EUA, onde os funcionários
podem adaptar as normas de acordo com as práticas de seu departamento, e pequena no
Brasil, onde há uma única lei que regula as compras e vale até para os governos subnacionais,
fazendo com que pequenas prefeituras tenham que seguir procedimentos com mesma
complexidade dos que são adotados a nível federal.
A licitação busca selecionar a melhor proposta entre àqueles que se demonstraram
interessados, respondendo a um edital de convite. Este convite detalha o objeto da licitação
(natureza, qualidade e outras especificações dos bens ou serviços a serem adquiridos), prazo e
condições para assinatura do contrato e pagamento, critérios para julgamento (que devem ser
claros e com parâmetros objetivos), além de uma série de outros elementos (PISCITELLI;
TIMBÓ & ROSA, 2002, p. 191-193).
As firmas interessadas devem enviar propostas respondendo a este edital e após um
prazo estipulado pela Administração faz-se a abertura das propostas. Esta abertura, na
hipótese de haver uma negociação posterior, devia ser feita com a presença de representantes
das firmas o que dificultava o acesso de PME’s, no entanto, este procedimento já pode ser
feito na Internet, o que dispensa a presença física de representantes.
A Internet tem facilitado, em muito, a divulgação dos editais, a elaboração de cadastros
de fornecedores, o envio de avisos da existência de editais na área de atuação da firma por
mensagem de correio eletrônico e a habilitação, que pode agora ser feita de forma mais rápida
e eficiente.
Todos estes fatores e procedimentos vêm facilitando a participação dos pequenos
negócios nos processos licitatórios, mas ainda persistem barreiras seja pela falta de acesso a
Internet ou de pessoal com conhecimento sobre como os governos realizam suas compras21.
Outro importante entrave a participação de PME’s são exigências excessivas feitas na fase de
habilitação.
23
A licitação objetiva garantir o princípio constitucional da isonomia, segundo o qual
todos são iguais perante a lei. Todavia, a habilitação necessária dos interessados pode ser
definida no edital o que, na verdade, tem efeito sobre que fornecedores poderão acessar o
mercado. Isto sem contar que os prazos são importantes para garantir que empresas poderão
ter acesso à concorrência, um prazo de entrega pequeno associado a um grande de pagamento
pode inviabilizar a participação de empresas com pouco capital de giro, por exemplo.
O processo licitatório busca também selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administração, o que, no entanto, pode responder a múltiplos objetivos, introduzindo critérios
outros que não somente os preços. Isto pode ser feito por meio de um sistema de ponderação e
é comum nos EUA onde as licitações devem atingir os objetivos das políticas públicas e
abrangem aspectos econômicos, industriais, sociais, militares e de desenvolvimento local. No
Brasil, a Petrobrás, por exemplo, utiliza cinco critérios na seleção de fornecedores e
prestadores de serviço: capacidade técnica, econômica, jurídica, segurança no trabalho e
responsabilidade social.
Assim, as compras do setor público estão sujeitas a uma série de normas e
procedimentos. Estas, por sua vez, têm impacto sobre o número de firmas que poderão
fornecer estes bens e serviços, assim como sobre seu comportamento no mercado. Uma forma
de analisar as licitações é a luz do modelo estrutura-conduta-desempenho, este levanta uma
série de questões que serão abordadas na próxima seção.
I.4 – O Mercado Relevante e as Questões do E-C-D
A análise aqui desenvolvida faz a opção metodológica de tratar o governo como único
comprador dos mercados nos quais ele adquire bens e serviços. Esta abstração não é
totalmente descabida, pois em muitos mercados o governo é um importante, se não o
principal, comprador. Além disso, habilitar-se para fornecer ao governo envolve uma série de
custos e um processo de aprendizagem para as firmas, o que muitas vezes as fazem ver o
governo como um cliente diferente, necessitando de funcionários dedicados a isto etc, ou
mesmo o fornecimento ao governo como um mercado à parte de seu mercado usual. Estes
aspectos são melhores esclarecidos nos próximos parágrafos.
As condições para uma firma fornecer ao governo podem ser esquematizadas como se
21
Para uma análise das dificuldades encontradas pelas pequenas empresas em participar de alguns dos
24
segue:
a)
Habilitação: obter os documentos necessários a se fornecer ao governo. Na
análise aqui desenvolvida, é a decisão de entrar no mercado sendo que ela
precisa ser necessariamente seguida de uma decisão de acompanhamento
das oportunidades de negócio. Quando a Internet é utilizada e a habilitação é
feita por meio de sistemas on-line, o que reduz severamente os custos deste
processo.
b)
Acompanhamento das Oportunidades de Negócio: a simples habilitação não
garante a presença das firmas nas concorrências governamentais. É preciso
acompanhar as demandas dos órgãos governamentais a fim de detectar
oportunidades em sua área de atuação. Este passo é decisivamente
simplificado quando o governo possui um sistema eletrônico que avise
firmas previamente cadastradas por mensagens de correio eletrônico de
licitações em sua área. Não havendo tal medida, a disponibilização dos
editais na Internet é um passo simplificador, pois caso isto não aconteça a
medida mais comum é acompanhar por jornais22.
c)
Redação de propostas: havendo uma oportunidade de negócio, é necessário
remeter uma proposta. Isto é relativamente simples para bens e serviços
pouco sofisticados, mas envolve alguns custos no caso de obras e serviço de
engenharia.
d)
Abertura de Propostas: Quando esta não é feita on-line, há a necessidade de
enviar um funcionário da firma, o que envolve também custos de transporte.
Além disso, alguns tipos de licitações prevêem que haja negociação
posterior a abertura de propostas, o que demanda que o funcionário seja de
confiança e conheça os custos da firma.
Sendo selecionada, a firma deverá dar garantias que esta apta a cumprir o contrato de
programas de aquisições governamentais pela Internet dos EUA, ver Cooper e McClure (2001).
22
No Brasil e nos EUA, utiliza-se os três procedimentos. O sítio comprasnet envia mensagens de correio
eletrônico para fornecedores previamente cadastrados e traz os editais das diversas concorrências. Os editais
são também publicados no Diário Oficial e em jornais comerciais de grande circulação. Nos EUA, as
oportunidades de negócio são centralizadas no sítio fedbissopt.gov. As redes de apoio às pequenas empresas e
de oportunidades de compras federais avisam as firmas dos ramos pertinentes. O Commerce Business Daily ou
jornal de grande circulação traz os avisos de editais.
25
fornecimento e a partir daí é que esta deverá se preocupar em produzir o bem ou no
fornecimento do serviço. Desta forma, nas compras governamentais, as firmas ao invés de se
preocupar com propaganda e marketing, devem se envolver nos procedimentos burocráticos já
descritos que será o que garantirá seu market-share em relação às compras do governo.
Como estes procedimentos são bastante diferentes de vendas ao setor privado23, faz
sentido dividir em duas parcelas as compras de determinados mercados: àquelas que serão
destinados ao governo e àquelas que serão destinadas ao setor privado. Optando-se aqui por
examinar somente a primeira.
Outra razão para considerar o fornecimento ao governo como um mercado à parte
surge das diversas formas de controles que serão exercidos sobre as compras. Os atos dos
Estado estão sujeitos à verificação de órgãos de controle24 e a crescente organização da
sociedade civil vem cobrando mais e mais transparência do Estado, a fim de que esta possa
exercer um controle social sobre os atos do governo. Esta razão vale também para os órgãos e
funcionários responsáveis pelas compras, que estarão sujeitos a estes controles e poderão até
ser responsabilizados penalmente por problemas que ocorram no processo de compra.
Portanto, tanto pela ótica das firmas e dos funcionários públicos responsáveis pelas
compras quanto pela ótica da sociedade civil e dos órgãos de controle, faz sentido olhar as
compras governamentais como um mercado à parte do mercado privado. Desta forma, este se
configuraria como um monopsônio25, isto é, a estrutura do mercado relevante teria um único
comprador: o governo.
Dependendo do mercado, pode haver muitos, poucos ou somente um vendedor. A
maioria dos mercados se encontra no primeiro caso, um exemplo do segundo poderia ser a
compra de serviços de telefonia e um do último, a compra de remédios protegidos por
patentes. A análise aqui desenvolvida é mais voltada para mercados com muitos ofertantes,
que a legislação brasileira chama de bens e serviços comuns, como bens de consumo simples.
O modelo E-C-D, nesta situação, aponta principalmente para três aspectos:
23
Algumas das grandes empresas privadas realizam licitações, o que tornaria seu método de compra
semelhante ao do governo. Estas, no entanto, são uma parcela bem inferior ao governo na maioria dos
mercados e os procedimentos utilizados por elas, como não são fruto de lei, são bem menos uniformes dos que
os do Estado.
24
No Brasil, os Tribunais de Contas avaliam a legalidade dos processos de compras. Nos EUA, o Escritório
Federal de Compras acompanha todas as fases dos processos.
26
a) Fixação das condições básicas,
b) Fixação dos critérios de desempenho,
c) Atuação da política pública.
Como governo pode fixar algumas das condições básicas do mercado (por se tratar de um
monopsônio), deve prestar especial atenção ao fazê-lo para que não resultem em fortes
barreiras à entrada que excluam grande parte dos possíveis fornecedores e restrinjam a
competição na licitação. A necessidade de obter um grande número de documentos e
certificações pode levar muitas PME’s a optarem por não participar de licitações. Isto diminui
o número de potenciais fornecedores (estrutura), incentivando uma política de preços menos
agressiva por parte das firmas (conduta) que levaria a custos maiores para o governo
(desempenho).
Um segundo aspecto é que, devido ao caráter especial do mercado relevante, os
critérios que o governo utiliza para avaliar as propostas das firmas (aqui chamados de critérios
de desempenho) podem afetar a conduta das firmas ou mesmo a estrutura do mercado. Por
exemplo, a maior valoração da técnica pode levar as empresas a investirem mais em P&D.
Nos EUA, critérios de equidade fazem o governo, em algumas licitações, valorize na análise
das propostas a subcontratação de PME’s.
O último aspecto é examinar como o governo utiliza políticas públicas em relação a
suas compras. Um exemplo seria analisar como se faz a provisão de informação para as
firmas. Neste sentido, é interessante destacar em que nível do modelo (estrutura, conduta,
desempenho ou condições básicas26) a política pública atua e qual são seus resultados. Tratar
as compras efetivamente como política pública é também avaliar sua eficiência, eficácia e
efetividade e não meramente seus aspectos legais.
25
Os diversos níveis e poderes do Estado estão aqui sendo tratado como uma única entidade. Esta
generalização faz sentido na medida em que estes estão sujeitos aos mesmos principais gerais e a leis no
mínimo semelhantes, sendo que no Brasil, por exemplo, é a mesma lei que vale para todos eles.
26
Os dois últimos níveis do modelo são possíveis de serem atingidos devido ao caráter regulado e monopsônico
do mercado
27
Estas três questões serão retomadas no capítulo IV para se comparar os sistemas de
compras governamentais de EUA e Brasil a luz do paradigma E-C-D.
CAPÍTULO II – COMPRAS GOVERNAMENTAIS NOS ESTADOS
UNIDOS
Este capítulo analisa o sistema de compras governamentais dos EUA. A seção inicial
apresenta as principais características das aquisições governamentais dos EUA, focalizando-se
nos regulamentos federais mais importantes, bem como, uma breve quantificação das compras
nos três níveis de governo. Deve-se ressaltar que, ao contrário do Brasil, os governos
subnacionais dos EUA têm liberdade para estabelecer legislação própria.
As duas seções seguintes trazem os mecanismos por meio dos quais o governo
concede preferência à produção nacional e às PME’s. Estes mecanismos, à exceção do apoio
aos pequenos negócios, são, como veremos, afetados pelos acordos comerciais envolvendo
compras que é o tema da seção seguinte, onde se discute também o acesso de fornecedores
estrangeiros às compras estadunidenses.
As duas últimas seções descrevem os procedimentos utilizados pelos EUA para
realizar suas compras e as conseqüências da introdução das tecnologias da informação no
sistema de compras governamentais daquele país.
II.1 – Características Gerais
O Sistema FAR27 é um sítio que reúne as normas gerais da FAR - Federal Acquisition
Regulation
(ou Regulamento Federal de Aquisições), assim como, os regulamentos dos
órgãos federais que a implementam e/ou complementam. A FAR é a legislação responsável
pelas diretrizes federais nas compras de bens, serviços e obras públicas dos Estados Unidos.
O OFPP - Office of Federal Procurement Policy, ou escritório de política de compras
federais, coordena o sistema federal de compras, que abrange todas as aquisições realizadas
pelas agências executivas (executive agencies), conceito que engloba Departamentos
Executivos28 e Militares, além das empresas públicas e outros órgãos do Poder Executivo que
27
Disponível em www.arnet.gov/far.
O conceito de departamento executivo (executive departament) abrange os Departamentos de Estado, do
Tesouro, Defesa, Justiça, Interior, Agricultura, Comércio, Trabalho, Saúde, Habitação e Desenvolvimento
Urbano, Transporte, Energia, Educação e de Veteranos.
28
29
não façam parte da estrutura dos Departamentos. O órgão acompanha também algumas
aquisições selecionadas em todas as fases do processo de licitação.
Estados e municípios possuem legislação própria sobre compras. Porém, quando são
financiadas por recursos do orçamento federal, estas devem obedecer algumas regras da FAR.
