III Seminário Internacional Organizações e Sociedade: Inovações e Transformações
Contemporâneas
Porto Alegre, 11 a 14 de novembro de 2008;
Título do GT Comunicações livres
Título do trabalho; Políticas Sociais e Consolidação da Democracia: o caso do Programa
Bolsa Família
Nome do autor : Márcia de Souza Medeiros
1
APRESENTAÇÃO
Comumente, as políticas sociais são percebidas como ganho físico e material , seja
o galgar de um patamar superior de consumo com o acesso a bens anteriormente
inatingíveis, de parte de famílias ou indivíduos que percebem benefício monetário, seja
outros aspectos mensuráveis como taxa de mortalidade infantil, número de leitos
hospitalares, número de escolas, traduzidos no âmbito dos beneficiários enquanto
possibilidade de um grau mais elevado de sanidade e educação.
Muito pouco têm sido tomados em consideração, os ganhos que as políticas
sociais podem produzir em termos de valores e autoconsciência. O que queremos dizer?
Que a entrada do estado no cotidiano dos cidadãos, através das políticas sociais, tem um
impacto maior do que permitir-lhes um grau de consumo superior, a freqüência ao número
adequado de consultas pré-natal ou a conclusão do segundo grau. Tão importante como
esses aspectos, nos parece, de um lado, o conhecimento do modus operandi estatal como proceder para ter atendimento médico; para inserir-se na rede escolar ou
assistencial, como nelas permanecer e, de outro lado, a possível associação dessas
dinâmicas com a existência do estado, de decisores públicos e de uma esfera de direitos,
mais ou menos precisa, próprios a cada um e a todos enquanto inerentes à cidadania.
Ainda que essa noção seja difusa, errática e não homogênea.
O presente artigo consiste na apresentação de proposta de pesquisa, ainda em
fase de amadurecimento, relativamente ao impacto do Programa Federal de transferência
de renda Bolsa Família, no que concerne a maior ou menor filiação dos beneficiários à
democracia como valor. Democracia essa concebida como a vigência das ditas liberdades
democráticas:
eleições
livres
e
regulares;
liberdade
de
expressão;
imprensa
independente, etc.
Duas são as dificuldades que primeiro se nos apresentam. A mais evidente delas é
a dificuldade em se estabelecer relação de causalidade entre a concepção mesma de
democracia, por parte dos beneficiários e sua maior ou menor valoração da mesma e o
percebimento do benefício monetário do Programa Bolsa Família. Talvez tal obstáculo
possa ser contornado na medida em que se relativize o nexo em questão. Assim,
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poderíamos ter, enquanto ponto de partida, a suposição de que o pertencimento ao
universo dos beneficiários tem relação com a valoração do estatuto democrático,
passando a tarefa a ser a determinação do grau de nexo existente. A segunda dificuldade
é de ordem teórica pois, contrariamente à bifurcação tradicional entre democracia
procedimental e democracia social, teríamos uma composição entre ambas, na qual o
reforço das polítics sociais, ou seja, da democracia com veleidades inclusivas, fortaleceria
a filiação à democracia entendida por determinados autores como formal e seus
pressupostos.
De todo modo, esse esboço de problemática que deverá se constituir, futuramente,
numa tese de doutorado junto ao Instituto de Filosofia e Ciências Humanas - IFCH, da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS é submetido aos leitores e ouvintes
desse Seminário, no intuito de aprofundar a reflexão a respeito das relações entre o
Estado e as políticas públicas de sua responsabilidade.
PROBLEMÁTICA E SUPORTE TEÓRICO
A democracia é, talvez, um dos temas mais freqüentes dentro da Ciência Política,
seja no que se refere a seus primórdios e estabelecimento, com a sempre referência à
pólis grega e aos autores fundadores, seja com a preponderância de análises voltadas
aos meandros e mecanismos da gestão democrática - distribuição de votações,
composição de gabinetes, ou ainda, tendo em vista formas participativas que alarguem
seu alcance.
A dualidade entre as visões de que a democracia se subsume na alternância dos
governantes no poder, mediante um corpo de regras estável que inclua garantias de
integridade e de participação na escolha daqueles governantes, de todos os setores que
compõem a sociedade e de que, contrariamente, a democracia é incompatível com
desigualdade social e a existência de contingentes sociais sem acesso a determinado
patamar de bem-estar tem se mantido ao longo dos anos. Com algumas concessões, é
fato, de ambas as partes, mas sem desfazer a bifurcação básica acima ligeiramente
descrita.
