SUBSÍDIO – UM INSTRUMENTO ECONÔMICO DE POLÍTICA
AMBIENTAL: USOS E LIMITAÇÕES
Eleonora Ribeiro Cardoso 1
RESUMO
Este artigo trata do subsídio enquanto instrumento econômico aplicado a
políticas públicas ambientais. Avalia suas vantagens e limitações, submetendo
esse instrumento ao crivo dos critérios de avaliação de políticas públicas.
Antes, porém, faz uma breve revisão teórica acerca da abordagem econômica
sobre falhas de mercado, para depois apresentar os instrumentos econômicos
como alternativa de correção dessas distorções, além (e aliada) à política de
intervenção governamental (comando e controle). Só então adentra na
avaliação do subsídio como um dos instrumentos de política pública
ambiental, sob a ótica de distintos e consagrados economistas ambientais.
Palavras chave: economia ambiental, políticas públicas, subsídios.
INTRODUÇÃO
1
Mestranda em Economia, Área de Concentração: Gestão Econômica do Meio Ambiente, pela Universidade de
Brasília / NEPAMA - Deptº de Economia; Graduação em Economia pela UFMT. Email:
[email protected]
1
A questão ambiental tem ensejado um enfoque econômico distinto quanto a
Políticas Públicas.
Se atualmente a questão de ordem tem sido a menor
participação do Estado na economia, ou seja, a “desregulamentação” e a maior
liberdade de mercado, por outro lado consubstancia-se também a tendência de que
a intervenção do Estado, enquanto agente regulador, é imprescindível para conter a
degradação ambiental. Assim, diante das ‘falhas’ no sistema de livre mercado, a
intervenção do governo é indicada para corrigir ineficiências econômicas.
Seguindo esta trilha, edifica-se a Economia Ambiental com pressupostos da
abordagem neoclássica, sugerindo a utilização de instrumentos econômicos
capazes de quantificarem os danos ambientais da poluição, bem como os benefícios
advindos da expansão das atividades econômicas.
A seguir, intensifica-se o debate sobre a eficácia da aplicação de tais
instrumentos no mercado – e dissemina-se o uso dos instrumentos de regulação
direta (ou comando e controle) que instituem proibições, padrões e
regulamentações, objetivando limitar a expansão da degradação. Estes últimos são
aqueles de uso mais comum nos países – tanto desenvolvidos quanto ‘em
desenvolvimento’. Além disso, pelas vantagens de lidarem com acordos e cartas de
intenções, a maioria de empresários e políticos os têm preferido em detrimento dos
instrumentos econômicos (que afirmam aumentar os custos de produção).
Estes instrumentos, todavia, não impõem proibições, mas incentivos que vêm
induzir os agentes poluidores a comportamentos de controle de poluição (via
sistema de preços). Também representam menores custos (dada a flexibilidade de
ajustes e tecnologias), resultando em maior eficiência econômica. Vantagens que
ainda não foram de todo aceitas ao nível mundial pelos policy makers.
A intenção deste ensaio é suscitar um exame do alcance de instrumentos
econômicos, particularmente o dos subsídios.
Para tanto, recorreremos ligeiramente à teoria econômica neoclássica
(microanálise), para expor o arcabouço teórico que subsidia as noções de
instrumentos de intervenção governamental. Em seguida, à literatura econômica
específica do meio ambiente, para tratar dos instrumentos econômicos de política
ambiental. Por fim, submeteremos o instrumento selecionado (subsídio) aos oito
critérios de avaliação de políticas ambientais.
De antemão, reconhecemos que a opção por um tratamento mais pluralista
dos instrumentos políticos disponíveis, como já afirmavam Baumol & Oates (1979,
p. 230), é o caminho que faculta uma ação mais efetiva de governo, na medida que,
para a diversidade de políticas, a disponibilidade de uso do instrumental que
melhor se ajuste a cada situação específica é que possibilitará obter resultados
otimizados.
E é exatamente visando atender a essa flexibilidade de usos que nos
propomos a tratar dos instrumentos econômicos como uma das ferramentas
indispensáveis ao sucesso das políticas públicas ambientais. E particularmente
porque, no Brasil, tradicionalmente tem vigorado os instrumentos de comando e
controle, ainda havendo resistências quanto às vantagens que a coordenação no uso
de um mix de instrumentos políticos poderá angariar ao país, em termos de
controle de degradação ambiental.
Assim, contribuir para que se intensifiquem análises de economistas
brasileiros que esclareçam, apóiem e participem do processo de divulgação das
vantagens e também das limitações do uso dos instrumentos econômicos é também
nossa intenção.
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Nosso silêncio ou indiferença apenas amplia o hiato entre atividade
econômica e exploração racional do meio ambiente, entre uma ação pública efetiva
e ações legitimadas por ‘lobbies’ empresariais oportunistas, sem envolvimento
com as disponibilidades ambientais atuais e futuras do país.
ALGUMAS ABORDAGENS DA TEORIA ECONÔMICA EXTERNALIDADES E BENS PÚBLICOS
Leonardi (1997, p.259) afirma que: “ para os economistas do meio ambiente, a
natureza não é mais uma fonte inesgotável de recursos nem um esgoto de infinita
capacidade de absorção de dejetos, mas uma realidade em processo de esgotamento ”.
