UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ
DIEGO DE SOUZA OLIVEIRA
ÁREAS PROTEGIDAS A LUZ DO CÓDIGO AMBIENTAL DE SANTA
CATARINA
Biguaçu
2010
DIEGO DE SOUZA OLIVEIRA
ÁREAS PROTEGIDAS A LUZ DO CÓDIGO AMBIENTAL DE SANTA
CATARINA
Monografia apresentada à Universidade do
Vale do Itajaí – UNIVALI , como requisito
parcial a obtenção do grau em Bacharel em
Direito.
Orientador: Prof. Marcelo Buzaglo Dantas
Biguaçu
2010
DIEGO DE SOUZA OLIVEIRA
ÁREAS PROTEGIDAS A LUZ DO CÓDIGO AMBIENTAL DE SANTA
CATARINA
Esta Monografia foi julgada adequada para a obtenção do título de bacharel e
aprovada pelo Curso de Direito, da Universidade do Vale do Itajaí, Centro de
Ciências Sociais e Jurídicas.
Área de Concentração: Direito Ambiental
Biguaçu, 17 de junho de 2010.
Prof. Dr. Marcelo Buzaglo Dantas
UNIVALI – CE de Biguaçu
Orientador
Prof. MSc. Nome
UNIVALI – CE de
Membro
Prof. MSc. Nome
UNIVALI – CE de
Membro
Dedico este trabalho ao meu irmão
Douglas, pelo seu exemplo, confiança, e
por ter me ajudado a realizar este sonho.
AGRADECIMENTOS
Primeiramente agradeço a Deus, através de sua proteção me proporcionou
a oportunidade de concluir mais uma etapa da minha vida.
Aos meus pais que me concederam a vida, e me ajudaram a conduzi-la com
sabedoria, me dando força para alcançar todos os meus objetivos.
A minha namorada Thayse, que soube com amor e carinho superar a
distancia, compreender e me incentivar a prosseguir até a conclusão deste trabalho.
À colega Scheila Porfiro, pela sua amizade, paciência e por seus
conhecimentos na área ambiental, os quais me sanaram dúvidas ao presente.
Ao meu professor/orientador Dr. Marcelo Buzaglo Dantas por acreditar no
meu potencial, pela paciência, e por todo seu empenho.
Aos meus amigos que conquistei ao longo do curso, pelos momentos de
amizade, força nas horas difíceis, na certeza que nossas amizades serão para
sempre.
Ao Dr. Wagner e a Dr(a). Marília pela compreensão que tiveram nesta reta
final, sendo tão moleáveis quanto aos horários de trabalho.
A Dr(a) Simone Jardim Mortola por seus ensinamentos jurídicos, e pelo
convívio de quase um ano estágio em seu escritório de advocacia.
A todos aqueles que embora não mencionados, de uma forma ou de outra
torceram pelo meu sucesso.
À Universidade do Vale do Itajaí, e toda a sua equipe, por tudo que fizeram
por nós alunos do Curso de Direito.
Quando agredida, a natureza não se
defende. Apenas se vinga.
Albert Einstein
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade
pelo aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Biguaçu, 17 junho de 2010.
Diego de Souza Oliveira
RESUMO
O Estado de Santa Catarina editou o seu Código do Meio Ambiente, por meio da Lei
Estadual n. 14.675, de 13 de abril de 2009, a qual gerou uma polêmica quanto a sua
constitucionalidade. A presente monografia objetiva verificar se a lei estadual
ofendeu a Constituição Federal e Leis Infraconstitucionais, trazendo a baila,
dispositivos referentes às áreas ambientais protegidas, as quais tão questionadas.
Feito um breve comentário da evolução do direito ambiental, abordou-se os
princípios que regulamentam a disciplina. Por meio de estudos doutrinários,
normativos, buscou-se apresentar os contornos do Estado Federal, uma vez que o
Brasil é uma República Federativa, concentrando-se na repartição de competências,
ponto nuclear do federalismo. Por se entende relevante, se abordou a real
necessidade da existência de um Código Ambiental Nacional, dando fim aos
diversos conflitos existentes. Realizado o confronto normativo, conclui-se que a lei
estadual incidiu em inconstitucionalidade formal, por exercer indevidamente a
competência legislativa da União no que tange a edição de normas gerais, e
material, por reduzir a esfera legal de proteção do direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
Palavras Chave: Constituição. Federalismo. Meio Ambiente. Direito Ambiental.
Evolução Normativa. Princípios. Repartição de Competências. Código do Meio
Ambiente de Santa Catarina. Inconstitucionalidade. Necessidade de um Código
Ambiental Nacional.
ABSTRACT
The state of Santa Catarina has developed its own Environment Code, through the
State Law n. 14 675, of April 13, 2009, what generated a controversy about its
constitutionality. This monograph aims to verify whether the state law offended the
Constitution and laws under the Constitution, highlighting devices related to protected
environmental areas, so much discussed. A brief commentary concerning the
evolution of environmental law, discuss the main rules of this subject. Based on
doctrinal and normative studies, it was attempted to present the structure of the
federal state, once Brazil is a Federative Republic, focusing on the division of
powers, central point of federalism. Considering it relevant, it was analyzed the real
need of a National Environmental Code, which eliminates many existing conflicts.
With the normative argument, it is concluded the formal unconstitutionality of the
mentioned state law, by performing undue legislative competence of the Union while
creating general rules, and material, by reducing the legal scope protection to the
fundamental right of an environment ecologically balanced.
Keywords: Constitution. Federalism. Environment. Environmental Law. Normative
developments. Principles. Distribution of Responsibilities. Environment Code of
Santa Catarina. Unconstitutionability. Need of a National Environmental Code.
ROL DE ABREVIATURAS OU SIGLAS
ADIN
Ação Direta de Inconstitucionalidade
APA
Área de Proteção Ambiental
APP
Área de Preservação Permanente
Art.
Artigo
CONAMA
Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONSEMA
Conselho Estadual do Meio Ambiente
CRFB
Constituição da República Federativa do Brasil
EIA
Estudo de Impacto Ambiental
EPAGRI
Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de
Santa Catarina
FATMA
Fundação do Meio Ambiente
IBAMA
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente dos Recursos Naturais
Renováveis
INPE
Instituto de Pesquisas Aeroespaciais
LAC
Levantamento Agropecuário Catarinense
LPNMA
Lei da Política Nacional do Meio Ambiente
MMA
Ministério do Meio Ambiente
MP
Ministério Público
MPE
Ministério Publico Estadual
RL
Reserva Legal
SNUC
Sistema Nacional de Unidades de Conservação
SFB
Serviço Florestal Brasileiro
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 11
2 DO MEIO AMBIENTE E DIREITO AMBIENTAL ................................................. 13
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
CONCEITO DE MEIO AMBIENTE E DO DIREITO AMBIENTAL ....................... 13
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO DIREITO AMBIENTAL ........................................ 16
PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO E DA PREVENÇÃO ........................................... 22
PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR E DO USUÁRIO PAGADOR ............... 25
PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL................................... 27
PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SÓCIO AMBIENTAL DA PROPRIEDADE ................ 29
3 DA PROTEÇÃO DOS ESPAÇOS AMBIENTAIS ................................................ 33
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
DOS ESPAÇOS AMBIENTAIS PROTEGIDOS ................................................. 33
DO CÓDIGO FLORESTAL (LEI FEDERAL Nº 4.771/65) ................................... 34
DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO (LEI Nº 9.985/2000) .............................. 36
DAS ÁREAS DE PRESERVAÇAO PERMANENTE........................................... 39
DA RESERVA FLORESTAL LEGAL ................................................................. 44
MATA ATLÂNTICA BRASILEIRA (LEI Nº 11.428/2006) .................................... 48
4 ASPECTOS RELEVANTES DO CÓDIGO AMBIENTAL DE SANTA CATARINA
............................................................................................................................. 51
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
DA CRIAÇÃO A REPERCUSSÃO DO CÓDIGO ESTADUAL ............................ 51
ÁREAS DE PRESERVAÇAO PERMANENTE E RESERVA LEGAL ................. 53
UNIDADES DE CONSERVAÇAO E MATA ATLÂNTICA ................................... 60
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EM MATÉRIA AMBIENTAL............................. 64
CONFLITOS ENTRE LEGISLAÇAO FEDERAL E O CÓDIGO ESTADUAL ...... 70
PERSPECTIVAS PARA UM CÓDIGO DO MEIO AMBIENTE............................ 74
5 CONCLUSÃO ...................................................................................................... 77
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 80
11
1 INTRODUÇÃO
No plenário da Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina, em 31
de março de 2009, de um lado aplausos e do outro vaias, nasceu o Código Estadual
do Meio Ambiente, o primeiro do Brasil. Enquanto alguns santificavam-no, outros o
amaldiçoavam, diante a complexidade do problema. O código recém-chegado
alterou normas de proteção ambiental vigentes, eis o motivo da revolta. Pergunta-se:
poderia o Estado de Santa Catarina editar um Código Ambiental de modo a
flexibilizar/reduzir as normas de proteção ambiental vigentes? Suas disposições
ofendem a Constituição ou a legislação infraconstitucional? Estas questões serão
respondidas, eis ser o objetivo do trabalho monográfico.
O trabalho esta estruturado da seguinte maneira: inicialmente, far-se-á um
breve relato da evolução histórica do direito ambiental, apresentando conceitos da
disciplina, e ao finalizar este capítulo se destaca os princípios do direito ambiental
brasileiro relacionados ao tema proposto.
Logo após, adentra-se no assunto referente às áreas ambientalmente
protegidas, onde estão inseridas, forma de aplicação e suas restrições, são elas: as
Áreas de Preservação Permanente – APP; Reserva Legal – RL; Unidades de
Conservação e por fim Mata Atlântica. Estes temas serão de suma importância para
a compreensão do contexto, pois a problemática de todo trabalho encontra-se na
divergência encontrada entre legislação Estadual comparadas com a legislação
Federal.
De posse de tais informações, e almejando alcançar a finalidade deste
trabalho de conclusão de curso, será no terceiro capítulo demonstrado o cotejo
jurídico, de modo a verificar a competência para legislar de cada ente federativo
definido pela Constituição. Dessa forma, buscar-se-á identificar, se a lei estadual
violou a Constituição, e caso positiva a resposta, se houve violação formal e/ou
material, indicando quais regras/normas constitucionais que foram desrespeitados.
Nesse sentido, será nossa marcha apoiados na doutrina e na jurisprudência, buscar
contribuir para solução da controvérsia surgida com a edição do Código Estadual do
Meio Ambiente de Santa Catarina.
12
Com base no tema proposto desta análise, e levando-se em consideração o
objetivo a ser alcançado nesta pesquisa, foi utilizado de forma predominantemente o
método dedutivo, tendo por escopo explicar o conteúdo das premissas, partindo-se
de parte dos postulados e situações gerais para o particular, ou seja, para análise
específica de casos e problemas definidos.
13
2 DO MEIO AMBIENTE E DIREITO AMBIENTAL
Em termos introdutórios, o direito ambiental, como disciplina jurídica, é de
difícil conceituação, inexistindo uniformidade em sua definição. Alguns o definem
como direito ecológico outros como direito do ambiente e, ainda há só que
mencionem como direito ambiental.
A reflexão sobre a importância do meio ambiente no âmbito jurídico é
relativamente recente. A materialização jurídica da preocupação com a natureza
ocorreu somente a partir da década de setenta, quando muitos países abandonaram
a crença no progresso ilimitado a ciência, desenvolvendo a noção de que grande
parte
dos
recursos
naturais
realmente
seriam
não-renováveis
e
seu
desaparecimento ou comprometimento poderia levar a extinção da espécie humana.
2.1
CONCEITO DE MEIO AMBIENTE E DO DIREITO AMBIENTAL
Considera-se o meio ambiente como sendo um bem de interesse difuso,
uma vez que seu titular não é determinado, pois abrange um grande número de
pessoas.
O meio ambiente é uma das maiores preocupações da sociedade
contemporânea. Em todos os arredores do mundo a cada dia que passa deteriora-se
a qualidade ambiental e conseqüentemente a qualidade de vida. Hoje este tema é
transfronteiriço e alcança até mesmo uma dimensão planetária como os problemas
relacionados,
por
exemplo,
com
a
camada
de
ozônio,
efeito
estufa
e
desmatamentos. Com o passar dos anos, e devido ao aproveitamento dos recursos
naturais como fonte de rendimentos, aliado ao pensamento de fontes inesgotáveis
de recursos naturais, os problemas ambientais tornaram-se mais graves.
O conceito normativo de meio ambiente encontra-se estabelecido no artigo
3º, inciso I, da Lei Federal n. 6.938/81, que disciplina a Política Nacional do Meio
Ambiente, nos seguintes termos: meio ambiente é “[...] o conjunto de condições, leis,
14
influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas”1.
O meio ambiente se relaciona a tudo aquilo que nos circunda.
Costuma-se criticar tal termo, porque pleonástico, redundante, em
razão de ambiente já trazer em seu conteúdo a idéia de “âmbito que
circunda”, sendo desnecessária a complementação pela palavra
meio2.
O meio ambiente sem dúvida alguma, engloba o homem e a natureza com
todos os seus elementos. Contudo o conceito de meio ambiente não se reduz ao ar,
água e terra, mas deve abarcar extensivamente o conjunto das condições de
existência humana, as quais integram e influenciam o relacionamento entre os seres
humanos, sua saúde e seu desenvolvimento.
Corroborando com o disposto, Paulo de Bessa Antunes ressalta o Meio
Ambiente como:
[...] uma designação que compreende o ser humano como parte de
um conjunto de relações econômicas, sociais e políticas que se
constroem a partir da apropriação econômica dos bens naturais que
por submetidos à influência humana, se constituem em recursos
ambientais3.
Em razão da alta relevância do bem jurídico tutelado, a Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988 estabeleceu em seu art. 225 caput, a
obrigação do Poder Público e da comunidade de sua preservação para as presentes
e futuras gerações4.
O meio ambiente é, pois, todo um conjunto de elementos naturais,
compostos pela água, pelo solo, pelo ar atmosférico, pela flora, pela fauna; de
elementos culturais, que são os patrimônios históricos, paisagísticos, turísticos; e de
1
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a política nacional do
meio ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras
providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>.
Acesso em: 06 nov. 2009.
2
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. São
Paulo: Saraiva, 2009. p. 19.
3
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 10. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
p. 06.
4
BRASIL. Constituição da republica federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 19
nov. 2009.
15
elementos artificiais, constituídos pelos espaços urbanos como as ruas, as praças,
por construções e edificações de uma cidade.
Sobre os aspectos que formam o meio ambiente, José Afonso da Silva
colaciona:
O ambiente integra-se, realmente, de um conjunto de elementos
naturais culturais, cuja interação condiciona o meio em que vive. Daí
por que a expressão „meio ambiente‟ se manifesta mais rica de
sentido (como conexão de valores) do que a simples palavra
„ambiente‟. Esta exprime o conjunto de elementos. O conceito de
meio ambiente há de ser, pois, globalizante, abrangente de toda a
natureza original e artificial, bem como os bens culturais correlatos,
compreendendo, portanto, o solo, a água, o ar, a flora, as belezas
naturais, o patrimônio histórico, artístico, paisagístico e
arqueológico5.
Uma vez definido o meio ambiente, faz-se necessário entender o direito
ambiental, como o instrumento jurídico essencial para a correta aplicação da
legislação protetiva ambiental.
O autor Paulo Afonso Leme Machado, em sua obra Direito Ambiental
Brasileiro entende o direito ambiental como sendo:
[...] um direito sistematizador, que faz a articulação da legislação, da
doutrina e da jurisprudência concernentes aos elementos que
integram o ambiente. Procura evitar o isolamento dos temas
ambientais e sua abordagem antagônica, não ignorando o que cada
matéria tem de específico, mas busca interligar estes temas com a
argamassa da identidade dos instrumentos jurídicos de prevenção e
de reparação, de informação, de monitoramento e de participação6.
Percebe-se do transcrito acima que, as prescrições do direito ambiental
visam disciplinar o comportamento humano, objetivando proteger, sempre, o meio
ambiente.
Michel Prieur, Diretor e Professor do Centro de Direito do Ambiente, da
Universidade de Strasbourg, Presidente da Societé Française pour Le Droit de
l´Environnement, preferindo a designação Direito do Ambiente, conceitua-o
5
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4..ed, São Paulo: Malheiros,
2002. p. 20.
6
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17. ed., São Paulo:
Malheiros, 2009. p. 54-55.
16
apropriadamente: “é constituído por um conjunto de regras jurídicas relativas a
proteção da natureza e à luta contra as poluições7”.
Com o decorrer do tempo, condicionada pelo processo de desenvolvimento
a que o ser humano sempre esteve sujeito, a relação homem/natureza se alterou
significativamente.
Reforçando tal afirmação, Luiz Paulo Sirvinskas, posiciona-se conceituando
Direito Ambiental como:
[...] sendo a ciência jurídica que estuda, analisa e discute as
questões e os problemas ambientais e sua relação com o ser
humano, tendo por finalidade a proteção do meio ambiente e a
melhoria das condições de vida do planeta8.
Entretanto, foi com o passar dos anos e com novas descobertas e estudos
científicos que o homem adquiriu a consciência de que a preservação ambiental é
questão crucial para seu mantimento no planeta.
2.2
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO DIREITO AMBIENTAL
Para compreensão da evolução histórica da legislação ambiental é
necessário analisar-se a história e as normas jurídicas portuguesas, uma vez que o
Brasil esteve subordinado política, jurídica e economicamente a este país até o início
do século XIX, portanto, “impossível dissociar a história da legislação ambiental
brasileira da portuguesa, e ainda, da história geral dos dois países”9.
A legislação vigente na primeira década do descobrimento do Brasil era a
das Ordenações Afonsinas, também chamadas de primeiro Código Legal Europeu,
editada sob o reinado de Dom Afonso V, cujo trabalho de término de sua compilação
aconteceu no ano de 1446.
7
PRIEUR, Michel. Droit de l‟environnement. In: MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito
ambiental brasileiro. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 53-54.
8
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.
p.27.
9
WAINER, Ann Helen. Legislação ambiental brasileira: subsídios para a história do direito
ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Revista Forense, 1999. p. 01.
17
As Ordenações Afonsinas possuíam algumas referências ligadas ao meio
ambiente, por este motivo, pode-se afirmar que a legislação ambiental portuguesa
era extremamente evoluída. “O corte liberado de árvores frutíferas foi proibido
através da ordenação determinada pelo rei D. Afonso V, salienta-se ainda que a lei
ordenada por Dom Afonso V, tipifica o corte de árvores frutíferas como crime de
injúria”10. Cabe aqui mencionar, que estas disposições não possuíam como interesse
a proteção ao meio ambiente, mas sim, a preservação do patrimônio do Rei.
