INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DO SUL DE MINAS GERAIS
ASSOCIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DA MICRO REGIÃO DA BAIXA MOGIANA
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO LATO SENSU EM GESTÃO PÚBLICA
Avaliação de desempenho e eficiência na gestão dos serviços públicos: uma
análise dos modelos dos municípios de São Paulo e Igrejinha.
COSTA E SOUZA, Juliana A.1; SILVEIRA JÚNIOR, Olney B. 2.
RESUMO
O estudo apresenta uma análise realizada entre modelos de avaliação de desempenho
aplicadas ao setor público municipal. Seu objetivo é de se constatar se a avaliação de
desempenho na administração pública municipal pode contribuir na eficiente melhoria da
gestão dos serviços públicos prestados. O estudo será realizado com base em revisões
bibliográficas, apresentando conceitos e modelos já criados para aplicação desta ferramenta
no setor público, e a partir daí, analisados dois modelos que vem sendo desenvolvidos para os
municípios de Igrejinha/RS e São Paulo/SP. Os resultados apontam que, apesar de os modelos
apresentarem falhas que atrasam na evolução do desenvolvimento de métodos eficientes, a
avaliação de desempenho é sim uma importante ferramenta para a melhoria da eficiente
gestão do serviço público, precisando apenas ser moldada a realidade de cada município, e
não deixar de lado o ser humano existente atrás de todo servidor público.
Palavras-chave: Avaliação de desempenho, administração pública municipal, gestão do
serviço público.
ABSTRACT
The study presents an analysis of performance evaluation models applied to municipal public
sector. Your goal is to see if the performance evaluation in municipal public administration
can contribute to improving the efficient management of public services. The study was based
on bibliographic review, presenting concepts and models ever created for the application of
this tool in the public sector, and thereafter, analyzed two models that have been developed
for the municipalities of Igrejinha/RS and São Paulo/SP. The results indicate that, templates
even though the delay had problems that could delay the development of efficient methods,
evaluation of performance is rather an important tool to improve the efficient management of
the service public, needing only to be shaped the reality of each municipality, and not to
overlook the human being behind every public servant.
Key words: Evaluation of performance, municipal public administration, management of the
public
1
[email protected] , pós graduanda no curso de Especialização Lato Sensu em Gestão Pública, pelo
Instituto Federal do Sul de Minas, Campus Muzambinho.
2
[email protected], http://lattes.cnpq.br/7539196973936975
2
INTRODUÇÃO
A qualidade dos serviços públicos prestados vem se tornando uma preocupação para
os gestores, pois não vem mostrando a eficiência esperada e com isso ocorrem danos muitas
vezes irreparáveis, e gastos desnecessários. Várias ferramentas vêm sendo estudadas a fim de
resolver essa questão, e uma delas é a gestão de pessoas, já presente na iniciativa privada e
agora entrando também no setor público, na forma da avaliação de desempenho. Mas esta
ferramenta pode realmente promover a melhoria na eficiência da gestão do serviço público?
Nesse sentido, este estudo, realizado através de revisões bibliográficas, tem por
objetivo principal analisar se a avaliação de desempenho na administração pública municipal
pode contribuir para a melhoria da qualidade na gestão dos serviços públicos, partindo do
conceito de avaliação de desempenho e da sua influencia na eficiência dos serviços.
Num primeiro momento será levantado um breve histórico acerca da administração
pública, desde a era burocrática, até a gerencial, que na atualidade vem sendo complementada,
e ainda um pequeno apanhado sobre a administração pública no âmbito municipal, ao qual
estão vinculados os nossos objetivos.
No decorrer do desenvolvimento estará presente ainda a conceituação de avaliação de
desempenho, os métodos mais utilizados e mais eficientes, de acordo com autores como
Chiavenato, Dessler, Ribeiro, entre outros, e sua importância nas empresas para melhora dos
serviços prestados.
Após isso, será feita uma relação entre a administração pública municipal e a aplicação
da avaliação de desempenho neste setor, através de um método criado por Andriollo, que
explana algumas sugestões para sucesso nos resultados da avaliação.
Para chegar a um consenso entre a utilização de modelos de avaliação e sua
contribuição para a melhoria na eficiência da gestão do serviço público, será realizada uma
análise dos modelos de avaliação de desempenho dos municípios de Igrejinha no Rio Grande
do Sul e na grande São Paulo.
Após a análise dos modelos dos dois municípios, serão levantados os aspectos que
influenciam na melhora do serviço, e o que deve ser feito, antes, durante e depois do processo
de avaliação, para que a ferramenta se torne ideal para o que se aspira.
3
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1 Conceitos
Várias são as discussões acerca do conceito de Administração Pública. Mas o que
realmente ocorre é uma confusão de conceitos entre Governo e Administração Pública, que
embora geralmente andem juntos, possuem objetivos diferentes.
