Universidade do Sul de Santa Catarina Política e Planejamento Econômico Disciplina na modalidade a distância Palhoça UnisulVirtual 2013 Créditos Universidade do Sul de Santa Catarina | Campus UnisulVirtual | Educação Superior a Distância Avenida dos Lagos, 41 – Cidade Universitária Pedra Branca | Palhoça – SC | 88137-900 | Fone/fax: (48) 3279-1242 e 3279-1271 | E-mail: [email protected] | Site: www.unisul.br/unisulvirtual Reitor Ailton Nazareno Soares Vice-Reitor Sebastião Salésio Heerdt Chefe de Gabinete da Reitoria Willian Corrêa Máximo Pró-Reitor de Ensino e Pró-Reitor de Pesquisa, Pós-Graduação e Inovação Mauri Luiz Heerdt Pró-Reitora de Administração Acadêmica Miriam de Fátima Bora Rosa Pró-Reitor de Desenvolvimento e Inovação Institucional Valter Alves Schmitz Neto Diretora do Campus Universitário de Tubarão Milene Pacheco Kindermann Diretor do Campus Universitário da Grande Florianópolis Hércules Nunes de Araújo Secretária-Geral de Ensino Solange Antunes de Souza Diretora do Campus Universitário UnisulVirtual Jucimara Roesler Equipe UnisulVirtual Diretor Adjunto Moacir Heerdt Secretaria Executiva e Cerimonial Jackson Schuelter Wiggers (Coord.) Marcelo Fraiberg Machado Tenille Catarina Assessoria de Assuntos Internacionais Murilo Matos Mendonça Assessoria de Relação com Poder Público e Forças Armadas Adenir Siqueira Viana Walter Félix Cardoso Junior Assessoria DAD - Disciplinas a Distância Patrícia da Silva Meneghel (Coord.) Carlos Alberto Areias Cláudia Berh V. da Silva Conceição Aparecida Kindermann Luiz Fernando Meneghel Renata Souza de A. Subtil Assessoria de Inovação e Qualidade de EAD Denia Falcão de Bittencourt (Coord.) Andrea Ouriques Balbinot Carmen Maria Cipriani Pandini Assessoria de Tecnologia Osmar de Oliveira Braz Júnior (Coord.) Felipe Fernandes Felipe Jacson de Freitas Jefferson Amorin Oliveira Phelipe Luiz Winter da Silva Priscila da Silva Rodrigo Battistotti Pimpão Tamara Bruna Ferreira da Silva Coordenação Cursos Coordenadores de UNA Diva Marília Flemming Marciel Evangelista Catâneo Roberto Iunskovski Auxiliares de Coordenação Ana Denise Goularte de Souza Camile Martinelli Silveira Fabiana Lange Patricio Tânia Regina Goularte Waltemann Coordenadores Graduação Aloísio José Rodrigues Ana Luísa Mülbert Ana Paula R.Pacheco Artur Beck Neto Bernardino José da Silva Charles Odair Cesconetto da Silva Dilsa Mondardo Diva Marília Flemming Horácio Dutra Mello Itamar Pedro Bevilaqua Jairo Afonso Henkes Janaína Baeta Neves Jorge Alexandre Nogared Cardoso José Carlos da Silva Junior José Gabriel da Silva José Humberto Dias de Toledo Joseane Borges de Miranda Luiz G. Buchmann Figueiredo Marciel Evangelista Catâneo Maria Cristina Schweitzer Veit Maria da Graça Poyer Mauro Faccioni Filho Moacir Fogaça Nélio Herzmann Onei Tadeu Dutra Patrícia Fontanella Roberto Iunskovski Rose Clér Estivalete Beche Vice-Coordenadores Graduação Adriana Santos Rammê Bernardino José da Silva Catia Melissa Silveira Rodrigues Horácio Dutra Mello Jardel Mendes Vieira Joel Irineu Lohn José Carlos Noronha de Oliveira José Gabriel da Silva José Humberto Dias de Toledo Luciana Manfroi Rogério Santos da Costa Rosa Beatriz Madruga Pinheiro Sergio Sell Tatiana Lee Marques Valnei Carlos Denardin Sâmia Mônica Fortunato (Adjunta) Coordenadores Pós-Graduação Aloísio José Rodrigues Anelise Leal Vieira Cubas Bernardino José da Silva Carmen Maria Cipriani Pandini Daniela Ernani Monteiro Will Giovani de Paula Karla Leonora Dayse Nunes Letícia Cristina Bizarro Barbosa Luiz Otávio Botelho Lento Roberto Iunskovski Rodrigo Nunes Lunardelli Rogério Santos da Costa Thiago Coelho Soares Vera Rejane Niedersberg Schuhmacher Gerência Administração Acadêmica Angelita Marçal Flores (Gerente) Fernanda Farias Secretaria de Ensino a Distância Samara Josten Flores (Secretária de Ensino) Giane dos Passos (Secretária Acadêmica) Adenir Soares Júnior Alessandro Alves da Silva Andréa Luci Mandira Cristina Mara Schauffert Djeime Sammer Bortolotti Douglas Silveira Evilym Melo Livramento Fabiano Silva Michels Fabricio Botelho Espíndola Felipe Wronski Henrique Gisele Terezinha Cardoso Ferreira Indyanara Ramos Janaina Conceição Jorge Luiz Vilhar Malaquias Juliana Broering Martins Luana Borges da Silva Luana Tarsila Hellmann Luíza Koing Zumblick Maria José Rossetti Marilene de Fátima Capeleto Patricia A. Pereira de Carvalho Paulo Lisboa Cordeiro Paulo Mauricio Silveira Bubalo Rosângela Mara Siegel Simone Torres de Oliveira Vanessa Pereira Santos Metzker Vanilda Liordina Heerdt Gestão Documental Patrícia de Souza Amorim Poliana Simao Schenon Souza Preto Karine Augusta Zanoni Marcia Luz de Oliveira Mayara Pereira Rosa Luciana Tomadão Borguetti Gerência de Desenho e Desenvolvimento de Materiais Didáticos Assuntos Jurídicos Márcia Loch (Gerente) Bruno Lucion Roso Sheila Cristina Martins Desenho Educacional Marketing Estratégico Rafael Bavaresco Bongiolo Carolina Hoeller da Silva Boing Vanderlei Brasil Francielle Arruda Rampelotte Cristina Klipp de Oliveira (Coord. Grad./DAD) Roseli A. Rocha Moterle (Coord. Pós/Ext.) Aline Cassol Daga Aline Pimentel Carmelita Schulze Daniela Siqueira de Menezes Delma Cristiane Morari Eliete de Oliveira Costa Eloísa Machado Seemann Flavia Lumi Matuzawa Geovania Japiassu Martins Isabel Zoldan da Veiga Rambo João Marcos de Souza Alves Leandro Romanó Bamberg Lygia Pereira Lis Airê Fogolari Luiz Henrique Milani Queriquelli Marcelo Tavares de Souza Campos Mariana Aparecida dos Santos Marina Melhado Gomes da Silva Marina Cabeda Egger Moellwald Mirian Elizabet Hahmeyer Collares Elpo Pâmella Rocha Flores da Silva Rafael da Cunha Lara Roberta de Fátima Martins Roseli Aparecida Rocha Moterle Sabrina Bleicher Verônica Ribas Cúrcio Reconhecimento de Curso Acessibilidade Multimídia Lamuniê Souza (Coord.) Clair Maria Cardoso Daniel Lucas de Medeiros Jaliza Thizon de Bona Guilherme Henrique Koerich Josiane Leal Marília Locks Fernandes Gerência Administrativa e Financeira Renato André Luz (Gerente) Ana Luise Wehrle Anderson Zandré Prudêncio Daniel Contessa Lisboa Naiara Jeremias da Rocha Rafael Bourdot Back Thais Helena Bonetti Valmir Venício Inácio Gerência de Ensino, Pesquisa e Extensão Janaína Baeta Neves (Gerente) Aracelli Araldi Elaboração de Projeto Maria de Fátima Martins Extensão Maria Cristina Veit (Coord.) Pesquisa Daniela E. M. Will (Coord. PUIP, PUIC, PIBIC) Mauro Faccioni Filho (Coord. Nuvem) Pós-Graduação Anelise Leal Vieira Cubas (Coord.) Biblioteca Salete Cecília e Souza (Coord.) Paula Sanhudo da Silva Marília Ignacio de Espíndola Renan Felipe Cascaes Gestão Docente e Discente Enzo de Oliveira Moreira (Coord.) Capacitação e Assessoria ao Docente Alessandra de Oliveira (Assessoria) Adriana Silveira Alexandre Wagner da Rocha Elaine Cristiane Surian (Capacitação) Elizete De Marco Fabiana Pereira Iris de Souza Barros Juliana Cardoso Esmeraldino Maria Lina Moratelli Prado Simone Zigunovas Tutoria e Suporte Anderson da Silveira (Núcleo Comunicação) Claudia N. Nascimento (Núcleo Norte- Nordeste) Maria Eugênia F. Celeghin (Núcleo Pólos) Andreza Talles Cascais Daniela Cassol Peres Débora Cristina Silveira Ednéia Araujo Alberto (Núcleo Sudeste) Francine Cardoso da Silva Janaina Conceição (Núcleo Sul) Joice de Castro Peres Karla F. Wisniewski Desengrini Kelin Buss Liana Ferreira Luiz Antônio Pires Maria Aparecida Teixeira Mayara de Oliveira Bastos Michael Mattar Vanessa de Andrade Manoel (Coord.) Letícia Regiane Da Silva Tobal Mariella Gloria Rodrigues Vanesa Montagna Avaliação da aprendizagem Portal e Comunicação Catia Melissa Silveira Rodrigues Andreia Drewes Luiz Felipe Buchmann Figueiredo Rafael Pessi Gerência de Produção Arthur Emmanuel F. Silveira (Gerente) Francini Ferreira Dias Design Visual Pedro Paulo Alves Teixeira (Coord.) Alberto Regis Elias Alex Sandro Xavier Anne Cristyne Pereira Cristiano Neri Gonçalves Ribeiro Daiana Ferreira Cassanego Davi Pieper Diogo Rafael da Silva Edison Rodrigo Valim Fernanda Fernandes Frederico Trilha Jordana Paula Schulka Marcelo Neri da Silva Nelson Rosa Noemia Souza Mesquita Oberdan Porto Leal Piantino Sérgio Giron (Coord.) Dandara Lemos Reynaldo Cleber Magri Fernando Gustav Soares Lima Josué Lange Claudia Gabriela Dreher Jaqueline Cardozo Polla Nágila Cristina Hinckel Sabrina Paula Soares Scaranto Thayanny Aparecida B. da Conceição Conferência (e-OLA) Gerência de Logística Marcelo Bittencourt (Coord.) Jeferson Cassiano A. da Costa (Gerente) Logísitca de Materiais Carlos Eduardo D. da Silva (Coord.) Abraao do Nascimento Germano Bruna Maciel Fernando Sardão da Silva Fylippy Margino dos Santos Guilherme Lentz Marlon Eliseu Pereira Pablo Varela da Silveira Rubens Amorim Yslann David Melo Cordeiro Avaliações Presenciais Graciele M. Lindenmayr (Coord.) Ana Paula de Andrade Angelica Cristina Gollo Cristilaine Medeiros Daiana Cristina Bortolotti Delano Pinheiro Gomes Edson Martins Rosa Junior Fernando Steimbach Fernando Oliveira Santos Lisdeise Nunes Felipe Marcelo Ramos Marcio Ventura Osni Jose Seidler Junior Thais Bortolotti Gerência de Marketing Eliza B. Dallanhol Locks (Gerente) Relacionamento com o Mercado Alvaro José Souto Relacionamento com Polos Presenciais Alex Fabiano Wehrle (Coord.) Jeferson Pandolfo Carla Fabiana Feltrin Raimundo (Coord.) Bruno Augusto Zunino Gabriel Barbosa Produção Industrial Gerência Serviço de Atenção Integral ao Acadêmico Maria Isabel Aragon (Gerente) Ana Paula Batista Detóni André Luiz Portes Carolina Dias Damasceno Cleide Inácio Goulart Seeman Denise Fernandes Francielle Fernandes Holdrin Milet Brandão Jenniffer Camargo Jessica da Silva Bruchado Jonatas Collaço de Souza Juliana Cardoso da Silva Juliana Elen Tizian Kamilla Rosa Mariana Souza Marilene Fátima Capeleto Maurício dos Santos Augusto Maycon de Sousa Candido Monique Napoli Ribeiro Priscilla Geovana Pagani Sabrina Mari Kawano Gonçalves Scheila Cristina Martins Taize Muller Tatiane Crestani Trentin Edson Rosa Gomes da Silva Thiago Paulo Silva de Oliveira Política e Planejamento Econômico Livro didático Design instrucional Isabel Rambo Palhoça UnisulVirtual 2013 Copyright © UnisulVirtual 2013 Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição. Edição – Livro Didático Professores Conteudistas Edson Rosa Gomes da Silva Thiago Paulo Silva de Oliveira Design Instrucional Isabel Rambo Projeto Gráfico e Capa Equipe UnisulVirtual Diagramação Jordana Paula Schulka Revisão Contextuar ISBN 978-85-7817-536-8 338.9 S58 Silva, Edson Rosa Gomes da Política e planejamento econômico : livro didático / Edson Rosa Gomes da Silva, Thiago Paulo Silva de Oliveira ; design instrucional Isabel Rambo. – Palhoça : UnisulVirtual, 2013. 269 p. : il. ; 28 cm. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7817-536-8 1. Política econômica. 2. Planejamento econômico. I. Oliveira, Thiago Paulo Silva de. II. Rambo, Isabel. III. Título. Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul Sumário Apresentação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Palavras dos professores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 UNIDADE 1 - Introdução à política econômica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 UNIDADE 2 - Introdução ao planejamento econômico. . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 UNIDADE 3 - Planejamento econômico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 UNIDADE 4 - Formulação do planejamento econômico. . . . . . . . . . . . . . . . 189 Para concluir o estudo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Referências. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 Sobre os professores conteudistas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 Respostas e comentários das atividades de autoavaliação. . . . . . . . . . . . . . 267 Biblioteca Virtual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 Apresentação Este livro didático corresponde à disciplina Política e Planejamento Econômico. O material foi elaborado visando a uma aprendizagem autônoma e aborda conteúdos especialmente selecionados e relacionados à sua área de formação. Ao adotar uma linguagem didática e dialógica, objetivamos facilitar seu estudo a distância, proporcionando condições favoráveis às múltiplas interações e a um aprendizado contextualizado e eficaz. Lembre-se que sua caminhada, nesta disciplina, será acompanhada e monitorada constantemente pelo Sistema Tutorial da UnisulVirtual, por isso a “distância” fica caracterizada somente na modalidade de ensino que você optou para sua formação, pois na relação de aprendizagem professores e instituição estarão sempre conectados com você. Então, sempre que sentir necessidade entre em contato; você tem à disposição diversas ferramentas e canais de acesso tais como: telefone, e-mail e o Espaço Unisul Virtual de Aprendizagem, que é o canal mais recomendado, pois tudo o que for enviado e recebido fica registrado para seu maior controle e comodidade. Nossa equipe técnica e pedagógica terá o maior prazer em lhe atender, pois sua aprendizagem é o nosso principal objetivo. Bom estudo e sucesso! Equipe UnisulVirtual. 7 Palavras dos professores Prezados estudantes Uma das principais competências do governo diz respeito à garantia do bem-estar da população. Elevação da renda, redução da taxa de desemprego, políticas públicas eficientes são pauta das principais reuniões ministeriais. Diariamente o noticiário econômico nos informa sobre medidas do governo: aumento do investimento, redução da taxa de juros, redução de impostos, taxação de produtos importados. Todas essas medidas correspondem a instrumentos de política econômica. Ou seja, o governo, que é o principal player do mercado, tem a capacidade de influenciar no mercado através de medidas econômicas. Mas, é preciso ter cautela ao agir. Uma decisão econômica pode ter efeitos positivos em um mercado. Porém, em contra partida, pode ter efeitos desastrosos em outros. É preciso compreender como esses instrumentos de política econômica agem no mercado, e como os governos podem fazer uso deles para atingir seus objetivos. No mesmo sentido, é preciso compreender como a legislação interfere em todo esse processo. A legislação brasileira é muito completa no que diz respeito aos instrumentos de planejamento e a responsabilidade do gestor público frente à aplicação dos recursos. Veremos que o Plano Plurianual é um instrumento de planejamento de longo prazo e que a Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual derivam deste instrumento. Apresentaremos metodologias para elaboração desses instrumentos e esperamos que, ao final desta disciplina, você tenha condições de analisar de forma técnica o noticiário econômico, sendo um formador de opinião e um profissional bem preparado para aplicar no seu dia a dia o conhecimento adquirido. Bom Trabalho! 10 Plano de estudo O plano de estudos visa a orientá-lo no desenvolvimento da disciplina. Ele possui elementos que o ajudarão a conhecer o contexto da disciplina e a organizar o seu tempo de estudos. O processo de ensino e aprendizagem na UnisulVirtual leva em conta instrumentos que se articulam e se complementam, portanto, a construção de competências se dá sobre a articulação de metodologias e por meio das diversas formas de ação/mediação. São elementos desse processo: o livro didático; o Espaço UnisulVirtual de Aprendizagem (EVA); as atividades de avaliação (a distância, presenciais e de autoavaliação); o Sistema Tutorial. Ementa Introdução ao estudo da política e do planejamento econômico. A política econômica na Ciência Econômica. Política fiscal: estabilização econômica; distribuição de renda; incentivos fiscais. Política pública e política econômica: instrumento e objetivos. Orçamento público: lei da responsabilidade fiscal. A dívida pública. Planejamento econômico. Origens, características, aplicações. A experiência brasileira. O processo decisório de política econômica: condicionantes da formulação, implementação e acompanhamento. Elaboração de política econômica. Universidade do Sul de Santa Catarina Objetivos da disciplina Geral Através da apresentação de conceitos, metodologias e casos, esta disciplina tem como objetivo geral promover o entendimento sobre a necessidade do uso de instrumentos de planejamento como fator para o desenvolvimento econômico de um país, região ou cidade. Busca, também, elencar e definir o papel dos atores sociais envolvidos no planejamento econômico, bem como principais limitantes e oportunidades da participação de cada um deles. Específicos Entender os conceitos de planejamento econômico. Apresentar bases teórico-metodológicas e instrumentos de planejamento econômico. Apresentar instruções normativas do planejamento econômico no Brasil. Conhecer casos reais de políticas e planejamento econômicos implementados por esferas do governo no Brasil e no mundo. Apresentar aspectos práticos da adoção de políticas e do planejamento econômico. Carga horária A carga horária total da disciplina é 60 horas-aula. 12 Política e Planejamento Econômico Conteúdo programático/objetivos Veja, a seguir, as unidades que compõem o livro didático desta disciplina e os seus respectivos objetivos. Estes se referem aos resultados que você deverá alcançar ao final de uma etapa de estudo. Os objetivos de cada unidade definem o conjunto de conhecimentos que você deverá possuir para o desenvolvimento de habilidades e competências necessárias à sua formação. Unidades de estudo: 4 Unidade 1 – Introdução à política econômica Na primeira unidade, você vai compreender como as políticas econômicas interferem no dia a dia das pessoas, das empresas e dos governos, além de perceber com maior definição como uma ação de política monetária, fiscal, cambial etc. pode resultar em benefício a toda a sociedade, e como eles podem influenciar na geração de empregos, financiamento de bens de consumo, crescimento da renda. Unidade 2 – Introdução ao planejamento econômico Nesta unidade, você terá contato com a temática do planejamento em sua forma conceitual, contextual e prática. Vamos apresentar um conceito simples de planejamento para as organizações e para o setor público, com vistas a delinear o tema abordado. Logo após, faz-se a contextualização do tema de acordo com a abordagem e os instrumentos de apoio à elaboração do planejamento público no Brasil. 13 Universidade do Sul de Santa Catarina Unidade 3 – Planejamento econômico Na terceira unidade, vamos abordar metodologias utilizadas na elaboração do planejamento público. Apresentaremos metodologias de elaboração do planejamento público federal, que é pautado nas premissas macroeconômicas, e outras duas importantes vertentes de planejamento: regional e local. Apresentaremos metodologias para o desenvolvimento econômico que se consolidam como importantes áreas de atuação para o economista. Unidade 4 – Formulação do planejamento econômico Na quarta unidade, abordaremos de forma mais prática a elaboração do planejamento público, evidenciando sua complexidade, o que requer uma grande análise do ambiente interno e externo, possibilitando coletas de informações estratégicas para o desenvolvimento de programas e ações que objetivem o desenvolvimento econômico. Além disto, apresentaremos também fontes de financiamento para o setor público, visando a complementar as receitas e acelerar o processo de desenvolvimento econômico. 14 Política e Planejamento Econômico Agenda de atividades/Cronograma Verifique com atenção o EVA, organize-se para acessar periodicamente a sala da disciplina. O sucesso nos seus estudos depende da priorização do tempo para a leitura, da realização de análises e sínteses do conteúdo e da interação com os seus colegas e professor. Não perca os prazos das atividades. Registre no espaço a seguir as datas com base no cronograma da disciplina disponibilizado no EVA. Use o quadro para agendar e programar as atividades relativas ao desenvolvimento da disciplina. Atividades obrigatórias Demais atividades (registro pessoal) 15 UNIDADE 1 Introdução à política econômica Objetivos de aprendizagem Conhecer o conceito de política econômica. Compreender a importância das políticas econômicas para o desenvolvimento. Apresentar os instrumentos de política econômica. Conhecer os principais modelos de política econômica. Compreender o funcionamento do sistema econômico. Seções de estudo Seção 1 O conceito de política econômica Seção 2 Políticas econômicas e seus instrumentos Seção 3 Tópico especial: apresentação de estudos de caso 1 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo Você já deve ter estudado sobre microeconomia, macroeconomia e economia internacional. Na economia, todos esses campos são conexos. Mas saiba que é por meio das políticas econômicas que eles se consolidam como instrumento do governo. Em especial, a análise e adoção de diretrizes macroeconômicas. Para compreender o mundo das políticas econômicas, antes, é preciso estar atento às teorias que circundam o mundo das variáveis econômicas existentes em uma economia: sistema monetário, taxa de juros, impostos, inflação, câmbio, entre outras. Todas essas variáveis são estudadas pelo campo da economia, e se consolidam em uma única estratégia de governo: as políticas econômicas. Você vai compreender como as políticas econômicas interferem no dia a dia das pessoas, empresas e governos. Principalmente, perceberá com maior definição como uma ação de política monetária, fiscal e cambial pode resultar em benefícios a toda a sociedade, e como eles podem influenciar na geração de empregos, financiamento de bens de consumo e crescimento da renda. A condução das políticas públicas interfere na sociedade e por essa razão é preciso compreender o cenário macroeconômico nacional e internacional antes de adotar medidas monetárias ou fiscais, evitando ações que possam resultar em verdadeiros desastres ao sistema econômico, e que possam repercutir por anos, inclusive décadas. Os objetivos das políticas econômicas estão relacionados às mudanças estruturais da economia e à estabilização econômica. As mudanças estruturais, como você vai analisar, estão relacionadas às mudanças em instituições, sendo políticas de longo prazo em razão do longo período necessário para incorporação das mudanças no processo econômico. Já os objetivos de estabilização estão relacionados ao estudo da atividade econômica e conhecimento dos indicadores micro e macroeconômicos, e através deles propõemse ações para maior crescimento e distribuição de renda, combate ao desemprego, inserção no mercado internacional e evolução do processo produtivo do país. Bons Estudos! 18 Política e Planejamento Econômico Seção 1 - O conceito de política econômica O modelo IS-LM O conceito de política econômica está estritamente relacionado à condução da macroeconomia do país. Para isso, antes de iniciar os estudos sobre política econômica, precisamos revisitar importantes conceitos da macroeconomia, em especial sobre as atividades de curto prazo. Esta seção se faz necessária para uma breve revisão. No mesmo sentido, as análises feitas nesta unidade são baseadas na condição coeteris paribus, conhecido termo da economia que devemos utilizar para analisar variáveis de mercado sem a influência de outras variáveis, ou seja, mantendo todas as demais variáveis constantes, isto é, sem sofrer alterações. Ao conduzir políticas econômicas, os governos têm especial atenção na manutenção da demanda efetiva que, em seu conceito primário, corresponde ao ponto de encontro entre a demanda e a oferta agregada. Neste ponto, o preço da demanda agregada corresponde ao rendimento que os empresários esperam receber ao ofertar determinado volume de um bem produzido por número específico de trabalhadores, enquanto que o preço da oferta agregada corresponde ao rendimento mínimo para que os empresários ofertem um determinado volume de um bem produzido por número específico de trabalhadores. Neste ponto, o preço da oferta deve cobrir, ao menos, os custos da contratação e produção. Basicamente, é sobre este ponto que as políticas econômicas agem, buscando deslocar a curva da demanda agregada com vistas ao aumento da taxa de emprego (ou diminuir a taxa de desemprego) e, consequentemente, aumento da renda e do Produto Interno Bruto. Unidade 1 19 Universidade do Sul de Santa Catarina Desta forma, o nível de atividade econômica e de emprego é determinado pela demanda agregada, pois a decisão de investimento depende da expectativa de retorno do empresário. Porém, a produção é um processo ex-ante e seu nível pode ser maior, igual ou menor que a demanda agregada, pois depende também dos estoques e do lucro residual. Neste sentido, as flutuações do emprego dependem principalmente do investimento produtivo, que é uma função da oferta agregada, pois há um rendimento mínimo que deve ser atingido para que o empresário decida pela contratação. Esse mercado é representado pela curva IS, responsável pela definição da renda em uma economia aberta. Mas, há outra importante curva para o equilíbrio do curto prazo, a curva LM, que representa a base monetária, que é composta pelo montante de dinheiro mantido pelos agentes econômicos. No caso das pessoas, corresponde ao papel moeda; no caso dos bancos, corresponde aos estoques e reservas. O M1 é o símbolo mais conhecido, pois é o meio de pagamento que corresponde ao papel moeda em poder do público, acrescido dos depósitos à vista em bancos comerciais. O equilíbrio da economia ocorre através da interação entre o mercado de bens e serviços (IS) e o mercado monetário (LM). Para melhor compreender os efeitos das políticas públicas e analisar o modelo, precisamos compreender alguns axiomas relacionados ao mercado de bens e serviço: 1. o investimento é endógeno; 2.o consumo é função da renda disponível; 3.para determinada taxa de juros, a demanda agregada funciona como função crescente do produto; 4.a curva da demanda agregada não é linear; 5. a inclinação da demanda agregada continua sendo menor que 1. 