Posteriormente, no ano de 1521, houve a compilação das Ordenações
Manuelinas, denominadas de Ordenações do Senhor Rey Dom Manoel. Estas
ordenações em quase nada se diferenciaram da anterior, motivo pelo qual, alguns
historiadores deste período afirmaram que “as Ordenações Manuelinas foram
compiladas para satisfazer o capricho e a vaidade pessoal do rei, preocupado em ter
seu nome vinculado a história da legislação portuguesa”11, porém houve uma
previsão protecionista um pouco mais detalhada, em relação ao meio ambiente.
Em 1548, Dom João III implantou um sistema denominado Governo Geral,
que possuía como principal propósito a concentração do poder em nome da Coroa
Portuguesa, surgindo, então, uma legislação especial, constituída pelos regimentos
do governo geral, complementados pelas ordenações avulsas, tais como as cartas
régias, os alvarás e as provisões12.
Já no ano de 1580, o Brasil passa para o domínio espanhol sob Filipe II, rei
deste país, ordenou mais uma compilação das leis lusitanas, então, após sua morte
em 1603, seu filho de igual nome, expediu tais leis que foram denominadas de
Ordenações Filipinas, consideradas como sendo avançadas para a época, uma vez
que continha em seu texto, o conceito de poluição. Por isto, é conveniente ressaltar
“o mérito de rei D. Filipe II, cujo reinado foi muito profícuo, especialmente no tocante
à parte legislativa nacional, que espelhou sua preocupação, sobretudo com a
conservação de nossas riquezas naturais”13.
O regimento sobre o pau-brasil foi criado em 12 de dezembro de 1605,
conhecido como a primeira lei protecionista brasileira, que vedava o seu corte, com
10
WAINER, Ann Helen. Legislação ambiental brasileira: subsídios para a história do
direito ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Revista Forense, 1999. p. 05.
11
Ibidem. p. 08.
12
Ibidem. p. 13.
13
Ibidem. p. 19.
18
a aplicação de penas severas a quem descumprisse tal dispositivo. Este regimento,
em março de 1609, foi incluído no Regimento da Relação e Casa do Brasil, o
Primeiro Tribunal Brasileiro, sediado na cidade de Salvador, porém, com jurisdição
em toda Colônia14.
A legislação ambiental na época do Brasil - Colônia ficou conhecida como
sendo uma legislação extravagante às Ordenações Filipinas e aos forais, sendo
encontradas em várias determinações reais, sob a forma de leis, cartas régias,
alvarás e também regimentos. Destaca-se, as cartas régias, bastante utilizadas pelo
rei15.
Após a proclamação da independência do Brasil, foi promulgado em 25 de
março de 1824, a Constituição Imperial do Brasil, foram registrados neste período
alguns elementos novos na legislação que se ocupava de recursos naturais. Sem
dúvida, a visão prospectiva de José Bonifácio contribuiu para rever estruturas
arcaicas, como propriedade sesmarial, e corrigir erros de políticas que eram
adotadas para “modernização” do sistema de propriedades fundiárias e da
exploração agrícola16.
Logo, na Constituição Republicana Brasileira de 1891, em seu artigo 34,
inciso XXIX, foi atribuída a União, a competência para legislar sobre questões
ambientais, especificamente sobre as suas minas e terras.
No período em que aconteceu a elaboração do Código Civil de 1916, foi
“revogado o sistema jurídico que vigorou no País desde o início do século XVII,
constituído pelas Ordenações Filipinas e uma imensa gama de leis, alvarás e
regimentos que completavam ou revogavam as referidas Ordenações”17.
Com o advento da Constituição de 1934, passam a existir algumas
disposições constitucionais ambientais, porém, até então nas constituições não
havia previsão em relação aos Municípios para sua devida proteção.
14
WAINER, Ann Helen. Legislação ambiental brasileira: subsídios para a história do
direito ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Revista Forense, 1999. p. 20.
15
Ibidem. p. 22-23.
16
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 6. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2009. p. 798.
17
WAINER, Ann Helen. Legislação ambiental brasileira: subsídios para a história do
direito ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Revista Forense, 1999. p. 56.
19
O artigo 34 da constituição de 1937 determinava a competência da União,
dos Estados, também concedida aos Municípios, para a proteção de seus
monumentos históricos, artísticos, bem como, dos recursos naturais.
Na Constituição Federal de 1946 que a legislação ambiental, regulada
através de seu artigo 5°, inciso XV, volta a atribuir a União competência para legislar
sobre riquezas do subsolo, além da mineração metalurgia, águas, energia elétrica,
florestas, caça e pesca”18.
Mas os primeiros passos na história do Direito Ambiental no Brasil
foram dados mesmo na década de setenta, Nela surgiram às
iniciativas pioneiras, dentro e fora dos tribunais, parte das quais da
Conferência das Nações Unidas Sobre o Meio Ambiente, realizada
em Estocolmo, Suécia, de 5 a 16 de junho de 1972. Algumas
pessoas, de formas variadas, a exteriorizar seu inconformismo. É
preciso registrar o ocorrido naquela época. Tais iniciativas isoladas,
de uma forma ou de outra, contribuíram para a conscientização da
população e para os estudos agora existentes19.
Anteriormente a Conferência de Estocolmo de 1972, aconteceu no Brasil,
em agosto de 1971, a VIII Reunião Internacional dos Magistrados onde foi debatida
a relação dos juristas com o meio ambiente.
A década de 80 vai se tornar o marco zero, e não somente na
legislação ambiental como também do lançamento das bases
doutrinárias de uma nova disciplina jurídica. As diversas legislações
que então começaram a ser editadas nasceriam com um conteúdo
igualmente mais abrangente do fenômeno ambiental, onde os
recursos naturais, o ambiente artificial e o próprio homem passaram
a receber uma compreensão de modo mais integral20.
Importante marco nesta década foi à edição da Lei n 6.938/81, que ficou
conhecida como a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, que trouxe para o
mundo do Direito o conceito de meio ambiente como objeto específico de proteção
em seus múltiplos aspectos: o de instituir um Sistema Nacional de Meio Ambiente
(SISNAMA), apto a propiciar o planejamento de uma ação integrada de diversos
órgãos governamentais através de uma política nacional para o setor, criou o
18
WAINER, Ann Helen. Legislação ambiental brasileira: subsídios para a história do
direito ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Revista Forense, 1999. p. 65.
19
FREITAS, Vladimir Passos de. A constituição federal e a efetividade das normas
ambientais. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 20-21.
20
CARVALHO, Carlos Gomes de. O que é direito ambiental: dos descaminhos a casa à
harmonia da nave. Florianópolis: Habitus, 2003. p.110.
20
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), que institui o Cadastro Técnico
Federal de atividades e instrumentos da defesa ambiental, entre outros.
Também nesta década, cabe ressaltar que em 24 de julho de 1985, foi
instituída a Lei n 7.347, que disciplina a Ação Civil Pública para a tutela jurisdicional
de direitos difusos e coletivos, possuindo como principal objetivo, a prevenção ou a
reparação de lesões ao meio ambiente e também aos bens e direitos de valor
histórico, artístico, estético e paisagístico. Hoje não se tem mais duvida da eficácia
deste instrumento legal, da imensa importância para toda coletividade, de modo a
preservar um meio ambiente sadio e equilibrado.
As leis fundamentais que antecederam a Constituição Federal de 1988 “não
se dedicaram ao tema de forma abrangente e completa, as referencias aos recursos
ambientais eram feitas de maneira não sistemática, sendo certos que os mesmos
eram considerados, principalmente, como recursos econômicos”21.
No entanto, a Constituição Federal de 1988 dedica um capítulo específico
para as questões ambientais, capítulo IV – Do Meio Ambiente, precisamente em seu
artigo 225 o qual será abordado durante toda apresentação.
Analisando nossa atual Constituição,
vê-se, com clareza que há, no contexto constitucional, um sistema de
proteção ao meio ambiente que ultrapassa as meras disposições
esparsas. Faz-se necessário, portanto, que as normas ambientais
sejam consideradas globalmente, levando-se em conta as suas
diversas conexões materiais e de sentido com outros ramos do
próprio Direito e com outras áreas de conhecimento22.
Aconteceu no mês de junho de 1992 na cidade de Rio de Janeiro, a
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
denominada de Eco 92, considerada como uma das mais importantes já realizadas
no planeta. Esta conferência “teve por finalidade traçar planos e metas para o
próximo milênio. Propôs-se a ser o grande Fórum da Humanidade. Não se tratava
21
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 3. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 1999.
p. 37.
22
Ibidem. p. 41.
21
apenas de diagnosticar os riscos ambientais, o crescente depauperamento dos
recursos naturais, a definitiva ameaça ao equilíbrio ecológico”23.
Outro marco importantíssimo para a legislação ambiental brasileira foi a
instituição da Lei n 9.605 de 12 de fevereiro de 1998, a qual dispõe acerca das
sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente.
Após dez anos a realização do Rio-92, então em 2002, houve outro evento
mundial com a finalidade de discutir o meio ambiente e desenvolvimento, em
Johanesburgo, África do Sul, denominado Rio+10.
Percebe-se, que a legislação ambiental brasileira, ao longo dos anos,
evoluiu, possuindo uma tendência cada vez mais protecionista do meio ambiente.
Para uma melhor aprendizagem no estudo do direito ambiental, há de se
fazer uma exposição dos princípios que regem a matéria, o que passe a ser
analisado a seguir.
Os princípios constituem pedras basilares dos sistemas políticos jurídicos
dos Estados civilizados, sendo adotados internacionalmente como fruto da
necessidade de uma ecologia equilibrada e indicativos do caminho adequado para a
proteção ambiental, em conformidade com a realidade social e os valores culturais
de cada Estado24.
Sendo assim, o direito ambiental é uma ciência nova, porém autônoma.
Essa independência lhe é garantida porque o direito ambiental possui os seus
próprios princípios diretores, presentes no art. 225 da Constituição Federal25.
Como cada ciência é determinada por princípios, com o Direito Ambiental
não seria diferente. Como ensina o Professor Luís Paulo Sirvinskas: “Princípio é a
base, o alicerce, o início de alguma coisa”26.
23
CARVALHO, Carlos Gomes de. O que é direito ambiental: dos descaminhos a casa à
harmonia da nave. Florianópolis: Habitus, 2003. p.79.
24
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. São
Paulo: Saraiva, 2009. p. 27.
25
Ibidem. p. 26.
26
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.
p. 33.
22
Os princípios a serem estudados (prevenção versus precaução; poluidor
pagador versus usuário pagador; desenvolvimento sustentável; função sócioambiental da propriedade, são sem dúvida os princípios mais discutidos no âmbito
judicial. Com o objetivo de estabelecer uma segurança ambiental barrando
desdobramentos da produção industrial e tecnológica de forma exagerada, é
considerado por alguns como um importante avanço no âmbito jurídico 27.
2.3
PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO E DA PREVENÇÃO
A implementação do princípio da precaução não tem por finalidade
imobilizar as atividades humanas. Não se trata da precaução que tudo impede ou
que em tudo vê catástrofes ou males. O princípio da precaução visa à durabilidade
da sadia qualidade de vida das gerações humanas e à continuidade da natureza
existente no planeta28.
O princípio da precaução consiste em dizer que não somente somos
responsáveis sobre o que nós sabemos sobre o que nós deveríamos ter sabido,
mas, também, sobre o de que nós deveríamos duvidar. Este princípio aplica-se
ainda quando existe a incerteza, não se aguardando que este se torne certeza 29.
Em primeiro lugar, há que se consignar que o princípio da precaução
encontra uma expressão concreta nos sete incisos do § 1° do artigo 225 da
Constituição Federal, ou seja, naqueles incisos existem determinações para que o
Poder Público e o legislador ordinário definam meios e modos para que a avaliação
dos impactos ambientais seja realizada e que sejam evitados – tanto quanto
possível – danos ao meio ambiente. Fora destas circunstâncias, a aplicação do
27
ALVES, Wagner Antônio. Princípios da precaução e da prevenção no direito
ambiental brasileiro. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2005. p. 165.
28
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17 ed. São Paulo:
Malheiros, 2009. p. 69.
29
Ibidem. p. 78.
23
princípio da precaução não pode ocorrer de forma imediata e sem uma base legal
que se sustente30.
As partes devem adotar medidas de precaução para prever, evitar ou
minimizar as causas da mudança do clima e mitigar seus efeitos
negativos. Quando surgirem ameaças de danos sérios ou
irreversíveis, a falta de plena certeza não científica não deve ser
usada como razão para postergar essas medidas, levando em conta
que as políticas e medidas adotadas para enfrentar a mudança do
clima devem ser eficazes em função dos custos, de modo a
assegurar benefícios mundiais ao menos custo possível31.
O dever de precaução, aliás, já havia sido recepcionado por nosso
ordenamento jurídico-constitucional, na forma de enumeração de medidas a ele
relacionadas, assim explicitadas:
Art. 225 CRFB/88 [...]
IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará
publicidade;
V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de
técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a
qualidade de vida e o meio ambiente32.
Consoante ao princípio da precaução resta claro que sua finalidade é
prevenir a ocorrência do dano ambiental, determinando que não se produzam
intervenções no meio ambiente antes de ter certeza de que estas não serão
adversas para o meio ambiente.
Já o princípio da prevenção se aplica a impactos ambientais já conhecidos
e dos quais se possa, com segurança, estabelecer um conjunto de nexos de
causalidade que seja suficiente para a identificação dos impactos futuros mais
prováveis. Com base no princípio da prevenção que o licenciamento ambiental e, até
mesmo, os estudos de impacto ambiental podem ser realizados e são solicitados
pelas autoridades públicas. Pois, tanto o licenciamento, quanto os estudos prévios
30
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 10 ed. Rio de Janeiro: Lemen Juris, 2007.
p. 37.
31
ALBERGARIA, Bruno. Direito ambiental e a responsabilidade civil das empresas. Belo
Horizonte: Fórum, 2005. p. 114.
32
BRASIL. Constituição da republica federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 19
nov. 2009.
24
de impacto ambiental são realizados com base em conhecimentos acumulados
sobre o meio ambiente33.
Sem informação organizada e sem pesquisa não há prevenção. Por isso,
“(divide-se em cinco itens a aplicação do princípio da prevenção: 1°) identificação e
inventário das espécies animais e vegetais de um território, quanto à conservação
da natureza e identificação das fontes contaminantes das águas e do mar, quanto ao
controle da poluição; 2°) identificação e inventário dos ecossistemas, com a
elaboração de um mapa ecológico; 3°) planejamentos ambiental e econômico
integrados; 4°) ordenamento territorial ambiental para a valorização das áreas de
acordo com a sua aptidão; e 5°) Estudo de Impacto Ambiental”34.
Na prática, o princípio da prevenção tem como objetivo impedir a ocorrência
de danos ao meio ambiente, através da imposição de medidas acautelatórias, antes
da implementação de empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras35.
O estudo de impacto ambiental, previsto no artigo 225, parágrafo primeiro,
inciso IV, da CRFB/88, é um típico exemplo desse direcionamento preventivo.
Além disso, a efetiva prevenção do dano deve-se também ao papel exercido
pelo Estado na punição correta do poluidor, pois, dessa forma, ela passa a ser um
estimulante negativo contra a prática de agressões ao meio ambiente. Não se deve
perder de vista ainda que incentivos fiscais conferidos às atividades que atuem em
parceria com o meio ambiente, bem como maiores benefícios às que utilizem
tecnologias limpas também são instrumentos a serem explorados na efetivação do
princípio da prevenção36.
Oportuno salientar que não se quer com isso inviabilizar a atividade
econômica, mas tão-somente excluir do mercado o poluidor que ainda não constatou
que os recursos ambientais são escassos, que não pertencem a uma ou algumas
33
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 8. ed. Rio de Janeiro: Lemen Juris, 2005.
p. 35-36.
34
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17. ed. São Paulo:
Malheiros, 2009. p. 92.
35
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 5 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2007. p. 767.
36
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. São
Paulo: Saraiva, 2009. p. 55.
25
pessoas e que sua utilização encontra-se limitada na utilização do próximo,
porquanto o bem ambiental é um bem de uso comum do povo37.
Como se percebe, sua aplicação se dá nos casos em que os impactos
ambientais já são conhecidos, exigindo-se que os perigos comprovados sejam
minorados ou eliminados, através da obrigatoriedade do licenciamento ambiental e
do estudo de impacto ambiental.
2.4
PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR E DO USUÁRIO PAGADOR
A previsão constitucional do Princípio Poluidor Pagador encontra-se no
artigo 225, § 3°da Constituição Federal de 1988, que determina:
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções
penais e administrativas, independentemente da obrigação de
reparar os danos causados38.
Podendo assim, identificar três órbitas de reparação do dano ambiental: a
civil, a penal e a administrativa.
Todo poluidor é obrigado a corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os
encargos que advenham dessa recuperação, não lhe sendo permitido continuar com
a ação poluente. Não pode o poluidor, sob a argumentação de ser o proprietário,
utilizar livremente o seu bem39.
Art. 4 da Lei n° 6.938/1981 (PNMA) – A Política Nacional do Meio Ambiente
visará: [...] “VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar
e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de
recursos ambientais com fins econômicos”.
37
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. São
Paulo: Saraiva, 2009. p. 55.
38
BRASIL. Constituição da republica federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 19
nov. 2009.
39
ALBERGARIA, Bruno. Direito ambiental e a responsabilidade civil das empresas. Belo
Horizonte: Fórum, 2005. p. 120.
26
O poluidor que paga, é certo, não paga pelo direito de poluir: este
“pagamento” representa muito mais uma sanção, tem caráter de punição e
assemelha-se à obrigação de reparar o dano. Em síntese, não confere direito ao
infrator40.
O
elemento
que
diferencia
o
princípio
do
poluidor
pagador
da
responsabilidade é que ele busca afastar o ônus do custo econômico das costas da
coletividade e dirigi-lo diretamente ao utilizador dos recursos ambientais. Ele não
pretende recuperar um bem ambiental que tenha sido lesado, mas estabelecer um
mecanismo econômico que impeça o desperdício de recursos ambientais, impondolhes preços compatíveis com a realidade41.
