IV SEMINÁRIO INTERNACIONAL SOBRE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL
TÍTULO DO TRABALHO
NÍVEIS DE VIRTUALIZAÇÃO DE SITES DE GOVERNOS MUNICIPAIS
TÓPICO TEMÁTICO
Número
Descrição
13
Instrumentos de democratização na gestão territorial – experiências atuais
AUTOR PRINCIPAL
Luis Roque Klering (Professor-Doutor)
CO-AUTORES
1 Christine da Silva Schröeder (Mestre)
INSTITUIÇÃO
PPGA/EA/UFRGS
INSTITUIÇÃO
PPGA/EA/UFRGS
RESUMO DO TRABALHO
De forma semelhante à de Nolan (1973a;1973b;1979) e Huff, Munro e Martin (1988) em
suas respectivas épocas, atualmente convém definir um novo modelo de avaliação e
classificação da capacidade de governo eletrônico de administrações municipais, tendo
em vista os estágios de virtualização dos seus sites na rede global. A partir dos modelos
de classificação de organizações em estágios de informatização, da taxonomia
apresentada por Bittencourt Filho (2003) para sites governamentais, das características
de adoção de websites por Ferreira, Oliveira e Feix (2004), da classificação de níveis de
governos eletrônicos de Ferrer e Santos (2004), bem como da análise de inúmeros sites
de municípios do Brasil e de outros países do Mercosul, esta pesquisa propõe um modelo
de classificação de sites municipais em 6 (seis) níveis ou estágios de virtualização,
através dos quais os municípios evoluem providenciando uma adequada definição da
estrutura de dados, de relacionamentos e de serviços, contemplando aspectos de
conteúdo, design, interação e transação.
PALAVRAS-CHAVE
virtualização, estágios, tecnologia, municípios, desenvolvimento
ABSTRACT
In the similar way of Nolan (1973a;1973b;1979) and Huff, Munro and Martin (1988) in his
respective times, at present it is suitable to define a new model of evaluation and
classification of the capacity of electronic government in local administrations, considering
the stages of virtualization of his websites. From the models of classification of
organizations in informatization stages, of the taxonomy presented by Bittencourt Filho
(2003) for government sites, of the characteristics of adoption of websites by Ferreira,
Oliveira and Feix (2004), of the classification of levels of e-government by Ferrer e Santos
(2004), as well as of the analysis of sites of local authorities in Brazil and some in other
countries of the Mercosul, this study proposes a model of classification of local
government sites in 6 (six) levels or stages of virtualization, through which the local
authorities evolve providing an appropriate definition of the structure of data, of
relationships and services, using aspects of content, design, interaction and transaction.
KEYWORDS
virtualization, stages, technology, local authorities, development
NÍVEIS DE VIRTUALIZAÇÃO DE SITES DE GOVERNOS MUNICIPAIS
1 INTRODUÇÃO
O presente artigo apresenta, com algumas atualizações, alguns resultados de
importante pesquisa realizada para o CNPq (Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico) no período de 2001 a 2003. O estudo analisou iniciativas
relacionadas ao desenvolvimento de tecnologias de informação, comunicação e interação,
principalmente de sites e portais que os municípios disponibilizam na rede global – internet,
oferecendo, assim, diferentes serviços aos cidadãos. Tais esforços geram desafios e
potencialidades aos governos municipais, sendo capazes de acarretar impactos também
sobre seus respectivos níveis de desenvolvimento sócio-econômico.
Como governo eletrônico, um município pode colocar em prática conceitos de
“governo virtual”, gerando soluções baseadas na virtualidade, capazes de superar barreiras
de tempo e espaço, e oferecendo produtos e serviços mais rápidos, de melhor qualidade,
mais baratos, menos poluentes, mais acessíveis e flexíveis, dentre outros atributos.
De forma crescente, o desenvolvimento de territórios (tais como as cidades)
dependerá do uso criativo e intensivo de tecnologias digitais, principalmente da internet, e
de suas derivações. Consiste esta, portanto, em uma preocupação atualmente relevante,
com vistas à ampliação do campo de ação e da efetividade dos governos.
Neste contexto, a pesquisa realizada para o CNPq teve por objetivo principal avaliar
o impacto de projetos e empreendimentos públicos inovadores, baseados na
tecnologia da internet, no desenvolvimento de municípios e regiões do Mercosul.
Os objetivos específicos da pesquisa realizada foram os seguintes:
·
identificar os tipos de recursos utilizados em websites;
·
identificar os tipos de estratégias visadas, por municípios e regiões, com a
utilização da internet;
·
identificar impactos causados no desenvolvimento de municípios e regiões, com
a utilização da internet, principalmente em termos de aumento da qualidade de
vida, de melhoria da qualidade da gestão pública, de maior integração das
empresas com a vida das cidades, e de geração de uma participação mais ativa
dos cidadãos; e
·
gerar um modelo de classificação do nível de evolução de websites municipais e
regionais.
Este artigo focaliza essencialmente este último objetivo específico.
1
Objetivando uma melhor compreensão deste estudo e de seus resultados, o artigo
que se apresenta é assim estruturado: no capítulo 2, aborda-se a questão da importância e
da atualidade da virtualização dos governos, bem como a evolução da economia digital e a
própria revolução nas comunicações, como fator que faz emergir e intensificar tal
virtualização; no 3, é abordada especificamente a evolução das estruturas de e-gov
(e-government, ou simplesmente governo eletrônico) no Brasil; no 4, são apresentadas
características fundamentais de sites de governo eletrônico; no 5, são abordados aspectos
teóricos inerentes a estágios de informatização em organizações, e que contribuem para
embasar a análise dos sites governamentais; no 6, são trazidas algumas abordagens de
níveis e critérios de virtualização de sites de governos; no 7, é explicitada a metodologia
adotada pela pesquisa, situando mais pontualmente a análise realizada; no 8, é
apresentado um modelo (ou tipologia) composto de níveis de virtualização de sites
municipais e respectivos exemplos de sites referenciais, bem como se faz uma breve
análise dos sites municipais no contexto do Brasil; no 9, são apontadas algumas sugestões
estratégicas para o desenvolvimento de sites governamentais, identificadas a partir da
pesquisa realizada; e, por fim, no capítulo 10, são apresentadas as considerações finais.
2 A VIRTUALIZAÇÃO DOS GOVERNOS, SUA RELEVÂNCIA E ATUALIDADE
2.1 A evolução da Economia Digital, e a revolução nas comunicações
Da mesma forma como as ferrovias e as rodovias revolucionaram a vida de regiões
e nações no passado, acredita-se que a nova tecnologia de informação, comunicação e
interação causará profundas mudanças no padrão de vida das sociedades. Na obra O fim
das distâncias, Cairncross (2000) refere que a revolução nas comunicações transformará
nossas vidas. Dentre as revoluções, aponta:
a) renascimento das cidades, porque as pessoas passarão menos tempo nos
escritórios e mais tempo trabalhando em casa ou viajando; em virtude disso, as
cidades passarão da atual função de concentradoras de empregos para o papel
de centros de entretenimento e cultura;
b) reequilíbrio do poder político, visto que as pessoas transmitirão seus pontos
de vista sobre o governo mais diretamente; governantes e deputados ficarão
mais sensíveis e compreensíveis aos lobbies e às pesquisas de opinião pública,
especialmente em regimes democráticos;
c) novos destinos das localizações; as empresas instalarão suas atividades em
tela de computador em qualquer lugar da terra, onde puderem encontrar o
melhor negócio e condições em termos de habilidades e produtividade;
2
d) irrelevância do tamanho; empresas pequenas oferecerão serviços que no
passado somente gigantes podiam prover; e
e) aparecimento de empresas flexíveis, conectadas por redes de cultura e
comunicações, e não por estruturas rígidas; mais empregados trabalharão em
redes especializadas independentes.