Dessa forma, a reflexão sobre a democracia tem oposto, na visão de Fábio
Wanderley Reis (2004), duas correntes fundamentais, a dos analistas que concebem-na,
de modo”minimalista”- garantia dos direitos civis e Estado de direito e a daqueles cuja
concepção seria “maximalista”, isto é, de uma democracia social. No primeiro grupo,
estaria Adam Przeworski, que apresentou, em palestra proferida em 1990, a necessidade
de
clareza
analítica
como
justificativa de
3
uma
concepção
de
democracia
preponderantemente política1. Reis critica Przeworski, valendo-se da reflexão de
T.H.Marshall acerca da cidadania e das três dimensões de direitos, civis, políticos e
sociais, que a comporiam. Para Reis, as relações existentes entre esses três aspectos
implicam em que a realização de cada um deles dependa da concretização dos demais.
Assim, para o autor:
“...é (...)difícil ´pretender que a democracia “política”, em que se garantam
plenamente os direitos civis e políticos de todos, possa se afirmar e
consolidar em condições de grande desigualdade social, nas quais os recursos
diversos de poder estarão por definição distribuídos de maneira desigual.”
(Reis, 2004, p.392).
Para Reis, portanto, a idéia de democracia contém, necessariamente, uma
dimensão social, sem a qual sua dimensão política não tem condições de realizar-se de
forma completa. Assim sendo, esse autor filia-se à corrente de análise cuja compreensão
da democracia vai além da livre competição pelo poder e da sedimentação do corpo de
regras pertinente.
Entende-se que, qualquer das duas concepções de democracia que se adote,
restrita ou alargada, quando o Estado se mostra-responsivo a necessidades essenciais da
população, cobertas, por definição, através das políticas sociais, a tendência é de que
haja, por parte dos beneficiários, uma valorização dos mecanismos democráticos
fundamentais, a começar pela competição eleitoral. Se está fazendo referência, afinal, à
legitimação do sistema democrático, de forma geral, através das políticas públicas.
Robert Dahl, ao refletir sobre a democracia contemporânea, denominou
poliarquias, as democracias concretamente consideradas, com referência a uma
democracia ideal, sendo fatores definidores.das poliarquias, a competição e a
participação política. De outra parte, Dahl, recuperando Aristóteles e os pré-socráticos,
sustenta a idéia de que regimes políticos com desigualdades acentuadas entre seus
partícipes, concorrem para a existência de hegemonia de parte de seus membros,
enquanto que a existência de um grupo intermediário de cidadãos, o qual prepondera,
conduz a sistemas não-hegemônicos de tipo mais igualitário.
As desigualdades extremas na distribuição de recursos-chave como
renda, riqueza, status, saber e façanhas militares equivalem a desigualdades
extremas em recursos políticos(Dahl, 1997 , p.92)
Tentando compreender o fato de que convivam poliarquia e desigualdades
importantes, o autor assinala que, dada uma situação de desigualdade, respostas
1
Reis assinala, entretanto, que em outros momentos de sua produção intelectuaL, PRZEWORSKI enfatiza o caráter
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governamentais que reduzem ou a própria desigualdade ou um sentimento de
desigualdade, fortalecem a lealdade dos excluídos para com o regime. Dahl faz referência
ao governo percebido por um grupo de prejudicados como redutor das desigualdades,
mesmo que os atos governamentais não alcancem as causas da desigualdade,
pemanecendo esta inalterada. Para Dahl, ainda que, num prazo mais alargado, fique
evidenciada a não incidência governamental na redução da desigualdade, é possível que,
até lá, se tenha constituído uma reserva de comprometimento para com o governo, da
parte do grupo de desiguais.