Os recursos ambientais como água, ar, em função de sua natureza pública,
sempre que forem prejudicados ou poluídos, implicam um custo público para a sua
recuperação e limpeza. Este custo público, como se sabe, é suportado por toda a
sociedade. Economicamente, este custo representa um subsídio ao poluidor. O
princípio do poluidor pagador busca, exatamente, eliminar ou reduzir tal subsídio a
valores insignificantes. Este princípio, de origem econômica, transformou-se em um
dos princípios jurídicos ambientais mais importantes para a proteção ambiental42.
Segundo este princípio, recomenda-se aos países o desenvolvimento e a
aprovação de legislação nacional específica relativa à responsabilidade e à
indenização, não só em relação às vitimas da poluição, senão também aos próprios
danos causados ao ambiente. A noção de que existe um risco potencial da atividade
exercida, cria o nexo causal para tais medidas. Tem-se então, o dano, o fato e a
causa.
O Princípio do Usuário Pagador evita-se que o “custo zero” dos serviços e
recursos naturais acabe por conduzir o sistema de mercado à hiperexploração do
meio ambiente43.
40
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 5 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2007. p. 774.
41
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 10 ed. Rio de Janeiro: Lemen Juris, 2007.
p. 43.
42
Ibidem. p. 43.
43
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 6 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2009. p. 829.
27
O usuário que paga, paga naturalmente por um direito que lhe é outorgado
pelo Poder Público competente, como decorrência de um ato administrativo legal
(que, às vezes, pode até ser discricionário quanto ao valor e às condições); o
pagamento não tem qualquer conotação penal, a menos que o uso adquirido por
direito assuma a figura de abuso, que contraria o direito44.
É importante criar uma mentalidade objetiva a respeito deste princípio do
usuário-pagador, porquanto o uso dos elementos naturais e o usufruto do patrimônio
ambiental (nacional, estadual ou municipal) podem afetar o interesse social maior,
que é o grande referencial do bem trazido para o uso dos interessados. Seria
supérfluo dizer que, em caso de uso de bens ambientais para fins econômicos
geradores de lucro para empreendedores privados, o pagamento não é apenas
justo, é necessário e impositivo45.
Termina-se, que o princípio ora tratado, funda-se no fato de os bens
ambientais, em especial os recursos naturais, constituem patrimônio da coletividade,
mesmo que em alguns casos, possa incidir sobre eles um justo título de propriedade
privada.
2.5
PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
O princípio do desenvolvimento sustentável procura conciliar a proteção do
meio ambiente com o desenvolvimento socioeconômico para a melhoria da
qualidade de vida do homem. É a utilização racional dos recursos naturais não
renováveis. Também conhecido como meio ambiente ecologicamente equilibrado ou
eco desenvolvimento46.
A especial característica do princípio é a de que o desequilíbrio ecológico
não é indiferente ao Direito, pois o Direito Ambiental realiza-se somente numa
44
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 6 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2009. p. 830.
45
Idem. Direito do ambiente. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. p. 767.
46
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2007,
p.35.
28
sociedade equilibrada ecologicamente. Cada ser humano só fruirá plenamente de
um estado de bem-estar e de equidade se lhe for assegurado o direito fundamental
de viver num meio ambiente ecologicamente equilibrado. A Constituição do Brasil,
além de afirmar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, determina
que incumbe ao Poder Público proteger a fauna e a flora, interditando as práticas
que coloquem em risco sua função ecológica ou provoquem a extinção de espécies
(art.225, caput e seu § 1°, VII)47.
O princípio do desenvolvimento sustentável também está diretamente
relacionado com a preservação dos recursos naturais para as futuras gerações. Não
se pode, sob o manto do desenvolvimento, esgotar um recurso natural, impedindo
que as próximas gerações possam utilizá-lo48.
A Constituição privilegiou o princípio do desenvolvimento sustentável ao
impor ao Poder Público e à coletividade o dever de defender o meio ambiente e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações, portanto qualquer atividade que
esgote algum recurso natural é inconstitucional. Não se deve, no entanto, interpretar
o princípio do desenvolvimento sustentável como uma forma de impedir o
desenvolvimento. Deve-se, porém, explorá-lo racionalmente, dentro de um limite em
que o próprio ecossistema possa se recompor, ou seja, de acordo com a capacidade
de auto-regeneração daquele ambiente49.
Art. 225, caput da CRFB/88 – Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
De fato, nosso legislador constituinte, a par dos direitos e deveres individuais
e coletivos elencados no art. 5°, acrescentou, no caput do art. 225, um novo direito
fundamental da pessoa humana, que diz com desfrute de adequadas condições de
vida em um ambiente saudável, ou, na dicção da lei, “ecologicamente equilibrado”.
Direito fundamental que, enfatize-se, nada perde em conteúdo por situar-se
topograficamente fora do Título II (Dos Direitos e Garantias Fundamentais), Capítulo
47
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17. ed. São Paulo:
Malheiros, 2009. p. 59.
48
ALBERGARIA, Bruno. Direito ambiental e a responsabilidade civil das empresas. Belo
Horizonte: Fórum, 2005. p. 117.
49
Ibidem. p.117.
29
I (Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos) da Lei Maior, já que esta admite,
como é da tradição do constitucionalismo brasileiro, a existência de outros direitos
“decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados
internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte”(art. 5°, § 2°)50.
Este princípio não tem por finalidade impedir o crescimento econômico, mas
procura determinar que as atividades sejam desenvolvidas utilizando todos os meios
colocados à disposição para a menor degradação possível.
É, sem dúvida, o princípio transcendental de todo o ordenamento jurídico
ambiental, ostentando o status de verdadeira cláusula pétrea51.
2.6
PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SÓCIO AMBIENTAL DA PROPRIEDADE
A função sócio-ambiental da propriedade engleba uma série de direitos e
deveres que limitam o domínio (usar, gozar, dispor e fruir) e a posse de uma área
pública ou privada; urbana ou rural pelo proprietário.
Estabelece o uso da propriedade privada atrelada a uma função social, e só
é cumprida se respeitada à qualidade ambiental e, se garantir ao cidadão uma boa
qualidade de vida. O Estado Democrático de Direito – adotado pela Constituição
Federal de 1988 é o instrumento ambiental comprometido com a sustentabilidade e
esta vinculado ao conceito de justiça sócio-ambiental.
O direito de propriedade foi funcionalizado e a tutela jurídica do meio
ambiente foi elevada à categoria constitucional como direito fundamental. Ao mesmo
tempo em que a Constituição da República preserva o direito de propriedade
privada, imediatamente se exige que essa mesmo propriedade atenda a função
social , estabelecendo a harmonização entre os interesses individuais coletivos.
Art. 5 Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
50
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2007. p. 762.
51
Ibidem. p. 763.
30
no país a inviolabilidade do direito a vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XXII – é garantido o direito de propiedade;
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;
Logo, com base no artigo supracitado, ninguém pode usar da sua
propriedade para prejudicar outrem nem tampouco usá-la solitariamente. Não se
admite mais falar em propriedade privada absoluta e ilimitada. A propriedade sofre
limitações, pois de vê cumprir, além dos interesses do particular, sua função sócioambiental.
A esse respeito, Fabíola Santos Albuquerque pontifica:
O direito de propriedade não se extingue em face da função social e tão
pouco da proteção do meio ambiente. São situações conciliáveis desde que para
tanto o proprietário exerça seu direito dentro dos limites negativos e positivos
permitidos, tendo-se em vista a determinação legal incidente sobre o conteúdo52.
Além de possuir um capítulo próprio para as questões ambientais, a
Constituicao ao longo de diversos outros artigos, considera a defesa do meo
ambiente um principio constitucional que fundamenta a atividade econômica,
representando um dos principais avanços em relaçao a tutela ambiental. Assim
dispõe o art. 170 da lei maior:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho
humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência
digna, conforme os ditames da justiça social, observados os
seguintes princípios:
[...]
II – propriedade privada;
III – função social da propriedade;
[...]
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e
de seus processos de elaboração e prestação;
Luis Carlos Gomes em artigo escrito a Revista de Direito Ambiental assinala
que:
O principio da defesa do meio ambiente, situado no capítulo
dedicado a ordem econômica, indica que, ao pretender a
52
ALBUQUERQUE, Fabíola Santos. Direito de propriedade e meio ambiente. Curitiba:
Juruá, 1999. p. 124.
31
Constituição assegurar a todos existência digna, conforme os
ditames da justiça social condiciona a atividade produtiva e o
atendimento da função social da propriedade ao respeito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado. [...] a única utilização da
propriedade válida, e a que cumpre a sua função social, é aquela que
tem suporte no desenvolvimento sustentável, com a utilização
adequada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio
ambiente53.
O texto constitucional dispõe ainda o significado da função social da
propriedade no campo urbano e no rural. Tais dispositivos prescrevem:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo
Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei,
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes.
[...]
§2° - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende
às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no
plano diretor.
Então, ao interpretar o artigo supracitado, no meio urbano, fica autorizado o
Poder Público Municipal a exigir através de normas contidas no plano diretor, que o
proprietário construa e utilize sua propriedade dentro dos padrões que ele
determinar.
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural
atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência
estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
[...]
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e
preservação do meio ambiente.
Por sua vez no meio rural, conclui-se que a função social da propriedade
apresenta-se estritamente vinculada a produtividade e ao aproveitamento racional
do solo, que deve ser direcionado a preservação como forma de salvaguardar o bem
maior de interesse da coletividade; um meio ambiente sadio e de qualidade.
As disposições referentes tanto a função social da propriedade urbana
quanto s rural devem compatibilizar-se com o direito previsto no art. 225 da
Constituição Federal que assegura:
53
GOMES, Luís Roberto. O princípio da função social da propriedade e a exigência
constitucional de proteção ambiental. Revista de direito ambiental, São Paulo: Revista dos
Tribunais, v. 17, p.161, 2000.
32
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
Assim, não pode o particular promover a utilização da propriedade de forma
que coloque em risco o equilíbrio ecológico, já que o meio ambiente possui
titularidade difusa, sendo esta a marca da chamada função sócio-ambiental da
propriedade.
Sob essa ótica, atribui-se legitimidade as restrições e limitações ao direito de
propriedade impostas pelo Poder Público ao pleno exercício da propriedade privada,
assim côo as obrigações destinadas a promover a adequação do imóvel aos
instrumentos de defesa e preservação do meio ambiente em detrimento de um
crescimento econômico que não atende às necessidades da promoção de um
desenvolvimento sustentável.
O Código Civil de 2002 ratificou e confirmou as modificações incluídas na
Constituição Federal de 1988 no que se refere à propriedade, incluindo a função
ambiental como elemento marcante desse direito.
Art. 1228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da
coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que
injustamente a possua ou detenha.
§ 1° O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com
as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam
preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a
flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o
patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e
das águas.
Conforme preceitua o citado artigo 1228, o proprietário tem o direito de usar
e dispor de seus bem se de reavê-los do poder de quem injustamente os possua; o
que a princípio leva a crer que há um direito absoluto de utilização. Muito inclusive
se apegam a esse dispositivo do Direito Privado, para questionar os conflitos
existentes entre a proteção ambiental e o direito de propriedade.
Entretanto, se sabe que o direito como um todo não é absoluto, havendo
restrições a sua utilização em relação ambiental já que deve atender a fins sociais.
33
3 DA PROTEÇÃO DOS ESPAÇOS AMBIENTAIS
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito
fundamental, eis que seu conteúdo invoca a construção da liberdade do ser
humano54, integrando os chamados direitos de terceira geração, ou direitos difusos,
que se caracterizam por sua transindividualidade.
3.1
DOS ESPAÇOS AMBIENTAIS PROTEGIDOS
Importante destacar que não existe um Código de Proteção Ambiental de
aplicação nacional. Más na Constituição Federal verificam-se vários dispositivos
voltados à proteção ambiental, além de se possuir uma legislação infraconstitucional
esparsa, por tipo de assunto.
A Constituição Federal de 1988 inicia seu estudo dos instrumentos de
proteção ambiental em seu artigo 225 § 1°, inciso III que assim dita.
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
§ 1° Para assegurar a efetividade desse direito, incube ao Poder
Público:
III – definir em todas as unidades da Federação, espaços territoriais
e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a
alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada
qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteção;
Tendo em vista o aludido preceito, o art. 9, VI, da Política Nacional do Meio
Ambiente (Lei n. 6.938/81), determina que os espaços territoriais especialmente
54
LEUZINGER, Márcia Dieguez. Criação de espaços territoriais especialmente protegidos e
indenização. Revista de direito ambiental, São Paulo: Revista dos Tribunais. n. 25, p. 108,
2002.
34
protegidos sejam instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, foi
recepcionado pela Constituição Federal de 1998.
Os espaços especialmente protegidos podem estar localizados em áreas
públicas ou privadas. Por serem dotadas de atributos ambientais, merecem um
tratamento diferenciado e especial, porque, uma vez assim declarados, sujeitar-seão ao regime jurídico de interesse público55.
Como bem coloca José Afonso da Silva:
Espaços territoriais especialmente protegidos são áreas geográficas
públicas ou privadas (porção do território nacional) dotadas de
atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um
regime jurídico de interesse público que implique sua relativa
imodoficabilidade e sua utilização sustentada, tendo em vista a
preservação e proteção da integridade de amostras de toda a
diversidade de ecossistemas, a proteção ao processo evolutivo das
espécies, a preservação e proteção dos recursos naturais56.
Após os conceitos trazidos ao corpo do texto, percebe-se o então significado
de espaços protegidos, estes com a finalidade de manter a aprimorar o grau de zelo
que todos os cidadãos devem ter visando sempre defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações.
3.2
DO CÓDIGO FLORESTAL (LEI FEDERAL Nº 4.771/1965)
Promulgado no regime constitucional de 1946 e recepcionado pela
Constituição da República de 1988, o Código Florestal afigura-se no ordenamento
jurídico brasileiro como lei ordinária federal. Trata-se de lei stricto sensu, portaria de
normas gerais, postas no mundo jurídico pela União, no exercício da atribuição
jurislativa que lhe confere o artigo 24, VI e §1° do texto constitucional em vigor 57.
55
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. São
Paulo: Saraiva, 2009. p. 152.
56
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2. ed. São Paulo: Malheiros,
1997. p. 160.
57
AZEVEDO, Mariângela Garcia de Lacerda; DELMANTO, Fabio Machado de Almeida;
MORAES, Rodrigo Jorge (coordenadores). As leis federais mais importantes de proteção
ao meio ambiente. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. p. 11.
35
Destaca-se por ser o principal diploma legal brasileiro voltado para a
proteção legal das florestas, o Código Florestal instituído pela Lei 4.771, de 15 de
setembro de 1965 (com nova redação), revogando o até então Código Florestal de
1946.
Convém trazer ao texto o conceito de florestas existente no Manual Técnico
da Vegetação Brasileira, obra organizada e publicada pela Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE):
Floresta: termo semelhante à mata no sentido popular, tem
conceituação bastante diversificada, mas firmada cientificamente
como sendo um conjunto de sinúsias dominado por fanerófitos de
alto porte, com quatro estratos bem definidos (herbáceo, arbustivo,
arvoreta e arbóreo). Além destes parâmetros acrescenta-se o sentido
de altura, para diferenciá-la das outras formações lenhosas
campestres. Assim sendo, uma formação vegetal apresenta
dominância de duas subformas de vida de fanerófitos:
macrofanerófitos com alturas variadas entre 30 e 50 m, e
mesofanerófitos, cujo porte situa-se entre 20 e 30 m de altura58.
O Código Florestal classifica as florestas e a flora em geral em:
a) Florestas de preservação permanente definidas pelo art. 2º; b)
Florestas d preservação permanente definidas por ato do poder
público; c) Parques nacionais, estaduais e municipais criados pelo
poder público; d) Florestas nacionais, estaduais e municipais criadas
pelo poder público com fins econômicos, técnicos ou sociais; e)
Florestas de propriedade particular gravadas com o fim de
perpetuidade; f) Florestas plantadas não consideradas de
preservação permanente; g) Florestas-reservas; h) Reservas
biológicas; i) Reservas indígenas.
Para uma boa concepção do Código, é fundamental que se conheça em
primeiro lugar, a natureza jurídica das florestas. Numa primeira abordagem deve-se
reconhecer as florestas como um bem apropriável, economicamente apreciável,
idôneo à estimação pecuniária. Nessa condição, elas são um bem econômico e
podem ser objeto de uma relação de direito. São, portanto, um bem jurídico. No
campo do Direito, no entanto, o bem jurídico tem um sentido bem mais amplo que o
58
FUNDAÇAO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA ESTATÍSTICA – IBGE (Rio de
Janeiro, RJ). Manual da vegetação brasileira. Série Manuais Técnicos em Geociências.
Rio de Janeiro: 1992. p.11.
36
bem econômico porque abrange outros valores como a vida, a liberdade, a honra e
que são inestimáveis economicamente59.
O Código Florestal tem como um de seus principais objetivos garantir o
cumprimento da função social da propriedade, tomada pela Constituição da
Republica Federativa do Brasil como condição para o próprio exercício do direito de
propriedade, nos termos do art. 5º, XXIII, do texto constitucional em vigor.
Assim, o Código Florestal estabelece restrições ao uso da propriedade,
publica ou privada, tendo em vista, em última análise, a defesa e a preservação do
meio ambiente, para as presentes e futuras gerações.
3.3
DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO (LEI Nº 9.985/2000)
A criação de um sistema nacional de unidades de conservação, por meio de
um conjunto articulado e representativo de amostras de ecossistemas brasileiros,
com diferentes categorias de unidades de conservação, só passou a ser cogitada a
partir do final dos anos 1970, sob influencia de organizações ambientalistas
internacionais.
As unidades de conservação brasileiras eram, até então, criadas de forma
esporádica, casuística e assistemática, em função de oportunidades surgidas em
contextos e circunstâncias políticas especificas60.
O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC foi
criado no ano de 2000 pela Lei 9.985 e é constituído pelo conjunto das unidades de
conservação federais, estaduais e municipais.
Estabeleceu-se o conceito legal como sendo
[...] o espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as
águas jurisdicionais, com características naturais relevantes,
59
MAGALHAES, Juraci Perez. Comentários ao código florestal: doutrina e jurisprudência.
2. ed. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2001. p. 12.
60
SANTILLI, Juliana. Sistema nacional de unidades de conservação (SNUC): uma
abordagem socioambiental. Revista de direito ambiental, São Paulo: Revista dos
Tribunais. n. 40, 2005. p. 84.
37
legalmente instituídas pelo Poder Público, com objetivos de
conservação e limites definidos, sob regime especial de
administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”,
conforme o art. 2º, I da Lei 9.985/200061.
