Direito Regional e Local n.° 05 • Janeiro/Março 2009
Bairro do Aleixo: novas soluções
para problemas antigos
A busca de novos modelos de actuação no
âmbito da administração municipal é o reflexo
dos enormes desafios que hoje recaem sobre o
desempenho da actividade pública. A tarefa que
se impõe, de satisfazer crescentes necessidades
colectivas num quadro de restrições orçamentais
também crescentes, não pode ficar indiferente
à tendência de interpenetração dos sectores público e privado. Neste contexto, impõe-se que a
prossecução do interesse público não seja feita
exclusivamente dentro dos esquemas tradicionais de actuação mas que se busquem soluções
novas para problemas antigos. O presente texto
expõe, de modo simples, um modelo operativo
que espelha uma visão política integrada dos
problemas da Cidade, articulando as vertentes
da habitação social, combate à exclusão, reabilitação urbana, revalorização do património
municipal e repovoamento socialmente equilibrado da cidade.
Referimo-nos ao modelo de intervenção delineado pelo Município do Porto para revitalização social e urbana do “Bairro do Aleixo” e
do centro histórico da cidade. Anunciado publicamente em Agosto de 2008, baseado no lançamento de um concurso público para escolha
de parceiro(s) privado(s) para a constituição de
um fundo especial de investimento imobiliário
fechado de subscrição particular e celebração de
promessa de permuta de imóveis (1).
Tendo participado na concepção deste modelo de actuação municipal, procurarei expor as
suas linhas gerais com simplicidade, sem a pretensão de mitigar o elevado grau de complexidade técnica que a sua concretização implica.
1. O ponto de partida: problemas antigos
O “Bairro do Aleixo” constitui um dos mais
problemáticos locais da cidade no que respeita ao consumo e tráfico de droga, constituindo
um foco de insalubridade e insegurança urbana
próprias de um gueto social, cujos efeitos se têm
agravado ao longo dos anos. Impunha-se, pois,
ao Município uma intervenção no plano das
suas atribuições em matéria de habitação social,
de promoção da saúde pública e de combate à
pobreza e exclusão social.
Simultaneamente, o Município do Porto dispõe de um vasto património imobiliário devoluto e disperso pela cidade, cujo grau de degradação reclama investimentos avultados, dificilmente suportáveis à custa de exclusivo investimento público. A necessidade de reabilitação
e reocupação de património é particularmente
premente na zona do centro histórico do Porto,
classificada como Património Cultural da Humanidade desde 1996.
2. O caminho: busca de soluções novas
(1) Anúncio de procedimento n.° 4/2008, publicado
no Diário da República, n.° 155, 2.a série, de 12 de Agosto,
alterado pelas Declarações de Rectificação de anúncio n.°
2/2008 e n.° 44/2008.
As torres que constituem o “Bairro do Aleixo” começaram a ser construídas em 1968, ten
Bairro do Aleixo: novas soluções para problemas antigos
3. O destino: o modelo de intervenção delineado
do sido “tomadas de assalto” mesmo antes de
as respectivas obras estarem concluídas. Grande parte das pessoas que vieram a ocupar este
bairro eram provenientes da zona da Ribeira do
Porto e, ao longo dos anos, acalentaram o desejo
de regresso ao centro da cidade.
A estrutura em altura dos edifícios que o
compõem e a sua elevada dimensão – 5 torres
com 13 pisos e 64 habitações cada – tornam
este bairro incompatível com os fins e os critérios contemporâneos de habitação social. Simultaneamente, estas características agravam
os problemas sociais e de segurança sentidos,
dificultando os acessos e a gestão externa do
bairro, facilitando o isolamento e a prática de
actividades ilícitas.
Neste contexto, a opção por reabilitar os
equipamentos existentes no “Bairro do Aleixo”
apresentava-se como uma solução imperfeita
porque incapaz de resolver a longo prazo os
problemas deste bairro.
Por sua vez, a via da demolição e reconstrução de novos equipamentos habitacionais no
bairro implicaria canalizar para esse projecto
todos os recursos financeiros afectos à reabilitação dos bairros sociais da cidade, paralisando a
médio prazo a restante actuação do Município
neste domínio.
