Impactos sociais, ambientais e urbanos das atividades petrolíferas: o caso de Macaé
Cap. 1-7: Gilberto de Morães Mendonça - Pag 113
O licenciamento ambiental de petróleo frente às discussões sobre
desenvolvimento local: potencialidades e limitações quanto à capacidade de
redução de desigualdades sociais
Gilberto Moraes de Mendonça1
1. Introdução
Nas Ciências Sociais, um dos conceitos repletos de juízos de valor é aquele
associado
ao
termo
“desenvolvimento”.
Como
destaca
STAVENHAGEN
(1985),
desenvolvimento significa mudança, evolução, crescimento, porém ainda não estão
definidos os pontos de partida e chegada ou as referências nas quais devem se basear
estudos e políticas que buscam promover tal mudança. As questões que se põem para que
sejam definidas essas referências podem ser muitas e, como exemplo, têm-se:
desenvolvimento de quê e para quem?; de onde para onde?; de pobre a rico?; de
tradicional a moderno?; de pequeno a grande? Mesmo assim, o termo é aceito como tema
de trabalho e praticam-se as diversas noções desse conceito, seja entre os economistas e
sociólogos, seja entre os planejadores e gestores. Outros termos e expressões similares
são, também, amplamente usados, tais como “subdesenvolvimento” ou “desenvolvimento
perverso” como uma situação desviante de uma noção de desenvolvimento válida,
mostrando, assim, que os valores estão postos antes mesmo de se estabelecer um
arcabouço consensual de ferramentas para discutir a questão.
Não se pode desconhecer o fato de que a disputa do campo semântico do termo
“desenvolvimento” apresenta-se como uma arena da política e da hegemonia ideológica
vigente. Não se trata, portanto, de um conceito neutro. Sua origem se deu, segundo
FAVERO (2003), no seio da economia liberal, cujo objetivo sempre foi apontar caminhos
para a reprodução do capitalismo. Por isso mesmo, foi alvo de críticas desde o seu
nascimento, permitindo a elaboração de diversas teorias do desenvolvimento. Importa
saber se as teorizações e concepções contemporâneas sobre o desenvolvimento trazem, de
fato, propostas de alterações estruturais na sociedade, centradas no humano e criadoras
de vida digna. Nesse sentido, ressurgem, aqui, outras perguntas clássicas sobre o tema e
destacadas por esse autor: quem é o sujeito do desenvolvimento?; quem é o beneficiário
do desenvolvimento?
1
Analista Ambiental – Coordenação Geral de Petróleo e Gás – Diretoria de Licenciamento Ambiental – IBAMA. Engenheiro
Civil e Agrônomo, Mestre em Ciências em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA/UFRRJ), doutorando em
Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento (PPED/UFRJ).
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A partir de um levantamento sumário sobre as concepções históricas de
desenvolvimento e sobre as dinâmicas que envolvem as propostas inseridas no chamado
“desenvolvimento local”, o presente artigo pretende apresentar, de forma sucinta,
potencialidades e limitações do licenciamento ambiental brasileiro de petróleo e gás no
meio marítimo, quanto à sua capacidade de propor redução das desigualdades sociais.
Optou-se, para tal, por lançar mão de abordagens de autores que estudam o
desenvolvimento e daqueles que tratam do papel do Estado e da participação de atores
sociais na elaboração e implementação de políticas públicas, bem como de explanações
sobre a prática do licenciamento ambiental dos empreendimentos marítimos de petróleo e
gás.
2. As concepções de desenvolvimento em perspectiva histórica
COWEN e SHENTON (1996), analisando a obra de diversos autores, dentre eles
Malthus, Comte, Marx e Mill, mostram que a ideia moderna de desenvolvimento emergiu na
primeira metade do século XIX na Europa e era traduzida como um conjunto de
melhoramentos a serem promovidos ante a crise social (pobreza e desemprego) que se
sucedeu ao rápido movimento da população do campo para os centros urbanos para dar
cabo da expansão da produção industrial. Assim, desenvolvimento era a reconstrução da
ordem e combate à miséria social para compensar os efeitos negativos do capitalismo; o
progresso somente poderia ser sustentado por meio de uma ação construtivista intencional
e a produção industrial e a organização eram aceitas como parte integrante do movimento
na direção a um estágio orgânico e positivo da sociedade europeia. Nota-se, aqui, o
desenvolvimento ligado à ideia de progresso e o nascimento de um pensamento
necessariamente eurocêntrico do termo, bem como a inescapável força com que o
conceito é comumente associado ao seu sentido econômico. Foi nesse período que a
economia de mercado adquiriu sua maturidade (na Inglaterra e na esteira da Revolução
Industrial) e potencializou as diferenças já existentes entre os países em termos de
distância entre ricos e pobres, no que diz respeito a seus indicadores socioeconômicos.
Mesmo considerando esses fatos, são as três décadas que se seguiram à Segunda Guerra
Mundial, chamada de “era de ouro” do capitalismo (entre os anos 50 e os anos 70 do século
passado), que diversos autores registram como sendo o período que marca a explosão do
imaginário contemporâneo sobre desenvolvimento.
Segundo FALLEIROS, PRONKO e OLIVEIRA (2010), nesse período, consolidou-se a
hegemonia do capitalismo no mundo ocidental, pela difusão do “americanismo” (expressão
de Antonio Gramsci para designar o modo de vida característico dos norteamericanos no
século XX): um conjunto de estratégias dos Estados Unidos da América que, ao se
transformarem no principal agente de reconstrução da Europa devastada pela Guerra,
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consolidaram seu projeto societário capitalista frente ao ideário comunista soviético. E ao
obterem êxito nessa reconstrução, por meio de significativa melhoria de vida (pleno
emprego,
consumo
de
massa,
etc.),
fortaleceram
mundialmente
sua
posição
anticomunista. Também nesse período, foi instaurado, nos países capitalistas centrais, o
Estado de bem-estar social e ocorreram, simultaneamente, alto crescimento da
industrialização e expansão da produção. As fronteiras nacionais começaram a se
flexibilizar, surgiram as empresas multinacionais e uma nova e sofisticada divisão
internacional do trabalho.