Segundo Meireles (1993), a Administração é o conjunto de funções necessárias para a
prestação eficiente dos serviços públicos, é o desempenho longo e organizado, legal e técnico
dos serviços relativos ao Estado, ou assumidos por ele em prol da coletividade, visando o
cumprimento do princípio da supremacia do interesse público; enquanto Governo é o
conjunto de poderes e órgãos responsáveis pelas funções estatais básicas.
Assim, governo seria o Estado em si, e a Administração, a forma de gerir o Estado, a
fim de que o negócio público seja bem gerido e possa proporcionar satisfação aos maiores
interessados – coletividade – quanto ao resultado esperado dos serviços públicos prestados.
Di Pietro (2006) afirma que, em sentido objetivo, “a Administração Pública pode ser
definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico
de direito público, para consecução dos interesses coletivos”, subjetivamente, ela define a
Administração Pública como “conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui
o exercício da função administrativa do Estado”.
Em todos os conceitos fica clara a relação entre a Administração Pública e o Governo,
e também a diferença entre eles, embora estejam intrinsecamente ligados por suas definições e
funções.
2.2 Da Administração Pública Burocrática à Gerencial: um breve histórico
Ao longo da história ocorreram algumas reformas na administração pública brasileira,
totalizando três, se levarmos em consideração a reforma de 1967, um ensaio de
descentralização e de desburocratização que no fim foi revertida, e a terceira seria a reforma
que vem sendo proposta desde 1995 (PEREIRA, 1996).
A ideia da primeira reforma administrativa no Brasil surgiu no governo Getúlio
Vargas, que começou a se preocupar em utilizar um modelo de administração pública
burocrática objetivando combater os excessos do patrimonialismo, presente desde a
4
monarquia, que era caracterizada pela confusão entre o público e o privado, levando
principalmente à corrupção. (FERREIRA, 1996, p.6 apud FEVORINI, 2010, p.19).
Com essa preocupação, Getúlio incumbiu o embaixador Maurício Nabuco para estudar
uma possível reforma administrativa, e deste estudo surgiram três diretrizes principais
apoiadas por Vargas, sendo elas critérios profissionais para o ingresso, desenvolvimento de
carreiras e regras de promoção baseadas no mérito. Foi criado então, com base nestes estudos,
o Departamento de Administração do Serviço Público – DASP – visando implementar essas
diretrizes, além de supervisionar a administração pública, formar os recursos humanos para os
altos escalões, definir escalas de salários e fixar o orçamento nacional. (MARTINS, 1997)
Segundo Pereira (1996), a criação do DASP, é considerada como o início da primeira
reforma administrativa no Brasil, uma vez que o mesmo introduziu os princípios da
administração burocrática clássica no país, oficializando a implantação da mesma, e também
por afirmar os princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica.
“A administração pública burocrática foi adotada para substituir a
administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o
patrimônio público e o privado eram confundidos. (...) Esse tipo de
administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial e as
democracias parlamentares, que surgem no século XIX. (...) Tornou-se assim
necessário desenvolver um tipo de administração que partisse não apenas da
clara distinção entre o público e o privado, mas também da separação entre o
político e o administrador público. Surge assim a administração burocrática
moderna, racional-legal” (Ibid., 1996, p.4).
Na realidade, embora a administração pública burocrática tenha sido adotada por ser
uma alternativa muito mais atraente que a administração patrimonialista da época, ela se
mostrou bem diferente do que se mostrava a princípio, pois além de ser lenta e cara, não
levava aos cidadãos serviços públicos de qualidade. Mas Pereira destaca que, até então, pelo
fato do Estado ser ainda pequeno, a eficiência do serviço público não era algo tão essencial,
mas tão logo o Estado foi se tornando maior, passou a assumir serviços sociais maiores, como
saúde, educação, assistência social, entre outros, a eficiência tornou-se algo indispensável,
fazendo com que as ideias de descentralização e de flexibilização administrativa ganhassem
espaço em todos os governos.
“(...) em 1938, temos um primeiro sinal de administração pública gerencial,
com a criação da primeira autarquia. Surgia então a ideia de que os serviços
públicos na “administração indireta” deveriam ser descentralizados e não
obedecer a todos os requisitos burocráticos da “administração direta” ou
central. A primeira tentativa de reforma gerencial da administração pública
5
brasileira, entretanto, irá acontecer no final dos anos 60, através do DecretoLei 200, de 1967 (...)” (Ibid., 1996, p.6).
Importante ressaltar que esse modelo
burocrático
trouxe muitos
avanços
administrativos, mas, segundo Martins, com a queda de Vargas em 1945, este processo de
modernização não teve continuidade, e embora tenham existido práticas visando à
transparência e consequente melhora na fiscalização das ações do governo, esse instrumento
foi usado como meio político de oferecer cargos públicos aos aliados em troca de votos.
