O QUE É “SUBSÍDIO CRUZADO” E COMO ELE AFETA A SUA CONTA DE LUZ?
Edmundo Montalvão 1 e Marcos Mendes 2 (12/02/2012)
Há diversos preços na economia que são fixados ou submetidos a regras e
restrições pelo governo: energia elétrica, tarifas postais, tarifas telefônicas, tarifas
aeroportuárias, planos de saúde, ingressos para espetáculos (regra de meia-entrada),
passagens de ônibus, etc.
Ao fixar esses preços, o governo muitas vezes procura atingir diversos objetivos,
tais como: evitar o lucro excessivo de empresas monopolistas, beneficiar um grupo de
pessoas (os mais pobres, os mais idosos, os estudantes, etc.), estimular alguns setores da
economia ou ajudar o desenvolvimento de regiões mais atrasadas. É muito comum que
o preço mais baixo cobrado de uma classe de consumidores (ou os incentivos
financeiros dados a uma classe de produtores) seja compensado por preço mais alto
cobrado aos demais consumidores. É a isso que se chama “subsídio cruzado”: uma
classe de consumidores paga preços mais elevados para subsidiar um grupo específico,
seja ele outro grupo de consumidores ou um grupo de empresas (Para ler mais acerca de
“subsídios cruzados” veja, neste site, o texto Quem deve pagar a conta dos subsídios
nos serviços de utilidade pública?).
O presente artigo argumenta que, de modo geral, o uso de subsídios cruzados na
fixação de preços regulados pelo governo reduz a eficiência da economia, penaliza
injusticadamente os consumidores não subsidiados, reduz a transparência sobre quanto
custa cada classe de subsídio, distorce a política orçamentária do governo e viabiliza a
sobrevivência de subsídios ineficientes com base em pressão política de grupos
beneficiários.
Será apresentado o caso da conta de luz paga pelos consumidores brasileiros, na
qual há inúmeros itens de custo que representam recursos a serem utilizados para
subsidiar diferentes atividades consideradas meritórias, tais como o consumo de energia
pela população de baixa renda, o incentivo à produção de energia por fontes
alternativas, a eletrificação rural, entre outros.
Inicialmente é preciso considerar os motivos pelos quais o governo interfere na
fixação de preços. Este ponto já foi analisado em outro artigo postado neste site (“Por
que o governo deve interferir na economia?”). Um caso importante é o dos setores em
que o livre funcionamento de mercado não gera concorrência (ver, no texto acima
citado, o conceito de “monopólio natural”), nos quais a livre fixação de preços pelo
mercado daria às empresas o poder de ditar preços elevados, em prejuízo dos
consumidores.
A solução para esse problema pode ser a produção do serviço por uma empresa
estatal, na qual o governo define o preço do serviço, ou pode ser a entrega do serviço a
uma empresa privada que deverá obedecer à regulação estatal. A regulação fixará
preços máximos, metas de investimento e cobertura dos serviços, entre outras
exigências.
Tanto a regulação quanto a operação estatal abrem espaço para que o governo
estabeleça preços diferenciados para distintos consumidores ou incentivos a grupos de
empresas, instituindo os subsídios cruzados.
Os principais mercados sujeitos à regulação ou produção estatal são os de energia
elétrica, telefonia, serviços postais, aeroportos, estradas, saneamento, transporte de
1
2
Doutor em engenharia elétrica. Consultor Legislativo do Senado.
Doutor em economia. Consultor Legislativo do Senado. Editor de www.brasil-economia-governo.org.br
combustíveis. Usaremos o caso do mercado de energia para analisar os subsídios
cruzados e seus efeitos deletérios.
Montalvão (2009) faz uma análise detalhada dos componentes da conta de luz e
lista os seguintes mecanismos explícitos e implícitos de subsídios cruzados, que
representam itens de custo somados à tarifa básica de energia elétrica e encarecem a
conta de luz paga pelos consumidores finais de energia:
o Reserva Geral de Reversão (RGR): originalmente foi criada para
acumular recursos para indenizar as empresas concessionárias ao final da
vigência da concessão e para financiar a expansão do setor elétrico.