Neste sentido, é importante ver como se distribuem as compras pelos níveis de governo
estadunidenses.
As compras do governo federal, em 2002, chegaram a US$ 250 bilhões (Federal
Procurement Data Center - FPDC, 2003, p.2), cerca de 2,4% do PIB estadunidense e 54% do
PIB brasileiro a dólar médio de 2002.
As compras dos governos estaduais e locais, no mesmo ano, atingiram o montante de
US$ 1.3 trilhão29, cerca de 12,5% do PIB dos EUA ou quase três vezes o PIB brasileiro (dólar
médio de 2002). Do total de compras públicas, o governo federal responde por 15%, enquanto
os subnacionais são responsáveis por cerca de 85%. Esta proporção foi relativamente estável
ao longo da última década, como pode ser visto no Gráfico 2.1.
Gráfico 2.1
Compras do Governo dos EUA, 1990-2002 - % do PIB
16,0%
14,0%
Governo
Central
12,0%
% do PIB
10,0%
8,0%
Governos
Subnacionais
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Ano
Fonte: Guimarães (2002, p. 3); atualizado por FPDC (2003, p.2).
A FAR foi estabelecida para “a codificação e publicação de políticas e procedimentos
de compras uniformes por todas as agências executivas”. No entanto, cada órgão ou
30
departamento pode definir normas internas, desde que sejam preservados os princípios gerais
previstos na lei e que não afetem os procedimentos dos demais órgãos da administração (FAR,
1.101). Assim, estes podem emitir regulamentos próprios e implementar “políticas adicionais,
procedimentos, prescrições sobre editais ou cláusulas de contratação que suplementem a FAR,
para atender a necessidades específicas da agência” (FAR, 1.302,b), como faz o Departamento
de Defesa, que possui uma política de compras específica (ver, por exemplo, Department of
Defence Appropriations Act e Armed Services Procurement Act30).
O objetivo da FAR é “tornar disponível em tempo hábil o produto ou serviço com o
melhor preço para o adquirente, mantendo a confiança do público e atingindo os objetivos das
políticas públicas”. Assim, estabelece que se deve buscar “satisfazer o adquirente em termos
de preço, qualidade e tempo hábil de entrega do produto ou serviço; minimizando custos
administrativos; operando com transparência e abertura; e cumprindo os objetivos das
políticas públicas” (FAR, 1.102,a e b).
Para buscar atingir os princípios referidos, a FAR define como “Equipe de Aquisições”
todos os participantes do governo na compra, assim como os usuários dos bens e serviços
contratados e os fornecedores desses bens. O papel de cada membro da equipe da aquisição é
buscar o fornecimento do produto ou serviço de menor preço que atenda as necessidades do
adquirente. É permitido, no entanto, que estes assumam uma estratégia, prática, política ou
procedimento específico, não contido na FAR, se esta preservar o interesse do governo e não
for proibida por lei, ordem executiva ou outro regulamento (FAR 1.102, c e d).
Segundo Moreira & Morais (2002, p. 16), os objetivos das políticas públicas na
legislação estadunidense abrangem aspectos econômicos, industriais, sociais, militares e de
desenvolvimento local, entre outros; o que, juntamente com a possibilidade de políticas de
compras específicas, leva a um direcionamento das compras dos diversos órgãos aos bens
produzidos internamente. Além das políticas específicas de cada departamento, três programas
são utilizados para tal fim: o Buy American Act, que restringe as aquisições de produtos
estrangeiros para uso interno nos Estados Unidos, o Balance of Payments Program, que
regulamenta as aquisições dos Estados Unidos para utilização no exterior, e o Small Business
Program, voltado às PME’s. Os três programas são apresentados nas próximas duas seções.
29
30
Ver Bureau of Economics Analysis - USA (2002) disponível em www.bea.gov.
Disponíveis também em www.arnet.gov/far.
31
II.2 – Preferência pela Produção Nacional
O governo estadunidense utiliza-se de dois programas para conferir preferência à
produção nacional nas aquisições governamentais, são eles: o Buy American Act, para as
aquisições internas e o Balance of Payments Program, para as aquisições externas. Estes
operam conjuntamente com uma visão ampla do que sejam políticas públicas e com a
liberdade dada às equipes de aquisição no direcionamento das aquisições estatais a bens
produzidos no país. A seguir, os programas são apresentados com mais detalhes.
II.2.1 – Buy American Act
O Buy American Act, aprovado em 1933, buscava proteger a produção nacional e
fortalecer a geração de empregos em uma situação de elevadas taxas de desemprego. Este
estabelece restrições à compra pelo governo de bens não produzidos nos Estados Unidos. No
caso de bens manufaturados, um produto é considerado estadunidense se for produzido no
país e atender ao requisito de conteúdo nacional, ou seja, o custo dos componentes nacionais
deve representar mais de 50% do custo total dos componentes. Os componentes de origem
estrangeira que não são produzidos internamente em quantidades e qualidades satisfatórias são
tratados como componentes domésticos (FAR 25.001; 25.003).
Estas restrições não serão utilizadas em três situações: se for do interesse público, se
não há disponibilidade interna do produto31 e se o preço do produto nacional é não razoável
(FAR 25.103).
O preço de um produto nacional é tido como não razoável quando supera a oferta
estrangeira de menor preço (incluídos custo de transporte e tarifa alfandegária), depois de
aplicada uma margem de preferência de 6% sobre o produto importado no caso de a empresa
nacional ser de grande porte, ou de 12 % se for uma pequena empresa. Essas margens de
preferência podem ser elevadas por decisão do dirigente do órgão licitante. Esta é de pelo
menos 50 % nas aquisições realizadas pelo Departamento da Defesa32, ou seja, nas compras
militares, o produto nacional pode ser até 50% mais caro que ainda assim será comprado. No
caso de empate nos preços, é dada preferência ao fornecedor nacional (FAR 25.105).
31
A lista de produtos não disponíveis nos EUA é publicada pela FAR e tem cerca de 100 produtos (FAR
25.104,a).
32
Ver Trade Policy Review (1999, par. 290).
32
II.2.2 – Balance of Payments Program
Embaixadas, consulados e outros órgãos estadunidenses localizados fora dos EUA
também
devem
conferir
preferência
aos
produtos
estadunidenses
nas
compras
governamentais. Estes órgãos devem seguir as diretrizes contidas no Balance of Payments
Program que conferem uma margem de preferência de 50% (ou percentual maior a critério do
dirigente do órgão) ao produto estadunidense em relação ao estrangeiro (FAR 25.303,f).
A legislação prevê exceções a estas restrições para licitações de valores abaixo de US$
100 mil, quando o custo do produto estadunidense é superior em 50%, por interesse público
ou quando não é possível aplicar estas restrições, como em produtos perecíveis ou não
disponíveis nos EUA (FAR 25.303).
A preferência concedida por estes dois programas à produção estadunidense é
removida quando os EUA assinam acordos que concedem tratamento nacional nas compras
aos produtos estrangeiros. No entanto, alguns mecanismos de concessão de proteção
permanecem mesmo na presença de acordos internacionais, como a preferência dadas às
PME’s, que será analisada na seção seguinte.
II.3 – Preferência pelas Pequenas Empresas
A preferência concedida às pequenas empresas é feita por diversos dispositivos legais,
como o Small Business Act, o Armed Services Procurement Act (que se aplica às aquisições
das agências de defesa) e o Federal Property and Administrative Services Act (que se aplica
às aquisições das agências civis) 33.
Pequena empresa é um “estabelecimento, incluindo suas filiais, que seja possuído e
operado independentemente, não dominante no campo da operação da licitação e qualificado
como um pequeno negócio sob os critérios e os padrões da legislação” (FAR 19.001). A
empresa é considerada não dominante em seu campo de operações quando não exerce
controle ou influência no mercado, em dimensões nacionais, conforme indicadores como:
volume de vendas, número de empregados, entre outros.
As definições setoriais de pequena empresa industrial utilizam, em geral, o número
máximo de empregados, que varia de 500 a 1.000, conforme o setor, sendo mais comum o
33
Também disponíveis em www.arnet.gov/far.
33
limite inferior34. No caso do comércio, as empresas com até 500 empregados são consideradas
pequenas. Nas licitações, as empresas devem se classificar quanto a seu tamanho para cada
produto ou serviço (FAR 19.102).
A compra de bens ou serviços de valor entre US$ 2.5 mil e US$ 100 mil (simplified
acquisition threshold) são reservadas para empresas de pequeno porte (small business set
aside – FAR 19.501). Essa determinação depende de que se obtenha ofertas de pelo menos
duas empresas de pequeno porte, competitivas em termos de preços de mercado, qualidade e
capacidade de entrega, na chamada “regra de dois”. No entanto, o contrato poderá ser
destinado a um único ofertante, desde de que este tenha condições de atendimento do pedido
de forma responsável. Se essas condições não se concretizarem, a licitação será aberta a
empresas de qualquer porte.
Aquisições acima de US$ 100 mil poderão ser reservadas para pequenas empresas,
desde que exista uma “expectativa razoável” de que serão obtidas ofertas de pelo menos duas
PME’s produtoras ou de empresas que comercializam bens produzidos por pequenas empresas
a preços justos de mercado (FAR 19.502-2,b). Mesmo havendo incapacidade de fornecimento
integral por PME’s, pode-se destinar parcela das aquisições para participação exclusiva de
pequenas empresas (FAR 19.502-3).
Os órgãos governamentais devem propiciar “máximas oportunidades de participação”
a empresas de propriedade de determinados grupos sociais, considerados em posição de
desvantagem econômica ou social nos Estados Unidos, como veteranos de guerra, mulheres,
negros, hispânicos, nativos americanos e tribos indígenas. Prevê também vantagens a firmas
localizadas em área de excedente de mão-de-obra (as HUB-Zone – Historically Underutilized
Business Zone).
Estes grupos de empresas contam com programas específicos de apoio nas compras
governamentais e têm, nas aquisições de valor até US$ 100 mil, prioridade em relação à
preferência para pequenas empresas em geral independentemente do local de cumprimento do
contrato (FAR 19.1303). A agência pode também destinar contratos, com oferta única, a
empresa localizada nas áreas de excedente de mão-de-obra para contrato de valor até US$ 5
milhões, no caso de bens industriais, e de até US$ 3 milhões para outros tipos de aquisições
(FAR 19.1306).
34
Ver www.sba.gov/size/indextableofsize.html.
34
Outra forma de preferência é a participação dessas empresas nos contratos das
empresas vencedoras, nas licitações negociadas, de valor superior a US$ 500 mil, sob as
formas de subcontratação, parcerias ou joint ventures, conforme exigências de atendimento de
metas em percentual ou em dólar, estabelecidas nos avisos de licitação (FAR 19.1202) e
incentivos financeiros ao fornecedor principal que subcontrate estas empresas, que chegar a
10% do valor que superar a meta de participação, estipulada em cada contrato (FAR 52.21926).
Os pequenos negócios contam com o apoio da Small Business Administration (SBA)
criada, em 1953, pelo Congresso por meio do Small Business Act. Sua missão é apoiar, assistir
e proteger, na medida do possível, os interesses das pequenas empresas. Para isto, esta dispõe
de uma rede de escritórios presentes em todos os estados e que não só presta assessoria técnica
e jurídica, mas acompanha o fornecimento ao governo e as exportações dos pequenos
negócios.
A legislação prevê ainda outros mecanismos para aumentar a parcela das compras
destinadas às PME’s como dividir as aquisições de bens e serviços (exceto construção) em
lotes menores e incentivar a subcontratação de pequenas empresas, incluir todos os potenciais
fornecedores de pequeno porte em sua lista de correio eletrônicos e avisar a SBA pelo menos
30 dias antes quando a licitação for de valor que indique ser improvável a participação de
PME’s, a fim de que este possa verificar a possibilidade de que pequenos negócios possam
atender a licitação.
Além disso, todas as agências federais devem manter um setor específico de apoio a
PME’s e a empresas em situação de desvantagem, denominado Office of Small and
Disadvantaged Business Utilization, dirigido por funcionário especializado, com o cargo de
diretor, com a função de facilitar a participação destas empresas no fornecimento ao governo,
trabalhando em estreita colaboração com a SBA. Os departamentos civis e militares e as
empresas públicas devem também avaliar a participação das PME’s em seus programas,
medindo de forma acurada como cada categoria de pequena empresa toma parte nas
aquisições governamentais e encaminhar as informações para a SBA35 (FAR 19.201,d).
35
O relatório anual do Federal Procurement Data Center (FPDC) traz detalhadas estas informações, que são
normalmente relacionadas à participação das PME’s no valor licitado em cada programa.
35
A preferência concedida às PME’s se mantem mesmo na assinatura de acordos
comerciais envolvendo compras públicas. Desta forma, é importante analisar como estes
mecanismos de preferência se comportam nestes acordos, tema da próxima seção.
II.4 – Acordos Internacionais
A assinatura de acordo internacional pelos Estados Unidos36 suspende as restrições à
compra de produtos estrangeiros estabelecida pelo Buy American Act e pelo Balance of
Payments Program, aos quais, para o valor mínimo estabelecido nos diversos acordos, passase a aplicar a norma de tratamento nacional (FAR 25.403). Os acordos, no entanto, não
removem a preferência dada às PME’s nos contratos até US$ 100 mil, o que torna este o
limite mínimo de valor efetivo37.