20 Política e Planejamento Econômico Já no caso dos mercados financeiros, seguem-se as seguintes premissas: 1. demanda real por moeda; 2.renda real. A curva IS representa todas as combinações entre a taxa de juros e níveis de produção (ou renda), nos quais os gastos planejados são iguais à renda. A curva LM, por sua vez, representa todas as combinações entre taxa de juros e renda que são necessárias para satisfazer o equilíbrio no mercado financeiro. No curto prazo, a curva IS é representada pela equação abaixo (BLANCHARD, 2007): O consumo (C) é uma variável da renda real do trabalhador, ou seja, um aumento na renda real faz aumentar também, o consumo. O aumento na renda real pode ocorrer por meio do aumento da própria renda ou pela redução de impostos. Expectativas afetam diretamente o consumo quando há alguma variação na equação acima, que é calculado através da taxa de valor presente, ou seja, o que o consumidor espera receber menos o que ele espera pagar. Afeta também de forma indireta, com relação aos ativos financeiros e imobiliários, quando o valor desses ativos pode sofrer alteração, interferindo na riqueza total. O consumo pode ser alterado, mesmo que a renda atual não se modifique, visto as expectativas de renda maior no futuro. No consumo há uma parte que é autônoma (gastos que estão presentes em todos os meses e com os quais o indivíduo tem responsabilidade , mensalmente), mas há a propensão marginal a consumir (PMC), que pode ser entendida como parte da renda que está disponível para ser gasta e que depende das necessidades Unidade 1 21 Universidade do Sul de Santa Catarina individuais ou da família para ser utilizada. Desta forma, a fórmula pode ficar desta maneira: Explicando as variáveis da fórmula: C = Consumo. Composto de: C0 = Consumo autônomo ou fixo. c = Propensão marginal a consumir. Yd = Renda disponível Y(1-t) (renda disponível é a renda menos os tributos). (1-c)=b = Propensão marginal a poupar (retirando a propensão marginal a consumir de 1 tem-se a propensão marginal a poupar). Tanto a propensão marginal a consumir quanto a propensão marginal a poupar variam entre zero e um. O investimento (I) também tem relação direta com a renda. O aumento da renda tem relação direta com os investimentos, enquanto que, no caso da taxa de juros, a relação é inversa, uma redução da taxa de juros aumenta o investimento. Estamos tratando, obviamente, de investimento produtivo e não dos mercados financeiros. I = I (Y, i) Os gastos do governo (G) não possuem um padrão de comportamento, pois são definidos, justamente, pelas políticas de governo. G = Variável exógena As exportações (X) dependem da taxa de câmbio e da renda: quanto maior a taxa de câmbio, maior será o nível de exportação e quanto maior a renda, menor será o nível de exportação, em razão do consumo interno. Por fim, com relação às importações 22 Política e Planejamento Econômico (M): quanto maior a taxa de câmbio corrente, menor será a taxa de importação e quanto maior a renda, maior o nível de importações. Saldo em Conta Corrente: X (E, Y) - M (E, Y) Com relação à equação da curva LM (BLANCHARD, 2007), temos: MS = L (Y, i) A oferta de moeda depende da função da base monetária (L). No caso do aumento da renda, temos maior demanda por moeda, então o governo deve elevar a oferta de moeda para garantir os juros no seu patamar. Por sua vez, o aumento da taxa de juros reduz a demanda por moeda, visto que as pessoas deixam de consumir para realizar investimentos produtivos ou financeiros, demandando menos moeda (meios de pagamento). O equilíbrio ocorre no ponto em que a curva IS corta a curva LM. Neste ponto, a taxa de juros e o nível de renda satisfazem os agentes econômicos e, consequentemente, há condições de equilíbrio em ambos os mercados. Com relação à intervenção do governo na economia, ela pode ocorrer com base em dois conceitos: contracionista e expansionista. Vejamos: A política monetária (LM) contracionista corresponde à redução da oferta de moeda, o que eleva a taxa de juros e reduz os investimentos no setor privado. Essa modalidade da política monetária é aplicada quando a economia está sofrendo alta inflação, visando reduzir a demanda agregada e, consequentemente, o nível de preços. A política monetária expansionista consiste em aumentar a oferta de moeda, ocasionando a redução da taxa de juros básica e estimulando investimentos majoritariamente no setor privado. Essa política é adotada em épocas de recessão visando aumentar a demanda agregada e gerar novos empregos. Unidade 1 23 Universidade do Sul de Santa Catarina No curto prazo, a expansão monetária ocasiona queda na taxa de juros e depreciação da moeda. Por sua vez, este movimento leva ao aumento da demanda dos produtos e consequente aumento de preços. No médio e longo prazo a política monetária é neutra, pois as variações no estoque de moeda provocam aumento proporcional dos preços, o que, em termos reais, torna inalterados o produto e o desemprego. Já a política fiscal (IS) expansionista corresponde ao aumento nos gastos do governo, que tem relação direta com o aumento da renda, conforme equação da IS ou através da redução de tributos, que tem relação inversa com o consumo: quanto menor o tributo, maior o consumo e consequentemente maior o produto. No curto prazo, o déficit orçamentário – gastos superiores às receitas - tende a aumentar a demanda e, consequentemente, o produto. Mas, não podemos fazer essa mesma afirmação quanto ao investimento. No médio prazo, o produto já retorna ao seu nível natural, mas a taxa de juros permanece elevada, contraindo o investimento. No longo prazo, como há menor estoque de capital, em razão da alta taxa de juros, o produto, consequentemente, é menor. Uma regra é básica: se os gastos do governo permanecem inalterados ou, até, sofrem alguma elevação, qualquer redução de impostos no presente ocasionará aumento de tributos no futuro. Sendo que, quanto maior for a demora em ajustar os tributos, maior será sua elevação. Visando estabilizar a economia, os governos devem gerar déficit em períodos de recessão, mas devem estar atentos a gerar superávit em períodos de crescimento acelerado. A relação dívida/PIB é um importante indicador, assim como a taxa de crescimento da dívida. Por sua vez, a política fiscal contracionista corresponde, em geral, ao aumento dos tributos pelo governo, pois essa medida é de maior impacto, se comparado com a redução dos seus gastos. 24 Política e Planejamento Econômico Não é simples manter alto nível de emprego, crescimento do PIB, estabilidade dos preços, da taxa de juros, do mercado financeiro e do câmbio, mas é fundamental para a melhor capacidade de planejamento, visto a melhor definição de valores correntes para despesas futuras do governo. Política econômica A economia é uma das ciências sociais de maior complexidade, pois ela abrange uma série de áreas do conhecimento: ciências sociais, matemática, estatística, política; por essa razão, ao iniciar um estudo, é sempre muito importante ter em mente conceitos relacionados ao tema. Para melhor compreensão deste capítulo, também é preciso entender o conceito de política econômica, assim sendo, iniciaremos nosso estudo o explicitando. Política econômica é um conceito, digamos, composto, pois envolve duas grandes áreas: a política e a economia. Quando utilizados de forma conjunta, o conceito de política corresponde aos interesses da sociedade civil, organizados e elencados por ordem de prioridade predefinida por esses agentes. A evolução da economia enquanto ciência ocorre através dos estudos e conceitos da Economia Clássica, interessada em resolver o problema da produção, do consumo, da circulação e distribuição da riqueza e da Ciência Política, interessada na alocação de recursos escassos para fins alternativos. Os objetivos gerais de cada escola representam o interesse teórico básico que elas defendem. Para concretizá-lo, elas se utilizam de um método principal (lógico-dedutivo ou histórico-indutivo), com apoio de métodos auxiliares (matemático, estatísticos etc.), além de diretrizes, premissas, postulados, pressupostos e hipóteses básicas no processo de construção das suas teorias. Ao contrário do conceito filosófico de política, este não se traduz da vontade geral do povo ou como os direitos do conjunto de cidadãos. Neste caso, política corresponde ao conceito de Unidade 1 25 Universidade do Sul de Santa Catarina sociedade civil, que segundo Pereira (1988, p.5) é composta por indivíduos que "são ponderados pelos poderes que possuem pessoalmente ou como parte de grupos e instituições de todo tipo. Em qualquer sistema político é na sociedade civil que reside o poder". Neste caso, a política deve ser classificada como um jogo de poder em que diferentes agentes, agindo baseados na sua ótica, utilizam-se do poder para atingir objetivos e necessidades particulares. Sejam do grupo ao qual pertencem, sejam as necessidades individuais. Complementando o conceito, temos o termo econômica. Neste caso, representado pela habilidade dos indivíduos em interrelacionar diferentes recursos e habilidades para auferir ganhos econômicos em operações de produção ou transação. Um conceito simples de política econômica remete ao agir enquanto indivíduo político buscando resultados econômicos no seu campo de atividade. E esse conceito não é recente, visto que a política econômica já era descrita pelos economistas clássicos. Adam Smith já abordava o conceito em seus estudos, quando se mostrou contrário ao mercantilismo, que era financiado pelo Estado, postulando que a intervenção governamental era prejudicial ao processo de criação de riqueza e inovação, e por essa razão a iniciativa privada deveria agir livremente. A política econômica pode ser dividida em duas vertentes. A primeira é o que podemos chamar de micropolítica, que é determinada pelas decisões de empresas que possuem algum domínio sob a produção de bens ou serviços e que tem a capacidade de influenciar o mercado a partir de decisões internas (CAMARGO, 1967). 26 As micropolíticas também podem ser classificadas como novos espaços de poder ocupados pela sociedade civil organizada frente à inércia do Estado em determinadas áreas, permitindo ampla participação e autonomia na definição de prioridades e linhas de ação. Sindicatos (exemplo: Central Única dos Trabalhadores), Confederações (exemplo: Confederação Nacional das Indústrias) e Terceiro Setor (exemplo: WWF Brasil) são apenas alguns exemplos. Política e Planejamento Econômico A macropolítica, por sua vez, corresponde às atividades do governo, através dos seus ministérios, secretarias, órgãos e agências, que em ações coordenadas e sincronizadas constituem ações de intervenção no mercado, gerenciando medidas para estimular o fluxo de capital com vistas aos resultados específicos e predeterminados. Ao contrário do conceito de Smith, as políticas econômicas têm como premissa “o pressuposto de que o mercado é incapaz de regular de maneira satisfatória o desempenho do sistema econômico” (PEREIRA, 1988, p. 13), sendo que a política econômica deve criar os mecanismos de intervenção no mercado, para que sua atuação não gere desequilíbrios no sistema econômico. Desta forma, inicialmente, podemos definir a política econômica como o relacionamento entre o Estado e a sociedade civil com o objetivo de criar mecanismos de intervenção na economia, sendo que esta deve resultar na alocação de recursos para atender a interesses de grupos específicos e setores da sociedade, com a finalidade de elevar o fluxo de capital e/ou garantir interesses mínimos, tais como nível de renda e emprego. A política econômica tem como objetivo a intervenção na economia, sendo que esta pode ser realizada por dois objetivos, a saber: O primeiro corresponde ao estímulo ao desenvolvimento econômico, quando o Estado age na mudança da infraestrutura da economia, promovendo investimentos benéficos a todos os setores da economia. Em geral, são investimentos que têm resultado em longo prazo e não são utilizados para conter problemas conjunturais da economia. O segundo objetivo corresponde à manutenção da estabilidade econômica. Neste caso, o governo interfere diretamente na economia com o objetivo de controlar importantes indicadores econômicos, não permitindo que os mesmos atinjam patamares considerados maléficos pelo governo. Normalmente, são objetivos de curto prazo, e tendem a contrapor problemas conjunturais da economia. Unidade 1 27 Universidade do Sul de Santa Catarina É importante compreender que, embora sejam dois objetivos distintos, com impactos em diferentes espaços temporais e que envolvem diferentes formas de atuação do governo, ambos os objetivos se complementam, visto a necessidade de sincronia das atividades do governo. Principalmente, ações voltadas ao desenvolvimento econômico, quando consolidadas, tendem a reduzir maiores intervenções na economia, pois tendem a reduzir as imperfeições do mercado. Muitas variáveis influenciam as decisões e relacionamentos entre os agentes sociais, mas nenhuma dessas variáveis tem importância tão grande quanto a econômica. Muitas vezes, consumidores, empresários ou governos têm como fundamento a análise econômica ao tomar decisão, sendo que o conhecimento sobre políticas econômicas e seu impacto nos negócios é essencial para a sustentabilidade financeira das empresas e governos. É interessante, também, observar que as decisões de política econômica não influenciam apenas grandes corporações e governos, mas também causam impacto direto na vida de simples agentes consumidores, como donas de casa e estudantes. A política econômica tem como principal termômetro a macroeconomia, e seus indicadores servem para o governo analisar o desempenho de seus programas e ações. Os principais indicadores utilizados pelo governo para monitorar suas políticas públicas são: Produto Interno Bruto - PIB, Taxa de Juros Básica da Economia - SELIC, Taxa de Inflação, Taxa de Câmbio, Taxa de Desemprego, Saldo da Balança Comercial etc. Parece simples, mas há uma forte correlação entre todos esses indicadores e é inviável ao governo intervir em algum deles sem impactar em outro. Por exemplo, reduzir a taxa de juros da economia tem correlação direta com o aumento do PIB no curto prazo, mas pode contribuir também para o aumento da taxa de inflação, que por sua vez pode impactar na taxa de câmbio e de emprego. 28 Política e Planejamento Econômico Muito mais do que gerenciar esses importantes indicadores, o estudo da macroeconomia e políticas econômicas também tem como função analisar qual o nível ideal desses indicadores, ou seja, qual a taxa de câmbio para que a economia cresça com equilíbrio? Qual a taxa de inflação ideal, que garanta o crescimento da economia sem corroer o poder de compra do consumidor? Qual o nível de taxa de juros ideal, que garanta taxa de câmbio competitiva? Como visto, são muitas perguntas e muitos indicadores que se correlacionam entre si e, principalmente, que afetam diretamente o dia a dia das empresas, governos e cidadãos comuns. Para compreender o estudo das políticas econômicas é preciso, mais uma vez, diferenciar dois conceitos básicos da economia: microeconomia e macroeconomia. A microeconomia pode ser definida como o estudo das relações entre os agentes e a forma como as expectativas e decisões econômicas influenciam no dia a dia dos agentes (PINDYCK, 2010). A macroeconomia tem como foco manter um nível ideal de atividade econômica que garanta o crescimento econômico e o equilíbrio de desenvolvimento entre os diferentes setores e regiões do país (BLANCHARD, 2007). Supondo que o mundo fosse um oceano, a microeconomia teria como função estudar as marés, as espécies dos animais, a formação rochosa. Tudo isso de forma isolada, sem inter-relações entre eles. A macroeconomia, por sua vez, tem a preocupação de estudar como todos esses agentes se inter-relacionam e como potencializar a atividade entre eles através de intervenções exógenas. Há uma linha muito tênue que separa a micro da macroeconomia, pois os agentes são os mesmos. O que difere uma de outra é o foco de aplicação e os relacionamentos que sugerem através da conexão entre diferentes variáveis. O importante é compreender que há relacionamento íntimo entre esses dois mundos e, principalmente, que atividades do governo através de decisões de política econômica impactam diretamente nas decisões dos agentes econômicos. Unidade 1 29 Universidade do Sul de Santa Catarina Mas, afinal de contas, o que são políticas econômicas? O seu conceito está relacionado às ações e decisões do governo baseadas em instrumentos econômicos com o objetivo de atingir metas e indicadores relacionados ao ambiente macroeconômico. A política fiscal, que está associada à gestão de receitas e despesas do governo e a política monetária, que está relacionada à gestão da taxa de juros, são os principais instrumentos de política econômica de um país e as mais utilizadas. Segundo Blanchard (2007), políticas econômicas correspondem ao grupo de decisões coerentes tomadas pelo governo que, utilizando instrumentos econômicos, procuram atingir determinados objetivos de longo prazo ou de estabilidade conjuntural da economia. Por essa razão, é preciso compreender que o governo é o principal agente da economia, fato que exige ampla análise e estudo das suas decisões, visto o impacto sistêmico em toda a economia, podendo incluir economias de outros países. O fato é que os governos se utilizam desses instrumentos para garantir à sociedade o maior estado de bem-estar possível, buscando minimizar impactos negativos de problemas econômicos de outros países ou setores específicos da economia. Para que existem as políticas econômicas? No campo fiscal, o governo federal é o principal indutor de políticas econômicas, sendo que suas ações podem ser integradas com políticas de governos estaduais e municipais. Já no campo da política monetária, apenas o governo federal tem poder de decisão, visto que ele detém o poder sobre a definição da taxa de juros e oferta da moeda. Dentre as funções das políticas públicas, as principais, segundo Cleto (20XX, p. 3), são: a) Reguladora: o Estado deve regular a atividade econômica mediante leis e disposições administrativas, tornando possível o controle sobre os preços, monopólios e ações que prejudiquem a maior eficiência dos mercados. 30 Política e Planejamento Econômico b)Provedora de bens e serviços: o governo tem como função prover ou facilitar o acesso a bens e serviços básicos ao desenvolvimento humano, principalmente àqueles que não são viáveis de investimento privado a custo acessível, tais como educação, saúde, defesa, segurança, transporte e justiça. c) Redistributiva: políticas econômicas devem primar pelo desenvolvimento equilibrado do país, evitando que as diferentes atividades econômicas gerem desigualdades entre regiões e setores. Desta forma, governos devem buscar políticas que impactem na distribuição de renda e riqueza entre pessoas e/ou regiões. d)Estabilizadora: uma das principais funções da política pública é a de estabilizar e controlar os grandes agregados macroeconômicos, tais como taxa de inflação, taxa de desemprego e nível de produção, com o intuito de garantir o funcionamento do mercado. É muito comum ouvir nos noticiários dos telejornais informações sobre ações do governo que buscam contemplar alguma das funções acima. O governo sempre está anunciando alguma medida para reduzir impostos de determinado setor para garantir o ritmo de crescimento do PIB, ou anunciando investimento em público em obras para alavancar o emprego, ou reduzindo a taxa de juros para garantir investimentos produtivos, ou ao contrário, elevando a taxa de juros para inibir o avanço da inflação ou a valorização da moeda nacional perante o dólar. O fato é que todos nós sabemos que essas medidas têm impacto direto nas nossas vidas e estamos sempre atentos a elas para basear nossas decisões de consumo e investimento. 1. Redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) Desde 2008 o mundo tenta se recuperar de uma crise financeira internacional que se espalhou pelo globo, atingindo em grande dimensão a Europa em 2012. Visando manter a taxa de crescimento do PIB do Brasil e a geração de empregos, Unidade 1 31 Universidade do Sul de Santa Catarina o governo federal, através de uma política fiscal, decretou a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), buscando alavancar duas indústrias motrizes do Brasil: a de eletrodomésticos e a de automóveis. A redução do IPI é temporária e buscou apenas estabilizar a economia diante de problema sazonal relacionado à redução do consumo nacional e internacional. Esta medida resultou na redução do preço dos automóveis e de eletrodomésticos, principalmente os da chamada “linha branca” e teve impacto direto na decisão de consumo das famílias, resultando aumento na venda desses bens em até 30% no período. A medida teve efeito positivo na função de garantir o ritmo de crescimento do Brasil, tendo em vista que antes do anúncio do governo havia sempre uma revisão para baixo relacionada ao aumento do PIB do país. Mas, ao contrário do que podemos imaginar, esta medida teve impacto negativo em outros mercados. O mercado de carros seminovos e a indústria de peças de reposição de automóveis sentiram o impacto do governo, em razão da procura cada vez menor por carros seminovos, visto o baixo preço dos carros novos. No mesmo sentido, há impacto direto nos mercados de bens substitutos, visto que o maior atrativo por um bem X reduz a demanda pelo bem Y, por exemplo. 2. Redução da Taxa de Juros Básica da Economia A redução da taxa de juros foi outra medida, desta vez de política monetária, utilizada pelo governo para combater os problemas da crise econômica internacional. Esta medida teve como foco reduzir o custo de oportunidade dos investimentos financeiros, buscando alavancar maior número de investimento produtivo. A redução da taxa de juros básica da economia torna atrativos muitos investimentos produtivos que não seriam viáveis em razão da taxa interna de retorno ser inferior à taxa de retorno do investimento em títulos do governo, por exemplo. 