Como salienta STAVENHAGEN (1985), ao longo das décadas citadas anteriormente,
predominou uma concepção linear evolucionista sobre o desenvolvimento, tendo como
referência o reconhecimento de que determinadas regiões do planeta — a maioria
localizada nas colônias e ex-colônias europeias — eram “atrasadas” em termos
econômicos, sociais e culturais, algumas delas, também no âmbito político. Esse atraso,
conforme entendido na época, se dava nos aspectos da pobreza, fome, baixo produto
nacional, baixa renda per capita e baixos padrões de vida. Percebiam-se como remédio
para o atraso medidas que fomentassem o crescimento econômico, formuladas e
implementadas de diversos modos, a depender da situação diagnosticada, como por
exemplo, incentivo à formação de capital, à tecnologia, à educação. Entretanto, o que se
percebeu, em seguida, é que nem todos esses fatores agindo em conjunto poderiam
solucionar o detectado problema do atraso. Corrobora tal fato o que ressalta MALUF
(2000): a partir da segunda metade dos anos 1970 ficaram patentes os impasses teóricos e
práticos da promoção do desenvolvimento econômico, a partir do reconhecimento dos
limites encontrados nas políticas e programas que buscavam emancipar econômica e
socialmente as nações. Diante dessa constatação, houve uma importante distinção entre o
crescimento econômico (formulado em termos de produto e renda) e o desenvolvimento
em sentido mais amplo, passando o desenvolvimento social e o institucional a serem
componentes mais fortes nas discussões. E o subdesenvolvimento não significava mais “ser
atrasado”, mas sim “ser dependente e explorado”, passando de um conceito linear a um
conceito relacional, ou seja, em termos metodológicos, houve uma mudança de paradigma
em relação ao período anterior.
3. A intervenção do Estado e alternativas para se pensar o desenvolvimento
A questão da intervenção do Estado e se esta beneficia ou prejudica o bem-estar
econômico e social no capitalismo é historicamente recorrente. E defender ou não essa
intervenção passam a ser os argumentos centrais na disputa entre projetos políticos que se
propõem diagnosticar e equacionar questões econômicas e sociais.
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Em uma economia capitalista existe uma tensão permanente entre dois mecanismos
pelos quais os recursos escassos são alocados na produção de bens e serviços e esses são
distribuídos entre os cidadãos: o mercado e o Estado. Na esfera política, essa tensão é
exacerbada pela democracia e, ideologicamente, pauta o debate contemporâneo em torno
do papel do Estado na economia.
Conforme REIS (2008), desde meados do século XIX, prevaleceram três teorias ou
quadros conceituais, sustentando quatro projetos políticos em disputa: (i) teoria política e
econômica liberal, sustentando dois projetos distintos, o liberal-conservador (ou
neoliberal) e o liberal-democrata; (ii) teoria marxista, onde se apoia o projeto socialdemocrata; (iii) teoria desenvolvimentista da CEPAL (Comissão Econômica para a América
Latina e Caribe), subsidiando o projeto desenvolvimentista. Entre os anos 1950 e 1980, a
discussão atingiu seu auge, principalmente pela apropriação, pelo projeto liberaldemocrata e pela social-democracia, de uma teoria econômica — o keynesianismo — que
propunha, por meio da intervenção estatal no funcionamento dos mecanismos de mercado,
a elevação e manutenção do bem-estar social. Nesse sentido, o liberal-democrata se
distancia do projeto neoliberal, o qual não acredita que as falhas de mercado possam ser
corrigidas por meio da intervenção do Estado. Por fim, as contribuições da CEPAL, com
pontos em comum com o keynesianismo, forneceram subsídios teóricos para a orientação
das ações dos governos nacionais de países da região, no sentido de superarem sua
condição por meio da industrialização. Fato é que, entre os anos 1950 e 1970, prevaleceu a
visão social-democrata e, dos anos 1980 em diante, voltou a prevalecer a liberalconservadora, que havia dominado no período entreguerras.
No
que
concerne
aos
países
periféricos,
no
modelo
prevalecente
de
desenvolvimento entre os anos 1950 e 1970, o Estado gestava e implementava uma
variante da industrialização orientada para o interior desses países, tendo como meta a
substituição de importações. A partir dos anos 1980, instaura-se uma política econômica
que, em contraste, alterou quase por completo a intervenção do Estado, com a
liberalização do comércio interno e dos investimentos, privatização de empresas estatais e
aplicação de uma série de reformas econômicas. Como atestam FALLEIROS, PRONKO e
OLIVEIRA (2010), a década marca o início da neoliberalização do mundo, processo
capitaneado pelos governos de então da Grã-Bretanha e dos Estados Unidos, o que
provocou profundas mudanças em todas as dimensões da vida social, a desregulamentação
de todos os mercados, o comércio livre e a mundialização do capital, reforçando a
globalização produtiva, financeira e tecnológica e tendo como consequência o
aprofundamento das desigualdades sociais. Isto porque, ao fim da década, consolida-se o
consenso ideológico global (por vezes, rotulado de Consenso de Washington): uma nova
ordem global, onde, conforme EVANS (1997), as prescrições ideológicas angloamericanas
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passam a ser transcritas dentro de regras formais do jogo, com as quais os Estados
individuais têm de se comprometer ou, então, arriscarem a se tornar párias econômicos. O
receituário foi aplicado aos países em dificuldades financeiras, principalmente aos
latinoamericanos. Nesse cenário, o papel do Estado altera-se significativamente, passando
a ser, então, o de criar e preservar uma estrutura institucional, de modo a garantir a
manutenção da doutrina neoliberal.