Com base no Trade Agreements Act38, o presidente dos Estados Unidos pode
suspender as restrições nas aquisições governamentais de produtos provenientes de países de
menor desenvolvimento, o que foi feito para alguns países da África e Ásia39. Esta lei
possibilita também que o presidente conceda tratamento nacional para produtos oriundos de
um país não signatário do acordo da OMC, se este concordar em fazer o mesmo, além de
possibilitar que os EUA mantenham restrições a países signatários que não venham
cumprindo o acordo. Este, no entanto, não possibilita que se derrogue as preferências dadas às
pequenas empresas (small business set aside), o que constitui exceção ao tratamento nacional
previsto nos acordos sobre compras governamentais.
O Trade Agreements Act também proíbe a aquisição de produtos que façam parte do
Acordo de Compras Governamentais (GPA, na sigla em inglês) da OMC de países que não
sejam signatários do acordo, como forma de incentivar a adesão a ele. A exceção são aqueles
países com os quais os EUA têm acordos bilaterais.
36
Os acordos comerciais envolvendo compras governamentais são citados em Moreira & Morais (2002, p. 8687), sendo que neste trabalho há a descrição dos mecanismos presentes no Acordo Geral de Compras da OMC
e no NAFTA.
37
Embora no acordo de livre comércio Estados Unidos-Canadá esteja previsto que licitações de valores a partir
de US$ 25 mil estejam sobre as normas do acordo, este limite é ineficaz até US$ 100 mil, já que compras até
este valor são reservadas para as pequenas empresas estadunidenses (FAR 25.101; 25.504-1).
38
Esta lei foi elaborada em 1979 e buscava ampliar o mercado externo dos EUA.
39
Estes países passam a receber tratamento igual ao dos signatários dos acordos de compras, passando a
condição de países designados, estando listados em FAR 25.003.
36
O valor das compras públicas dos EUA que são licitadas dentro das regras do GPA é,
segundo um levantamento da Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC)40, de US$ 20 a 30
bilhões anuais. Hoekman (1998, p. 257) aponta que, mesmo antes da entrada voluntária de
governos subnacionais no acordo, o mercado americano de compras sujeitas à concorrência
internacional já era da ordem de US$ 29 bilhões.
Este mercado, no entanto, é bastante reduzido se comparado com as aquisições
federais totais estadunidenses (da ordem de US$ 250 bilhões). Isto se deve a concentração de
compras no Departamento de Defesa (responsável, em 2002, por 65,8% do valor total das
aquisições41) e ao valor destinado à pesquisa e desenvolvimento (da ordem de US$ 31
bilhões42). Estas áreas estão, em geral, fora dos acordos comerciais, sendo assim reservadas a
fornecedores locais e não sendo licitadas dentro das regras do GPA.
O total de compras do governo federal se distribui da seguinte forma: cerca de 12%
são de pesquisa e desenvolvimento; 50% são de outros serviços e construção; e 38% são de
bens de consumo e equipamentos (FPDC, 2003, p. 6-7)43. No entanto, os bens oriundos de
outros países devem atender às regras de origem, que determinam a substancial transformação
do produto, que também se aplicam para determinar se um produto é estadunidense. O
tratamento nacional abrange também as empresas instaladas nos países signatários dos
acordos, sendo proibida a discriminação baseada em propriedade de capital e especificações
técnicas que tenham por fim impedir a entrada de produtos estrangeiros.
Em caso de empate entre uma oferta estrangeira e outra de produto estadunidense, será
vencedora a proposta do fornecedor nacional. Quando o empate for entre uma proposta
estrangeira e uma de pequena empresa estadunidense, mesmo que não atenda ao requisito de
origem previsto no Buy American Act (FAR 25.502,d), será vencedora a oferta da última. Para
desempate entre ofertas de PME’s, serão seguidos os critérios previstos na seção FAR 14.4086,a que dão prioridade para ofertas dessas empresas que operam em áreas de excedente de
mão-de-obra.
A FAR também consolida a lista de produtos e serviços que não entram nos acordos
comerciais firmados pelos Estados Unidos. As duas maiores exceções são as aquisições de
bens amparados pelos programas de apoio às PME’s e a exclusão de fornecedores motivadas
40
Ver APEC [1997, par. 1.2.2 (purchasing prohibition)].
Ver FPDC (2003, p. 2).
42
Ver FPDC (2003, p. 7).
41
37
por interesse público. As outras são comuns nos acordos comerciais, como compras para
defesa nacional, e estão listadas em FAR 25.401.
Mesmo com o acordo, órgãos e empresas públicas podem rejeitar a oferta de produto
estrangeiro buscando proteger determinadas atividades internas. Isto pode ocorrer nas
possibilidades de se estabelecer exclusão de fornecedores (exclusion of sources), como
quando a exclusão resultar em aumento ou manutenção da concorrência, com provável
redução dos custos na aquisição, ou por interesse nacional, na área de defesa ou em outro setor
estratégico (FAR 6.202,a).
A decisão de exclusão de fornecedores deve ser assinada pelo dirigente do órgão, com
base em relatório preparado pelo pessoal técnico. Quando a exclusão de fornecedor tiver como
objetivo a redução de custos na aquisição, o relatório deve indicar o valor estimado da redução
e o cálculo por meio do qual este valor foi obtido (FAR 6.202,b).
Todos estes mecanismos de seleção de propostas, assim como o contínuo
direcionamento das compras às PME’s, levam a uma baixa participação de fornecedores
estrangeiros nas compras públicas estadunidenses. A tabela 2.2 mostra esta participação, que
não chega a 5%, por continente, no ano de 200244.
Tabela 2.2
Compras do Governo Federal Estadunidense por Continentes, 2002
Continente
US$ milhões % no total de
compras
federais
África
576
0,23%
América do Sul
453
0,18%
América do Norte e Central
770
0,31%
88
0,04%
Ásia
4,765
1,91%
Europa
4,215
1,69%
82
0,03%
10,949
4,38%
Antártida
Oceania
Total Fornecedores Estrangeiros
Fonte: FPDC (2003, p. 6).
43
Para uma descrição mais minuciosa das compras federais estadunidenses, ver Guimarães & Zeidan (2003).
Esta participação pode estar subestimada, pois o relatório não deixa claro como contabiliza as compras feitas
de fornecedores que tenham um escritório de representação nos EUA.
44
38
É interessante notar que a participação da América do Sul chega a ser inferior à do
continente africano e cerca de 10 vezes menor que a participação européia e asiática. Mesmo
os continentes com maior participação não chegam a fornecer mais de 2% das compras do
governo federal estadunidense.
Segundo Baldwin (1970), pode-se quantificar o peso da discriminação entre
fornecedores estrangeiros comparando sua participação nas compras com o total de
importações do país. Isto é feito na hipótese de que, na ausência de mecanismos
discriminatórios, a participação de fornecedores estrangeiros deveria ser próxima àquela
observada no mercado privado. A participação de 5% nas compras comparada com um total
de importações que superou 11% do PIB em 2002, então denota, segundo este método, forte
discriminação a fornecedores estrangeiros.
A próxima seção apresenta os procedimentos por meio dos quais o governo federal
estadunidense realiza suas compras. É interessante notar a presença de diversos mecanismos
por meio dos quais se garante a concessão de preferência à produção nacional e às PME’s.
II.5 – Procedimento em Licitações
Nas compras realizadas por órgãos e empresas governamentais, são previstas as
seguintes modalidades (FAR 6,102):
i) licitação aberta (sealed bidding), onde qualquer interessado pode apresentar
proposta;
ii) aquisição negociada, com número limitado de ofertantes convidados a apresentar
propostas, ou mesmo envolvendo aquisição de fornecedor único, denominada de “aquisição
negociada não competitiva”;
iii) licitação simplificada, aplicada em contratos de valor inferior a US$ 100 mil;
iv) dispensa de licitação, em situações excepcionais previstas em lei.
As duas primeiras e a última modalidade fazem parte do Competition in Contracting
Act (CICA) que respondeu, em 2001, por 80% das compras do Governo Federal dos EUA. As
licitações simplificadas chegam a 14% do total de contratos, mas somente a 2% do valor total
39
das aquisições (cerca de US$ 5 bilhões), devido aos valores menores envolvidos nessa
modalidade (GUIMARÃES & ZEIDAN, 2003, p. 7). As PME’s, no entanto, se apropriam
também de contratos em outras modalidades que não as licitações simplificadas. Estas
executaram em torno de 45% das ações45 e receberam cerca de 20% do valor gasto com
aquisições governamentais (aproximadamente US$ 43 bilhões), proporção esta que vem se
mantendo ao longo dos anos (GUIMARÃES & ZEIDAN, 2003, p. 10).
A seguir cada um destas modalidades é apresentada com maiores detalhes.
II.5.1 – Licitação Aberta (sealed bidding)
A licitação aberta, que envolve a apresentação de propostas sem negociação posterior
(daí o nome de proposta fechada ou sealed bidding, no sentido de definitiva), deve ocorrer na
presença de tempo suficiente para divulgação do edital, concessão com base no preço ou
outros fatores relacionados a preço46 e razoável expectativa de recebimento de diversas
propostas (FAR 6.401). Não cabendo a realização da licitação por meio de licitação aberta ou
sendo necessário negociar com os ofertantes, pode-se utilizar a modalidade de aquisição
negociada.
Na modalidade aberta, os convites para a licitação (Invitation for bids – IFB) devem
trazer as necessidades de compras governamentais de forma precisa, clara e completa. Ao
prepará-lo, deve-se utilizar um formato único, a fim de facilitar a compreensão do edital e de
que não haja diferenças entre as informações recebidas pelos diversos interessados na
licitação47.
A divulgação do aviso de licitação (FAR 14.203-2) deve ser feita com tempo
suficiente para que os interessados possam preparar e apresentar suas propostas, podendo ser
realizada por meio de exposição em lugar público, anúncio em jornais, publicação no
Commerce Business Daily – CBD (publicação do Departamento de Comércio utilizada para a
divulgação de informações e avisos sobre licitações) ou resumo no Federal Business
45
É assim que são chamados os contratos estabelecidos pelas agências federais nos EUA.
A lista dos fatores relacionados a preços está em FAR 14.201-8, incluindo custos previsíveis ou atrasos para
o governo resultantes de fatores como necessidade de inspeção dos produtos ou transporte para seu local de
utilização; mudanças requisitadas pelo fornecedor nas especificações contidas no edital; custo em fazer
múltiplas concessões de um serviço; impostos locais, estaduais ou federais; e margem de preferência dada pelo
Buy American Act ou estabelecida pelo responsável pela licitação aos produtos estadunidenses, assim como,
qualquer outra proibição à compra de fornecedores estrangeiros.
47
O formato de contrato uniforme se encontra em FAR 14.201-1.
46
40
Opportunities (portal eletrônico que centraliza as oportunidades de negócios de valor acima
de US$ 25 mil)48.
Na decisão sobre o prazo para entrega de propostas, deve-se considerar: i) grau de
urgência da aquisição; ii) complexidade na elaboração da proposta; iii) previsão de
subcontratação; e iv) distribuição geográfica dos ofertantes (FAR 14.202-1). As propostas
poderão ser encaminhadas por meio do correio, fax ou ainda por meio eletrônico e serão
abertas em sessão pública e, se pertinente, lidas em voz alta para as pessoas presentes. As
propostas são então examinadas e, não havendo erros ou outros impedimentos, será concedido
o contrato à empresa que tenha apresentado o menor preço (FAR 14.400).
A manutenção de listas de ofertantes, assim como, a remessa de avisos de licitações
para as mesmas é sugerida nas seguintes casos: i) utilização de procedimentos simplificados
de licitação; ii) quando os requerimentos da licitação são não recorrentes; ou iii) quando há a
utilização de meios eletrônicos para remessa automática de avisos de licitação (FAR 14.205).
Nesta lista, as empresas de pequeno porte devem estar identificadas.
O critério de desempate privilegia PME’s localizadas em área com excesso de mão-deobra, seguidas de outras pequenas empresas (FAR 14.408-6). Sendo que o responsável pela
licitação deve verificar se o futuro contratado: i) demonstra capacidade financeira para
cumprir o contrato e o cronograma de entrega proposto ou requerido; ii) apresenta
desempenho satisfatório no cumprimento de fornecimentos anteriores, integridade e ética nos
negócios; iii) demonstra a necessária organização, experiência, controles contábeis e
operacionais, capacidades técnica e produtiva, e demais recursos necessários; iv) está
qualificado para contratação pelo governo, atendendo à legislação em vigor (FAR 9.104). A
FAR determina a aplicação destas condições também a fornecedores de outros países, a não
ser que estas contrariem as leis ou costumes dos países dos fornecedores potenciais (FAR
9.102).
Se a proposta vencedora for de empresa de pequeno porte, a Small Business
Administration é responsável por emitir um “certificado de competência”, atestando ou não a
capacidade de cumprimento do contrato de fornecimento.
48
Disponível em www.fedbizopps.gov.
41
Desde que conste no aviso e no edital, podem ser realizadas licitações em duas etapas
(two-step sealed bidding). A primeira consiste da apresentação, avaliação e discussão de uma
proposta técnica, não envolvendo a questão de preço. Na etapa seguinte, aqueles que
submeteram propostas tecnicamente aceitáveis apresentam propostas fechadas de preços
(FAR 14.500). Esse procedimento é utilizado nas aquisições que requerem propostas técnicas,
como na compra de itens complexos.