Na verdade, este enfoque não é de todo aceito, todavia tem ampliado
consideravelmente seu raio de aceitabilidade. E é importante que assim o seja, a
fim de que o uso do meio externo pelo sistema econômico seja feito de forma mais
cuidadosa e cientificamente legitimado.
Todas as atividades de produção e consumo geram efeitos que podem não se
refletir diretamente no mercado. E quando estes efeitos interferem positiva ou
negativamente no bem-estar das pessoas, no das empresas (interferindo em seu
desempenho) e na qualidade ambiental denominam-se ‘externalidades’.
Baumol & Oates (1975, p. 17) definem que as externalidades ocorrem:
“quando as relações de produção ou utilidade de uma empresa ou
indivíduo incluem algumas variáveis cujos valores são escolhidos
por outros, sem levar em conta o bem-estar do afetado e, além
disso, os causadores dos efeitos não pagam nem recebem nada por
sua atividade”.
Contador (1997, pp. 252-253) aponta as seguintes características das
externalidades: (i) resultam da imprecisa definição do direito de propriedade, e
não do comportamento perverso ou bondoso dos indivíduos ou empresas; (ii)
possuem caráter incidental, involuntário (não se polui intencionalmente: para a
empresa o objetivo é produzir e para o indivíduo é desfazer-se do lixo – seria
então papel da educação ambiental o disciplinamento, a mudança das atitudes para
o consumidor);
(iii) “a falta de controle direto a um custo nulo sobre as fontes
dos efeitos externos - a não ser pelo próprio externalizador (as externalidades
para serem eliminadas sempre envolvem custos e despesas adicionais) “.
Hussen (1999, p. 100) apresenta-nos as relações em que as externalidades se
manifestam:
a) Quando há Externalidades Positivas
• Benefícios Sociais = Benefício Privado + Benefício Externo; onde o
Benefício Externo > 0 e, então, Benefícios Sociais > Benefícios Privados.
b) Quando há Externalidades Negativas
• Custos Sociais = Custos Privados + Custos Externos; onde o Custo
Externo > 0 e, então, Custos Sociais > Custos Privados.
Assim, afirma haver uma divergência entre os benefícios privados e sociais
assim como entre os custos privados e sociais. Desse modo, alocações de recursos
em um mercado tão somente baseado em enfoque de custos e benefícios privados
3
serão ineficientes quando vistos numa perspectiva social mais ampla. Então, isso
constituiria um claro caso de Falhas de Mercado – onde a alocação eficiente dos
recursos (Pareto Ótima) não estaria sendo observada.
A partir dessa divergência, a teoria econômica constrói todo o arcabouço
analítico capaz de traduzir essas falhas no funcionamento do mercado competitivo.
Sendo que foi a partir de Pigou (1879 – 1959), em 1920 é que o fenômeno das
externalidades começou a ser abordado pelo ‘mainstream economics’.
Sugeria ele a intervenção indireta do governo, via sistema de taxação, a fim
de corrigir as ‘externalidades negativas’ geradoras das deficiências de mercado.
Tais taxas foram denominadas ‘pigouvianas’ e consistiam, conforme exposição de
Tolmasquim (1998, p.326), em um valor igual ao valor monetário do custo externo
(diferença entre o custo privado e o custo social) obtidos no ponto do ótimo
paretiano.
Este processo é conhecido como o de ‘internalização’ das
externalidades – quando, ao transformá-las em custos para as empresas, passam a
incorporar-se ao processo produtivo, deixando então de ser um ‘custo externo’
para se transformarem em custos incorporados, ‘internalizados’. Neste caso, então,
a eficiência econômica poderá novamente retornar ao mercado.
Isso porque, conforme Pindyck & Rubinfeld (1994, p.844), pelo “ fato de as
externalidades não estarem refletidas nos preços de mercado, elas podem originar
ineficiência econômica ”.
Se a intervenção do governo na economia (mesmo que leve) é execrada pela
economia neoclássica (ALMEIDA, p. 28), para os problemas específicos do meio
ambiente é altamente recomendada. A não intervenção, sugerida por Coase (1960)
– em que a livre negociação entre as partes facultaria obter-se melhores resultados
do que sob intervenção – dependeria de algumas condicionantes: clara definição de
direitos de propriedade e custos de transação nulos (poucas pessoas envolvidas) –
neste caso, a intervenção governamental se restringiria apenas à legitimação dos
direitos de propriedade. Assim, esta alternativa limita-se a algumas situações
somente, conforme demonstrado por Mueller (2000 p.46).
Nas demais situações em que os custos externos adversos (externalidades
negativas) são detectados na economia e que o mercado por si não resolve essas
‘falhas’, a intervenção direta ou indireta do governo é a recomendável. Afirma
Cairncross (1992 p. 99): “ Só o mercado não basta. Os governos precisam intervir para
alinhar os custos privados com os da sociedade como um todo ”. Estes custos privados
adversos são resultantes da Poluição. E é desse modo que a poluição torna-se o
objeto de estudo da economia do meio ambiente.
Sobre o assunto Pindyck & Rubinfeld (1994, p.853) enunciam que:
− Existem alguns mecanismos utilizados com o fito de estimular agentes
poluidores a reduzirem os níveis de poluição. Dentre estes, situam-se os
padrões de emissões de poluentes e os impostos sobre emissões de poluentes.