Nos anos 1990, os efeitos negativos do neoliberalismo provocaram a criação da
Terceira Via (também conhecida como “social-liberalismo”), um projeto político que,
segundo FALLEIROS, PRONKO e OLIVEIRA (2010), tem a função de desempenhar o papel de
nova âncora do capitalismo neoliberal. Esse projeto também tem interferido de maneira
intensa no papel do Estado na sua responsabilidade pela execução das políticas sociais,
embora diferentemente da doutrina neoliberal: enquanto esta defende a privatização e
define que a execução dessas políticas cabe ao mercado, a Terceira Via repassa essa
responsabilidade para as organizações da sociedade civil. Dentre outras práticas, o Estado
neoliberal da Terceira Via: interfere na legislação e concebe estruturas regulatórias que
privilegiam interesses específicos; assume riscos nas parcerias público-privadas; vigia e
pune, por meios diversos, a classe trabalhadora; tem o dever de proteger interesses
corporativos. Embora receba críticas contundentes, esta é a ideologia hegemônica no
início século do XXI em todos os países do chamado “mundo ocidental” e está voltada para
a criação de um novo senso comum e um novo padrão de sociabilidade, preservando a
lógica da acumulação.
O desgaste de cada um dos projetos postos em prática nas últimas décadas fez com
que diversos autores venham defendendo, por meio de argumentação teórica e evidências
empíricas, que os Estados são vitais para o bem-estar social e econômico de seus cidadãos
e que a questão apropriada não é “o quanto” intervir, mas sim “que tipo” de intervenção
deve ser processada pelo Estado. Surgem, então, os novos caminhos para se pensar a
temática do desenvolvimento, com perspectivas mais amplas e diversificadas. Assim,
STAVENHAGEN (1985) propõe um modelo de “desenvolvimento alternativo”, com uma
abordagem que envolva vários elementos que nem sempre ocorrem em conjunto. Dentre
esses elementos, encontram-se: uma estratégia destinada a satisfazer as necessidades
básicas fundamentais de um grande número de pessoas; uma visão endógena, ao invés
daquela orientada para exportações e importações; ações válidas do ponto de vista do
respeito ao meio ambiente; uso de recursos de forma a ter autossustentação local,
nacional e regional; mais participação da sociedade em todos os níveis do processo e
menos tecnocracia; aproveitamento de tradições culturais existentes; implantação do
“etnodesenvolvimento”, ou seja, respeito e reconhecimento da variedade grupal, tornando
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a etnicidade como aliada do desenvolvimento e da legitimação do Estado-nação e não,
como é usual, encoberta ou negada por este último.
4. As noções sobre desenvolvimento local
Nas três últimas décadas, ficou patente que a globalização desestrutura a sociedade
na periferia e caduca a democracia representativa, potencializando a separação entre
dominantes e dominados. Tende a caducar, também, o Estado-nação, o que desfaz a
cidadania, caso esta não possa se desenvolver sob sua própria racionalidade, para além da
racionalidade burguesa. Tais consequências dos processos de globalização para o Estadonação provocaram o surgimento de novas concepções de desenvolvimento a serem
implementadas junto às sociedades situadas no interior dos países. Gestou-se, assim, a
ideia de um tipo de desenvolvimento que pudesse promover uma espécie de proteção da
realidade local contra os reveses advindos da globalização e que, simultaneamente,
elevasse o dinamismo econômico dos territórios em questão, cunhando-se, aí, a expressão
“desenvolvimento local”. Exemplos de iniciativas dessa natureza já eram vários, à época, e
destaca-se, segundo OLIVEIRA (2001), o desenvolvimento em âmbito local praticado (e bem
sucedido) em países europeus, principalmente na Itália, entre a Segunda Guerra e meados
dos anos 1980. Ou seja, no seu nascimento, o desenvolvimento local está associado à ideia
de um processo a ser construído nos Estados nacionais, pela valorização dos atributos
locais, frente à possível desagregação desses atributos promovida pela globalização.
O termo “local”, contido na expressão, passou, a partir de então, a ser identificado
e significado de formas diversas, a depender da intenção e do discurso de quem pretende
implementar alguma forma desse tipo de desenvolvimento ou, mesmo, simplesmente
colocá-lo na agenda de debates, sejam estes acadêmicos, políticos, econômicos, sociais.
Sendo assim, o que se observa, normalmente, é o “local” como sinônimo de território e os
exemplos são dos mais diversos: um determinado país, em uma comparação com os demais
ou com outro país específico; uma região que engloba vários países; uma região ou um
Estado dentro de um país; um município ou conjunto de municípios; uma comunidade ou
localidade dentro de um município. Tudo isso reforça o caráter de territorialidade
associado à construção do conceito.
Outro caráter inescapavelmente associado ao desenvolvimento local é a sua
endogeneidade, o que remete aos grupos sociais que vivem nos territórios em questão,
bem como às suas condições de vida, no que diz respeito à cidadania, e ao nível de
democracia vivenciado por esses grupos. Nesse sentido, refletir, na atualidade, sobre o que
vem a ser desenvolvimento local requer estar atento às atuais tensões na diferenciação
entre o que é público e o que é privado, as quais foram enumeradas e comentadas por
DUPAS (2003). Dentre essas tensões, para o caso específico da endogeneidade, basta
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observar os fatos citados pelo autor no que concerne à cidadania, descritos,
resumidamente, nessa sequência: (i) os mercados globais construíram a metáfora da
soberania popular triunfando sobre Estados coercitivos para garantir a liberdade individual,
de modo a que o individualismo fosse afirmado como único caminho de inclusão e de
sucesso; (ii) essa exaltação desmesurada da individualidade implicou crescente volatização
da solidariedade; (iii) a intensificação do narcisismo leva tanto à emancipação do indivíduo
quanto a uma aversão à esfera pública, o que causa a consequente degradação desta; (iv)
a esfera privada passa a ser, assim, percebida como o único locus possível de liberdade, o
que gera progressiva privatização do conceito de cidadania.