II.5.2 – Aquisição Negociada
A aquisição negociada é definida como a modalidade de licitação onde haverá
procedimentos outros, que não simplesmente propostas fechadas. Esta possibilita ao governo
conduzir discussões, avaliar as propostas e conceder o contrato utilizando outros fatores além
do preço, tais como experiência gerencial, tecnologia adotada e desempenho do proponente no
atendimento de contratos anteriores. Assim, a legislação prevê processo de trocas de
informações com os interessados tanto antes quanto depois do recebimento das propostas.
Esta modalidade pode ser feita de duas formas: por meio de aquisições de fonte única
ou com negociações competitivas com número limitado de convidados. Na segunda, os
procedimentos são preparados para minimizar as complexidades do aviso de licitação, da
avaliação e da decisão final.
O convite para propostas (Request for Proposals) pode prever que cada ofertante
apresente parte de sua proposta por meio de apresentação oral, porém devem ser apresentadas
por escrito as certificações, as eventuais exceções aos termos da licitação e uma folha assinada
da proposta. O órgão deve manter registros das apresentações orais para documentar como
ocorreu o processo de seleção (FAR 15.102).
A legislação considera que a importância relativa do preço do bem ou serviço pode
variar segundo as circunstâncias de cada aquisição (FAR 15.101) e, assim, estabelece um
“processo de tradeoff”, que permite considerar fatores outros que não o preço e a tecnologia
do ofertante. As razões para os tradeoffs precisam ser documentadas nos registros da licitação
(FAR 15.101-1) e devem incluir: todos os fatores que serão considerados e sua importância
relativa (inclusive se a performance passada do ofertante estiver entre os critérios), assim
como, o peso que cada fator que não o preço terá na avaliação.
42
A avaliação consiste em verificar a possibilidade e capacidade do ofertante em cumprir
o contrato, com base em fatores, requisitos e exigências constantes do aviso de licitação, que
podem envolver preço ou custo para o governo, avaliação técnica e da qualidade do produto
(FAR 15.304).
Nas avaliações que envolvem a subcontratação de PME’s, os avisos de licitação devem
ser estruturados para levar em consideração: i) o cumprimento pelo ofertante de
subcontratações de pequenas empresas em licitações passadas; ii) e a participação de PME’s
nos planos de subcontratação dos ofertantes na licitação em andamento.
A legislação destaca ainda que a autoridade encarregada da licitação pode rejeitar
todas as propostas recebidas, se for do interesse do governo.
II.5.3 – Licitação Simplificada
Nas aquisições de bens, serviços e construção de valor não superior a US$ 100 mil, a
legislação estadunidense prevê a adoção de procedimentos simplificados, com o objetivo de
reduzir custos administrativos, melhorar as oportunidades para que PME’s obtenham uma
“proporção justa” dos contratos governamentais, promover a eficiência e a economia na
contratação e evitar gastos desnecessários para os órgãos do governo e fornecedores (FAR
13.002).
Uma série de procedimentos deve ser observada nas aquisições simplificadas como a
utilização sempre que possível do comércio eletrônico e a proibição de fazer tomada de preços
com base em preferências pessoais ou restrição do convite a fornecedores detentores de
marcas conhecidas e com larga presença no mercado (princípios da impessoalidade e
imparcialidade). Estes são descritos em Moreira & Morais (2002, p. 100-101).
Os órgãos governamentais devem realizar aquisições com a forma simplificada mais
apropriada, eficiente e econômica, segundo as circunstâncias de cada aquisição, podendo
utilizar qualquer combinação de procedimentos simplificados, proposta fechada, e
negociações competitivas (FAR 13.003-g).
Os órgãos devem manter listas de fornecedores, classificados de acordo com as
seguintes categorias: pequenas empresas, pequenas empresas em desvantagem e pequenas
empresas de propriedade de mulheres. Novas empresas podem ser adicionadas à lista por meio
43
da rede eletrônica Procurement Marketing and Access Network (PRO-Net), da Small Business
Administration – SBA (FAR 13.102).
Nas compras até US$ 5 mil, o órgão pode solicitar ofertas de preços oralmente, caso
considere isto mais eficiente do que via comércio eletrônico. Além disso, em determinadas
situações, como em caso de urgência, de acordo de licenciamento exclusivo ou de
“mobilização industrial”, pode-se solicitar proposta de um único ofertante (FAR 13.106-1,b e
c).
Se as informações sobre a licitação simplificada não forem divulgadas pelo
Government point of entry – GPE –, nem por meio da rede de aquisições federais (Federal
Acquisition Network –FACNET), deve-se obter alguma concorrência por meio de tomada de
preços de empresas situadas no comércio local. O órgão deve considerar propostas de preços
de, pelo menos, três fornecedores e, sempre que possível, solicitar ofertas de dois
fornecedores que não participaram da licitação anterior.
II.5.4 – Dispensa de Licitação
As situações em que são permitidas aquisições sem licitações, a exceção da
autorização dada ao dirigente do órgão licitante de dispensar a licitação por interesse público,
são semelhantes àquelas previstas na legislação brasileira. Estas situações são excepcionais e
envolvem existência de somente um fornecedor, urgência e segurança nacional entre outros
(FAR 6.300).
A utilização desta modalidade deve ser previamente justificada por escrito pelo
funcionário responsável pela licitação – a autorização para a aprovação é limitada às
aquisições de valor até US$ 500 mil. Para contratações de valores maiores, é necessária a
aprovação de autoridades superiores (FAR 6.304).
Por fim, cabe analisar como se deu a introdução das tecnologias da informação nas
compras públicas nos EUA, vendo como esta atua no processo de concessão de preferência,
na ampliação do número de potenciais fornecedores e na redução de custos. Tarefa esta que
será desenvolvida na última seção.
II.6 – Introdução das Tecnologias da Informação
44
O Federal Business Opportunities é o portal de compras do governo federal
estadunidense, sendo a porta de entrada única para os contratos acima de US$ 25 mil. Além
dele, há diversas redes funcionando por meio de sistemas eletrônicos governamentais, como a
Federal Acquisition Network (FACNET) 49, que permite a obtenção de informações sobre as
aquisições governamentais, e a Procurement Marketing and Access Network (PRO-Net) 50,
envolvendo compras destinadas às pequenas empresas. Estas redes visam combater as
dificuldades encontradas pelas PME’s em fornecer ao governo, buscando principalmente
municiar as empresas da expertise técnica necessária à condução de transações eletrônicas e,
ao governo e subcontratantes, de mais informações sobre as PME’s.
Embora as redes e o portal disponibilizem as informações necessárias aos
fornecedores, estes trazem poucas informações detalhadas sobre cada licitação para o cidadão.
A nível agregado, existe uma ampla disponibilização de dados, fruto de uma ampla coleta de
informações51, que são apresentados em uma série de relatórios mensais ou anuais52.
Desta forma, é possível saber a participação das pequenas empresas em cada programa
de compras, a parcela total apropriada por estrangeiros no fornecimento ao governo, assim
como, informações sobre os maiores contratos que o governo mantém com empresas. Estas
informações e diversas outras se encontram no Centro Federal de Dados de Compra, o
Federal Procurement Data Center (FPDC), disponível em www.fpdc.gov.
O FPDC disponibiliza ainda a pesquisadores um CD com diversas informações sobre
cada licitação (microdados), que pode ser utilizado para obter mais dados e fazer cruzamentos
49
A FACNET é uma imensa rede que reúne numerosos servidores em todas as áreas dos EUA. É usada para
transmitir cotações, lances, ordens de compra e notícias sobre a licitação entre o governo e seus fornecedores.
50
A Pro-Net é um portal eletrônico que reúne informações sobre compras governamentais para e sobre as
PME’s. O sítio traz não só oportunidades de negócios para as pequenas empresas, mas possui um mecanismo
de busca que permite que agências federais e empresas maiores que estejam subcontratando obtenham
informações detalhadas sobre mais de 170 mil PME’s. Isto aumenta as informações que os contratantes
possuem das PME’s, o que diminui o risco na utilização destas empresas.
51
As informações coletadas pelo governo estadunidense em cada contrato governamental são listadas em
www.fpdc.gov/fpdc/RM2003_ICAR.htm.
52
As informações coletadas pelo governo estadunidense em cada contrato governamental são listadas em
www.fpdc.gov/fpdc/RM2003_ICAR.htm.
45
de informações. O que possibilita que outros órgãos também possam produzir estatísticas
sobre as compras federais dos EUA.
A julgar pela elevada participação das PME’s no fornecimento ao governo, um dos
objetivos do uso das tecnologias da informação, a saber, a maior disseminação de informações
e democratização do mercado, parece já ter sido atingido.
CAPÍTULO III – COMPRAS GOVERNAMENTAIS NO BRASIL
No Brasil, a legislação não garante preferência à produção nacional nem aos pequenos
negócios e o único acordo comercial envolvendo compras foi fechado no final de 2003, ainda
não tendo sido aplicado. Desta forma, são reduzidos os mecanismos legais que atuam sobre a
concorrência no mercado de compras governamentais. Este impacto, no entanto, ocorre de
forma mais acentuada por meio dos procedimentos adotados, que, de acordo com sua
complexidade, ampliam ou reduzem o número de potenciais fornecedores.
Assim, a seção inicial apresenta as características gerais do sistema de compras
governamentais brasileiro, trazendo o contexto em que foi elaborada a Lei de Licitações (Lei
no 8.666, de 21 de junho de 1993), as exceções que garantem preferência à produção nacional
e um quadro geral dos gastos com compras nos três níveis de governo. A seção seguinte
analisa os procedimentos de compra presentes na legislação brasileira, trazendo um quadro
geral de que modalidades o governo federal vem utilizando em suas compras destinadas a
custeio. A seção final traz a introdução das tecnologias da informação nas compras brasileiras,
destacando a criação do sítio Comprasnet (www.comprasnet.gov.br) e a simplificação dos
processos e reduções de custo conseguidas com isto.
III.1 – Características Gerais
O artigo 37 (caput) da Constituição aponta os princípios que devem nortear a
administração pública brasileira e que se aplicam também às compras governamentais:
“A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve
obedecer aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência”.
Sendo mais específico em relação às compras, o inciso XXI do mesmo artigo afirma
que:
“Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
47
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá
as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à
garantia do cumprimento das obrigações.”
Assim, as obras, serviços, compras e alienações, exceto em casos determinados em lei
e obedecendo aos princípios já citados, serão contratadas mediante processo de licitação que
busque assegurar igualdade de condições a todos os concorrentes. A regulamentação deste
inciso foi feita pela Lei no 8.666, de 21 de junho de 199353, e alterações posteriores54 que
regulam os procedimentos para realização de compras nos três níveis de governo. Esta lei,
segundo comentário de representante da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação,
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, reproduzido em Morais e Moreira
(2002):
“foi elaborada num contexto histórico peculiar, marcado pela preocupação
da opinião pública com denúncias de corrupção no Estado. Esta
circunstância, que sensibilizava particularmente o Congresso, concorreu
para o detalhismo de procedimentos e o caráter exaustivo da lei, que deixa
pouca ou nenhuma margem para a normatização autônoma do assunto, por
cada órgão ou entidade, ou para a adaptação de procedimentos a
circunstâncias específicas (p. 112)”.
Este contexto ajuda a explicar o grande número de artigos da lei (um total de 126,
contra 90 do Decreto-Lei anterior) e a pouca liberdade dada aos agentes públicos, aos quais é
vedado admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que
comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam preferências ou
distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra
circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato. Também é
proibido estabelecer tratamento diferenciado entre empresas brasileiras e estrangeiras, sendo a
única exceção a compra de bens e serviços de informática (Lei no 8.666, art. 3o, § 1o, incisos I
e II).
O combate à corrupção também exerceu alguma influência sobre a forma como é feita
a avaliação das licitações. Esta se concentra na legalidade do processo, havendo pouca
referência a sua economicidade. Além disso, o acompanhamento das compras é feito pelos
53
o
O instrumento legal que regulava as compras públicas até então era o Decreto-lei n 2.300, de 21 de
novembro de 1986.
54
o
o
o
A lei foi alterada pela Lei n 8.883, de 8 de junho de 1994; Lei n 9.032, de 28 de abril de 1995; Lei n 9.648,
de 27 de maio de 1998; Lei nº 9.854, de 27 de outubro de 1999; Medida Provisória nº 2.026, de 4 de maio de
2000, que criou a modalidade de licitação do pregão e foi convertida na Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002; e
Lei nº 10.438, de 26 de abril de 2002.
48
Tribunais de Contas55 somente muito tempo após as compras já terem sido realizadas e não há
um órgão coordenador que atue em todas as fases do processo.
A forma de preferência concedida aos produtores nacionais é um critério de desempate
que, em igualdade de condições, privilegia sucessivamente bens e serviços produzidos ou
prestados por empresas brasileiras de capital nacional; produzidos no país e, por último, por
empresas brasileiras (Lei no 8.666, art. 3o, § 2o).
Desta forma, a legislação brasileira não admite formas de concessão de preferência e, à
exceção da compra de bens e serviços de informática, já garante tratamento nacional aos
produtos estrangeiros. Isto acontece mesmo com o Brasil fazendo parte de apenas um acordo
internacional que envolva compras públicas: o Protocolo de Contratações Públicas do
MERCOSUL56.