Diante deste quadro, é fato que o mundo está passando por uma transformação
profunda nesse início de milênio, em função do impacto das novas tecnologias de
comunicação, interação e informação (BITTENCOURT FILHO, 2003). Com a chamada
economia digital ou economia da informação, novos serviços passam a ser disponibilizados
pelos governos aos cidadãos, gerando mudanças, transformações e melhorias no nível de
desenvolvimento de sociedades.
Essa revolução nas comunicações, indubitavelmente, viu-se potencializada com o
surgimento da internet, que passou a ser disponibilizada para fins comerciais em 1987.
Todavia, seu uso somente explodiu em 1991, com o surgimento da www, ou web (World
Wide Web), permitindo a combinação de palavras, sons e imagens (multimídia) e a
concatenação de informações via hipertexto, reunindo diferentes estruturas de softwares,
hardwares e bancos de dados num ambiente computacional único (BITTENCOURT FILHO,
2003).
No Brasil, as primeiras conexões com a internet foram feitas em 1988, através da
FAPESP (Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo) e do LNCC
(Laboratório Nacional de Computação Científica, do Rio de Janeiro). Em 1992, foi
estabelecida a RNP, Rede Nacional de Pesquisas, conectando Universidades e Centros de
Pesquisa em todo país. Em agosto de 1995, foi iniciado o uso comercial da rede, através de
acessos dedicados, por provedores. Desde então, a internet alcançou expansão espantosa,
tendendo a duplicar o fluxo de dados a cada 100 dias.
Inicialmente, a internet não era vista como sendo útil para a administração pública.
Uma percepção diferente começou a ocorrer a partir do Governo Clinton, dos Estados
Unidos, em 1993, com um programa de uso da tecnologia da informação para reinventar o
governo, tendo como foco a organização da administração. Com esse programa, o governo
norte-americano começou a colocar em prática o conceito de “governo virtual”, buscando
criar organizações que melhorassem o processamento de informações e a distribuição dos
conhecimentos necessários à prestação de serviços públicos de qualidade, a partir de um
único ponto de acesso.
Já, no Brasil, pesquisas apontam que, atualmente, existem cerca de 17% dos
domicílios e 92% das empresas com acesso à internet (CETIC.BR, 2007). As mesmas
pesquisas indicam, ainda, que 25% da população brasileira com mais de 16 anos de idade
3
usou a internet para interagir com órgãos públicos em 2007, o que pode ser considerado um
número bastante expressivo, podendo-se interpretar que os acessos partiram não apenas
dos domicílios, mas de quaisquer outros lugares. Essa interpretação, por sua vez, convida a
uma reflexão acerca da importância e da usabilidade dos portais de governo, especialmente
os municipais, que são o foco do estudo retratado neste artigo.
Neste mesmo contexto, constatou-se que, das prefeituras brasileiras (IBGE, 2006),
dos 5.564 municípios, 48,1% têm site oficial na web, e, das 51,9% restantes (que não
possuem), 27% já estão com a página em elaboração e 73% ainda não empreenderam
nenhum esforço neste sentido. Daí, portanto, a relevância da análise da necessidade de se
manter tais páginas e, sobretudo, dos níveis de virtualização em que essas páginas vêm e
virão a ser desenvolvidas – e é sob esta ótica que a pesquisa proposta por este artigo foi
desenvolvida, objetivando a concepção de um modelo (ou tipologia) de classificação de
sites governamentais municipais.
Todavia, a virtualização dos governos, mormente no contexto brasileiro, e em
especial dos governos municipais, foco desta pesquisa, precisa enfrentar certos desafios,
ao mesmo tempo em que apresenta várias potencialidades.
2.2 Desafios e potencialidades para a virtualização dos governos
Para a ampliação e popularização das tecnologias de comunicação, informação e
interação, diversos desafios precisam ser superados pelos governos dos diferentes níveis,
sendo relacionados, principalmente (BITTENCOURT FILHO, 2003; DAWES et al, 1999):
a) à geração de um novo arcabouço ou estrutura administrativa, com novos
métodos e práticas de gestão, refletindo o novo modus operandi da
administração pública virtualizada, sob uma perspectiva mais sistêmica e
integrada;
b) à manutenção de recursos e ao desenvolvimento de tecnologia e infra-estrutura
física para suporte da rede, prevendo troncos, ramais e conexões para a ligação
de organizações (públicas e privadas) em redes;
c) à criação de ferramentas de comunicação e interação mais amigáveis, e
desenvolvimento de linguagens e códigos culturais próprios, mais adequados ao
mundo cibernético (digital);
d) à integração de diferentes e variados sistemas de informação, confiáveis,
flexíveis, seguros e de baixo custo, permitindo gerenciar eletronicamente os
documentos, sem perder a segurança, com a garantia de acesso aos e de
preservação dos registros públicos;
4
e) ao desenvolvimento de novos métodos de participação de cidadãos no processo
democrático, com a disponibilização de tecnologias e padrões facilitadores de
buscas, seleções, análises e compartilhamento de informações;
f)
à disponibilização de novos serviços integrados, auto-atendimento em novos
locais e horários, novos métodos de verificação da identidade, segurança de
sistemas e auditoria, bem como novos métodos de mensuração de custos e
benefícios;
g) ao uso e desenvolvimento de novas soluções baseadas na internet, como
pregões eletrônicos, disponibilização de bibliotecas de dados, de produtos e
serviços na área fiscal, cultural, social, esportiva, habitacional, empresarial e
outras;
h) ao uso e desenvolvimento de ferramentas intuitivas de suporte à decisão para os
dirigentes públicos, incluindo tecnologias e padrões que permitam a busca,
seleção, análise e compartilhamento de informações, que podem influenciar
fortemente na efetividade da tomada de decisões;
i)
ao desenvolvimento de novas parcerias com o setor privado e outras formas de
organizações em rede, inclusive o terceiro setor; e
j)
à superação de obstáculos de integração entre órgãos de pesquisa e os
governos digitais.
Essa imensa e complexa teia da internet pode trazer, também, importantes
potencialidades, como a ligação das organizações de forma instantânea e simultânea, com
comunicações muito mais intensas e eficazes, criação coletiva de conhecimentos (via trocas
de informações e experiências), estabelecimento de fluxos livres e rápidos, e vários outras
possibilidades conexas. Ou seja, mais do que meramente adquirir máquinas, ligar pontos de
internet e adquirir infra-estrutura tecnológica física, o principal desafio é criar comunicação
que envolva, comprometa, gere estímulos, viabilize construções de conhecimentos e
significados próprios e comuns, e que leve a um nível de desenvolvimento pessoal,
grupal, organizacional e territorial mais elevado.
Nesse contexto, cidadãos (e organizações) têm grandes oportunidades para
buscarem desenvolvimentos mais efetivos. Os governos, por sua vez, principalmente os
municipais, podem mover importantes esforços para superar entraves e desafios, e
conquistar novas e diferentes potencialidades, com opções e soluções inovadoras.
No entanto, a informatização e a virtualização de uma organização (ou instituição)
não constituem um evento pontual, mas são resultados de um processo de
amadurecimento, desde uma fase inicial até outra final, de excelência, constituindo,
5
também, um processo sistêmico, em que várias alterações precisam ser desencadeadas e
desenvolvidas, com coerência e consistência, interna e externamente, até se chegar a este
ponto dito excelente.
Apresentada esta fundamentação, cabe, agora, analisar brevemente a evolução do
e-gov no Brasil.