Concedendo financiamentos a taxas de juros inferiores às de mercado,
constitui um subsídio às empresas de energia que usam tal mecanismo de
financiamento. Além disso, passou a ser usado como fonte de recurso para
financiar o Programa Luz para Todos, representando um subsídio aos
beneficiários do programa, em geral moradores de localidades rurais
remotas.
o Conta de Consumo de Combustíveis dos Sistemas Isolados: utilizado para
subsidiar a conta de luz dos consumidores localizados em áreas que não
estão conectadas ao sistema interligado nacional de energia (Acre,
Rondônia, Manaus, Amapá e pequenas cidades nas regiões Norte e
Centro-Oeste), cuja energia é obtida principalmente mediante o uso de
termelétricas de alto custo.
o Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica
(PROINFA): subsídio para incentivar a participação da energia elétrica
produzida por fontes alternativas, como a eólica, a biomassa e as
pequenas centrais hidrelétricas.
o Conta de Desenvolvimento Energético: tem por objetivo subsidiar as
contas de luz dos consumidores de baixa renda, os investimentos do
PROINFA e o transporte de gás natural para alguns estados.
o Fontes de energia incentivadas: subsídios previstos para energia solar,
eólica, de biomassa e pequenas centrais hidrelétricas, mediante desconto
de pelo menos 50% nas tarifas de uso dos sistemas de transmissão e
distribuição.
o Aquicultura e irrigação: desconto para essas atividades quando praticadas
entre as 21h30 e as 6h00.
o Consumidores rurais: a despeito de o custo de fornecimento de energia em
meio rural ser mais alto, devido à baixa densidade geográfica dos
consumidores, a tarifa cobrada é mais baixa, com o desconto variando de
acordo com a concessionária.
o Água, esgoto e saneamento: concessionárias desses serviços gozam de
desconto de 15% nas tarifas.
o Consumidores de baixa renda e Luz para Todos: além da parcela de
subsídio financiada por instrumentos acima citados, há parcelas desses
subsídios transferidas diretamente ao consumidor como itens de custo das
concessionárias.
Cada um dos subsídios acima relatados torna a conta de luz mais cara. Em média
eles representam um acréscimo no valor final pago pelo serviço de energia da ordem de
12%, correspondendo a um custo anual de R$ 14 bilhões.
Uma primeira crítica que se pode fazer a esses mecanismos de subsídio cruzado
não diz respeito à finalidade do subsídio em si. Não se pretende aqui questionar se é
justo ou não subsidiar o consumidor rural, o consumidor de baixa renda ou o
consumidor dos Estados não participantes do Sistema Interligado Nacional. O que se
deve criticar é que os consumidores não subsidiados tenham que pagar por esses
subsídios. Se há uma decisão de governo para subsidiar uma determinada classe de
consumidores, o governo deve custear esses subsídios com recursos do orçamento.
Quem financia o governo são os contribuintes, via pagamento de tributos. Se o
governo quer fazer gastos em favor de um determinado grupo, mediante decisão
democrática aprovada pelo Congresso, deve lançar mão de suas receitas fiscais.
Escolher uma determinada parcela da população (no caso, os consumidores de energia
elétrica) para financiar os subsídios, significa escolher “perdedores” que deverão
suportar um custo que não deveria ser seu.
Por que será que são os consumidores de energia elétrica que devem arcar com
subsídios ao transporte de gás natural ou às atividades de irrigação e aquicultura? Por
que não cobrar essa conta dos consumidores de cigarro, dos motoristas de táxi, dos
donos de bancos ou dos consumidores de goiabada?
O amplo uso de subsídios cruzados parece ser uma opção pelo caminho
politicamente mais fácil. Colocar no orçamento público, explicitamente, um subsídio
para um determinado setor ou grupo confere transparência ao custo daquela política e
permite à sociedade questionar se está disposta a pagar tal valor.