OLIVEIRA (2001) segue essa linha, sublinhando que a noção de desenvolvimento
local, como qualidade, ou se apoia na cidadania, ou então será apenas sinônimo de uma
certa acumulação de bem-estar e qualidade de vida nos âmbitos mais restritos. Sob essa
perspectiva, a noção de cidadania a nortear a tentativa de mensuração dos processos e
estoques de bem-estar e a qualidade de vida deve se referir ao indivíduo autônomo, crítico
e reflexivo, longe, portanto, do indivíduo-massa; ou seja, trata-se de uma aquisição por
meio do conflito. O autor salienta que o desenvolvimento local é uma noção polissêmica
que comporta tantas quantas sejam as dinâmicas de busca do exercício da cidadania e,
portanto, qualquer tentativa de transformá-lo em modelos paradigmáticos está fadada ao
fracasso. Segundo ele, essas dinâmicas poderiam criar um espaço de interação entre
cidadãos e recuperar a autonomia na gestão do bem comum, fazendo com que, dessa
forma, o governo poderia estar ao alcance das mãos dos cidadãos. Destaca, entretanto,
que a maior parte das definições e ensaios de desenvolvimento local, a rigor, assemelha-se
mais com adaptações dos dominados do que com alternativa à dominação. Para romper
essa fronteira, ele sugere que seja inventado, ao longo do processo, um novo recurso que
não possa ser anulado e que se configure como tendência contrária aos processos
dominantes.
5. Aspectos sobre a participação social nos processos de desenvolvimento
No que concerne à relação entre os atores, cabe aqui tecer considerações sobre a
constituição e as formas de ação política dos grupos sociais e sobre a categoria nomeada
de “sociedade civil” e as contradições existentes na inserção desta no debate
contemporâneo sobre a democracia, no Brasil e demais países da América Latina.
DAGNINO, RIVERA e PANFICHI (2006) salientam que os espaços públicos são as
instâncias deliberativas que dão voz aos atores sociais, instâncias estas que não são
monopolizadas por um único ator social ou político ou pelo próprio Estado. É certo que
nessas instâncias, como sustentado pela teoria da sociedade civil, a ação política se faz
presente, pois ela é parte da lógica da própria sociedade civil, cujos atores, quando
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defendem seus projetos na esfera pública e constroem a ação coletiva, estão fazendo
política e disputando espaço de poder. Mas, por refletir a multiplicidade social e política,
as instâncias são, também, a arena de reconhecimento da diversidade de conflitos,
interesses e opiniões na busca por caminhos que estabeleçam igualdade de recursos aos
participantes do processo, em termos de informação, conhecimento e poder. FAVERO
(2003) alerta, contudo, que o lugar, o papel e o significado dos grupos e movimentos
sociais nas dinâmicas do desenvolvimento são definidos em função de quem detém a
primazia da determinação dos rumos dos processos. Os diversos grupos sociais, ao longo da
história, transitam entre mercado e Estado e, assim, constroem conotações diversas para a
ideia de desenvolvimento, o que, na prática, acaba por ser de difícil compreensão, para os
diversos atores, o que seja participar ativa ou passivamente dos processos em curso.
OLIVEIRA (2001) chama a atenção para o não reducionismo da sociedade civil ao
desenvolvimento local e para uma conceituação não apaziguadora tanto da sociedade civil
quanto do desenvolvimento local. Cita, então, Antonio Gramsci, no sentido de sublinhar
que a sociedade civil é o lugar do conflito pela hegemonia. No Brasil, o autor salienta que,
nos discursos governamental, da mídia, das entidades filantrópicas privadas, das
organizações não governamentais, da “nova ética empresarial” e em certos discursos
acadêmicos, todos pautados pela doutrina neoliberal, a sociedade civil passou a designar
um lugar do “não conflito”, onde os interesses não aparecem, e a cidadania virou sinônimo
de harmonia, de paz social. Essa visão não é apenas falsa conceitualmente, mas também
nas práticas social e política, pois que reduz a sociedade civil ao âmbito dos atores
privados.
FONTES (2006) salienta que Gramsci, ao estabelecer seu conceito para sociedade
civil, forjou um instrumento precioso de análise e compreensão das sociedades capitalistas
avançadas. Como o capitalismo sempre produz classes dominantes e subalternos
explorados, é na análise da correlação de forças e da organização das classes dominantes e
do Estado que se apoiam as ideias desse pensador. A autora ressalta que antes das
formulações de Gramsci, os estudiosos davam ao conceito de sociedade civil um sentido
que abarcava os interesses, o mercado, a concorrência. Com Gramsci, o conceito é
recriado e a sociedade civil passa a ser compreendida como inseparável da noção de
totalidade, ou seja, da luta entre as classes sociais, das relações sociais de produção. É o
local da consolidação dos projetos sociais e das vontades coletivas, não havendo, portanto,
separação ou oposição entre sociedade civil e Estado: Gramsci compreende a sociedade
civil como o “Estado integral”; ou, na expressão cunhada por BUCI-GLUCKSMANN (1980), o
“ Estado ampliado”. Como declara a autora, essa ampliação do Estado na perspectiva
gramsciana se dá nos “pontos de fusão” entre Estado e sociedade, os quais ocorrem por
meio da união de frações da classe dominante com unidades da classe burguesa e por meio
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dos vínculos ideológicos e materiais da classe dominante com suas bases. O Estado, em vez
de ser reduzido a um instrumento externo às relações sociais, articula-se a elas na forma
de dominação de classe, qual seja, um processo de organização do consenso de uma ampla
camada da população em torno da política da classe dominante, por meio dos aparelhos de
hegemonia.