Na ótica de Arend Lijphart, sua obra Modelos de democracia apresenta, como tema
novo, a indagação acerca de fazer ou não diferença para as políticas e eficiência
governamentais, qual o tipo de democracia em questão. Lijphart compreende que a
variada gama de instituições e regras das democracias podem ser reduzidas a um padrão
bidimensional: governo majoritário e de consenso.Conforme o autor, a partir de estudo de
Hans-Dieter Klingeman, realizado em 1999, os cidadãos nas democracias de consenso
tendem a uma maior satisfação com o desempenho democrático do que os cidadãos nas
democracias majoritárias. As democracias de consenso são adequadas a sociedades
heterogêneas e compartimentadas, como é o caso da Suíça e da Bélgica, nas quais seja
relevante demarcar a participação de minorias. Para Lijphart, a democracia de consenso é
a “forma generosa e benevolente “de democracia porque apresenta maior probabilidade
de constituir um estado de bem-estar, dentre outras positividades como enviar menos
pessoas a prisões e ter menor possibilidade de adoção da pena de morte. Nas
democracias de consenso, os gastos sociais tendem a ser maiores, sendo que tomada
essa modalidade como variável independente, as políticas governamentais tendem a ser
“„melhores, mais generosas e benevolentes”(Lijphart, 1999, p. 329). Embora o autor faça
todo um arrazoado em torno das virtudes do modelo consensual com relação ao
majoritário, reconhece que, ao menos, no caso dos sistemas majoritáriois com
competição bipartidária, as preferências dos cidadãos são respondidas mais claramente
pelo estado e, em conseqüência, há uma maior prestação de contas, aos eleitores,
daquilo que o governo faz..
Para concluir as referências teóricas, é importante que se saliente o papel das
instituições na presente problemática. Políticas públicas, afinal, são um produto
institucional . Pode-se cogitar, assim como pretende André Marenco dos Santos(2004),
que a confiança nas instituições derive do modus-operandi das mesmas, sendo, portanto,
social da democracia, fonte de estabilidade institucional, em especial nas sociais-democracias.
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produto e não fator causal da estabilidade institucional
Tem-se, assim, a considerar alguns dos autores acima mencionados, uma certa
relação entre o produto da ação do Estado que são, afinal, as políticas públicas e alguma
resposta por parte dos cidadãos. Para efeito da presente proposta de trabalho, ter-se-ia
alguma relação entre um Estado fautor de determinada política social, no caso, o
Programa Bolsa Família e a valorização do estatuto democrático. Relação que requereria,
primeiramente, associação entre o programa e o estado; depois entre o programa e
determinado governo e, por fim, entre o programa e o contexto democrático em que
estado e governo se inserem.
Talvez fosse prudente, a essa altura do raciocínio, fazer uma pequena ressalva
quanto ao aparentemente inesgotável universo de percepções e entendimento que se
pretenderia de parte dos beneficiários do Programa Bolsa Família. O filtro mais usual, em
termos de se mensurar o alcance das políticas públicas, busca identificar pontos objetivos
de melhoria da qualidade de vida da população coberta pela iniciativa governamental.
Passando-se ao terreno sempre escorregadio da subjetividade, relativo à percepção,
compreensão, filiação e outros, a tarefa se complexifica. O que não quer dizer que se
torne impossível. Embora árdua ou de execução dilatada no tempo e nos recursos
requeridos, talvez se trate de uma ocasião privilegiada, visto que a escuta de beneficiários
acerca de aspectos de quantificação mais difícil de executar parece ser percebido como
uma impossibilidade metodológica.
O UNIVERSO DE ANÁLISE
Os programas de transferência de renda são estabelecidos, nos países de
capitalismo central, com a crise do trabalho assalariado como forma de acesso à renda, a
partir das últimas décadas do século passado (Fonseca, 2001). No Brasil, tais iniciativas
têm lugar a partir dos anos 90, em âmbito municipal e expandem-se, fortemente, nos dois
mandatos de Fernando Henrique Cardoso, tanto em número de beneficiários como de
modalidades. No primeiro mandato de Luís Inácio Lula da Silva, é criado o Programa
Bolsa-Família, programa de transferência de renda a famílias que unifica iniciativas do
período anterior. Assim, a partir de outubro de 2003, os benefícios Auxílio-Gás, BolsaEscola, Bolsa-Alimentação e Cartão-Alimentação tornam-se um só, vindo o Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil – PETI a ser incorporado em 2005
No quadro abaixo, está indicada a pasta de origem de cada um dos programas de
origem.