Em outras palavras, unidades de conservação “são espaços territoriais que,
por força de ato do Poder Público, estão destinados ao estudo e preservação de
exemplares da flora e da fauna”. As unidades de conservação podem ser públicas
ou privadas. O estabelecimento de unidades de conservação foi o primeiro passo
concreto em direção à preservação ambiental62.
O art. 7º da Lei 9.985/2000, as unidades de conservação dividem-se em dois
grupos, com características específicas: Unidades de Proteção Integral e Unidades
de Uso Sustentável.
Conforme o mesmo artigo 7º da Lei 9.985/2000, em seu § 1º esclarece “o
objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza, sendo
admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais salvo exceções previstas
na própria lei ora mencionada.
Informa o § 2: “o objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é
compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos
seus recursos naturais”.
Ainda, pelo disposto no art. 8º da mesma Lei, o grupo das Unidades de
Proteção Integral é composto pelas seguintes categorias de Unidades de
Conservação: I – Estação Ecológica; II – Reserva Biológica; III – Parque Nacional; IV
– Monumento Natural; e V – Refúgio de Vida Silvestre.
O artigo 14 da mesma Lei elenca as seguintes categorias de Unidades de
Conservação constituídas pelo Grupo das Unidades de Uso Sustentável: I – Área de
Proteção Ambiental; II – área de Relevante Interesse Ecológico; III – Floresta
Nacional; IV – Reserva Extrativista; V – Reserva de Fauna; VI – Reserva de
Desenvolvimento Sustentável; e VII – Reserva Particular do Patrimônio Natural.
61
BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos i, ii,
iii e vii da constituição federal, institui o sistema nacional de unidades de
conservação
da
natureza
e
dá
outras
providências.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm>. Acesso em: 24 nov. 2009.
62
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 10. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2007. p. 559.
38
Nota-se que artigo 22 da Lei 9.985/2000 estatui; “as unidades de
conservação são criadas por ato do Poder Público”. Nada impede, contudo, que se
utilize à lei, como instrumento para sua criação.
É condição de validade da constituição de unidade de conservação que ela
seja precedida de estudos técnicos elaborados pelo órgão proponente de sua
criação sendo possível – e recomendável – a convocação de uma consultoria
pública para que se ouça o ponto de vista da comunidade envolvida. De acordo com
art. 5, a consulta pública para a criação de unidades de conservação tem a
finalidade de subsidiar a definição da localização, da dimensão e dos limites mais
adequados para a unidade. No particular o leitor deve ser alertado para o fato de
que tanto o Superior Tribunal de Justiça – STJ, como o próprio Supremo Tribunal
Federal – STF já se manifestaram no sentido da obrigatoriedade da Consulta
Pública e da nulidade procedimental, caso ela não seja realizada63.
Para reafirmar as especificidades de supressão no que tange a Unidades de
Conservação, nota-se a seguinte ementa:64
AGRAVO DE INSTRUMENTO. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO.
RESERVA EXTRATIVISTA. OBRAS NO ENTORNO. ESGOTO
SANITÁRIO. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DAS NORMAS
PROTETIVAS. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. NECESSIDADE DE
AUTORIZAÇÃO DO ÓRGÃO GESTOR.
1. Há de se fazer uma interpretação sistemática do art. 46, parágrafo
único, com o § 3º do artigo 36 da Lei do SNUC, não se admitindo a
construção de estação de tratamento de esgoto a 700 metros de
Reserva Extrativista, sem a oitiva e autorização do órgão gestor da
Unidade de Conservação, que pode auxiliar na adequação do
projeto.
2. O princípio da precaução determina que não se permita que o
dano ocorra, sobrevindo a poluição do principal corpo hídrico da
Unidade de Conservação, para, só então, adequarem-se os projetos
à nova realidade.
Colhe do julgado a aplicação do princípio da precaução, este elencado no
item 2.3 do presente trabalho, no caso concreto, existe a necessidade de aprovação
do órgão gestor para possa haver construções nestas áreas.
63
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 10 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
p. 564-565.
64
BRASIL. Tribunal Regional Federal. Região, 4. Agravo de instrumento n.
2009.04.00.032605-0. Rel. Des. Fed. Marga Inge Barth Tessler, in Dje de 26/01/2010
Disponível em: <http://www.trf4.jus.br/trf4/jurisjud/resultado_pesquisa.php>. Acesso em: 19
nov. 2009.
39
O princípio fundamental que deve orientar toda a aplicação e interpretação
judicial do Snuc é de que se trata de um sistema de unidades de conservação
socioambientais, que visa proteger e conservar os recursos naturais e culturais
associados, baseado na compreensão unitária e indissociável de ambiente e cultura,
e de integração entre homem e a natureza65.
3.4
DAS ÁREAS DE PRESERVAÇAO PERMANENTE
Segundo o que preceitua o art. 1º, §2º, II, da Lei n. 4.771/65, área de
preservação permanente é aquela “protegida nos termos dos arts. 2 o e 3o desta Lei,
coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os
recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo
gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações
humanas” (redação dada pela MP n. 2.166-67/01).
Determinados espaços territoriais e seus componentes foram assinalados na
expressiva maioria dos Estados brasileiros, como “áreas de preservação
permanente” (APP), que são espaços tanto de domínio público quanto de domínio
privado, que limitam constitucionalmente o direito de propriedade, levando-se em
conta, sempre, a função ambiental da propriedade (Art. 170 VI da CRFB/88).
Constituições Estaduais protegem esses espaços por elas delineados, com
a garantia de que somente mediante lei, eles poderão ser alterados ou suprimidos.
(art. 225, § 1º, III da CRFB/88).
A Resolução CONAMA 302 de 20/03/2002 estabeleceu que a APP:
[...] tem a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a
paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico
de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das
populações humanas.
65
SANTILLI, Juliana. Sistema nacional de unidades de conservação (SNUC) – uma
abordagem sócio ambiental. Revista de direito ambiental, São Paulo: Revista dos
Tribunais, n. 40, p. 99, 2005.
40
A APP é constituída pela flora – florestas e demais formas de vegetação
(Art. 2º caput e 3º caput do Código Florestal) – fauna, solo, ar e águas. (Lei
4.771/1965 e 7.803/1989 e ainda Resolução CONAMA 303 de 20/03/2002).
Não somente da proteção genérica, estabelecida no texto constitucional (art.
225), algumas áreas possuem ainda, peculiaridades que lhes asseguram proteção
pela legislação ordinária. Essa proposição é comprovada pelo texto do Código
Florestal, Lei nº 4.771 de 15 de setembro de 1965, pois, no seu art. 2º dispõe:
Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei,
as Florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d‟água desde o seu nível
mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será (de 30 a 500
metros dependendo da largura dos cursos d‟água);
b) ao redor das lagoas, lagos e reservatórios d‟água naturais ou
artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados “olhos
d‟água”, qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio
mínimo de 50 metros de largura;
d) no topo dos morros, montes e montanhas e serras;
e) nas encostas ou parte destas, com declividade superior a 45º,
equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de
mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura
do relevo, em faixa única superior a 1.800 metros, qualquer que seja
a vegetação.
Diz, ainda, o parágrafo único:
No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos
perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões
metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo território
abrangido, observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores
e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se
refere este artigo.
O Código Florestal, em seu art. 1º, considera que as florestas e demais
formas de vegetação, “reconhecidas como de utilidade para às terras que revestem,
são bens de interesse comum a todos os habitantes do País”. O Superior Tribunal
de Justiça, no julgamento do REsp n° 194.617-PR, relatado pelo Ministro Franciulli
Netto, reconheceu que é interesse nacional a proteção do meio ambiente e, a
competência da União para fixar parâmetros mínimos, incluindo metragens, para
áreas de preservação permanente, verbis:
41
RECURSO ESPECIAL. PEDIDO DE REGISTRO DE LOTEAMENTO
ÀS MARGENS DE HIDRELÉTRICA. AUTORIZAÇÃO DA
MUNICIPALIDADE.
IMPUGNAÇÃO
OFERECIDA
PELO
MINISTÉRIO PÚBLICO. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL.
RESOLUÇÃO N. 4/85-CONAMA. INTERESSE NACIONAL.
SUPERIORIDADE DAS NORMAS FEDERAIS.
No que tange à proteção ao meio ambiente, não se pode dizer
que há predominância do interesse do Município. Pelo contrário,
é escusado afirmar que o interesse à proteção ao meio ambiente
é de todos e de cada um dos habitantes do país e, certamente,
de todo o mundo. Possui o CONAMA autorização legal para editar
resoluções que visem à proteção das reservas ecológicas,
entendidas como as áreas de preservação permanentes existentes
às margens dos lagos formados por hidrelétricas. Consistem elas
normas de caráter geral, às quais devem estar vinculadas as
normas estaduais e municipais, nos termos do artigo 24, inciso
VI e §§ 1º e 4º, da Constituição Federal e do artigo 6º, incisos IV e
V, e § § 1º e 2º, da Lei n. 6.938/81. Uma vez concedida a autorização
em desobediência às determinações legais, tal ato é passível de
anulação pelo Judiciário e pela própria Administração Pública,
porque dele não se originam direitos. A área de 100 metros em torno
dos lagos formados por hidrelétricas, por força de lei, é considerada
de preservação permanente e, como tal, caso não esteja coberta por
floresta natural ou qualquer outra forma de vegetação natural, deve
ser reflorestada, nos termos do artigo 18, caput, do Código
Florestal66. (grifos nossos).
Portanto, é forçoso reconhecer que os padrões mínimos fixados pelo Código
Florestal (art. 2º) são normas gerais, inseridas no âmbito da competência
concorrente da União (CRFB, art. 24,§ 1º), incorrendo a lei catarinense em
inconstitucionalidade formal ao reduzi-los.
Quanto à cobertura florestal, no seu art. 3º do Código Florestal encontra-se o
seguinte dispositivo: “Consideram-se, ainda, de preservação permanente, quando
assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de
vegetação natural destinadas: a) a atenuar a erosão das terras”.
Ante de tal assertiva, pode-se afirmar que existem limites específicos para a
ocupação destas áreas, tendo em vista o perigo de erosão, enchentes e
desmoronamentos de terras e rochas.
66
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial n° 194.617-PR. Ministério
Público do Estado do Paraná versus Neife Dias e outro. Relator: Ministro Franciulli Netto.
Ementa do Acórdão. Disponível em: http://www.stj.jus.br. Acesso em: 19 nov. 2009
42
No conceito oferecido por Hely Lopes Meirelles, “a floresta é a forma de
vegetação, natural ou plantada, constituída por um grande número de árvores, com
o mínimo espaçamento entre si”67.
Desde modo, onde o Código dispõe sobre as “demais formas de vegetação”.
Veja-se a manifestação do simples poder de polícia da União, concorrente e não
prevalente sobre as legislações congêneres dos Estados e dos Municípios.
Na mesma medida, o Código Florestal define as chamadas áreas de
preservação permanente „ope legis‟ e salienta que os limites estabelecidos devem
ser respeitados, no âmbito urbano pelas leis municipais.
Segundo Édis Milaré, as APPs têm esse papel de abrigar a biodiversidade e
promover a propagação da vida; assegurar a qualidade do solo e garantir o
armazenamento do recurso água e condições favoráveis de quantidade e qualidade;
lá a paisagem é intrinsecamente ligada aos componentes do ecossistema. E mais,
tem muito a ver com o bem-estar humano das populações que estão em seu
entorno, contribuindo para a sadia qualidade de vida assegurada no caput do art.
225 da Constituição Federal”68.
No tocante as agressões ao meio ambiente denota-se que estas são de
todas as espécies, dentre elas o desmatamento, as queimadas, a exploração
econômica inadequada. Preocupado com a devastação da flora, o Poder Público,
por seus órgãos competentes, vem tentando tomar as medidas necessárias para
evitar essa degradação do meio ambiente (ar, solo, água, flora, fauna, etc.).
Para assegurar a proteção às áreas de preservação permanente o Poder
Público vem estabelecendo:
[...] normas protetivas das áreas de preservação permanente,
visando à conservação, preservação e regeneração do meio
ambiente. O termo conservar “é resguardar, manter e continuar a ter
a flora. Conservar é permitir a exploração econômica dos recursos
naturais ali existentes, realizando o manejo adequado e racional. Já
o verbo preservar, “é defender, proteger a flora e os recursos
naturais ali existentes. Nesse caso, não se permite a sua exploração
econômica. Semanticamente, essas expressões preservar e
conservar possui o mesmo sentido. Contudo, a preservação é mais
67
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. São Paulo:
Malheiros, 2007. p. 569.
68
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 6. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2009. p. 743.
43
rígida do que a conservação. Por outro lado, regenerar “é recompor
no estado anterior a área degradada 69.
Assim as Áreas de Preservação Permanente (APPs) são aquelas tuteladas
amplamente pelo Poder Público, protegendo-se tanto a flora como a fauna.
Cabe mencionar que a flora “é o conjunto de plantas de uma região, de um
país ou de um continente. A flora não vive isoladamente, mas depende da interação
entre outros seres vivos, assim como microorganismos e outros animais. Trata-se do
denominado ecossistema sustentado”70.
Já a fauna pode assim ser definida: “é o conjunto de todo os animais de uma
região ou de um período geológico, abrangendo aí a fauna aquática, a fauna das
árvores e do solo (insetos e microorganismos) e a fauna silvestre (animais de pelo e
de pena)”71.
A diversidade biológica ou biodiversidade, conforme o artigo 1º, III, da Lei nº
9.985/2000 é caracterizado pela:
[...] variabilidade de organismos vivos de todas as origens,
compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos
e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que
fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de
espécies, entre espécies e de ecossistema.
Pode-se afirmar então, que dentre outras funções das áreas de preservação
permanente estão à proteção da fauna e da flora as quais estão intimamente
ligadas, uma depende da outra e uma não pode viver sem a outra, denominando-se
ecossistema sustentado.
O Código Florestal proibiu a supressão de florestas e demais formas de
vegetação e limitou a exploração econômica nos lugares referidos no art. 2º da Lei
4.771/65, acima citado.
Destaque-se que as áreas de preservação permanente somente poderão ser
suprimidas mediante autorização do Poder Executivo Federal, segundo artigo 3º, §1º
da Lei 4.771/65,
69
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 5. ed, São Paulo: Saraiva, 2007.
p. 251.
70
Ibidem. p. 251-252
71
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2. ed. São Paulo: Malheiros,
1997. p. 129.
44
a supressão total ou parcial das florestas de preservação
permanente só será admitida com prévia autorização do Poder
Executivo Federal, quando for necessária a execução de obras,
planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social.
Vislumbrando-se
a
grande
importância
das
áreas
de
preservação
permanente, não é um procedimento fácil a supressão destas áreas, que somente
poderá ocorrer com autorização do Poder Executivo Federal e haver comprovação
acerca da utilidade pública ou interesse social destas áreas.
Existem casos de Inaplicabilidade do Código Florestal, por exemplo, em
ocupação urbana consolidada. Guilherme José Purvin Figueiredo em uma de suas
obras dita:
O ordenamento jurídico vigente oferece os requisitos para a
caracterização de áreas urbanas consolidadas. Todavia, nem o
Código Florestal nem as Resoluções do CONAMA enfrentam
questão crucial, isto é, como recuperar áreas de preservação
permanente urbanas com ocupação consolidada. Tome-se, como
exemplo, as avenidas marginais aos rios nas grandes cidades ou os
bairros situados em regiões íngremes. À luz do Código Florestal, são
de preservação permanente as margens desses rios, o topo de
morros – caso da Avenida Paulista, em São Paulo – e as encostas
de morros com inclinação igual ou superior a 45º - caso de algumas
ruas no Bairro da Pompéia, também em São Paulo. Seria, porém,
rematado despropósito pretender a demolição da infraestrutura
urbana existente nessas áreas72.
Questão de suma importância, áreas urbanas consolida, más, no entanto
nem o Código Florestal nem as Resoluções do CONAMA retratam a matéria.
3.5
DA RESERVA FLORESTAL LEGAL
A chamada Reserva Florestal Legal, é a área localizada no interior de uma
propriedade privada onde não é permitido o desmatamento. Esta exigência da
Reserva Florestal Legal foi instituída pela Lei Federal n. 7.803/89, sendo
72
FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. A propriedade no direito ambiental. 3. ed.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 226-227.
45
posteriormente alterada pela Medida Provisória 2.166-67/01, que modificou a Lei
Federal 4.771/65 (Código Florestal).
Nas palavras de Paulo de Bessa Antunes, conceitua reserva florestal, como
sendo um
[...] elemento importante da propriedade florestal, que é constituído
por uma área, cujo percentual da propriedade total é definido em lei,
variando conforme as peculiares condições ecológicas, em cada uma
das regiões geopolíticas do País e que não podem ser utilizada
economicamente de forma tradicional, isto é, destinar-se à produção
de madeira ou de outra comodity que dependa da derrubada das
árvores em pé73.
Atualmente, a matéria esta regida pela Medida Provisória nº 1.956-53, de 23
de agosto de 2000, que promoveu diversas alterações no Código Florestal, dando
uma nova redação ao artigo 1º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, em seu
inciso III do § 2º, que passou a estabelecer o seguinte conceito normativo:
Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou
posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao
uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação
dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao
abrigo e proteção de fauna e flora nativas.
A nova redação do artigo 16 do Código Florestal admite a prática do manejo
florestal para a Reserva Legal no seu § 2º, no que segue:
A vegetação de reserva legal não pode ser suprimida, podendo
apenas ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentável, de
acordo com os princípios e critérios técnicos e cintíficos
estabelecidos no regulamento, ressalvada as hipóteses previstas no
§ 3º deste artigo, sem prejuízo das demais legislações específicas.
A área destinada à RFL depende da região geográfica do país e do bioma
nos quais esteja inserida a propriedade florestal em questão. Ela não se confunde
com as áreas de preservação permanente que possuem outra destinação legal e
ecológica.
Efetivamente, a reserva legal é uma característica da propriedade florestal
que se assemelha a um ônus real que recai sobre o imóvel e que obriga o
73
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 10. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2007. p. 533.
46
proprietário e todos aqueles que venham a adquirir tal condição, quaisquer que
sejam as circunstâncias. Trata-se de uma obrigação “in rem”, “ob” ou “propter rem”,
ou seja, uma obrigação real ou mista.
Quanto a porcentagem a qual deve ser preservada, o artigo 16, § 2º do
Código Florestal dispõe:
A reserva legal, assim entendida a área de, no mínimo, 20% (vinte
por cento) de cada propriedade, não é permitido o corte raso, deverá
ser averbada a margem da inscrição de matrícula do imóvel, no
registro de imóveis competente, sendo vedada, a alteração de sua
destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de
desmembramento da área. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº
7.803 de 18 de agosto de 1989).