É importante frisar que, na América Latina, como discorrido por MESCHKAT (2000),
o conceito de sociedade civil se difundiu quando quase todos os governos eram ditaduras
militares: o “civil” era o “não militar”. Esse contexto é bem distinto daquele que existia
nos países do chamado socialismo real; porém, em ambos os casos, tratava-se de um
esforço para fazer retroceder o Estado e buscar espaço para os grupos sociais. Contudo,
deve-se lembrar que nem todas as associações civis foram eliminadas pelos governos
militares: associações empresariais existiram livremente, apoiando os regimes enquanto
estes garantissem a ordem. O que foi destruído pelos militares foi a outra parte da
sociedade civil: as organizações e movimentos sociais das camadas mais baixas da
população, dentre elas, campesinos, operários, indígenas, moradores — o conjunto dos
oprimidos e explorados da sociedade. Na atualidade, a expressão “sociedade civil” ainda
figura como lema para apoiar esforços dos excluídos para alcançar cidadania e como um
conceito que legitima a tentativa de acesso às novas ou revividas estruturas democráticas
em nível nacional e local. Porém, como assinala o autor, há uma tendência de evocar a
expressão para sair da necessidade de confrontações entre forças opostas e desenhar um
mundo livre de dominação, equiparando a sociedade civil com a economia de mercado. É
preciso, então, cuidado para que um lema de emancipação não seja convertido em um
elemento da ideologia dominante. Nesse sentido, é indispensável realizar um esforço para
entender o contexto no qual surgem e vão se modificando os conteúdos dos conceitos
políticos.
Para LOBATO (2006), em países capitalistas de industrialização retardatária (como
os da América Latina) a formulação de políticas públicas tem outros complicadores. No
Brasil, onde o processo de acumulação está associado à intervenção do Estado em quase
todos os setores da sociedade, a identificação das formas de relacionamento Estadosociedade é ambígua e de difícil apreensão. Por um lado, a ausência quase total e quase
frequente, ao longo do tempo, de sistemas representativos legítimos; a exclusão de amplos
setores sociais do processo político; e um tratamento variante entre a cooptação
dominadora e a coerção estrita sobre os setores populares. Por outro lado, as mesmas
características da acumulação vêm induzindo a uma complexidade na dinâmica social por
meio da convivência de padrões diferenciados de relacionamento entre diferentes
segmentos sociais e destes com o Estado e gerando formas pré-capitalistas ou marginais ao
processo dominante, junto com formas típicas do capitalismo avançado. A autora destaca,
Impactos sociais, ambientais e urbanos das atividades petrolíferas: o caso de Macaé
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como outros complicadores, a ausência de sistemas partidários fortes, a ainda fraca
organização de grupos pluralistas de interesse e a presença persistente, na sociedade
brasileira, do clientelismo, forma que conviveu juntamente com o corporativismo populista
dos períodos burocraticoautoritários e se mantém forte como canal de relacionamento com
a sociedade.
6. Contradições que permeiam as noções de desenvolvimento local
O deslocamento da territorialidade do plano nacional para o plano local, para se
pensar o desenvolvimento, veio acompanhado, segundo REIS (2008), da diversificação de
atores envolvidos nos novos fluxos de mercadorias e de capitais do processo de
globalização, o que provocou estudos para compreensão da formação e articulação de
redes e do papel do terceiro setor. Induziu, também, os Estados a se empenharem em
pesquisas para identificar a disponibilidade de recursos junto a atores internacionais e
nacionais, onde possam ser engendrados os novos tipos de práticas desenvolvimentistas.
Assim, encontram-se projetos de desenvolvimento local financiados: por empresas (por
conta de responsabilidade social, por exemplo); por organizações de países, como o PPG-7
(grupo dos sete países mais desenvolvidos); por instituições religiosas nacionais e
internacionais; pelo Banco Mundial; por fundações privadas e organizações não
governamentais diversas; pelos próprios agentes públicos (municípios, Unidades da
Federação, fundações e órgãos públicos). O autor alerta que isso não implicou, entretanto,
redução, tanto da desigualdade política e econômica, quanto da dificuldade de
emparelhamento verificada anteriormente entre os países, bem como da assimetria de
poder entre os atores envolvidos. Isto porque, muitas das iniciativas de desenvolvimento
local padecem de uma descontinuidade espacial, temporal e cultural, levando-as ao
fracasso e ao desperdício de tempo, energia e esperança quanto aos sentidos de melhoria
das condições almejados, embora sucesso e fracasso sejam percebidos de forma diferente
pelos atores envolvidos.
Além disso, muitos dos projetos de desenvolvimento local, na atualidade, mesmo
que surjam com a pretensão de solucionar os dilemas da exclusão social, são inócuos
frente à escala dos problemas e despolitizadores quanto às questões sociais — nesse
quadro, como ressalta DUPAS (2003), ganham destaque aqueles incluídos na nova
tendência de responsabilidade social das empresas. Isto porque, essas ações pressupõem a
desqualificação do poder público, desconhecendo a possibilidade de decisão pelo
enfrentamento do conflito, o que é viabilizado pelas políticas públicas ao criar
compromisso e envolvimento dos cidadãos.
Pensar o desenvolvimento local requer considerar que ele se caracteriza por ser
eminentemente endógeno. Muitas vezes, a percepção de quem concebe ou financia os
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projetos de desenvolvimento local e está posicionado “fora do local” não coincide com a
percepção dos atores locais. Assim, conforme REIS (2008), um dos principais problemas dos
projetos está relacionado aos quadros institucionais que encaminham os conflitos e as
potencialidades (por exemplo, governança local, disponibilidade de recursos, coordenação
e articulação de interesses e dos atores).
Na tentativa de romper esses limites, as teorias e enfoques de construção de
estratégias de desenvolvimento local vêm introduzindo ou reformulando conceitos
diversos, tais como: solidariedade social (economia solidária, economia popular e solidária,
economia social); perspectiva ampliada de capital (“ativos de capital”: produtivo, humano,
político, social, cultural, ambiental); associação de processos sociais e instituições
(inovações e especificidades locais; condicionantes estruturais de cada local; criatividade
coletiva; experiências e acumulação de competências; cooperação e intercâmbio entre os
atores). Lembra-se que, nas últimas décadas, surgiu uma abordagem que dá às instituições
um papel central para se pensar os processos de desenvolvimento.