Uma forma de compensação aos produtores nacionais é que, para fins de julgamento
da licitação, as propostas apresentadas por licitantes estrangeiros deverão ser acrescidas dos
gravames conseqüentes dos tributos que oneram exclusivamente os licitantes brasileiros
quanto à operação final de venda (Lei no 8.666, art. 42o, § 4o). Isto é particularmente relevante
devido aos tributos cumulativos, como a CPMF, IOF, PIS e COFINS57, que incidem sobre a
produção nacional e levam a uma perda de competitividade.
Nem mesmo as microempresas obtêm qualquer forma de favorecimento nas compras
públicas. Embora a Constituição preveja em seu artigo 170, inciso IX, “tratamento favorecido
para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e
administração no país” e o Estatuto da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte (Lei n°
9.841, de 5 de outubro de 1999) afirme que “a política de compras governamentais dará
55
Os Tribunais de Contas são os órgãos responsáveis pela fiscalização da aplicação do dinheiro público. No
Brasil, há Tribunais de Contas para União, estados e municípios grandes. Nos municípios onde não há Tribunais
de Conta, o acompanhamento das compras é feito pelos Tribunais de Contas do estado ao qual pertence.
56
O Protocolo de Contratações Públicas do Mercosul foi assinado em 15 de dezembro de 2003 e tem por
objetivo proporcionar aos provedores e prestadores estabelecidos nos Estados Partes (Brasil, Argentina,
Uruguai e Paraguai) e aos bens, serviços e obras públicas originários desses, um tratamento não discriminatório
no processo de contratações efetuadas pelas entidades públicas. Este prevê, entre outras coisas, a manutenção
em cada país de um portal único com as oportunidades de licitações, a divulgação dos editais com a
antecipação necessária à participação de fornecedores dos outros Estados Partes, que na avaliação técnica
deverá se reconhecer atividades exercidas no território de qualquer Estado Parte e a possibilidade que ofertas
oriundas dos Estados Partes igualem a melhor proposta de países fora do acordo, quando a diferença entre
estas não for superior a 3%, conforme o critério de avaliação das ofertas. São incluídas no acordo as licitações
cujo valor seja igual ou superior aos seguintes limites: US$ 75 mil no Brasil, US$ 150 mil na Argentina e US$
200 mil no Paraguai e Uruguai. O protocolo será revisto quando completar dois anos em vigor, devendo a partir
daí incorporar os governos subnacionais. Para mais detalhes, ver MERCOSUL (2003).
57
O PIS e a CONFINS passaram por alterações que fizeram com que estes em muitos casos deixassem de ser
cumulativos. No entanto, estes permanecem cumulativos para alguns setores. Estes tributos passaram a ser
cobrados também das importações.
49
prioridade à microempresa e à empresa de pequeno porte, individualmente ou de forma
associada, com processo especial e simplificado nos termos da regulamentação desta Lei” (art.
24), não há qualquer dispositivo nesta lei ou na Lei n° 8.666 que garanta esta prioridade. O
Decreto n° 3.474, de 19 de maio de 2000, que regulamenta a Lei n° 9.841, também não prevê
nenhum mecanismo de apoio aos pequenos negócios nas compras governamentais.
Embora, em termos de regulamentação, não haja diferença entre as compras realizadas
entre os diferentes níveis do governo brasileiro, para efeito dos acordos internacionais esta
distinção é relevante. Estes, em geral, prevêem a adesão facultativa dos governos
subnacionais, incorporando basicamente compras dos governos federais e, em alguns casos,
estatais. No ano de 2002, as compras do governo federal estimadas58 pelo Balanço Geral da
União59 atingiram o montante de R$ 24 bilhões (cerca de 1,8% do PIB). Destas, 83% foram
destinadas ao custeio e 17% foram para investimento. As principais rubricas de gasto foram:
serviços de pessoas jurídicas (59% do total), material de consumo (14%), obras e instalações
(9%) e material permanente (8%)60.
Para estados e municípios, utilizando-se os dados do FINBRA61 é possível chegar-se a
uma estimativa62 que envolve compras, em 2002, da ordem de R$ 37 bilhões (cerca de 2,7%
do PIB brasileiro) nos estados e de R$ 42 bilhões nos municípios (3,2% do PIB)63. Estas se
distribuem de forma semelhante tanto nos estados quanto nos municípios: 70% são despesas
correntes e 30% são despesas de capital. Nos estados, serviços de pessoas jurídicas respondem
por cerca de 49% do gasto; obras e instalações, 13%; material de consumo, 13%; e material
permanente, 6%. Nos municípios, serviços de pessoas jurídicas respondem por cerca de 44%
do gasto; e material de consumo, 18%64.
No Brasil, não há dados publicados sobre as aquisições do governo junto a
fornecedores estrangeiros. No entanto, devido aos dispositivos legais já analisados, é provável
58
A estimação foi feita segundo a metodologia proposta na seção I.2.
O Balanço Geral da União traz um conjunto de relatórios fiscais do governo central para um determinado ano.
Está disponível em www.planalto.gov.br/cgu/bgu1.htm.
60
O total dos gastos listados não soma 100% pois existem outras rubricas menos significativas.
61
O FINBRA (Finanças do Brasil) é a consolidação de uma série de informações fiscais enviadas por estados e
municípios a Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O FINBRA se encontra disponível em
www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp.
62
A estimação também foi feita segundo a metodologia proposta na seção I.2.
63
Este valor é a soma da rubrica de Aplicações Diretas de Outras Despesas Correntes com a Aplicação Direta
de Investimentos. Nos municípios, este valor pode estar ligeiramente subestimado, pois do total de 5560
municípios brasileiros em 2002, apenas 4130 forneceram dados ao Tesouro Nacional, responsável pela
publicação do FINBRA. No entanto, como em geral são os municípios menores que não entregam os dados, é
provável que a inclusão dos mesmos não aumente o valor de forma considerável.
64
Não foi possível saber qual os percentuais destinados às obras e material permanente, pois os gastos de
investimentos não estavam discriminados até este nível.
59
50
que, no Brasil, estas sejam um percentual bem superior ao dos EUA, onde respondem por
4,4% do total das compras.
A próxima seção traz a descrição dos procedimentos de compras na legislação
brasileira. Devido à disponibilidade, esta se utilizará somente de dados referentes ao custeio
do governo federal (cerca de R$ 13 bilhões em 200265), o que, no entanto, fornece uma idéia
de como o governo vem realizando suas compras.
III.2 – Procedimentos em Licitações
A legislação brasileira divide boa parte de seus procedimentos de compras de acordo
com o valor da licitação, não focando na natureza do bem a ser comprado. Isto fortalece o
caráter burocrático das compras e abre brecha para partição das aquisições em lotes menores
para simplificar os processos (o que, no entanto, pode envolver perdas de economia de escala
e preços mais altos nas aquisições). Incentiva também a fuga a esses procedimentos, fazendo
com que parte significativa das compras seja feita sem licitação.
A legislação admite quatro tipos de licitação: menor preço (que é a mais comum); melhor
técnica; técnica e preço; e maior lance ou oferta, nos casos de alienação de bens ou concessão
de direito real de uso (Lei no 8.666, art. 45, § 1o).
Para contratação de bens e serviços de informática, segundo o artigo 45, § 4o, a licitação
deverá ser do tipo "técnica e preço"66 e será dada preferência a fornecedores e tecnologia
nacional de acordo com o disposto na Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991, e no Decreto n°
1.070, de 2 de março de 199467.
Segundo a Lei no 8.666, os tipos de licitação "melhor técnica" ou "técnica e preço" serão
utilizados exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em
especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de
engenharia consultiva em geral e, em particular, para a elaboração de estudos técnicos
preliminares e projetos básicos e executivos (art. 46, caput).
65
Ver Informativo Comprasnet – dezembro de 2002, p. 8 (MPO, 2003).
O Decreto n. 1.070, de 2 de março de 1994, no art. 1°, § 3°, dispensa a utilização do tipo “técnica e preço” na
modalidade convite.
67
Para uma exposição didática de como o governo compra bens e serviços de informática, ver MCT [2003?].
66
51
Nas licitações do tipo "melhor técnica" serão abertos os envelopes contendo as propostas
técnicas dos licitantes previamente qualificados e estas serão classificadas de acordo com os
critérios pertinentes e adequados definidos no edital. Abrir-se-á, então, as propostas de preços
dos que obtiverem a valorização mínima também constante no edital e se negociará, com base
nos orçamentos detalhados e respectivos preços unitários, tendo como referência o preço
mínimo oferecido por aqueles que obtiveram a valorização mínima68. Em caso de impasse na
negociação com o primeiro colocado, se deverá adotar, sucessivamente, procedimento
idêntico com os demais proponentes, pela ordem de classificação, até o fechamento da
negociação (art. 46, § 1o).
Nas licitações do tipo "técnica e preço" serão feitas, adicionalmente, a valorização das
propostas de preços, de acordo com critérios objetivos constantes no instrumento
convocatório. Esta será feita de acordo com uma média ponderada, que seguirá os pesos
preestabelecidos no edital69 (art. 46, § 2o).
Estes tipos de licitação, que são ligados a como se fará a seleção da proposta mais
vantajosa, são associados às modalidades, que definem o grau de concorrência e outros
procedimentos dos processos de compra. Segundo o artigo 22, da Lei nº 8.666, são
modalidades de licitação:
a) Concorrência: modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase
inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de
qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto. É determinada para
compras de bens e serviços acima de R$ 650 mil e para obras e serviços de
engenharia acima de R$ 1,5 milhão70.
b) Tomada de preços: modalidade de licitação entre interessados devidamente
cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o
terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária
qualificação. É determinada para compras de bens e serviços entre R$ 80 mil e R$
650 mil e para obras e serviços de engenharia entre R$ 150 mil e R$ 1,5 milhão.
68
Este procedimento é semelhante ao da licitação aberta em duas etapas na legislação estadunidense.
A média ponderada envolve um processo de trade-off semelhante ao descrito na legislação estadunidense, só
que este se restringe a dois fatores (técnica e preço).
70
Os limites para definição das modalidades estão no art. 23. Os atuais valores foram definidos pela Lei n°
9.648, de 27 de maio de 1998.
69
52
c) Convite: modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 pela unidade
administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento
convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade
que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 horas da apresentação das
propostas. É determinada para compras de bens e serviços até R$ 80 mil e para obras
e serviços de engenharia até R$ 150 mil.
d) Concurso: modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de
trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou
remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na
imprensa oficial com antecedência mínima de 45 dias. Sua utilização não depende
dos valores envolvidos.
e) Leilão: modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens
móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou
penhorados, ou para a alienação de bens imóveis, a quem oferecer o maior lance,
igual ou superior ao valor da avaliação. Sua utilização não depende dos valores
envolvidos.
O artigo 23 da lei, além de fixar os valores para as modalidades (incisos I e II) e permitir
a utilização de modalidades mais complexas mesmo quando o valor é abaixo de seu limite (§
4o), faz ressalvas quanto a dividir a licitação em lotes de valores menores. O parcelamento
deve-se mostrar técnica e economicamente viável e deve buscar o melhor aproveitamento dos
recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem prejuízo das
economias de escala (§ 1o); proíbe-se a utilização de modalidade mais simples para parcela de
uma mesma obra ou serviço, exceto para parcela de natureza específica que deve ser
executada por empresa de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviço (§ 5o);
permite-se cotação de quantidade inferior à demandada na licitação, com vistas à ampliação
da competitividade, desde que preserve as economias de escalas (§ 7o) e prevê-se a utilização
de licitação distinta para cada etapa de obra parcelada (§ 2o).
O parágrafo 8o do artigo 22 veda a criação de outras ou a combinação das modalidades
de licitação. No entanto, em 2000, foi criada uma nova modalidade. O pregão foi instituído
53
pela Medida Provisória n° 2.026, de 4 de maio de 200071, e regulamentado pelo Decreto n°
3.555, de 8 de agosto de 2000, que no início aplicava-se somente no âmbito da Administração
Pública Federal, mas, na época de sua conversão em lei72, foi estendido para estados e
municípios.
No pregão, a disputa pelo fornecimento para o governo é feita em sessão pública, onde
ocorre um leilão reverso. Fornecedores disputam em lances sucessivos o oferecimento do
menor preço, único critério de julgamento do pregão. O que, em geral, traz grandes benefícios
para o comprador. Após a definição do último lance, o preço ainda pode baixar por meio de
negociação entre o pregoeiro e o fornecedor73.
O pregão só pode ser utilizado para a aquisição de bens e serviços comuns, que são
“aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo
edital, por meio de especificações usuais de mercado” (Lei no 10.520, art. 1o, parágrafo único).
Desta forma, o pregão não se aplica às contratações de obras e serviços de engenharia,
locações imobiliárias e alienações em geral.
A especificação atualizada dos bens e serviços comuns se encontra no Decreto n° 3.784,
de 6 de abril de 2001. A lista abrange 37 itens ou classes de bens, entre os quais bens de
consumo, bens permanentes, serviços de apoio administrativo, serviços gráficos etc. Incluindo
também compra de microcomputadores, monitores de vídeo e impressora, que, no entanto,
devem respeitar a regra de preferência à produção nacional nos bens e serviços de informática.
Em 21 de dezembro de 2000, por meio do Decreto n° 3.697, autorizou-se que o pregão
fosse realizado pela Internet. O que faz com que agora o pregão possua duas modalidades: a
presencial e a eletrônica.