− O imposto sobre a emissão de poluentes incide sobre cada unidade de poluentes
emitidos por uma empresa. Esta, ao reduzir suas emissões, estará então
minimizando seus custos. E reduzirá até o ponto em que o imposto for maior
que o custo marginal de redução da poluição. Quando este CMgR for maior que
o imposto, então o empresário pagará o imposto ao invés de continuar
reduzindo suas emissões;
− Para estes autores (Pindyck & Rubinfeld, p. 853), geralmente os impostos sobre
emissões de poluentes são mais eficientes que os padrões: Primeiro, porque o
padrão requer uma avaliação igual para todos as empresas; enquanto que os
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impostos alcançam a mesma redução de emissões a custos menores. E segundo,
porque, frente aos impostos, os empresários, objetivando reduzir custos, buscam
reduzir cada vez mais seus níveis de emissão de poluentes, instalando novos
equipamentos que reduzam essas emissões. Desse modo, estimulam
aprimoramentos tecnológicos, ao contrário dos padrões que tendem as perpetuar
tecnologias já adaptadas aos padrões determinados.
− Todavia, há ocasiões em que padrões tornam-se mais desejáveis. É quando há
informações incompletas e os padrões facultam um “maior grau de certeza”
quanto aos níveis de emissão de poluentes. No entanto, também mostram “um
maior grau de incerteza” quanto aos custos da redução;
− Já os impostos, apresentam ‘certeza’ quanto aos custos da redução, mas
oferecem ”incerteza quanto aos níveis de redução de emissão de poluentes a
serem obtidos” (p. 856);
− A decisão do “policy maker” entre as duas políticas “dependerá da natureza da
incerteza e dos formatos das curvas de custos”, afirmam os autores à pág. 856.
A demonstração gráfica dessa circunstância pode ser visualizada a
seguir, na apresentação de um exemplo de impostos sobre efluentes:
GRÁFICO 01: MINIMIZAÇÃO DE CUSTOS COM IMPOSTOS SOBRE
EFLUENTES
Impostos por
unidade de
Emissão de
Poluentes
($)
CMgR¹
5
CMgR²
4
3
Custos mais altos
de Redução de
Emissões da
Empresa 1
2
Custos mais
altos de
Redução de
Emissões da
Empresa 2
1
0
2
4
6
8
10
12
14
Nível de Emissão de Poluentes
FONTE: Pindyck & Rubenfeld, 1994, p.854.
(*) Havendo limitação de informações, o responsável pela elaboração da política poderá estar diante de uma
escolha entre um único imposto sobre emissões ou um único padrão de emissões para todas as empresas. O
imposto de $3 alcança o nível de 13 unidades de emissão a um custo mais baixo do que um padrão de redução de
07 unidades por empresa. Com o imposto, a empresa com curva mais baixa para custos de redução de emissões
(empresa 2.) diminui mais suas emissões do que a empresa com curva mais elevada de custo de redução de
Ainda
sobre
emissões
(empresa
1.). este tópico, é interessante acrescermos algumas conclusões
feitas por Pearce & Turner (1990 p.67):
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(1) Cientistas tendem a definir poluição de modo distinto ao de economistas;
(2) Para os economistas, poluição é um custo externo e ocorre somente quando um
ou mais indivíduos sofrem uma perda de bem-estar;
(3) Neste caso, economistas não recomendam a eliminação da externalidade porque
argumentam que a externalidade ótima não é zero;
(4) a idéia de ‘poluição zero’ não é, entretanto, absurda. Ao menos duas
considerações tornam isso mais razoável do que pareceria ao primeiro sinal: (a) o
fato que o meio ambiente tende a ter uma capacidade positiva de assimilação; e (b)
o fato que é possível, em alguma extensão, a separação da atividade econômica do
fluxo de lixo que afeta o meio ambiente e introduz poluição;
(5) Que é errado considerar as firmas como os únicos poluidores: indivíduos
poluem assim como o fazem os governos;
(6) Esta análise pressupõe um mercado de concorrência perfeita. Algumas destas
conclusões não se sustentam caso esta hipótese não seja considerada.
Assim, concluída esta etapa de revisão teórica, podemos adentrar na análise
dos instrumentos econômicos de política ambiental, que são os mecanismos
utilizados para corrigir falhas de mercado sob intervenção governamental.
Esta intervenção poderá se dar através de ação direta (instrumentos de
comando e controle) ou via mercado, indiretamente (instrumentos econômicos).
Existem ainda os instrumentos denominados de persuasão moral, englobando ações
de educação ambiental, comportamento pró-ativo das empresas, dentre outros, mas
que não são aqui objetos de estudo.
INSTRUMENTOS ECONÔMICOS DE POLÍTICA AMBIENTAL
Baumol & Oates (1979, p. 230) explicam que existe um consenso acerca da
necessidade de proteção ambiental. Mas que, todavia, economistas e
ambientalistas têm tomado posições diametralmente opostas. Que a maioria dos
economistas tem rejeitado o uso dos instrumentos de regulação direta bem como
os de ‘consentimentos voluntários’, preferidos pelos ambientalistas. Porém os
autores discordam dessa polarização, reconhecendo que todos os instrumentos de
política possuem suas virtudes e também algumas limitações e que “ uma política
efetiva requer uma extensa variedade de instrumentos e boa vontade para usar cada um
deles conforme for necessário .”