Impunha-se, pois, encontrar solução alternativa para o “Bairro do Aleixo” fora dos esquemas tradicionais de intervenção no domínio da
habitação social. Na busca de um modelo de
desenvolvimento sustentável, a construção de
uma nova solução de actuação municipal partiu
de uma visão integrada da Cidade, ou seja, da
percepção de que os problemas sociais, imobiliários e urbanísticos devem ser considerados
como um todo.
a) Constituição de um FEII
Com base nos pressupostos supra referidos,
a solução encontrada para a resolução dos problemas do “Bairro do Aleixo” e do património
municipal devoluto na cidade foi a de prever a
constituição de um fundo especial de investimento imobiliário fechado de subscrição particular (“FEII”). Afectando-lhe a propriedade dos
prédios que constituem o “Bairro do Aleixo” (2),
abre-se a possibilidade futura de desenvolvimento de um projecto urbanístico de revitalização de toda essa zona da cidade e respectivo
espaço envolvente (3). Para o efeito, foi lançado
um concurso público, destinado a encontrar
parceiro(s) privado(s) a quem compita constituir
e gerir o FEII, que necessariamente terá de corresponder a uma Sociedade Gestora de Fundos
de Investimento Imobiliário ou Sociedade Gestora de Fundos de Investimento Mobiliário ou
instituição de crédito que disponha de fundos
próprios não inferiores a € 7 500 000, devendo
(2) É o Fundo, e não a Sociedade Gestora, que se torna
proprietário destes bens, uma vez que esta actua em representação do Fundo. Acresce que a Sociedade Gestora
não pode adquirir imóveis por conta própria, de acordo
com a alínea e) do art. 11.° do Regime Jurídico dos Fundos de Investimento Imobiliário (aprovado pelo Decreto-Lei n.° 60/2002, de 20 de Março, alterado pelo Decreto-Lei n.° 13/2005, de 7 de Janeiro, objecto da Declaração de
Rectificação n.° 8/2005, de 22 de Fevereiro, alterado pelo
Decreto-Lei n.° 357-A/2007, de 31 de Outubro, objecto da
Declaração de Rectificação n.° 117-A/2007, de 28 de Dezembro, e pela Declaração de Rectificação n.° 117-A/2007,
de 28 de Dezembro).
(3) Esta transmissão de propriedade foi sujeita a deliberação prévia da Assembleia Municipal, atendendo a que
o valor dos imóveis que constituem o “Bairro do Aleixo” é
superior a 1 000 vezes o índice 100 das carreiras do regime
geral do sistema remuneratório da função pública (cfr. art.
53.°, n.° 2, alínea i), da Lei das Autarquias Locais, aprovada pela Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro, e alterada pela
Lei n.° 5-A/2002, de 11 de Janeiro, e pela Lei n.° 67/2007,
de 31 de Dezembro).
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em qualquer um dos casos revestir a forma de
Sociedade Anónima constituída exclusivamente
por acções nominativas (4).
O procedimento contratual adoptado assegura os mais elevados níveis de concorrência,
de publicidade e de transparência, garantias objectivas de obter a melhor forma de prossecução
do interesse público.
dos imóveis dados em permuta, a opção foi a de
valorizar propostas que incluam:
i) a maior área de imóveis do Município do
Porto construídos ou reabilitados;
ii) a maior área de imóveis construídos ou
reabilitados em zonas abrangidas por documentos estratégicos;
iii) a maior área de imóveis com condições de
alojamento superiores às exigidas pela Portaria
n.° 500/97, de 21 de Julho (6);
iv) o menor preço do m2, os coeficientes de
localização mais elevados e a menor vetustez,
de acordo com o Código do Imposto Municipal
sobre Imóveis, dos imóveis que o concorrente
se propõe entregar.