Além disso, cada real de subsídio incluído no orçamento em favor do grupo A é
um real a menos que se pode usar para subsidiar o grupo B. Afinal, os recursos do
orçamento são limitados em um país comprometido com o equilíbrio fiscal. Logo, a
inclusão no orçamento de subsídios para um grupo pode sofrer a oposição dos demais
grupos de interesse.
Recorrer ao subsídio cruzado permite fugir à restrição do orçamento: “cria-se”
uma nova receita para subsidiar um grupo sem desagradar outros grupos, e se dispersa o
custo entre os consumidores de energia elétrica de uma forma não transparente. Os
consumidores atingidos pelo novo custo enfrentam dois tipos de dificuldade para reagir
a ele: (a) sequer têm informação a seu respeito; (b) quando têm tal informação, o custo
individual adicional de um subsídio não é suficientemente alto para induzi-los a arcar
com os custos de se organizarem para barrar o aumento da conta de luz.
O eleitorado brasileiro tem demonstrado grande resistência à criação de um novo
tributo para financiar a saúde pública, tendo sancionado a extinção da CPMF e induzido
recente veto à sua recriação. Isso a despeito de ser alto o desejo por melhorias na saúde
pública. Será que esse mesmo eleitorado aceitaria criar um tributo explícito para
financiar o PROINFA ou para subsidiar a conta de luz dos consumidores fora do
Sistema Integrado?
Em texto publicado neste site (Por que é tão elevada a carga tributária sobre os
serviços de saneamento básico?) argumentou-se a favor da redução da tributação
imposta às empresas de Saneamento. Essa seria uma medida de política transparente, de
incentivo a um setor gerador de grandes externalidades positivas para a sociedade e que
mereceria ser subsidiado por todos os contribuintes. Porém, como o Governo Federal
enfrenta resistências à criação de novos impostos, ele teme abrir mão daqueles que já
conseguiu criar. Por isso, parece preferir subsidiar as empresas de saneamento de forma
indireta, jogando o custo de 15% sobre os consumidores de energia elétrica, conforme
acima citado.
A segunda crítica que se pode fazer ao uso indiscriminado de subsídios cruzados é
que o efeito de um subsídio pode anular o efeito pretendido por outro subsídio. Por
exemplo: a redução da conta de luz da população de baixa renda pode ser anulada pelo
aumento da conta de luz decorrente dos subsídios à aquicultura, à irrigação ou às áreas
fora do Sistema Interligado. No fim das contas, a sociedade arca com o custo de
políticas cujo resultado final líquido (descontados os efeitos contrários) ninguém
conhece. Lago (2006) demonstra que isso ocorre de fato: em alguns estados brasileiros
o desconto dado ao consumidor de baixa renda não compensa a perda imposta a este
mesmo consumidor por meio da imposição de diversos outros encargos e impostos em
sua conta de luz 3.
Em terceiro lugar, em alguns casos, pode-se questionar o subsídio em si. Tome-se
o caso do PROINFA. O objetivo do programa é introduzir na matriz energética
brasileira fontes de energia de baixo impacto ambiental. Mas o Brasil, diferentemente
dos países que têm uma matriz energética com forte impacto poluidor (carvão, óleo
combustível), tem grande potencial hidrelétrico ainda não aproveitado. O País só
explorou 33% de todo esse potencial.
Por isso, a forma mais eficiente de aumentar a oferta de energia com baixo
impacto ambiental parece ser a construção de hidrelétricas, acompanhadas de medidas
bastante conhecidas de mitigação de impacto ambiental. O PROINFA e os leilões de
fontes alternativas de energia têm aumentado o custo marginal de expansão do sistema
(a energia eólica só se tornou competitiva em 2011 em razão de isenção de impostos e
outros incentivos não tributários não disponíveis a outras fontes), pressionando
prematuramente as tarifas de energia. Se fossem dados ao consumidor de energia o
direito de escolher a fonte de geração e o devido esclarecimento sobre custos e impacto
ambiental de cada fonte, ele provavelmente escolheria a fonte renovável mais barata,
que é a hidrelétrica.