A Reserva Florestal Legal deverá ser averbada no Registro de Imóveis para
conhecimento de terceiros, a sua não averbação, no entanto, não exonera o
proprietário da obrigação de respeitá-la, pois ela não se constitui pela averbação,
que é um simples registro que declara a existência da Reserva Legal e que não a
constitui de forma alguma.
Da mesma forma que as florestas e demais formas de preservação
permanente a Reserva Legal decorre de normas legais que limitam o direito de
propriedade.
A diferença entre áreas de preservação permanente e reserva legal diz
respeito ao que concerne a dominialidade, pois que a Reserva Florestal Legal dos
arts. 16 e 44 do Código Florestal incidem somente sobre o domínio privado. (Lei
4.771/65 e Lei 5.197/67).
Corroborando com as explicitações acerca das diferenças entre áreas de
preservação permanente e reserva legal, temos o entendimento de Luiz Paulo
Sirvinskas:
Vê-se, pois, que a reserva florestal legal incide somente sobre a
propriedade privada. Já as áreas de preservação permanente
incidem sobre a propriedade privada e pública. A reserva florestal
legal é uma limitação ao direito de propriedade consistente em
47
preservar um dos elementos essenciais ao meio ambiente, que é a
flora (art. 225, caput da CRFB/88)74.
Acerca da constituição das reservas florestais legais, observação importante
é feita por Hely Lopes Meirelles75:
As reservas florestais podem ser constituídas por qualquer das entidades
estatais, em suas próprias terras, ou nas particularidades mediante desapropriação,
pois que importando em interdição total do uso da propriedade para qualquer
exploração econômica exige indenização do poder Público. Tais reservas ou
parques florestais não se confundem com as simples limitações administrativas de
desmatamento de determinadas áreas, como são as faixas marginais dos cursos
d‟água, as coberturas das encostas, o contorno das nascentes e outras que o
Código Florestal já considera naturalmente de preservação permanente (art. 2º)
além das que, por ato governamental, sejam incluídas nessa categoria (art. 3º).
Outra consideração importante é feita por Sérgio de Andréa Ferreira,
Poder-se-ia cogitar das repercussões constitucionais do conceito de
floresta, que é o termo que tem sido empregado pelas Constituições.
A legislação ordinária se tem, porém, estendido as outras formações
florísticas, às outras formas de vegetação, reconhecidas de utilidade
às terras que revestem, sem que se tenha levantado a
inconstitucionalidade das disposições ampliativas76.
A Reserva Florestal Legal é especo territorialmente protegido, conforme o
art. 225, § 1º, III da CRFB/88. Para assegurar o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, como bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, incube ao Poder Público definir, em todas as unidades da
Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e supressão somente através de lei.
Contudo, a Reserva Florestal Legal, não só é protegida pela lei ordinária
como pela própria Constituição da Republica. Portanto, a não ser por consentimento
expresso da lei federal, nem o proprietário privado nem o Poder Executivo
74
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.
p. 269.
75
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. São Paulo:
Malheiros, 2007. p. 570.
76
FERREIRA, Sérgio Andréa. O direito de propriedade e as limitações e ingerências
administrativas. São Paulo: RT, 1980. p. 99.
48
(quaisquer órgãos da Administração Pública) podem consentir na diminuição e na
supressão da Reserva Florestal Legal (art. 225, § 1º, III da CRFB/88).
3.6
MATA ATLÂNTICA BRASILEIRA (LEI Nº 11.428/2006)
Após 14 anos de tramitação, em 29.11.2006 foi enfim aprovado pela Câmara
de Deputados o Projeto de Lei da Mata Atlântica (PL 3.285/1992), o qual com a
sanção presidencial converteu-se na Lei 11.428 de 22 de dezembro de 2006, que
dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica.
A Mata Atlântica, embora sendo considerada um das regiões de maior
biodiversidade do planeta, (ela possui a maior diversidade de vegetais do mundo,
com muitas espécies endêmicas) e reconhecidas constitucionalmente. É um dos
espaços florestais mais ameaçados do mundo77.
Em termos legais, são as formações florestais nativas e ecossistemas
associados, com as respectivas delimitações estabelecidas em mapa do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, conforme regulamento: Floresta
Ombrófila Densa; Floresta Ombrófila Mista, também denominada Mata de
Araucárias; Floresta Ombrófila Aberta; Floresta Estacional Semi-decidual; e Floresta
Estacional Decidual, bem como os manguezais, as vegetações de restingas,
campos de altitude, brejos interioranos e encraves florestais do Nordeste78.
Esta Lei deu diretrizes para valorizar a noção de “patrimônio nacional”,
atribuído não só a Mata Atlântica, como a outros espaços territoriais brasileiros,
conforme a Constituição Federal dispõe no art. 225, § 4º:
A Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua
utilização far-se-á, na forma da lei, dentro das condições que
assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso
dos recursos naturais.
77
SILVA, Américo Luís Martins da. Direito do meio ambiente e dos recursos naturais. 2.
Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 76-77.
78
ANTUNES, Paulo de Bessa. Manual de direito ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2008. p. 201.
49
A Mata Atlântica pela Constituição Federal estendia-se originariamente por
cerca de 1.300.000 Km2 do território brasileiro. Hoje, os remanescentes primários e
em estágio médio/avançado de regeneração estão reduzidos a apenas 7,84% da
cobertura florestal original, o que compreende aproximadamente 100.000 Km2. Isso
faz com que o Bioma Mata Atlântica seja considerado o segundo mais ameaçado de
extinção do mundo79.
Vale lembrar, a propósito, que um dos casos mais emblemáticos de
destruição da Mata Atlântica, foi o que ocorreu no Estado de São Paulo, com a
implantação do pólo industrial e petroquímico de Cubatão. Diante da operação de
dezenas de indústrias sem que fossem estabelecidos e cobrados mecanismos
eficazes e de controle da poluição, Cubatão transformou-se em sinônimo
mundialmente conhecido de “catástrofe ecológica”. Foi diante este cenário que em
15 de janeiro de 1986 o Ministério Público de São Paulo, juntamente com a entidade
ambientalista Oikos – União dos Defensores da Terra promoveu ação civil pública
contra
24
empresas
do
pólo
sídero-petro-cloroquímico
de
Cubatão,
responsabilizando-as pelos danos causados à Mata Atlântica e a Serra do Mar, no
Vale do Rio Mogi, naquela comarca80.
Deste modo, proteger um bioma tão importante quanto à Mata Atlântica é o
mínimo que se espera do Poder Público e da sociedade em geral que historicamente
explorou esta área de forma devastadora e inconseqüente.
Passasse a partir de então, sendo o foco deste trabalho a análise dos
dispositivos legais da lei estadual, apontando onde e por que estão em desacordo
com a legislação federal. Os objetivos são: primeiro, saber se os Estados-membros
da República Federativa do Brasil têm competência para legislar sobre meio
ambiente; segundo, caso afirmativa a resposta, até aonde vai essa competência,
quais são os limites materiais e formais estabelecidos pela Constituição Federal; e
terceiro, com bases nas premissas obtidas, analisar os principais dispositivos
guerreados do Código Ambiental Catarinense. Portanto, será feito aqui um
comparativo referente as (áreas ambientais mencionadas acima) entre o diploma
estadual e as normas federais. A questão será abordada sob a ótica constitucional,
79
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17. ed. São Paulo:
Malheiros, 2009. p. 772.
80
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 6. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2009. p. 686.
50
tendo por base o caso concreto, fazendo uma breve comparação entre as normas,
enfocando-se a repartição de competências ambientais e o direito fundamental ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado.
51
4 ASPECTOS RELEVANTES DO CÓDIGO AMBIENTAL DE SANTA
CATARINA
Nós tópicos adiante, far-se-á uma analise mais profunda do Código Estadual
do Meio Ambiente de Santa Catarina, desde sua criação as vias de repercussão,
após será feito um cotejo analítico das áreas ambientais protegidas a luz do código
Estadual. Na seqüência, discorrerá sobre competência para legislar a matéria,
apontando os conflitos hoje existentes, e por fim, faz um comentário da importância
de existência de um Código Ambiental Nacional, deixando as incertezas de lado.
4.1
DA CRIAÇÃO A REPERCUSSÃO DO CÓDIGO ESTADUAL
No dia 13 de abril de 2009, foi promulgada e publicada a Lei nº 14.675, que
institui o Código Estadual do Meio Ambiente de Santa Catarina. Esta lei teve origem
no Projeto de Lei n° 238/2008, de autoria do Governador do Estado de Santa
Catarina, encaminhado a Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina por
meio da Mensagem nº 687, de 23 de julho de 200881.
O projeto, que teve como relator o Deputado Romildo Titon, tramitou em
regime de prioridade, por força do Requerimento nº RQS/1214.6/2008, aprovado na
sessão de 19 de novembro de 2008. Durante a tramitação, foram propostas
inúmeras emendas, tendo o relator, ao final, apresentado uma emenda substitutiva
global, e a ela, no âmbito das comissões, foi sugerido pelo Deputado Dirceu Dresch
a incorporação de subemendas. A emenda substitutiva global foi aprovada por
81
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 42521/SC. Procurador-Geral da República e outro versus Governador do Estado de Santa
Catarina e outro. Relator: Ministro Celso de Mello. Informações da Assembléia Legislativa de
Santa Catarina, p. 623-624. Disponível em: http://www.stf.jus.br. Acesso em: 21 out. 2009.
52
unanimidade nas comissões de Constituição e Justiça, de Finanças e Tributação, de
Turismo e Meio Ambiente e de Agricultura e Política Rural82.
Na sessão plenária ordinária do dia 31 de março de 2009 as subemendas
foram rejeitadas e a Emenda Substitutiva Global foi aprovada em turno único com 31
votos a favor, 07 abstenções e nenhum voto contrário. Na mesma sessão foi
aprovada a redação final do projeto, o qual foi encaminhado ao Governador do
Estado, que o aprovando, sancionou a Lei n° 14.675, nos termos da mensagem nº
919, de 13 de abril de 200983.
A lei catarinense gerou intenso debate entre o setor produtivo agroflorestal e
ambientalistas. Discussão esta que ganhou o país, repercutindo no meio político e
econômico. De um lado, as pessoas, entidades e empresas ligadas ao setor do
agronegócio apoiando à iniciativa catarinense, sustentado a inadequação da
legislação ambiental nacional, especialmente as disposições do Código Florestal 84,
que, entendem eles, dificultam e engessam o crescimento/desenvolvimento
econômico do país. Do outro, as pessoas e entidades ligadas à defesa do meio
ambiente, afirmando que o diploma legal catarinense é um retrocesso no que tange
a proteção ambiental.
O Ministério Público do Estado de Santa Catarina, assim como a
Procuradoria da República em Santa Catarina, após análise da Lei Estadual nº
14.675/09, concluíram que alguns de seus dispositivos são incompatíveis com a
legislação federal e com a Constituição. Isso motivou o encaminhamento da
Representação nº 1.00.000.004280/2009-16 a Procuradoria Geral da República.
Com base nessa representação, o Procurador-Geral da República ajuizou, no dia 16
de junho de 2009, Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) impugnando
disposições da Lei nº 14.675/09. O Partido Verde, no uso da prerrogativa que lhe
82
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 42521/SC. Procurador-Geral da República e outro versus Governador do Estado de Santa
Catarina e outro. Relator: Ministro Celso de Mello. Informações da Assembléia Legislativa de
Santa Catarina, p. 623-624. Disponível em: http://www.stf.jus.br. Acesso em: 21 out. 2009.
83
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 42521/SC. Procurador-Geral da República e outro versus Governador do Estado de Santa
Catarina e outro. Relator: Ministro Celso de Mello. Informações da Assembléia Legislativa de
Santa Catarina, p. 623-624. Disponível em: http://www.stf.jus.br. Acesso em: 21 out. 2009.
84
A lei catarinense impulsionou o debate no Congresso Nacional versando sobre a
elaboração de um novo Código Florestal, reivindicação do setor do agronegócio,
representado pela bancada ruralista.
53
assegura a Constituição Federal (art. 103, VIII), também ingressou no Supremo
Tribunal Federal, no dia 18 de junho de 2009, com Ação Direta de
Inconstitucionalidade em face de disposições do Código Ambiental Catarinense.
A Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador Geral da
República n° 4252 foi apensada aos autos da ADI 4253 proposta pelo Partido Verde
em 06/08/2009 pelo fato de as duas questionarem basicamente os mesmos
dispositivos tidos como inconstitucionais.
Como forma de melhor compreensão dos dispositivos que tratam das áreas
ambientais protegidas, fez-se um paralelo entre os mencionados pelo Código
Florestal, versos Código do Meio Ambiente de Santa Catarina.
4.2
ÁREAS DE PRESERVAÇAO PERMANENTE E RESERVA LEGAL
O conteúdo sobre Área de Preservação Permanente -APP e Reserva Legal RL a que se refere, é a principal polêmica discutida no Código Catarinense, pelo fato
de alguns dispositivos contrariarem da legislação federal.
Fixados os limites formais e materiais da legislação estadual em matéria
ambiental, passa-se à comparação dos diplomas legais, buscando verificar, primeiro,
se houve ou não invasão de competências alheias; e segundo, se a legislação
estadual restringe a proteção conferida pela lei anterior ao meio ambiente. De início,
utilizar-se-á o quadro abaixo:
LEI 4.771/65 – Código Florestal
Lei n 14.675/09 Código Ambiental
de Santa Catarina
Art. 2° Consideram-se de preservação
permanente, pelo só efeito desta Lei, as
florestas e demais formas de vegetação
natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso
d'água desde o seu nível mais alto em
faixa marginal cuja largura mínima será:
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos
d'água de menos de 10 (dez) metros de
Art. 114. São consideradas áreas de
preservação permanente, pelo simples
efeito desta Lei, as florestas e demais
formas de cobertura vegetal situadas:
I - ao longo dos rios ou de qualquer curso
de água desde o seu nível mais alto em
faixa marginal cuja largura mínima seja:
a) para propriedades com até 50
(cinquenta) ha:
1. 5 (cinco) metros para os cursos de
54
largura;
2 - de 50 (cinqüenta) metros para os
cursos d'água que tenham de 10 (dez) a
50 (cinqüenta) metros de largura;
3 - de 100 (cem) metros para os cursos
d'água que tenham de 50 (cinqüenta) a
200 (duzentos) metros de largura;
4 - de 200 (duzentos) metros para os
cursos d'água que tenham de 200
(duzentos) a 600 (seiscentos) metros de
largura;
5 - de 500 (quinhentos) metros para os
cursos d'água que tenham largura
superior a 600 (seiscentos) metros;
(...)
c) nas nascentes, ainda que intermitentes
e nos chamados "olhos d'água", qualquer
que seja a sua situação topográfica, num
raio mínimo de 50 (cinqüenta) metros
de largura;
d) no topo de morros,
montanhas e serras;
montes,
(…)
g) nas bordas dos tabuleiros ou
chapadas, a partir da linha de ruptura do
relevo, em faixa nunca inferior a 100
(cem)
metros
em
projeções
horizontais; (grifos nossos)
85
água inferiores a 5 (cinco) metros de
largura;
2. 10 (dez) metros para os cursos de
água que tenham de 5 (cinco) até 10
(dez) metros de largura;
3. 10 (dez) metros acrescidos de 50%
(cinquenta por cento) da medida
excedente a 10 (dez) metros, para cursos
de água que tenham largura superior a
10 (dez) metros;
b) para propriedades acima de 50
(cinquenta) ha;
1. 10 (dez) metros para os cursos de
água que tenham até 10 (dez) metros de
largura; e
2. 10 (dez) metros acrescidos de 50%
(cinquenta por cento) da medida
excedente a 10 (dez) metros, para cursos
de água que tenham largura superior a
10 (dez) metros;
II - em banhados de altitude, respeitandose uma bordadura mínima de 10 (dez)
metros a partir da área úmida;
III - nas nascentes, qualquer que seja a
sua situação topográfica, com largura
mínima de 10 (dez) metros, podendo ser
esta alterada de acordo com critérios
técnicos definidos pela EPAGRI e
respeitando-se as áreas consolidadas;
(...).
§ 1º Os parâmetros fixados no inciso I
deste artigo não autorizam a supressão
de
vegetação,
submetendo-se
as
florestas e demais formas de vegetação
já existentes nestes locais ao disposto
nas demais normas jurídicas relativas ao
meio ambiente.
§ 2º As medidas das faixas de proteção a
que se refere o inciso I deste artigo
poderão ser modificadas em situações
específicas, desde que estudos técnicos
elaborados pela EPAGRI justifiquem a
adoção de novos parâmetros.85
DANTAS, Marcelo Buzaglo. A disciplina das APPs e da reserva legal no código ambiental
de Santa Catarina: uma análise à luz da jurisprudência do STF. In: SILVA, Solange Teles;
CUREAU, Sandra; LEUZINGER, Márcia Diegues. (Org.). Código Florestal: desafios e
perspectivas. São Paulo: Fiuza, 2010, v. 1. p. 238-253.
55
O outro dispositivo da Lei estadual em gritante confronto com a legislação
federal (art. 16, §6º, do Código Florestal) é o trato dado a área de reserva legal
florestal, no que estabelece:
LEI 4.771/65 – Código Florestal
Lei n 14.675/09 Código Ambiental
de Santa Catarina
Será admitido, pelo órgão ambiental
competente, o cômputo das áreas
relativas à vegetação nativa existente em
área de preservação permanente no
cálculo do percentual de reserva legal,
desde que não implique em conversão de
novas áreas para o uso alternativo do
solo, e quando a soma da vegetação
nativa em área de preservação
permanente e reserva legal exceder a:
Art. 121. Fica autorizado o cômputo da
área de preservação permanente na
composição da área de reserva legal, da
seguinte forma:
I - 100% (cem por cento) da área de
preservação permanente existente no
imóvel, quando se tratar de pequena
propriedade ou posse rural, nos termos
definidos nesta Lei;
I - oitenta por cento da propriedade rural II - 60% (sessenta por cento) da área de
preservação permanente existente no
localizada na Amazônia Legal;
imóvel, nos demais casos.
II - cinqüenta por cento da propriedade
rural localizada nas demais regiões do Parágrafo único. A área de preservação
permanente existente no imóvel também
País; e
será considerada, nos termos definidos
III - vinte e cinco por cento da pequena neste artigo, para o cálculo da área de
propriedade definida pelas alíneas "b" e reserva legal quando a averbação da
reserva legal ocorrer em outro imóvel.