Pereira(1996) considera o Decreto-Lei 200 como o primeiro momento da
administração gerencial no Brasil, uma vez que o mesmo promoveu várias mudanças
significativas, como a instituição dos princípios de racionalidade administrativa, planejamento
e orçamento, descentralização e controle dos resultados, o momento era de grande expansão
das empresas estatais e das fundações, contudo, o DL 200 teve consequências inesperadas e
indesejáveis, permitindo, de um lado, a contratação sem concurso público, o que facilitava
práticas patrimonialistas, e não se preocupando, por outro lado, com as mudanças no âmbito
da administração direta, deixando de realizar concursos e desenvolver carreiras de altos
administrativos. Com isso, a reforma administrativa “embutida” no Decreto-Lei 200 ficou
pela metade e fracassou.
Segundo Fevorini(2010), essa situação de contradição na Administração Pública
perdurou por todo o regume militar e transição democrática. Estudiosos destacam que a
euforia da fase de crescimento ofuscava a fragilidade do modelo de gestão pública vigente, o
que se tornou mais evidente a partir da crise econômica de 1980.
Fevorini afirma ainda que o tema só volta a ser discutido na Constituição de 1988, que
ignora novas orientações da administração pública e retrocede a uma administração
burocrática, centralizada e rígida. Pereira (2004) afirma que a Constituição de 88 “representou
um retrocesso” conforme criou privilégios inaceitáveis para a burocracia pública, contudo,
houve também um avanço administrativo com o princípio da descentralização dos serviços
sociais para estados e municípios.
A grande mudança, segundo Pereira, ocorre com a reforma da gestão pública de 199598, que estabelece dois princípios para a organização do Estado brasileiro e um para sua
administração. O primeiro princípio organizacional é o de terceirizar para empresas privadas
as atividades auxiliares do estado, como obras públicas, limpezas, entre outros, e publicizar os
serviços sociais, contratando empresas não estatais através de contratos de gestão. O segundo
princípio organizacional é o de descentralizar as atividades exclusivas do Estado, dando mais
autonomia e exigindo maior responsabilização pública. O princípio de gestão é de substituir
6
parcialmente
os
controles
burocráticos
clássicos
por
controles
ou
sistemas
de
responsabilização gerencial.
“O objetivo fundamental da reforma da gestão pública de 1995-98 foi o de
tornar o Estado mais eficiente. Para isso, porém, partia do pressuposto de que
o Estado brasileiro já é democrático. A descentralização, com a transferência
de decisões, seja para organizações públicas não estatais ou para agências
executivas, só é viável no contexto de uma sociedade civil com capacidade
para exercer controle social. As reformas burocráticas eram necessariamente
centralizadoras, porque ocorreram no século XIX, em Estados liberais, mas
ainda autoritários; já as reformas da gestão pública podem envolver
descentralização e publicização, porque estão ocorrendo em países em que o
regime político é democrático.” (PEREIRA, 2004, p.547).
De 1995 até a atualidade, a reforma mostrou grandes avanços, mas naturalmente, não
transformou a organização do Estado da noite para o dia. Id (2010, p.174) afirma que uma
reforma desta magnitude, leva de 30 a 40 anos para que possa ser considerada relativamente
completa, sem contar que não é mais a “reforma de uma pessoa ou de um governo, mas uma
reforma adotada e conduzida pela alta administração pública brasileira”.
2.3 Administração Pública Municipal
Fevorini (2010, p.25) afirma que os municípios vêm passando por fortes
transformações, o que se fortaleceu com a Constituição de 1988, que transferiu a eles várias
competências para moldar seu desenvolvimento e definir seu destino.
A Constituição de 88, em seu artigo 30, determina que é de competência dos
municípios:
“Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas
rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes
nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os
serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem
caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
serviços de atendimento à saúde da população;
7
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo
urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a
legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.” (CF, 1988)
Dentre as modificações impostas pela CF de 1988, Souza (1989) apud Fevorini (2010,
p.26) destaca as relativas à Saúde – sistema único de saúde (SUS) no país; a Educação –
aplicação de pelo menos 25% das receitas de impostos e transferências em manutenção de
desenvolvimento do ensino; e Investimentos – diminuição dos gastos com custeio da máquina
pública, não podendo o percentual com despesas de pessoal ultrapassar 65% das receitas
correntes.
Além destas atribuições, outro processo também afetou fortemente os municípios. A
era da globalização, onde os municípios têm que competir economicamente entre si para
tentar atrair investimentos. E lidar com essas novas condições vem se tornando uma questão
de sobrevivência para os municípios que estão tendo que aderir a instrumentos de
gerenciamento. Porém os problemas não param por aí, pois estes instrumentos são pouco
conhecidos, ou não possuem pessoas qualificadas para sua correta aplicação, o que pode
atrapalhar e muito a evolução do município, pois hoje “a qualidade de uma administração está
sendo avaliada, pelos habitantes, mais por sua capacidade de manter ou melhorar a qualidade
de vida, e menos por critérios políticos” (PFEIFFER, 2000 apud FEVORINI, 2010, p. 26).