O pregão pode ser adotado para licitações de qualquer valor. Assim, para os bens e
serviços comuns, constitui uma alternativa às modalidades de concorrência, tomada de preços
ou convite.
A legislação brasileira faz distinção entre as formas por meio das quais a não utilização
da licitação é justificada. A licitação é inexigível quando há inviabilidade de competição. São
71
A medida provisória foi reeditada 18 vezes, sofrendo algumas alterações ao longo do processo.
A medida provisória foi convertida na Lei n° 10.520, de 17 de julho de 2002.
73
Para uma descrição mais detalhada do pregão, ver “Pregão: uma nova modalidade de licitação”, do Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão, disponível no sítio Comprasnet (www.comprasnet.gov.br).
72
54
três os casos: para aquisição de materiais que só possam ser fornecidos por uma única
empresa, vedada a preferência de marca; para contratação de serviços técnicos de natureza
singular, com profissionais ou empresas de notória especialização (estudos técnicos e outros
descritos no art. 13, não incluindo serviços de publicidade e divulgação); e para contratação de
profissional de qualquer setor artístico desde que consagrado pela crítica especializada ou pela
opinião pública (art. 25).
Os casos em que a licitação pode ser dispensada são diversos (a legislação traz 24) e
envolvem bens e serviços de baixo valor, urgência, defesa nacional, contratação de
organizações sociais, entre outros. Estes podem ser encontrados no artigo 22 da lei.
Desta forma, é interessante analisar como as compras se distribuem pelas diversas
modalidades. Os dados aqui utilizados referem-se às compras para custeio do Governo
Federal e foram publicados em Despesas de custeio e licitações – governo federal: período de
1995/2002 (MPO, 2002). Como os dados para 2002 eram fruto de uma estimativa, estes foram
atualizados utilizando-se o Informativo Comprasnet: Dezembro – 2002 (MPO, 2003). As
compras se distribuem da seguinte forma:
Tabela 3.1
Compras para Custeio do Governo Federal, 1995-2002 – R$ mil correntes
Modalidades de
Licitação
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Concorrência
2.293.053 2.325.925 2.875.599 2.934.702 2.922.203
4.591.489
5.222.498
4.388.403
Dispensa de Licitação
1.875.799 1.866.540 1.820.355 2.182.903 2.411.708
2.516.693
4.120.998
3.231.212
Inexibilidade de Licitação
1.771.116 1.844.109 1.986.816 2.262.201 2.576.845
2.905.326
2.829.581
3.009.061
544.357
1.003.503
Pregão
Tomada de Preço
1.127.930 1.034.036 1.065.529
948.326
801.185
940.870
929.773
836.123
Convite
626.894
626.726
635.284
541.197
490.951
523.157
471.161
394.900
Outros*
23.827
54.424
66.433
58.222
69.093
98.891
130.306
145.280
Total
7.718.619 7.751.760 8.450.016 8.927.551 9.271.985 11.576.426 14.248.674 13.008.482
* Outros inclui Suprimento de Fundos, Consulta e Concurso. A modalidade leilão não foi incluída por não se
tratar de uma modalidade de compra, mas de venda ou concessão de direitos.
Fonte: MPO (2002, p. 68); atualizado com MPO (2003, p. 8).
Assim, observa-se que grande parcela das compras é feita sem licitação. Somando-se as
modalidades dispensa e inexibilidade de licitação, têm-se que em média estas respondem por
48,4% das compras, sendo que, em 1999, estas chegaram a 53,8% ou mais da metade das
compras realizadas.
55
Merece destaque também o expressivo aumento da modalidade pregão74, que criada em
2000, já é, em 2002, a quarta modalidade em volume de compras. Esta vem aumentando o
grau de competição das licitações, já que vem ganhando espaço frente a modalidades menos
competitivas como convite e tomada de preços.
Por fim, é interessante destacar que mudanças nos processos licitatórios vêm sendo
propostas. O Anteprojeto da Lei Geral de Contratações da Administração Pública, proposta do
governo federal para uma lei que deve substituir a Lei n.° 8.666/93, esteve em consulta
pública no sítio Comprasnet (www.comprasnet.gov.br) no período de 15 de março a 17 de
maio de 2002, tendo recebido sugestões de 55 entidades e 86 colaboradores individuais. No
sítio, além do projeto de lei, encontra-se também um quadro de consolidação das sugestões
obtidas.
A nova lei não deverá abranger as obras e serviços de engenharia, que continuarão
regidas pela Lei 8.666/93 e deverão ser objeto, no futuro, de uma legislação específica. Ela
prevê a substituição dos atuais tipos de licitação por outros, baseados nas características dos
bens e serviços, e não nos seus valores. Propõe também a criação de um quadro institucional
que buscará incentivar, no setor público, práticas avançadas de gestão de compras (conhecidas
como supply chain management) e a possibilidade de órgãos e entidades, mesmo de diferentes
poderes e níveis de governo, agregarem suas compras de forma a fazerem contratações de
volumes maiores. Isto é essencial para que se consiga melhores condições de negociação,
constituindo um passo fundamental na constituição de uma política de compras
governamentais que use efetivamente o poder de barganha do governo para reduzir custos.
Neste processo, far-se-á necessária a utilização cada vez maior das novas tecnologias da
informação. Estas deverão contribuir no gerenciamento dos estoques e agregação das diversas
demandas, contribuindo para a redução de custos do Estado. A introdução destas tecnologias
nas compras brasileiras é analisada na próxima seção.
III.3 – Introdução das Tecnologias da Informação
O Brasil tem tido boas experiências na utilização das tecnologias da informação nos
processos de compras públicas. O sítio Comprasnet (www.comprasnet.gov.br) é o portal de
compras do governo federal. Ele foi lançado em 1997, para publicar eletronicamente os avisos
74
Os dados agregam as duas possibilidades de pregão: presencial e eletrônico.
56
e editais de licitação (de todas as modalidades) e os resumos dos contratos assinados pela
Administração Pública Federal. Mais tarde, quando o Decreto n° 3.697, de 21 dezembro de
2000, instituiu o pregão eletrônico, o Comprasnet passou a ser usado para aquisições em
tempo real, operando esta nova modalidade de licitação, sem, no entanto, agregar as demandas
de compra dos diversos órgãos, já que isto ainda não é permitido pela legislação.
O portal tem mais de 130 mil acessos mensais e envolve cerca de 700 mil
transações/mês, oferecendo consultas sobre convites, tomadas de preços, concorrências e
pregões realizados pela Administração Federal. Também é possível baixar a íntegra de editais
de licitações e a consulta a resultados das licitações realizadas. Em 2003, foram divulgadas
30.287 licitações, com cerca de 100 novas licitações listadas por dia75.
No sítio, é possível obter por meio da Internet os certificados necessários à habilitação
do fornecedor. O cadastramento via Internet permitiu um grande aumento no número de
fornecedores, que no final de 2003 eram mais de 190 mil cadastrados, dos quais 53% eram
micro e PME’s, número que vem aumentando a cada ano76. Uma das razões para esta maior
participação dos pequenos negócios é a redução, propiciada pela Internet, do custo de
participar de licitações.
O Comprasnet avisa, por uma mensagem de correio eletrônico, as firmas cadastradas
em uma das linhas de fornecimento sobre a existência de editais de licitação nesta área. O
sistema permite também que o gestor público faça pesquisas sobre preços praticados pela
Administração para determinado item do cadastro de materiais, por região geográfica, por data
(trimestre ou ano), com base nos dados fornecidos pelo Sistema de Registro de Preços
(SIREP), o que facilita a obtenção de cotações.
É importante notar que, para que o sítio funcionasse dessa forma, foi necessário o
desenvolvimento prévio de vários sistemas estruturadores voltados ao controle administrativo.
Estes foram responsáveis pela modernização da gestão necessária ao processo de compras
eletrônicas77.
75
Ver www.comprasnet.gov.br/ajuda/siasg/numeros/Numeros.stm.
Ver www.comprasnet.gov.br/ajuda/siasg/numeros/Numeros.stm.
77
Para uma visão da criação e trajetória dos sistemas de administração do Governo Federal, ver SIASG/
Comprasnet: A Tecnologia da Informação na Gestão das Compras Governamentais na Administração Pública
Federal Brasileira, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2002.
76
57
A experiência obteve tanto sucesso que portais semelhantes vem sendo lançados por
estados e, até mesmo, municípios, que buscam reduzir o custo de suas aquisições. Podendo-se
destacar a Bolsa Eletrônica de Compras (BEC) do Estado de São Paulo (www.bec.sp.gov.br) e
o Cidade Compras (www.cidadecompras.com.br), portal lançado pela Confederação Nacional
dos Municípios. Há de se ressaltar, no entanto, que estes sítios envolvem um custo na
concepção e manutenção que deve ser compensado nas economias obtidas com as compras
realizadas por meio dele. Isto gera a necessidade de uma certa escala e os torna
desaconselháveis para entidades governamentais que comprem pouco. Estas devem utilizar
um dos portais já existentes, o que pode ser feito basicamente por meio de termos de
cooperação.
A redução nos preços dos bens e serviços adquiridos por meio dos portais oscila em
torno de 20%. No entanto, a redução de custos é muito maior, pois envolve a simplificação
dos processos (economizando em itens como material de escritório e impressão) e a
diminuição dos custos indiretos (como corrupção e custos de armazenamento). Na BEC, por
exemplo, a economia de preços é de 17%, mas a redução no custo médio dos processos
envolveu, de janeiro a setembro de 2003, economias de R$ 54 milhões, em um total de
compras de R$ 55 milhões (FERRER, 2003, p. 9-11).
Apesar do excelente nível dos portais disponíveis, da possibilidade de aumento da
concorrência, da redução dos custos e do tempo médio da aquisição (as compras por pregão
levam em torno de 16 dias, enquanto as realizadas por outras modalidades levam em média
quase dois meses78), as compras realizadas por meio da Internet ainda não se generalizaram.
Isto se deve a pouca familiaridade dos servidores com sistemas via Internet e a legislação que
incentiva que boa parte das compras seja realizada sem licitação.
Um outro campo onde as tecnologias da informação poderiam avançar é na prestação
de informações ao público. Embora, o Comprasnet seja bastante transparente e disponibilize,
além do resultado de cada licitação, quadros consolidados por órgãos e modalidades de
licitação, este não traz informações sobre o percentual de licitações que foram ganhas por
micro e pequenas empresas, assim como, por fornecedores estrangeiros.
78
Ver SIASG/ Comprasnet: A Tecnologia da Informação na Gestão das Compras Governamentais na
Administração Pública Federal Brasileira, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2002, p. 31.
58
CAPÍTULO IV –O SISTEMA DE COMPRAS PÚBLICAS DE EUA E
BRASIL ANALISADOS À LUZ DO E-C-D
Neste capítulo, as três questões propostas no final do capítulo I são retomadas para a
comparação dos sistemas de compra de EUA e Brasil. Na seção inicial, discute-se a definição
de condições básicas e seus impactos sobre a estrutura do mercado, condutas das firmas e
desempenho. Na segunda parte, analisa-se a definição pelo governo de critérios de julgamento
das propostas apresentadas pelas firmas (critérios de desempenho) e suas influências sobre os
outros níveis do modelo. Por fim, a utilização de políticas públicas é abordada na última
seção.
IV.1 – Das Condições Básicas ao Desempenho: Promovendo a Competição
Em suas licitações, o Estado escolhe algumas das condições básicas do mercado
relevante. Entre aquelas presentes no quadro IV.1, podemos destacar, do lado da oferta, o
quadro legal e, do lado da demanda, a definição de bens ou serviços substitutos e o método de
compra. Ao escolhê-las, o paradigma E-C-D alerta que o governo deve focar sempre em
promover a máxima competição, isto é, diminuir barreiras à entrada e aumentar o número de
possíveis fornecedores. Desta forma, incentiva-se políticas de preços agressivas por parte das
firmas e diminui-se custos para o governo.
Quadro 4.1
Condições Básicas no Mercado Relevante
Oferta
Localização de
matéria-prima
Tecnologia
Durabilidade do
produto
Relação valor-peso
Atitudes nos negócios
Quadro Legal
Demanda
Elasticidade-preço
Bens substitutos
Taxa de crescimento da
demanda
Caráter cíclico e
sazonal
Métodos de compra
Tipos de
comercialização
Fonte: Ross e Scherer (1990, p. 5).
Em relação ao quadro legal, o governo deve se preocupar ao definir requerimentos,
como capital mínimo das firmas e índices de liquidez requisitados, e certidões necessárias,
60
como de regularidade fiscal e experiência anterior, para não excluir grande número de
potenciais fornecedores. Por exemplo, em uma licitação de uma pequena quantidade de uma
mercadoria padronizada (commodity), como folhas A4, não há porque se exigir que as
empresas interessadas já tenham fornecido ao governo anteriormente.
Na aceitação de bens ou serviços substitutos, o governo deve ter preocupações
semelhantes. Uma requisição muito específica exclui do mercado bens que poderiam
funcionar como bons substitutos, ou mesmo bens bastante semelhantes que tenham passado
por um processo de diferenciação. Esta atenção deveria até mesmo incentivar a inclusão de
diferentes tecnologias na licitação, como aceitar a utilização de softwares livres e proprietários
ou diferentes linguagens de programação nas compras de bens da informação, desde que estes
não prejudiquem os objetivos do Estado. Como exemplo, o governo não deve permitir
diferentes linguagens se está padronizando sistemas.