"c" do inciso I do § 2o do art. 1o.
Feita uma análise entre os dois diplomas, no que se refere a estas duas
espécies de espaços territoriais ambientalmente protegidos, facilmente constata-se
que a legislação do Estado de Santa Catarina contrariou frontalmente o disposto na
Lei n. 4.771/65 (Código Florestal)86.
Notório, em relação às APPs, a lei catarinense reduziu a faixa de proteção
da mata ciliar – que, segundo o Código Florestal, é de no mínimo 30 (trinta) metros,
para um mínimo de 5 (cinco) – assim como a vegetação que circunda as nascentes
– raio mínimo de 50 (cinqüenta) metros, de acordo com a lei federal e de 10 (dez)
para a estadual.
O mesmo se diga no que tange à possibilidade de se considerar a vegetação
de APP no cômputo da reserva legal, admitida pela Lei n. 4.771/65 somente quando
86
DANTAS, Marcelo Buzaglo. A disciplina das APPs e da reserva legal no código ambiental
de Santa Catarina: uma análise à luz da jurisprudência do STF. In: SILVA, Solange Teles;
CUREAU, Sandra; LEUZINGER, Márcia Diegues. (Org.). Código Florestal: desafios e
perspectivas. São Paulo: Fiuza, 2010, v. 1. p. 238-253.
56
a mesma não implique na conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo e
desde que a soma delas exceda a 50% (considerando-se que SC é um estado que
não pertence à Amazônia Legal).
O código catarinense, ao revés, permitiu o
cômputo integral em se tratando de pequena propriedade rural e, nos demais casos,
de 60% da APP, independentemente de ser cumprida qualquer condição87.
Constitucionalmente falando, flagrante o conflito entre os dispositivos da lei
estadual e os da lei federal.
Ainda que não reste claro no dispositivo em questão, nem tampouco em
qualquer outra norma contida no Código Florestal, ressalte-se a doutrina é pacífica
no sentido de que nas APPs é proibida a supressão ou modificação da vegetação
existente, salvo nas hipóteses previstas em lei88. As intervenções somente poderão
ocorrer quando o órgão ambiental competente, nas diferentes esferas, através de
procedimento administrativo próprio, autorizá-las, em casos de utilidade pública ou
interesse social (arts. 3º, §1º e 4º, caput e parágrafos, do Código)89.
Contudo, como dito, nem mesmo no conceito legal de APP, constante do art.
1º, § 2º, II, do Código (transcrito acima), ficou clara qual a conseqüência jurídica
primordial da declaração.
Os arts. 2º e 3º, a que se refere o aludido mandamento legal, estabelecem
duas modalidades de APPs, sendo as primeiras ex vi legis, i.e., pelo só efeito da lei
e, as últimas, a ser criadas por ato do poder público, em áreas específicas.
87
DANTAS, Marcelo Buzaglo. A disciplina das APPs e da reserva legal no código ambiental
de Santa Catarina: uma análise à luz da jurisprudência do STF. In: SILVA, Solange Teles;
CUREAU, Sandra; LEUZINGER, Márcia Diegues. (Org.). Código Florestal: desafios e
perspectivas. São Paulo: Fiuza, 2010, v. 1. p. 238-253.
88
“Destarte, os arts. 2º e 3º do aludido Código tratam das florestas e demais formas de
vegetação que não podem ser removidas, tendo em vista a sua localização e a sua função
ecológica. Assim, a vegetação localizada ao longo dos cursos de água, nas encostas, nas
restingas, ao redor de lagos e lagoas, ao longo das rodovias, entre outras, conforme
discriminação constante desses artigos, dada a sua importância ambiental, é considerada
de preservação permanente” (MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 7. ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2009. p. 740).
89
Contra este ultimo dispositivo foi proposta a ADIN n. 3.540-DF, Rel. Min. Celso de Mello,
cuja medida cautelar foi indeferida por maioria de votos, vencidos os Ministros Carlos Britto
e Marco Aurélio (DJU de 03/02/06). O acórdão sofreu a crítica de Paulo Affonso Leme
Machado, para quem “o posicionamento da maioria dos juízes do Supremo no sentido de
que somente a mudança do regime jurídico é que deve ser feita mediante lei diminui o
alcance da proteção dos espaços territoriais a serem protegidos” (MACHADO, Paulo
Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 139).
57
O art. 2º, por sua vez, tem um objetivo claro, qual seja, proteger as florestas
e demais formas de vegetação natural situadas em locais ali definidos, como é o
caso das margens dos rios ou cursos d‟água, cuja distância varia de acordo com o
seu nível mais alto em faixa marginal (alínea “a”, itens 1 a 5) e das áreas localizadas
ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios (alínea “b”), das nascentes (alínea “c”),
nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues (alínea “f”),
dentre outras.
O parágrafo único, deste mesmo dispositivo, estabelece que, em áreas
urbanas, deverá ser observado o disposto no Plano Diretor, observando-se sempre
os limites impostos no caput. Em outras palavras, neste particular, a legislação dos
Municípios não pode jamais contemplar limites menos restritivos do que aqueles
instituídos pelo Código Florestal.
Já o art. 3º permite que outras APPs sejam criadas, em áreas específicas
(alíneas “a” a “h”).
Segundo o que dispõe o art. 1º, §2º, III, da Lei n. 4.771/65, entende-se por
Reserva Legal a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural,
excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos
recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à
conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativa90.
O regime jurídico de tais áreas é disciplinado pelo art. 16, do Código
Florestal, que estabelece limites mínimos de preservação da vegetação existente
nas áreas rurais, nos seguintes percentuais: a) 80% nas propriedades situadas na
Amazônia legal (I); b) 35% naquelas situadas em áreas de cerrado localizadas na
Amazônia legal, sendo 20% na própria área e 15% em outra, a título de
compensação (II); c) 20% nas propriedades existentes nas demais regiões do país
(III). Ainda segundo o caput, ficam ressalvadas as florestas e outras formas de
vegetação nativa situadas em áreas de preservação permanente.
A vegetação existente em tais áreas não pode ser suprimida, mas apenas
utilizada sob regime de manejo sustentável (§2º).
90
BRASIL. Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Institui o novo código florestal.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 19 nov.
2009.
58
Cuidando do tema, Guilherme José Purvin de Figueiredo assinala:
A reserva legal constitui restrição parcial à modificabilidade da
propriedade e também restrição à faculdade de sua fruição, na
medida em que o proprietário não pode dar ao imóvel o uso que bem
entender. Se a vegetação da reserva legal não pode ser suprimida
(art. 16, §2º), certo é que pode ser utilizada „sob regime de manejo
florestal sustentável, de acordo com os princípios e critérios técnicos
estabelecidos no regulamento‟. Ademais, a ampliação do peímetro
urbano que passe a abranger estes espaços territoriais
especialmente protegidos não tem o condão de desafeta-los. Mesmo
que lei municipal específica cuidasse deste tema, seus efeitos seriam
írritos, já que a proteção decorre de lei federal91.
De outro lado, a teor do §3º, do mesmo dispositivo, a localização da área de
reserva legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental estadual competente – ou
pelo municipal, mediante convênio – devendo-se levar em conta a função social da
propriedade, bem como: a) o plano de bacia hidrográfica (I); b) o plano diretor
municipal (II); c) o zoneamento ecológico-econômico (III); d) outras categorias de
zoneamento ambiental (IV); e) a proximidade com outra reserva legal, APP ou
unidade de conservação ou outra área protegida nos termos da lei (V)92.
Já o §6º permite sejam computadas, no cálculo da reserva legal, as áreas
compostas de vegetação de preservação permanente, desde que isto não implique
na conversão de novas áreas para uso alternativo do solo e quando a soma das
duas modalidades de espaços protegidos exceda a 80% da propriedade rural
situada na Amazônia legal, 50% naquelas localizadas nas demais regiões do país e
25% da pequena propriedade, como tal definida pelo art. 1º, §2º, I, b e c, do mesmo
Código93.
Importante deixar claro que, em tais hipóteses, o uso das APPs não se altera
(§7º).
91
FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. A propriedade no direito ambiental
brasileiro. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 232.
92
BRASIL. Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Institui o novo código florestal.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 19 nov.
2009.
93
BRASIL. Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Institui o novo código florestal.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 19 nov.
2009.
59
Deve-se averbar a existência da área de reserva legal junto à matrícula do
imóvel, sendo absolutamente vedada a alteração de sua destinação, em casos de
transferência, desmembramento ou retificação (§8º)94.
Tratando-se de posse, a reserva legal será garantida por termo de
ajustamento de conduta firmado com órgão ambiental estadual ou federal
competente, o qual deverá conter pelo menos a localização da área, as suas
características ecológicas básicas e a proibição de ser suprimida a vegetação
existente, aplicando-se o mesmo regime da propriedade (§10º). Descumpridos os
preceitos contidos no TAC, o mesmo adquire força de título executivo, podendo-se
lhe exigir o cumprimento através de demanda coletiva especialmente intentada para
este fim95.
Ainda sobre o tema, tratou a MP n. 2.166-67/01 de dar nova redação ao art.
44, do Código Florestal, para o fim de determinar, ao proprietário ou possuidor de
imóvel rural que contenha qualquer forma de vegetação, a adoção das seguintes
providências: a) recompor a reserva legal (I), caso em que deve receber o apoio do
órgão ambiental estadual competente (§1º); b) conduzir a regeneração natural (II),
mediante aprovação do órgão ambiental estadual competente, após constatada a
sua viabilidade por laudo técnico, sendo cabível, inclusive, o isolamento da área
(§3º); c) compensar a reserva legal por área equivalente em importância ecológica e
extensão, desde que pertença ao mesmo ecossistema e se localize na mesma
microbacia (III), exceto se isto não se revelar possível, caso em que o órgão
ambiental estadual competente deverá aplicar o critério da maior proximidade
94
Sobre o tema, o STJ já decidiu que “é possível extrair, do art. 16, §8º, do Código Florestal,
que a averbação da reserva florestal é condição para a prática de qualquer ato que implique
transmissão, desmembramento ou retificação de área de imóvel sujeito à disciplina da Lei
4.771/65” (REsp. n. 831212/MG, Relatora Ministra Fátima Nancy Andrighi, in DJe de
22/09/09).
95
Sobre a possibilidade propositura de ação civil pública de conhecimento com vistas a
fazer cumprir as condicionantes do TAC, v. DANTAS, Marcelo Buzaglo. Ação civil pública
e meio ambiente. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 338-346. E, na jurisprudência do STJ,
mutatis mutandis, v. os seguintes arestos: REsp. n. 712276/PR, Relatora Ministra Nancy
Andrighi, in DJe de 29/06/07 e REsp. n. 650.441/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, in
DJe de 16/09/09.
60
possível entre a propriedade desprovida de reserva legal e a área escolhida para
compensação, desde que na mesma bacia hidrográfica e no mesmo Estado (§4º)96.
Em relação ao tema tratado neste tópico, o argumento não se reveste de
grande relevância, uma vez que as normas constantes do Código Ambiental de
Santa Catarina que tratam das áreas de preservação permanente e da reserva legal
não são mais restritivas do que aquelas constantes da lei federal, mas ao contrário.
4.3
UNIDADES DE CONSERVAÇAO E MATA ATLÂNTICA
O art. 140 do Código Estadual do Meio Ambiente do Estado de Santa
Catarina atua em terreno já tratado por normas de âmbito nacional. A criação,
implantação e gestão de Unidades de Conservação têm sede normativa, ao menos
nas bases gerais, na Lei 9.985/00 (art. 22) e no Decreto 4.340/02.
Art. 140. As unidades de conservação somente poderão ser criadas
por intermédio de lei e sua efetiva implantação somente ocorrerá se
estiverem previamente inseridos no orçamento do Estado recursos
especificamente destinados às desapropriações e indenização
decorrentes de sua implementação.
Em análise ao dispositivo, verifica-se que a possibilidade de criação somente
por intermédio de Lei, contraria o disposto no art. 225, §1°, inciso III da CRFB/88 c/c
art. 22 da Lei 9.985/00, que assim mencionam:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
§ 1° Para assegurar a efetividade desse direito, incube ao Poder
Público:
III – definir em todas as unidades da Federação, espaços territoriais
e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a
alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada
96
BRASIL. Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Institui o novo código florestal.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 19 nov.
2009.
61
qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteção;
Art. 22. As Unidades de Conservação são criadas por ato do Poder
Público.
Tudo redunda na ocorrência da legislação estadual pretender substituir
padrões normativos que dependem de disposições federais. A competência
suplementar não deve ser utilizada com esse viés, como teve chance de considerara
a Ministra ELLEN GRAICIE, no exame da ADI 3.645, DJ de 01/09/2006.
Demonstrada a plausibilidade jurídica do pedido (fumus boni iuris) pela
argumentação acima desenvolvida, é de se ter presente também o risco de
aguardar-se conclusiva posição da Corte (periculum in mora). A previsão atacada
subverte o modelo constitucional, e altera o regime jurídico de proteção ao meio
ambiente. O requerimento de tutela de urgência se dá em vista da possibilidade real
de que severos danos ao patrimônio ambiental do Estado de Santa Catarina tomem
corpo. O princípio da precaução, que rege todo o tratamento público destinado à
preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado, vale como pauta de
decisão também deste instante.
As circunstancia são ainda mais severas se tomarmos em consideração o
seu palco. O estado de Santa Catarina possui características geográficas e
hidrográficas que, combinadas com certas condições climáticas, são altamente
propícias a inundação. A redução no grau de proteção ao meio ambiente possui,
naquelas peculiaridades, impacto tremendo sobre a população.
O exame imediato de tutela de urgência é medida que se impõe, pelo que
cabe formular, com todo o zelo e cuidado, o pedido de provimento cautelar, em juízo
liminar. É o que se pede (art. 10 da Lei n 9.868/99 e art. 170, §§ 1 e 3, do RISTF).
A Mata Atlântica Brasileira, consagrada como patrimônio Nacional pelo art.
225, §4, da Constituição Federal de 1988 e Reserva da Biosfera, é objeto da Lei n
11.428 de 2006, inclui em seus domínios todos os ecossistemas nativos
encontrados em Santa Catarina:
Art. 2. Para efeitos desta Lei, consideram-se integrantes do Bioma
Mata Atlântica as seguintes formações florestais nativas e
ecossistemas associados, com as respectivas delimitações
estabelecidas em mapa do Instituto Brasileiro de Geofrafia e
Estatística – IBGE, conforme regulamento: Floresta Ombrófila Densa;
Floresta Ombrófila Mista; também denominada Mata das Araucárias;
62
Floresta Ombrófila Aberta; Floresta Estacional Semidecidual; e
Floresta Estacional Decidual, bem como os manguezais, as
vegetações de restingas, campos de altitude, brejos interioranos e
encraves florestais do Nordeste97.
Além das diversas caracterizações e requisitos para a utilização e
possibilidade de supressão de vegetação de mata atlântica, em seu art. 3, inciso VII
e VIII, definiu a Lei 11.4278 os casos específicos que poderão ser considerados
como de utilidade pública e interesse social, apenas permitindo outras definições ao
Conselho de Meio Ambiente – CONAMA (art.3, VIII, “c”).
Quanto a definição dos estágios sucessionais da Mata Atlântica, ou seja, na
forma da lei, sua caracterização como primaria ou secundária, e esta última no
estágio inicial, médio e avançado de regeneração, deferiu a Lei ora mencionada:
Art. 4 A definição de vegetação primária e de vegetação secundária
nos estágios avançado, médio e inicial de regeneração do Bioma
Mata Atlântica, nas hipóteses de vegetação nativa localizada, será de
iniciativa do Conselho Nacional do Meio Ambiente.
§2 Na definição referida no caput deste artigo, serão observados os
seguintes parâmetros básicos:
I – fisionomia; II – estratos predominantes; III – distribuição
diamétrica e altura; IV – existência, diversidade e quantidade de
epífitas; V – existência, diversidade e quantidade de trepadeiras; VI –
presença, ausência e características da serrapilheira; VII – subbosque; VIII – diversidade e dominância de espécies; IX – espécies
vegetais indicadoras.
Mais uma vez, percebe-se o cuidado que envolveu a edição da lei Federal,
especialmente quando se trata de bioma dos mais ameaçados – restam apenas 7%
da floresta original, e dos mais ricos em biodiversidade (razão de sua inclusão
dentre as Reservas da Biosfera).
A menção aos biomas “patrimônios nacionais” têm especial importância, os
quais estão integralmente incluídos nos domínios da Mata Atlântica, conforme o
ultrapassado Decreto 750/93 e a atual Lei n 11.428/2006, possuindo ainda, uma
zona costeira das mais belas e ricas em diversidade do Brasil. Neste contexto,
cumpre destacar que a Constituição Federal determina, para os biomas da Mata
Atlântica e da Zona Costeira que, “ sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de
97
BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Dispõe sobre a utilização e
proteção da vegetação nativa do bioma mata atlântica, e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>.
Acesso em: 19 nov. 2009.
63
condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto aos
usos dos recursos naturais98.
O Código do Meio Ambiente de Santa Catarina, nos artigos 101 a 113 em
seus parágrafos e incisos, contradizem-se diretamente com tal legislação vigente
acima apontada.
Seguir o disposto mencionado no Código Catarinense, estar-se-ia colocando
em risco o meio ambiente, um desenvolvimento nada sustentável, no caso, os
últimos remanescentes dos campos de altitude, ecossistema Mata Atlântica
protegido pela Constituição Federal e pela Lei n 11.428 (e Decreto regulamentador).
Alguns incisos e parágrafos do art. 114 da Lei Estadual, contradizem as
Resoluções do CONAMA, as quais, regulamentando a proteção determinadas pelas
Leis 4.771, 6.771 e 11.428, dispõe sobre os critérios técnicos de avaliação e
proteção de ecossistemas de restinga (incluída nos domínios da Mata Atlântica e da
Zona Costeira) e de campos de altitude, especialmente a Resolução 303/2002 do
CONAMA.
As características acima referidas, contrárias a Lei da Mata Atlântica e a
franca oposição aos critérios da legislação para caracterização dos estágios
sucessionais do ecossistema campos de altitude, tem como desiderato tão somente
propiciar a ocupação dessas áreas de enorme importância biológica.
A Lei Catarinense ora impugnada traz também em seu texto uma série de
conceitos, através dos quais se evidencia a finalidade de alteração da legislação
federal, já que reduzem a meros critérios atécnicos, como os capôs de altitude
(fisionomia/ecossistema próprio do bioma mata atlântica). Infelizmente a Lei
Estadual ora analisada também pretendeu alterar tais dispositivos constitucionais e
legais.