3 A EVOLUÇÃO DO GOVERNO ELETRÔNICO (E-GOV) NO BRASIL
No Brasil, o governo federal lançou as bases para o desenvolvimento de uma
sociedade digital ao criar um Grupo de Trabalho Interministerial com a finalidade de
examinar e propor políticas, diretrizes e normas relacionadas às novas formas eletrônicas
de interação, através do Decreto Presidencial de 03 de abril de 2000. O grupo de trabalho
criado com base nesse decreto direcionou os esforços para as seguintes linhas de ação:
universalização de serviços, governo ao alcance de todos e infra-estrutura avançada. Logo
em seguida, por Decreto de 18 de outubro de 2000, foi criado o Comitê Executivo de
Governo Eletrônico (CEGE), tendo por objetivo formular políticas, estabelecer diretrizes,
coordenar e articular ações de implantação do governo eletrônico. Em 29 de novembro de
2003, foi publicado outro Decreto, criando oito Comitês Técnicos de Governo Eletrônico.
Os serviços do governo eletrônico brasileiro estão concentrados no portal Rede
Governo (http://www.redegoverno.gov.br), em que é oferecida a possibilidade de realização
de pesquisas sobre situação fiscal, emitir pedidos de passaporte, solicitar certidões
negativas de dívidas, obter informações sobre concursos públicos, tempo para
aposentadoria, condição das estradas do país, bolsas culturais, consultas processuais,
diários oficiais, projetos de leis, dentre outros serviços.
Dentre os sites de serviços disponibilizados pelo governo, podem ser destacados
três, principalmente: o da Receita Federal, o do Instituto Nacional de Seguridade Social e o
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). Por exemplo,
pelo site da Receita Federal (http://www.receita.fazenda.gov.br), em 2004, foram entregues
quase todas as Declarações de Imposto de Renda; o site também abrange uma variedade
de outros serviços, que facilitam a vida dos cidadãos e das empresas em geral. Via site do
Instituto
Nacional
de
Seguridade
Social
(http://www.inss.gov.br),
são
realizados
eletronicamente importantes serviços, principalmente de prestação de informações aos
segurados, como calendário de pagamentos, tramitação de processos e situação do
recolhimento ao INSS por parte dos empregadores. Via site do CNPq (http://www.cnpq.br),
são gerenciados virtualmente milhares de processos relacionados a projetos e formas de
6
apoio à pesquisa, assim como um impressionante cadastro de quase 600 mil currículos de
pesquisadores e estudantes na base Lattes.
Uma outra importante decisão foi tomada pelo governo via Medida Provisória
2.026/2000, instituindo os pregões públicos federais na internet, via utilização do sistema
Compras.net (http://www.comprasnet.gov.br). Com a medida, os fornecedores podem fazer
suas inscrições, consultar as licitações em andamento, fazer ofertas de preços on-line,
disputando, a partir de qualquer ponto do País, vendas para o governo federal.
Sob a mesma ótica em que operam estes sites, algumas outras tendências
envolvendo portais do setor público – com destaque, também, para os governos municipais
– podem ser referidas:
a) os bancos brasileiros, em suas agências – inclusive os bancos públicos –,
tendem a ficar cada vez mais vazios, porque se relacionam cada vez mais com
os clientes via auto-atendimento e, inclusive, internet;
b) órgãos do governo, como Receita Federal, Banco do Brasil e Caixa Econômica
Federal, o próprio CNPq e o INSS já realizam importantes interações com os
usuários, que impactam fortemente sobre a forma tradicional de realizar serviços
e tarefas, com maior eficiência e agilidade, menor custo, e maior qualidade,
envolvendo cidadãos de todas as classes sociais e faixas etárias;
c) os contatos por e-mails já superam largamente outras formas de comunicação,
como fax e correspondências tradicionais;
d) várias prefeituras do Brasil estão criando espaços para os munícipes usarem a
internet, via telecentros ou centros digitais, viabilizando acessos ao mundo digital
pela população em geral, inclusive a mais humilde;
e) estão ocorrendo importantes reformulações estruturais nas organizações
públicas, derivadas das novas alternativas de ação e do impacto da tecnologia
da internet;
f)
é possível notar um esforço por uma crescente transparência do funcionamento
das instituições públicas, via transferência de informações e serviços para
ambientes e meios digitais, como a publicação de balanços e licitações (pregões
eletrônicos) na internet, discussões on-line, realização de serviços, e mesmo uso
de novas tecnologias de apoio à educação e capacitação;
g) governos municipais passam a usar a internet para melhorarem a comunicação
com seu público (cidadãos/munícipes), disponibilizando espaços de notícias,
informações diversas, assim como espaços virtuais para reclamações e
sugestões (ouvidorias);
7
h) governos municipais visualizam a internet como importante espaço público para
promoverem suas empresas locais, apresentando seus recursos e suas
potencialidades;
i)
governos municipais, escolas, empresas e profissionais estão passando a usar
de forma ainda tímida, mas crescente, recursos (ou tecnologias) multimidiáticas
de interação como vídeos, vídeos compostos, videochats, chats, fóruns, rádios e
TVs na web, visando darem mais vida às suas comunicações e diálogos com o
público, interno e externo;
j)
importantes acervos virtuais estão sendo constituídos, facilitando e enriquecendo
sobremaneira as disponibilizações de informações na internet; podem, dentre
estes, ser destacados os serviços de virtualização de livros, edição de vídeos de
acesso mundial, desenvolvimento de blogs e newsletters, bem como outras
formas de disponibilização do conhecimento e de informações;
k) estão sendo criados laboratórios de iniciação e treinamento de jovens, visando a
incluir digitalmente novos cidadãos ao espaço cibernético, como o Laboratório de
Estudos Cognitivos (LEC) do Instituto de Psicologia da UFRGS (Universidade
Federal do Rio Grande do Sul), assim como os Telecentros de Porto Alegre, de
São Paulo e de outros municípios do Brasil;
l)
novas tecnologias de comunicação e informação além das já mencionadas vêm
sendo constantemente criadas e difundidas, dentre as quais podem ser
destacadas as videoconferências e “reuniões on-line”, permitindo assim que
trocas de comunicações e informações ao vivo e à distância sejam realizadas,
entre núcleos e profissionais de redes acadêmicas, profissionais liberais, redes
sociais e de outras outros enfoques, em que novas plataformas de ensino
presencial e a distância, como, por exemplo, o Teleduc (da Unicamp,
Universidade Estadual de Campinas – SP – http:// www.teleduc.org.br) e o NAVi
(da UFRGS – http://navi.ea.ufrgs.br), podem contribuir sobremaneira para a
facilitação e melhoria do ensino presencial e a distância; e
m) ainda, com isto, existe uma enorme demanda para a formação de professores e
capacitação de profissionais em geral, nos três níveis de governo, em que o
ensino na modalidade a distância poderá cumprir papel importantíssimo.
Diante destas tendências, cabe que o desenvolvimento de sites de governo
eletrônico observe alguns requisitos, ou características, a serem explicitadas a seguir.