Argumentam que “ são os“policy makers” quem não se encontram preparados
para considerem as regras dos programas ambientais”, daí a “relutância em fazer uso
dos incentivos de preços para a proteção do meio ambiente ”;
Estes autores (1979, p. 231), ao tratarem dos instrumentos econômicos,
afirmam que a lógica dos incentivos de preços é direta. Como para diversos bens
ambientais não existem preços, o propósito do economista é apenas um: fazer com
que “nossos escassos e valiosos recursos naturais sejam providos por um devido
preço”, ou seja, o economista advoga “ uma reorientação no sistema de taxas – não
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necessariamente aumentando o nível total, mas variando os preços relativos a fim de
produzir incentivos para a conservação dos recursos naturais .”
Os autores partem então para uma análise comparativa entre o uso de
instrumentos econômicos (fiscal ou de preços) e os de controle direto, sob as
óticas dos critérios de avaliação de políticas ambientais por eles propostos.
Assim, após identificar a ocorrência de externalidades e decidir-se pela ação
de internalizar os custos externos desencadeadores de degradação ambiental, devese escolher a estratégia de ação que implique em mínimos custos, a fim de garantir
sua eficiência econômica. Isso com o propósito de que os agentes poluidores
possam incorporar “os custos sociais de degradação nos seus cálculos privados de
custo/benefício e, com isso, corrijam sua ação”. (Almeida, 1998, p. 37).
Os responsáveis pelas políticas ambientais, mundialmente, têm recorrido ao
uso dos instrumentos de regulação direta. Neste ensaio estaremos enfocando o uso
dos instrumentos econômicos (IE’s), detendo-nos na abordagem dos subsídios,
como uma outra política de ação governamental.
Serôa da Motta (1996, p.09) assim os defende:
“ Os IE’s são amplamente considerados como sendo uma alternativa
economicamente eficiente e ambientalmente eficaz para complementar
as estritas abordagens de C&C. Teoricamente ao fornecerem
incentivos ao controle da poluição ou de outros danos ambientais, os
IE’s permitem que o custo social de controle ambiental seja menor e
podem ainda fornecer aos cofres do governo local a receita de que
tanto necessitam. No entanto, os custos administrativos associados
aos IE’s podem ser mais elevados. As exigências de monitoramento e
outras atividades de fiscalização continuam,, como no caso do C&C,
podendo haver necessidade de esforços adicionais de administração, a
fim de fazer face às mudanças institucionais e de projeto que surgem
da aplicação dos IE’s ”.
No entanto, percebemos uma ênfase deste pesquisador no caráter do IE
enquanto gerador de receitas. E nos parece ser este um aspecto que deva ser
enfocado com cuidado e rigor, sob pena de que governos venham a instituí-los, não
visando garantias ambientais, mas priorizando aumentar receitas públicas, podendo
colocar em risco os fins de sustentabilidade ambiental que se deseja atingir. E este
risco deve ser levado em conta para ver se vale a pena ser corrido.
Mas afinal, o que vêm a ser instrumentos econômicos de política ambiental?
Almeida (1998, pp. 47-49) focaliza a questão conceitual dos IE’s, a partir do
estudo da OCDE (1989 pp.12-14). Esclarece ser esta conceituação uma tarefa
difícil, pois pode assumir as seguintes noções:
− Quando afeta o cálculo de custos e benefícios do agente poluidor, afetando
assim suas decisões privadas Æ Neste caso, ficariam excluídas grande parte de
taxas cujos níveis são muito baixos, sequer provocando impactos significativos
sobre a planilha de custos/benefícios ou do comportamento do agente poluidor;
− Quando é um mecanismo atrelado a preço e não à quantidade Æ Já aqui seriam
excluídas as licenças negociáveis de poluição, posto que operam com a
comercialização de cotas físicas entre os poluidores envolvidos;
− Quando é um mecanismo que permite flexibilidade de resposta pelo agente
poluidor (ele responde no tempo e da maneira que puder ou quiser) Æ mas
autores afirmam que a linha divisória que define essa flexibilidade entre um
tipo de instrumento e outro é muito tênue, não sendo então exclusividade dos
IE’s.
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O mesmo estudo esclarece que, de acordo com o que se define por economia
(e existem várias correntes distintas entre si: neoclássica, institucional, marxista,
por exemplo), a noção de instrumentos econômicos assumirá enfoques
diferenciados. E Almeida, concluindo, apresentará a definição dada por Serôa da
Motta (abud OCDE, 1989, p. 14) e que, nos parece, é a adotada por ela: “ por
incentivos (instrumentos) econômicos entende-se todo mecanismo de mercado qu e
orienta os agentes econômicos a valorizarem os bens e serviços ambientais de acordo
com sua escassez e seu custo de oportunidade social ”.
Finalmente, temos que os instrumentos econômicos são os seguintes: a)
taxas e tarifas; b) subsídios; c) devolução de depósitos reembolsáveis; d) criação
de mercado (licenças negociáveis).
Definidos o que são instrumentos econômicos, passaremos à análise dos
Subsídios.