98
O STF também já se pronunciou, há alguns anos, pela legalidade e constitucionalidade do
Decreto 750/93, atualmente substituído pela Lei 11.428/06.
64
4.4
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EM MATÉRIA AMBIENTAL
A competência segundo Silva99, “é a faculdade juridicamente atribuída a uma
entidade ou ao um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões.
Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos
ou entidades estatais para realizar suas funções”.
No que diz respeito ao tema, este está regulado pelo art. 24, VI a VIII e §s 1º
a 4º, da Constituição Federal de 1988, no que passa a expor:
Art. 24 – Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
(...).
VI- florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa
do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e
controle da poluição;
VII- proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e
paisagístico;
VIII- responsabilidade por danos ao meio ambiente, ao consumidor, a
bens e direitos de valor histórico, cultural, artístico, turístico e
paisagístico.
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União
limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não
exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende
a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário100.
Segundo estes preceitos, a competência para legislar em matéria ambiental
é concorrente entre a União, os Estados e o DF. Diferentemente do que se dá com
a competência executiva (administrativa), dita comum entre todos os entes
federados (art. 23, da mesma Carta), nesse passo compete à União fixar normas
gerais e, aos Estados, suplementar a legislação federal no que couber (art. 24, §s 1º
99
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 29. ed. São Paulo:
Malheiros, 2007. p. 479.
100
BRASIL. Constituição da republica federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 19
nov. 2009.
65
e 2º).
Somente na hipótese de inexistência de lei federal é que os Estados
exercerão a competência legislativa plena (idem, §3º). Ainda, sobrevindo lei federal
dispondo sobre normas gerais, a lei estadual terá sua eficácia suspensa naquilo que
contrariar aquela (§4º, do mesmo dispositivo)101.
Já em relação aos Municípios, a competência legislativa vem tratada no art.
30, I e II, segundo os quais, cabe àqueles “legislar sobre assuntos de interesse local”
(inciso I) e “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber”.
Em síntese, a legislação estadual jamais poderá contrariar a federal e a
municipal, por sua vez, não pode afrontar qualquer delas, sob pena de flagrante
inconstitucionalidade.
Uma decisão emblemática a este respeito foi aquela proferida pelo STF na
ADIN proposta contra o disposto no art. 182, caput e §3º, da Constituição do Estado
de Santa Catarina, que dispensava da realização de EIA/RIMA projetos de
reflorestamento para fins empresariais. Da ementa do aresto assim constou:
CONSTITUIÇÃO. AÇÃO DIRETA. LIMINAR. OBRA OU ATIVIDADE
POTENCIALMENTE LESIVA AO MEIO AMBIENTE. ESTUDO
PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL.
Diante dos amplos termos do inciso IV do parágrafo primeiro do art.
225 da Carta Federal, revela-se juridicamente relevante a tese de
inconstitucionalidade da norma estadual que dispensa o estudo
prévio de impacto ambiental no caso de áreas de florestamento ou
reflorestamento para fins empresarias. Mesmo que se admitisse a
possibilidade de tal restrição, a lei que poderia viabilizá-la estaria
inserida na competência do legislador federal, já que este cabe
disciplinar, através de normas gerais, a conservação da natureza e a
proteção do meio ambiente (art. 24, inciso VI, da CF), não sendo
possível, ademais, cogitar-se da competência legislativa a que se
refere o parágrafo 3° do art. 24 da Carta Federal, já que esta busca
suprir lacunas normativas para atender a peculiaridades locais,
ausentes na espécie. Medida liminar deferida102.
Outra situação emblemática que foi submetida ao crivo do Supremo diz com
a tentativa do Estado de SP, por meio de lei estadual, de proibir a comercialização, o
transporte e a utilização de substâncias que contivessem amianto em sua
composição.
101
Ao julgar a ação direta de inconstitucionalidade intentada pelo
DANTAS, Marcelo Buzaglo. A disciplina das APPs e da reserva legal no código ambiental
de Santa Catarina: uma análise à luz da jurisprudência do STF. In: SILVA, Solange Teles;
CUREAU, Sandra; LEUZINGER, Márcia Diegues. (Org.). Código Florestal: desafios e
perspectivas. São Paulo: Fiuza, 2010, v. 1. p. 238-253.
102
ADIN-MC N. 1086/SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, in DJU de 10/08/01.
66
Governador do Estado de Goiás – cuja legitimidade ativa foi reconhecida em virtude
de estar naquele Estado situada a maior jazida do minério – a Corte entendeu haver
invasão de competência, tendo em vista que a matéria está regulada pela Lei
Federal n. 9.055/95, esta que autoriza a utilização de uma das espécies do minério
(amianto crisotila)103.
Não foi outro o entendimento do Supremo Tribunal Federal ao apreciar
demanda ajuizada contra lei análoga oriunda do Estado de Mato Grosso do Sul104.
O mesmo se diga da questão envolvendo organismos geneticamente
modificados (transgênicos). De fato, apesar do advento da Lei n. 11.105/05 (Lei da
Biossegurança), o Estado do Paraná, em duas oportunidades, pretendeu coibir o
cultivo, a manipulação, a importação, a industrialização e a comercialização de
produtos que contivessem tais elementos em sua composição. Ajuizadas ações
diretas de inconstitucionalidade contra as duas normas, o STF reconheceu-lhes a
inconstitucionalidade, por representarem ofensa à disciplina da competência
legislativa concorrente entre União e Estados105.
Como se vê, nas oportunidades em que foi chamada a se manifestar em
sede de tutela do meio ambiente, a Suprema Corte sempre entendeu que lei
estadual, que contraria norma federal reguladora da mesma matéria, não pode
prevalecer.
103
ADIN n. 2.656-9/SP, Rel. Min. Maurício Corrêa, in DJU de 08/05/03.
ADIN n. 2.396-9/MS, Relatora Ministra Ellen Gracie, in DJ de 01/08/03. Da ementa do
aresto constou o seguinte: “A Lei nº 9.055/95 dispôs extensamente sobre todos os aspectos
que dizem respeito à produção e aproveitamento industrial, transporte e comercialização do
amianto crisotila. A legislação impugnada foge, e muito, do que corresponde à legislação
suplementar, da qual se espera que preencha vazios ou lacunas deixados pela legislação
federal, não que venha a dispor em diametral objeção a esta. Compreensão que o Supremo
Tribunal tem manifestado quando se defronta com hipóteses de competência legislativa
concorrente”. Ao comentar o aresto, Paulo Affonso Leme Machado afirmou: “A Lei n. 9.055
só não proibiu totalmente o uso do amianto crisotila, como o fez com os outros tipos. Essa
lei deixou o devido espaço que os Estados poderiam completar ou aprimorar. Atente-se que
a função dos Estados, utilizando de sua competência suplementar, só poderia ser no sentido
de exigir mais proteção da saúde, ou melhor defesa do meio ambiente, e não menos
proteção. A lei de Mato Grosso do Sul, ao proibir a fabricação e a utilização de produtos
tanto à base de amianto do grupo das serpentinas (crisotila) como do grupo dos anfibólio,
nada mais fez que seguir a orientação da Organização Internacional do Trabalho – OIT,
preceituada pela Convenção n. 162, já mencionada” (Federalismo, amianto e meio
ambiente. Julgado sobre competência. In: CANOTILHO, J.J. Gomes. LEITE, José Rubens
Morato (Orgs.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p.
227).
105
ADI-MC n. 3035/PR, Rel. Min. Gilmar Mendes, in DJ de 10/12/03. ADI n. 3645/PR, Rel.
Min. Ellen Gracie, in DJ de 31/05/06.
104
67
Inobstante, é de se salientar que respeitável entendimento doutrinário se
disseminou no sentido de que poderiam os entes estaduais editar normas contrárias
à legislação federal, desde que aquelas fossem mais restritivas do que estas, tendo
em vista a proteção ao meio ambiente106. Assim, por exemplo, em se tratando de
áreas de preservação permanente situadas ao longo dos rios ou cursos d‟água, cujo
limite mínimo de afastamento, segundo o Código Florestal, é de 30 metros a contar
de cada margem (Lei n. 4.771/65, art. 2º, a, 1), poderiam ser alvo de disciplina
diversa por algum Estado ou Município, desde que para ampliar esta distância (não,
porém, para diminuí-la).
É como entende Vladimir Passos de Freitas, consoante se pode inferir da
seguinte lição:
Por exemplo, é concorrente a competência para legislar sobre
florestas (CF, art. 24, VI). O Código Florestal (Lei 4.771, de
15.09.1965) passou a ser considerado norma geral depois da
vigência da Constituição Federal de 1988, isso porque, cabendo às
duas pessoas políticas legislar sobre a matéria, os dispositivos do
Código Florestal passaram a ser tidos como princípios gerais
obrigatórios, podendo os Estados legislar sobre florestas, mas sem
infringir as regras genéricas.
Veja-se um exemplo. O art. 2º, d, do Código Florestal considera de
preservação permanente a vegetação natural situada no topo de
morros, montes, montanhas e serras. É uma norma geral que não
pode ser contrariada pela legislação dos Estados. Certamente por
isso a Lei estadual gaúcha n. 9.519, de 21.01.1992, conhecida como
Código Florestal do Estado do Rio Grande do Sul, proíbe no art. 23 a
supressão de vegetação de preservação permanente definida em lei.
106
Nesse sentido: “Em linhas gerais, podemos concluir que a competência legislativa em
matéria ambiental estará sempre privilegiando a maior e mais efetiva preservação do meio
ambiente, independentemente do ente político que a realize, porquanto todos receberam da
Carta Constitucional aludida competência (arts. 24, V, VI e VII, e 30, II)” (FIORILLO, Celso
Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
p. 131). Também, assim: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit., p. 737. FERREIRA,
Helini Sivini. Competências ambientais. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE,
José Rubens Morato (Orgs.). Direito constitucional ambiental brasileiro. São Paulo:
Saraiva, 2007. p. 215. Em sentido idêntico no que tange aos Municípios, v. os seguintes
autores: FREITAS, Vladimir Passos de. A constituição federal e a efetividade das
normas ambientais. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 69. MIRRA, Álvaro
Luiz Valery. Limites e controle dos atos do poder público em matéria ambiental. In:
MILARÉ, Édis (coord.). Ação civil pública: Reminiscências e reflexões após dez anos de
aplicação. São Paulo: RT, 1995. p. 35. FINK, Daniel Roberto. PEREIRA, Márcio Silva.
Vegetação de preservação permanente e meio ambiente urbano. Revista Direito
Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, vol. 2. p. 90, abr./jun. 1996. Contra:
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 9. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p.
88-89. Do autor e no mesmo sentido, v. tb. Federalismo e competências ambientais no
Brasil. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 235.
68
Se assim não fosse, se extrapolasse a lei gaúcha os limites gerais da
norma geral de origem federal, certamente seria reconhecida como
inconstitucional107.
A jurisprudência do c. STF, contudo, sempre caminhou em sentido contrário,
reconhecendo a inconstitucionalidade de normas estaduais que contrariassem a lei
federal, não fazendo distinção sobre se as mesmas eram mais ou menos restritivas
em relação à tutela do meio ambiente108.
Foi o que se verificou nos casos acima narrados (amianto e OGMs). De
fato,
em
todas
reconhecimento
aquelas
de
situações,
as normas
inconstitucionalidade
pela
estaduais esbarraram
Corte
Suprema,
apesar
no
de
aparentemente serem mais restritivas no que toca à proteção ambiental109.
De todo modo, convém chamar a atenção para um julgado mais recente em
que a Suprema Corte, por maioria de votos e fundamentos os mais variados, decidiu
em sentido diverso da orientação histórica de seus julgamentos na matéria110.
Trata-se do caso amianto, nova lei do Estado de São Paulo a qual repercutiu
em mudança de posição do Supremo.
O aresto em questão foi proferido nos autos da Medida Cautelar em Ação
Direta de Inconstitucionalidade n. 3.937-7/SP, Relator Ministro Marco Aurélio,
publicado no DJe de 10/10/08, em que o c. STF, por maioria de votos, vencidos o
107
BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 19
nov. 2009.
108
DANTAS, Marcelo Buzaglo. A disciplina das APPs e da reserva legal no código ambiental
de Santa Catarina: uma análise à luz da jurisprudência do STF. In: SILVA, Solange Teles;
CUREAU, Sandra; LEUZINGER, Márcia Diegues. (Org.). Código Florestal: desafios e
perspectivas. São Paulo: Fiuza, 2010, v. 1. p. 238-253.
109
Neste particular, chama a atenção o teor das palavras da Min. Ellen Gracie, ao relatar um
dos precedentes envolvendo o amianto, que bem retrata o pensamento do Tribunal acerca
do tema, a saber: “Não cabe a esta Corte dar a última palavra a respeito das propriedades
técnico-científicas do elemento em questão e dos riscos de sua utilização para a saúde da
população. Os estudos nesta seara prosseguem e suas conclusões deverão nortear as
ações das autoridades sanitárias. Competência do Supremo Tribunal Federal circunscrita à
verificação da ocorrência de contraste inadmissível entre a lei em exame e o parâmetro
constitucional” (ADIN n. 2.396-9/MS, Relatora Ministra Ellen Gracie, in DJ de 01/08/03).
Neste mesmo sentido, já decidiu o eg. STJ que decreto municipal vedando o uso e o
armazenamento de agrotóxico não pode prevalecer em detrimento de lei federal que regula
o assunto (REsp 29299/RS, Rel. Min. Demócrito Reinaldo, in DJU de 17/10/1994).
110
DANTAS, Marcelo Buzaglo. A disciplina das APPs e da reserva legal no código ambiental
de Santa Catarina: uma análise à luz da jurisprudência do STF. In: SILVA, Solange Teles;
CUREAU, Sandra; LEUZINGER, Márcia Diegues. (Org.). Código Florestal: desafios e
perspectivas. São Paulo: Fiuza, 2010, v. 1. p. 238-253.
69
Relator e os Ministros Menezes Direito e Ellen Gracie, decidiu negar referendo à
liminar que sustava os efeitos da Lei Estadual n. 12.684, esta que “proíbe o uso, de
São Paulo, de produtos, materiais ou artefatos que contenham quaisquer tipos de
amianto ou asbesto ou outros minerais que, acidentalmente, tenham fibras de
amianto na sua composição”. A ementa do acórdão restou vazada nos seguintes
termos:
COMPETÊNCIA NORMATIVA - COMÉRCIO.
Na dicção da ilustrada maioria, em relação à qual guardo reservas,
não há relevância em pedido de concessão de liminar, formulado em
ação direta de inconstitucionalidade, visando à suspensão de lei local
vedadora do comércio de certo produto, em que pese à existência de
legislação federal viabilizando-o.
Após a concessão da liminar pelo Relator, a matéria foi submetida a plenário
e já contava com mais dois votos favoráveis (Ministros Ricardo Lewandowski e
Cármen Lúcia), quando o julgamento foi interrompido por um pedido de vista do Min.
Joaquim Barbosa. Foram dois os fundamentos de seu voto. O primeiro deles se
baseou na Convenção n. 162, da OIT, promulgada no Brasil por meio do Decreto n.
126/91, que traz recomendações acerca da necessidade de prevenção e controle
dos riscos decorrentes da exposição ao amianto. Nas palavras do Ministro, com
base em precedentes, “no caminho que vem sendo aberto pela Corte, a Convenção
possui, no mínimo, o status de norma supralegal e infraconstitucional”. A segunda
razão de decidir constante do voto vista decorre do fato de que, no entender de seu
prolator, “é inadequado concluir que a lei federal exclui a aplicação de qualquer outra
norma ao caso”. E mais:
A distinção entre lei geral e lei específica é inaplicável ao caso das
leis sobre amianto. E isto por uma razão simples: em matéria de
defesa da saúde, matéria em que os estados têm competência, não
é razoável que a União exerça uma opção permissiva no lugar do
estado, retirando-lhe a liberdade de atender, dentro de limites
razoáveis, os interesses da comunidade. O exercício desta opção
esvaziaria o compromisso assumido pelo Brasil na Convenção111.
Surpreendentemente pela primeira vez, como se vê, a Suprema Corte
entendeu por bem em manter os efeitos de uma lei estadual que trata de proteção à
saúde e ao meio ambiente, apesar de a mesma contrariar a lei federal.
111
ADI-MC n. 3937/SP, Relator Ministro Marco Aurélio, publicado no DJe de 10/10/08.
70
Embora não seja esta a orientação histórica, “o recente julgamento do STF
sobre amianto pode representar o início de uma nova era na jurisprudência da
Corte”, como tivemos a oportunidade de afirmar em outra sede112.
Caso
isto
realmente
aconteça,
ficaria
ainda
mais
evidente
a
inconstitucionalidade dos dispositivos do Código Ambiental de Santa Catarina aqui
comentados, eis que os mesmos são, à toda evidência, menos restritivos em termos
de proteção ao meio ambiente do que aqueles constantes da legislação federal em
vigor.
4.5
CONFLITOS ENTRE LEGISLAÇAO FEDERAL E O CÓDIGO ESTADUAL
No Federalismo, os diversos Estados Federados unem-se para formar a
Federação, sendo que cada um deles conserva a sua autonomia administrativa e
legislativa. Para Paulo Affonso Leme Machado,
[...] o Estado federal caracteriza-se tanto pela unidade como pela
diversidade. É um sistema em que, conforme a Constituição que
esteja em vigor, haverá matérias nas quais a uniformidade suplantará
a diversidade, e outras matérias em que a diversidade ou a diferença
existirão113.
Os valores fundamentais do Federalismo são: a autonomia, a cooperação, a
participação e o respeito às diferenças, encontram-se todos positivados na
Constituição Federal.
No que passa a tratar sobre a competência, em específico, a competência
legislativa em matéria ambiental é objeto de diversas controvérsias entre os entes
federados. Há muitas dúvidas quanto a qual é o ente competente para legislar que
acabam sendo objeto de longas disputas judiciais. Até que ponto os Estados
112
DANTAS, Marcelo Buzaglo. O STF e o direito ambiental. São Paulo: AASP, n. 102,
2009. p. 75.
113
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Federalismo, amianto e meio ambiente: julgado sobre
competência. In: LEITE, José Rubens Morato. CANOTILHO, José Joaquim Gomes (org.).
Direito constitucional ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 224.
71
Federados podem legislar sobre a proteção ambiental? Essa é a questão nuclear
que exige uma resposta adequada à luz da Constituição Federal114.
