VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
E-poupatempo: ampliando os limites da prestação de serviços públicos
Vera Tokairim
Agnaldo do Carmo Lopes
I – INTRODUÇÃO
“É um serviço do primeiro mundo”; “Com este atendimento, vou pagar os impostos
com orgulho”; “Todos os serviços públicos deveriam ser iguais aos do Poupatempo” . Estes
são alguns dos milhares de depoimentos espontâneos que recebemos mensalmente da
população. Tal como as pesquisas de satisfação dos usuários que atestam 99% de
aprovação(Pesquisa Ibope, dez. 2002), estas manifestações sinalizam que o Programa
Poupatempo do Governo do Estado de São Paulo fixou, com seus 8 Postos de atendimento,
um paradigma na prestação de serviços públicos.
O número de atendimentos, desde a inauguração do primeiro Posto em 1997, também
surpreende pela quantidade (62 milhões de atendimentos), embora não seja este o aspecto,
no nosso entender, que tem trazido transformações na maneira de prestar atendimento
público.
Ser mal acolhido nas repartições públicas, não ter nenhuma orientação e informação
precisa e fidedigna, enfrentar grandes filas, ser “jogado” de um guichê a outro, ser atendido
por funcionários mal humorados em ambientes sombrios e sujos, sentir-se impotente diante
da presunção dos pequenos-poderes que se instalam nas repartições públicas, não ter a
quem recorrer a não ser mediante pagamentos para acesso ou agilização de processos –
estas são algumas das práticas do atendimento público no Brasil. Diríamos que só quem
conhece os horrores da burocracia pode saber a dimensão do mal que ela propicia à
democracia.
As repartições públicas representam, historicamente, um sistema complexo. Antonio
Candido, na sua obra “Um funcionário da Monarquia” (1) , demonstra-nos que a ocupação de
cargos na administração era mediante a troca de favores: “... ser funcionário era, como se
dizia, “ter uma posta”, um lugar que dava renda, garantia, prestígio e posição. De cargo em
cargo os funcionários iam-se escalonando até perto do governo do país...” “... ser funcionário
era entrar para essa cadeia de felicidade, que no final podia situar os de maior êxito ao lado
dos fazendeiros e comerciantes prósperos, acima dos sitiantes, caixeiros, artesãos,
agregados, para não falar dos escravos...” .
Assim, com ênfase nas relações de poder e de caráter interpessoal, a história da
administração pública brasileira foi sendo assim, tecida de um modo anti-democrático: para
os que ocupam cargos importantes na sociedade ou para os que podem pagar
intermediários, os processos são ágeis e, para outros, a maioria, não lhes resta senão o
pesadelo acima descrito.
No Brasil, perder todos os documentos tem sido sinônimo de angústia em percorrer
várias repartições, enfrentar várias burocracias. As regras, os requisitos e os procedimentos
definidos para solicitar um documento, fazer pagamentos de taxas ou tributos que, em
princípio, operariam para dar impessoalidade nas relações entre a administração pública e a
população, não se tornando públicas, são utilizados como instrumentos para acentuar o
tratamento subjetivo, pessoal e de mando. Exercer funções públicas tem sido,
historicamente, ser competente no domínio dos procedimentos burocráticos, saber utilizar
linguagens e siglas herméticas, centralizar em si o poder de decidir sobre o que pode e o que
não pode, investir-se do papel de apenas impor obrigações à população.
É interessante observar que o desenvolvimento das democracias não tem tido direta
correspondência com a democratização das práticas de atendimento (ao contrário porém,
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nas sociedades autoritárias a centralização do poder tem se refletido muito na centralização
burocrática).
O anseio às práticas democráticas e a existência de grupos de pressão para o
exercício de direitos em prol da democracia, tem se referido às necessidades de superação
de situações consideradas injustas, mas de algum modo, estas situações quase nunca se
referem às práticas anti-democráticas ou tratamentos injustos no atendimento público.
Mesmo em casos considerados mais aviltantes, por exemplo, no atendimento hospitalar, as
pressões se referem muito mais à falta de leitos hospitalares do que ao modo como a
população é acolhida, é recepcionada, é informada, é orientada.
Há possivelmente, duas hipóteses: uma delas é de que o conjunto das carências
sociais seja tão grave que a população, de um modo ou de outro, prioriza as suas demandas.
Muitas vezes, tem-se a clareza de que o problema fundamental é a falta de equipamentos
sociais – escola, creche, hospital e outros. A perspectiva de tê-los acessível, minimiza outros
possíveis problemas: a qualidade na prestação de serviços. Um segunda hipótese, não
excludente, é sendo o mundo da burocracia algo obscuro, incompreensível e complexo não
deixa brechas para a discussão: os procedimentos e os requisitos são compulsórios, as
normas são pré-determinadas, os prazos são pré-fixados e as penalizações pré-definidas.
II - A QUALIDADE DO PROGRAMA POUPATEMPO
No contexto desta tradição autoritária da administração pública, é que surgem no
Brasil, na década de 90, as centrais de atendimento ao cidadão: experiências estaduais e
municipais de centralização num mesmo espaço de vários órgãos, de diferentes esferas de
governo para prestar atendimento aos cidadãos.
Ainda não foi objeto de análise as verdadeiras razões que fundam cada uma destas
iniciativas e os resultados por elas alcançados. No caso do Programa Poupatempo do
Governo do Estado de São Paulo, entretanto, as diretrizes são claras: “resgatar a dignidade
da função pública”; “ democratizar o acesso às informações de natureza pública “; “prestar
atendimento sem privilégios”; “oferecer ambiente digno de atendimento”; ”propiciar a livre
manifestação dos cidadãos” etc. São itens que compõem o repertório de idéias, conceitos e
princípios que, ao longo destes seis anos, tem dado a conformação, o modelo de gestão e
iluminado a elaboração dos procedimentos do Programa.