4 CARACTERÍSTICAS DE SITES DE GOVERNO ELETRÔNICO
8
Em seu estudo de sites governamentais (de países, inclusive o Brasil; e de Estados
e municípios brasileiros), Bittencourt Filho (2003) identificou existirem as seguintes
características principais:
a) organização das informações – a internet traz novos conceitos de organização,
apresentação e entrega de informações governamentais para uso público. Há
necessidade de organizar as informações de uma forma simples e coerente para
o público leigo, o que muitas vezes contraria a cultura predominante nos órgãos
públicos; mais que uma questão de automatizar, sistematizar implica em
estruturar corretamente as entidades de dados e seus relacionamentos
(KLERING, 1990); também é necessário visualizar-se o nível mais amplo do
sistema, e não simplesmente suas partes e interfaces mais básicas; para
exemplificar, Bittencourt Filho (2003) cita o caso da organização dos “eventos da
vida” dos governos de Victória e Singapura, em que os serviços para os cidadãos
são apresentados de forma simples e engenhosa, relacionando os serviços mais
importantes da vida e das famílias, com momentos, tais como tornando-se
adulto, começando um negócio, comprando um imóvel, casando, tornando-se pai
ou mãe, comprando um veículo, mudando-se, pagando taxas e impostos,
aposentando-se;
b) atratividade – os sites precisam ser atraentes, para despertarem a atenção dos
cidadãos e se firmarem como um lugar interessante de obtenção de
informações, mais diretamente relacionadas às necessidades, como também
indiretamente;
esta personalização das
páginas
requer o trabalho de
profissionais de comunicação e design, assim como de psicólogos, sociólogos,
profissionais de artes e outros, capazes de apresentarem na página “algo” além
da simples apresentação de dados, que desperte interesse, curiosidade,
imaginação e mesmo satisfação a demandas de informações técnicas;
c) interatividade – um site deve proporcionar formas e ferramentas de interação
com os usuários, seja interação usuário-sistema, seja interação entre usuários;
d) rentabilidade – os sites devem primar pela auto-sustentabilidade da prestação
de serviços digitais;
e) racionalidade – a estrutura dos sites deve “forçar” os governos a eliminarem
redundâncias de informações e duplicações de esforços;
f)
estratégia de governo – a prestação de serviços digitais na internet muda o
fluxo das informações, e por decorrência os relacionamentos e poderes nos
órgãos públicos; desta forma, o desenvolvimento de bons sites governamentais
acarreta impactos políticos e técnicos; ao mudarem as estruturas físicas de
9
governos, os sites interferem fortemente nos status quo vigentes; mexendo na
burocracia,
possibilitando
que
as
estruturas
se
tornem
mais
abertas,
transparentes, ágeis, eficientes e eficazes; e promovendo mais justiça, igualdade
e inclusão digital.
Com o advento dos microcomputadores, os dados passaram a ser organizados em
bancos relacionais, e não hierárquicos. Mais recentemente, com o surgimento da internet,
os dados fluem por hipermeios, o que permite buscas sistemáticas e intuitivas, sem
caminhos prévios definidos, abrindo-se as portas para a acidentalidade das descobertas e
da inovação. Passa-se a ter um estado de maior liberdade intelectual e formas de
disponibilização das informações em estruturas profundamente “anti-burocráticas”.
As novas estruturas virtuais tendem a derrubar os pequenos e rígidos monopólios de
informações, que o excesso de especialização criou nas burocracias. Como conseqüência,
tende a ocorrer um doloroso deslocamento de poder para longe dos guardiões do
conhecimento. Ainda, as redes de comunicação não-hierárquicas, que cruzam as
organizações por diferentes fluxos e caminhos, violam os limites rígidos dos departamentos
e das seções, interligando usuários de diferentes níveis das estruturas organizacionais.
Daí, tende a surgir um elo importante, das relações entre o conhecimento e o poder
numa sociedade ou organização: a forma de organizar seus conceitos impacta fortemente
na maneira mesmo de organizar fisicamente uma instituição ou organização.
5 ESTÁGIOS DE INFORMATIZAÇÃO DE ORGANIZAÇÕES
Em 1973, Richard L. Nolan publicou um trabalho de grande impacto na área da
administração de sistemas, com o título Managing the computer resource: a stage
hypothesis (NOLAN, 1973b). Vários trabalhos complementares se seguiram a esse
primeiro, baseados em sua experiência de pesquisa empírica e consultorias (NOLAN,
1973a; 1973 b; 1979).
No primeiro artigo, Nolan apresenta uma hipótese de estágios de informatização de
organizações, assentados no volume de recursos expendidos pelo setor, sugerindo que as
formas de planejamento, organização e controle das atividades associadas à administração
de computadores mudam de caráter no decurso do tempo e se manifestam na forma de
padrões fortemente relacionados a quatro estágios, a saber: (1) aquisição de
computadores; (2) intenso desenvolvimento de sistemas; (3) proliferação de
controles; e (4) orientação para o usuário.
O autor refere, ainda, que teorias de estágios têm provado ser particularmente úteis
na expansão do conhecimento de várias áreas, durante seus períodos de formação. Dentre
elas, destaca as aplicadas aos campos da biologia, astrologia e economia, que utilizam
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esse conceito, fundamentado na premissa de que os elementos de sistemas movem-se
através de padrões que são diferentes nos sucessivos estágios de desenvolvimento. Como
exemplos de elementos, podem-se citar os padrões de comportamento da evolução do
homem; no decorrer dos estágios, podem expandir ou contrair seus atributos em número e
natureza.
Num outro artigo, Nolan (1973a) traz uma importante contribuição a respeito dos
estágios de desenvolvimento da informática nas organizações. Nesse trabalho, Nolan
reafirmou a existência de quatro estágios, que refletiam as mudanças na curva de custos,
com a denominação de: inicialização, expansão, formalização e maturidade. Mais tarde,
em 1979, seu trabalho foi complementado, sendo que os quatro estágios descritos no
primeiro estudo foram acrescidos de dois, pelo desmembramento do último em outros três.
A seqüência completa ficou assim constituída: inicialização, expansão, controle,
integração, administração de dados e maturidade, e é descrita a seguir.
5.1 Estágio 1 – Inicialização
Este primeiro estágio apresenta como características:
·
descoberta da informática pela organização;
·
instalação do processamento de dados com mero intuito de redução dos custos;
·
subordinação da informática a um setor usuário;
·
aparecimento de medo e resistências no usuário, em função das mudanças
impostas na maneira de realizar o trabalho; e
·
fase de aprendizado básico da tecnologia; usuários são superficialmente
envolvidos.
5.2 Estágio 2 – Expansão
Este segundo estágio tem como características:
·
descobrimento da tecnologia por parte do usuário, que passa a ter grande
entusiasmo com seu uso;
·
proliferação de aplicativos sem a existência dos devidos controles e métodos;
não-integração das aplicações, em função de focos localizados de resistência;
·
desenvolvimento de aplicativos operacionais (não estratégicos), que frustram os
gerentes e diretores;
·
utilização da tecnologia como status;
·
criação e expansão de sistemas operacionais por programadores inexperientes;
esses sistemas são pobremente projetados e não suportam implementações
posteriores; e
·
aumento expressivo dos custos envolvidos em processamento de dados.
11
5.3 Estágio 3 – Controle
O terceiro estágio caracteriza-se por:
·
aquisição de identidade própria por parte da área de processamento de dados,
com a criação de um departamento específico, para atender a organização;
·
maior especialização dos profissionais da área, com a provocação de divisão de
trabalho (operação, programação, análise de sistemas etc.).
·
implementação da documentação e reestruturação das aplicações, em
decorrência da explosão de custos no estágio anterior;
·
participação esporádica dos usuários no uso dos recursos de informática;
inexistência de critérios para o uso da tecnologia;
·
formalização do relacionamento entre analistas de sistemas e usuários;
·
surgimento de uma média gerência, com a função de estruturar planos, definir
orçamentos, identificar prioridades e estabelecer controles;
·
centralização da operação e do controle;
·
avaliação da relação custo/benefício das aplicações, para redistribuição dos
recursos; e
·
centralização ou descentralização da função análise de sistemas, em função das
necessidades.
No decorrer desse terceiro estágio de informatização de uma organização, ocorre
uma mudança de orientação, que passa da administração de computadores para a
administração de recursos, em decorrência de insatisfações dos usuários, do surgimento
de novas tecnologias e da necessidade de afrouxamento dos controles. As diferenças
básicas entre as duas orientações são apresentadas no quadro que segue.