Pode, pois, em suma, concluir-se que o modelo de contrapartidas delineado visa transferir para o sector privado a responsabilidade financeira pela concretização de um conjunto de
interesses públicos, de ordem social e urbanística, libertando o Município da necessidade de
despender recursos financeiros ou de recorrer
ao financiamento. A especificidade substancial
desta solução reflecte-se ao nível procedimental,
na medida em que o Contrato a celebrar entre
o Município e o(s) parceiro(s) privado(s) não
corresponde a nenhuma forma típica de contratação pública, mas antes a um contrato que envolve uma componente de prestação de serviços
– constituição de um FEII – e uma componente
de permuta de imóveis.
b) Contrapartidas do Município
Como contrapartida da alienação do “Bairro
do Aleixo” para o FEII, o Município do Porto deterá entre 10% a 30% das respectivas unidades
de participação, forma de assegurar participação
no retorno financeiro de qualquer projecto imobiliário futuro. O Município do Porto receberá,
ainda, imóveis suficientes e adequados ao realojamento dos moradores do “Bairro do Aleixo”,
com condições de conforto e de habitabilidade
por si impostas (5). Compete à Sociedade Gestora do FEII propor o modelo da permuta, o qual
pode implicar a entrega de imóveis prontos a
habitar ou a construção de raiz em terrenos ou
reabilitação de imóveis do próprio Município.
Para o efeito, foi efectuado um levantamento de prédios e de terrenos do próprio Município do Porto que o(s) parceiro(s) privado(s)
poderá(ão) dispor para efeitos de apresentação
do respectivo modelo de permuta.
Para fomentar a reabilitação do património
municipal e o repovoamento socialmente equilibrado do centro histórico do Porto e, simultaneamente, premiar a melhor qualidade e localização
c) Concretização da transferência de habitação
dos moradores do Aleixo
As operações de transferência de habitação
dos moradores do “Bairro do Aleixo” permanecem sob a alçada do Município, a quem compete gerir o parque habitacional disponibilizado
pelo(s) parceiro(s) privado(s). De acordo com as
(4) Por força do já referido Regime Jurídico dos Fundos
de Investimento Imobiliário (arts. 6.° e 41.°).
(5) Este tipo de contrapartidas permitem configurar a
alienação do “Bairro do Aleixo” como uma permuta, já que
o “preço” da alienação do “Bairro do Aleixo” é representado por coisa diversa do dinheiro. Para efeitos de permuta,
o valor dos imóveis que constituem o “Bairro do Aleixo” e
dos imóveis disponibilizados em troca assentará num relatório de avaliação elaborado por um perito da lista oficial
e registado na CMVM, e o valor das obras a realizar em
orçamentos apresentados pelo(s) parceiro(s) privado(s).
(6) Esta Portaria estabelece disposições sobre os parâmetros de área e custos de construção, os valores máximos
de venda e os conceitos a que devem obedecer as habitações a custos controlados.
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peças concursais divulgadas, todos os moradores, que, por direito, cumpram os requisitos de
inquilino municipal, mantêm o direito a transferência para uma habitação social municipal,
de entre os novos imóveis a receber no âmbito
desta operação ou no restante parque habitacional à data existente, de acordo com as suas
preferências.
Por esta via, reforça-se os níveis de satisfação
do direito de habitação social dos moradores do
“Bairro do Aleixo”, na medida em que se lhes
disponibiliza habitação social especificamente
concebida para esse fim e sujeita a requisitos de
conforto e habitabilidade impostos.
Note-se, por outro lado, que uma parte dos
imóveis dados em permuta – pelo menos 20% –
terá de se situar no centro da cidade do Porto,
solução que visa concretizar um anseio antigo
de regresso ao local de origem de alguns desses moradores e, simultaneamente, contrariar
os erros do passado que levaram ao “acantonamento” de estratos da população em bairros
isolados e sobredimensionados, permitindo o
surgimento de comunidades mais pequenas e
distribuídas pela cidade.
imóveis com eficácia real, nos termos constantes da proposta por si apresentada e vencedora
do concurso.
No âmbito da permuta, o que o(s) parceiro(s)
privado(s) assume(m) como contrapartida são
obrigações de resultado de prestação por terceiro, que tanto podem consistir em reabilitação
urbana como na alienação da propriedade de
imóveis (7).