Curiosamente, ainda que na sua formulação inicial, não tenha sido explicitada de
maneira convicta, as práticas e as incessantes reflexões para elaborar e reelaborar os
procedimentos que dão sustentação ao Programa Poupatempo, têm demonstrado com muita
clareza, que se trata de uma experiência ancorada nos princípios democráticos: igualdade de
direitos no acesso aos serviços públicos, igualdade de direitos à informação, igualdade de
direitos a usufruir da qualidade no atendimento. Subliminarmente porém, demonstra-se de
uma forma pragmática, que é necessário uma nova abordagem, novas atribuições e,
possivelmente, necessidade de um reordenamento da máquina pública para cumprir seu
papel no cenário de uma sociedade democrática.
Quando a população aprova em 99% o Programa Poupatempo ela, no nosso
entender, manifesta a sua confiança no Programa. Talvez, seja um dos aspectos mais
importantes dos desafios a que nos propusemos. A confiabilidade é, sem nenhuma dúvida,
um dos indicadores de qualidade mais importante em qualquer empreendimento seja público
ou privado. E de onde vem esta confiança em nós depositada ?
A desconfiança, o não fiar, ter dúvidas sobre a sinceridade e sobre a honestidade são
requisitos tão fundamentais para os gestores públicos que têm sido no marketing político,
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escolhidos como eixo de discursos nas campanhas eleitorais, buscando convencer os
eleitores sobre a veracidade das suas palavras e dos seus atos.
Ou seja, há falta de credibilidade nas ações e nas posturas dos homens públicos.
No Programa Poupatempo, construiu-se esta confiança. A aprovação diz respeito à
fiança e ao crédito depositados pela população ao perceber, em situações complexas do
atendimento, uma maneira de agir radicalmente oposta da convencional: a escolha do
diálogo ao invés da imposição; o atendimento personalizado ao invés da massificação; a
clareza e a transparência nas orientações ao invés do obscurantismo das regras
burocráticas; a indicação de alternativas para realização de serviços ao invés de aplicação
de medidas compulsórias que impedem-no de exercer o livre arbítrio.
Estas características - confiança, credibilidade, honestidade, isonomia, liberdade,
dignidade, respeito, humanidade , são as que dão conformação ao requisito qualidade do
Programa Poupatempo. São, na sua essência, requisitos democráticos. São também
características pouco ou quase nada consideradas como medidas de valor para certificados
de qualidade, usualmente aplicados na avaliação dos serviços públicos.
III-
A QUALIDADE DO PROGRAMA POUPATEMPO COMO PARADIGMA E AS
PERSPECTIVAS DO ATENDIMENTO PÚBLICO
As expressões, aqui inicialmente citadas, dão a medida da responsabilidade do
Governo do Estado em relação a toda e qualquer iniciativa atual e futura que diga respeito à
prestação de serviços públicos.
Falar em padrão Poupatempo é hoje, no Estado de São Paulo, manifestação unívoca
da população, da imprensa e dos executivos públicos na qualidade do atendimento que pode
ser garantida nas seguintes formulações e práticas:
o Ter acesso a informações fidedignas sobre os procedimentos exigidos, antes
de se deslocar de sua residência;
o Realizar os serviços fora do horário comercial, sem perder o dia de trabalho ou
deslocamentos de madrugada;
o Realizar vários serviços num mesmo espaço, economizando tempo e custo;
o Não ter que pagar pelo preenchimento de formulários para acesso e/ou
agilização dos serviços, reduzindo custos e constrangimentos;
o Ser acolhido com dignidade, receber orientações precisas sobre o lugar certo
para realizar o serviço e/ ou receber alternativas para onde deve se dirigir;
o Levar impressos sobre os serviços ou poder consultar sistema de informações
sobre estes serviços em equipamentos de auto-atendimento ou por meio de
ligações telefônicas gratuitas;
o
Realizar serviços em ambiente organizado, limpo, alegre, confortável e
acolhedor ;
o Ser atendido por funcionários facilmente identificáveis, portanto uniformes
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diferenciados conforme hierarquia e crachás de identificação;
o Não perder tempo em deslocamentos para efetuar pagamentos, para fazer
fotocópias de documentos e para tirar fotos; ;
o Ter a possibilidade de realizar serviços acompanhado de familiares, sendo
todos acolhidos com conforto e dignidade;
o Não ser prejudicado pelas situações de contingências nos sistemas
computacionais, recebendo orientações e alternativas de atendimento;
o Ter a possibilidade de se manifestar em relação à qualidade do atendimento
com críticas, sugestões e elogios. Recebimento de respostas adequadas a sua
manifestação;
o Não ser prejudicado por necessidades de manutenção, reformas e adequações
no local a ser atendido;
o Ter a certeza de que o seu lugar na fila e a ordem de chegada serão
respeitados, não havendo nenhuma hipótese contrária.
Em resumo, o resultado tem sido uma mudança substancial na qualidade de vida da
população, uma profunda transformação nos valores culturais dos agentes públicos e dos
cidadãos e, principalmente, uma inversão de prioridades nos objetivos da administração
pública: a prestação de serviços, atividade-fim, imprime o rumo a ser tomado pelas
atividades-meio.
Nesta linha, a partir do alto padrão de qualidade na prestação de serviços (front-office)
definem-se as necessidades e os investimentos a serem aplicados no “back-office”.