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PROGRAMA
Auxílio Gás
Bolsa Escola
Bolsa Alimentação
Cartão Alimentação
Tabela 1
BOLSA FAMÍLIA: Programas incorporados
BENEFÍCIO
MINISTÉRIO
CRITÉRIO
RESPONSÁVEL
R$ 7,50 mês
Ministério das Minas Para cada família
e Energia
R$ 15,00
Ministério da
Para cada filho entre
Educação
6 e 15 anos (até três
filhos)
R$ 15,00
Ministério da Saúde Para cada filho até 6
anos (até três filhos)
R$ 50,00
Ministério de
Famílias do
Segurança Alimentar Programa Fome
e Combate à Fome
Zero, com ou sem
filhos
O Programa Bolsa Família, vinculado ao Ministério de Segurança Alimentar e
Combate à Fome, pasta instituída no presente mandato presidencial, vai assumindo uma
expressão importante, alcançando, em 2008, cerca de onze milhões de pessoas,
distribuídas por todo o território.
Depois de duas décadas de autoritarismo, o Brasil, recém saído do quinto pleito
presidencial, parece ter se inscrito, definitivamente, entre os países democráticos da
América Latina, sendo que conquistas vitais à preservação das liberdades individuais,
como o direito de votar e ser votado e de se expressar livremente, acham-se quase que
naturalizadas. Entrementes, a consolidação democrática não vem sendo acompanhada,
na velocidade desejável, pela superação da pobreza e da desigualdade. Conforme
Cohn(2000), com referência aos governos Fernando Henrique Cardoso, mas numa
análise que entendemos adequada até o presente momento, em que se encerra o
primeiro governo Luís Inácio Lula da Silva, persiste a oposição entre política econômica e
política social. O que significa que a segunda é submetida a primeira, com implicações
importantes para a questão da pobreza e da desigualdade. A austeridade anti-inflacionária
que norteou os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) e o primeiro
de Luís Inácio Lula da Silva (2003 – 2006), além de reduzir a possibilidade de crescimento
da economia que poderia incluir no mercado de trabalho, contingentes mais expressivos,
leva à contenção nos gastos sociais Tem-se, como decorrência, a desproteção dos já não
protegidos. Segundo Cohn, as desigualdades sociais acabam por não ser compensadas
mas sim, reproduzidas:
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(...):essas políticas, mesmo quando definidas como universais e de caráter
não contributivo, tendem tão somente para a universalidade de um patamar
básico de acesso a determinados serviços sociais, gerando seletividade nos
níveis mais complexos dessas mesmas redes de serviços, comprometendo
assim a garantia da eqüidade de acesso aos mesmos(Cohn, 2000, p.187)
Programas de transferência de renda têm sido adotados como recurso de
enfrentamento da denominada “nova pobreza” nos países do centro capitalista, nos quais
o incremento tecnológico reduz os postos de trabalho mesmo para mão de obra
qualificada e, como forma de lidar com pobres de todos os matizes, na periferia do
sistema. Em países como o Brasil, acham-se associados o empobrecimento advindo da
não empregabilidade de origem tecnológica e a pobreza que passa de geração a geração,
sem a interferência eficaz do poder público, no sentido de quebra do ciclo. Frise-se, ainda,
que, no Brasil, os programas de transferência de renda começam a ser implementados,
em maior número, a partir da democratização.
O Programa Bolsa Família tem atraído as atenções de analistas e comentaristas,
sob diversos ângulos. Especula-se, por exemplo, acerca do papel dos beneficiários,
juntamente com os incluídos em outras ações governamentais voltadas aos piores
colocados na pirâmide de ganhos, como o Luz para Todos e o Pró-Uni, na reeleição do
atual presidente. De outra parte, é criticado um suposto viés assistencialista do
BolsaFamília, com o benefício esgotando-se em si próprio, sem que sejam cogitadas,
quaisquer perspectivas de futuro para os beneficiários. São feitas, ainda, tradicionais
considerações referentes à ineficácia do programa, seja por seu próprio cunho de
transferência
de
renda,
seja
pelo
insuficiente
acompanhamento
de
suas
condicionalidades, nas áreas de saúde e educação.