A opção pela entrega ao Município de imóveis propriedade de terceiros implica a prévia
celebração de contratos a favor de terceiro com
eficácia real, nos termos do art. 443.° do Código
Civil. Através destes contratos, os respectivos
proprietários comprometem-se a disponibilizar
os seus imóveis ao Município do Porto em determinada data, para efeitos de realojamento, e
a alienar esses imóveis ao Município do Porto,
após a conclusão do processo de realojamento,
prontos a habitar e livre de ónus ou encargos. A
promessa de alienação da propriedade fica sujeita ao regime de execução específica previsto
no art. 830.° do Código Civil, devendo tal direito
ser exercido pelo Município do Porto.
Estes terceiros podem ser, ou não, subscritores de unidades de participação do Fundo.
A transferência de propriedade dos imóveis
permutados só ocorrerá depois de concluída a
transferência de habitação de todos os moradores do bairro por parte do Município (8). Este
4. Especificidades do modelo delineado
A opção pela constituição de um FEII através
do modelo de permuta exposto permite atingir
objectivos que nunca seriam alcançáveis pela via
de uma operação de simples venda de património imobiliário, co-responsabilizando entidades
públicas e privadas numa parceria sem precedentes. Este modelo de intervenção concretiza
o princípio da boa administração do património
municipal, na medida em que o princípio basilar
de toda esta operação é o de alcançar o máximo de
contrapartidas possíveis ao mínimo custo possível.
As obrigações contratuais que o(s) parceiro(s)
privado(s) assume(m), por via do modelo contratual delineado, são as de constituir um FEII
e de celebrar uma promessa de permuta de
(7) A doutrina configura este tipo de contrato como
um “Contrato de prestação por terceiro”, forma de alguém
se comprometer a conseguir que um terceiro efectue uma
prestação ao outro contraente – cfr. João de Matos Antunes
Varela, Das Obrigações em Geral, vol. I, 10.a ed., Coimbra,
Almedina, 2000, p. 414.
(8) O diferimento do momento da transferência da
propriedade dos imóveis permutados implica que, no
momento da constituição do FEII, os imóveis correspondentes ao actual “Bairro do Aleixo” constituam o activo
do FEII ao abrigo de um direito real de aquisição decorrente da promessa de permuta de imóveis celebrada com
eficácia real, e não ao abrigo do direito de propriedade.
Esta solução enquadra-se no âmbito de aplicação do art.
25.°, n.° 2, do Regime Jurídico dos Fundos de Investimento Imobiliário.
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5. Classificação do Aleixo como “área de
reabilitação urbana”
compromete-se, porém, a concluir essa transferência no prazo de um ano após o acto de aceitação do último imóvel entregue, sob pena do
parceiro privado poder resolver o Contrato e
exigir a devolução da quantia correspondente
aos imóveis entregues.
Daqui resulta que os imóveis dados em
permuta pelo parceiro privado serão disponibilizados para realojamento antes da respectiva propriedade pertencer ao Município, o que
carece de ser expressamente autorizado pelos
proprietários nos contratos a favor de terceiro
previamente celebrados. Prevê-se, igualmente,
que, se o contrato vier a ser resolvido antes da
transferência de propriedade dos imóveis permutados, o Município do Porto pode sempre
fazer suas as obras que já tenham sido realizadas e exigir a celebração da escritura pública de
transmissão do direito de propriedade dos imóveis que já tenham sido entregues e que sejam
objecto de acto de aceitação.
A requalificação social e urbana da zona onde
se insere o “Bairro do Aleixo” implicará implementar um conjunto de operações de loteamento
e de obras de urbanização que visam a recuperação desta área, que se entendeu classificar como
“área de reabilitação urbana”.
Esta classificação permitirá aos parceiros
privados usufruírem de importantes benefícios
fiscais decorrentes do Regime Extraordinário
de Apoio à Reabilitação Urbana (9), factor que
incrementa a atractividade deste modelo.
No que respeita ao projecto urbanístico a
definir para a zona do “Bairro do Aleixo”, é
deixada liberdade aos parceiros privados para
o desenvolver, com impreterível respeito pelos
instrumentos de gestão territorial actualmente
em vigor. O controlo por parte do Município do
Porto será, todavia, exercido enquanto entidade
competente para o licenciamento das operações
urbanísticas a realizar e para a comprovação do
início e da conclusão de acções de reabilitação
urbana.
Cecília Anacoreta Correia
(9) Aprovado pela Lei n.° 67-A/2007, de 31 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2008).