DISPOSITIVO de PARCERIA EM REDE PP-AL POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO RURAL NA AMÉRICA LATINA Contexto e desafios O período atual interroga tomadores de decisão e observadores: crises alimentares, ambientais, fortalecimento das desigualdades e do dualismo das agriculturas, mas também, recomposições políticas e econômicas em curso. Todos esses elementos constituem desafios que alimentam os debates sobre suas interpretações e as possíveis respostas, ao mesmo tempo técnicas, econômicas, sociais e também políticas em termos de ‘governança’. Essa ultima questão mobiliza particularmente a rede PP-AL. Tornou-se já comum dizer que o Estado e as sua ação estão em recomposição na medida em que este conheceria um declínio de sua capacidade a orientar as políticas públicas (PP) desde os últimos 20 anos. Certos falam de um « Estado vazio”. Pelo menos podemos dizer que o Estado perdeu parte da sua autonomia de ação, e que conhece um período de de-diferenciação com relação a sociedade. O Estado vive, sem duvida, uma concorrência crescente de diversos atores, o que leva as recomposições das suas modalidades e dos seus instrumentos de ação: - O Estado sofre da concorrência dos mercados e dos atores privados que parecem relegá-lo a um papel secundário de acompanhamento menos que de regulação; - Sofre a concorrência de novos atores, que estão com pressa de entrar em política e de fazer valer a suas lógicas de ação e de representação do mundo: ONG’s, organismos internacionais de certificação de produtos, redes de técnicos, consultores ou peritos, espaços de negociação que integram os segmentos alvos das políticas, “sociedade civil internacional”...; - Sofre a concorrência da emergência de dinâmicas territoriais endógenas que multiplicam os particularismos reguladores em diversos níveis. O policy making torna-se cada vez mais complexo, fragmentado, demorado e cheio de incerteza. Os atores rurais e rurbanos não escapam dessas recomposições; participam delas. Cada um desses elementos condiciona ao mesmo tempo, os novos dispositivos de coordenação procedural (a ação publica) entre atores e lógicas de ação, diversos e diversificados e novos instrumentos de políticas públicas. Entender as dinâmicas de recomposição política que condicionam os espaços rurais e rurbanos tornou-se indispensável para responder aos grandes desafios do século XXI: as desigualdades, a sustentabilidade do uso dos recursos naturais, a “democratização da democracia”... A implementação da rede Políticas Públicas e Desenvolvimento Rural na América Latina entre vários parceiros deste continente e da Europa vem se afirmando depois de diversas constatações recorrentes, que novas pesquisas terão que afinar e precisar de acordo com os países e as situações: - a liberalização das políticas agrícolas e a globalização dos mercados já estão muito avançados, mas paradoxalmente, o peso das injunções ambientais internacionais levou primeiro a febre do desenvolvimento sustentável, logo a um “verdeamento” das políticas agrícolas e, mais recentemente a explosão dos instrumentos de promoção, certificação e mercado de serviços ambientais ; - o dualismo da agricultura e das políticas públicas a ela ligadas está sendo aceito, acompanhado e até promovido ou institucionalizado: o setor agro-exportador está sendo estimulado pela sua contribuição ao balanço comercial, à redução da divida e a captação de divisas. O setor familiar está sendo acompanhado ou apoiado por conta da sua capacidade em fixar uma população rural, em reduzir o peso da extrema pobreza urbana, em ocupar o espaço rural e, em certos casos, em captar transferências familiares em divisas (remessas). Esta tendência está mais marcada em países como México e Brasil. - Há cada vez mais integração entre as políticas agrícolas, as políticas ambientais e os programas de luta contra a pobreza ou de transferência de renda. Essa abordagem transversal dos problemas está, cada vez mais, regionalizada ou espacializada por meio de “territórios de projeto ». Assim o desenvolvimento territorial vem a ser proposto como um instrumento de governança pela transversalidade, já que deve supostamente operar entre os diversos setores sociais, profissionais e econômicos, entre as cadeias produtivas, as instituições e os instrumentos de regulação, e, de acordo pelo menos com os discursos, de maneira participativa. 