Entretanto, toda reflexão e conhecimento gestado durante estes 06 anos de vigência
do Programa Poupatempo dizem respeito à natureza e às características do atendimento
presencial: definição de novas funções(orientadores aos cidadãos), de novo perfil de
funcionários para o atendimento, de nova conceituação de programas de formação e de
reciclagem, revisões de sistemáticas de atendimento, remodelagens de processos e de
procedimentos, elaboração de indicadores de qualidade, implantação de sistemas de
monitoramento da qualidade, revisão de ambientes, de mobiliário, de infra-estrutura, etc.
Assim, falar em padrão Poupatempo, no Estado de São Paulo, é se referir
essencialmente à qualidade do atendimento presencial.
As tendências, porém, têm apontado para uma relativa redução do atendimento
presencial. Uma delas é a transferência de parte do atendimento presencial para “terceiros”,
sejam públicos ou privados. Muitos dos serviços, tais como pagamentos de contas, aquisição
e entrega de formulários estão sendo transferidos para as casas lotéricas, farmácias,
agências de correios e outros pontos de fácil acesso à população. Em geral serviços que
dispensam o uso de equipamentos, sistemas computacionais e de pessoal qualificado o que
tem permitido aos órgãos tutelares, segundo consta, redução de custos.
Nesta linha, desenha-se a perspectiva da existência de pequenos negócios, públicos
ou privados, multifuncionais. As agências dos Correios, casas lotéricas e farmácias, para
falar dos mais conhecidos, exercem parte das funções anteriormente destinadas às
tradicionais repartições públicas e anteriormente executadas, fundamentalmente, por
servidores públicos. O pagamento de uma conta de água ou luz, por exemplo, numa casa
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lotérica, pode ter dois significados: a) de um lado (o aspecto positivo), possibilitar à
população múltiplos endereços para cumprir uma obrigação; b) de outro, a nosso ver o
aspecto negativo, retirar o conteúdo público deste ato: a figura do Estado, neste caso, não é
transparente para a população.
Entretanto, a tendência mais forte e dominante é a disponibilização de serviços em
meios eletrônicos: pelo acesso à Internet ou via call-centers.
Em todas as esferas de governo (federal, estadual, municipal, judiciário e legislativo),
pesados investimentos estão sendo aplicados nos uso das novas tecnologias para a
disponibilização de serviços na Web. Entretanto, no nosso entender, os projetos têm sido
desenvolvidos ainda na concepção setorial, departamentalizada, fragmentada, órgão a
órgão, secretaria a secretaria, esfera a esfera, âmbito a âmbito.
Esta concepção, fragmentação do cidadão ora como cliente do município, como
condutor de um veículo, como contribuinte, como eleitor, como apenado, exige do usuário
conhecimento prévio em que instância de governo e em que órgão ele deve se dirigir para a
realização do serviço.
O e-gov deve ter como meta de maturidade a integração de sistemas entre esferas e
âmbitos de governo de modo a facilitar a prestação de serviços de natureza pública e desta
maneira, desobrigar a necessidade do prévio conhecimento de com quem o cidadão deve se
relacionar.
Para o Governo do Estado de São Paulo, reconhecido como promotor da qualidade do
atendimento público, fica a responsabilidade, neste contexto, de promover medidas e
alternativas tecnológicas para equacionar todos estes aspectos.
IV – AS INICIATIVAS EM CURSO
O avanço permanente do uso da Tecnologia de Informações e Comunicações no
âmbito da administração pública e a crescente disponibilização de serviços na Internet, que a
cada dia os órgãos públicos introduzem na rede, demandam do Governo do Estado de São
Paulo iniciativas que possibilitem a transformação das atuais relações físicas e presenciais
na prestação de serviços do Programa Poupatempo em transações eletrônicas e virtuais.
As iniciativas em curso são:
A) O Programa Acessa São Paulo;
B) A implantação do Projeto e-poupatempo
C) A constituição do “Comitê de Qualidade de Gestão Pública”;
D) A constituição do “Grupo Técnico para a Qualidade Poupatempo
dos Serviços Públicos;
E) O desenvolvimento de uma plataforma tecnológica integradora
F) A implantação do “Laboratório Interação Homem-Computador”
Todas elas têm como pano de fundo, a realidade digital do país. Segundo “O Mapa da
Exclusão Digital” (2) o Brasil tem ainda 150 milhões de “sem-computador”; o Ibope (1999) –
Instituto Brasileiro de Pesquisa de Opinião, 84% de brasileiros que acessam a Internet
pertencem às classes A e B. Estima-se também que o custo de acesso à Internet seja 3 a 5
vezes maior que a norte-americana.
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SITUAÇÃO DA EXCLUSÃO DIGITAL NO PAÍS (destaques nossos)
•
Março de 2003:
o 26. 703.348 brasileiros têm computador em casa
o 149. 425.239 brasileiros são excluídos do mundo digital
•
Acesso a computador e tempo de estudo
o 0 ano de estudo:
4,0% são incluídos
o 1 a 4 anos de estudo:
4,8 % são incluídos
o 4 a 8 anos de estudo:
7,6% são incluídos
o 8 a 12 anos de estudo: 17,6% são incluídos
o mais de 12 anos de estudo: 58,9% são incluídos
•
“O apartheid digital”:
o 3,7 % da população indígena têm acesso a computador
o 3,9 % da população negra
o 15, 1% da população branca
o 41,7% da população amarela
(Fonte:FGV- Fundação GetúlioVargas, a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD, do IBGE)
A) O Programa Acessa São Paulo (www.acessasaopaulo.sp.gov.br), de inclusão digital,
com pontos de acesso público, principalmente em parceria com as Associações de Bairro,
Organizações-não-Governamentais, prefeituras, empresas privadas e universidades. Os
infocentros comunitários, modalidade em parceria com as comunidades, se destacam pelo
modelo de gestão adotado: os equipamentos são alocados pelo Governo, as salas são
disponibilizadas pela comunidade, as linhas de alta velocidade fornecidas pelas empresas
privadas, os monitores, escolhidos dentre as lideranças do bairro, recebem treinamento da
Universidade para prestar atendimento e dar orientações à população.