32 Política e Planejamento Econômico A redução da taxa de juros básica da economia teve dois importantes resultados: o primeiro relacionado ao maior investimento produtivo das empresas, gerando mais emprego e renda. O segundo é uma medida complementar à redução do IPI, pois a redução da taxa de juros tornou menor o custo de contratação de financiamento, incluindo de automóveis, viabilizando maior expansão das vendas. Além de reduzir a taxa de juros, o governo também teve que alterar a remuneração da taxa de juros da poupança, antes fixa em 6% ao ano + Taxa de Referência. Hoje, esta taxa é de 70% da SELIC + Taxa de Referência, quando a SELIC for inferior a 7% ao ano. Acima deste nível, a remuneração da taxa de poupança permanecerá em 6% ao ano. Assim, como no exemplo da redução do IPI, esta medida também teve resultados negativos, em especial pelo risco de aumento da inflação em razão do consumo aumentar mais rapidamente que a capacidade das empresas em responder a essa demanda, e as variações da taxa de câmbio, visto que a redução da SELIC, que é utilizada para remunerar os títulos públicos, reduz a rentabilidade dos investidores internacionais. Ao investir menos no Brasil, menor é a entrada de dólar e, consequentemente, maior será sua cotação. Os exemplos acima evidenciam uma prática governamental muito comum: a adoção de medidas interativas de política fiscal e monetária para melhor coordenar as ações do governo. O uso combinado dessas políticas tem como premissa a maximização do orçamento público, que é limitado, evitando que as despesas do governo sejam financiadas pela emissão de moedas através da venda de títulos, o que pode gerar taxa de inflação no médio e longo prazo. É importante compreender que tanto a política fiscal, quanto a política monetária podem ter duas modalidades: ativa e passiva. A política econômica ativa está associada à implementação de ações no âmbito fiscal ou monetário sem considerar a evolução de variáveis correntes controladas pela autoridade passiva, além de não considerar a expectativa relacionada à evolução de indicadores futuros. Unidade 1 33 Universidade do Sul de Santa Catarina No mesmo sentido, ao adotar uma política passiva, o governo atua no mercado sem interferir ou restringir decisões de outros atores do sistema econômico, aplicando políticas apenas que tenham a mesma diretriz de outros atores do sistema. Antes de compreender melhor os instrumentos de política econômica, é preciso estar atento às conduções ideológicas de política, que se dividem entre heterodoxa e ortodoxa. Macroeconomia heterodoxa A política econômica heterodoxa, contrária à síntese neoclássica, enfatiza o uso de políticas fiscais no combate de recessões e na elaboração de modelos sustentáveis de crescimento. Políticos heterodoxos são a favor da intervenção do Estado na economia, enfatizando o desequilíbrio fiscal como principal instrumento para manter o nível de empregos em um país. Foi muito utilizada após a crise de 1929, com suporte teórico nos estudos de John Maynard Keynes. Sua principal característica é a atuação do Estado para manter o nível de investimento, ou seja, o Estado tem o papel de complementar os investimentos privados, suplementando, assim, baixos índices de investimento privado em épocas de baixa expectativa de crescimento, ou até mesmo de recessão. Políticos heterodoxos são favoráveis a uma taxa de câmbio competitiva, pois a mesma proporciona uma competição espúria dos produtos nacionais no mercado mundial. Políticas provindas desse aparato ideológico são a favor do controle da entrada de capitais, a fim de monitorar possíveis crises que possam surgir a partir do ataque de investidores internacionais. Por serem interventores, são contrários a qualquer tipo de privatização de setores nos quais o Estado atua com investimento produtivo, porém não são contrários a investimentos diretos no país, desde que os mesmos ocorram em estruturas 34 Política e Planejamento Econômico privadas já existentes. Políticas heterodoxas são consideradas desenvolvimentistas, enfocando o papel do mercado em modelos de crescimento, pois o mercado é o principal condicionante para a formação de poupança, incluindo aqui o protecionismo a fim de fortalecer e expandir o mercado interno. Macroeconomia ortodoxa No caso da política econômica ortodoxa, há uma grande preocupação com a execução do orçamento fiscal, ou seja, os políticos ortodoxos são contra os gastos do governo sem contrapartida real em receita pública. São considerados neoliberais por desejarem a menor interferência possível do Estado no mercado. Pelo lado de políticas públicas, utilizam o controle monetário para manter a economia estável e garantir uma moeda forte. Nesse tipo de política, não há restrições ao movimento de capitais, e, por garantir uma moeda forte, não são adeptos de políticas de desvalorização da moeda. São, em sua grande maioria, considerados monetaristas por controlarem a inflação e a taxa de crescimento através de alterações na oferta de moeda, e por crerem que essas modificações explicam a flutuação do produto. Políticos ortodoxos costumam recorrer a empréstimos do Fundo Monetário Internacional para equalizar possíveis descontroles orçamentários. Outra característica desse tipo de política refere-se aos cortes do gasto público, que podem vir através de cortes no orçamento, privatização ou arrocho salarial. O quadro a seguir apresenta uma visão geral dessas duas correntes de pensamento econômico. Unidade 1 35 Universidade do Sul de Santa Catarina Quadro 1.1 – Comparação entre as correntes ortodoxa e heterodoxa Macroeconomia ortodoxa Macroeconomia heterodoxa Princípios do livre mercado e da não intervenção Estatal. Planejamento centralizado pelo Estado, que deve intervir na Economia e assumir atividades que o setor privado não tenha condições de executar. Favorável à Lei de Say. Contrária à Lei de Say. Contrária à premissa do desemprego involuntário. Admite desemprego involuntário. A oferta de trabalho depende da taxa de salário real. A oferta de trabalho depende da taxa de salário nominal. Não há restrições ao movimento de capitais, mas utiliza o controle monetário para controlar a inflação e a taxa de crescimento através de alterações na oferta de moeda. Favorável a uma taxa de câmbio competitiva, controlando a entrada de capitais. Cortes do gasto público podem vir através de cortes no orçamento, privatização ou arrocho salarial. Contrária a qualquer tipo de privatização de setores estatais. Monetarista. Desenvolvimentista e protecionista. Fonte: Elaboração do autor (2012). Embora a política econômica possa se dividir entre heterodoxa e ortodoxa, seus instrumentos de atuação são os mesmos, havendo diferença apenas na forma como eles são utilizados. Conceitualmente, toda e qualquer intervenção do Estado na economia pode ser definida como uma política econômica. Desta forma podemos chegar a diferentes tipos: política de emprego e renda, política de comércio exterior, política de financiamento, política de abastecimento, política social etc. Enfim, são inúmeras as possibilidades. Mas, há um conjunto de políticas econômicas que tem forte interferência em toda a economia, sendo que elas serão abordadas mais adiante. 36 Política e Planejamento Econômico Vamos estudar sobre as políticas econômicas, fazendo sempre associação entre os instrumentos e conceitos de cada uma delas e a equação da IS-LM. Para melhor aprendizagem, sugerimos que sempre que você leia um tipo de política, você se remeta à equação para melhor compreender como a política econômica interfere no mercado. Seção 2 - Políticas econômicas e seus instrumentos Considerando apenas os noticiários, podemos ter a falsa impressão de que o conjunto de políticas públicas se resume apenas à monetária e à fiscal, pois são as mais comuns, principalmente a monetária. Porém, há uma série de políticas econômicas com instrumentos igualmente eficazes, mas que muitas vezes não são utilizadas em razão do prazo de maturação ser longo, ou seja, quando o governo implementa uma política econômica ele espera que ela renda resultados com a maior celeridade possível. Em especial, o governo se vale de dois instrumentos: Os instrumentos quantitativos que, quando trabalhados em conjunto, atuam sobre o nível de emprego e o nível geral de preços. Os instrumentos qualitativos, por sua vez, se referem às políticas estruturais, que procuram alterar os agregados econômicos. Unidade 1 37 Universidade do Sul de Santa Catarina Eles se prestam aos objetivos estruturais estratégicos, sendo caracteristicamente de longo prazo. Abaixo, três pontos importante sobre políticas econômicas: Quadro1.2 – Políticas econômicas Política econômica ativa ou discricionária Ela tem esse nome por reagir de maneira discricionária aos choques. Por exemplo, um aumento expressivo no preço do petróleo, que não é um ativo controlado pelo governo, pode levar a propor ações para contração da demanda agregada, visando maior controle sobre os preços e, consequentemente, sobre a inflação. Os monetaristas correspondem à corrente econômica mais influente, teorizando que as políticas econômicas devem ser pensadas para o longo prazo, sendo que a política monetária tem importantes contribuições para este objetivo. Política monetária de regras As regras de política monetária são um ótimo instrumento de política econômica, pois criam expectativas mais racionais junto aos agentes econômicos. Como, por exemplo, estabelecer que sempre que a taxa de inflação atingir determinado valor, automaticamente o banco central vai intervir na oferta de moeda no mercado, especificando, antes, qual a taxa de inflação e qual a taxa de intervenção. As expectativas racionais É um importante conceito relacionado à formulação de políticas econômicas. Teoria formulada pelo economista Lucas, ela diz respeito à questão de que as políticas econômicas não devem ser fundamentas apenas em séries temporais estatísticas, pois isso pode promover descrédito junto aos agentes econômicos. Fonte: Elaboração do autor (2012). Modelos de política econômica Política monetária: inflação, crescimento e desenvolvimento A política monetária é um dos principais instrumentos do governo, fazendo uso dos agregados monetários para intervir diretamente na taxa de juros e recursos financeiros disponíveis aos agentes. Seu objetivo é ajustar a demanda agregada para garantir o crescimento econômico, garantindo nível de emprego e, principalmente, inflação controlada, pois remete ao conceito de inflação internacional, ou seja, o governo deve se manter na média ou abaixo da inflação internacional, pois isso permite ganhos de competitividade frente as demais economias. 38 Política e Planejamento Econômico Quanto mais baixa é a taxa de inflação, menor é a incerteza macroeconômica, permitindo que agentes econômicos realizem investimentos na economia, o que proporciona impactos positivos na geração de emprego e renda e, consequentemente, no crescimento econômico de longo prazo. A política monetária deve primar também pela estabilidade dos juros, dos mercados financeiros e da taxa de câmbio, pois todas essas variáveis são analisadas pelos investidores no momento de tomada de decisão (MISHKIN, 2000). As medidas de política monetária têm impacto direto nas atividades econômicas, sendo que o sistema monetário, em especial os bancos comerciais, são quem absorvem inicialmente as medidas do governo, repassando as mesmas aos demais agentes. Segundo Leite (1994, p. 221), “os bancos comerciais, responsáveis pela criação e distribuição da maior parte do estoque de moeda em circulação, que consiste dos depósitos do público as autoridades monetárias, responsáveis pela emissão de papelmoeda e pelo controle dos agregados monetários”. O impacto na economia e nos agentes econômicos ocorre através dos ajustes de volume dos agregados monetários em poder desses agentes, tais como os depósitos (à vista, a prazo, poupanças e fundos de investimento), sendo ajustados de acordo com a necessidade de liquidez e expectativa de retorno futuro (LEITE, 1994, p. 219). O principal objetivo da política monetária é controlar a emissão de moedas pelo governo, ou seja, ao controlar a oferta de moeda no mercado, o governo controla, automaticamente, a taxa de juros básica da economia. No caso brasileiro a taxa de juros básica é chamada de SELIC - Sistema Especial de Liquidação e Custódia, que é utilizada como referência para remunerar os títulos públicos do governo e, mais recentemente, a taxa de retorno da poupança. Unidade 1 39 Universidade do Sul de Santa Catarina Cabe à autoridade monetária, composta pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) e ao Banco Central do Brasil (BACEN), que é independente, conforme o modelo adotado no Brasil, determinar as diretrizes da política monetária, estabelecendo os limites relacionados à quantidade de dinheiro em circulação no país, regulando os meios de pagamento (M1) e orientando o volume de crédito. À primeira vista parece que determinar a quantidade de dinheiro é algo irrelevante, mas é exatamente isto que determina a taxa de juros da economia. A principal função da política monetária é conduzir a uma taxa de juros que melhor se equipare com a conjuntura econômica em determinado espaço temporal e, com isso, viabilize as metas estipuladas para os outros macroagregados. O Banco Central é a única instituição capaz de influenciar o nível de reservas, já que cabe a ela o poder de criação e destruição de moeda no curto prazo. Por ser responsável pela criação de moeda, cabe ao Banco Central estimar a demanda pela mesma e com isso fazer as operações necessárias para consolidar suas metas estipuladas na política monetária. Um estudo para estimar essa previsão pela liquidez (retenção de moeda ao invés de outros ativos) é o primeiro passo para se implementar uma política monetária visando o melhor funcionamento do sistema financeiro como um todo. Cabe ao Banco Central atuar nesse mercado quando algumas variáveis, ao serem alteradas, possam vir a modificar a taxa de juros. Podemos definir essas variações como autônomas e não autônomas. A primeira delas ocorre com a mudança no comportamento dos agentes, como preferência pela liquidez, variações nos depósitos do Tesouro Nacional, ativos externos líquidos e a necessidade de financiamento do setor público, e as não autônomas são decorrentes das atitudes do Banco Central para garantir a preferência pela liquidez. Há também os fatores sazonais, que podem impactar na composição dessas reservas, dentre eles os leilões de títulos públicos, as operações no mercado de câmbio e ouro e 40 Política e Planejamento Econômico recolhimento de tributos, entre outros. Oversold é o nome dado a estimativas de deficiência no mercado de reservas e, ao contrário, undersold é quando se espera um excesso nas reservas. Por ser o único ofertante de moeda, o Banco Central deve ser cauteloso quanto as suas decisões, pois elas podem afetar a solvência das outras instituições financeiras e as expectativas que suas decisões podem resultar, principalmente no mercado de títulos, em que há uma preocupação com a taxa de juros futura. Quanto maior for o risco dessas operações, maiores serão os speads bancários, nos quais o banco se autossegura contra uma possível elevação desmedida da taxa de juros. A taxa de juros nada mais é do que o valor que o dinheiro tem em uma economia. Seguindo a dinâmica dos mercados, quanto maior a oferta e circulação da moeda, menor deve ser sua taxa de juros. Controlar esta oferta de moeda é a base da política monetária, pois controlando a liquidez da economia, ou seja, a oferta da moeda, automaticamente o Banco Central controla a taxa de juros de referência. Neste sentido, o Banco Central pode praticar uma política expansionista, quando reduz a taxa de juros e estimula maior consumo e investimento produtivo; ou uma política contracionista, quando eleva a taxa de juros e desloca o centro de investimento para os títulos públicos, ao invés das empresas e agentes fazerem investimentos produtivos. É importante ressaltar o papel da moeda no sistema econômico. Ela tem a função de servir como meio de pagamento, sendo que quando tratamos de liquidez do mercado, tratamos, automaticamente, de maior papel moeda em circulação ou de depósitos à vista nos bancos. Importante, também, salientar que não estamos discorrendo apenas sobre a cédula de papel, mas também acerca de moedas metálicas e transações eletrônicas à vista. Unidade 1 41 Universidade do Sul de Santa Catarina A política monetária é utilizada, principalmente, para controlar a oferta de meios de pagamento na economia. Controlando a oferta dos meios de pagamento, o governo controla a quantidade de tais meios em poder da sociedade. Este fator é estratégico no controle dos preços, pois quanto menor a oferta de meios de pagamento, menor será a demanda por produtos da economia e, seguindo novamente a lógica da demanda e oferta, menor será a evolução dos preços. Mas, o efeito pode ser perverso. Ao controlar a inflação, o governo cria amarradas para o crescimento econômico, visto que a baixa demanda inibe maior investimento produtivo das empresas, ou maior nível de contratação de funcionários, podendo criar um ciclo vicioso que resulta na estagnação econômica de um país por um longo período de tempo. Este foi um dos principais motivos da taxa de juros da economia brasileira permanecer tão elevada durante a década de 1990 e 2000. O governo precisava controlar com pulso firme a economia, evitando o retorno da inflação, que assolou o país na década de 1980. Além de controlar os preços, o governo precisaria atrair investimento externo para financiar seus investimentos e despesas de custeios e isso somente praticando altas taxas de juros, que compensassem o risco de calote no pagamento da dívida; então além de controlar a inflação, a alta taxa de juros também tinha como meta atrair investimento externo para financiamento da dívida pública. Como visto até agora, a política monetária tem como objetivo controlar a oferta da moeda na economia, que basicamente é feita através do controle da taxa de juros. Mas, que instrumentos o Banco Central possui para alterar os meios de pagamentos? Basicamente, são quatro instrumentos ao todo: primeiro, através de operações do mercado aberto, quando o BACEN compra e vende títulos no mercado. Segundo, através da taxa de reserva compulsória, que corresponde ao percentual dos depósitos à vista que ficam retidos no BACEN. Terceiro, por meio da taxa redesconto, que corresponde aos empréstimos junto ao BACEN para elevar as disponibilidades dos bancos comerciais. E quarto, controle de seleção e crédito, quando o BACEN utiliza critérios subjetivos para liberação de recursos aos bancos comerciais. A seguir falamos sobre cada um deles. 42 Política e Planejamento Econômico a) Operações de mercado aberto (Open Market) As operações de open market se caracterizam pela compra e venda de títulos públicos do governo ao mercado em geral. Quando falamos de mercado em geral, nos referimos a grandes bancos de investimento até pessoas físicas. A posição do governo no processo vai depender da sua diretriz de política monetária, ou seja, ele pode atuar como comprador dos seus títulos que estão em circulação ou ele pode atuar como vendedor de novos títulos, sendo que o impacto na economia tem sentido diametralmente contrário. Títulos públicos não se configuram como meio de pagamento. Logo, quando o governo vende títulos públicos ele está trocando um meio de pagamento em poder dos agentes econômicos por um título que rende taxa de juros por determinado período. Desta forma, ele reduz a oferta monetária e, consequentemente, ele está praticando uma política contracionista, elevando as taxas de juros da economia. De forma inversa, quando o governo compra seus títulos em poder dos agentes econômicos, ele está trocando um ativo (título público) de baixa liquidez por um ativo de grande liquidez (moeda), elevando assim a oferta monetária na economia e, consequentemente, reduzindo o valor da moeda, ou seja, reduzindo a taxa de juros do sistema econômico. Para controlar a liquidez, o Banco Central pode utilizar duas operações de mercado aberto (MISHKIN, 2000). A primeira delas é chamada operação compromissada ou leilão informal e tem como função a transação de títulos em que o vendedor tem o compromisso de reaver esse título, a um preço estipulado, ante o seu comprador, e o preço irá variar de acordo com a situação do mercado, da qual só podem ser participar as chamadas dealers, instituições que são credenciadas a operar no mercado primário com o Banco Central. Caso o mesmo tenha a intenção de negociar títulos federais, haverá transação com as dealers e com outras instituições financeiras, denominando tais ações operações de mercado aberto e se constituindo por uma oferta de dinheiro que tem títulos como garantia. Unidade 1 43 Universidade do Sul de Santa Catarina Já os leilões primários formais têm como característica a emissão de títulos do Tesouro com um resgate em médio ou longo prazo, com isso há uma maior negociação para a formação do preço deste. Além disso, há presença de todas as instituições habilitadas a constituir essa transação, o que pode gerar um maior poder de barganha do governo, sendo necessária uma proposta pelos dealers, não sendo obrigatório esse mesmo procedimento para as outras instituições. Esses leilões primários podem ser divididos em discriminatórios e de preço uniforme; o primeiro diz respeito a propostas (podendo ser várias) das instituições para a compra de títulos, já o segundo tipo se refere ao preço a ser pago por todas as instituições que se iguala ao preço da proposta vencedora. Em ambos os leilões os títulos negociados têm como característica um prazo de maturação de, em média, um ano, pagamento de cupom tendo embutido três fontes de ganhos: “ganho de capital, cupom de juros e reinvestimento do cupom” (CARVALHO, 2001). Esse tipo de leilão torna-se um pouco mais complexo para o detentor do papel, pois ele tem que formular todo um cenário que pode influenciar a taxa de juros ao longo do tempo, o que pode resultar em perdas de capital. Com isso a formação da taxa de juros no curto prazo vai depender das atuações do Banco Central no mercado de reservas, com a intuição de equilibrar a oferta de reservas e a demanda pelas mesmas. Sendo assim cabe ao Banco Central estimar todas as variáveis que podem afetar essa demanda por reservas para que o mesmo possa atuar no mercado afim de que a taxa de juros não desvirtue da estimada. b) Depósito compulsório Alterar o limite do depósito compulsório é outro mecanismo de política monetária. O depósito compulsório, como o próprio nome diz, funciona como uma reserva bancária dos bancos comerciais, que são obrigados por lei a manter junto ao Banco Central. Esse depósito corresponde a uma taxa percentual de tudo o que é depositado à vista nos bancos. 