Administração de Computadores
Administração de Recursos
Controle de padrões de documentação e
Administração do ciclo de vida das
programação
aplicações
Faturamento por serviços de computação
Faturamento por serviços (projetos) de dados
Plano tático com enfoque para tecnologias
Plano estratégico com enfoque para dados
Administração da operação dos recursos de
Administração do nível dos serviços
informática
oferecidos
12
Prioridades definidas pelos
programadores/analistas de sistemas
Prioridades definidas pelo comitê de
informática, com enfoque de toda
empresa
Administração da segurança dos
computadores
Auditoria dos serviços oferecidos pelo
departamento de informática
Quadro 1 – Administração de computadores e administração de recursos
Fonte: Adaptado de NOLAN, 1973a; 1973 b; 1979.
5.4 Estágio 4 - Integração
O quarto estágio caracteriza-se por:
·
surgimento de um Comitê Executivo de Informática, com a função de: definir
objetivos, formular estratégias e planos de ação para a área de informática, de
forma a interligar e apoiar os interesses gerais da organização; conciliar o uso
dos recursos da informática com os diversos interesses da empresa; organizar o
uso da tecnologia, escolher e montar o staff da área; aconselhar e auditar as
atividades de processamento de dados;
·
reestruturação das aplicações, com a utilização da tecnologia de bancos de
dados;
·
formação de uma estrutura altamente funcional, com a criação de grupos de
trabalho voltados a usuários específicos;
·
adequação dos métodos de administração e controle implantados no estágio
anterior;
·
maior envolvimento do usuário no desenvolvimento e utilização dos aplicativos;
·
reconhecimento dos dados como recursos corporativos vitais, que devam ser
organizados e administrados para maximizar seu valor;
·
introdução de políticas de administração de dados para aumentar a eficácia do
processo decisório e a produtividade na utilização das informações;
·
organização de dicionários de dados;
·
aumento da vida útil de sistemas; e
·
aumento da eficácia dos centros de informações.
5.5 Estágio 5 - Administração de Dados
O quinto estágio apresenta:
·
integração das aplicações;
·
estruturação da organização ao redor de dicionários de dados;
·
compartilhamento das informações pelas várias aplicações; e
13
·
participação efetiva dos usuários no desenvolvimento e utilização das aplicações.
5.6 Estágio 6 – Maturidade
Finalmente, no sexto estágio ocorre:
·
integração total das aplicações, espelhando o fluxo de informações da
organização;
·
gerenciamento dos recursos de informações;
·
planejamento estratégico dos recursos de informações; e
·
integração definitiva dos usuários com o processamento de dados.
O modelo de seis estágios de Nolan é provavelmente o mais conhecido na área de
administração de sistemas de informação. Por isso mesmo, oportunizou o surgimento de
vários artigos, que analisaram sua validade e plausibilidade. Diversos outros autores
concluíram que o modelo apresenta uma série de deficiências, mas mesmo assim tem um
grande valor como tentativa empírica para estruturar o conhecimento da área.
Com o surgimento da microinformática no final dos anos 80, a abordagem tornou-se
incompleta e com isso Huff, Munro e Martin (1988) propuseram um novo modelo, baseado
no usuário final de sistemas (End User Computing/EUC). Conforme os autores, o modelo
provê um novo foco conceitual, centrado na análise do desenvolvimento da informática de
organizações através da maturidade das aplicações dos seus usuários finais.
Para os autores, um conjunto de padrões recorrentes desenvolve-se de modo
análogo ao de outra experiência de aprendizado. Um usuário final adquire algumas
características ou atributos básicos, aplica-os a novos problemas e, dessa forma,
desenvolve competência e confiança para adquirir habilidades úteis à solução de problemas
mais complexos. À medida que o tempo passa, tanto os usuários quanto seus sistemas
tornam-se mais sofisticados e maduros. Dessa forma, a maturidade das aplicações
desenvolvidas pelos usuários é adotada como principal indicador do estágio de avanço da
informática numa organização.
Conceitualmente,
maturidade
de
aplicações
refere-se
à
extensão
do
desenvolvimento de características (ou atributos/capacidades) efetivamente aplicadas, ao
invés de simplesmente compreendidas. Em termos operacionais, é medida em termos da
interconectividade das mesmas com outros componentes do ambiente computacional. O
estágio de maturidade da organização é equivalente ao do departamento onde há mais
recursos de informática a serviço da sua razão de ser. Os mesmos autores também
confirmam que seria muito simplista caracterizar o desenvolvimento da informática como
sendo resultado de somente um ou outro fator. Com efeito, o estágio de maturidade das
14
aplicações afeta o ambiente de uma organização e é por ele afetado, numa espécie de jogo
de ação-reação inerente a toda mudança operacional.
Com base na estrutura conceitual exposta, os autores propõem um modelo de
desenvolvimento da informática em organizações composto de 5 (cinco) estágios. O quadro
que segue sintetiza, de forma adaptada, a formulação original:
Estágio
Extensão da interconectividade
1) Isolamento
Pouca ou nenhuma troca de dados entre as aplicações;
inexistência de suporte formal; as aplicações são de pouca
relevância.
2) Chaveamento
As aplicações operam de forma independente; os dados são
alimentados manualmente.
3) Integração manual
Os dados são transferidos entre as aplicações de maneira
manual, via disquetes ou arquivos, controlados
individualmente.
4) Integração
automatizada
As aplicações se conectam a um ou mais bancos de dados
corporativos e trocam dados entre si e com os "mainframes",
de forma corriqueira.
5) Integração
distribuída
As aplicações fazem parte de uma rede que acessa bancos
de dados em qualquer área organizacional. A idéia de
localização fixa dos dados desaparece.
Quadro 2 – Estágios do desenvolvimento da informática em organizações
Fonte: Adaptado de Huff, Munro e Martin (1988).
6 ABORDAGENS DE NÍVEIS E CRITÉRIOS DE VIRTUALIZAÇÃO DE SITES DE
GOVERNOS
No início do novo milênio, observam-se importantes transformações na forma como
governos disponibilizam e prestam serviços públicos aos seus cidadãos, através do recurso
da internet.
Decorrem daí duas perguntas-chave: como os governos estão aproveitando a rede
da internet para prestar serviços públicos de melhor qualidade? Que mudanças evolutivas
podem ser observadas nos sites governamentais, visando a prestação de serviços públicos
de qualidade?
15
De forma semelhante como fizeram Nolan e Huff, Munro e Martin em suas
respectivas épocas, nesta nova era da internet convém definir um novo modelo de
classificação de governos, tendo em vista os estágios de virtualização dos seus sites na
rede global.
Em sua pesquisa, Bittencourt Filho (2003) apresenta a seguinte taxonomia de sites
governamentais:
a) nível 1 – sites de baixa atratividade e interatividade, apresentando basicamente
informações institucionais e de divulgação dos respectivos governos, num nível
inicial de presença na internet;
b) nível 2 – sites de baixa atratividade e interatividade, apresentando um pequeno
número de serviços on-line;
c) nível 3 – sites de média atratividade e interatividade, apresentando um número
significativo de serviços on-line;
d) nível 4 – sites de alta atratividade e interatividade, apresentando informações de
grande interesse público, constantemente atualizadas, e muitos serviços on-line.
Numa pesquisa sobre a adoção de websites por vinícolas gaúchas, Ferreira, Oliveira
e Feix (2004) referem que, a partir de classificações de diferentes autores, os estágios de
adoção de websites são compostos basicamente por:
a) um estágio inicial, onde o objetivo é fornecer informação sobre a empresa e
seus produtos;
b) um estágio intermediário, onde o foco é a interação, incluindo a possibilidade
de efetuar a transação; e
c) um estágio avançado, onde a preocupação está centrada na integração da
organização interna e externamente.