SUBSÍDIOS – SIGNIFICADO E FUNÇÃO
Almeida (1998, p.55) enuncia que subsídio é uma denominação genérica
pertinente à várias formas de assistência financeira, cujo objetivo é oferecer
incentivos para que agentes poluidores promovam a redução de poluição
ambiental. E que, de acordo com critérios da OCDE (1989, p.15), a autora
apresenta os principais tipos de subsídios existentes:
− Subvenção: formas de assistência financeira não reembolsável, prestada a
agentes poluidores que se decidam pela redução de seus níveis de emissões;
− Empréstimos subsidiados: empréstimos a taxas de juros reduzidos (abaixo das
praticadas no mercado) para os agentes que adotaram medidas antipoluição;
− Incentivos fiscais: depreciação acelerada ou outras formas de isenção ou
abatimentos de impostos para os que praticarem medidas antipoluentes.
Jacobs (1995, p. 258) expõe que há dois tipos de gasto ambiental: as ações
realizadas diretamente pelo governo e os subsídios – privilégio concedidos pelo
governo a organizações privadas e aos consumidores. E que “ os subsídios são uma
forma de incentivo financeiro: barateiam atividades ambientalmente positivas de
empresas e consumidores ”. Esclarece que o que, na realidade distingue estes tipos
de gastos é a propriedade: caso for privada, o governo oferecerá ao proprietário
um subsídio de manejo; caso for pública, a mesma ação será denominada de
governamental direta. Subsídios a empresas privadas se dão através de subvenções
para as indústrias, para pesquisa e desenvolvimento geral.
O autor alerta que ambos os gastos constituem-se violação ao princípio de
quem polui paga. E aí o custo da proteção ambiental é assumido pelo conjunto da
sociedade.
Jacobs (1995, 259) afirma que existem diferentes classes de subsídios:
9 Aqueles que, para acabar com a poluição, oferecem incentivos às
empresas que logrem reduzi-la. São oferecidos na forma de
subvenções, empréstimos a baixo custo ou descontos fiscais;
8
9 Aqueles oferecidos a empresas que visam reduzir a poluição abaixo da
meta fixada e àqueles que desenvolvem pesquisas e investimentos em
formas específicas de tecnologia para o controle da poluição.
Para esse autor, o primeiro tipo é um instrumental deficiente, pois estimula
as empresas a maximizarem suas descargas (rejeitos) antes que se introduza o
subsídio, almejando elevar o ‘nível de referência’ (o ponto de partida das
emissões). Já o segundo tipo, quando aplicado em conjunto com impostos e com os
instrumentos de regulação direta, podem ser mais apropriados. Nos países ricos da
Europa, este tipo de subsídio é utilizado com o propósito de ajudar as empresas a
cumprirem os padrões ambientais.
Os subsídios se prestam também para estimular um uso melhor da terra por
parte de proprietários privados – é quando as subvenções à agricultura estimulam a
proteção de áreas ecologicamente sensíveis situadas em suas propriedades. E
também quando países ricos (do hemisfério norte) subsidiam países pobres
(localizados no hemisfério sul), cujos recursos ambientais estão sem
monitoramento, ofertando-lhes oportunidade de protegerem ecossistemas de
importância mundial ali situados.
Na realidade, se são os países ricos que respondem por cerca de 70% da
atividade econômica mundial, não restam dúvidas que são eles os maiores
responsáveis pela poluição global. “Subsidiar áreas pobres” não é nenhum
incentivo caritativo. É questão mesmo de sobrevivência, talvez deles próprios.
Há ainda o enfoque de Fields (1997, p.288) que diz que seriam produzidos
“ os mesmos efeitos de incentivos se, ao invés de se aplicar um imposto, se estabelecesse
um subsídio para as reduções de emissões ”. Assim, o subsídio funcionaria como um
recompensa por reduzir emissões (a partir de um ponto de referência), atuando
como um custo de oportunidade: quando o agente poluidor escolhesse emitir uma
unidade de efluentes, estaria renunciando ao pagamento do subsídio que poderia
obter caso resolvesse, ao contrário, restringir a unidade de efluente.
Todavia, existe nesse aspecto uma importante desvantagem do subsídio: a
possibilidade de que, individualmente, uma firma subsidiada reduza suas emissões,
no entanto, ao nível da indústria como um todo, no somatório de todas as
empresas, as emissões totais sejam incrementadas. Isso porque, depois da
imposição do subsídio, a firma passa a gozar de posição financeira mais vantajosa,
atraindo novas empresas potenciais à indústria, que, com isso, terá maior volume
total de efluentes sendo emitidos. Este é o risco adverso possivelmente resultante
do subsídio aplicado somado à ganância empresarial.
A consideração de que “ espaço em que o subsídio pode ser mais útil é no
sistema de reembolso de depósitos” (Fields, 1997, p.289), se explica por ser um
sistema de combinação de imposto e subsídio. Subsídio quando se paga aos
consumidores pela devolução de um bem em um posto de recolhimento – a
intenção é dar um incentivo às pessoas que deixam de eliminar um artigo de modo
ambientalmente prejudicial. Imposto é quando se tem a origem dos recursos para
pagar o subsídio – fundos oriundos de impostos aplicados aos artigos no momento
da compra, objetivando não a redução de seu consumo, mas somente a arrecadação
de recursos para pagar o subsídio. Ao imposto denomina-se depósito; ao subsídio,
reembolso. O propósito é reduzir o desperdício e estimular a reciclagem.