44 Política e Planejamento Econômico Em curto prazo, esse é um instrumento poderoso, pois alterar a composição das reservas bancárias interfere diretamente nas operações financeiras realizadas em uma economia, e tem como principal determinante os depósitos em moeda, e à vista. A partir dessa ação as instituições financeiras devem destinar parte desses depósitos a uma conta vinculada ao Banco Central, e servem como uma garantia para que sejam realizadas outras operações no sistema econômico. Ao final de cada dia, os bancos devem estabelecer uma igualdade entre os débitos e os créditos; caso seja deficitário, o banco deverá recorrer a outros bancos e/ou ao Banco Central, caso seja superavitário ele tem a oportunidade de constituir empréstimos a instituições que não tenham fechado seu balanço. O depósito compulsório funciona como um regulador dos meios de pagamento disponíveis aos agentes, ou seja, quanto maior for o seu percentual, menor será a oferta de meios de pagamento disponíveis para operações com os agentes econômicos, tais como empréstimos pessoais e linhas de financiamento para investimento ou consumo. Desta forma, quanto menor a oferta de meios de pagamento, maior será o seu custo, ou seja, maior será a taxa de juros. Sendo que o efeito inverso segue a seguinte lógica: quanto menor a taxa de depósito compulsório, maior as disponibilidades e, consequentemente, menor a taxa de juros. Em um exemplo prático fica fácil de entender como funciona o depósito compulsório. Supondo que um agente econômico deposite R$100.000,00 em um banco, o montante mínimo esperado é de R$107.500,00 (correspondente à taxa SELIC atual, de 7,5%aa), porém o banco não poderá movimentar os R$ 100.000,00 para aplicações ou empréstimos, pois 43% desse valor tem que estar sobre controle do Banco Central. Com isso o banco só poderá movimentar R$ 57.000,00, o que levará a instituição a cobrar uma alta taxa de empréstimo para fazer frente à remuneração requerida pelo depositante e os gastos decorrentes dessas operações. Tomando apenas a taxa de remuneração, seria necessário cobrar uma taxa de empréstimo de aproximadamente 13,15%aa, encarecendo o custo da contratação desses recursos a terceiros. Unidade 1 45 Universidade do Sul de Santa Catarina É desta forma que o governo consegue regular o custo da moeda para os agentes econômicos. Quanto maior a taxa de depósito compulsório, maior será o custo final para o agente, reduzindo a demanda e a circulação de moeda na economia. c) Redesconto bancário O redesconto bancário é um mecanismo de socorro aos bancos com problemas de liquidez. Como visto no item anterior, é exigido por lei o depósito junto ao Banco Central de um percentual dos depósitos à vista. O problema é que os bancos precisam trabalhar no limite, buscando maximizar a parcela dos depósitos em seu poder. O fato é que, momentaneamente, o valor dos depósitos pode ser inferior ao valor dos saques, sendo que o banco comercial precisaria recorrer ao Banco Central para contratar um empréstimo e fazer frente às saídas do banco. Redesconto é o nome da taxa cobrada nessas operações e, assim como qualquer outra taxa de juros para contratação de empréstimo, quanto maior for o percentual, menor será a sua procura. Ou maior será o valor cobrado pela taxa de juros dos bancos comerciais, que repassam esse custo à taxa de juros cobrada por eles. Aumentar a taxa de redesconto significa maior custo aos bancos no momento de recorrer a este instrumento do sistema econômico e, automaticamente, maior será o repasse deste custo para a taxa de juros cobrada para contratação pelos agentes econômicos. A lógica contrária, ou seja, reduzir a taxa de redesconto, culmina na redução da taxa de juros dos bancos comerciais. d) Controle e seleção de crédito Este instrumento é pouco utilizado pelo Banco Central, sendo que segue a mesma lógica dos bancos comerciais quando um agente econômico faz um pedido para contratação de empréstimo. O controle e seleção de crédito, por não ser uma lei como a taxa de redesconto, ou por não seguir uma lógica de mercado, como as operações de open market ou taxa de redesconto, acaba sendo um instrumento de análise subjetiva que pode ser utilizado em momentos de extrema necessidade de controle da oferta dos meios de pagamentos. 46 Política e Planejamento Econômico Este instrumento pode ser associado a uma série de variáveis de uma contratação de crédito, como o volume de recursos, o prazo de pagamento, o período e a amortização e, principalmente, para qual finalidade é o recurso. Este instrumento é pouco prático em razão do seu forte caráter intervencionista, que pode gerar distorções do sistema econômico. Lógico, quanto maiores as exigências, maior será a taxa de juros. Determinantes microeconômicos da taxa de juros O número, a concentração e a interação entre as instituições financeiras estabelecem o nível de competitividade. No Brasil, o setor bancário mostra-se concentrado, com isso a estrutura de mercado que melhor se enquadra com essas características é a estrutura oligopolista, pois “em mercados oligopolistas, os produtos podem ou não ser diferenciados. O importante é que apenas algumas empresas são responsáveis pela maior parte ou por toda produção” (PINDYCK & RUBINFELD, 2002, pág. 427). Como o setor atua em regime de oligopólio, se faz presente a atuação do poder de mercado. O poder de mercado pode se traduzir no poder que a instituição tem em praticar tarifas superiores às que seriam praticadas em regime de concorrência, e na capacidade que os bancos têm em transferir os aumentos nos custos para o consumidor, sem que haja, portanto, necessariamente uma redução nos lucros, pois esse ocorreria através do aumento do spread bancário, tornando a taxa de empréstimo mais elevada. O sistema bancário brasileiro tem algumas características que o diferem dos outros setores da economia. “Uma das particularidades mais relevantes é a presença de assimetria de informações. Estas peculiaridades fazem com que exista a possibilidade de exercício de poder de monopólio sob outras formas [...]” (NAKANE, 2003, pág. 9). Esse poder de mercado se expressa pela retenção de informação, por parte dos bancos, sobre os seus clientes, prendendo, de uma certa forma, o cliente a esta instituição, pois qualquer mudança de banco poderia prejudicar o cliente (como limite menor do cheque especial, maiores taxas de juros para credito pessoal etc.), já que o novo banco não teria as informações necessárias para disponibilizar todos os seus serviços. Unidade 1 47 Universidade do Sul de Santa Catarina As barreiras à entrada associadas às estratégias tornam-se indispensáveis para a execução do poder de monopólio desses bancos, pois não seria possível a prática desse poder em mercados contestáveis, já que seria impossível obter lucros extraordinários em mercados sem barreiras à entrada, pois haveria a possibilidade real de novas empresas ingressarem no mercado a fim de captar esses excedentes, elevando o número de empresas, ocasionando um aumento da competição e, em consequência, uma redução das tarifas e dos lucros. A principal barreira à entrada nesse setor está relacionada aos altos custos de implementação de agências bancárias em decorrência do custo da tecnologia utilizada nesse setor, o que gera elevados custos fixos. Análise de política monetária É importante compreender que, embora a política monetária seja um instrumento de política econômica, em casos de economia aberta com regime de câmbio fixo, ela pode ser inócua, visto que o governo deverá intervir no mercado sempre que houver necessidade de manter o câmbio no patamar fixado pelo governo. No regime de câmbio fixo o governo perde dois instrumentos de política monetária: a taxa de juros e a taxa de câmbio. A taxa de câmbio, como o próprio nome diz, é fixa. Já a taxa de juros é determinada pelo estoque de moeda internacional, que vive em constante processo de especulação em razão da expectativa de desvalorização, levando o governo a aumentar a taxa de juros para compensar os riscos. Em regimes de câmbio fixo, há um aumento do déficit em transações correntes, mas garante ao governo uma medida antiinflacionária eficaz, como pode ser observado no Brasil entre os anos de 1994 e 1999. Em casos com um ou mais países em regime de câmbio fixo, a competitividade dos seus produtos no mercado internacional vai depender da taxa de inflação interna de cada economia. 48 Política e Planejamento Econômico A política monetária, por sua vez, tem efeito de longo prazo, mas sua implementação é muito mais simples. Por exemplo, o Banco Central pode se reunir em caráter emergencial e propor novos ajustes monetários na economia, o problema é a incerteza dessas medidas no longo prazo, podendo ser maléficas para o equilíbrio macroeconômico, principalmente sobre a taxa de inflação e investimentos. Política Fiscal: consumo, investimento e receita do governo O Banco Central é o principal responsável pela condução da política monetária de um país. Em muitos países, onde o Banco Central desempenha suas atividades de forma independente, ou seja, sem interferências do governo federal, este instrumento pode ser de difícil operacionalização nas estratégias governamentais. Por essa razão que o principal instrumento de política econômica do setor público é a política fiscal. Basicamente, a política fiscal é um instrumento que tem como meta a melhor organização do orçamento público, alinhando receitas, despesas e investimentos do governo às diretrizes de desenvolvimento e equilíbrio da economia. A política fiscal é constituída pelas finanças públicas, correspondendo às receitas e despesas do governo. Pelo lado da receita temos a política tributária e pelo lado da despesa temos a política de gastos (despesas correntes) e de investimentos do governo (despesas de capital) (RIANI, 2009). Basicamente, as medidas de política fiscal têm como meta o estímulo à produção econômica do país, permitindo incitar o crescimento do produto interno bruto ao mesmo tempo em que combate o desemprego. Neste sentido, o setor público pode atuar de forma direta, anunciando investimentos em setores estratégicos para o crescimento, como é o caso da infraestrutura e construção civil, ou pode atuar de forma indireta. O PAC (Programa de Aceleração do Crescimento, vinculado ao governo federal do Brasil) foi elaborado e executado à luz dessa premissa. Unidade 1 49 Universidade do Sul de Santa Catarina Mas o setor público também pode atuar de forma indireta, ou seja, sem interferir de forma ativa no mercado. Nesses casos, basta o governo reduzir os impostos de setores estratégicos, que representam uma grande cadeia produtiva e são responsáveis por milhares de empregos diretos e indiretos. Aqui, o exemplo mais recente é a redução do IPI para automóveis e eletrodomésticos da chamada linha branca. Assim como a política monetária tem seus instrumentos, a política econômica também possui os seus, sendo que eles estão diretamente associados às receitas tributárias e despesas e investimentos do governo, ou seja, seu orçamento anual. A seguir descrevemos tais instrumentos, de acordo com Riani (2009). a) Impostos (receita) Antes de mais nada é preciso classificar os impostos quanto a sua categoria: 50 Impostos diretos: os impostos diretos são aqueles que estão diretamente associados à renda dos agentes econômicos, em especial famílias e empresas. Exemplo clássico é o Imposto de Renda para Pessoa Física (IRPF) e para Pessoa Jurídica (IRPJ), que incidem diretamente sobre a renda das unidades familiares e das empresas. Esses impostos são descontados mensalmente e diretamente da folha de pagamento, no caso das pessoas físicas, ou retidos no pagamento de notas fiscais de empresas, no caso de pessoas jurídicas. No caso dos Estados, o IPVA é um exemplo clássico de imposto direto Estadual e o IPTU um exemplo clássico de imposto direto municipal. Impostos indiretos: os impostos indiretos, por sua vez, estão relacionados ao processo de produção e sua incidência pode ocorrer em etapas intermediárias deste processo ou em etapas finais. Eles são chamados de indiretos por não serem pagos diretamente pelos contribuintes (pessoa física), pois esses valores estão incorporados no preço do produto final, sendo que é a empresa a responsável pelo seu recolhimento e pagamento ao governo. COFINS e PIS são os exemplos mais clássicos de impostos federais. ICMS no caso dos Estados e ISS no caso dos municípios. Política e Planejamento Econômico Importante lembrar, entretanto, que a política fiscal é conduzida pelo governo federal, pois somente um governo com expressivo poder econômico seria capaz de interferir no mercado através das suas diretrizes orçamentárias. Mas, nada impede e, inclusive, é o sugerido que Estados e Municípios alinhem suas diretrizes para o que está sendo executado pelo governo federal. b) Despesas do governo (gastos) Assim como as receitas, as despesas do governo precisam ser divididas por categoria, sendo elas: Consumo: classifica-se como consumo do governo tudo aquilo que ele precisa desembolsar para manter a máquina pública em funcionamento, destacando aqui os gastos com pagamento de salários, aluguéis, despesas de viagem etc. Transferências: as transferências também são um item importante, pois são elas as responsáveis pelo pagamento de benefícios aos trabalhadores inativos, ou seja, os pagamentos da previdência social são classificados como transferência. Outros tipos de pagamento, como dos programas sociais, bolsa família, por exemplo, e o FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, também são alocados nesta categoria. Eles são classificados como transferência em razão dos recursos alocados nestas despesas serem provenientes de impostos ou contribuições específicas. Subsídios: os subsídios correspondem aos pagamentos feitos pelo governo aos agentes econômicos envolvidos no processo de produção. Em especial, é muito comum o pagamento de subsídios aos produtores agrícolas, evitando que o aumento no custo de produção de alimentos chegue aos supermercados, podendo ser um indutor de um processo inflacionário. Há também prática de pagamento de subsídios a setores em decadência, pois o pagamento feito pelo governo pode ser inferior ao impacto econômico negativo em caso de fechamento de empresas. Unidade 1 51 Universidade do Sul de Santa Catarina Investimentos: por fim, os investimentos. Assim como as empresas, os investimentos do governo correspondem à compra de máquinas, equipamentos ou à construção de obras públicas, como estradas, pontes, ferrovias, bem como à construção de hospitais, escolas etc. Analisar o balanço de pagamentos do governo pode fornecer importantes respostas a sua forma de condução das políticas fiscais. c) Orçamento do governo O governo possui um importante instrumento para consolidar em um único documento sua estratégia operacional. O orçamento do governo é o documento oficial que classifica as atividades do governo de acordo com as expectativas de receita, e a partir disto, determina seu plano de consumo e investimentos (GIACOMONI, 2007). Assim como uma empresa ou família, este resultado pode ser positivo ou negativo, ou seja, o saldo das atividades do governo pode ser positivo ou negativo. Superavitário: o orçamento do governo é superavitário quando as receitas do governo são maiores que as despesas durante exercício fiscal. Os valores monetários arrecadados pelo governo com a cobrança de impostos é maior que as despesas do governo. Deficitário: neste caso, o exemplo é inverso. Ou seja, as despesas do governo são superiores a sua receita orçamentária e, assim, o governo precisa recorrer ao financiamento público para fechar suas contas. Auferir esses resultados (déficit ou superávit) é importante e estratégico para o governo, pois é um instrumento e indicador para a formulação de novas políticas econômicas. Como já abordado, é comum os governos serem deficitários e necessitarem de financiamento de suas atividades. O perfil de financiamento, determinado pelo volume e prazo de vencimento da dívida, vai depender da classificação de risco e 52 Política e Planejamento Econômico capacidade de pagamento (exemplo: Risco Brasil), sendo que os governos devem estar atentos a estes indicadores, pois números desfavoráveis podem prejudicar ou tornar muito custosa a contração de crédito para financiamento das despesas públicas. Há um outro ponto importante relacionado à política fiscal, mas pouco conhecido da população de uma forma geral: é o financiamento do déficit do setor público. Tal atividade, não apenas o financiamento, mas também o nível de financiamento é fator diário de preocupação dos formuladores de política econômica relacionada à área fiscal. O orçamento deficitário é o caso predominante dos países e, no caso do Brasil, é o Tesouro Nacional o responsável pela análise das contas do setor público. Ao identificar a ocorrência de déficit, o Tesouro Nacional é a instituição do governo que tem como objetivo prospectar as fontes de financiamento que devem ser utilizadas para cobrir esta diferença, ou deve sugerir ao governo medidas de austeridade, como redução de despesas ou aumento de impostos, de forma que ao final do exercício fiscal o governo tenha condições de fazer frente ao excesso de gastos. É importante ter conhecimento sobre dois conceitos relacionados a esta atividade: O superávit ou déficit primário. Ao contrário do que muitos imaginam, o superávit ou déficit primário não estão associados ao resultados operacionais no setor primário, ou seja, no setor agropecuário. O superávit ou déficit primário correspondem ao saldo final do governo relacionado à diferença entre a receita dos governos federal e estadual com relação aos seus gastos operacionais, não incluindo despesas financeiras. O superávit primário corresponde à receita superior aos gastos, enquanto que o déficit corresponde as gastos superiores à receita. Já o superávit ou déficit operacional é o resultado do exercício primário mais o pagamento de juros da dívida pública. Neste caso, principalmente para a realidade brasileira, a predominância no déficit operacional, sendo que este é o resultado final que importa ao governo, ou seja, a necessidade de financiamento é analisada a partir do resultado final desta conta. Unidade 1 53 Universidade do Sul de Santa Catarina Quadro 1.3 - Déficits Déficits Déficit Nominal Gastos Totais – Receitas totais Déficit Primário Gastos não financeiros – Receitas não financeiras. Esta conta exclui o pagamento de juros e amortizações da dívida pública, além de outras despesas e receitas financeiras. Déficit Operacional Déficit primário + Pagamentos de juros reais. Esta medida exclui do cálculo do pagamento dos juros nominais da dívida pública os efeitos da correção monetária. Fonte: Elaboração do autor (2012). Basicamente, o governo pode financiar seu déficit através de três operações. A primeira corresponde à emissão de moeda; a segunda através da venda de títulos da dívida pública ao setor privado; e a terceira através do financiamento externo. Essas duas últimas operações, entretanto, aumentam o estoque da dívida pública. 1. Emissão de moeda: neste caso, o Banco Central simplesmente cria moeda para financiar a dívida do Tesouro Nacional. Foi um procedimento muito adotado por países com dificuldade de rolar a dívida pública, por isso ele é conhecido como monetização da dívida. Como podemos imaginar, a monetarização da dívida deve ser evitada a todo custo, pois há um impacto direto sobre a taxa de inflação. No curto prazo, a emissão de moeda faz frente à necessidade de financiamento do setor público, mas no médio e longo prazo toda a moeda emitida resulta em inflação, comprometendo e colocando em risco os principais objetivos da política fiscal: crescimento econômico sustentável. 2.Empréstimos: o empréstimo é a modalidade amplamente utilizada pelos governos e sua dinâmica é simples: o setor público coloca à venda no mercado títulos da dívida pública. O governo oferta os títulos, determinando prazos de pagamento e taxas de juros, em troca ele recebe os recursos necessários para financiamento das suas despesas. Mas, este é um ciclo vicioso. Se a necessidade de financiamento for crescente, 54 Política e Planejamento Econômico maior será o pagamento de juros da dívida e, com isso, maior será o déficit operacional e, consequentemente, maior será a necessidade de financiamento do setor público. Orçamento fiscal e a dívida pública interna A dívida pública inicia-se com o déficit orçamentário, ou seja, quando os gastos do Governo excedem sua receita fiscal. Quando uma administração se depara com um déficit orçamentário, surge um questionamento: como ele será financiado? Algumas alternativas de financiamento do déficit orçamentário existem, como o financiamento monetário e o financiamento pelo endividamento público. O financiamento monetário implica um imposto inflacionário, ou seja, o próprio governo, ou melhor, a sua instituição responsável cria novas moedas com intuito de financiar o déficit, lançando assim mais dinheiro no mercado e consequentemente inflacionando-o. Já o financiamento pelo endividamento público, ao qual nos deteremos por este dar origem à dívida pública, consiste praticamente na emissão de títulos da dívida pública e em empréstimos de intermediários financeiros internacionais. Segundo Dornbusch e Fisher (1991, p. 688), quando o tesouro financia seu déficit pelo empréstimo do público, ele se engaja em um financiamento pela dívida. As pessoas e as firmas, incluindo bancos comerciais e outras instituições financeiras, pagam pelos títulos com cheques. Os cheques são depositados tanto nas contas do Tesouro nos bancos privados (contas de imposto e financiamento) quanto no Banco Central. Os fundos podem então ser gastos pelo Tesouro da mesma forma que as receitas fiscais. Todo Estado está alicerçado sobre uma receita orçamentária originada de uma carga tributária, a qual é extraída de seus residentes e de transações econômicas com o resto do mundo. Várias são as maneiras pelas quais o Estado arrecada sua receita, sendo a principal delas a tributação incidente sobre a renda de seus residentes, e as tarifas e alíquotas que incidem sobre as exportações. Unidade 1 55 Universidade do Sul de Santa Catarina Neste contexto surge o orçamento fiscal, que mostra a relação entre a receita tributária arrecadada pelo Governo e as suas respectivas despesas, sendo caracterizado como superávit fiscal ou orçamentário o comportamento no qual o Governo arrecada mais do que o montante destinado as suas despesas, e sendo o oposto chamado de déficit fiscal ou orçamentário. Quando um Governo obtém um déficit orçamentário, ele necessita de mais recursos para saldar o mesmo, e para isto ele lança no mercado financeiro títulos da dívida pública, ou seja, ele emite certificados de endividamento que renderão dividendos ao portador, ou toma empréstimos junto a organismos financeiros internacionais. Tal ato dá origem à dívida pública, que nada mais é do que os montantes dos déficits fiscais anteriores, acumulados e corrigidos monetariamente. Um déficit orçamentário pode surgir em vários contextos, como uma má política macroeconômica ou gastos exacerbados do governo - como os ocasionados em períodos de guerras. Seja qual for o motivo de sua origem, ele provoca vários impactos negativos na economia, uma vez que reduz os fundos emprestáveis, ou seja, os fundos destinados aos empréstimos para financiar os novos investimentos da economia. Essa redução diminui também o nível geral de investimentos, pois a poupança nacional é a fonte da oferta dos fundos emprestáveis e é composta pela poupança privada e pela poupança pública. Entendemos por poupança privada a renda que fica para as famílias após terem pago os impostos e o consumo, e por poupança pública a receita tributária que fica para o Governo depois de ter pago suas despesas. Conclui-se então que um déficit fiscal representa uma poupança pública negativa e assim uma redução nos fundos emprestáveis, e consequentemente uma alteração no equilíbrio do mercado do mesmo, pois a alteração negativa na poupança pública resulta na diminuição da oferta de fundos emprestáveis elevando assim a taxa de juros e consequentemente diminuindo os investimentos na economia. 