O estágio de adoção do website por uma organização reflete na sua capacidade de
atrair e manter usuários. Dentre as diferentes características de um website, os mesmos
autores referem serem importantes os seguintes atributos principais:
a) conteúdo, em termos de relevância e atualização;
b) design, que facilita a navegação, torne a página interessante do ponto de vista
visual, e tenha ferramenta de busca, mapa do website, inexistência de barra de
rolagem, botão home, imagens bonitas;
c) capacidade de interação, permitindo que o usuário participe ativamente do
processo de comunicação, e contemplando aspectos como tradução para outros
idiomas, links e diferentes formas de contato;
d) capacidade de realização de transação, com segurança e privacidade.
16
Já, de acordo com Ferrer e Santos (2004), existem cinco níveis de classificação de
governo eletrônico, a saber:
a) nível 1 – institucional – em que um site de governo provê informações ou
serviços, tentando aproximar o governo dos cidadãos. Ocorre uma disseminação
ou acesso seletivo a informações, como notícias, publicações, download de
documentos, etc.;
b) nível 2 – transacional – quando um site permite a realização de uma transação
financeira ou um processo transacional, como a declaração do Imposto de
Renda e seu pagamento eletrônico, assim como os pregões eletrônicos, pelos
quais um governo pode realizar compras de materiais e serviços;
c) nível 3 – colaborativo – quando um site oferece diferentes serviços integrados,
permitindo que um cidadão navegue por diferentes espaços virtuais, que
compartilham
(integram
serviços);
assim,
oferece
serviços
de
procura
respondendo a “eventos vitais”, a diferentes mecanismos de busca, por
diferentes sistemas integrados, inclusive sistemas de diferentes organizações;
d) nível 4 – integração entre todos os níveis – quando os dados necessários para
uma transação ou o andamento de um processo administrativo sejam
provenientes de todas as bases de dados de um governo e sistemas
estruturadores sejam compartilhados;
e) nível 5 – personalização total – quando um site permite a um cidadão interagir
de forma customizada e personalizada, em que cada um tem um endereço
eletrônico autenticado e domicílio oficial eletrônico.
Estas abordagens apresentadas são relevantes para a pesquisa realizada, cuja
metodologia é melhor apresentada a seguir.
7 METODOLOGIA DE PESQUISA
Com vistas ao atingimento dos objetivos propostos para a pesquisa, o primeiro
passo na identificação de inovações foi verificar o que realmente está sendo feito de forma
distintiva na apresentação de sites de municípios do Brasil. Foi então realizado um
rastreamento em dezenas de sites, buscando identificar os mais evoluídos e com recursos
tecnologicamente distintivos. O acesso aos sites foi realizado a partir do cadastro de
endereços disponível no site do NUTEP (http://nutep.ea.ufrgs.br) – onde estão indicados
mais de 1 mil links para páginas de municípios brasileiros – bem como a partir de algumas
indicações de casos específicos apontadas pelo Programa de Gestão Pública e Cidadania,
da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo (http://inovando.fgvsp.br).
17
Teve-se por objetivo gerar um modelo de classificação da virtualização de sites,
tendo por referência, especialmente, os modelos de Nolan (para contextos de
computadores de grande porte) e de Huff, Munro e Martin (para contextos de utilização de
microcomputadores, inclusive em rede), dentre as demais contribuições apresentadas no
item 6.
Ao mesmo tempo, foi empreendido expressivo esforço para desenvolver em
laboratório contextos de utilização de tecnologias inovadoras, principalmente com o
desenvolvimento
de
experiências
de
transmissão
a
distância
(por
internet),
de
videoconferências com chats, e de ensino a distância.
As experiências em laboratório geraram produtos de valor, direta e indiretamente
relacionados aos objetivos de pesquisa, tais como:
a) geração da tecnologia de transmissões por videochats para diferentes grupos de
pesquisa, a partir de um único servidor, disponível no site http://navi.ea.ufrgs.br;
b) criação do serviço de TV na Web, disponível em http://www.ea.ufrgs.br/eatw);
c) desenvolvimento de uma plataforma de ensino a distância para o curso AMERF
(Administração Municipal Eficaz com Responsabilidade Fiscal), que constituiu o
“embrião” da plataforma genérica NAVi (Núcleo de Aprendizagem Virtual);
d) desenvolvimento
da
Plataforma
de
ensino
NAVi
(http://navi.ea.ufrgs.br),
inicialmente para a EA/UFRGS, e, posteriormente, para toda a UFRGS e
instituições de ensino em geral; o principal diferencial competitivo desta
Plataforma (bem como das versões subseqüentes a esta) é o seu enfoque
sistêmico, aplicável não apenas ao contexto do ensino, mas a organizações de
diferentes portes e setores, inclusive instituições públicas;
e) desenvolvimento do modelo de virtualização dos sites de municípios, conforme
apresentado em item posterior;
f)
enquadramento de sites de municípios de forma referencial, no modelo de
virtualização dos sites de municípios;
g) identificação de estratégias de atuação de municípios do Brasil, com a utilização
de sites;
h) sugestões de estratégias possíveis de desenvolver, com a utilização de recursos
tecnológicos baseados na internet de forma avançada; e
i)
identificação de implicações do estudo.
Entretanto, diante dos objetivos deste artigo, mantém-se o foco do estudo no que
tange ao aprimoramento das possibilidades de virtualização de sites municipais, bem como
do incremento dos níveis de tal virtualização.
18
Com este propósito, a seguir, é sugerido um modelo (ou tipologia) de níveis de
virtualização de sites municipais, com base nos referenciais adotados pela pesquisa, bem
como de indícios dos principais resultados de laboratório.
8 UM MODELO DE NÍVEIS DE VIRTUALIZAÇÃO DE SITES MUNICIPAIS E
RESPECTIVOS EXEMPLOS DE SITES REFERENCIAIS
A partir dos modelos de classificação de organizações em estágios de
informatização, bem como da taxonomia apresentada por Bittencourt Filho (2003) para sites
governamentais; das características de adoção de websites por Ferreira, Oliveira e Feix
(2004); da classificação de níveis de governos eletrônicos de Ferrer e Santos (2004), bem
como da análise de inúmeros sites de municípios do Brasil, construiu-se um modelo (ou
tipologia) níveis de virtualização de sites municipais, e foram apresentados exemplos de
sites para cada nível, com classificação já atualizada para a publicação deste artigo.
8.1 Primeiro nível de virtualização
Num primeiro nível de virtualização, pode ser classificada a grande maioria dos sites
de municípios e órgãos públicos, uma vez que estes sites encontram-se limitados a
apresentar dados institucionais e de governo básicos, fazendo um marketing bastante
singelo de aspectos valorizados nos municípios, e valendo-se de uma comunicação apenas
“de mão única”, ou seja, apenas de recepção por parte do usuário (ou cidadão); esses sites
podem ser, então, classificados como institucionais estáticos.
São exemplos referenciais de sites de primeiro nível de virtualização:
·
Prefeitura
Municipal
de
Mariana
Pimentel
(RS)
–
http://www.marianapimentel.rs.gov.br
·
Prefeitura Municipal de São Vendelino (RS) – http://www.saovendelino.rs.gov.br
8.2 Segundo nível de virtualização
Num segundo nível de virtualização, figuram os sites preocupados em fornecer
alguns serviços on-line aos usuários, como, por exemplo, dados gerais de um município em
foco, opções e facilidades de investimentos, eventos em andamento ou programados,
acessos, cronogramas e horários de funcionamento de serviços públicos, licitações em
andamento, links para outros sites úteis, informações sobre o orçamento, licitações,
concursos públicos e legislação municipal (inclusive a lei orgânica do município) e outros
19
dados; a comunicação já é mais completa, mas ainda permanece unidirecional, do
município para o usuário; estes sites podem ser, assim, classificados como institucionais
dinâmicos.