Há, porém, um outro enfoque que precisa ser analisado com cautela – o de
ser o subsídio simplesmente um reverso da taxação. Embora inúmeros autores
afirmem, tal como Bellia (1996, p.200), que “ A política de taxação consiste em
cobrar dos ‘poluidores’ um imposto equivalente aos custos de suas externalidades ”. E,
9
em seguida, que “ a política de subsídios é o reverso da taxação ”, essa conclusão não
é geral.
A visão tradicional de relação indireta entre imposto e subsídio explica que
os agentes receberiam um tipo de incentivo (redução ou isenção de impostos,
reservas de mercado para seus produtos, créditos com juros mais baixos ou
negativos, etc.) ao invés de pagarem ao materializarem sua produção ou consumo.
O cuidado é necessário quando em pauta estão os bens e serviços ambientais.
Pereira (1999, p. 30) apresenta francamente restrições a esta abordagem,
afirmando que esta não é de todo correta, na medida que os objetivos da política
de subsídios podem ser díspares dos da taxação: (...) Destarte, se as funções, os
campos de aplicações e os objetivos de política não são totalmente coincidentes para o
subsídio e a taxação, é temerário admitir que um é o reverso do outro .
Este instrumento econômico de política ambiental também cumpre o papel de
tornar possível aos agentes poluidores suportarem os custos de controle quando estes
se lhes tornam proibitivos, por se referir a atividades econômicas, cuja manutenção
no mercado não suportaria arcar com maiores custos que os de produção, limitandolhes a capacidade de concorrência no mercado. A decisão de governo então é dar
suporte através de crédito subsidiado, por exemplo, para a aquisição de depuradores
antipoluição.
A materialização de tais subsídios se dá através de três instâncias: (i)
financiamentos subsidiados, viabilizando equipamentos de controle; (ii) concessão de
mecanismos contábeis de depreciação acelerada, destinados a investimentos
específicos para tal; (iii) e através de ‘subsídios diretos’ com uso de recursos
públicos, visando cobrir parte dos custos de implantação do controle. (BELLIA 1996,
p. 203).
Não resta dúvida de que há um ângulo crucial sobre subsídios, sob qualquer
uma de suas formas, o de que sempre alguns estão pagando menos do que deveriam,
priorizando uns (os que os recebem) em detrimentos de outros (os que pagam), não
atendendo ao ‘ótimo paretiano’ 2, afastando-se, portanto, da eficiência de mercado: há
minimização de custos para uns, às expensas de outros.
Definimos tal situação como aquela que privatiza o benefício para uns e
socializa o prejuízo (custo do subsídio) para outros. Nesta ótica fica claro que o uso
do subsídio não atende ao Critério da Eqüidade na distribuição dos benefícios e dos
custos sociais.
Também neste sentido, podemos afirmar que a aplicação de subsídios só
poderá ser economicamente eficiente sob condições especiais. Se toda ação
protecionista pode desencadear mais pedidos de proteção, criando nichos de
mercado, estes ‘nichos’ vão ter condições de gerir preços via manipulação de
oferta, em benefício do produtor, mas em detrimento do consumidor.
E a
eficiência econômica pressupõe que “ o bem estar de uma sociedade é máximo se não
existe outro estado tal que seja possível aumentar o bem-estar de um indivíduo sem
diminuir o bem-estar dos demais ” – este é o critério da ‘Eficiência de Pareto’.
(Pareto, 1996, p. 13). Na situação apresentada, o subsídio não atende este critério.
Além disso, o subsídio, além de onerar os contribuintes atuais, também o faz
às gerações futuras. Sub-avaliação, sub-tributação representam custos sociais
elevados (pagos pelos contribuintes ou via perda de receitas e divisas de governo)
2
Expressão técnica da Ciência Econômica indicando um estado de bem-estar social onde há alocação “ótima” de
recursos. Também denominada ‘alocação ótima dos recursos de Pareto’, ‘máximo de Pareto’, otimização de Pareto’ e
critério de Pareto’.
10
e os benefícios são mais privados do que sociais. Esta situação tende a gerar
ineficiência.
Quanto ao Critério de Custos Administrativos tem-se que são elevados, em
virtude da complexidade de se determinar o “Ponto de Referência” a partir do qual
se deva fazer as medições para subsidiar o comportamento empresarial
ambientalmente correto – aquele pelo qual se premia com incentivos por controlar
a poluição. A tendência é que os empresários mantenham este ponto em níveis
elevados, a fim de que o “nível ótimo de emissão” se fixe em patamares os mais
altos possíveis e convenientes à sua atividade.
Há também o Critério de Interferência Mínima nas Decisões Privadas – ao
contrário, o que se verifica, principalmente em países do Terceiro Mundo, é que há
atividades que só se mantêm sob efeito de subsídios (no Brasil, o Pró-Álcool, por
exemplo) e protecionismo (também no Brasil, a reserva de mercado para
informática, hoje extinta), perpetuando situações de falta de competitividade,
preços altos, atraso tecnológico.