56 Política e Planejamento Econômico Segundo Mankiw (2001, p. 574), quando o Governo reduz a poupança nacional mediante um déficit orçamentário, a taxa de juros aumenta e o investimento se reduz. Como o investimento é importante para o crescimento econômico de longo prazo, o déficit orçamentário do governo reduz a taxa de crescimento da economia. Já os superávits orçamentários funcionam de forma perfeitamente oposta. Sendo a arrecadação tributária superior aos gastos do Governo, a poupança pública sofre um aumento e consequentemente acontece também um aumento na poupança nacional, que resultará em mais fundos emprestáveis, na redução da taxa de juros e na retomada do crescimento econômico de longo prazo, uma vez que o mesmo necessita de fundos destinados ao seu investimento. Todo Governo, que se encontra obtendo déficits fiscais, luta para a sua extinção. A maneira mais comum e mais adotada para alcançar este objetivo é a contenção de despesas e o aumento da carga tributária, medidas que incorrem também em peso morto para a economia, mas que não cabe serem discutidas aqui. Quando um Governo passa a administrar um superávit, algumas alternativas de utilização do mesmo surgem, como mostra Mankiw (2001, p. 800): “Quando os formuladores da política econômica se deparam com superávits orçamentários têm três opções: reduzir os impostos, aumentar as despesas ou reduzir a dívida pública”. A escolha entre essas três opções não é fácil, porém a solução de reduzir a dívida pública apresenta prós e contras. A dívida pública, como já mencionamos, inicia-se com o déficit orçamentário, ou mais precisamente com as medidas tomadas para solucioná-lo. Porém no longo prazo esta dívida terá que ser quitada, ou aprofundada infinitamente rendendo juros ao financiador e implicando em vários atrasos no crescimento econômico, pois reduz o montante que poderia ser gasto com benefícios à nação. Unidade 1 57 Universidade do Sul de Santa Catarina Diante da possibilidade de obtenção de superávits e do endividamento em que se encontra o Governo, surge a possibilidade de redução da dívida pública, amortizando-a com os superávits orçamentários, e com isso a redução do ônus sobre os futuros contribuintes, pois como afirma Mankiw (2001, p. 798): O efeito mais direto da dívida pública é colocar um ônus sobre as futuras gerações de contribuintes. Quando essas dívidas e os juros acumulados chegarem ao vencimento, os futuros contribuintes se verão diante de uma escolha difícil. Podem pagar impostos mais altos, desfrutar de menores despesas do governo, ou ambas as coisas, a fim de tornar disponíveis os recursos necessários ao pagamento da dívida e de seus juros. Ou podem adiar o dia da verdade e aprofundar ainda mais o endividamento do governo para pagar a dívida antiga e seus encargos. Em essência, quando o governo incorre em um déficit orçamentário, ele permite que os atuais contribuintes transfiram parte do pagamento das despesas correntes do governo aos futuros contribuintes. Assim, a solução de utilizar o superávit fiscal para reduzir a dívida pública se mostra interessante no aspecto em que protege as futuras gerações de cargas tributárias intensificadas, porém, como já mencionamos, a dívida pública nada mais é do que déficits orçamentários acumulados e, portanto, originados por outra administração em outros tempos. Abaixo, quadro com os países de maior dívida pública em função do PIB até janeiro de 2012. Quadro 1.4 – Países de maior dívida pública Posição País Dívida pública (% PIB) 1 Zimbábue 220,10% 2 Japão 211,70% 3 São Cristóvão e Neves 200,00% 4 Grécia 161,70% 5 Líbano 134,00% 6 Islândia 128,30% 7 Jamaica 125,50% 8 Itália 120,10% continua... 58 Política e Planejamento Econômico Posição País Dívida pública (% PIB) 9 Eritreia 118,50% 10 Singapura 118,20% 11 Portugal 112,80% 12 Irlanda 105,40% 13 Bélgica 99,70% 14 Barbados 95,90% 15 Sudão 93,70% 16 Canadá 87,40% 17 Reino Unido 86,30% 18 Belize 84,80% 19 França 84,70% 20 São Tomé e Príncipe 84,70% Fonte: Indexmundi (2012) É interessante perceber que não é a relação entre dívida e PIB que determina o risco de default quanto ao pagamento da dívida pública. Fato, por exemplo, que o Japão tem a segunda maior relação dívida pública/PIB do mundo, mas não tem qualquer restrição ou risco quanto ao financiamento das atividades do governo. Tudo isso em decorrência de que há um outro indicador associado a este e que mostra a capacidade de pagamento do país. Estamos falando da taxa de crescimento da dívida pública. No caso da Grécia e da Espanha, esta taxa cresce em ritmo muito superior ao crescimento do PIB, o que pode representar possível insolvência no médio e longo prazo. Este é um risco muito grande, pois quanto maior o risco, maior será a taxa de juros que o país deve pagar para contrair financiamento, o que contribui ainda mais para o crescimento exponencial da dívida. Em épocas de crise e recessão, o país só terá condições de sair deste ciclo vicioso se realizar medidas austeras, como elevar impostos, reduzir o salário ou demitir funcionários públicos, além de privatizações. Esta receita o Brasil conhece muito bem, pois precisou recorrer por diversas vezes ao Fundo Monetário Internacional para garantir o pagamento dos credores da dívida. Unidade 1 59 Universidade do Sul de Santa Catarina Análise de política fiscal Financiamento do déficit do governo pode ocorrer pelo aumento da dívida, através da venda de títulos, pelo aumento da oferta de moeda e pela venda de ativos, sendo que esta depende de leis específicas à aprovação do legislativo. Quadro 1.5 – Necessidade de financiamento do Setor Público Necessidade de Financiamento do Setor Público Primário Quando não considera o pagamento de juros Operacional Quando considera apenas o pagamento de juros real Nominal Quando há pagamento de juros mais correção monetária Fonte: Elaboração do autor (2012). Esses conceitos são importantes no processo de elaboração de políticas econômicas, pois permite que o país tenha condições de identificar com clareza o que ele paga com juros da dívida e o que ele pode utilizar como recursos para investimento e consumo. A política fiscal tem como vantagem sua maior efetividade e rapidez com relação ao impacto no mercado. Por exemplo, o aumento de salários dos funcionários públicos gera impacto imediato na economia. Mas, sua implementação é mais demorada, ou seja, caso o governo queira elevar os salários dos funcionários, isso terá que ser debatido em comissões, ministérios, no senado, na câmara, o que torna o processo moroso frente às respostas imediatas que um choque exige. Política cambial: integração financeira internacional A política cambial tem forte correlação com o desenvolvimento e a estabilidade econômica. Um aumento do poder de compra do país em relação ao restante do mundo resulta, no médio e longo prazo, no aumento da produtividade e, consequentemente, na redução da taxa de câmbio. No curto prazo, por medidas artificiais, um aumento da taxa de câmbio pode resultar no 60 Política e Planejamento Econômico aumento do PIB, em razão da redução do preço dos produtos nacionais, em termos de moeda externa, e consequente redução do preço para exportação. (KRUGMAN, 2005). A política cambial tem como objetivo garantir uma taxa nominal e real de câmbio dentro das bandas definidas pelo governo, tendo impacto direto nas contas do balanço de pagamentos, visto que ele também contabiliza as transações feitas com o exterior. Para fins de política econômica, a taxa real de câmbio tem maior importância, sendo que ela depende da diferença entre a inflação interna e a inflação externa. O balanço de pagamentos é composto de três contas principais: a conta corrente, que contabiliza as transações correntes, a conta de capital e a conta de financiamentos, que contabiliza os capitais compensatórios. A conta corrente é estratégica para o país, pois ela é um indicador da competitividade dos produtos nacionais no mercado internacional. Esta conta é composta pela balança comercial e de serviços, que registram a atividade de exportação e importação do país. Segundo Leite (1994, p.304), "o saldo desse balanço é o resultado final de um complexo conjunto de forças e políticas econômicas que determinam a capacidade comercial do país”. Por essa razão os instrumentos de política cambial são estratégicos para o país, pois a taxa de câmbio representa os preços da economia nacional frente aos compradores internacionais, além de representar também o custo dos produtos importados frente aos compradores nacionais. O mercado de câmbio (divisas) é formado pelos diversos agentes econômicos que compram e vendem moeda estrangeira, conforme suas necessidades. Empresas que vendem mercadorias ou ações no exterior estão aumentando a oferta de moeda estrangeira, em particular o dólar, pois sua receita ocorre em moeda estrangeira. Empresas que compram bens ou ações do exterior estão demandando moeda estrangeira (dólar), pois seus Unidade 1 61 Universidade do Sul de Santa Catarina gastos ocorrem em dólares. Neste sentido, o preço da moeda estrangeira em relação à moeda nacional é determinado neste mercado. Este preço é chamado de taxa de câmbio (R$/US$). Cabe explicar que as relações econômicas, comerciais e financeiras dos agentes de determinado sistema econômico, com os agentes de outro sistema econômico (normalmente país), são registradas na Balança de Pagamentos. Eventuais déficits no Balanço de Pagamentos são decorrentes de a entrada de divisas (dólares) ser inferior à saída de divisas. Este fato é resultado de dois desequilíbrios. O primeiro é que se exportam bens e serviços menos do que se consegue importar, resultando em uma saída de divisas maior do que a entrada. O segundo desequilíbrio é causado pelo lado financeiro, em que não se consegue atrair recursos (dólares) em quantidade suficiente para pagar as contas em dólar. Caso o câmbio esteja a R$ 2,00, significa que são necessários R$ 2,00 reais para comprar um dólar. Se este subir para R$ 3,00, ocorreu uma desvalorização da moeda local em relação à moeda estrangeira. O preço da moeda estrangeira elevou-se. Se o preço sobe devido a um aumento da demanda por dólares, dizemos que ocorreu uma desvalorização do Real frente ao Dólar. Precisa-se de mais reais para comprar a mesma quantidade de dólares. Se o preço desce devido a um aumento da oferta de dólares, dizemos que ocorreu uma valorização do Real frente ao Dólar. Menos reais serão necessários para comprar a mesma quantidade de dólares. As empresas brasileiras que participam do comércio internacional dependem substancialmente da taxa de câmbio. Entender o funcionamento desse mercado é fundamental. Ele pode agir de três maneiras. a) Regime de câmbio flutuante: neste caso não há intervenção do Banco Central no mercado. O preço da moeda estrangeira, ou a taxa de câmbio, é determinado exclusivamente pela interação entre oferta e demanda. O BACEN não compra e não vende dólares. Esse procedimento é adotado nos principais países desenvolvidos. Após a desvalorização do Real frente ao Dólar em 1999, o país adotou um regime híbrido de câmbio, que mais se aproxima do cambio flutuante. 62 Política e Planejamento Econômico b) Regime de câmbio fixo: este regime representa um caso extremo de controle do mercado. O Banco Central deve estar constantemente regulando o mercado. Caso haja um excesso de procura/demanda por dólares, o banco deve vender dólares ao mercado para que o câmbio não se desvalorize. Caso ocorra um excesso de oferta de dólares no mercado, o Banco Central deve comprar o excesso para que o câmbio não se valorize. A Argentina adotou esse regime durante a década de 1990. Alguns países da América Latina, tais como Equador e Uruguai também adotam ou adotaram esse sistema. Eles buscavam uma alternativa para controlar o nível de preços internos, fortalecendo a moeda nacional, pois esta estava fixada a uma taxa determinada de câmbio. Controlar o mercado de câmbio exige do Banco Central um nível de reservas internacionais (cambiais). Se esse regime sofrer uma fuga significativa de capitais (dólares), o BACEN irá perder muitas reservas e consequentemente pode haver desvalorização a moeda local. c) Formas híbridas de câmbio: formas híbridas de câmbio são maneiras de atuar sobre este; é uma mistura entre o câmbio fixo e o câmbio livre ou flutuante. Existem inúmeras maneiras intermediárias entre o câmbio fixo e o câmbio livre de se atuar sobre o câmbio. Este texto se concentra em duas delas, pelo fato destas terem sido utilizadas na economia brasileira desde o período de 1994 até 2002: Regime de Bandas Cambiais e Dirty Float (flutuação suja). O Regime de Bandas Cambiais, que foi utilizado na economia brasileira para o período de 1994 a 1999, adota uma flutuação para a taxa de câmbio dentro de determinados limites, ou seja, estabelece um teto e um piso. Essa forma de câmbio é considerada híbrida, porque entre os parâmetros, superior e inferior, o câmbio flutua livremente, aproximando-se dessa forma do câmbio livre. Todavia, quando a taxa de câmbio aproxima-se ou ultrapassa as bandas, as autoridades intervêm no mercado comprando ou vendendo divisas (dólares) até que a taxa retorne aos patamares estabelecidos. Sendo assim, podemos considerar essa taxa fixa dentro de determinados valores. Unidade 1 63 Universidade do Sul de Santa Catarina A amplitude de variação da taxa de câmbio depende dos interesses das autoridades econômicas, com vista aos objetivos de política econômica, podendo ter uma flexibilidade maior (limites mais amplos), ou ter uma maior restrição fazendo com que o teto e o piso desta flutuação se aproximem, sendo que neste segundo caso o regime também é chamado de Mini Bandas Cambiais. A flutuação suja, que passou a ser utilizada no Brasil pós 1999, distancia-se do Regime de Bandas Cambiais, porque a princípio o câmbio é livre e pode flutuar livremente. No entanto, quando as oscilações ocorridas no mercado cambial podem vir a comprometer determinados objetivos de política econômica, o governo atua sobre o mercado até que a situação venha a estabilizar-se. A ideia é a de que, com a adoção do câmbio flutuante, o mercado passe a ter uma completa liberdade. Desta maneira, as intervenções não são desejadas e só ocorrem em situações específicas. Políticas cambiais se consolidam como importantes instrumentos de economias abertas para o processo de evolução industrial e de inovação do país. Mas, sua condução deve ser alinhada com outras duas importantes políticas dessa área: a política comercial e a política industrial. Política comercial: integração comercial internacional Há uma relação tênue entre comércio e desenvolvimento, sendo que, de acordo com a Teoria Ricardiana, os países devem se especializar na produção de bens e serviços que possuem alguma vantagem comparativa, pois isso garante maior nível de produtividade e, consequentemente, maior nível de desenvolvimento. Neste ponto, há duas correntes de desenvolvimento relacionadas às políticas comerciais: a primeira corresponde a políticas econômicas relacionadas à substituição de importações. Nesta modalidade, o país cria barreiras à entrada de produtos importados, apoiando o desenvolvimento de indústria de base e de bens de capital para atender a demanda interna. Este foi o modelo utilizado pelo Brasil na década de 1970. Por sua vez, a política de promoção de exportações está relacionada a uma 64 Política e Planejamento Econômico junção de políticas econômicas, em especial a política monetária, através da interferência no câmbio, e a política industrial, através da concessão de subsídios e criação de bancos de financiamento para fortalecimento de cadeias produtivas. As políticas comerciais também têm forte convergência com a globalização e criação de blocos econômicos. Há dois lados relacionados à criação de blocos econômicos. O primeiro está relacionado à criação de comércio, quando a criação do bloco resulta em maior nível de importações e exportações com o resto do mundo. O segundo está relacionado ao desvio de comércio, quando as normativas contribuem para o aumento de comércio entre os países do bloco em detrimento da redução de importações e exportações com o resto do mundo. De forma sintética pode-se dizer que do ponto de vista econômico é interessante a prática do comércio internacional. Isso porque cada país possui uma fronteira de produção de bens, que demonstra o custo de oportunidade entre os bens produzidos nessa economia (KRUGMAN, 2005). O custo de oportunidade, nesse caso, pode ser mais bem explicado com a ideia de que cada país possui especificidades geográficas, sociais, culturais, climáticas, de forma que cada um possui mais facilidade e eficiência na produção de determinados bens e maior dificuldade (menor eficiência) na produção de outros bens, o que significa que a produção de um bem implica o custo de oportunidade da produção de outro. Assim como entre dois países um é mais eficiente na produção de um grupo de bens e outro país é mais eficiente na produção de outro grupo de bens, de maneira que é interessante para ambos que comercializem entre si vendendo o bem em que possuem maior eficiência produtiva. Krugman e Obstfeld (2005, p. 8) resumem esse pensamento na seguinte sentença: “Essa diferença entre custos de oportunidade permite um rearranjo mutuamente benéfico da produção mundial”. A concentração de cada país na produção de determinados bens também proporciona ganhos de eficiência relacionados à especialização, o que todos os autores afirmam e está bem resumido na seguinte frase: “A maior especialização é mais eficiente, isto é, aumenta o produto total.” (KINDLEBERGER,1976, p.129). Unidade 1 65 Universidade do Sul de Santa Catarina É a especialização na produção de determinados bens que explica outra teoria amplamente aceita: a da vantagem comparativa, formulada por David Ricardo. Segundo a teoria da vantagem comparativa, em um modelo com dois produtos e duas nações, ainda que uma nação tivesse uma desvantagem absoluta na produção de ambas as mercadorias em relação à outra nação, mesmo assim poderia haver comércio mutuamente vantajoso devido ao aumento de eficiência advindo da especialização. De maneira geral, o comércio internacional é interessante, mas cada caso é um caso e existem outras várias questões envolvidas no comércio internacional, como a defesa de uma indústria nascente, que ainda não atingiu sua maturidade, não desenvolveu seu potencial pleno e, portanto, sua eficiência produtiva normal. Esse é apenas um exemplo de porque houve o surgimento da política comercial. A decisão em relação à política comercial também traz vários efeitos que devem ser ponderados para que seja realizada uma política mais benéfica para o país. Os efeitos da aplicação de tarifas serão analisados mais adiante. A tarifa é uma forma de política comercial, consistindo na prática em um imposto que incide sobre a importação de um bem de consumo ou de capital, nas palavras de Krugman e Obstfeld (2005, p. 139): “A tarifa, a mais simples das políticas comerciais, é um imposto cobrado quando um bem é importado.” O principal efeito da tarifa, o mais imediato é o aumento do preço do bem sobre o qual incide, nas palavras de Bo Sodersten (1994, p. 329): “o efeito da tarifa é aumentar o preço do bem sobre o qual o imposto é cobrado.” Como já demonstrado anteriormente, uma tarifa afeta a economia em vários aspectos, conforme Bo Sodersten (1994, p.329) “uma tarifa afeta os preços, o consumo, a produção e as importações.” As tarifas podem ser específicas ou ad valorem. As específicas são aquelas que incidem sobre a unidade de bem importado, enquanto a ad valorem é cobrada proporcionalmente ao valor do produto importado, consistindo seu valor numa porcentagem do preço do produto importado. No caso estudado do presente 66 Política e Planejamento Econômico trabalho que é o setor fruticultor, mais precisamente de sucos concentrados de laranja, as tarifas que incidem são ad valorem. O que se espera de uma tarifa primordialmente é que ela reduza o volume importado de determinado bem, devido ao aumento do seu preço no mercado interno decorrente da incidência da tarifa: “Quando a tarifa é cobrada sobre o bem, esperamos que seu preço no mercado interno aumente, diminuindo o consumo do bem e fazendo as importações caírem.” (BO SODERSTEN, 1994, p.329). O mecanismo da redução do preço do bem importado no mercado interno funciona ao pressionar os exportadores externos que, devido à incidência da tarifa, veem a demanda de seu produto cair. Esses exportadores externos tendem então a diminuir o preço do bem na busca da recuperação de mercado perdido por causa das tarifas. Isso equivale a um aumento de competitividade artificial das empresas nacionais, pois os termos de troca irão melhorar para o país que cobra a tarifa. Como consequência há uma melhoria na renda real do país que cobra a tarifa: há um aumento da produção interna, pois devido à cobrança de tarifas, a indústria doméstica torna-se mais competitiva (competitividade artificial). Benefício do aumento da renda real versus custo de proteção: voltando ao ponto dos efeitos das tarifas mais especificamente, Kindleberger divide os efeitos em oito categorias de efeitos que influem no comércio exterior: o efeito protetor; de consumo; da receita fiscal; da redistribuição; das relações de troca; competitivo da renda; do balanço de pagamentos. Vejamos cada um deles. a) Efeito consumo: o efeito consumo é geralmente adverso, ou seja, ele geralmente beneficia um setor ou região geográfica em detrimento de outros setores ou regiões. Ele ocorre da seguinte forma: suponha um país que tenha uma produção de tecidos na sua região norte e que é protegida por barreira tarifária. Esse setor será privilegiado, enquanto as demais regiões terão que pagar mais caro para consumir tecido do que se não houvesse essa barreira tarifária. Nesse caso protege-se a indústria de tecido em detrimento do nível de consumo interno de tecidos. Unidade 1 67 Universidade do Sul de Santa Catarina b)Efeito da receita fiscal: as tarifas também são uma forma de o governo arrecadar fundos. Logo quanto maior for a quantidade de itens tarifados e quanto maior for o valor da tarifa, seja ela específica ou ad valorem, maior a receita do governo. Logo, quanto mais subdesenvolvido for um país, mais ele tende a obter receitas de tarifas alfandegárias devido à necessidade de financiamento característica dessa classe de país. c) Efeito da redistribuição: o livre comércio abaixa o preço do fator abundante e eleva o preço do fator escasso. Apesar do aumento na especialização aumentar a eficiência e o produto total, há uma redistribuição da renda em favor do capital em relação ao trabalho. d)Efeito das relações de troca: em circunstâncias apropriadas o país pode obter as importações com um preço mais baixo. Um exemplo de como isso é possível é quando dois países têm elasticidades da procura e da oferta bem semelhantes. Nesse caso a tarifa irá elevar parcialmente o preço no país importador e o abaixará parcialmente no país exportador. Mas essa relação é mutuamente benéfica, porque se o país importador puder ignorar o efeito da redistribuição, o efeito da receita fiscal é lançado em parte sobre os produtores. Especifica-se matematicamente agora a expressão das “relações de troca”, ou “termos de troca” conforme alguns autores. Matematicamente, o termo de troca é a taxa à qual as exportações são trocadas pelas importações. Essa taxa é dada pela divisão entre o índice de preços resultante do valor médio unitário das exportações dividido pelo índice de preços resultante do valor médio unitário das importações. e) Efeito competitivo: consiste em tarifar produtos estrangeiros que são importados para que os produtos nacionais se tornem competitivos. Mas há custos econômicos na utilização de tarifas, chamado de custo de proteção citado por Bo Sodersten (1994, p.330). Há também uma grande controvérsia em relação a esse efeito que diz respeito à acomodação das indústrias protegidas pelas tarifas no sentido de não se desenvolverem tecnologicamente a fim de tornarem-se mais competitivas. 