Em quarto lugar, deve-se observar que, uma vez criado um subsídio, os grupos
por ele beneficiados, direta ou indiretamente, resistirão à sua extinção, mesmo quando o
auxílio financeiro perde razão de ser. Tome-se o caso da Conta de Consumo de
Combustível dos Sistemas Isolados. Como afirmado acima, ela tem por objetivo
subsidiar a geração de energia por meio de termelétricas em localidades não interligadas
ao Sistema Interligado Nacional. Em 2009 iniciou-se o processo de integração dessas
localidades, que passarão, gradativamente, a receber energia do Sistema Interligado e
não mais necessitarão de subsídio. Porém, essa mudança, que representa um salto de
eficiência para o País, acarretará perda de receitas de ICMS dos governos estaduais,
cobrado sobre os combustíveis adquiridos pelas termelétricas. Para atender a pressão
dos governos estaduais, a Lei nº 12.111/2009, originária da MP 466/2009, criou um
adicional de 0,3% a ser pago pelas distribuidoras aos estados e municípios que tiverem
perdas de ICMS.
Mais uma vez vale perguntar: o que os consumidores de energia em todo o país
têm a ver com a perda de arrecadação de ICMS no Acre, Rondônia e Amazonas? Os
subsídios cruzados, pela sua baixa transparência, permitem que os grupos de pressão
obtenham mais facilmente os subsídios que desejam, criando uma intricada teia de
relações financeiras.
Outra distorção, já apontada em outro texto deste site (Quem deve pagar a conta
dos subsídios nos serviços de utilidade pública?) consiste em jogar parte do custo de
ampliação do sistema, que vai beneficiar os consumidores no futuro, na conta dos
consumidores do presente. É isso que ocorre, por exemplo, quando os recursos da RGR
são usados para conceder financiamento subsidiado à expansão do setor elétrico.
3
Lago, Juliana N. (2006) Tributos e encargos na tarifa de energia elétrica: uma análise sob o ponto de
vista do consumidor e da política de tarifa social. Dissertação de Mestrado – Faculdade de Ciências
Econômicas da UERJ.
Ademais, como o Governo desconhece, na prática, o valor ótimo de subsídio
necessário para viabilizar os diversos setores e programas incentivados, como os
subsídios são pouco transparentes, e muitos obtidos em decorrência de pressão política,
é possível que eles estejam gerando efeitos adversos indesejados. Em artigo publicado
neste site (Quem ganha com a meia entrada?), César Mattos mostrou que o subsídio
cruzado com o qual se pretende beneficiar estudantes e idosos pode, na prática, acabar
levando à fixação de preços altos que excluem justamente os grupos que se pretendia
beneficiar, e/ou pode gerar uma perda de bem-estar geral da economia (perda de receita
pelos exibidores de espetáculo sem ganhos para os beneficiários e não-beneficiários da
meia-entrada).
Nada impede que o mesmo fenômeno ocorra no setor elétrico, com o alto custo da
energia gerando perdas à sociedade muito superiores ao que os grupos subsidiados
ganham individualmente.
Como observação final, vale destacar a diferença entre itens da conta de luz que
representam injustificáveis subsídios cruzados e os itens que compõem custos
importantes do sistema de mercado regulado. Estes últimos podem e devem ser
cobrados diretamente do consumidor de energia, pois fazem parte do custo de se
produzir e ofertar energia em um mercado regulado, cabendo discutir, apenas, se os
valores fixados são adequados ou excessivos. Entre esses encargos podem ser citados: a
Taxa de Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica (destinada a financiar a Aneel), o
encargo destinado a financiar pesquisa e desenvolvimento por meio da Empresa de
Pesquisa Energética e os encargos destinados a financiar as operações do Operador
Nacional do Sistema Elétrico (ONS).
Para ler mais sobre o tema:
Montalvão, E. (2009) Impacto de tributos, encargos e subsídios setoriais sobre as
contas de luz dos consumidores. Centro de Estudos da Consultoria do Senado Federal.
Texto
para
discussão
nº
62.
Disponível
em
http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao.htm