Uma variante desse tipo de site é largamente usada em municípios da Argentina,
que apresentam a cidade de forma mais global, sem uma separação tão drástica entre a
gestão pública e privada; com esta perspectiva, os sites apresentam dados públicos e
privados (das empresas) de forma bastante mesclada, sem uma separação nítida.
São exemplos referenciais de sites de segundo nível de virtualização:
·
Prefeitura
Municipal
de
Carlos
Barbosa
(RS)
–
http://www.carlosbarbosa.rs.gov.br
·
3
Prefeitura Municipal de Passo Fundo (RS) – http://www.passofundo.rs.gov.br
Terceiro nível de virtualização
Num terceiro nível, estão sites que apresentam informações sobre atos em
andamento; informam leis aprovadas, prestam contas de atos e julgamentos feitos,
apresentam as conexões ou links da rede de seções do site ou sites do município, permitem
receber críticas, sugestões e apreciações, dando retorno (informando resultados) de
enquetes realizadas, de encaminhamentos feitos, inclusive com relação a consultas de
débitos, como IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano); nesse nível, a comunicação do
gestor com os usuários (cidadãos) já é feita “em mão-dupla”, ou seja, na forma de “ida e
volta”, havendo um retorno, ou feedback; esses sites podem ser classificados, efetivamente,
como interativos ou consultivos.
São exemplos referenciais de sites de terceiro nível de virtualização:
·
Prefeitura Municipal de Curitiba (PR) – http://www.curitiba.pr.gov.br
·
Prefeitura Municipal de Ipatinga (MG) – http://www.ipatinga.mg.gov.br
8.4 Quarto nível de virtualização
Num quarto nível, estão sites que utilizam tecnologias que requerem maiores
capacidades técnicas para realizar de forma mais completa e autômata (programada) a
interação com os usuários, enfrentando assim alguns riscos decorrentes da automação de
processos; que permitem, por exemplo, a obtenção de comprovantes eletrônicos de
quitação de débitos; que o usuário pague on-line impostos municipais; que possibilitem que
o usuário participe de votação sobre assunto de interesse comum, sem precisar estar
20
presente fisicamente; e que oferecem serviços de estatísticas (sobretudo na forma de
mapas); que tentam simplificar e orientar a procura de informações, via recursos inteligentes
de navegação; indo assim além do que oferecem usualmente os sites do terceiro nível,
interativos; estes sites são considerados como transacionais.
São exemplos referenciais de sites de quarto nível de virtualização:
·
Prefeitura Municipal de Porto Alegre – http://www.portoalegre.rs.gov.br
·
Prefeitura Municipal de São Paulo – http://www.prefeitura.sp.gov.br
8.5 Quinto nível de virtualização
Num quinto nível, estão sites que utilizam tecnologias para intensificar a interação
com os usuários no que concerne à participação ativa dos mesmos na vida da cidade,
tornando-os assim cidadãos mais ativos; para tanto, utilizam o recurso de vídeos produzidos
e de imagens de webcams para exibir e promover discussões acerca de realizações da
Prefeitura; disponibilizam serviços virtuais de auto-atendimento; dão “voz ativa”, bem como
poder de voto a cidadãos, em decisões importantes sobre a cidade; prestam serviços de
orientação aos cidadãos, na forma de “monitoria ativa”; oferecem recursos de
decisões-navegações interativas (na forma de um autômato, com quase nível de inteligência
artificial); promovem teleconferências, e reuniões on-line, chats, videochats e outras formas
de interação envolvendo mídias; assim, estes sites, efetivamente, podem ser considerados
como sendo
participativos.
No momento, não foi encontrado algum site de município brasileiro neste nível. O
site da prefeitura de Ipatinga já possuía atributos desse tipo há alguns atrás.
8.6 Sexto nível de virtualização
Num sexto nível, estão sites que valorizam a identidade (ou personalidade)
específica de cada cidadão; atribuem-lhe capacidade ativa de relacionamentos; de busca de
informações numa rede de bancos de dados interligados; que informam ao mesmo a
ocorrência de eventos, como de multas, vencimento de carteiras, da agenda de
compromissos; permitem conversar on-line segundo diferentes formações de turmas (ou
comunidades), monitorar acontecimentos por diferentes planos ou arquiteturas de
navegação (ou sistema com diferentes níveis de abordagem), obter estatísticas, realizar
filtros, atribuir e customizar diferentes papéis e comportamentos, agir como ator ou agente
em comunidades de convivência. Enfim, constituem ambientes de navegação excelente,
21
madura e sistêmica, em que predomina a capacidade de agência, identificação e realização
de cidadãos. Sites com tais qualidades são intitulados de “personalizados”.
Nenhum site de município brasileiro se aproxima deste nível. Todavia, poderiam ser
construídos tendo por referências estruturas virtuais como as que ocorrem em ambientes de
aprendizagem, como da Plataforma Navi (http://navi.ea.ufrgs.br).
Concluindo, verificou-se, durante a pesquisa, que poucos municípios possuem sites
ou mesmo portais mais evoluídos; a grande maioria dos municípios ainda nem mesmo tem
algum site mais definido e permanente, atualizado de forma sistemática e rápida, e
permanece dependendo da disponibilização de informações gerais por outras instituições,
geralmente Universidades, Associações de Municípios, ou mesmo do voluntariado.
Outrossim, além de apresentarem níveis de virtualização geralmente bastante baixos
com poucas exceções, os tempos de acesso aos sites também são inadequados aos
propósitos dos sites, ou seja, tanto há sites que são acessados com maior dificuldade,
quanto há sites que não são muito acessados por não gerarem o devido interesse no
usuário. Para evoluírem e se adequarem aos novos tempos de globalização, expressivos
esforços precisam ser direcionados nesta direção, principalmente para alcançarem
características de sites mais evoluídos, nos níveis de 2 a 5, eventualmente 6.
Quanto mais evoluído for o site, maior o esforço de integração da prefeitura com os
cidadãos e a sociedade, na prestação de serviços de forma mais eficaz, completa e de
“auto-atendimento”; na organização da administração de uma forma mais clara, objetiva,
transparente e sistêmica; na busca de meios mais significativos para a integração dos
cidadãos; e na formação de uma cultura mais participativa e aberta, e na busca de
promoção do desenvolvimento pessoal (dos cidadãos), organizacional (das empresas e
instituições) e social (da sociedade).
9 SUGESTÕES ESTRATÉGICAS PARA O DESENVOLVIMENTO DE SITES MUNICIPAIS
Expressivos benefícios podem ser colhidos com a implantação de diferentes tipos de
prestação de serviços por sites, com uma relação bastante positiva em termos de
custo-benefício. As providências básicas devem iniciar com a definição de um provedor de
internet adequado, que possa garantir um padrão de serviço de atendimento mínimo; assim
como a ocupação de um endereço virtual padrão adequado.
Um município deverá definir como evoluir na escala de níveis de virtualização,
providenciando adequada definição da estrutura de dados, relacionamentos e serviços a
22
serem oferecidos, de forma que as melhorias possam ser implementadas de forma
progressiva e integrada, sempre contemplando aspectos de conteúdo, design, interação e
transação.
Os atributos de sites mais simples, nos níveis 1 e 2, são geralmente simples de
implementar. Os atributos dos níveis 3, 4 e 5, e eventualmente 6, requerem esforços e
capacidades maiores. Mesmo nos níveis 1 e 2 já é possível obter-se rápidos retornos
financeiros com os investimentos, principalmente com a implementação e organização de
serviços relacionados ao gerenciamento de tributos, como a divulgação de informações
sobre licitações e pregões eletrônicos. Outrossim, os cidadãos e os municípios podem obter
expressivas melhorias com a publicação de informações de interesse público, assim como
pela disponibilização e prestação de serviços públicos, em várias áreas de ação.