Os dados são os seguintes:
•
•
•
•
Número total de Pontos de Acesso:
Previsão para até 2007:
Número total de atendimentos
Número de pessoas cadastradas
139
+ 750 (cobrindo todo o Estado de SP)
4 milhões (de julho/2002 a ago./2003)
250 mil
(idem )
(Fonte: www.acessasaopaulo.sp.gov.br)
B) O Projeto e-Poupatempo (sobre o qual entraremos em mais detalhes).
Em agosto de 2002, calculamos 270 “serviços” sendo disponibilizados pelos órgãos da
administração estadual na Internet, resultado de ações do Governo para estimular o uso das
TICs e para caracterizar iniciativas do Programa de Governo Eletrônico no Estado. Mas cada
órgão vem se preocupando unicamente, em disponibilizar serviços de sua responsabilidade,
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com processos de simples execução e sem a preocupação de integração ou
compartilhamento de bases de dados.
Tendo como objetivo iniciar de imediato, a construção das condições necessárias para
viabilizar o futuro Poupatempo Virtual, o Governo do Estado de São Paulo optou pela
implantação de um projeto piloto, ou melhor de um protótipo do e-Poupatempo. Assim no
posto do Poupatempo de Guarulhos (cidade integrante da Região Metropolitana de São
Paulo, a segunda com maior densidade populacional do Estado, com 2 milhões de
habitantes), com área de 7.000 m2 , onde 30 órgãos públicos disponibizam 300 tipos de
serviços e com estimativa de atendimento diário de 10.000 cidadãos. Neste espaço foi
instalado um ambiente isolado, favorável à experimentações, com seis estações de trabalho
e orientadores que receberam treinamento específico.
O protótipo do e-Poupatempo tem, fundamentalmente, os seguintes objetivos:
a) sinalizar, emblematicamente, a transição do presencial para o eletrônico;
b) oferecer aos cidadãos, outra alternativa de atendimento – o atendimento via
Internet;
c) ser um laboratório para conhecimento: do público-alvo dos serviços públicos
eletrônico; do comportamento desta demanda; dos problemas de acesso
aos sites e serviços; dos impactos desta demanda no back-office etc;
d) criar condições para que o próprio cidadão, com apoio de monitores
treinados, possam eles mesmos, se tornarem autônomos na utilização da
Internet para acesso aos serviços públicos;
e) disseminar junto à população, a oferta de serviços do Portal do Governo
f) subsidiar os Órgãos e Empresas para o aprimoramento dos serviços
disponibilizados em seus sites;
g) contribuir para a inclusão digital e, mais que isto, para a inclusão sóciocultural;
h) colher subsídios para a definição de um novo perfil de pessoal e de novos
conteúdos de formação profissional
Seguimos as seguintes etapas de trabalho:
1) análise dos sítios estaduais, classificando os serviços em: a) informativo:
informações de caráter institucional de secretarias, programas e projetos; b) de
execução parcial: parte do serviço é realizado via Internet e em algumas das fases,
exige a presença do cidadão; c) de execução integral: o serviço é realizado, na sua
totalidade, via Internet.
2) definição de critérios para seleção dos serviços considerados de interesse para
serem monitorados no e-poupatempo, em função dos objetivos propostos;
3) aplicação de questionário junto aos responsáveis pelos sítios e pelos serviços para,
essencialmente, analisar:
•
as vantagens e as desvantagens para a população em realizar os serviços por
meio eletrônico em relação às outras alternativas existentes de atendimento
(presencial, postal e telefônico)
•
os requisitos exigidos para a realização do serviço (impressão, número de
documentos, downloads, endereço eletrônico etc)
•
dados estatísticos de atendimento
•
o histórico das contingências de sistemas
•
relação da capacidade instalada do back-office X demanda atual e reprimida
•
previsões e periodicidades de alterações
7
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•
•
•
•
rotinas de atualizações
planos de contingências
existência ou não de técnicos para dar suporte em situações de contingências
no horário de funcionamento do e-poupatempo;
existência de não de responsáveis para prestar esclarecimentos sobre os
serviços no horário de funcionamento do e-poupatempo.
4) estabelecemos os seguintes critérios para seleção de 97 serviços do universo de
270 existentes(situação em agosto/2002):
a) serviços de execução parcial ou integral, excluindo-se os informativos;
b) serviços de interesse para a maioria da população, com potencial de alta
demanda (pessoa física e jurídica);
c) serviços que trazem vantagens para os cidadãos (custo e tempo)
5) procedemos a rigoroso treinamento dos funcionários, nos seguintes aspectos:
a) conhecimento dos sítios e reuniões com os órgãos titulares
b) treinamento comportamental
c) treinamento nos instrumentos de observação do comportamento da
demanda
d) treinamento para consolidação de dados estatísticos
6) elaboração de uma “página-índice” permitindo a navegação direta da
denominação do serviço para os “links” de realização do serviço.