Nesta situação, o subsídio intervém fortemente nas decisões privadas, como
quando o governo tenciona descentralizar pólos industriais, oferecendo crédito
subsidiado para regiões periféricas do país. Como exemplo, há o caso brasileiro da
antiga SUDAM e SUDENE (de triste memória), que atraíram indústrias para a
região amazônica (Zona Franca de Manaus) e usinas de álcool e açúcar para o
nordeste brasileiro. Outro exemplo dessa política foi quando se pretendeu
estimular a produção de ‘combustível alternativo’ ao petróleo – a estratégia foi
que o subsídio dado a cada litro de álcool combustível era pago pelo consumidor
da gasolina, a qual tinha seu preço majorado para cobrir a diferença, direcionando
a indústria nacional a produzir automóveis com motores a álcool (para o qual
desenvolveu sofisticada tecnologia nacional), ao mesmo tempo em que estimulava
consumidores para adquiri-los a preços também sub-taxados. .
E quanto ao Critério de Eficácia - temos que as condições acima descritas
no mais das vezes produzem desvios. E o mais grave é a intensa corrupção (como
as investigações nas duas instituições citadas comprovam, redundando na
suspensão de suas atividades). Os objetivos então deixam de ser cumpridos e, se o
são, muito aquém das metas estabelecidas. O que os estudos ressaltam é a
tendência de que empresas com subsídios para reduzirem poluição tendem a gerar
mais externalidades, almejando obterem maiores subsídios no futuro. Então a
política de subsídios também não é ambientalmente eficaz.
Todavia, quanto ao Critério da Aceitação Política, verifica-se ampla
aceitação. Há políticos que vêm aí a oportunidade de “lutarem por garantir que os
recursos naturais permaneçam com oferta gratuita ao povo”! Com tal discurso
populista e desinformado, muitos políticos ainda prestam um desserviço ao país.
Com o processo de divulgação, de escassez crescente da disponibilidade de uso
destes recursos (vide a escassez de energia em virtude da escassez de água nos
reservatórios do país, que se acentua desde o ano 2000), pouco a pouco inicia-se
uma modificação na ótica da abordagem política dos recursos naturais. O mais
importante é que, pelo menos, os elaboradores das políticas públicas já observam a
questão ambiental com seriedade.
Há ainda o Critério de Permanência – só subsistem enquanto estiverem em
vigor. No longo prazo tendem a ‘viciar’ os poluidores a usufruírem
indefinidamente dos recursos disponíveis de forma gratuita, como “direito
adquirido”! E também o Critério da Motivação/Incentivo ao Esforço Máximo –
quando não se taxam os recursos naturais é a Natureza quem os subsidia aos
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agentes poluidores. E quando o governo ainda oferece subsídios às empresas
geradoras de degradação ambiental, os custos sociais se elevam, mas as empresas
se motivam a poluir mais. No caso de subsídios para evitar poluição, se estes
representarem significativa redução nos custos totais privados, surtirão efeitos.
SUBSÍDIOS E EFEITOS SOBRE O MEIO AMBIENTE
Embora interpretado como um incentivo capaz de estimular agentes
poluidores a reduzir seus níveis de poluição para angariarem seu usufruto, os
subsídios no âmbito ambiental funcionam perversamente.
Constitui hoje uma evidência que governos, em geral, subsidiam
desperdícios de recursos naturais. Estudos realizados pelo World Resources
Institute (WRI) sobre água, energia elétrica, agricultura e silvicultura apontam
nessa direção.
Sobre este estudo, Cairncross (1992) afirma: “ se retirassem os subsídios nãoverdes, os governos economizaria m o dinheiro de seus contribuintes e impediriam o dano
ambiental ”. Desse modo obteriam dois resultados ao preço de apenas um, o que
lhes conferiria “bom senso econômico” – o que os governos geralmente não
possuem.
Governos centralizadores, com excesso de mecanismos de comando e
controle, tendem a fixar preços baixos para os recursos que consideram
fundamentais. Assim, água, energia elétrica e agricultura acabam sendo os mais
subsidiados.
Neste ‘vício’ tanto incorrem ‘países em desenvolvimento’ (nos quais se
inclui o Brasil) quanto os países desenvolvidos. Os primeiros subsidiam a
agricultura barateando preços de fertilizantes, pesticidas e de irrigação de água.Já
os países ricos ocidentais subsidiam a agricultura através de isenções de impostos
para reduzir custos de eletricidade. Para todos, no entanto, o efeito é o mesmo:
danos ambientais custeados pelos contribuintes que, em última instância são os
que arcam com os custos sociais do subsídio.
Isso, para nós, reforça ainda mais a convicção que é dessa forma que os
governantes socializam as perdas do meio ambiente (custos sociais), enquanto
privatizam os lucros ambientais a quem deles usufrui (gratuitamente ou ainda sob
subsídios).
A seguir, impactos derivados da ação de subsídio para recursos ambientais
serão apresentados a seguir.
Em relação aos recursos hídricos, por exemplo, esta sub-tributação reflete-se
no desperdício do consumo doméstico e industrial urbanos e, sobretudo, nas perdas
observadas na agricultura irrigada. Esta última chega a ser responsável por cerca
de 70% do consumo mundial de água potável, embora apresente uma perda
impressionante: 2/3 de toda água irrigada do mundo! Isto significa que apenas 1/3
cumpre seu papel de cultivar lavouras, manter criações.