68 Política e Planejamento Econômico f) Efeito no balanço de pagamentos: é diretamente afetado pela aplicação de tarifas aos bens importados, pois com a tarifa o bem importado torna-se mais caro e logo sua demanda no mercado interno cai. Com a redução do volume de bens importados a balança comercial torna-se menor e a balança comercial torna-se mais favorável. O efeito competitivo na visão de Kindleberger é o seguinte: “Uma tarifa, mais do que a posição de livre comércio, pode fazer que o preço baixe em vez de subir, e ter proteção negativa em vez de positiva, efeitos de redistribuição e consumo positivos.” (KINDLEBERGER,1976, p.137). g)Efeito renda: é uma sequência do efeito na balança de pagamentos. É muito simples: como os produtos importados ficam mais caros, compra-se o produto nacional equivalente. “A renda que não é despendida no exterior com certeza não é poupada, a maior parte será gasta internamente” (KINDLEBERGER, 1976, p.138). Há então um efeito de aumento da demanda efetiva, o que, havendo recursos ociosos, aumenta a renda e o emprego no país protegido pela tarifa. A política comercial, assim como a política cambial, deve ser executada em linha com outra importante política de desenvolvimento, a política industrial. Política industrial: estruturando a economia nacional A política industrial pode ser definida como o conjunto de incentivos e medidas de regulação da cadeira produtiva de um país. As ações de política industrial podem ser adotadas através de novas legislações, abertura de linhas de crédito e planos de incentivo para as atividades de PD&I (KUPFER, 2003). Essa intervenção pode ser entendida como um conjunto de ações, como incentivos e regulações realizadas pelo poder público de forma que influenciam as decisões de investimento ao modificar o interesse dos agentes privados alterando a alocação inter e intrassetorial de recursos, influenciando a estrutura produtiva e patrimonial, a conduta e o desempenho dos agentes econômicos. Unidade 1 69 Universidade do Sul de Santa Catarina A política tem como meta a melhor alocação e eficiência produtiva em setores chaves da economia, ou em setores que estejam em dificuldade por questões conjunturais, como o caso do setor exportador quando há uma apreciação da moeda nacional frente à moeda estrangeira. Neste sentido, se divide o tipo de indústria em três categorias: indústrias com grande poder de encadeamento, que se localizam no meio da cadeia produtiva e são denominadas de grande empresa, em que um aumento na atividade produtiva estimularia toda uma cadeia; indústria com grande dinamismo e potencial, que reage rapidamente a pequenos estímulos e pode aumentar de maneira mais célere a renda per capita; indústrias nascentes, que ao surgirem podem apresentar custos elevados ao de outros países. Há um grande debate em torno da política industrial, pois fica o questionamento sobre até que ponto o Estado pode intervir na economia, o que pode gerar desequilíbrio no curto prazo. De acordo com o consenso de Washington, adotado pelos países de economia capitalista, os Estados devem adotar algumas medidas para evitar o mal funcionamento do mercado: 1. disciplina fiscal; 2.gastos públicos prioritários em educação e infraestrutura; 3.reforma fiscal, com aumento da base tributária e redução das alíquotas; 4.liberalização financeira, que permite maior investimento externo direto; 5. liberalização cambial, que permite maior integração econômica e unificação do câmbio; 6.liberalização comercial, com a redução de tarifas e barreiras alfandegárias e não alfandegárias; 7. liberalização da conta corrente, para evitar restrições à entrada e saída de IDE e IPE; 8.privatizações; 9. desregulamentação; 10. direito à propriedade intelectual. 70 Política e Planejamento Econômico Ou seja, em nenhum desses conselhos consta a atuação do governo no mercado. Por essa razão, a política industrial deve ser adotada sob a ótica das falhas de mercado, através de ações desenvolvimentistas voltadas à competição para inovar. No caso das falhas de mercado, o governo deve atuar de forma a corrigir os problemas existentes no mercado, buscando tornar competitivas as empresas nele atuantes. Neste setor, é muito comum a existência de oligopólios e monopólios estatais, em razão das grandes barreiras à entrada e baixa eficiência em regimes de concorrência. Mas o governo também pode intervir no caso de externalidades, quando, por exemplo, alguma variável exógena ao setor prejudica seu pleno funcionamento. Quando, por exemplo, acontece uma seca que prejudica a cadeia produtiva do suco de laranja. O governo pode intervir reduzindo impostos ou aumentando a linha de crédito para o setor, até que a situação se normalize. Quadro 1.6 – Instrumentos de política industrial Instrumentos de Política Industrial Horizontal Afetam as indústrias de formas diferentes, já que seus determinantes têm um alcance “global”, pois buscam o melhor para a economia como um todo e não privilegiam indústrias específicas, dentre as principais características dessa política, pode-se citar: incentivos fiscais e financeiros para gastos com pesquisas que priorizem inovações, crédito em longo prazo além de estímulos à exportação e financiamento para importações e compras do governo em ambientes regionais. Verticais As ações são restritas a setores da economia, com programas de desenvolvimento específico. Em geral, esses programas apoiam as indústrias de maior valor agregado, privilegiando indústrias específicas a partir de decisões do estado em alocar seus investimentos em determinados setores dinâmicos e estratégicos da economia, dentre eles: as indústrias com grande valor agregado, que demandariam trabalhadores mais qualificados, proporcionando um aumento da renda per capita. Fonte: elaboração do autor (2012). O apoio às indústrias depende do foco de atuação do governo. Por exemplo, ao receber incentivos, grandes empresas têm a possibilidade de aumentar a escala de produção, o que reduz o custo final do produto. Mas, há também o caso das pequenas e médias empresas que, ao receberem incentivos e por serem Unidade 1 71 Universidade do Sul de Santa Catarina mais flexíveis, conseguem mais rapidamente absorver as novas tecnologias, resultando em maior eficiência produtiva e produtos diferenciados, agregando valor ao produto final. Há um debate muito grande sobre o papel de cada agente econômico na política industrial de um país, mas não faz sentido o debate relativo à polarização de papéis entre Estado e Mercado na Economia, pois cada um tem sua importância no conjunto. O mecanismo de mercado se mostra eficiente em muitas situações promovendo uma alocação eficiente de recursos, porém em diversas situações já apresentadas ao longo do estudo da economia industrial, o mercado não é eficiente. Nessas situações é impreterível a atuação do Estado. A questão é qual a intensidade dessa atuação, se ela deve ser pró-ativa ou apenas reativa. A intervenção ou participação do Estado na promoção das atividades produtivas de um país é abordada sob três óticas: a de falhas de mercado, a desenvolvimentista e a evolucionista. A política industrial sob a ótica das falhas de mercado Sob a ótica de falhas de mercado, a política industrial é passiva e só deve ocorrer quando estiver caracterizada uma situação de funcionamento subótimo da alocação realizada via mercado competitivo, o que ocorre geralmente quando: 1. a estrutura de mercado não é competitiva, que é o caso dos monopólios e oligopólios, em que deve haver uma política de regulação ou concorrência; 2. quando ocorrem externalidades, que são relacionadas às interações entre diferentes atividades, quando uma atividade influencia positiva ou negativamente outra atividade. Nesse caso pode haver falha no sistema de mercado; 3.quando se trata de um bem público, pois o Estado não tem benefícios em oferecer bens públicos, não há uma motivação intrínseca no Estado para o fornecimento desses bens públicos; 72 Política e Planejamento Econômico 4.quando há direitos de propriedade comuns ou difusa: quando há recursos naturais sendo explorados predatoriamente se um agente muda sua conduta obedecendo padrões que assegurarão uma exploração mais racional, há o temor de que seus concorrentes não ajam da mesma maneira e ele fique em desvantagem, nesse caso faz-se necessária uma política industrial elaborada pelo Estado; 5. quando há diferenças entre as taxas de preferências intertemporais sociais e privadas, que dizem respeito a quando agentes privados e a sociedade têm preferentes entre consumo presente ou futuro. Assim como a macroeconomia é caracterizada pela sua vertente ortodoxa ou heterodoxa, a política industrial também possui suas correntes de pensamento que interferem diretamente nas ações do governo. A política industrial desenvolvimentista A corrente desenvolvimentista leva em consideração a necessidade de adoção de políticas industriais através de três conjuntos de elementos: o contexto específico, que são as características específicas da nação; o tempo histórico, que compreende o estágio de desenvolvimento econômico; e o contexto internacional, no que tange a aceitação ou reação às políticas industriais. No caso da ótica desenvolvimentista, o estado assume papel ativo na produção, como foi o caso do Brasil, quando o Estado assumiu a instalação das indústrias de base, elevando a produção de bens de capital ao ponto de resultar em economia crescente de escala e maior processo de aprendizagem. Nesses casos, o governo pode assumir uma posição temporária. Sob esta ótica a intervenção do Estado na elaboração e implementação dessas políticas industriais deve ser ativa e não apenas passiva/corretiva. Essa visão decorre do entendimento de que o Estado deve promover e sustentar o desenvolvimento, que significa taxas de crescimento altas e sustentadas e mudanças no sistema produtivo. Assim, a fim de maximizar a potencialidade de desenvolvimento, o Estado atua com políticas industriais que organizam melhor o sistema produtivo. Unidade 1 73 Universidade do Sul de Santa Catarina Política industrial pela ótica evolucionista No caso da ótica evolucionista, o Estado atua no processo de cooperação interfirmas, buscando a consolidação de Arranjos Produtivos Locais com vistas ao desenvolvimento de sinergias locais, além da ampliação da qualidade do ambiente institucional. Nesta ótica, o governo pode determinar linhas de crédito específicas para o APL, pode realizar parcerias para capacitação da mão de obra, pode reduzir os marcos legais para o comércio exterior etc. Essa ótica destaca-se pela relação existente entre a estrutura de mercado, a estratégia empresarial e o progresso técnico, além da correlação entre a estrutura e as estratégias empresariais. Essa ótica assume a assimetria de informações e ressalta o que já foi estudado sobre a motivação das empresas em um mercado competitivo, ou seja, a criação de assimetrias (vantagens competitivas) que possam resultar em algum poder de mercado por parte dessas empresas. Dentro dessa ótica de política industrial, podemos citar quatro pontos chave: 1. Concorrência pede inovação tecnológica, concentrando-se em ambientes onde a competição ocorre via preços, e qualquer redução nos custos torna-se uma vantagem. 2.Inter-relações entre agentes econômicos, priorizando o aprendizado da empresa através de parcerias com outras instituições. 3.Estratégias, capacitação e desempenho que tornariam mais eficaz a alocação de recursos tecnológicos em relação ao ambiente competitivo e às estratégias que a empresa deve assumir. 4.Importância do ambiente e processo seletivo, referindo a importância da tecnologia ao longo do tempo e a maneira pela qual ela se torna uma referência constante para a conduta das empresas. 74 Política e Planejamento Econômico Com isso o principal aspecto dessa ótica é o investimento em inovações, cabendo ao Estado reduzir as incertezas relativas a esse investimento, estimular as empresas a desenvolver novas capacitações e a aliança de empresas em busca desse aumento das capacitações. Dentre algumas atitudes do Estado referente ao papel intervencionista, podemos citar: incentivos fiscais a pesquisas tecnológicas, financiamento para a pesquisa de inovações, garantia da propriedade privada dos investimentos tecnológicos, entre outros. Neste aspecto, a política macroeconômica pode afetar a política industrial. Mas não são os únicos instrumentos: alterações da taxa de câmbio também impactam diretamente na política industrial, a redução na taxa de câmbio pode favorecer a importação e a transferência de tecnologia fundamental para o processo de inovação. Outro fator é a taxa de juros, em que taxas de juros mais baixas proporcionam maiores volumes de investimentos, favorecendo o surgimento de novas empresas e com isso suscetível de novas políticas industriais. Por fim, a atuação do mercado no desenvolvimento social (educação e saúde) e econômico através de investimentos em infraestrutura, ciências e tecnologia. Política industrial nos países desenvolvidos Os países da OCDE buscaram fortalecer e consolidar a competitividade de suas indústrias no mercado internacional. As principais medidas de apoio estão relacionadas ao aumento da competitividade externa, dentre elas podemos citar: 1. Medidas que auxiliem as exportações (através de financiamentos de investimento produtivo), redução de setores que estejam apresentando pequenas taxas de competitividade e com isso prejudicando todo o desempenho da indústria, reestruturação de setores que seriam prejudicados com a concorrência internacional e apoio a fusões e aquisições de empresas que enfrentem dificuldades financeiras. Unidade 1 75 Universidade do Sul de Santa Catarina 2.Medidas de apoio a P&D, reduzindo tributos relativos a atividades de desenvolvimento de novas tecnologias e reforçando os investimentos das empresas nessa área. 3.Políticas regionais que priorizem regiões subdesenvolvidas e apoiem pequenas e médias empresas, através de diferenciação fiscal e estímulos à modernização do ambiente institucional. Políticas industriais adotadas no Brasil a partir de 1990 No Brasil as políticas de apoio industrial começaram com a grande depressão dos anos de 1930 e a queda da renda proveniente do café, que seria utilizada na compra de bens internacionais. Nesse contexto iniciou-se o estímulo à produção interna de bens de consumo duráveis e não duráveis, visando criar e estabelecer uma forte capacidade em setores produtivos locais. Dentre as principais características, temos: 1. A proliferação do Estado na atividade produtiva seja em setores de infraestrutura ou de transformação. 2.O protecionismo àa indústria nascente através de políticas comerciais que resultam em barreiras não tarifárias. 3.Atração de investimentos estrangeiros, para a criação de empresas transnacionais ou a criação de joint-vetures em setores estratégicos, entre as empresas estrangeiras e empresas nacionais (estatais ou privadas). 4.Incentivos fiscais a setores de grande prioridade e a determinadas regiões, visando um desenvolvimento equitativo entre elas. A partir de 1990 com o governo Collor, o país passa por uma brusca mudança relativa a políticas industriais; a política neoliberal adotada consistia em uma maior abertura comercial através da eliminação de barreiras não tarifárias e a reforma tributária, favorecendo assim o crescimento das importações, a desestatização de empresas siderúrgicas e de fertilizantes, 76 Política e Planejamento Econômico e a desregulamentação de setores industriais além do PBQP (Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade) que visava aumentar a produtividade das empresas nacionais através da implementação de novas técnicas organizacionais, além de garantir incentivos fiscais para pesquisas desse porte, em especial na área de informática. A partir de 1994 com a implementação do real, estabilidade econômica, redução de tarifas e paridade cambial proporcionaram uma entrada violenta de produtos internacionais, que regulariam os preços internos. Nessa época procurou-se proteger indústrias com grande poder de encadeamento e os incentivos para as empresas localizadas na zona franca de Manaus. Regulamentação A indústria passou por um forte processo de desverticalização no início dos anos 1990 com a abertura da economia. Esta desverticalização segmentou etapas e processos da cadeia produtiva, privatizando setores inteiros da economia, em especial as indústrias de base, exigindo nossos mecanismos de regulação do mercado. A política de regulação é necessária para melhor adaptação ao processo de internacionalização da economia, tendo quatro instrumentos básicos: 1. preço ou tarifa; 2.qualidade do serviço; 3.quantidade; 4.segurança. Na política de preços, o governo estabelece um preço ou uma tarifa máxima que deve ser praticada pelo setor. Neste caso, se há aumento da produtividade da empresa, com aumento dos custos em nível menor que da inflação, a empresa tem ganhos reais e maior poder de investimento. Em regimes de preço teto, Unidade 1 77 Universidade do Sul de Santa Catarina há incidência específica sobre o setor onde a empresa atua, sendo que o preço pode ser definido a partir de dois critérios: 1. Preço ou Tarifa: custos operacionais + depreciação + taxa interna de retorno associada ao capital próprio, sendo que esta considera o custo de oportunidades e os riscos do negócio. 2.Preço Teto: governo determinar preço teto e empresas precisam se adequar para garantir a prestação de serviços ao preço determinado. Em ambos os casos, pode haver desestímulo de investimentos em razão da sua taxa interna de retorno ser regulada por ações do governo, caso a empresa identifique outras áreas de investimentos mais rentáveis e com menor risco. Toda essa atividade é regulamentada e fiscalizada pelas agências de monitoramento, no Brasil as mais conhecidas são a Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL, Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL e Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC. Mas, o que agências fazem? 1. coíbem práticas anticompetitivas no mercado; 2.disciplinam a entrada de novos concorrentes; 3.arbitram conceitos entre ofertantes e consumidores; 4.estimulam a concorrência. Uma das principais mudanças nas agências ocorreu após o governo modificar a remuneração dos investimentos, sendo que anteriormente havia remuneração garantida aos investimentos realizados. Esta metodologia levava ao superinvestimento, visto a remuneração garantida e o planejamento centralizado para redução dos custos de transação, o que prejudicava o processo de inovação. Hoje, a remuneração é proporcional ao risco que a empresa assumiu ao realizar investimento, o planejamento é descentralizado e há forte competição nos setores regulamentados, o que está resultando no aumento da 78 Política e Planejamento Econômico produtividade e na eficiência dos serviços prestados pelas empresas que atuam em setores privatizados pelo governo. As privatizações tiveram impacto na política fiscal do governo, pois como visto, houve aumento de receita em razão da venda de ativos. E hoje ela ainda interfere em outras políticas, como a comercial, em razão das empresas multinacionais que se instalaram no Brasil a partir desse processo e na política cambial, em razão da necessidade de ajustes no câmbio para garantir a rentabilidade em termos de dólar dessas empresas, além de beneficiar o ingresso de Investimento Direto Externo. Limitações das políticas econômicas Além de complexa implementação, das questões burocráticas e técnicas, as políticas econômicas encontram limitações econômicas quanto ao seu processo de implementação (BLANCHARD, 2007). 1. O primeiro limitante corresponde a própria natureza da intervenção, ou seja, o governo não possui amplos poderes para intervir de forma segura e totalmente eficaz no mercado, visto que há outras forças existentes que podem deslocar os objetivos da política econômica do governo. Segundo Pereira (1988, p. 12), “o poder efetivo que o governo tem de manipular esses instrumentos é limitado porque as leis econômicas são mais fortes”. O autor cita, em especial, as forças exercidas pelos grandes capitais, que ao se deslocarem causam grande instabilidade. 2.A segunda limitação corresponde à grande interconexão e interdependência entre os sistemas econômicos dos países. Este exemplo fica mais evidente quando tratamos de política cambial. Qualquer alteração de política cambial em um país que é parceiro comercial pode ter impacto direto na economia nacional, podendo resultar em um momento de aumento ou redução da corrente de comércio. Obviamente que esta limitação Unidade 1 79 Universidade do Sul de Santa Catarina tem maior ou menor grau de acordo com o regime de abertura da economia: quanto maior o grau de globalização da economia, maior será os efeitos que ela pode sofrer ou exercer ao implementar sua política econômica. Além desses fatores, a limitação ocorre quanto à homogeneidade da instituição, do processo e cadeia produtiva, da capacidade empresarial dos agentes, da capacidade de inovação e, principalmente, pelo número de multinacionais presentes no país, visto sua interdependência com as matrizes. 3.A terceira limitação corresponde ao próprio caráter dinâmico da economia, ou seja, ela está em constante processo de modificação, incluindo a própria mudança ocasionada pela implementação da política econômica. Mas, como muitas políticas são de médio e longo prazo, temos ainda os ciclos de depressão e crescimento, que exigem políticas específicas do governo para contornar esses problemas, podendo haver choques entre políticas em execução e políticas que precisam ser executadas para garantir os objetivos do governo. 4.A quarta limitação corresponde aos problemas jurídicos institucionais que podem surgir com a execução da política. Por essa razão deve haver total coordenação e sincronia entre as diferentes instituições do governo, evitando que objetivos precisem ser modificados durante o processo de execução, o que pode comprometer toda efetividade e eficiência da política inicial. Para isto ele se utiliza de mecanismos de observação da atividade econômica, que são conhecidos como indicadores econômicos e que serão tratados no próximo capítulo. 5. A quinta limitação corresponde ao real conhecimento dos formuladores de política econômica. Como conhecer importantes indicadores que têm metodologias e monitoramentos complexos? Como basear decisões em indicadores que podem não refletir a real situação da inflação ou desemprego, por exemplo? Este limitante tende a prejudicar não apenas a formulação de políticas, como também a formulação de expectativas pelos agentes econômicos, colocando em xeque a credibilidade dos governos frente à elaboração de planos de ação. 80 Política e Planejamento Econômico O trilema federalista A globalização é um fenômeno que interfere diretamente nos processos de elaboração de política econômica. Mas é preciso entender que podemos ter três processos distintos com relação a este fenômeno. O primeiro é a globalização comercial, relacionada à redução das barreiras comerciais para melhor transação de produtos entre países ou blocos econômicos. A segunda é a globalização produtiva, relacionada ao aumento dos Investimentos Diretos Externos nos países e, consequentemente, na maior presença de empresas multinacionais. Por fim, a globalização financeira, relacionada ao Investimento de Portfólio Externo e à maior mobilidade do capital. Essas três modalidades relacionadas à globalização têm impacto direto na elaboração de políticas públicas dos países, em especial por elas estarem relacionadas à maior vulnerabilidade externa, em que os países podem sofrer influência direta de crises originadas em outros países (efeito contágio) e aumento da dívida externa para contrabalancear o balanço de pagamentos, que pode ser negativo em razão da contração de dívida por empresas e governo, ou da balança comercial, em razão das importações serem maiores que as exportações. Figura 1.1 – Federalismo Global Fonte: elaboração do autor (2012). Unidade 1 81 Universidade do Sul de Santa Catarina Os governos vivem neste trilema político, ou seja, o governo sempre precisa definir se haverá maior ou menor grau de integração econômica, abrindo mão da soberania jurídicoinstitucional do país em troca de maior integração comercial, que pode gerar maior índice de renda e emprego. O governo pode também restringir maior integração internacional, no sentido de mobilidade de capital e pessoas, podendo sofrer restrições de investimentos internacionais no país, muitas vezes necessárias para garantir o nível de investimento em face da menor taxa de poupança. E, por fim, o governo pode sucumbir às políticas das massas, ou seja, não ter qualquer controle sobre essas variáveis em razão da necessidade de atender a demanda política que, por sua vez, responde aos anseios populares. Programa de estímulo à economia do Banco Central dos EUA Em setembro de 2012 o Federal Reserve (FED - Banco Central Americano) lançou um programa de estímulo econômico para incentivar o mercado de trabalho e, consequentemente, o crescimento do país. Foi uma sinalização de que a política monetária dos EUA vai atuar para combater os problemas da crise econômica mundial. Segundo comunicado do presidente do FED, Ben Bernanke: “Enquanto a economia parece estar seguindo um caminho de recuperação modesta, ela não está crescendo rapidamente o suficiente para gerar progresso significativo na redução da taxa de desemprego”. Embora seja uma decisão local dos Estados Unidos, que afeta o mercado financeiro e de emprego, ela também atinge em cheio as economias dos países emergentes, pois a compra de títulos corresponde a uma estratégia expansionista, logo haverá maior liquidez na economia americana, o que pode se traduzir em maior fluxo de capital para os países emergentes, como o Brasil, resultando na apreciação do real frente ao dólar, o que pode prejudicar o setor exportador do país. 82 Política e Planejamento Econômico A decisão também tem impacto no mercado financeiro, podendo