O método de compra é importante para definir as condutas que as firmas terão em
relação à formação de seus preços. Desta forma, o governo deve sempre buscar a negociação
de forma a baixar preços. Embora isto possa fazer com que alguns potenciais fornecedores
optem por ficar fora do mercado, tal atitude em geral contribui bastante para a redução das
cotações. Exemplo disto são as reduções de preços de 20% obtidas no governo federal
brasileiro quando este utiliza a modalidade pregão, que faz um leilão reverso.
Embora esta fixação de condições iniciais seja muito importante para o desempenho
das compras, o exame das normas e procedimentos dos dois países pouco nos revela sobre
este aspecto. Grande parte destas definições é feita para cada licitação e não aparece em
relatórios agregados. Requerimentos de capital ou liquidez mínima e exigência de
fornecimento anterior, por exemplo, não aparecem nos relatórios nem do Brasil nem dos
EUA.
Neste sentido, é importante a iniciativa do governo federal dos EUA de por meio do
Federal Procurement Data Center disponibilizar para pesquisadores um CD com informações
padronizadas sobre cada licitação (microdados). Se tal instrumento estivesse disponível para o
Brasil, seria possível estabelecer mais e melhores indicadores e compará-los com os do EUA.
Ainda assim, o esforço feito nos dois últimos capítulos nos revela algumas diferenças
importantes. Regularidade fiscal é exigida pelos dois países, não sendo possível ser
61
fornecedor do governo se não se estiver com os tributos em dia. Nos EUA, no entanto, as
condições iniciais são em geral menos restritivas e os procedimentos mais simples.
Em relação ao quadro legal dos fornecedores, os EUA permitem que a certificação de
competência das PME’s seja feita pela Small Business Administration (SBA), não forçando os
pequenos negócios a obterem outras certidões, o que simplifica o acesso ao mercado de
compras públicas.
No que diz respeito à escolha de substitutos, a legislação brasileira apresenta
incentivos para que não se promova a concorrência. Ao direcionar por meio do edital a
compra do bem a uma determinada firma, o órgão brasileiro pode, pela ausência de
concorrentes, utilizar-se de procedimentos mais simples na licitação (dispensa ou
inexigibilidade de licitação), fugindo dos procedimentos mais complexos mesmo quando a
compra envolve quantias consideráveis.
Em relação aos métodos de compra, embora o Brasil tenha desenvolvido recentemente
a modalidade pregão, que vem crescendo bastante a cada ano, uma grande parte do valor das
compras (cerca de 48% na média 1995-2002) ainda é feita sem licitação. Isto quer dizer, que
se escolhe por critérios não especificados um fornecedor em metade das compras e negocia-se
unicamente com ele. Desta forma, as condições básicas do mercado além de ficarem pouco
transparentes, só permitem a existência de um fornecedor.
A dispensa de licitação em uma situação na qual poderia haver muitos concorrentes e a
licitação não seja prejudicial ao interesse público79 é um grande erro estratégico do governo. A
mesma, ao diminuir o número de firmas concorrendo, reduz o poder de barganha do Estado e
pode trazer grandes prejuízos aos cofres públicos, como ilustra o exemplo a seguir.
IV.1.1 – Um exemplo concreto80
Entre o final do ano de 2002 e início de 2003, as secretarias de segurança pública dos
estados do Rio de Janeiro e de São Paulo estavam se preparando para a compra de carros de
polícia. Esta é a maior despesa de investimento da Secretaria de Segurança do Rio, totalizando
79
Em uma aquisição que envolva aspectos de defesa, por exemplo, pode não ser do interesse nacional fazer
uma licitação, pois a mesma tornaria público alguns parâmetros da compra.
80
Extraído de “Rio paga mais caro para comprar carros de polícia”, O Globo de 30/03/04. Disponível em:
www2.uerj.br/~clipping/marco04/d28/ oglobo_rio_paga_mais_para_comprar_carros_de_policia.htm.
62
R$ 91,8 milhões no período 1999-2002. Em São Paulo, a compra seria de 168 veículos,
enquanto no Rio seriam 220.
Dado o maior volume da compra do Rio, era de se esperar que o preço unitário do
carro fosse menor na aquisição do estado. No entanto, o governo fluminense pagou 46% a
mais que o paulista (R$ 25 mil pelo Gol 1.6 8v quatro portas contra 17,1 mil pelo Palio
Weekend 1.8, também 8v e quatro portas).
Esta grande diferença de preço é relacionada aos aspectos abordados nesta seção e, por
isso, merece ser examinada. A secretaria do Rio opta por dispensar licitação na compra de
seus carros de forma a padronizar seus veículos e facilitar a reposição de peças. Assim,
compra sempre o Gol da Volkswagen e não permite outros fornecedores. Ainda que consiga
baixar um pouco o preço de tabela (o valor foi 7% menor que os R$ 26,9 mil de mercado),
não existe uma concorrência no mercado relevante, o que poderia diminuir ainda mais o
preço.
Na análise aqui desenvolvida, a secretaria não aceitou nenhum substituto, mesmo que
bastante próximo, ao bem escolhido, alterando bastante as condições básicas do mercado
relevante. Isto vetou a presença de outros fornecedores e fez com que a estrutura do mercado
fosse composta por um único ofertante, mesmo com muitas outras montadoras podendo
concorrer caso não houvesse a restrição. Mesmo utilizando um método de negociação em suas
compras (condição básica), a ausência de competidores permitiu que a Volkswagen não
precisasse de uma política agressiva de preços (conduta) e fizesse apenas uma pequena
redução no valor de mercado. O desempenho do mercado foi claramente afetado pois, se
tivesse conseguido um preço próximo ao cobrado de São Paulo, com a mesma verba, o Rio
poderia ter comprado mais 100 carros.
Em São Paulo, o governo realizou um pregão para a compra dos veículos, prática
comum na secretaria. Como a modalidade incentiva uma política de preço mais agressiva
(conduta), explica-se em parte porque o preço final tenha sido bem mais reduzido
(desempenho). O valor unitário foi 43% menor que os R$ 29,9 mil da tabela. Cabe ressaltar
que a oferta inicial da Fiat foi de cerca de R$ 29 mil. Com a redução de preços, a secretaria
aumentou a compra de 168 para 209 carros, ficando com mais 41 veículos devido à economia
obtida.
63
Em resumo, os dois estados compraram uma quantidade similar de veículos (São
Paulo, 209 e Rio, 220) com características próximas, mas São Paulo pagou cerca de R$ 3,5
milhões e o Rio, R$ 5,5 milhões. Este gasto adicional de R$ 2 milhões é fortemente explicado
pela decisão do Rio de não abrir uma licitação para sua compra, deixando muitos potenciais
fornecedores fora do mercado relevante e descartando a concorrência no mercado. Promover a
competição é, sem dúvida, um importante fator para que o governo obtenha melhores
resultados em suas compras.
IV.2 – Do Desempenho à Conduta das Firmas e Estrutura dos Mercados:os
Efeitos de Feedback
Um segundo aspecto relevante do uso do E-C-D para análise dos sistemas compras é
que os critérios de julgamento fixados pelo governo nas licitações (critérios de desempenho)
podem exercer influência sobre as condutas das firmas que fornecem ao governo e na
estrutura dos mercados relevantes que atendem às compras públicas.
Uma maior valorização da técnica, por exemplo, incentiva empresas que tenham no
governo um de seus principais clientes a aumentarem seus gastos em P&D. Uma margem de
preferência para as PME’s incentiva as mesmas a concorrerem nas licitações, o que pode
aumentar o número de potenciais fornecedores.
A legislação brasileira caracteriza-se por, em geral, avaliar as licitações unicamente
pelo preço e centrar seu interesse no combate a corrupção. Logo, os critérios de desempenho
pouco contemplam uma preocupação com a estrutura do mercado que atendem a suas
compras e a conduta das firmas nas licitações. Isto contrasta radicalmente com a experiência
estadunidense onde o governo faz grandes esforços para influir na estrutura do mercado e
condutas das firmas, principalmente para incentivar a participação das PME’s.
Esta preocupação do governo dos EUA vai além dos efeitos de feedback do paradigma
E-C-D. Ela incentiva que os responsáveis pelas compras fixem condições básicas adequadas
de forma a facilitar a participação das PME’s e, com isso, aumentem a concorrência nas
aquisições governamentais, de acordo com os efeitos descritos na seção anterior.
Os incentivos às PME’s e empresas em áreas de excedente de mão-de-obra nos EUA
nascem da inclusão de critérios de equidade e pleno-emprego nas compras públicas. Esta
opção se deve em parte à elevada participação das PME’s na oferta de empregos, que atinge
64
50,1% dos empregos no setor privado nos EUA81 e 52,8% da força de trabalho no Brasil82 e
visam combater às barreiras que as PME’s devem enfrentar ao fornecer para o governo.
Com bases nestes critérios, o governo reserva as compras até US$ 100 mil para
PME’s, subsidia sua subcontratação em contratos de valores maiores e fornece uma margem
de preferência para elas de 12% em relação aos fornecedores estrangeiros. Desta forma, atua
sobre as condutas das firmas incentivando a cooperação, no caso da subcontratação, e sobre a
estrutura do mercado, que tem 20% de seu valor total fornecido pelas PME’s.
É importante ressaltar que este incentivo à conduta das firmas, no caso da
subcontratação das PME’s, é reforçado por uma desenvolvida rede de acompanhamento, que
conta com instituições que vão desde o escritório local de acompanhamento da Small Business
Administration (SBA), instituição responsável pelo acompanhamento personalizado dos
pequenos negócios, ao Senado Federal que têm um Comitê de Pequenas Empresas e
Empreendedorismo.
Os incentivos, por meio da subcontratação, para que as empresas adotem estratégias
cooperativas, como o apoio técnico das grandes empresas às pequenas e o aprimoramento das
técnicas gerenciais, favorecem o desenvolvimento das PME’s. A taxa de mortalidade
(fechamento) das firmas nos EUA é pequena: de 19% até o segundo ano de existência
(NUCCI, 1999, p. 31), contra uma taxa de 33% pra o Brasil (NAJBERG, PUGA &
OLIVEIRA, 2002, p. 4). O tamanho médio da firma em número de empregados cresce nos
EUA, enquanto diminui no Brasil. Este aumento possibilita que para um dado crescimento no
número de empresas, o aumento no número de empregos seja maior, o que contribui para
diminuir a taxa de desemprego83.
Além disso, nos EUA, qualquer fator extrapreço pode ser considerado na avaliação
das propostas, bastando para isto que este esteja descrito de forma clara e sua importância
relativa esteja descrita no edital. Desta forma, o governo não só incentiva a subcontratação de
PME’s já que este é um de seus critérios de desempenho, mas inclui fatores relacionados à
tecnologia e outros objetivos que queiram incentivar.
81
Ver www.sba.gov/aboutsba/sbastats.html.
Ver www.sebrae.com.br/br/ued/estat_outras.htm.
83
Para um estudo sobre este assunto, ver Najberg & Moraes (2003).
82
65
No Brasil, o único fator além do preço que pode ser considerado em uma licitação é a
técnica, existindo, excluindo a alienação de bens e concessão de serviços, três tipos possíveis
de licitação: a de menor preço, a de melhor técnica e a de técnica preço. As duas últimas só
podem ser utilizadas para serviços de natureza predominantemente intelectual, como a
elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos. A licitação do
tipo técnica preço é também utilizada na contratação de bens e serviços de informática, único
setor onde a legislação estabelece preferência nas compras à produção nacional.
Assim, por meio da legislação brasileira, a única conduta que pode ser incentivada nas
firmas é o investimento em pesquisa e desenvolvimento, bastando para isto aumentar a
ponderação do quesito técnica nas licitações técnica-preço ou realizar mais licitações tipo
melhor técnica. Esta prática, no entanto, é limitada pelo pelos casos em que estes tipos de
licitações são permitidos e também porque pode envolver um aumento do preço das
aquisições. A estrutura do mercado relevante pouco pode ser alterada pelos critérios de
desempenho, dependendo mais da correta especificação de condições básicas relevantes.
Uma avaliação mais aprofundada dos critérios de desempenho nas compras públicas
dos dois países novamente precisaria de informações detalhadas sobre as compras que usam
outros critérios que não preços, de forma a compará-las com as que se baseiam unicamente no
preço, e outros dados deste tipo. Informações estas que não estão disponíveis.
IV.3 – A Política Pública:Acompanhando e Avaliando as Compras do Governo
As compras do governo devem ser efetivamente tratadas como uma política pública.
Racionalizar as aquisições é essencial para melhorar a qualidade do gasto governamental e,
para isto, são necessárias instituições que coordenem as compras e possam atuar de forma
propositiva.
No Brasil, esta questão é particularmente relevante devido à carga tributária se
encontrar em um nível elevado, o que praticamente impede que uma ampliação dos gastos
possam ser financiada com aumento de tributos. Desta forma, a redução dos gastos nas
compras se faz necessária para liberar recursos para outros destinos, como a área social.
No paradigma E-C-D, a política pública aparece como forma de ampliar a
concorrência e melhorar o desempenho dos mercados. Como o governo regula as firmas e faz
a provisão de informações surgem, assim, como questões importantes.
66
Devido ao excesso de regulação, o governo tem problemas em exercer de forma mais
efetiva seu poder de compra. Exemplo disto é que, no Brasil, os diversos órgãos da
administração pública não podem agregar suas demandas de forma a se aproveitar de ganhos
de escala que possibilitem alcançar preços mais baixos nas aquisições. Entraves deste tipo
podem ser reduzidos por órgãos governamentais que coordenem e avaliem as compras, de
forma a criar uma inteligência sobre as aquisições.