A competência legislativa refere-se à capacidade/poder para edição de leis,
atividade afeta ao Poder Legislativo. Essa competência, que é outorgada a todos os
entes federativos, pode ser exclusiva, privativa, concorrente ou suplementar, e
deverá ser exercida dentro dos limites fixados pela Constituição.
O critério norteador de repartição de competências adotado pela
Constituição Brasileira é a predominância do interesse. Assim, no âmbito da
competência concorrente, à União cabe a edição de normas gerais, ou seja, normas
que atendam ao interesse da Nação, normas de direção, coordenação e
uniformização, bem como estabelecer padrões mínimos de proteção a direitos.
Em tese, as normas gerais são aquelas diretrizes essenciais que deverão
ser suplementadas ou especificadas pela legislação estadual ou distrital, e, caso
desçam a detalhes, elas deverão ser consideradas inconstitucionais por invadirem a
competência dos Estados e do Distrito Federal115.
De qualquer forma, seria realmente um contra-senso que o interesse local
de um Município se confrontasse com o interesse de toda uma coletividade,
revelado na manutenção da vida e da qualidade de vida decorrentes do equilíbrio
dos ecossistemas. Tanto o interesse local quanto o interesse regional e nacional
convergem para o mesmo sentido, buscando promover a defesa do meio ambiente,
apenas devendo ser respeitadas as peculiaridades de cada âmbito de atuação 116.
A expressão “normas gerais” utilizada pelo § 1° do art. 24 da Constituição
Federal é um conceito jurídico indeterminado, e a doutrina e a jurisprudência tem
114
A respeito anota Patryck de Araújo Ayala: "Nesse sentido, talvez o problema de maior
relevância colocado aos tribunais, e, nesse caso, ao Supremo Tribunal Federal, seja o de
conciliar os objetivos de proteção do meio ambiente – que devem ser concretizados, nesse
particular, mediante a intervenção legislativa – com a necessidade de proteção das
capacidades legislativas dos Estados-membros, para que seja possível conferir-lhes
condições reais de participação no processo cooperativo (concorrente) de produção
legislativa". AYALA, Patryck de Araújo. O novo paradigma constitucional e a
jurisprudência ambiental do Brasil. LEITE, José Rubens Morato. CANOTILHO, José
Joaquim Gomes (org.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. Saraiva, 2007, p.
365.
115
FERREIRA, Luís Pinto. Comentários à constituição brasileira. São Paulo: Saraiva,
1990, v. 2. p. 96.
116
FARIAS, Talden. Competência legislativa em matéria ambiental. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9811>. Acesso em: 08/11/2010.
72
encontrado certa dificuldade no preenchimento de seu conteúdo, ocasionando sérios
conflitos entre a legislação federal e a legislação estadual e distrital.
Inexiste consenso quanto à competência legislativa dos Municípios com
relação ao conceito e abrangência da expressão "assuntos de interesses locais", de
maneira que essa indefinição pode gerar embaraço ao promover situações
ambíguas nas quais se misturam interesses locais e interesses regionais. Se já é
difícil definir o que é um interesse meramente local, em se tratando de matéria
ambiental essa delimitação se torna praticamente impossível, visto que uma das
principais características do dano ambiental é a sua não restrição a um determinado
espaço ou território.
No emaranhado de normas existentes, difícil mesmo é encontrar matérias
nas quais não existam conflitos normativos, em que os dispositivos, nos vários níveis
legislativos, falem a mesma língua. Nada mais proveitoso para o degradador
ambiental do que a existência de normas que se antagonizam, com isso deixando o
terreno livre para o exercício de atividades altamente lesivas ao meio ambiente 117.
A legislação ambiental brasileira tem vastíssimas clareiras normativas,
verdadeiros “buracos negros ambientais”, onde inexistem normas de regramento das
condutas dos envolvidos, e as que existem, pairam dúvidas quanto a sua aplicação.
As normas ofensivas a o art. 225 da Constituição Federal, assim como a
ofensa as Leis Federais tratadas no decorrer do trabalho (4.771/65. 9.985/00,
11.428/06 desafiam ADIN e os atos administrativos normativos ofensivos ao
ambiente também, uma vez que os deveres constitucionais ambientais encontramse vinculados.
Nas hipóteses em que as noções de norma geral e especial não sejam
claras o suficiente para a solução de conflitos envolvendo a aplicação de normas da
União e dos Estados, tem-se sustentado deva prevalecer, no caso concreto, a
norma que melhor garanta a efetividade do direito fundamental tutelado, dando-se
preferência àquela mais restritiva sob a ótica da preservação da qualidade
ambiental.
117
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 6. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2009. p. 803.
73
Nessa ordem de idéias, é preciso destacar que caso duas normas em
matéria ambiental estejam em conflito prevalecerá a que for mais benéfica em
relação à natureza, posto que no Direito Ambiental vigora o princípio in dubio pro
nature, regra mais importante da hermenêutica jurídico-ambiental, consiste no
desdobramento, aplicação do princípio da precaução no campo da hermenêutica
jurídica em matéria ambiental118.
O Código Florestal (Lei 4.771/65) traz dispositivos impossíveis de serem
aplicados na atual realidade, em específico no Estado de Santa Catarina,
dificultando o trabalho de agricultores, funcionários dos órgãos de fiscalização, bem
como de qualquer pessoa que necessite apenas cortar galhos de uma árvore que
está localizada no quintal da sua casa. Hoje, somos vítimas da falta de planejamento
urbano e do crescimento populacional, além, da degradação de todos os recursos
naturais "ainda" existentes (ar, água, etc.)119.
O conflito primordial existente é no trato da competência legislativa, objeto
deste trabalho, fato de que as normas ditas gerais conflitam com as normas
específicas. O Estado de Santa Catarina fazendo uso de sua competência
concorrente promulgou em 13 de abril de 2009 a Lei n 14.675, que institui o Código
do Meio Ambiente do Estado de Santa Catarina, fato este, que levou diversas
entidades ambientalistas se revoltarem, assim como o Partido Verde o MPE e o
MPF, sob fundamento de violação aos arts. 225 c/c 24, §§ 1 e 2, da Lei Maior.
Contudo, houve a propositura de duas ADIN - Ação Direta de Inconstitucionalidade
perante a Suprema Corte, uma proposta pelo Partido Verde120, e a outra pelo
Procurador Geral da República121, ambas alegando inconstitucionalidade formal e
material da lei.
118
MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Impacto ambiental: aspectos da legislação brasileira. 2. ed.
São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p. 73.
119
BORGES, Denise. Código ambiental de Santa Catarina e suas discussões. Disponível
em <http://deniseborges.blogspot.com/2009/06/codigo-ambiental-de-santa-catarina-e.html>
Acesso em: 14/09/2009.
120
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 42530/SC. Partido Verde versus Governador do Estado de Santa Catarina e outro. Relator:
Ministro Celso de Mello. Petição inicial da ADI nº 4253-0/SC, p. 02-47. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 19 nov. 2009.
121
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 42521/SC. Procurador-Geral da República e outro versus Governador do Estado de Santa
Catarina e outro. Relator: Ministro Celso de Mello. Petição inicial da ADI nº 4252-1/SC
74
4.6
PERSPECTIVAS PARA UM CÓDIGO DO MEIO AMBIENTE
No seu plano mais amplo, a legislação ambiental brasileira é festejada,
espanta verificar, então, que, no terreno da realidade, isto é, das atividades
degradadoras, as normas ambientais não tenham sido capazes de alcançar os
objetivos que justifiquem sua existência, o principal deles sendo compatibilizador o
crescimento econômico com a proteção ambiental122.
Ao se fazer um balanço das razões da ineficácia da legislação brasileira,
verifica-se ausência da vontade política, a fragilidade da consciência ambiental e a
inexistência de um aparelho implantador adequado.
Vale lembrar, que o Direito Ambiental Brasileiro é formado por diversas
normas, e grande parte de seus textos normativos são anteriores a Constituição
Federal de 1988, como abordado no primeiro capítulo, o que se observa que o
sistema constitucional pouco se preocupava com o meio ambiente. Com o passar do
tempo, as idéias mudaram, assim como as preocupações aumentaram.
Convive-se em meio a um verdadeiro cipoal de leis, decretos-leis, medidas
provisórias,
decretos,
resoluções
e
portarias
a
reger
a
matéria
–
já,
apropriadamente, chamada inflação legal ou poluição regulamentar123.
Tal situação contribui para aumentar a insegurança e a incerteza jurídicas de
quantos militam na defesa do meio ambiente. Ademais, quando levadas a
apreciação do Judiciário, as divergências sobre as normas em vigor acabam por se
tornar mais uma questão a somar-se à discussão do objeto central da demanda, o
que torna ainda mais morosa a Justiça.
Nesse cenário de certa perplexidade, é preciso pensar, decididamente, em
uma codificação ambiental.
Codificar no sentido de reunir em código, vem a ser o conjunto metódico e
sistemático de disposições legais relativas a um assunto ou a um ramo do direito124.
subscrita pelo Procurador-Geral da República. p. 02-16. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 19 nov. 2009.
122
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 6. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2009. p. 803.
123
Ibidem. p. 804.
75
A codificação deve, necessariamente, introduzir algo de novo no Direito,
mesmo quando se trata da reformulação de normas e princípios vigentes
(legislativos, consuetudinários, doutrinários ou jurisprudenciais).
Como ramo especializado do direito, embora de origem recente, o Direito
ambiental precisa tornar-se claro, acessível, certo, coerente. As experiências de
codificação já havidas no Brasil fortalecem a convicção de que é oportuno,
necessário e indispensável um Código do Meio Ambiente de âmbito nacional.
Conclui-se, por entender que o aprimoramento da legislação ambiental é de
maior relevância e premência, porquanto ela terá reflexos positivos imediatos, não
só no direito, mas, ainda, em inúmeros setores da vida nacional, tais como a
economia,
saúde
pública,
a
educação,
o
associativismo
ambiental,
o
desenvolvimento tecnológico, a organização institucional da Administração Pública e
muitos outros125.
Não basta que o capítulo do meio ambiente inserido na Constituição Federal
seja o mais avançado do mundo: é preciso que a legislação infraconstitucional tenha
à sua testa um instrumento normativo e, quanto possível, operacional, apto a inserir
as atribuições do poder público e o exercício da cidadania num contexto moderno e
dinâmico, a que nos tem conduzido a historia universal e a própria historia do
direito126.
A precária implementação das leis ambientais no Brasil se deve no dizer de
Antonio Herman V. Benjamin, não a uma causa única, mas a um conjunto de
fatores, entre os quais, e resumidamente poderíamos apontar:
a) a falta de consciência e educação dos cidadãos; b) a precária
institucionalização e a pouco credibilidade dos órgãos ambientais; c)
o próprio poder judiciário padece dessa pouca credibilidade; d) a
desconsideração do meio ambiente como prioridade política efetiva e
a aberrante repartição de recursos orçamentários; e) a inadequação
do sistema fiscalizatório e de controle das agressões ambientais; f) a
super posição de funções dos órgãos públicos de controle e gestão;
g) a concentração exagerada da implementação ambiental nas mãos
124
FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Mini dicionário da língua portuguesa. 3. ed.
Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1993.
125
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 6. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2009. p. 805.
126
Ibidem. p. 806.
76
do Estado; h) o obsoletismo do sistema jurídico como um todo e a
tecnicidade da legislação ambiental127.
Destarte, sem meios adequados e ações concretas de implementação, o
castelo de leis ainda que bem estruturados desmorona, reforçando a amargura que
nem Montesquieu conseguiu disfarçar: “Quando vou a um país, não examino se a
boas leis, mas se são executadas as que há, pois boas leis existem em boa parte”.
Os aparatos políticos se, por um lado, não são montados para simplesmente
justificar a posição ambiental de governos perante a opinião publica, por outro lado
padecem de males endêmicos da administração pública. Somente uma ação
consciente da comunidade, guiada pelas luzes dos interesses sociais e do Direito do
Ambiente, poderá constituir um salutar impulso ao poder público. E não se poderá
descartar a hipótese de a questão ambiental tornar-se tão aguda a ponto de
pressionar uma verdadeira reforma do Estado, modernizando-o128.
127
BENJAMIN, Antonio Herman V. A protecao do meio ambiente nos paises menos
desenvolvidos: o caso da América Latina. Revista de Direito Ambiental, São Paulo: RT, n.
0, 1995. p.102-103.
128
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 6. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2009. p. 809.
77
5 CONCLUSÃO
O Código Estadual do Meio Ambiente de Santa Catarina, em diversos
dispositivos incidiu em inconstitucionalidade formal e/ou material, respectivamente,
por usurpação da competência legislativa da União e pela redução da esfera de
proteção do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Ainda este, insere-se no campo da competência legislativa concorrente. No
âmbito da competência concorrente, cabe à União editar normas gerais, enquanto
aos Estados às normas específicas. Entretanto, inexistindo legislação federal, os
Estados têm competência legislativa plena, até que sobrevenha norma federal,
quando se suspende a eficácia da lei estadual no que for contrário àquela, como
mencionado no art. 24, §§ 1 a 4° da CRFB.
Nota-se, que o Estado de Santa Catarina tinha legitimidade para editar um
código ambiental próprio, uma vez que a Constituição dispõe que compete à União,
aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre as matérias
previstas no art. 24, VI, VII e VIII da CRFB.
O Estado de Santa Catarina ao editar a Lei nº 14.675/09, invadiu a
competência da União ao contrariar normas gerais de proteção ambiental fixadas
por esta. Reduzindo o piso mínimo de proteção das áreas de preservação
permanente, dispondo sobre a compensação de áreas de Reserva Legal, legislando
sobre Unidades de Conservação e o Bioma Mata Atlântica e estabelecendo
conceitos que fragilizam a proteção legal do meio ambiente. Flagrante incidência
diploma legal catarinense em inconstitucionalidade formal por usurpação da
competência da União (art. 24, §§ 1º e 2º CRFB).
Este diploma estadual ora tratado, além de violação de regras de
competência (inconstitucionalidade formal), apresenta dispositivos cujo conteúdo é
incompatível com regras e princípios estabelecidos na Constituição Federal
atinentes ao meio ambiente, caracterizando também a (inconstitucionalidade
material).
Toda ação/atuação do Estado somente é legítima se estiver em
conformidade com a Constituição e os princípios por ela albergados.
78
A lei estadual encontra-se inadequada do direcionamento indicado pela
Constituição em matéria ambiental. Num momento onde a tendência é o aumento da
proteção legal, buscando evitar conseqüências desastrosas para a humanidade, o
Estado de Santa Catarina marcha na direção contrária, editando uma legislação
permissiva, que não condiz com a necessidade fática e nem com o ordenamento
jurídico.
Ao atentar contra os espaços territoriais especialmente protegidos,
reduzindo a esfera legal de proteção, a lei estadual viola materialmente a
Constituição, especialmente o art. 225, § 1º, III. As áreas de preservação
permanente
são
essenciais
a
sadia
qualidade
de
vida
da
população,
desempenhando papel crucial na proteção das águas e contenção de enchentes.
Do mesmo feitio, ao dispor sobre a compensação de áreas de reserva legal,
ao estabelecer conceitos superficiais, sem observar critérios científicos, ao
consolidar a ocupação de áreas interditadas por lei federal, tudo em prejuízo do
meio ambiente, incide o diploma estadual em inconstitucionalidade material.
Notório que a lei catarinense não atende ao que é preconizado pelos
princípios de Direito Ambiental. O princípio da precaução é solenemente ignorado e
o da prevenção mitigado. É sabido que as áreas de preservação permanente
protegem os cursos d' água, evitando o ressecamento de nascentes, o
assoreamento dos rios e a ocorrência de cheias, todavia, mesmo sendo vítima de
constantes de desastres naturais como as estiagens e as enchentes, o Estado de
Santa Catarina edita uma lei que tende a agravar esses problemas existentes.
O meio ambiente interesse comum e direto de todo cidadão, direito e dever
fundamental, exige a participação popular. Porém, parece que o legislador
catarinense esqueceu-se disso, em flagrante afronta a Constituição Federal, em criar
as Juntas Administrativas Regionais de Infrações Ambientais - JARIA, órgão
responsável pelo julgamento de infrações ambientais, composto somente por
representantes do setor produtivo local e de entidades ligadas ao Governo do
Estado, excluindo a sociedade civil e o movimento ambientalista, há clara violação
ao direito de participação popular, vez que as referidas juntas poderão esgotar a via
recursal, impedindo que os processos cheguem ao Conselho Estadual do Meio
Ambiente, órgão plural e composto de forma paritária.
79
Outros pontos questionados no código catarinense é a ampliação
injustificada do conceito de interesse social para fins de mitigação das normas de
proteção ambiental (art. 28, § 1º), a redução das metragens obrigatórias de áreas de
preservação permanente (art. 114), a consolidação de áreas irregularmente
ocupadas (art. 28, § 2º e 118, X), as alterações no computo de áreas de Reserva
Legal (art. 121), a modificação do conceito de Campos de Altitude a fim de restringilo (art. 28, XVI), entre outros dispositivos da Lei nº 14.675/09, revelam seu caráter
nitidamente
anti-ambiental, voltado
para o
setor agroflorestal, diretamente
“beneficiado” com as alterações.
Conseqüentemente a Lei nº 14.675/09 tende a ser desastrosa para o Estado
Catarinense. A redução das áreas de preservação permanente irá comprometer os
recursos hídricos, aumentado a freqüência das estiagens, que hoje já são motivo de
grande prejuízo nas regiões Oeste do estado. Além disso, as enchentes como as
que aconteceram na região do Vale do Itajaí, outro problema recorrente, deverá se
agravar, pois as matas ciliares retardam e reduzem o pico das cheias, além de evitar
o assoreamento dos rios.
Contudo, é necessário uma resposta forte e célere do Poder Judiciário. O
ideal é que o Supremo Tribunal Federal julgue rapidamente as Ações Diretas de
Inconstitucionalidade propostas contra dispositivos da lei estadual. Todavia,
enquanto o Supremo não se manifesta, qualquer juiz poderá negar vigência a lei
estadual na apreciação do caso concreto por meio do controle concreto de
constitucionalidade.
Finalizando, cabe lembrar que todo poder emana do povo (CRFB, art. 1º,
parágrafo único), e que todos devem zelar pela proteção e defesa do meio ambiente.
Não serão alguns deputados transitoriamente investidos no poder que suprimirão um
direito fundamental. Cabe a todo cidadão catarinense e brasileiro fazer uso dos
meios oferecidos pelo Estado Democrático de Direito para combater esse retrocesso
na tutela ambiental.
80
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