Em
que
pesem
todas
as
tentativas
de
teorizar
sobre
alternativas
de
desenvolvimento local, é preciso alertar que vários dos elementos citados acima estão
enredados na corrente da Terceira Via, que, conforme comentado no item 3 deste
trabalho, está situada em países centrais e periféricos e vem operando a ideologia de que
a ordem do capital é imutável. Segundo LEHER (2010), essa operação transcorre em
diversos países da América Latina, por meio de muitas mudanças ocorridas nos anos 1980 e
1990, as quais vêm reconfigurando a esquerda e, também, a direita desses países,
convergindo ambas para um ponto comum. Dessa forma, se forja um aprofundamento do
padrão de acumulação capitalista com alto grau de consentimento popular, mesmo com a
permanência de desigualdades sociais brutais, da violência da expropriação de terras e
direitos sociais e da derrocada das políticas de caráter universalista. Para melhor
compreensão desse processo, faz-se necessário observar as ressignificações da socialdemocracia europeia, que nas últimas décadas, assimilou o neoliberalismo e passou a ser
operadora das políticas neoliberais, redefinindo a agenda da social-democracia mundial e
possibilitando o estabelecimento de um tipo de governo social-liberal em diversos países.
7. O licenciamento ambiental de petróleo e o desenvolvimento local
Em outro artigo da presente coletânea, intitulado “Os impactos socioambientais e
as medidas mitigadoras/compensatórias no âmbito do licenciamento ambiental federal das
atividades marítimas de exploração e produção de petróleo no Brasil”, foram
resumidamente descritos a atividade marítima de exploração e produção petróleo e gás,
seus riscos e impactos e o licenciamento ambiental dos empreendimentos, o qual está sob
Impactos sociais, ambientais e urbanos das atividades petrolíferas: o caso de Macaé
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responsabilidade da Coordenação Geral de Petróleo e Gás (CGPEG), vinculada à Diretoria
de Licenciamento Ambiental (DILIC) do IBAMA.
Cabe, aqui, trazer outros elementos desse licenciamento, de forma a subsidiar
reflexões sobre esse instrumento de política pública e suas potencialidades e limitações
frente à discussão anterior sobre desenvolvimento local, reflexões estas que são
complementares às levantadas no citado artigo. Para tal, foram utilizadas as medidas
mitigadoras
e
compensatórias associadas aos impactos no meio socioeconômico
configuradas em projetos cujas ações educativas buscam ter um caráter crítico e
transformador. Nomeadamente, o Plano de Compensação da Atividade Pesqueira (PCAP) e
o Projeto de Educação Ambiental (PEA). As reflexões focam, então, três pontos
específicos: (i) os municípios onde se realizam tais medidas; (ii) os grupos sociais inseridos
nessas medidas; (iii) a legislação que dá suporte ao licenciamento e que pauta as decisões
do quadro técnico da CGPEG.
Quanto aos municípios e aos grupos sociais, é preciso ter em conta que há critérios
para definição da área de influência dos empreendimentos marítimos. Conforme visto no
referido artigo, na atividade de petróleo e gás são licenciados empreendimentos de três
tipos— Pesquisa Sísmica; Perfuração; e Produção & Escoamento — e os impactos se dão nos
meios físico, biótico e socioeconômico. No que tange ao meio socioeconômico, por mais
distante da costa que se pretenda implantar um empreendimento, sua área de influência
são os municípios costeiros onde há comunidades que realizam atividades econômicas (tais
como pesca artesanal, turismo ou outras que venham a ser identificadas) na área do mar
requerida pelo empreendimento. Devem ser consideradas a área de exclusão promovida
pela atividade do navio sísmico (o que inclui o levantamento de dados e a área de manobra
do navio) e aquela do entorno da unidade marítima (plataforma ou sonda) e do sistema de
escoamento (dutos), bem como o aumento do tráfego de embarcações de apoio ao
empreendimento e as rotas dessas embarcações até as bases de apoio, incluindo os portos
ou terminais. Em empreendimento de Produção & Escoamento, também devem ser
incluídos os municípios que, por definição da legislação, irão receber royalties quando do
início da operação da atividade.
De norte a sul do Brasil, são 16 as bacias sedimentares que abrangem a região
costeira e oceânica e, sob responsabilidade da CGPEG, há processos de licenciamento de
empreendimentos localizados na área marítima adjacente a vários Estados. Os
empreendimentos de Sísmica e de Perfuração vêm ocorrendo sistematicamente desde a
Bacia da Foz do Amazonas, situada no extremo norte, à Bacia de Pelotas, situada no
extremo sul. No que diz respeito à Produção& Escoamento, há empreendimentos
licenciados que se encontram frontais aos Estados de São Paulo, Bahia, Sergipe e Rio
Grande do Norte, mas a maior concentração de empreendimentos (e dos processos de
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licenciamento) se encontra, atualmente, na Bacia de Campos, área marítima que se
estende de Arraial do Cabo, no Rio de Janeiro, até próximo a Vitória, no Espírito Santo.
A título de ilustração sobre a potencialização dos conflitos gerados pelo uso do
espaço marítimo, basta observar o tráfego acrescido pela indústria de petróleo off shore
somente na Bacia de Campos, onde operam, atualmente, mais de 100 embarcações,
exclusivamente para essa atividade. E não são embarcações de pequeno porte. De uma
forma geral, uma embarcação lançadora de linha (que instala os dutos de escoamento no
assoalho marinho) chega à arqueação bruta de 25.000 t, podendo abrigar cerca de 200
trabalhadores. O navio sísmico se situa em uma faixa que está entre 2.000 e 4.000 t de
arqueação bruta. Um barco de apoio ou de emergência, entre 4.000 e 10.000 t. E mesmo
as consideradas menores, geralmente, têm mais de 400 t. Para efeito de comparação, uma
traineira comumente utilizada na pesca artesanal na costa fluminense encontra-se na faixa
de 10 a 20 t de arqueação bruta, onde atuam, em média, de 5 a 8 pescadores. E a julgar
pela Produção nos megacampos do pré-sal, na Bacia de Santos (área marítima que se
estende de Florianópolis a Arraial do Cabo), todas as questões sobre gestão socioambiental
nos municípios costeiros fluminenses irão se intensificar, independentemente da discussão
sobre alteração na atual legislação sobre royalties.