Em suma, para um município capacitar-se a desenvolver sites mais robustos e
desenvolvidos, uma seqüência de providências deverá ser tomada (BITTENCOURT FILHO,
2003; KLERING, 1990):
a) redesenhar os processos internos, objetivando o fluxo de informações sob o
enfoque do cidadão (prevendo entidades, relacionamentos e processos, sempre
sob o enfoque sistêmico);
b) selecionar e capacitar servidores que sejam especialistas no projeto,
desenvolvimento e manutenção de sistemas de informação e websites do
município;
c) prover infra-estrutura avançada em termos de telecomunicações, computação e
acesso à internet, para todos os órgãos da estrutura municipal;
d) treinar e capacitar servidores municipais para o uso das tecnologias de
informação, bem como para atualizar e usar adequadamente os dados e as
informações geradas;
e)
atualizar a legislação do setor público para a utilização de documentos
eletrônicos, assinaturas digitais, compras e pagamentos eletrônicos;
f)
organizar da forma mais adequada possível o fornecimento de informações pela
internet, visando a tornar os cidadãos efetivos usuários dos serviços digitais;
g)
disponibilizar os serviços digitais no maior número possível de locais, inclusive
na forma de telecentros, principalmente onde haja concentração de pessoas,
assim como em bibliotecas, escolas e outros locais públicos; e
h) valer-se das tecnologias digitais para aumentar o nível de escolarização e de
alfabetização e de inclusão digital da população, recorrendo principalmente a
recursos como de ensino a distância.
23
10 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com o avanço do processo de globalização e regionalização de regiões, e o impacto
causado por tecnologias emergentes, como da internet, cresce a preocupação e
responsabilidade dos governos na promoção de um desenvolvimento sócio-econômico de
municípios e regiões, que acompanhe o novo ritmo imposto pela nova economia.
Mais e mais responsabilidades são delegadas aos governos locais, que com poucos
recursos devem atender todo tipo de demandas, de forma cada vez mais ágil, a custos
menores e resultados melhores. Para tanto, novas possibilidades e recursos estão sendo
disponibilizados, principalmente novos recursos e soluções baseadas na tecnologia da
internet.
Utilizações adequadas da tecnologia podem economizar recursos, implementar
serviços públicos de forma mais rápida e efetiva, obter maior visibilidade dos respectivos
municípios, maior transparência e responsabilidade dos gestores e maior envolvimento com
a comunidade, bem como promover de fato níveis de qualidade de vida maior para os
cidadãos, desenvolvendo políticas voltadas à ampliação das capacitações (SEN, 2000;
PORSSE, 2006), para a realização autônoma de funcionamentos (aquilo que os cidadãos
gostariam de fazer e ter na vida), além de vários outros efeitos e benefícios.
Desta forma, de forma mais abrangente, os sites dos governos municipais devem
preocupar-se de forma crescente na promoção de funcionamentos sociais, visando a
melhorar o nível de qualidade de vida dos cidadãos e da sociedade, especialmente em
termos de:
a) melhoria da renda, educação, saúde, saneamento, qualidade da água e do
ambiente em geral (com níveis de poluição menores); e
b) aumentar as opções de cultura, esportes e lazer; de convivência, de transportes
(de ir e vir), de segurança, de acesso a notícias e informações, políticas, de
associação, de crença, de profissão, de expressão e de vida em geral.
Observando-se a lista, verifica-se existir nos municípios em geral preocupação em
atender parte dos itens elencados, mas expressiva outra parte destes itens está “esquecida”
nos sites municipais, principalmente aqueles elementos com enfoques mais sociais e
culturais; por exemplo, são raros os registros de preocupações em oferecer melhores
opções (ou liberdades) políticas, de associação, de crença, de profissão e expressão.
Um quadro desenvolvido por Nussbaum (2000) tenta objetivar a lista de capacidades
ou capacitações que devem ser promovidas, visando a melhorar a qualidade de vida de
uma população. Sua lista contempla os seguintes itens:
·
capacidade para viver uma vida longa e tranqüila;
·
capacidade de saúde física: estar bem nutrido, ter abrigo, ter filhos;
24
·
capacidade de integridade física, podendo ir e vir com confiança e livremente,
estando livre da violência sexual, da violência doméstica e do abuso infantil; ter
oportunidade de satisfação sexual;
·
capacidade de pensar, imaginar, sentir e emocionar;
·
capacidade de afiliação, de reunir-se em grupos, formais ou informais; de viver
em sociedade;
·
capacidade de auto-respeito e não humilhação;
·
capacidade de viver com animais, plantas e meio-ambiente;
·
capacidade de rir e de divertir-se;
·
capacidade de participar ativamente de escolhas políticas; e
·
capacidade de ter direitos de propriedade.
Para alcançar tais capacitações, uma série nova e mais ampla de funcionamentos
deverão ser crescentemente focados pelas administrações municipais, a serem também
refletidas na estrutura dos seus sites.
De fato, as preocupações presentes nos sites
relacionam-se de forma geral a questões mais objetivas, simples e concretas. À medida que
um governo evolui e amadurece do ponto de vista administrativo, o foco transfere-se
crescentemente de dentro para fora, de uma administração autoritário-coercitiva (e
centralizadora), para uma administração que passa ser mais benevolente, depois consultiva,
e por fim participativa, em suas diversas dimensões ou áreas de atuação (LIKERT, 1979).
Os sites refletem esse desenvolvimento sistêmico próprio das administrações municipais.
Já existem em desenvolvimento no Brasil e em outros países do mundo diversas
iniciativas pioneiras, utilizando o recurso da internet. Essas iniciativas inovam em vários
aspectos, de tal modo que os próprios governos, com base ou enfoque mais eletrônico,
podem ser reinventados em muitas das suas ações.
Mais do que progresso econômico, as comunidades, como os municípios, anseiam
obter melhor qualidade de vida. Muitos projetos têm a capacidade de melhorarem de forma
significativa o nível de vida de populações. O estudo realizado enfatiza a importância e
conveniência da implantação de novos modelos de administração pública municipal,
baseados na tecnologia da internet, ou seja, como governos eletrônicos podem constituir
alavancas importantes para gerar maior desenvolvimento nos municípios, tornando as
administrações mais ágeis, eficientes, eficazes e efetivas, em prol dos seus cidadãos
(tornando-os mais incluídos, participantes e ativos), das suas empresas, das suas
instituições, das comunidades e da sociedade em geral.
A utilização das tecnologias de informação e comunicação vem se mostrando
importante não somente para melhorar a eficiência da administração pública, mas possui
um grande potencial para promover de fato uma cidadania mais ativa, ao reforçar as
25
relações entre governos e cidadãos (OCDE, 2001). O e-gov pode cumprir assim um papel
que ultrapassa os níveis de virtualização mais simples, da mera disponibilização de
informações, de dentro para fora. Para melhorar a relação e interação dos governos
municipais com os seus cidadãos e a sociedade em geral, precisam ser regulamentados
novos dispositivos legais, que forcem tal nova orientação. E deve ser promovido o
desenvolvimento de uma nova cultura administrativa em geral, nos municípios do país, que
tenha um enfoque mais sistêmico e participativo.
De fato, a internet constitui atualmente um promissor e importante instrumento, sem
igual, para efetivar a democracia e cidadania ativa, a partir do encontro das populações em
praças urbanas virtuais, de onde cada um poderá acompanhar, participar e interagir de
forma efetiva, no estabelecimento das diretrizes e ações de desenvolvimento de uma vida
com muito mais qualidade.
BIBLIOGRAFIA
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administrar desde uma pequena empresa até um país. São Paulo: IBRASA, 1979.
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CASTELLS, M. A galáxia da internet: reflexões sobre a internet, os negócios e a
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