3 AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
3.1 Conceitos
A avaliação de desempenho nada mais é que uma fase do chamado Controle
Estratégico da empresa, e como toda etapa de uma meta, necessita que as outras fases sejam
seguidas, para que obtenha sucesso na aplicação. Mas o que vem a ser Controle Estratégico?
Chiavenato(2000) define Controle como uma função administrativa, um processo
essencialmente regulatório que mede e avalia o desempenho e toma a ação corretiva quando
necessária e frisa que a administração utiliza mecanismos buscando controlar o máximo de
aspectos possíveis na organização. Ele conceitua ainda o Controle Estratégico como sinônimo
de Controle Organizacional, identificado com base em três características básicas, sendo elas:
8
é decidido em nível institucional da empresa, é orientado para longo prazo, e é genérico,
abrangendo a empresa como um todo.
Na Administração, são vários os tipos de controles utilizados, não cabendo apenas um
conceito restrito. Existem desde controles contábeis e financeiros até controle do desempenho
humano na empresa, podendo estar localizados em vários níveis da organização.
Frisa que, independente do nível onde o controle está localizado (institucional,
intermediário ou operacional), o controle é um processo cíclico e interativo constituído de
quatro fases (ibid.2000), sendo elas:
a) Estabelecimento dos padrões de desempenho, sendo que os padrões representam o
desempenho a ser alcançado, podendo ser tangíveis e intangíveis, vagos ou
específicos, mas sempre relacionados com o resultado que se deseja alcançar;
b) Avaliação do desempenho, que exige uma definição exata do que se quer, para que
não haja erros e confusões;
c) Comparação do desempenho com o padrão, que busca localizar erros ou desvios;
d) Ação corretiva.
A avaliação de desempenho, como vimos, é apenas uma etapa do Controle Estratégico
da empresa, e esta presente em várias áreas, seja em controle de qualidade, controle de
quantidade, controle do lucro, ou na gestão das pessoas. Aprofundaremos o estudo na questão
da gestão de pessoas.
“A avaliação do desempenho é uma apreciação sistemática do desempenho
de cada pessoa em função das atividades que ela desempenha, das metas e
resultados a serem alcançados e do seu potencial de desenvolvimento. (...) é
um processo que serve para julgar ou estimar o valor, a excelência e as
qualidades de uma pessoa e, sobretudo, a sua contribuição para o negócio da
organização.” (CHIAVENATO, 1999, p.189).
Segundo Dessler (2003), a avaliação de desempenho consiste na avaliação da relação
entre o desempenho atual e passado do funcionário com seus padrões de desempenho,
presumindo que os padrões de desempenho foram estabelecidos e haverá um feedback
buscando sanar as deficiências ou manter o bom desempenho.
Ribeiro (2006) afirma que a avaliação de desempenho é o momento esperado pelo
funcionário durante todo o ano, onde ele ficará a par de sua atuação na empresa, sendo
destacados os pontos positivos e os pontos que precisam ser melhorados.
9
Mas por que se avaliar o desempenho? Chiavenato (1999) afirma que se deve avaliar o
desempenho a fim de que as pessoas não caminhem cegas e a organização saber como as
pessoas desempenham suas funcionalidades. Dessler (2003) afirma que os chefes avaliam o
desempenho dos funcionários por três razões, ela traz informações importantes para decisões
a respeito de promoções e aumento de salário, ela permite que as deficiências possam ser
corrigidas ou os pontos fortes reforçados, e oferecem a possibilidade de revisar planos de
carreira.
O hábito de avaliar o desempenho proporciona o que todo funcionário precisa, saber
como vai seu desempenho, podendo assim melhorar, ou não piorar, e pode também servir de
motivação para o mesmo atuar com presteza e zelo pela organização. Assim como é
importante também para os gerentes ou superiores que poderão ter uma noção exata do
desempenho dos funcionários, possibilitando decisões mais centradas.
Para Ribeiro (2006), ao receber informações sobre sua atuação, o funcionário pode
efetuar as correções em seu desempenho, e consequentemente, crescer no ambiente da
organização.
Muitos estudiosos afirmam que, embora a avaliação pelo supervisor imediato seja o
centro da maioria dos processos de avaliação, não são muito aconselháveis, quando usadas
exclusivamente, podendo ser opções para a avaliação a chamada Avaliação entre colegas,
onde os colegas avaliam o funcionário; Comitês de Avaliação, composto pelo supervisor
imediato e mais outros supervisores; a Auto-avaliação, onde o próprio funcionário se avalia;
Avaliação pelos funcionários, onde os funcionários irão avaliar o desempenho do supervisor
no chamado feedback ascendente; e ainda a Avaliação de desempenho 360 graus, onde as
informações são coletadas de todas as pessoas ao redor do funcionário (ibid.2003).