Assim, em diversos municípios da costa há PCAPs e PEAs sendo realizados,
envolvendo comunidades pesqueiras e outros grupos sociais, com as mais díspares
dinâmicas sociais, econômicas e culturais e distintos níveis de organização social. Disso
decorre que, nas ações participativas desenvolvidas em cada um desses Projetos, nas quais
se pretende que sejam exercitadas práticas democráticas e cidadãs, além de resultados
coletivos, há que se compreender e reforçar as características de cada grupo trabalhado e
respeitar seu ritmo de construção coletiva de ações. Isto para não incorrer no fracasso,
alertado por OLIVEIRA (2001) no item 4, caso se pense em promover alguma espécie de
desenvolvimento local em uma comunidade, aplicando-se modelos extraídos de outras.
Essa compreensão e respeito, caso sejam praticados pelos executores dos Projetos, em
última instância, vão ao encontro do caráter de territorialidade e de endogeneidade
associados à construção do conceito de desenvolvimento local, também discutidos no
mesmo item.
Os PCAPs e PEAs exigidos pela CGPEG e atualmente desenvolvidos em municípios do
Estado do Rio de Janeiro fazem parte de condicionantes de licenças ambientais das
dezenas de empreendimentos localizados na Bacia de Campos e na Bacia de Santos (muitos
desses Projetos abrangem, também, municípios do Espírito Santo). São cinco os PEAs
vinculados a licenças de empreendimentos de Produção & Escoamento desenvolvidos nos
13 municípios costeiros entre Saquarema e São Francisco do Itabapoana: PEA-BC, Pólen e
NEA-BC, da Petrobras; PEA-Devon; PEA-Shell. São Projetos de longa duração, em ciclos de
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dois ou três anos, pois estão associados ao tempo de duração dos empreendimentos, o que
pode se estender por até 30 anos (exceção ao da Devon, que tem duração de 9 anos). O
PEA-BC trata-se do Programa de Educação Ambiental da Bacia de Campos (em construção)
e irá abrigar todos os Projetos de Educação Ambiental existentes e futuros na região,
inclusive os citados. O Pólen (assim como o NEA-BC) se desdobra em um projeto por
município, onde estão sendo discutidos, dentre outros temas: controle social sobre os
royalties; gestão socioambiental em manguezais e lagoas; planos diretores municipais;
organização comunitária. Os públicos são diferenciados: jovens, pescadores, moradores,
organizações
da
sociedade
civil,
professores.
O
PEA-Devon
debate
problemas
socioambientais, por meio da instrumentalização de jovens em oficinas de cinema e
exibição e discussão pública dos filmes realizados. O PEA-Shell trabalha as questões
socioambientais com as comunidades quilombolas presentes nos municípios.
Quanto aos empreendimentos de Sísmica e de Perfuração, há mais três projetos
atualmente em andamento. O Projeto de Caracterização Regional da Bacia de Campos
(PCR/BC), da Petrobras, com duração prevista de dois anos, desenvolve-se em 11
municípios litorâneos (entre Saquarema e São Francisco do Itabapoana) e envolve a
caracterização dos meios naturais (físico e biótico) e social. Estão vinculados subprojetos
de monitoramento ambiental, monitoramento do desembarque pesqueiro em 14 pontos
distribuídos nos municípios do Projeto e caracterização socioeconômica da atividade
pesqueira (perfil de pescadores e domicílios). Os outros dois projetos têm prazos flexíveis,
com mínimo de dois anos, em função das especificidades e do andamento das ações
previstas: o PCAP da Petrobras se desenvolve em Casimiro de Abreu, Macaé, Quissamã,
Campos dos Goytacazes, São João da Barra e São Francisco do Itabapoana; e o PEA da
empresa OGX, em Arraial do Cabo, Cabo Frio, Armação de Búzios, Macaé, Campos dos
Goytacazes, São João da Barra, São Francisco do Itabapoana.
A experiência da CGPEG tem mostrado que no litoral de um mesmo Estado e até de
um mesmo município, os Projetos se desenvolvem de forma absolutamente diferente, em
termos de conquistas, progressos e retrocessos, devido, principalmente, ao nível
diferenciado de organização social encontrado de um grupo social para outro. Destaca-se,
sobretudo, um costume muito arraigado em diversas comunidades, que é o de contar com
práticas clientelistas e assistencialistas, promovidas historicamente por políticos e elites
empresariais diversas, além do baixíssimo nível (ou total ausência) de organização social
de vários desses grupos e, por desdobramento, a pouca prática de participação social,
cenário relacionado a fatores históricos, muito comum em toda a sociedade brasileira. A
diferenciação na organização social dos grupos é um dos principais motivos pelos quais a
CGPEG encontra dificuldades na mensuração qualitativa e na construção de indicadores
que permitam retratar com clareza os avanços e sanar, de modo mais célere, os impasses
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verificados ao longo dos Projetos. Soma-se a isso a dificuldade de incorporação, pelas
empresas de petróleo e pelas empresas consultoras que conduzem os Projetos, dos
princípios propostos e das orientações pedagógicas do IBAMA para serem aplicados na
execução dessas medidas mitigadoras e compensatórias.