gerar maior demanda por títulos da dívida pública ou investimento de portfólio externo, através de compra de ativos na bolsa de valores. O fato é que o Brasil pode, também, ter que adotar políticas econômicas para contrabalancear esta medida americana, o que pode incluir o aumento de impostos ao capital externo, que se caracteriza como uma restrição à integração financeira internacional. Mas, caso não seja adotada uma medida, os efeitos da forte entrada de dólar na economia brasileira pode ser contrária à demanda política dos setores que podem sofrer negativamente com o impacto da apreciação do real frente ao dólar, além de prejudicar o federalismo global, tendo em vista o menor grau de integração comercial em razão da queda das exportações. Seção 3 - Tópico especial: apresentação de estudos de caso El Salvador é o menor país da América Central e o único que não é banhado pela costa do oceano Atlântico. O país tem aproximadamente seis milhões de habitantes e 21.000 quilômetros quadrados de extensão territorial. Fato curioso é que aproximadamente 2,5 milhões de salvadorenhos estão espalhados no mundo, especialmente nos Estados Unidos, Canadá e Itália. Em termos econômicos, o país se caracteriza por sua alta dependência de comércio internacional com os Estados Unidos. Em 2011, 38% das importações vieram dos EUA, sendo que este país recebeu 46% das exportações salvadorenhas. No mesmo sentido, os EUA respondem por 33,2% dos Investimentos Diretos Externos no país, fechando 2011 com US$ 2,75 bilhões. Unidade 1 83 Universidade do Sul de Santa Catarina Esta estreita relação comercial é financeira e resultado de três fatores: 1. mais de dois milhões de salvadorenhos residem nos Estados Unidos; 2.a existência de um tratado de livre comércio com os Estados Unidos, que permite a importação sem pagamento de impostos para produtos não tradicionais produzidos em El Salvador; 3.os Estados Unidos são o maior parceiro institucional do país. El Salvador é um dos maiores produtores de café e de álcool etílico da América Latina, sendo que estes produtos estão entre os cinco mais exportados pelo país. No campo da importação, El Salvador se caracteriza pela forte importação de petróleo e seus derivados, legumes e bens de consumo não duráveis. Os principais setores produtivos de El Salvador são: serviços, agronegócio, indústria metal mecânica, plásticos, químicofarmacêuticos, alimentos e bebidas. El Salvador era um país predominantemente agrícola e hoje passa por uma reestruturação econômica e investimentos massivos para construção e diversificação da estrutura produtiva. Todo este processo teve início em 1990, quando houve a assinatura de acordos de paz entre setores da sociedade do país, terminando uma guerra civil que durou doze anos e enfraqueceu todas as condições econômicas e sociais do país. Durante este período de guerra civil, o crescimento econômico foi totalmente comprometido, a instabilidade econômica e jurídica inibiu os investimentos privados e os investimentos públicos não eram capazes de criar uma infraestrutura para o desenvolvimento. Em 1992 foram criados os Programas de Estabilização Econômica (PEE) e o Programas de Ajuste Estrutural (PAE), que foram constituídos sob as diretrizes de Washington e permitiam maior avanço na geração de emprego e renda: 84 Política e Planejamento Econômico a) abertura comercial; b)privatização de empresas do Estado; c) abertura financeira e mobilidade de capital; d)medidas para atração de investimento direto externo; e) desmembramento entre a produção e a intervenção do Estado. Em suma, o objetivo final do PAE e do PEE era criar as bases econômicas necessárias para que os mercados interno e externo garantissem o potencial de crescimento do país e o equilíbrio da balança de pagamento. No médio prazo, como resultado, era esperada a redução da pobreza. (EDGAR LARA, 2003). No entanto, apesar das boas intenções, em El Salvador a implementação destes programas teve um resultado inverso do planejado. Por um lado, esperava-se que os programas dinamizassem a economia, estimulando o mercado para melhor alocação entre demanda e oferta, regulando os preços e permitindo que o comércio internacional assumisse um papel relevante dentro do aparelho produtivo. Dentre as principais medidas estava o fornecimento de subsídios a determinadas indústrias, em que a vantagem competitiva dos produtos do país era mais vantajosa. Na teoria, serviria para preparar as indústrias para uma inserção bem sucedida no mercado internacional. O subsídio à exportação (drawback) foi implementado em El Salvador a partir de 1992. O que era para ser temporário já perdura por mais de vinte anos e hoje ele está longe de ser uma medida de política econômica eficaz e saudável para o sistema produtivo do país. O principal problema desta medida consistia em devolver ao exportador o correspondente a 6% do valor total da nota fiscal para exportações de produtos não tradicionais fora da América Central. O problema é que essa pauta de exportações corresponde a 50% das exportações totais do país. Unidade 1 85 Universidade do Sul de Santa Catarina O objetivo do subsídio era fortalecer e incentivar a indústria local para maior inserção dos produtos salvadorenhos no mercado internacional, pois essa pauta foi amplamente prejudicada durante a guerra civil. O que era para ser uma medida temporária se transformou em uma verdadeira transferência de renda para os exportadores. Desde 2004, então, o governo também dedicou esforços para dar subsídios à população em geral, principalmente para gás de cozinha, eletricidade, transportes públicos e uma bolsa em dinheiro para mais de 100.000 famílias classificadas que vivem em situação de extrema pobreza. Embora, socialmente, fossem políticas bem aceitas, no campo econômico essas medidas resultaram em um importante aumento do gasto do governo. No curto prazo elas não significaram melhoria de vida às pessoas e, em 2012, resultou em uma crise nos fundos de investimento do governo. Mais US$100 bilhões de dólares foram solicitados aos organismos internacionais para estender a cobertura de despesas correntes e gastos sociais do governo. O país passou por reformas fiscais em meados de 2011, o que incluiu o pagamento de impostos de renda pelos cidadãos, mas com a promessa de serem reintegrados no próximo período fiscal. Está a caminho, também, um novo imposto sobre transferências bancárias. Atualmente, há um debate muito grande sobre as questões do subsídio: Por que não dar subsídio? Os subsídios promoveram a competitividade dos setores beneficiários? Os subsídios melhoraram a qualidade de vida das pessoas? Até quando dar subsídios? Este é um assunto que está em todas as rodas de debate político do país, principalmente para ações voltadas à cidadania. Por exemplo, o subsídio aos transportes públicos tem representado uma despesa do governo de até US$70 milhões ao ano. Ao mesmo tempo, a impressão que se tem é que esse montante não se traduz em redução de tarifas, tão-pouco em melhoria de serviços à sociedade. 86 Política e Planejamento Econômico Há uma segunda via de debate que culpa a falta de gestão eficiente pelos empresários, que insistem que a rentabilidade do negócio não permite modernizar o negócio ou que novas unidades de transporte implicam um custo adicional para o Estado e para a sociedade. No caso dos subsídios para o gás de cozinha, que teve início em 2011, ele estabelece uma nova metodologia em que o Estado deduz até $9,10 da conta de energia elétrica de casas que tenham consumo inferior a 99 quilowatts. O valor subsidia a compra de gás de cozinha, que tem um preço que varia entre US$12,00 e US$15,00. Antes do subsídio o Estado limitava o preço teto do gás de cozinha, que era de até US$5,50. O problema do subsídio é que empresas filiais e distribuidoras praticavam o preço teto do governo e recebiam subsídio por isso. Mas, esta medida acabou gerando contrabando de gás de cozinha para países vizinhos, pois o regime de concorrência imperfeita fazia com que, por muitos anos, houvesse uma demanda demasiadamente alta por esses produtos. Atualmente, El Salvador passa por um processo de renovação da sua política econômica. Não só pelos problemas apresentados até agora, mas também pelos problemas econômicos gerados pela crise internacional. Atualmente o país tem sua economia dolarizada, com a intenção de manter a taxa de inflação sob controle. Outra medida corresponde às questões sociais e de segurança, pois os altos índices de criminalidade acarretaram em queda do país no Índice Global de Competitividade 2012 em razão do altos custos dos empregadores para salvaguardar a segurança. Contribuição: Iris Palma. Economista. Graduada pela Universidade Dr. José Matías Delgado de San Salvador, El Salvador, com especialização em Comércio Exterior. Professora Universitária, pesquisadora y consultora de governo eletrônico. Fontes: Dados Estatísticos do Banco Central de Reserva de El Salvado. Unidade 1 87 Universidade do Sul de Santa Catarina Síntese Nesta unidade você pôde compreender como as políticas econômicas interferem no dia a dia das pessoas, das empresas e dos governos, além de perceber com maior definição como uma ação de política monetária, fiscal e cambial pode resultar em benefício a toda a sociedade, e como eles podem influenciar na geração de empregos, financiamento de bens de consumo, crescimento da renda. Você percebeu também que a escolha de políticas públicas interfere na sociedade e por essa razão é preciso compreender o cenário macroeconômico nacional e internacional antes de adotar medidas monetárias ou fiscais, evitando ações que possam resultar em verdadeiros desastres ao sistema econômico, e que possam repercutir por anos, inclusive décadas. Analisou também como as mudanças estruturais estão relacionadas às mudanças em instituições, sendo políticas de longo prazo em razão do longo período necessário para incorporação das mudanças no processo econômico e os objetivos de estabilização estão relacionados ao estudo de atividade econômica e conhecimento dos indicadores micro e macroeconômicos. 88 Política e Planejamento Econômico Atividades de autoavaliação 1) Correlacione os conceitos referentes às políticas monetárias. 1 - Contracionista ( ) Redução da taxa de juros. 2 - Expansionista ( ) Redução da oferta de moeda. ( ) Aumento dos impostos. ( ) Aumento dos gastos do governo. 2) Assinale a(s) alternativa(s) relacionada(s) ao(s) modelo IS-LM: a) ( ) O consumo é uma variável dos gastos do governo. b) ( ) Os gastos do governo são uma variável endógena. c) ( ) O saldo em conta corrente corresponde à diferença entre exportações e importações. d) ( ) O modelo IS representa a base monetária da economia. e) ( ) O modelo LM representa o mercado de bens e serviços. 3) Correlacione os conceitos abaixo: 1 - Política Fiscal ( ) Interfere Diretamente na taxa de juros. 2 - Política Monetária ( ) Promove o desenvolvimento estrutural de longo prazo. 3 - Política Industrial ( ) Promove integração econômica internacional. 4 - Política Comercial ( ) Tem correlação direta com a dívida pública. 4) Assinale as alternativas abaixo relacionadas às funções das políticas econômicas: ( ) Estabilizadora ( ) Reguladora ( ) Provedora de bens e serviços ( ) Redistributiva ( ) Todas as alternativas estão corretas. Unidade 1 89 Universidade do Sul de Santa Catarina Saiba mais Se você desejar, aprofunde os conteúdos estudados nesta unidade ao consultar as seguintes referências: BLANCHARD, Olivier. Macroeconomia. 4. ed. São Paulo (SP): Pearson Education do Brasil, 2007. 602p. ISBN 8576050757 GIACOMONI, James. Orçamento público. 14. ed. ampl., rev. e atual. São Paulo (SP): Atlas, 2007. 318p. ISBN 9788522447527 MISHKIN, Frederic S. Moedas, bancos e mercados financeiros. 5. ed. Rio de Janeiro: LTC, 2000. 474p. ISBN 8521611927 RIANI, Flavio. Economia do setor público: uma abordagem introdutória. 5.ed. São Paulo: LTC, 2009. 231 p. ISBN 9788521616832 90 UNIDADE 2 Introdução ao planejamento econômico Objetivos de aprendizagem Conhecer o conceito de planejamento econômico. Apresentar o planejamento sob a ótica do setor público. Definir os requisitos necessários ao planejamento do setor público. Apresentar casos de sucesso da elaboração e condução do planejamento. Seções de estudo Seção 1 O conceito de planejamento Seção 2 Planejamento aplicado ao setor público Seção 3 Requisitos para a elaboração do planejamento no Brasil Seção 4 Apresentação de estudos de caso 2 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo A intervenção do Estado na economia inicia-se após a Primeira Guerra Mundial. Em 1921, a União Soviética criou a Comissão Estatal de Planejamento (GOSPLAN), com o objetivo de elaborar planos sistemáticos englobando toda a economia. A comissão foi a responsável pelo primeiro plano econômico nacional, denominado de Primeiro Plano Quinquenal, compreendendo o período de 1928 a 1932. Próximo àquele período, mais precisamente em 1929, a grande depressão proporciona uma série de mudanças nas economias capitalistas. A principal delas confere uma maior participação do Estado no mercado, ou seja, a existência de um Estado intervencionista. Com isso, os governos ganham papel de destaque, visto a responsabilidade de regular a atividade econômica. Sua principal função estava relacionada à manutenção das taxas de desemprego, inflação e de renda, a níveis que garantissem o bem-estar econômico da população. O planejamento econômico surge, então, nas economias capitalistas, como forma de garantir a alocação eficiente e eficaz dos recursos. O planejamento passa por uma série de mudanças no decorrer dos anos, se adaptando às mudanças econômicas e às correntes de pensamento que foram dominando a economia nesses quase oitenta anos de história. No Brasil, o planejamento ganha força após a constituição de 1988, que normatiza os instrumentos de planejamento público: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Com o controle da inflação, pós 1994 e novas diretrizes de gestão pós 1999, o Brasil concretiza poderosos instrumentos de planejamento e gestão para aplicação mais eficientes dos recursos públicos. Bons Estudos! 92 Política e Planejamento Econômico Seção 1 – O conceito de planejamento A presente unidade aborda a temática do planejamento em sua forma conceitual, contextual e prática. Mostra-se um conceito simples de planejamento para as organizações e para o setor público, com vistas a delinear o tema abordado. Logo após, faz-se a contextualização do tema de acordo com a abordagem e instrumentos de apoio à elaboração do planejamento público no Brasil. Por fim, mostra-se a experiência do Brasil e de outras nações, para comprovar a importância do planejamento como recurso para o desenvolvimento (FONTES, 2002). O planejamento é uma ferramenta de gestão que resulta da formulação sistemática de um conjunto de decisões que expressa os anseios individuais ou coletivos, condicionados à escolha prévia de linhas de ação e objetivos específicos. Em sua definição mais simples, o planejamento é visto como um instrumento que define os meios e os recursos necessários para atingir objetivos estabelecidos pelo governo. Esses objetivos, por sua vez, são estabelecidos após ampla análise da situação que se pretende alterar com a execução das ações. De forma mais ampla, segundo Villaça (2001), o planejamento visa traduzir um conjunto de ações que envolvem a análise de problemas e perspectivas, a previsão de medidas com vistas à consecução de determinados fins, face aos recursos disponíveis, a avaliação e a correção permanentes dessas ações, na busca de resultados mais amplos e de maior alcance, voltados para melhoria das condições de vida. O planejamento deve ser encarado como a função inicial de uma gestão e, de acordo com Thompson (2000, p. 136), a escolha correta dos objetivos é o primeiro passo desse processo, pois nenhum nível de eficiência, por maior que ele seja, irá compensar a escolha equivocada de um objetivo. Quando bem elaborado, o planejamento resulta na alocação eficiente e eficaz dos recursos. Unidade 2 93 Universidade do Sul de Santa Catarina A eficiência é caracterizada pela maximização dos recursos alocados, de modo a minimizar os gastos para alcançar os objetivos. A eficácia é caracterizada pela escolha de objetivos condizentes com o ambiente. Eficiência e eficácia precisam estar alinhadas, uma vez que eficiência sem eficácia resulta na não contemplação de importantes objetivos, tornando, de certa forma, ineficiente o investimento realizado, pois o ganho de bem-estar é menor se comparado a um investimento em um objetivo mais importante. Já, eficácia sem eficiência resulta no desperdício do recurso aplicado, não havendo, portanto, maximização do capital, embora o resultado final contemple os objetivos. Chiavenato (1994, p.70) menciona que: [...] eficácia é uma medida normativa do alcance dos resultados, enquanto eficiência é uma medida normativa da utilização dos recursos nesse processo. [...] A eficiência é uma relação entre custos e benefícios. Assim, a eficiência está voltada para a melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (métodos), a fim de que os recursos sejam aplicados da forma mais racional possível [...] Importante destacar que a moderna literatura especializada incorporou um terceiro conceito, que é mais complexo que a eficiência e a eficácia, levando em conta a importância do planejamento para sociedade; o conceito refere-se à efetividade. Segundo Torres: [...] efetividade: é o mais complexo dos três conceitos, em que a preocupação central é averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas ações estatais, deixando claro que setores são beneficiados e em detrimento de que outros atores sociais. Essa averiguação da necessidade e oportunidade deve ser a mais democrática, transparente e responsável possível, buscando sintonizar e sensibilizar a população para a implementação das políticas públicas. Este conceito não se relaciona estritamente com a ideia de eficiência, que tem uma conotação econômica muito forte, haja vista que nada mais impróprio para a administração pública do que fazer com eficiência o que simplesmente não precisa ser feito. (TORRES, 2004, p. 175). 94 Política e Planejamento Econômico Desta forma, a efetividade pode ser entendida como a mensuração pelos efeitos gerados pela aplicação da política pública elencada no planejamento. Estes conceitos são importantes para elaboração do planejamento, tanto que o Ministério do Planejamento e outros Estados elaboraram orientações, manuais e roteiros para elaboração de seus planejamentos de 2012 a 2015. A figura 2.1 apresenta a aplicabilidade dos conceitos dentro das dimensões estratégica, tática e operacional do PPA. Figura 2.1 - Dimensões do PPA 2012–2015 Fonte: Ministério do Planejamento (2011). O planejamento está presente no cotidiano da sociedade, pois todas as atividades desenvolvidas requerem, no mínimo, algum tipo de planejamento para serem executadas, desde as mais simples, em que não há necessidade de um planejamento intenso, até atividades mais complexas, em que o planejamento é essencial para o sucesso. Já, dentro das organizações, o planejamento surge como um importante instrumento de gestão, pois sua elaboração evita que decisões sejam tomadas ao acaso, visto que o planejamento tem, por finalidade, contemplar a missão da organização. Unidade 2 De acordo com Thompson (2000, p. 137), a Missão é o objetivo amplo da organização, que justifica a sua existência. Seu objetivo está ligado aos seus valores, peculiaridades e competências. 95 Universidade do Sul de Santa Catarina O fato das organizações serem compostas por grupos, e por haver um amplo conhecimento do ambiente interno, torna mais prático o processo de elaboração do planejamento, considerando que os objetivos devem ser uma tradução concreta da missão da organização. Podemos caracterizar como microeconômico o planejamento elaborado dentro das organizações. Mas o planejamento também pode ser elaborado em um ambiente macroeconômico. Dentro da abordagem macroeconômica, os governos centrais devem utilizar o planejamento como instrumento capaz de criar as condições necessárias para o crescimento sustentável, garantindo a estabilidade dos preços, da taxa de juros, da taxa de câmbio, o crescimento real da renda per capita e do emprego, além do equilíbrio no balanço de pagamentos (BLANCHARD, 2007). Ou seja, de forma geral, são os mesmos objetivos estabelecidos pelas políticas econômicas, conforme estudado no capítulo anterior. O planejamento a nível macroeconômico deve contemplar, também, as reformas necessárias para um bom funcionamento do mercado e desburocratização dos serviços públicos. Porém, sozinho, o planejamento a nível macroeconômico se torna ineficaz, não contemplando as ações necessárias ao desenvolvimento. Se tentássemos organizar um sistema de planejamento que pretendesse abranger todos os enfoques e todos os níveis para análise dos problemas e potenciais de desenvolvimento, visando a ter onisciência e controle de tudo o que ocorre na economia, na sociedade e nas organizações públicas, estaríamos fadados a gerar uma imensa máquina produtora de papéis, e não de decisões relevantes; inibiríamos o dinamismo e a criatividade que possam advir dos sistemas operacionais e dos agentes setoriais da administração e, assim, faríamos do próprio planejamento um ponto de estrangulamento a mais no processo de desenvolvimento. (HADDAD, 1980, p. 33). 96 Política e Planejamento Econômico O problema inerente ao planejamento macroeconômico também é relacionado às identidades regionais, ou seja, há uma série de diferenças entre as regiões pertencentes ao espaço geográfico de um país, ocasionando diferentes impactos da política macroeconômica em cada uma delas. Com isso, para evitar desigualdades no desenvolvimento dessas regiões, e para promover uma maior integração nacional, é necessário elaborar outro planejamento, o planejamento regional. O planejamento econômico deve corrigir problemas causados pela dinâmica dos mercados, criando um ambiente capaz de atrair investimentos privados, que seriam induzidos pela transferência de capital e de tecnologia pelo governo, além da criação de uma infraestrutura capaz de suportar novos investimentos (FONTES, 2002). No Brasil, esse tipo de planejamento surgiu através da parceria entre a União e os estados que, através da formação de equipes multidisciplinares, delimitariam as regiões que seriam responsáveis pela formulação de programas de acordo com algumas características, como: espaciais, problemas, potencialidade e vantagens comparativas de cada região (GARCIA, 2000). Objetivos Um dos principais objetivos do planejamento governamental é o de servir como instrumento de desenvolvimento equitativo das regiões, estabelecendo ações para estimular o crescimento econômico no médio e longo prazo. Por ser um instrumento, o planejamento tem sua função gerencial adaptada para a realidade da administração pública, visando fornecer as condições necessárias à formulação, execução, monitoramento e avaliação das ações e planos de governo (REIS, 2004). Esta definição está estritamente associada à formulação das políticas e ações públicas, em especial aquelas determinadas por meio de política fiscal. Unidade 2 97 Universidade do Sul de Santa Catarina Porém, como foi abordado no capítulo anterior, um dos principais problemas relacionados às políticas fiscais corresponde à burocracia necessária à execução fiscal, pois ela está estritamente associada às disposições impostas pela legislação. Por esta razão, o planejamento precisa assumir funções específicas estabelecidas por lei, seguindo todas as normas e diretrizes impostas. Portanto, mais do que um instrumento para aumentar a alocação eficiente dos gastos do governo, o planejamento governamental é uma imposição constitucional. E pode ser um problema ao governo, pois muitos governantes elaboram o planejamento público apenas em razão dessa imposição, sem qualquer critério técnico que traduza em ganhos reais à sociedade as informações que constam no planejamento público (REIS, 2005). Esta imposição legal está prevista na Constituição Federal do Brasil sancionada em 1988, conferindo caráter imperativo ao planejamento, estabelecendo a obrigatoriedade de formulação de planos com base no ordenamento e sequenciamento para atingir os objetivos estabelecidos pelo governo e que são referentes ao processo social e econômico. Seção 2 – Planejamento aplicado ao setor público O planejamento deve ser entendido como uma via de acesso ao desenvolvimento e sua elaboração deve servir de base para a formulação de programas e ações que contemplem objetivos e metas específicas, capazes de alavancar as potencialidades e equacionar os problemas existentes. Embora o planejamento seja peça fundamental para o desenvolvimento, constata-se que o ato de planejar não estava presente nas práticas das economias capitalistas até 1929, quando há a quebra da bolsa de Nova Iorque e a crise de superprodução proporciona uma mudança radical na visão econômica sobre o mercado. 