Para que o e-poupatempo, protótipo do Poupatempo virtual pudesse alcançar seus objetivos,
seria necessário:
a) que a oferta de serviços públicos fosse de acordo com a demanda da
população;
b) que os serviços estivessem, no meio eletrônico, acessíveis, ou utilizando
o jargão, “amigáveis”;
c) que os funcionários tivessem domínio dos sites e dos serviços para
orientar a população, exigindo um perfil diferente do atendimento presencial;
d) trabalho integrado com o “back-office” para monitoramento das
contingências de sistemas e para orientações mais precisas sobre os
procedimentos.
Na análise dos sítios do Governo do Estado, observou-se um fenômeno generalizado
em quase todos os sítios públicos brasileiros, como se pode ver na publicação da FirjanFederação das Indústrias do Rio de Janeiro, em seu trabalho “Desburocratização eletrônica
nos Estados Brasileiros” (3), a predominância de informações institucionais em detrimento de
oferta de serviços para serem realizados.
Reitera-se aqui a mesma visão da Administração Pública como uma entidade, uma
organização burocrática distante da demanda da população; privilegia-se a apresentação do
organograma da organização – as relações hierárquicas entre os departamentos, seções e
setores; suas atribuições; seus programas e projetos. Transferiu-se para o meio eletrônico,
manuais e folhetos de divulgação, sem o devido tratamento gráfico e de linguagem.
Esta fase, que consideramos preliminar e como um percurso necessário, os sítios
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públicos foram elaborados muito mais determinados pela necessidade de se lançarem no
mundo “moderno” e atualizado do meio eletrônico do que propriamente para servir à
população. O avanço mais notável tem sido em iniciativas que permitam melhor controle da
arrecadação: informatização de arrecadação de receitas, de pagamentos de tributos e de
taxas, para citar exemplos das áreas fazendárias, ou ainda, em iniciativas que facilitem a
negociação entre Governo e fornecedores (G2B).
Ainda conforme o documento da Firjan (acima citado), em geral nos sites públicos há
predominância da burocracia: a e-burocracia. As evidências são muitas: a realização de
alguns serviços permanece mais vantajosa para a população se realizadas presencialmente;
os pré-requisitos exigidos também continuam sendo muitos: exigência de uma linha
telefônica para confirmação de dados, instalação de programas, endereço eletrônico,
downloads, etc.
Uma outra evidência, é o surgimento de “despachantes eletrônicos”: intermediários
privados que se especializam em conhecer os sites de prestação de serviços, passam a ter
domínio dos requisitos exigidos, constroem “portais” com links diretos para as páginas de
realização dos serviços.
Duas razões, a nosso ver, determinam ainda a necessidade de intermediários para
acesso aos serviços públicos: a) Os serviços eletrônicos continuam burocráticos: a
linguagem é ainda hermética, prevalecem os jargões técnicos; o acesso às páginas para a
realização dos serviços não é facilitada por índices e sistemas de busca adequados; os prérequisitos exigidos não são compatíveis com as relações virtuais; b) os programas de
inclusão digital ainda não cumpriram suas metas.
A implantação deste protótipo do e-Poupatempo no Posto de Guarulhos deverá
futuramente ser estendida aos outros postos do Poupatempo (em outros 7) o que incentivará
os órgãos públicos a disponibilizarem outros serviços na Internet. Por outro lado, o acesso e
uso da população de serviços na Internet também pressionarão o Governo Estadual a
disponibilizar outros serviços, melhorar e simplificar sua operação – ou seja – pressionarão
para que a implantação do projeto e-Poupatempo se torne uma realidade.
C) Outra iniciativa do Governo do Estado de São Paulo, é a constituição do “Comitê de
Qualidade de Qualidade da Gestão Pública”, recentemente constituída pelo Governo do
Estado de São Paulo (Decreto nº 47.836, de 27 de maio de 2003), composta pelos principais
Secretários de Estado: Casa Civil, Fazenda, Planejamento, Procuradoria Geral do Estado e
Assessoria Especial do Governador. Tendo como um dos seus objetivos, o estabelecimento
de políticas e diretrizes para o uso das TICs e a melhoria da qualidade da prestação de
serviços em todo o Estado.
D) No escopo deste Comitê, constituiu-se um “Grupo Técnico para Qualidade
Poupatempo dos Serviços Públicos Estaduais”, com a responsabilidade de definir
diretrizes, estratégias e mecanismos para a implantação deste padrão no atendimento
presencial e eletrônico.
O Grupo Técnico para Qualidade Poupatempo dos Serviços Públicos vem trabalhando
em várias frentes: a) num inventário dos serviços prestados pelo Governo do Estado; b) na
seleção de serviços que serão objeto do desenvolvimento de protótipos de plataforma
tecnológica para integração de bases de dados ( Projeto @lis) ; c) na seleção de serviços
que deverão, após a remodelagem de processos, serem migrados para a Internet; d) e,
finalmente, na seleção dos principais serviços e equipamentos públicos que deverão, a partir
do diagnóstico da sistemática de atendimento, serem objeto de migração para o padrão
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Poupatempo.
E) Desenvolvimento da Plataforma Integradora de Sistemas (Projeto @lis)
Mundialmente, a problemática colocada pelos sistemas legados (em qualquer
plataforma) e sua evolução tecnológica e principalmente, evolução de escopo, incorporando
novas necessidades e funcionalidades, tem sido objeto de preocupações dos governantes.
Soma-se a isto o fato de que a sociedade civil, hoje mais consciente, demanda um novo tipo
de relacionamento com o governo: eficiência, transparência e serviços com valor agregado.
Este fator tem sido determinante na ampliação do escopo dos sistemas.
No caso do Estado de São Paulo, muito se investiu no desenvolvimento e manutenção
de sistemas corporativos , que tiveram sua origem no final da década de 60, ou seja, há mais
de 30 anos, com a criação da sua empresa de processamento de dados (Prodesp – Cia. de
Processamento de Dados do Estado de São Paulo).