3.2 Métodos de Avaliação de Desempenho
Dessler (2003) elenca alguns modelos básicos de avaliação do desempenho, que
geralmente são utilizados individualmente ou em conjunto:
a) Método de escala gráfica: são listados alguns aspectos e suas respectivas escalas
de desempenho. O supervisor então avalia cada funcionário de acordo com estes
aspectos;
b) Método de classificação alternada: classifica os funcionários segundo um ou mais
aspectos, do melhor até o pior, até que todos os funcionários sejam colocados;
10
c) Método de comparação entre pares: todos os funcionários são comparados com
cada um dos demais em cada aspecto;
d) Método de distribuição forçada: percentuais pré-determinados classificam os
funcionários em categorias de desempenho. Ex: 15% alto desempenho, 20%
desempenho médio/alto, 30% desempenho médio, 20% desempenho médio baixo,
15% baixo desempenho;
e) Método de incidentes críticos: geralmente é utilizado para suplementar um método
de classificação. É feito um registro de exemplos bons e indesejáveis de
comportamento de funcionários e revisa-se esse registro com os funcionários em
períodos determinados;
f) Método de administração por objetivos: requer que o supervisor estabeleça metas
mensuráveis para cada funcionário e discuta o progresso do mesmo em relação a estas
metas. É bastante completo, uma vez que é um programa que estabelece metas e
avaliações e abrange toda a empresa. É composto de seis etapas:
•
Estabelecer as metas da organização: planejamento organizacional para o
próximo ano, estabelecendo metas;
•
Estabelecer as metas departamentais: gerentes e supervisores estabelecem
metas para os departamentos;
•
Discutir metas departamentais: as metas estabelecidas são discutidas com os
funcionários dos departamentos, sendo solicitado que cada um deles
desenvolva suas metas individuais, visando cumprir as metas departamentais;
•
Definir resultados esperados: são definidos os objetivos de desempenho de
curto prazo;
•
Conduzir revisão de desempenho e medir os resultados: os gerentes comparam
o desempenho real de cada funcionário com o desempenho esperado;
•
Dar feedback: os gerentes fazem reuniões periódicas para discutir com os
funcionários os seus desempenhos, e avaliar os progressos em relação ao
desempenho esperado.
Diante da importância assumida pela eficiente gestão de pessoas nas organizações,
privadas e públicas, muitos estudiosos passaram a buscar medidas e modelos ideais para
executar avaliação de desempenho de forma eficiente e com resultados positivos. Porém,
mesmo com o crescimento notável da área, o que se percebe é que houve um
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desenvolvimento desestruturado desta área de estudo, não se chegando a nenhum respaldo
científico desenvolvido e expandido suficientemente para dar validação universal aos
indicadores que vem surgindo. (NEELY, 1999 apud CUNHA, 2011, p.11).
4 AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Ainda na atualidade, diante de tantos avanços na área da Gestão de Pessoas e também
na área da Administração pública, são poucas as bibliografias que tratam da Avaliação de
Desempenho no setor público, o que torna limitado o estudo acerca dessa nova perspectiva de
crescimento da eficiência no serviço público.
Segundo Lotta (2002), a redefinição das estruturas da Administração Pública vem
fazendo com que a velha estrutura burocrática não encontre mais lugar, uma vez que a
qualidade nos serviços públicos vem sendo cada vez mais exigidos, e “nesse contexto, a área
de Recursos Humanos tem papel fundamental”, pois vem sendo responsável pela reelaboração
da política de conscientização dos funcionários, que necessitam de assumir uma nova postura
frente à administração pública atual.
“Espera-se, assim, do funcionário da área pública, um direcionamento para as
ações, marcado pelo propósito de realizar. Além disso, espera-se que, ao
invés de apenas obedecer, o funcionário assuma responsabilidades, e deixe de
ser um sujeito passivo dentro da organização(...).
Levando-se em
consideração a estabilidade do servidor público vigente na maioria dos
países, temos que a gerência de Recursos Humanos deve voltar-se a ações
capazes de readequar os funcionários às novas exigências. Assim,
direcionam-se as burocráticas funções de pagamento, registro, pensão e
aposentadoria para funções de treinamento e desenvolvimento do corpo
funcional.” (ibid., 2002)
Grillo(1981) afirma que é muito difícil implantar um programa de recursos humanos
em uma organização pública se não se conhecer o comportamento dos funcionários, e é nesta
etapa que entra a Avaliação de Desempenho, que poderá fornecer estas informações a respeito
do comportamento dos servidores, assumindo papel de mecanismo essencial para
transformações no âmbito funcional das organizações públicas, podendo ser usada para
averiguar deficiências e proporcionar políticas de desenvolvimento profissional.