Os EUA por privilegiarem as PME’s em suas compras e estabelecerem uma série de
programas voltados para elas criaram mais mecanismos de difusão de informação e
acompanhamento das aquisições governamentais. Dois órgãos executam prioritariamente
estas funções: o Office of Federal Procurement Policy (OFPP) ou escritório de política de
compras federais, que coordena o sistema federal de compras, e a Small Business
Administration (SBA), responsável pelo apoio as PME’s. Desta forma, as compras são mais
constantemente acompanhadas e avaliadas o que facilita a detecção de desvios e a elaboração
de políticas.
Um instrumento interessante de difusão de informações do governo dos EUA, além do
sítio com as oportunidades de negócio são as redes funcionando por meio de sistemas
eletrônicos. Estas permitem a obtenção de informações sobre as aquisições governamentais,
sendo que algumas são voltadas especificamente para as PME’s.
No Brasil, as compras são avaliadas somente em seus aspectos legais e de forma
posterior pelos Tribunais de Conta. Não há um órgão coordenador geral que atue em todas as
fases do processo, o que dificulta a aplicação de políticas e contribui para que não se alcance
os resultados desejados. Por exemplo, embora as compras visem assegurar a máxima
competição, cerca de 48% do valor destinado às aquisições no período 1995-2002 foi gasto
sem que houvesse concorrência (por dispensa ou inexigibilidade de licitação). De acordo com
a experiência dos EUA, o Brasil poderia ter um órgão coordenador das compras e usar
instituições como o Serviço Brasileiro de Apoio às Micros e Pequenas Empresas (SEBRAE)
para apoiar a participação das PME’s nas licitações.
Apesar disto, o país tem tido algum avanço no seu sistema de compras. O sítio
Comprasnet e a criação da modalidade pregão são dois bons exemplos.
67
Uma melhor comparação sobre a aplicação de políticas públicas nos dois sistemas
carece de dados mais detalhados que possam subsidiar o exercício, como diferenciais de preço
entre o preço da compra e valor de mercado. Por uma análise institucional, sabe-se que a uma
política deve corresponder instituições que a implementem. No Brasil, como não há um órgão
coordenador das compras se torna mais difícil estabelecer boas políticas, vide o fracasso de
sua política de competição. Nos EUA, as políticas são desenhadas à luz das opções feitas,
privilegiando as PME’s e incentivando a fixação de condições básicas adequadas nas
licitações que, assim, ampliam a competição.
CONCLUSÃO
As compras governamentais respondem por parte importante da renda mundial,
segundo Audet (2002, p. 23), US$ 2.563,5 bilhões ou 8,7% do PIB mundial. Estas
representam também cerca de 45% do total de gasto público, sendo parte importante da
intervenção governamental na sociedade.
Esta é uma área que vem sendo introduzida recentemente nas negociações comerciais
entre países, principalmente a partir de 1996 com uma proposta européia feita na Conferência
de Cingapura. Sendo assim, uma dos novos temas de política comercial, que vêm fazendo
parte da negociação de acordos comerciais e sendo discutidos também a nível multilateral na
Organização Mundial de Comércio (OMC).
As compras públicas são caracterizadas principalmente por dois aspectos. Primeiro,
elas têm impacto direto, por meio das aquisições, sobre cadeias produtivas específicas, que
podem destinar uma fração de sua produção ao atendimento do governo. Este aspecto não foi
abordado neste trabalho, mas é um importante tema para uma agenda futura, pois o Estado
pode incentivar setores estratégicos, promovendo assim a produção nacional. Isto não é isento
de custos, já que provavelmente o preço das aquisições será mais alto do que quando se
admite a presença de fornecedores estrangeiros, mas pode fazer parte da estratégia de uma
política de desenvolvimento.
Um segundo aspecto é que as compras, exceto em casos determinados em lei, são
realizadas por meio de licitações, o que traz uma série de especificidades sobre como estas são
feitas e torna o mercado extremamente regulado. Este fator foi explorado no trabalho por meio
do estudo das normas e procedimentos relativos às compras públicas de EUA e Brasil e de
uma reflexão de seus impactos na concorrência das licitações a partir do modelo de estruturaconduta-desempenho, apresentado em Scherer e Ross (1990).
Assim, descreveu-se os sistemas de compras governamentais do Brasil e EUA, dando
especial ênfase nas regras e procedimentos que afetam o grau de concorrência do mercado,
como a concessão de preferência à produção nacional e às PME’s, a assinatura de acordos
internacionais e a utilização das tecnologias da informação.
69
As formas como as licitações são realizadas também são importantes para determinar
que firmas acessarão o mercado e foram descritas para os dois sistemas. Procurou-se também
determinar de que forma são fixadas as condições básicas da concorrência nas licitações, que
condutas os sistemas incentivam nos diversos fornecedores e que critérios de desempenho são
contemplados por eles.
Isto foi feito com a escolha metodológica de tratar as compras públicas como um
mercado à parte do mercado privado, devido a sua natureza extremamente regulada. Habilitarse para fornecer ao governo envolve uma série de custos e um processo de aprendizagem para
as firmas, que muitas vezes as fazem ver o governo como um cliente diferente ou mesmo
como um mercado à parte de seu mercado usual.
Outra razão para considerar o fornecimento ao governo como um mercado à parte
surge das diversas formas de controles que serão exercidos sobre as compras. Os atos dos
Estado estão sujeitos à verificação de órgãos de controle e a crescente organização da
sociedade civil vem cobrando mais e mais transparência, a fim de que esta possa exercer um
controle social sobre os atos do governo. Esta razão vale também para os órgãos e
funcionários responsáveis pelas compras, que estarão sujeitos a estes controles e poderão até
ser responsabilizados penalmente por problemas que ocorram no processo de compra.
Considerando as compras do Estado como uma monopsônio, surgem três principais
questões que influem sobre a concorrência nas compras: i) como o Estado fixa algumas
condições básicas do mercado, ii) quais são seus critérios de desempenho e iii) como atua a
política pública.
Desta forma, verifica-se que os sistemas de compra governamentais do Brasil e EUA
apresentam muitas diferenças entre si. Os EUA buscam simplificar as condições básicas do
mercado fazendo especificações que promovam a concorrência, principalmente para
incentivar a participação das PME’s. O Brasil ao optar por procedimentos mais complexos a
fim de inibir a corrupção, acentua as barreiras à entrada presentes nas licitações, o que leva a
condições básicas mais restritivas.
No Brasil, há um incentivo para que gestores de compras façam requisições mais
específicas, pois se houver somente um fornecedor a aquisição será feita de forma mais
simples (dispensa ou inexigibilidade de licitação). No entanto, não fazer a licitação quando
70
poderia haver muitos concorrentes é um erro estratégico que pode custar bastante aos cofres
públicos, como ilustra o exemplo das compras de veículos pelas Secretarias de Segurança
Pública do Estado do Rio de Janeiro e de São Paulo, apresentado na seção IV.1. A secretaria
fluminense dispensou a licitação e pagou por uma quantidade de carros semelhante cerca de
R$ 2 milhões a mais que a paulista, que realizou um pregão.
Outra diferença básica está em como o Estado fixa critérios de desempenho nas
licitações. Nos EUA, estabelecem-se múltiplos critérios de desempenho, usando suas compras
para atingir objetivos das políticas públicas, que contemplam, entre outros, aspectos sociais e
de desenvolvimento local. Desta forma, uma das preocupações é a participação das PME’s nas
licitações, o que acaba por incentivar a concorrência. No Brasil, o objetivo é combater à
corrupção e obter máxima concorrência, o que, no entanto, é feito por meio de procedimentos
complexos, o que por vezes desestimula a participação de firmas nas licitações.
A preocupação com a participação das PME’s incentiva que o responsável pela
licitação fixe condições básicas adequadas, aceitando bens substitutos e não fazendo
requisições desnecessárias, como de capital mínimo.
O governo dos EUA incentiva a subcontratação de PME’s e qualquer outro mecanismo
pode ser encorajado por meio de sua legislação, bastando para isto introduzí-lo como fator
extrapreço a ser considerado na licitação. No Brasil, apenas investimentos em pesquisa e
desenvolvimento podem ser incentivados por meio da valorização da técnica. Isto acontece
para os bens e serviços de informática, único setor em que a produção nacional é privilegiada,
mas os outros casos em que esta pode ocorrer são limitados por lei.
Desta forma, os critérios de desempenho da legislação brasileira pouco contemplam
uma preocupação com a estrutura do mercado que atendem a compras e a conduta das firmas
nas licitações. Enquanto, o governo dos EUA faz grandes esforços para influir na estrutura do
mercado e condutas das firmas, principalmente para incentivar a participação das PME’s.
Devido ao excesso de regulação, o governo tem problemas em exercer de forma mais
efetiva seu poder de compra. Exemplo disto é que, no Brasil, os diversos órgãos da
administração pública não podem agregar suas demandas de forma a se aproveitar de ganhos
de escala que possibilitem alcançar preços mais baixos nas aquisições. Desta forma, políticas
públicas que acompanhem a eficiência, eficácia e efetividade das compras são de grande valia.
71
O governo federal dos EUA faz este acompanhamento por meio do Escritório Federal
de Políticas de Compra (OFPP, na sigla em inglês), que coordena seu sistema de compra. No
Brasil, não há um órgão coordenador semelhante, o que dificulta a execução de políticas e
simplificação e racionalização de processos.
Em relação à difusão de informações para as firmas, a Small Business Administration
(SBA) tem um importante papel. Esta acompanha oportunidades de negócios para as PME’s e
incentiva a participação das mesmas. No Brasil, papel semelhante poderia ser exercido pelo
SEBRAE.
Em resumo, a partir da reflexão sobre o paradigma E-C-D, o governo brasileiro
deveria se esforçar em aumentar seu número de potenciais fornecedores nas mais diversas
licitações. Este esforço será normalmente conseguido por meio da fixação de condições
básicas adequadas no mercado relevante (aceitação de produtos bons substitutos, evitar
estabelecimento de restrições legais excessivas etc) e simplificação de procedimentos que
reduzam as barreiras à entrada no mercado. Para isto, será necessário tratar as compras como
política pública, que tenham sua eficiência, eficácia e efetividade avaliadas e não meramente
seus aspectos legais.
Em alguns casos, será preciso alterar critérios de desempenho para fomentar a
competição no mercado. Se, por exemplo, uma multinacional tem o custo de produção muito
mais baixo que as firmas nacionais, mas vence as licitações simplesmente cotando os produtos
a um nível um pouco abaixo do custo de empresas locais, uma margem de preferência a
produção nacional, incentivaria a firma estrangeira a baixar seu preço e aumentaria a
competição. Margens de preferência também podem evitar o que Oliver Williamson chamou
de problema da transformação fundamental, isto é quando em uma situação ex-ante de muitos
ofertantes se chega a um resultado ex-post de apenas um fornecedor. Neste caso, o mercado
não teria suas propriedades desejáveis, funcionando com muitos problemas. Autores mais
neoclássicos abordam o tema com o nome de custos de aprisionamento.
Medidas que incentivem a participação das PME’s também aumentam a competição
no mercado. Para este segmento de empresas, é especialmente importante a simplificação dos
procedimentos, já que entraves burocráticos funcionam como uma importante barreira à
entrada destas firmas no mercado. Outro caminho é fornecer-lhes uma margem de preferência
72
ou outro privilégio em relação às grandes firmas, tomando especial cuidado para que estas
medidas não elevem em demasia os custos do governo.
As tecnologias da informação são importante instrumento na simplificação dos
processos. Estas reduzem custos de transação das firmas, diminuindo assim algumas barreiras
à entrada nos mercados. Elas reduzem também custos administrativos do governo, sendo
importantes para o aumento da eficiência.
Desta forma, percebe-se que o governo brasileiro tem uma ampla agenda de forma a
ampliar a concorrência em suas compras e, com isso, ampliar sua eficiência. Esta agenda, pela
atual conjuntura de negociações internacionais, deveria ser acelerada, pois caso o país assine
alguns acordos comercias84 a regulação do tema, que já encontra uma série de dificuldades,
será ainda mais difícil.
84
O Mercosul já tem um acordo sobre o tema que vem sendo implementado. Na ALCA e nas negociações com
a União Européia, as compras também vêm sendo incluídas. No entanto, o Brasil não é nem mesmo observador
do Acordo sobre Compras Governamentais da OMC.
73
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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nas
condições
que
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e
dá
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Disponível
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<http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/decretos/decretos.asp>. Acessado em: 7 de janeiro de 2004.
______. Decreto n. 3.474, de 19 de maio de 2000. Regulamenta a Lei n° 9.841, de 5 de outubro de 1999, que
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______. Decreto n. 3.555, de 8 de agosto de 2000. Aprova o Regulamento para a modalidade de licitação
denominada
pregão,
para
aquisição
de
bens
e
serviços
comuns.
Disponível
em:
<http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/decretos/decretos.asp>. Acessado em: 7 de janeiro de 2004.
______. Decreto n. 3.784, de 6 de abril de 2001. Promove a inclusão de itens de bens de consumo e de serviços
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Provisória nº 2.026-7, de 23 de novembro de 2000, que trata do pregão por meio da utilização de recursos de
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