Transpor para uma nova estrutura de dados e informações aquelas regras de
negócios, escritas e aprimoradas durante estes 30 anos, que permitam a produção de
serviços segundo as demandas atuais da sociedade, há de se convir, não é uma tarefa nada
comum.
O significativo recurso público aplicado, o difícil resgate da memória das regras de
negócios (documentação não sistematizada ou precária, ausência dos programadores
responsáveis etc) e a complexidade dos requisitos e da lógica empregada exigem por parte
dos seus atuais titulares uma decisão de como equacionar, em simultâneo, o aproveitamento
deste legado e a sua atualização visando as novas necessidades.
No contexto destas necessidades, o aproveitamento de sistemas legados, a
atualização do seu escopo e a disponibilização de um espaço virtual único, o Governo do
Estado de São Paulo acaba de receber da Comunidade Européia, juntamente com os
parceiros nacionais e internacionais (Fokus / Alemanha; Cenpra- Centro de Pesquisas
Renato Archer / Governo Federal/Brasil ; Abep – Associação Brasileira de Empresas
Estaduais de Processamento de Dados; Concytec – Consejo Nacional de Ciência y
Tecnologia / Peru; Hélios ICT/Inglaterra; Meticube – Sistemas de Informação e Comunicação
Multimídia Ltda. / Portugal; INI-GraphicsNet Stifung / Alemanha) um financiamento para
desenvolvimento de um protótipo de plataforma integradora de sistemas – o Projeto @lis.
O Projeto @lis além de responder aos problemas emergentes acima relatados, deverá
considerar:
a)
que os serviços a serem disponibilizados neste espaço virutal único (futuro
Poupatempo virtual) continuam sob a responsabilidade de cada um dos
órgãos titulares, devendo-se portanto, respeitar e preservar os seus padrões
tecnológicos ;
b)
a necessidade de integração de bases de dados, contendo informações
parciais de interesse de cada cidadão (bases com informações sobre o
nascimento, bases com informações sobre a carteira de motorista, bases
com informações sobre as relações com os tributos etc) o que permitirá a
completa racionalização dos processos de produção dos serviços no meio
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eletrônico: elimina-se, neste caso, a necessidade de o cidadão em ter que
fornecer determinadas informações que já estão registradas e disponíveis
em sistemas;
c)
a necessidade de equacionar questões que dificultam e impedem a
disponibilização de inúmeros serviços públicos na Internet, tais como: coleta
de características físicas (foto e impressões digitais), certificação digital etc.;
d)
a possibilidade de se ter as condições necessárias para viabilização da
filosofia CRM nas relações com o cidadão: avisos de pagamento,
vencimento da vigência de documentos, campanhas públicas, entre outros.
Entretanto, a construção deste espaço virtual único para realização dos serviços
públicos dependerá do domínio e desenvolvimento de tecnologia e a devida capacitação dos
diversos órgãos públicos prestadores de serviços, inclusive de diferentes esferas e níveis de
governo (local, regional e federal, organizações-não-governamentais, concessionárias, etc),
empresas privadas fornecedoras de equipamentos e soluções, instituições de pesquisas ,
órgãos públicos de suporte administrativo e operacional, etc.
Além disso será necessário também que o Governo estabeleça políticas e diretrizes
visando a revisão dos processo de produção dos serviços, sua simplificação e racionalização
o que implicará, em muitos casos, em revisão da legislação atual dos diferentes níveis
governamentais. Será fundamental também que o Governo estabeleça canais para que a
população possa expressar suas necessidades e influir na formatação e nos procedimentos
dos serviços eletrônicos que estarão sendo colocados à sua disposição.
O atendimento a todas estas demandas são condições prévias e necessárias para
concretizar a efetiva implantação do projeto e-Poupatempo.
F) Instalação do “Laboratório Interação Homem-Computador”
No Brasil, a introdução dos equipamentos de auto-atendimento das instituições
bancárias em locais de grande afluxo da população, como também, a existência de antesalas nas sedes destas instituições para as transações bancárias por meio eletrônico,
incorporou um novo costume aos usuários. Entretanto, a totalidade da população ainda
digitalmente excluída é bastante significativa: 150 milhões sobre o total de 180 milhões
(dados do IBGE, 2000).
Estes dados demonstram a necessidade de políticas de barateamento de custos para
aquisição de equipamentos e para diminuição dos custos de linhas de comunicação. Mas a
análise dos sítios estaduais demonstram, por sua vez, a necessidade de melhoria de sua
qualidade. Além do e-poupatempo, local para estimular o hábito no uso do meio eletrônico, o
Governo do Estado, pretendendo transferir para o meio eletrônico a confiança dos cidadãos
para a realização dos serviços, instituiu neste espaço, o “Laboratório de Interação HomemComputador”, exemplo único no país.
O estudo da relação Humano-Computador vêm suscitando estudos no mundo inteiro e
já contamos com uma larga produção científica na matéria, como se pode verificar nas
universidades brasileiras e nos centros de pesquisas. No livro “Design e avaliação de
interfaces humano-computador” (4), os autores assinalam (assim como quase todos os
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outros que estudam esta matéria) a necessidade de enfoque multidisciplinar para análise
desta relação: por exemplo, disciplinas que dão conta da análise do comportamento psicosocial do homem e de seus processos mentais, disciplinas que avaliam o aspectos
mercadológicos e econômicos do produto, disciplinas como a lingüística aplicada que
investiga os novos contextos de uso da linguagem, entre outros.