O cenário dessas comunidades confirma as constatações acerca da fraca
organização de grupos pluralistas de interesse neste país e da prática de clientelismo,
presentes nas ponderações de LOBATO (2006), no item 5. Remete, também, ao baixo nível
de democracia vivenciado por esses grupos, conforme comentado no item 4. Essas
características dificultam o entendimento, por parte dos grupos trabalhados, sobre a
vulnerabilidade aos impactos da atividade de petróleo a que estão sujeitos, bem como
sobre as funções do licenciamento e os objetivos dos Projetos. Junta-se a isso outros
agravantes, bastante percebidos pela prática do licenciamento na CGPEG, tais como o
risco de cooptação de lideranças locais ou, então, a resistência à implementação de
medidas de cunho participativo devido ao interesse na manutenção do status quo por
atores locais.
No que concerne à legislação e às decisões do quadro técnico da CGPEG, vale
assinalar que a flexibilidade contida em toda norma legal, quando se trata do “como
fazer”, dá margem a diversos tipos de iniciativas por parte dos órgãos executores da
política ambiental. Nesse caso, é fundamental a vontade política para criar, manter e
fortalecer quadros técnicos nas distintas Coordenações da DILIC/IBAMA e nos órgãos
ambientais estaduais, nas suas respectivas competências, o que remete ao comentário do
item 6 sobre quadros institucionais mediando conflitos. Este é um dos fatores de maior
peso na diferença entre os licenciamentos ditos mais burocráticos e aqueles que
implementam e renovam procedimentos por meio da discussão técnica após a verificação
prática do cumprimento de condicionantes das licenças concedidas. Ou seja, não se pode
perder de vista a perspectiva histórica e a dinâmica do processo de licenciamento. Não
existe procedimento pronto e acabado, quando se quer dar forma concreta ao que
determina cada lei, decreto, resolução. No licenciamento de petróleo, a experiência tem
evidenciado que, para a construção de cada procedimento, são necessários: (i) os avanços
anteriores e o envolvimento e constância nas discussões dos Grupos de Trabalho formados
por Analistas Ambientais da CGPEG; (ii) a associação das discussões com as práticas de
rotina e com a participação da sociedade, o que se dá por meio de reuniões com as
empresas, verificação da implementação dos projetos no campo, audiências e consultas
públicas. E o licenciamento não é interrompido enquanto é discutido. A permanência de
Analistas no setor por tempo suficiente para que sejam sedimentadas as práticas e criada
massa crítica em torno dos diversos temas tratados, aliada à entrada de novos
concursados, reforçando essa dinâmica, é o que tem permitido avanços no processo de
Impactos sociais, ambientais e urbanos das atividades petrolíferas: o caso de Macaé
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licenciamento e melhorias nas medidas de monitoramento, mitigadoras e compensatórias.
O que não quer dizer que todos os Projetos estejam em perfeito andamento e que o
número atual de Analistas esteja satisfatório para a cada vez maior demanda por
licenciamento desses empreendimentos.
8. Considerações finais
São diversos os juízos de valor e as premissas presentes nos debates que envolvem
as questões do desenvolvimento e, dessa forma, faz-se necessário um recorte que
possibilite dar conta de apresentar, a priori, o que está pautando cada debate. As
questões se complexificam quando a expressão “desenvolvimento local” está presente.
Nesse caso, há necessidade de cautela em qualquer observação sobre o discurso que
envolve o termo “local” no debate. Por vezes, as especificidades de uma dada comunidade
podem não estar contempladas ou traduzidas de forma evidente, o que torna frustrante
qualquer iniciativa quanto à idendidade dos comunitários ou à busca da melhoria de suas
condições de vida. Um aspecto a nortear o debate sobre qualquer projeto de
desenvolvimento local, no sentido de se evitar as possíveis frustrações nas ações a serem
implementadas, é a apropriação das práticas sociais locais como fator de produção,
cuidando para que não sejam moldadas de forma a comprometer o bem-estar coletivo e
para que o resultado sejam indivíduos críticos e reflexivos. Por outro lado, o debate não
pode se furtar, também, à questão da influência da hegemonia do projeto neoliberal nos
planos nacionais e locais, que faz com que várias ações levadas em uma dada localidade
não sejam capazes de transformar estruturalmente o próprio local, reproduzindo as
desigualdades no tempo e no espaço, ainda que o desenvolvimento local esteja sendo
perseguido de forma persistente. O desenvolvimento local, como bem lembra DELGADO
(2001), não é simplesmente uma questão de acesso ou disponibilidade de recursos
econômicos e naturais. Requer, também, a criação das condições para que as comunidades
tenham acesso, não somente a recursos para sobreviver, mas a componentes que as
auxiliem a dar significado ao mundo, construir uma identidade, agir, se reproduzir
socialmente e mudar normas e regras que governam o controle e uso dos diversos recursos.
Atualmente, no licenciamento ambiental marítimo de petróleo e gás praticado no
Brasil, os aspectos citados anteriormente são considerados nas orientações e metodologias
exigidas pela CGPEG às empresas, para serem incorporadas em projetos associados aos
grupos sociais afetados pelos empreendimentos. Os projetos têm evidenciado que, por um
lado, há potencialidades no licenciamento quanto à emancipação desses grupos sociais,
mas há, em paralelo, limitações associadas às características dos próprios grupos, a
questões intrínsecas ao processo de licenciamento e à pouca cultura, no meio empresarial,
de lidar com processos sociais emancipatórios. Além disso, o licenciamento não tem as
funções de uma política pública, senão de um instrumento de política e, portanto, não
Impactos sociais, ambientais e urbanos das atividades petrolíferas: o caso de Macaé
Cap. 1-7: Gilberto de Morães Mendonça - Pag 129
pode dar conta de todas as condições e problemas que redundaram nas desigualdades
sociais vivenciadas há tempos pelas comunidades que, na atualidade, se encontram
vulneráveis aos impactos dos empreendimentos. Todos esses elementos tornam-se
balizadores quando da intenção de se tratar de desenvolvimento local junto a esses grupos
sociais.
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