A proposta de pesquisa que ora apresentamos busca perceber o Programa
BolsaFamília como recurso que tem a potencialidade de caracterizar positivamente a
democracia, junto ao público beneficiário, na medida em que essa iniciativa pode ser
associada a representantes eleitos, mormente num regime presidencialista, no qual a
proeminiência do Executivo dentre os três poderes, facilita a associação das políticas
publicadas implantadas com a imagem do presidente da República. .
Para consecução da presente proposta, será aplicado, a usuários do programa
federal de transferência de renda BolsaFamília, em duas cidades de dois estados da
federação, Rio Grande do Sul e Bahia, questionário, buscando apreender a percepção
dessas pessoas acerca de aspectos fundamentais da temática da democracia. Aplicar-seá, o questionário, igualmente, a não beneficiários, constituintes de um grupo de controle.
O tamanho das duas amostras será calculado posteriormente.
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Pretende-se, também, consultar a legislação pertinente ao programa em foco,
assim como documentos públicos que possibilitem a reconstituição dos processos de
implementação do programa Bolsa-Família. No que se refere à verificação da
capitalização ou não do programa pelos governadores, de ambos os estados, utilizar-seá .a mídia impressa.
A escolha desses dois estados não é aleatória, seguindo alguns critérios. O
primeiro deles reside na tentativa de comparar dois estados com trajetórias políticas, em
princípio, diferenciadas, um deles mais de oposição ao governo central, em tese e o outro,
mais alinhado com o mesmo. O outro aspecto definidor tem relação com o fato da Bahia
ser o estado da federação com maior número de beneficiários do programa em questão.
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES FINAIS
A proposta de pesquisa apresentada nesse seminário procura, enfim, no âmbito
das relações estado - sociedade, perceber uma política social de escopo nacional,
expressiva pelo número de beneficiários, volume de recursos envolvidos e abrangência
territorial, o Programa federal de transferência de renda Bolsa Família, como possível
recurso de reforço às convicções democráticas de parte dos beneficiários do programa.
Ou seja, ter-se-ia um elemento da democracia dita social, aquela que intenta propiciar um
patamar de bem-estar superior àquele do momento precedente, operando enquanto
.forma de consolidação da democracia processual.
Essa suposição requer, obviamente,
que sejam ouvidos os beneficiários do
referido programa e que seja possível “traduzir” tal escuta, além de se fazer necessário
todo um esforço no sentido de perceber que outras variáveis concorrem para o nexo entre
o percebimento do benefício monetário do Bolsa Família e uma maior filiação à
democracia, se é que ele poderá ser identificado. Caberá, ainda, investigar-se se, dentre
as diversas causalidades que possam vir a ser estabelecidas, de um suposto reforço das
convicções democráticas, o percebimento do benefício monetário do programa Bolsa
Família é, efetivamente, a mais expressiva.
Pretende-se, portanto, apreender se e em que medida, o percebimento desse
benefício, faz com que as pessoas atingidas atribuam positividade a temas próprios da
democracia como o voto, a existência de partidos, a liberdade de manifestação, etc. Ao
mesmo tempo, serão ouvidas pessoas não beneficiadas, de modo a que se tenha um
grupo de controle e se possa identificar similaridades ou diferenças entre ambos os
grupos. O interesse na pesquisa pretendida é, assim, envolver os usuários do programa,
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de modo a se perceber se é factível relacionar a expansão e aprofundamento de políticas
sociais com o apoio à democracia.2Caminho semelhante tem sido adotado nos estudos
do Instituto Latinobarômetro, que mostram déficit de apoio à democracia, na América
Latina, apontando para um baixo grau de legitimidade das instituições democráticas,
supostamente por um baixo grau de resolutividade das políticas públicas adotadas.
Um último registro respeita ao papel dos beneficiários no que se refere à presença
do estado em suas vidas: a compreensão das relações existentes entre a organização
estatal, com seu modo de operar e seus decisores e as políticas produzidas, certamente
concorreria para uma cidadania mais ativa. Essa, por sua vez, poderia incidir um pouco
mais sobre o formato e o alcance das políticas públicas, especialmente daquelas de
cunho social. Pouco mais que poderia, talvez, aproximar também um pouco mais,
democracia procedimental e democracia social, num país no qual o regramento
democrático parece ter se rotinizado mas em que ainda há tanto a andar em termos de
inclusão social e da redução da desigualdade.
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