Sociólogos, engenheiros, psicólogos, comunicólogos, lingüistas, economistas,
analistas de informação, entre outros, todos se debruçam sobre esta interação HomemComputador numa perspectiva multidisciplinar. A influência do design, do vocabulário
utilizado, da acessibilidade, entre outros aspectos, são determinantes hoje para as empresas
de comércio eletrônico, como para os usuários realizar um serviço público.
A “usabilidade de um sistemam computacional”, seja um aparelho de micro-ondas, um
celular, ou um sítio, tem suscitado inúmeros estudos e faz parte hoje, do vocabulário dos
projetistas e desenvolvedores de sistemas.
. A organização francesa “LIIHS: logiciels interactifs et interaction Homme-Systhème”
(www.irit.fr/recherches/LIIHS/recherches.frame.php) argumenta que o eixo central desta
relação passa por dois critérios, sinergicamente considerados: a confiabilidade e a
usabilidade.
Para a análise de usabilidade dos sítios estaduais, estabelecemos uma parceira com o
Departamento de Engenharia de Software da Escola Politécnica / Universidade São Paulo,
com o qual definimos os seguintes objetivos:
a) identificar as barreiras sócio-econômicas e culturais da população no uso do
computador e da Internet;
b) identificar os obstáculos à realização do serviços ofertados nos sítios
estaduais: dos problemas de linguagem aos problemas de navegação.
Para isto, foram desenvolvidos instrumentos de coleta de dados que permitem obter
dados do atendimento, dados da população, dados de utilização e dados de usabilidade. São
os seguintes :
a) planilha com protocolo de observação: preenchida pelos atendentes,
referente a todos os usuários e a todos os atendimentos prestados. Neste
instrumento, sistematizada diária e mensalmente, constam variáveis
essenciais para o estudo, onde será possível caracterizar a população
usuária do e-poupatempo (nível de emprego e renda, faixa etária,
escolaridade, nível de exclusão digital); caracterizar o atendimento (serviço
solicitado, tempo de atendimento, nível de ajuda solicitado pelo cidadão,
dificuldades encontradas, etc.)
b) questionário/entrevista pós-atendimento: aplicados por amostragem,
constam variáveis com menos prioridade para o estudo, consistindo em: entrevista estruturada, na qual o funcionário lê as questões e marca a
alternativa que mais se aproxima da resposta dada pelo cidadão; questionário preenchido pelo próprio cidadão.
Foram definidos 5 tipos de questionários, propiciando a cobertura de
variáveis diferentes, mas complementares:
- Modelo A: satisfação subjetiva com o serviço do e-poupatempo
- Modelo B: satisfação subjetiva com o uso do computador
- Modelo C: dificuldades com o uso do computador
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- Modelo D: dificuldades com a manipulação da Internet
- Modelo E: grau de conhecimento do uso do computador
c) diário de bordo (livro de anotações dos funcionários): registro de
ocorrências, situações e problemas não contemplados nos outros
instrumentos mas que permite ao funcionário descrever, detalhada e
livremente, os vários aspectos do atendimento, do usuário e das suas
dificuldades.
A partir da identificação dos serviços mais utilizados no e-poupatempo e da
identificação dos obstáculos à sua realização pelo próprio cidadão, estes serão objeto
de inspecção por especialistas em usabilidade.
A médio prazo, prevê-se a elaboração de requisitos mínimos para a migração
dos serviços para a Web, bem como para a melhoria dos sítios e dos serviços já
disponibilizados. Este padrão dos serviços eletrônicos deverá, por meio do “Comitê
de Qualidade da Gestão Pública” e do seu “Grupo Técnico para a Qualidade
Poupatempo”, institituir no âmbito do Governo do Estado de São Paulo, as regras
básicas que permitirão que os produtos ofertados via Web estejam equacionados do
ponto de vista das necessidades a população;
IV – À GUISA DE CONCLUSÃO
Iniciamos este documento, discorrendo sobre a qualidade do Poupatempo, centrado
no atendimento presencial. Prosseguimos, observando as tendências da prestação de
serviços serem, cada vez, por meio eletrônico. Levantamos o quadro da exclusão social e
digital no país, exigindo dos governos, programas de inclusão digital. Finalmente, apontamos
algumas iniciativas do Governo do Estado de São Paulo que pretendem, em várias frentes
simultâneas, equacionar os vários problemas a serem enfrentados na migração dos serviços
presenciais para o meio eletrônico.
Todas estas iniciativas porém, devem ser conduzidas de maneira a não “glorificar” em
excesso as TICs, considerando-as como uma salvação para as questões sócio-econômicas
e culturais da população. Historicamente, todas as inovações tecnológicas têm suscitado
debates internacionais e causado polêmicas, lembrando, por exemplo, o caso do surgimento
da televisão, o surgimento do computador e, agora mais recentemente, a questão do uso dos
softwares livres. No centro das polêmicas, a máxima “é uma razão libertadora” ou “é mais
uma razão de domínio” está sempre presente.
O debate sobre os malefícios e os benefícios dos resultados do uso das TICs,
fundamentalmente, o uso da Web, principalmente como instrumento de pesquisa escolar
pelos jovens estudantes, por exemplo, ainda está para ser finalizado.
Atualmente, estamos vivendo momentos de grande euforia com estas novas tecnologias e,
paralelamente, produzem-se no mundo acadêmico e empresarial, várias teses e antíteses, o
que num processo democrático são sempre bem-vindos.