Porém, o resultado esperado pela Avaliação de Desempenho aplicada ao setor público
nem sempre é o melhor, muitas vezes ocorrem falhas que podem atravancar o processo,
transformando o que seria a solução para a almejada eficiência no serviço público em um
fator que piora a qualidade destes serviços, como por exemplo, a falta do feedback após a
12
realização das avaliações, que faz com que o funcionário passe a não acreditar na importância
de ser avaliado; a falta de um estudo aprofundado a fim de buscar a melhor técnica de
avaliação para determinada instituição, o que faz com que os resultados da avaliação não
tragam as informações pretendidas, entre outros.
Alguns estudiosos vem se aprofundando neste tema, buscando desenvolver métodos
que possam ser aplicados e obter os resultados esperados a fim de se conquistar a tão aspirada
eficiência na gestão público e na prestação dos serviços públicos.
Andriollo et al (2001) realizou estudos nesta área e apresentou um modelo de
avaliação do desempenho, baseado em algumas características que, segundo ele, são fatores
dos quais resultam o desempenho, entre elas centralização/descentralização do poder,
objetivos
de
eficiência
político-administrativa,
objetivos
políticos-patrimonialistas,
qualificação, e identificação com a atividade. Com a interação destas características, foi
elaborado um modelo que passou a ser sugerido pelo autor, conforme demonstrado na Figura
4.1, existem quatro situações de desempenho:
a) Situação 1 - Alto Desempenho: grupos estratégico, tático e operacional convergem
para a realização dos objetivos operacionais, com alto grau de colaboração;
b) Situação 2 – Médio Desempenho: Tensão entre os objetivos políticos-patrimoniais
do grupo estratégico e os objetivos político-administrativos dos grupos táticos e
operacionais. Autonomia influenciada pela centralização do poder;
c) Situação 3 – Médio Desempenho: O nível estratégico busca a participação dos
grupos tático e operacional, mas o desempenho é prejudicado pela desqualificação do
corpo técnico e de seu baixo grau de envolvimento com a atividade;
d) Situação 4 – Baixo Desempenho: A centralização do poder e objetivos políticospatrimonialistas alienam os técnicos, cuja produtividade já está prejudicada pela
desqualificação e falta de entrosamento com a atividade.
Embora o modelo desenvolvido por Andriollo et al possa ser de muita utilidade para o
desenvolvimento da prática da aplicação de medidores do desempenho no serviço público,
Fevorini (2010) afirma que o modelo é bastante falho, uma vez que não incluíram nos estudos
detalhes como critérios para escolha das categorias analisadas, quais indicadores poderiam ser
utilizados para medir o grau de centralização/descentralização do poder, os objetivos, a
qualificação e a identificação do funcionário com as atividades, sem contar ainda que o
modelo não foi validado empiricamente.
13
Figura 4.1 – Modelo de Desempenho das Organizações Públicas Municipais
(Fonte: Andriollo et al, 2001, p.11).
De maneira geral prevalece, então, a carência de estudos acerca da avaliação do
desempenho especificamente aplicada ao setor público, porém, alguns municípios já vem
desenvolvendo esta prática, que ainda não é unânime, mas vem engatinhando em busca de
resultados que possam enriquecer a gestão pública.
5 METODOLOGIA
O estudo para elaboração do presente trabalho foi desenvolvido com base em revisões
bibliográficas realizadas em livros de administração de empresas e direito administrativo,
além de pesquisas em diversos artigos extraídos de bancos de teses e dissertações da literatura
baseada em gestão de pessoas.
Em um primeiro momento realizou-se leituras para uma delimitação concisa do tema e
levantamento do problema, após esta fase fez-se o fichamento dos dados, buscando definir os
objetivos, geral e específicos, para então dar corpo ao artigo.
Após leitura de todo o material extraído de sítios da internet, e de bibliotecas, foi
realizada uma busca por modelos de avaliação de desempenho aplicadas ao setor público,
visando encontrar o melhor método na promoção da melhoria na eficiência da gestão do
serviço público.
14
Embora a literatura para estudo de gestão de pessoas na área pública, principalmente
em relação à avaliação de desempenho, seja escassa e dispersa, foi possível encontrar artigos
que demonstram como vem sendo a aplicação da avaliação de desempenho em dois
municípios: a grande São Paulo(SP) e o município de Igrejinha (RS).
São municípios estatisticamente diferentes, levando-se em consideração o número de
habitantes – São Paulo possui mais de 11 milhões de habitantes, e Igrejinha possui
aproximadamente 32 mil3, mas que, em primeira análise e não se levando em consideração a
eficiência dos modelos utilizados, está avançada no quesito desenvolvimento da gestão de
pessoas no serviço público, o que faz delas pioneiras, como tantas outras, na busca pela
eficiência nos serviços públicos.
Após estudo minucioso dos modelos utilizados nos dois municípios, foi realizada uma
análise comparativa entre os dois modelos, levando-se em consideração as diferenças
culturais e estatísticas entre eles.