1 No entanto, além dessa vontade de recompor as políticas públicas no sentido da transversalidade, da participação e da territorialização, as « novas » políticas públicas na América Latina encontram também dificuldades de implementação. Diversos processos vêm de fato, contrariar as vontades de renovação. - - de um lado, a opção do reconhecimento da dualidade da agricultura gera problemas de coerência à nível dos territórios. As políticas setoriais se perpetuam e se multiplicam enquanto a sua integração é unanimemente apresentada como incontornável. É, em particular, o caso das políticas de apoio à produção que têm tendência a ser segmentadas para poder responder melhor a diversidade dos públicos e das suas reivindicações. do outro lado, a evolução das formas da ação publica é caracterizada pela multiplicação dos centros de decisão entre os atores públicos, privados e associativos e pela sua fragmentação. De tal maneira, as interrogações sobre as condições de « governança » tornam-se centrais. Citaremos em particular questões ligadas i) ao lugar e ao papel do Estado nesse universo policéntrico e concorrencial, ii) a qualidade da administração e da gestão pública, iii) a situação da descentralização, iv) as dinâmicas de democracia participativa e eleitoral, v) as interações Estado/setor privado/sociedade civil, vi) as assimetrias entre atores nos espaços de negociação. Assim, se é possível observar recomposições das políticas públicas e do policy making, a sua novidade e o seu caráter inacabado, ou pior contraditório, legitimam um interesse renovado pela analise desses fenômenos ainda demasiado recentes para serem conhecidos e dominados. Neste sentido, comparações merecem ser realizadas entre regiões e países latino-americanos, mas também, com regiões e países de outros continentes. Posicionamento teórico-metodológico Além dessas constatações e conjeturas, a rede cientifica PP-AL se dá dois grandes objetivos de pesquisa e de sistematização, por meio da comparação e da capacitação/formação. - Trata-se de entender com uma análise fina, mediante estudos empíricos as transformações sociopolíticas que atravessam os mundos rurais e rurbanos de América Latina, sem esquecer uma ambição teórica em matéria de analise das políticas públicas. Tais transformações não podem ser pensadas unicamente a partir da produção: dos agricultores, das fazendas, das cadeias, das tecnologias e dos produtos. Trata-se pelo contrario de mobilizar também as teorias do Estado, da ação pública, das relações internacionais, dos regimes políticos de maneira a integrar diferentes enfoques e entradas analíticas. - Trata-se também de propor um modo de avaliação das políticas públicas que, ao lado dos critérios técnico-econômicos clássicos, integre totalmente o paradigma construtivista da ação pública, a análise do policy process. De fato, se o conteúdo das políticas públicas pode recobrir certo sentido em termos de repostas técnicas e normativas (« boas » receitas da ajuda às decisões e « bons » instrumentos de implementação para uma « boa governança »), os processos sociopolíticos de sua fabricação e as posições de atores concorrentes (estrutura das relações de poder e de dominação, dos arranjos e negociações, das coordenações e conflitos...) fazem também, parte da avaliação da eficiência das políticas públicas. As receitas e outros instrumentos de pol4iticas públicas existem através da sua sóciogênese, mas também dos seus usos, suas apropriações e das crenças que os rodeiam. São também, elementos das relações de poder que condicionam a sua trajetória política. Alem do conteúdo das políticas, a compreensão fina dos processos políticos em curso é indispensável para pensar a eficiência das respostas aos principais desafios do mundo rural. Objetivos específicos A América Latina constitui um campo privilegiado de parceria nas pesquisas em matéria de analise de Políticas Públicas para identificar, fortalecer e compartir as competências, colocando o objeto « políticas públicas” no centro de um dispositivo de pesquisa em rede, em torno de objetivos científicos prioritários: - Compreender e acompanhar as evoluções dos processos de produção de políticas públicas agrícolas, rurais e ambientais, notadamente os dispositivos de integração de novos atores, as políticas de regulação social e territorial, as políticas agrícolas nas suas diversas declinações (globais, segmentadas, diferenciadas, etc.), - Avaliar os instrumentos da « nova ação pública »: participação, contratualização /parceria, práticas de projetos territorializados… - Compreender as recomposições e novos posicionamentos do Estado nessa fabrica policêntrica, multiníveis e cheia de incerteza das políticas públicas. 