Além de onerar os contribuintes, essa sub-tributação da água resulta em
menores disponibilidades financeiras para garantir uma distribuição mais eficiente
do recurso pelo planeta, perpetuando escassez. E onde há escassez de água há
menor produção de alimentos e maiores demandas por investimentos em irrigação,
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cujos programas sequer têm garantido que as receitas geradas por eles (segundo
estudos do WRI) cubram, pelo menos, 10% dos custos do serviço.
Isto implica que a maior conseqüência de se subsidiar a água é o seu
desperdício e pior, desperdício em larga escala, como os estudos revelam. Esse uso
desmedido comprometerá os mananciais hídricos para o consumo das gerações
futuras.
Outro grave componente desse subsídio é a corrupção – tanto grandes como
pequenos fazendeiros, de países do Terceiro Mundo quanto dos EUA, apropriam-se
de parte do subsídio total à irrigação.
Assim, a água – recurso relativamente escasso e vital para a sobrevivência
humana e de toda a biota da Terra – é utilizada de forma ineficiente e quase
gratuita.No entanto, quando o suprimento não for racionalizado pelo preço é inevitável
que seja racionado pela disponibilidade , como esclarece Cairncross (1992, p. 81).
Já quanto à energia, o subsídio também é gerador de desperdícios e danos
ambientais. Tarifas sub avaliadas, com preços abaixo dos custos marginais de
longo prazo (e às vezes até menores que os custos médios), subsidiando a
atividade, são na verdade estímulo para usos em níveis mais elevados de consumo
energético. Além disso, também representa perda de receitas e divisas para o
governo, comprometendo parcela significativa do Produto Nacional.
Essa situação culmina no fomento a indústrias de uso intensivo de capital,
em detrimento das de mão-de-obra intensiva. Essa lógica de mercado torna-se um
contra-senso particularmente para países pobres que necessitam vencer o
desemprego, um espectro para parcela considerável de sua população.
Por fim, quanto aos danos ambientais, a implantação de projetos
hidrelétricos pode destruir largas faixas de florestas, destruindo, muitas vezes,
todo um ecossistema, como ocorreu, por exemplo, com a barragem de Balbina, no
Estado do Amazonas, Brasil, que, segundo Cairncross (1992, p.87) foi “ o mais
louco de todos os projetos de geração de eletricidade ”, inundando “ 2.360 Km² de
floresta tropical para gerar em média 112,2 MW de eletricidade para a cidade de
Manaus ”. O mais grave é que suas tarifas não cobrem os custos de produção, vindo
na verdade beneficiar as indústrias internacionais que lá se instalaram “às custas
dos contribuintes do Brasil”. Ou seja, novamente aqui a constatação de que se
socializam os custos, a fim de se privatizar os benefícios a uns poucos empresários
(quer industrial, quer agropecuário).
Todavia, já se percebe uma tendência na reversão dessa sangria fiscal, hoje
insustentável para os países mais pobres: por constituírem perda de receita para os
cofres públicos e um custo adicional para os contribuintes, pois são os que arcam
indiretamente com a sub-tributação. Essa reversão dá-se via suspensão das
subvenções e via cobranças de taxas reais aos usuários, tentando-se vencer os
problemas de escassez, de tal modo que preços adequados em termos econômicos
também se convertam em preços corretos em termos ambientais.
UMA AVALIAÇÃO FINAL
O que se constata nesta exposição de conceitos, abordagens e experiências
com subsídios é que estes são apenas e unicamente benéficos em situações de curto
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prazo e muito especiais, particularmente para pequenas atividades produtivas. No
mais é um imposto social perverso, voltamos a afirmar, pois impõe à sociedade a
responsabilidade de arcar com os prejuízos (pagamentos dos subsídios enquanto
contribuinte) para que os benefícios do usufruto ambiental se dêem privadamente
aos agentes poluidores para que se sintam estimulados a controlar a poluição (sic),
como se dela também não sofressem os efeitos nocivos.
Assim, se o subsídio não é um instrumento de política ambiental eficiente,
apenas possui eficácia relativa, não é eqüitativo, não permanece beneficamente no
longo prazo, ou seja, não atende aos principais critérios de avaliação de política,
como já demonstrado, então porquê continua sendo tão bravamente defendido por
políticos e algumas camadas da sociedade? Interesses corporativos? O que quer
que motive tais procedimentos, faz-se mister que os profissionais afetos à área
ambiental esclareçam, divulguem, elucidem a questão através de publicações
várias, a fim de minar a perpetuação desse mecanismo que além de lesar o cofre
público onera os mais indefesos – os contribuintes que, queiram ou não, são
obrigados a arcar com seus custos.
E é recomendável que economistas se envolvam mais nos programas e
projetos ambientais, bem como em pesquisas multidisciplinares que os coloquem
como partícipes do processo. A teoria se faz na prática de seus conceitos, onde se
dá sua reformulação e avanços científicos. Estudar economia do meio ambiente na
realidade de Mato Grosso, um Estado ainda dotado de rica e variada
biodiversidade, talvez seja um primeiro passo nesse sentido.
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