6 ANÁLISE DOS DADOS
O estudo para análise dos dados foi realizado com base nos artigos de Cardoso (2010)
que aponta algumas características utilizadas no município de Igrejinha, no Rio Grande do Sul
e Gabbi; Suzuki (s.d) sobre o Município de São Paulo (SP). Ambas possuem legislação
municipal especifica para a aplicação da avaliação de desempenho. Igrejinha instituiu a
avaliação em 2007, três anos após a implantação nem São Paulo.
O município de Igrejinha utiliza o método de Escala gráfica, onde os critérios
objetivos e subjetivos foram definidos em lei: Critérios Objetivos – assiduidade e
pontualidade, Critérios Subjetivos – produtividade x administração do tempo, zelo, iniciativa
e interesse, entre outros. Embora o método utilizado pelo município seja o de Escala Gráfica,
nota-se uma visão muito mais abrangente por parte da comissão, com expectativas, pretensões
e percepção de necessidades combinadas, características presentes nos métodos de
Administração por Objetivos (mais preocupado em avaliar o trabalho do que as pessoas,
grande preocupação com o alcance dos objetivos da empresa) e Avaliação 360 graus
(combina múltiplas fontes de informação, propiciando uma visão global em relação ao
desempenho dos serviços e dos servidores).
3
Fonte: <http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1 >
15
A avaliação é realizada anualmente pela chefia de cada setor, juntamente com a
comissão, por meio de dados semestrais. Os servidores avaliados positivamente (mínimo de
60%) farão jus à promoção por antiguidade a cada dois anos. Os servidores que obtiverem
resultados insatisfatórios serão submetidos a processo administrativo e incorporados a
programas de recapacitação, e após esse período volta a ser avaliado novamente, podendo
receber a promoção por bom desempenho. Servidores efetivos ocupantes de cargos de direção
ou chefia, caso não atinjam 80 pontos ou mais na avaliação, poderão ser dispensados dos
cargos, retornando ao cargo original. A avaliação dos ocupantes de Cargos de Confiança terá
apenas o objetivo de medir o grau de eficiência dos mesmos no desenvolvimento das suas
funções. Servidores em estágio probatório serão avaliados por procedimentos especiais, que
englobam assiduidade, pontualidade, produtividade, administração do tempo, interesse, entre
outros.
Embora não tenha sido realizado ainda nenhum levantamento acerca das expectativas
com a avaliação, a entrevista realizada por Gabbi mostra que os servidores estão bastante
confiantes quanto ao beneficio trazido.
Um fato que não pode passar despercebido é que a comissão responsável é
extremamente burocrática, apenas avalia os resultados, e só intermedia quando um dos
envolvidos – avaliador e avaliado, não concordam com a pontuação, há divergência ou
interposição de recursos.
No município de São Paulo, como não poderia deixar de ser, o sistema de avaliação de
desempenho é um tanto quanto mais complexo, o que não necessariamente é um ponto
positivo, como veremos adiante.
Todos os servidores efetivos, admitidos e ocupantes de cargos em comissão estão
sujeitos à avaliação de desempenho, exceto os secretários municipais e adjuntos,
superintendentes, subprefeitos, chefe de gabinete e contratados por tempo determinado. A
avaliação é realizada em duas etapas: individual e institucional. A etapa individual é
subdividida em outras duas, de acordo com a colocação do servidor, se o mesmo for
responsável por uma equipe de trabalho é de nível gerencial, se o servidor for somente
integrante de uma equipe é de nível funcional. No nível funcional, a avaliação subdivide-se
numa auto-avaliação e a avaliação da chefia imediata, no nível gerencial além das avaliações
comuns com o nível funcional, o gestor também é avaliado pela própria equipe, atribuindo-se
a cada uma das três avaliações – auto-avaliação, avaliação da chefia imediata, avaliação da
equipe – pesos iguais. A etapa institucional avalia o cumprimento das metas, a equipe do
desempenho coletivo e avaliação dos usuários.
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Várias metas e planos de trabalho vêm sendo desenvolvidos para enriquecer a
avaliação de desempenho dos servidores e dos serviços públicos. Porém a forma como é
realizada a avaliação destas metas acaba prejudicando o resultado final, pois é considerada a
média aritmética entre os resultados, assim quem obteve bom desempenho em meta menos
importante e mau desempenho em meta mais relevante pode ter sua nota camuflada.
Para os servidores com bom resultado na avaliação de desempenho, há progressão por
antiguidade e obtenção de títulos, além de outras gratificações instituídas com base no
desempenho e de acordo com a área de atuação ou carreira do servidor.
Nota-se que a avaliação de desempenho no município vem correndo risco de se tornar
um processo meramente formal, e “inchado” resultando em perda da noção do real objetivo da
avaliação de desempenho e da qualidade dos seus resultados. Está acontecendo um
crescimento muito rápido de peças legislativas abordando o tema e instituindo instrumentos
determinantes de metas, mas as ações não estão crescendo no mesmo ritmo.