Enquanto gestores públicos, porém, é necessário – e é esta a nossa principal
atribuição e nosso grande desafio – encontrar o justo equilíbrio entre a teoria e a prática, entre
o custo e os benefícios sociais para que se possa definir o rumo certo a tomar, considerando
que na área das TICs o ritmo das possíveis inovações é bastante acelerado e dinâmico,
enquanto que a gestação das decisões a serem tomadas na administração pública, por conta
das “n” variáveis a serem consideradas, o ritmo é de outra natureza.
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Particularmente no caso do e-poupatempo, como pode ser observado no capítulo
anterior, estamos imprimindo neste Projeto, os mesmos enfoques, as mesmas diretrizes e as
mesmas preocupações explícitas no Programa Poupatempo, ao longo destes seis anos de
experiência.
E portanto, o nosso maior desafio será: como disponibilizar serviços por meio
eletrônico de acordo com as condições sócio-econômicas e culturais da maioria da
população? Como desburocratizar os procedimentos, salvaguardando-se a privacidade dos
cidadãos, a segurança dos dados e, ao mesmo tempo, respeitando-se a propriedade dos
sistemas de todas as esferas envolvidas ?
E finalmente, a maior virtude do Poupatempo - como fazer para que a população
deposite crédito, confiança ao realizar os serviços na Web ?
Mais uma vez, o que se espera, é que haja por parte de todos os envolvidos, gestores
públicos de todos os níveis e esferas de governo, a compreensão de que o foco deve estar
centrado no cidadão. Razão principal da administração pública.
Termino citando, o pensador italiano, Norberto Bobbio (5), que cita por sua vez
Michele Natale, para quem “Não existe nada de secreto no Governo Democrático. Todas as
operações dos governantes devem ser conhecidas pelo Povo Soberano, exceto algumas
medidas de segurança pública, que ele deve conhecer apenas quando cessar o perigo”.
I – BIBLIOGRAFIA CITADA
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
CANDIDO, Antonio – Um funcionário da Monarquia: ensaio sobre o segundo escalão.
Rio de Janeiro, Editora Ouro sobre Azul, 2002).
Fundação Getúlio Vargas-FGV & Comitê para Democratização da Informática-CDI –
Mapa da Exclusão Digital, 2003.
FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO-FIRJAN –
Desburocratização eletrônica nos Estados Brasileiros. Rio de Janeiro, Assessoria de
Infra-estrutura e Novos Investimentos, 2002.
ROCHA, Heloísa Vieria da & BARANAUSKAS, Maria Cecília Calani – Design e
avaliação de interfaces humano-computador. Campinas, Universidade Estadual de
Campinas/Instituto de Computação-IC/Núcleo de Informática Aplicada à EducaçãoNIED, 2003.
BOBBIO, Norberto – O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Trad.
Marco Aurélio Nogueira. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1986.
II – BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
ENDLER, Antonio Marcos – Governo Eletrônico: a Internet como ferramenta de gestão dos
serviços públicos. Rio Grande do Sul, Universidade Fedeeral do Rio Grande do Sul,
2000. /Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção/
MOORE, Mark H. – Criando valor público: gestão estratégica no Governo. Trad. P.G.VilasBôas Castro e Paula Vilas-Bôas Castro. Rio de Janeiro, Ed. Letras & Expressões;
Brasília, DF, ENAP, 2002.
NIELSEN, Jakob & TAHIR, Marie – Homepage: usabilidade – 50 sites descontruídos. Rio de
Janeiro, Ed. Campus, 2002.
SÃO PAULO (ESTADO) – Programa do Governo Eletrônico, 2002.
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TAKAHASHI, Tadao, org. – Sociedade da Informação no Brasil: Livro Verde. Brasília, DF,
Ministério da Ciência e Tecnologia, 2000.
III – SÍTIOS CONSULTADOS
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES
http://www.bndes.gov.br
Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro – FIRJAN
http://www.firjan.org.br
frontend.com – Usability InfoCentre
http://infocentre.frontend.com
Governo Eletrônico (Ministério do Planejamento)
http://www.governoeletronico.gov.br
Portal do Governo do Estado de São Paulo
http://www.saopaulo.sp.gov.br
Portal Poupatempo – Governo do Estado de São Paulo
http://www.poupatempo.sp.gov.br
Programa Nacional de Desburocratização Eletrônica (Ministério do Planejamento)
http://www.d.gov.br
Sites IHC (Interação Humano-Computador)
http://www.ic.unicamp.br/proj-ihc/sites_ihc.htm
Test de Usabilidad de um Sitio – SIGGRAPH 99
http://fractal.gaiasur.com.ar/infoteca/siggraph99/test-de-usabilidad-de-un-sitio.html
useit.com – Jakob Nielsen’s Website
http://www.useit.com
Vera Lucia Tokairim
Assessora-Chefe da Superintendência Poupatempo
Gerente de Implantação e Modernização
Responsável pela concepção do Programa Poupatempo e do Projeto e-poupatempo
Atuando há 9 anos na área.
Especialista em Sociologia da Informação
Endereço comercial: R. Florêncio de Abreu, 848 - 2o. andar - CEP
01030-000 - São Paulo/SP - Brasil
e-mail: [email protected]
Agnaldo do Carmo Lopes
Engenheiro Civil, mestrando em Engenharia de Computação pelo Instituto de Pesquisas
Tecnológicas do Estado de São Paulo - IPT, é especialista em informática da Prodesp ?
Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo onde atua desde 1982
com experiência na gerência de desenvolvimento de projetos, responsável pela gerência do
desenvolvimento e implantação das aplicações componentes do Sistema Estratégico de
Informações do Governo do Estado de São Paulo.
Endereço comercial : Rua Agueda Gonçalves, 240 - CEP: 06760-900 - Taboão da Serra SP / Brasil
e-mail: [email protected]
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