2 - Acumular e sistematizar conhecimentos sobre as mudanças de longo prazo das políticas agrícolas, de desenvolvimento rural, luta contra pobreza, regulação das desigualdades. O debate sobre a « dependência ao caminho » nacional, ou local (mudança pelas margens) vs inovações homogêneas nas políticas merece um aprofundamento mediante analises comparativas. Definição do perímetro científico do dispositivo em rede Para poder esclarecer e contribuir para um balanço mais profundo das recomposições políticas na América Latina, a rede PP-AL centra seus trabalhos sobre quatro processos políticos que participam da renovação da ação pública de desenvolvimento rural: 1)o novo papel do Estado e as relações público/privado; 2) a territorialização da ação e das políticas públicas e a emergência do desenvolvimento territorial; 3) os processos de transferência de políticas públicas e o papel dos mediadores multi-níveis; 4) a avaliação pluralista das políticas públicas. Uma questão de pesquisa Quais transformações da ação pública e das políticas agrícolas, ambientais e de desenvolvimento rural na América Latina? … a ser abordada segundo 4 objetos de pesquisa… 1/ Recomposição do papel do estado e parceria ou relações público/privado. 2/ Territorialização da ação pública e emergência do desenvolvimento territorial. 3/Internacionalização das políticas; mediadores e articuladores multi – níveis. 4/ Avaliação dos dispositivos de políticas públicas Parcerias e relações público/privado Instrumentos de contratualização das PP Governança dos novos territórios de ação pública Territorialização das PP De-setorização, integração das PP Coalizões e redes territorializadas de PP Internacionalização das normas e políticas públicas Disseminação de políticas, Policy transfers e políticas de cooperação Sul/Sul Intergovernamentalismo e/ou transnacionalização Conflitos de racionalidade de ação Relações entre diversos tipos de pericia Planejamento territorial vs projetos de PP Sociologia dos articuladores multi-níveis Práticas de avaliação pluralista relações entre democracia representativa e democracia participativa Recomposição das profissões do Estado e novas profissões da ação pública Regimes parciais, coalizões e redes de políticas públicas. Pluralismo nos processos de avaliação Articulação entre múltiplos níveis de ação ...aplicada empiricamente à varias temáticas : - Políticas de desenvolvimento territorial - Políticas de luta contra pobreza e desigualdades - Políticas agrícolas e de mercados agropecuários - Políticas ambientais (em particular sobre serviços ambientais) - Políticas de adaptação às mudanças climáticas - Políticas de cooperação Sul-Sul, - etc, 3 Principais parceiros latino-americanos - Argentina: INTA, CONICET, Universidad Nacional de la Plata, Universidad Nacional de Patagonia Austral, Universidad Nacional del Centro. - Brasil: UFRRJ-CPDA (Rio de Janeiro), Univ. de Brasília (CDS, CEPPAC, FUP), Univ. de São Paulo, PGDR-UFRGS (Porto Alegre), UFPA-NEAF (Belém), UFSC (Florianopolis), EMBRAPA, UF Campina Grande, IICA Brasil, Unicamp. - Chile: CEPAL, Universidad Pontifica Católica de Valparaíso/Instituto de Geografia RIMISP, Universidad Austral de Chile, INDAP, FAO/LAC - Costa Rica: Universidad Nacional/CINPE, IICA, MAG, CATIE. - Cuba: Universidad de la Habana, Universidad de Holguin - Equador: FLACSO Quito, Ministério de Agricultura/INIAP. - México: UNAM; COLMEX, CEDRESSA, CIESAS, Universidad Iberoamericana, Universidad de Chapingo, Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM), FLACSO México, IICA-Red para la gestión territorial del desarrollo, - Nicarágua: UCA/NITLAPAN, Universidad Nacional Autonoma/UNAN - Peru: Universidad A Ruiz Montoya, CIPCA, GRADE, SEPIA -Uruguai: Universidad de la Republica, Instituto Plan Agropecuário, INIA, PROCISUR Principais participantes associados franceses CIRAD, INRA-SAD, IRD, IEP Paris-OPALC, IHEAL-CREDAL, IDA, Universités de Montpellier I e III, Univ. Lyon II, CEPEL-Cnrs Montpellier, Univ. de Rennes/CRAPE-Cnrs, Univ. de Paris 1 IEDES, CRBC-EHESS-Paris, Univ. de Grenoble/Umr PACTE, Agroparistech,.. Principais participantes associados europeus ODI, Universidade de Wageningen, Universidade de Cordoba, Universitade de Barcelona, London University, Oxford University, Innsbruck University, Universidade Nova de Lisboa, etc. 4 5