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com o surgimento da administração pública gerencial, e sua evolução ao longo dos
tempos, tem se tornado imprescindível que os serviços públicos prestados passem por uma
inovação e apresentem aumento na sua eficiência, visando atender aos princípios
fundamentais da administração pública, e se desapeguem da burocratização existente no
princípio.
A avaliação de desempenho, já presente como peça fundamental na iniciativa privada,
mas ainda tão pouco desenvolvida no setor público municipal, vem se mostrando uma ótima
alternativa para a melhoria da eficiência na gestão do serviço público, mas será que ela
realmente pode ser a ferramenta ideal para tais propósitos? Se for bem aplicada, e existir um
estudo prévio da situação atual da administração visando determinar qual a melhor forma de
se aplicar a avaliação e os resultados obtidos, essa ferramenta pode sim ser uma valiosa arma
para esse ideal de melhoria.
Na maioria dos municípios, os funcionários sentem-se desmotivados, e sem grandes
perspectivas de crescimento profissional, e uma aplicação consciente e bem estruturada da
avaliação pode trazer para eles o prazer de se empenhar nas suas atividades, visando
reconhecimento e valorização pessoal, ou até mesmo uma oportunidade de poder saber quais
são suas falhas e saná-las.
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Analisando os modelos utilizados nos municípios de Igrejinha, no Rio Grande do Sul,
e na grande São Paulo, pode-se constatar que ambos são inovadores uma vez que estão
implantando essa prática, visando um enriquecimento da gestão, e embora apresentem
algumas falhas, o que é natural quando se inicia novos projetos, vem evoluindo no proposto
de criar um método que aumente a qualidade dos serviços públicos.
A diferença entre as realidades dos dois municípios não se mostrou um empecilho
durante a análise, ao contrário, pode permitir visualizar mais facilmente as vantagens e
desvantagens da aplicação da avaliação de desempenho em cada uma delas.
O que mais chama a atenção é o fato de que os avaliadores analisam apenas resultados,
e não se preocupam com o ser humano que se encontra por trás dos resultados, e isso pode ser
muito prejudicial ao objetivo central da avaliação, pois os funcionários precisam do feedback
para saber como estão e o que precisa ser melhorado, sem isso, eles continuaram do mesmo
jeito, sem grandes evoluções. Essa prática, demasiada burocrática, pode vir a prejudicar a
ferramenta no intuito de melhorar a eficiência, pois pode se tornar apenas um processo
formal, e corriqueiro.
Partindo ainda do feedback, é imprescindível que, após se chegar aos resultados, e
apresentá-los aos funcionários, sejam tomadas as providencias para bonificar ou corrigir as
falhas dos avaliados. Os bens colocados na avaliação devem ser incentivados a continuar
ocupando essas posições, e os que obtiveram menores pontuações precisam de mecanismos
que favoreça sua melhora nas próximas avaliações. Ambos os municípios, embora apresentem
alguns benefícios para os melhores colocados, ainda se mostram bastante carentes nesse
aspecto.
Uma característica que é muito importante se destacar é a aplicação da avaliação
também para os ocupantes de cargos de confiança, presente no município de Igrejinha. É uma
iniciativa que pode aumentar significativamente a qualidade dos serviços prestados, pois a
partir dos resultados, será possível que os ocupantes de tais cargos possam passar por
reciclagem e com isso obter maior cumprimento das metas. No município de São Paulo, onde
seria importante uma avaliação dos cargos de alto nível, uma vez que eles detêm grande parte
do poder e da responsabilidade de administrar uma grande metrópole, isso não ocorre, ficando
os mesmos isentos da avaliação.
Embora ainda sejam discretos os resultados obtidos pelos modelos que vem sendo
desenvolvidos nos municípios analisados, nota-se que os servidores já apresentam sinais de
satisfação profissional apenas com a idéia de que haverá uma melhora na qualidade do
tratamento que vem recebendo.
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Sendo assim, chega-se a conclusão de que, apesar de os modelos apresentarem ainda
falhas que atrasam na evolução do desenvolvimento de métodos eficientes, a avaliação de
desempenho é sim uma importante ferramenta para a melhoria da eficiente gestão do serviço
público, precisando apenas ser moldada a realidade de cada município, e não deixar de lado o
ser humano existente atrás de todo servidor público.
Importante ressaltar ainda que é bastante escasso o material acerca desse tema voltado
ao setor público, alguns estudiosos desenvolveram modelos, mas ainda não se tem nada de
concreto nesse campo, o que possibilita que novas pesquisas venham surgindo, e
enriquecendo cada vez mais o tema.
A análise realizada aqui é meramente acadêmica, podendo ser realizada mais a fundo,
a fim de se desenvolver novas técnicas e métodos apropriados a cada realidade, seja ela
municipal, estadual ou federal.
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