98 Política e Planejamento Econômico O modelo econômico vigente teorizava a regulação do mercado pelos agentes responsáveis pela oferta, ou seja, toda oferta criara sua demanda. Porém, a crise faz surgir uma nova linha ideológica, antagônica à Lei de Say, postulando a demanda como criadora da oferta. A crise de 1929 coloca em dúvida o modelo econômico defendido pelos clássicos, a ideia de que os mercados tinham a capacidade de autorregulação. Na mesma época surge um novo modelo teorizado por John Maynard Keynes (1936), a Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, que tem por proposta básica a intervenção do Estado na economia em resposta à redução drástica da atividade econômica e consequente queda no bemestar da sociedade, tendo o Estado a responsabilidade de recompor a demanda agregada (OLIVEIRA, 2006). A Teoria de Keynes inicia o primeiro capítulo da macroeconomia e do planejamento econômico, visto que o Estado não poderia intervir com aleatoriedade na economia. Segundo Keynes (1992, p. 87), a política fiscal deve ser usada como um instrumento deliberado, a fim de garantir o bom funcionamento da economia e o aumento do bem-estar da população. Desta forma, tendo escopo planejar as ações dos governantes, seria necessário, então, reunir informações sobre o comportamento e os fundamentos da economia como ponto de partida para elaboração de planos de governo e programas de ação que incrementassem a atividade econômica. Esta tem sido uma prática recorrente nas nações com fito de atuar nos problemas, ou melhor, gargalos econômicos da sociedade. Os últimos anos têm sido marcados por debates entre economistas e policymakers sobre questões relacionadas à elaboração do planejamento, bem como a modelos de desenvolvimento e políticas de intervenção. Esse debate não é novo, pois ele está associado à forma de intervenção do Estado na economia, mas que ganha especial destaque na atual conjuntura econômica mundial em razão dos crescentes déficits das economias mais desenvolvidas. Unidade 2 99 Universidade do Sul de Santa Catarina O planejamento, antes de tudo, é um instrumento de gestão que tem como função a definição de objetivos e formulação de ações que permitam atingí-los. Segundo Oliveira (2008, p. 17): O planejamento é, antes de tudo, uma ferramenta de gestão que resulta da formulação sistemática de um conjunto de decisões que expressa os anseios individuais ou coletivos, condicionados à escolha prévia de linhas de ação e objetivos específicos. Como processo, em sua forma mais simplória, pode se caracterizar o planejamento como sendo a identificação de problemas, o estabelecimento de objetivos e o acompanhamento dos resultados. Segundo Pereira (1999, p. 120), o planejamento deve servir como via de acesso ao desenvolvimento, sua elaboração deve contemplar a formulação de programas e ações capazes de atingir objetivos e metas específicas previamente estabelecidas, permitindo alavancar as potencialidades e equacionar os problemas existentes. O autor ressalta a importância de elaborar um planejamento executável e contínuo, pois o planejamento não deve ser visto apenas como uma obrigação jurídica. O autor trabalha com a ideia da seleção racional de objetivos, ou seja, a escolha dos objetivos deve envolver um método e uma linha de ação baseada na racionalidade. Para Haddad (1980, p. 32), o ato de planejar está intimamente ligado à escassez de recursos na sociedade, que demanda serviços do setor público, exigindo uma maior complexidade e seriedade na elaboração de planos capazes de suprir as demandas mais imediatas. Com isso, planejar se torna peça chave no processo de desenvolvimento. Para que um sistema de planejamento funcione com eficácia, necessitamos de recursos humanos altamente qualificados e experientes, capacidade gerencial bem distribuída em sólidas instituições públicas e existência de certa folga de recursos financeiros para enfrentar situações imprevistas ou estimular programas inovadores etc. (HADDAD, 1980, p. 32). 100 Política e Planejamento Econômico Sendo assim, os planejadores necessitam estar aptos a identificar as demandas da sociedade e, de acordo com as potencialidades e a prioridade na solução dos problemas, formularem programas e ações que contemplem os anseios expostos. Requer-se ainda mais capacitação dos planejadores quando o ato de planejar é prejudicado pela limitação de recursos para execução de programas ou ações, havendo a necessidade, portanto, da maximização dos recursos disponíveis ou da prospecção de fontes de financiamento, que poderiam ser utilizadas como alternativa à limitação orçamentária. O autor também menciona o planejamento como um instrumento de interação, devendo ser um “processo aberto de negociação permanente entre o Estado e as instituições da sociedade civil” (HADDAD, 1980, p. 42). O processo de planejamento surge da necessidade de alocar de modo eficaz os recursos, garantindo a maximização dos investimentos e a melhora dos serviços públicos oferecidos. O planejamento também é visto como um processo de decisão antecipada, sendo o ato de planejar anterior à ação. Para Pereira (1999, p. 113) a elaboração de um plano deve conter quatro fases. A primeira fase é a do planejamento, sendo composta pela identificação de problemas, fixação de objetivos e pela formulação de diretrizes capazes de promover o desenvolvimento. A segunda fase contempla a execução das propostas apresentadas. O controle e a avaliação da execução compõem a terceira e a quarta fases, respectivamente. Pereira (1999, p. 113) destaca a importância desse processo para o desenvolvimento. Segundo o autor: [...] o processo de elaboração, execução e controle de um plano de desenvolvimento, a partir do qual se fixam objetivos gerais e metas específicas, assim como a ordenação do elenco de decisões e providências Unidade 2 101 Universidade do Sul de Santa Catarina indispensáveis para a consecução desses objetivos. Dessa forma, o plano de desenvolvimento poderá ser executado de maneira mais rápida, despendendo menos recursos e esforços. (PEREIRA, 1999, p. 113). Metodologias de elaboração de planejamento bem como as suas fases serão melhor trabalhadas nos capítulos seguintes. Porém, é importante compreender que o ato de planejar está sempre associado à análise do ambiente interno e externo, à identificação de problemas e potenciais que devem ser melhor trabalhados pelos governos com vistas a efetivar um processo de desenvolvimento contínuo. A experiência brasileira de planejamento A experiência de planejamento no Brasil, principalmente entre os anos de 1940 e 1970, nos mostra a preocupação do Estado com o crescimento e a estabilidade da economia, além da modernização do parque industrial nacional, sendo claramente macros objetivos. Não se constata nenhuma experiência local de planejamento. O que mais se aproxima são as tentativas de planejamento regional, iniciadas em 1960, com a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). De acordo com Abreu (1990), as principais características da experiência brasileira na elaboração de planos até a constituição de 1988 são: 1. A primeira experiência de planejamento no Brasil é datada do início da década de 1930: o Plano Quinquenal de Obras e Reaparelhamento da Defesa Nacional (1942), que só fora executado pela captação de recursos provenientes da negociação do governo de Getúlio Vargas com o governo americano. O plano tinha como principais objetivos a criação de indústrias, execução de obras públicas e aparelhamento da defesa nacional. Outro fruto dessa negociação entraria em vigor no ano de 1943, através da execução do Plano de Obras e Equipamentos, plano complementar ao iniciado em 1942. 102 Política e Planejamento Econômico 2.O Plano Salte foi a segunda iniciativa de intervenção planejada do Estado brasileiro na economia. Foi durante o governo Eurico Gaspar Dutra e priorizava investimento nas áreas de saúde, alimentação, transporte e energia com previsão de investimentos para o período entre 1949 a 1953. O plano foi levado à votação no congresso, sendo aprovado em 1950 e oficialmente abandonado em 1951, por problemas de obtenção de financiamento para sua execução. 3.A Comissão Mista Brasil - Estados Unidos teve suas negociações iniciadas em 1950, sendo assinada em 1951 durante o governo de Getúlio Vargas. A comissão visava o apoio financeiro e técnico, por parte dos Estados Unidos, para investimentos em defesa, educação, saúde, agricultura e planejamento econômico. O principal resultado da comissão foi a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) em 1952, órgão responsável pela captação de recursos externos para execução de planos privados e públicos em setores básicos da economia. 4.O Plano de Metas é um marco do planejamento público no Brasil, pois sua elaboração foi baseada em uma série de estudos realizados pelo grupo CEPAL/BNDE. O plano foi implementado durante a gestão de Juscelino Kubitschek, 1956/61, e estava focado em cinco grandes áreas: alimentação, educação, energia, indústrias de base e transporte, incluindo a construção de Brasília. Sua implementação foi induzida por incentivos fiscais e políticas cambiais para importação. O plano resultou na mudança do paradigma industrial do Brasil, antes predominantemente de Indústrias de Bens de Consumo Não Durável e Bens de Capital Complementar, sendo, após o plano, predominantemente de Indústrias de Bens de Capital e Bens de Consumo Durável. Mas, o plano resultou em um alto processo inflacionário e descontrole das contas públicas, ocasionando um elevado déficit público. Unidade 2 103 Universidade do Sul de Santa Catarina 5. O Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, criado pelos economistas Celso Furtado e Roberto Campos, sob a gestão de João Goulart, foi apresentado em 1962 e tinha como objetivos o combate à inflação e a deterioração das contas externas. O plano, ao contrário dos anteriores, propôs a redução dos gastos públicos e a correção dos preços defasados, medidas econômicas que viabilizariam o equilíbrio da economia e o acesso às linhas de crédito internacional. Porém, o plano fracassa e o resultado final é o aumento da inflação, do déficit público e um crescimento pífio do PIB. 6.O PAEG, Programa de Ação Econômica do Governo, foi instituído durante o regime militar, que chegara ao poder após o Golpe de 1964. O PAEG foi mais um plano de ajuste econômico, seus objetivos consistiam em acelerar o ritmo do crescimento e desenvolvimento econômico contendo a inflação, o desequilíbrio dos preços e a tendência do descontrole deficitário do balanço de pagamentos. O plano também contemplava o lado social, com programas de redução da desigualdade, através de investimentos setoriais e regionais e uma nova política de investimentos, que garantiriam oportunidades de emprego. A ortodoxia do plano garantiu a redução da inflação, porém ele não contemplou o crescimento econômico, além de ser marcado por uma série de concordatas e falências de empresas nacionais. O plano também tem um caráter de reformas, instituídas em 1967 pelo Decreto-Lei n. 200, que promoveu a descentralização administrativa e a expansão da administração indireta. 7. O Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social seria mais um marco da experiência brasileira em planejamento, pois o plano compreendia as perspectivas do governo brasileiro para variáveis como o consumo e o investimento privado para, a partir daí, orientar o investimento federal em setores específicos da economia. Porém, mudanças políticas ocorridas no período, como a saída de Castelo Branco e a entrada do Marechal Costa e Silva na presidência, impossibilitaram a execução do plano, que compreenderia os anos de 1967 a 1976. 104 Política e Planejamento Econômico 8.O governo do Marechal Costa e Silva foi o responsável pela elaboração de mais um plano que tinha como objetivos primordiais a aceleração do desenvolvimento e a contenção da inflação, sendo ele o Plano Estratégico de Desenvolvimento, vigente entre os anos de 1968 e 1970. Neste plano, o governo teria a função de investir, basicamente, em infraestrutura, siderurgia, mineração, saúde, educação e agricultura, reduzindo, progressivamente, a participação do Estado na totalidade dos investimentos da economia. As estratégias adotadas seriam as mesmas publicadas no Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social. O plano foi muito bem sucedido no campo econômico, pois saneou as finanças públicas, possibilitando elaboração e execução de um plano mais ousado, o Plano Nacional de Desenvolvimento. 9. O Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), vigente durante o governo Emílio Médici (1972/74) iniciou o período conhecido por “milagre econômico”. O plano foi formulado com base no documento Metas e Bases para a Ação do Governo, um documento inovador em termos de elaboração de planos, pois separava a estratégia de desenvolvimento de sua execução. Os principais objetivos eram: a inserção do Brasil na mesma geração dos países desenvolvidos, duplicação da renda per capita até 1980 e promoção do crescimento econômico a taxas médias entre oito e dez por cento ao ano. O Plano foi muito bem sucedido, pois o ambiente externo favorável e a alta capacidade ociosa das indústrias possibilitaram um rápido crescimento no curto prazo, além de ter sido fiel ao combate das disparidades sociais e setoriais. 10.Em 1973 o mundo assistiu a uma disparada nos preços do barril de petróleo, principal insumo da matriz energética mundial. Como medida a essa mudança do cenário externo, entra em vigor, durante o governo de Ernesto Geisel (1975/79) o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). O plano tinha a meta de avançar na industrialização por meio do modelo de substituição de importação, reduzir a dependência Unidade 2 105 Universidade do Sul de Santa Catarina externa do petróleo e de elevar a capacidade de exportação. O plano é marcado por uma preocupação muito forte com o problema energético, sendo ele o responsável por estímulos a pesquisas envolvendo o petróleo e o álcool, além de pesquisas na área nuclear e hidroelétrica, esta, resultando em Itaipu. O plano foi muito bem sucedido no que diz respeito ao superávit comercial e exportação de manufaturados, além da produção interna de Bens de Capital. Porém, assim como no I PND, o crescimento se deu à custa do endividamento, que teria seu ápice em 1979, com o segundo choque do petróleo, levando o país ao declínio do desempenho econômico e iniciando um período de alta inflação. 11.Os planos de estabilização que surgiram entre o II PND, tais como o III PND e o I PND da Nova República, e a constituição de 1988, não passaram de documentos meramente formais, visto que nenhum deles chegou a ser implementado. A partir de 1988 os planos de governo passam a ser regidos pelo Artigo 165 da constituição federal e, em 2000, também pela Lei de Responsabilidade Fiscal, temas que serão abordados em capítulos subsequentes. A instabilidade econômica ocorrida no Brasil no período analisado foi um dos principais problemas encontrados pelos planejadores. Primeiro, por impossibilitar projeções e dotações orçamentárias, inviabilizando qualquer tentativa de planejar e executar planos de médio e longo prazo. Segundo, os problemas econômicos enfrentados pelo Brasil dificultavam a captação de recursos externos para a execução de planos ou programas, o que acabara inviabilizando grandes obras ou programas que não pudessem ser financiados em sua totalidade pelo Estado. A falta de estatísticas oficiais, de planejadores capacitados e o peso da agricultura e do setor externo na economia, tão voláteis, também foram obstáculos a serem vencidos na formulação dos primeiros planos. 106 Política e Planejamento Econômico Algumas características mostram a evolução na elaboração de planos, como a concepção do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE) em 1952, conferindo ao banco o caráter de financiador e órgão responsável pela captação e empréstimos de recursos para execução de programas ou empreendimentos contemplados nos planos elaborados pelo governo. Hoje essa instituição se chama Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). A criação do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), em 1964, também foi um importante marco, pois contemplava a formação e capacitação de técnicos capazes de realizar estudos e fornecer informações para elaboração de planos, que passaram a ter um caráter mais refinado com a presença desses estudos. Em 1967, um novo marco com o Decreto-Lei n. 200, que, dentre outros, criou o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, sendo este, dotado em caráter permanente, o planejador oficial da União e, a partir de 1972, passa a compreender, também, as funções de elaboração do orçamento e modernização administrativa. Por fim, a preocupação com o crescimento sustentável traduzido no II PND em 1975. A experiência brasileira mostra que todos os planos executados no Brasil entre o pós-guerra e a implementação do Plano Real, em 1994, tinham como principais objetivos a estabilização e a modernização do parque industrial brasileiro. Mesmo diante das evidências de fracasso de alguns planos, no que diz respeito à estabilização econômica, podemos constatar o avanço atingido na industrialização e formação de uma infraestrutura capaz de induzir novos investimentos privados no país. Embora o Estado tivesse atuado ativamente na promoção do crescimento econômico, não se pode afirmar que esse mesmo Estado tenha atuado de maneira ativa para reduzir a desigualdade social que, de acordo com Almeida (2004, p. 3), Unidade 2 107 Universidade do Sul de Santa Catarina “permaneceu inaceitavelmente desigual [...] em especial nos terrenos da educação, saúde, e das demais condições de vida párea os setores mais desfavorecidos da população”. Com a constituição de 1988, o Brasil ganha importantes instrumentos de planejamento, visto que ações anteriores a esta data não seguiam uma regularidade e critérios determinados por lei ou por alguma normativa. Neste ponto, o orçamento público, em especial do governo federal, passa a ser elaborado com menos deficiências, sendo elaborado conforme critérios técnicos contábeis para determinação de despesas e receitas. Embora a constituição de 1988 determinasse instrumentos para elaboração do orçamento, como visto anteriormente, havia um grande impeditivo para seu pleno exercício: a inflação. Ou seja, embora houvesse novos instrumentos de planejamento, o Brasil permanecia com o mesmo problema de décadas anteriores, não tendo capacidade para determinar receitas e despesas em razão da inflação galopante até 1994, bem como não tinha contrapartida em suas ações no planejamento, visto que a intervenção na economia, para combater a inflação, era recorrente. Somente em 1998, dez anos depois da aprovação da lei, e com a inflação controlada, o governo elaborou marcos conceituais e metodológicos que servissem de base para a construção de um planejamento público sólido. Naquele ano, o Plano Plurianual (PPA) e as Leis Orçamentárias ganharam nossos processos de trabalho, além de metodologias gerenciais e instrumentos contábeis para auxiliar o governo na elaboração, execução e avaliação do planejamento. 108 Política e Planejamento Econômico Seção 3 - Requisitos para a elaboração do planejamento no Brasil O Plano Plurianual (PPA) é um documento público que deve ser elaborado a cada quatro anos, devendo ser elaborado no primeiro ano da administração de cada governo, com isso, o gestor público contempla três anos da sua administração mais um ano da administração do seu subsequente. O planejamento e o período de vigência do PPA têm origem na Constituição Federal de 1998, sendo descrito no artigo 165º, parágrafo 1º: “A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.” (p.99). O planejamento deve ser elaborado por todas as esferas do governo: federal, estadual e municipal. Ou seja, todos os entes federados devem elaborar o planejamento público, visto que eles têm responsabilidade fiscal sobre a arrecadação e o investimento de impostos. Atualmente, na esfera da União e dos Estados, o Plano Plurianual em vigência contempla o período entre 2012-2015, já na esfera municipal, o Plano Plurianual em vigência contempla o período entre 2010-2013. A diferença entre esses períodos é decorrente das eleições, onde presidente e governador são eleitos em anos diferentes das eleições municipais. A legislação também prevê a obrigatoriedade do orçamento de cada programa, ou seja, a fixação de despesas e estimação de receitas que devem ser levadas em conta para o exercício seguinte. Essa lei foi aprovada em 1964 (Lei 4.320/1964), mas em razão da conjuntura econômica brasileira ela foi de difícil aplicação. No saiba mais estão disponíveis as orientações do Ministério do Planejamento (2011) para elaboração do PPA 2012 - 2015. Com a nova constituição, há um reforço no disposto da Lei 4.320/1964, que também rege o Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Foi a partir de 1988, com a Constituição Federal, que o planejamento começa a ser exigido, tornando-se peça fundamental do orçamento (GARCIA, 2000). Unidade 2 109 Universidade do Sul de Santa Catarina A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar 101 de quatro de maio de 2000, traz consigo uma nova modalidade de planejamento, pois sua essência marca a maior responsabilidade dos gestores públicos, visto que há a percepção da restrição orçamentária, em que os gestores não podem gastar mais do que se arrecada. No próximo capítulo falaremos melhor sobre essa lei e sobre como ela tem impacto direto na elaboração do planejamento e orçamento público. O cumprimento da LRF, a Base Estratégica e os Programas são os elementos essenciais de cada PPA. A Base Estratégica compreende uma análise e avaliação da real situação do município, Estado ou país, devendo servir de base para a definição das ações do governante. Já os programas compreendem as ações que deverão ser implementadas para que os objetivos do governo sejam atingidos. Com isso, o PPA deve analisar os recursos disponíveis para a execução das atividades do setor público, devendo estabelecer diretrizes que definam a atuação do gestor público, contemplando os programas que deverão ser executados pela sua administração, além da origem dos recursos para implementar esses programas. O PPA tem por objetivos a clareza e transparência da administração pública, o levantamento de informações que resultem em programas que contemplem os anseios da sociedade, o estabelecimento da relação entre as ações do governo e a estratégia adotada pelo governante, a alocação de recursos anuais e a divisão de atividades por secretarias. Cada secretaria vai organizar os seus programas de acordo com a sua linha de atuação e a demanda da sociedade, esses programas são subdivididos em: programa finalístico (bens e serviços destinados diretamente à sociedade); programa de serviço ao Estado (bens e serviços ofertados ao Estado); programa de gestão de políticas públicas (formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas); programa de apoio administrativo (ações de natureza tipicamente administrativa). 110 Política e Planejamento Econômico Os atributos do programa devem conter: denominação; objetivo; público-alvo; justificativa; unidade responsável; horizonte temporal; valor do programa; multissetorial; indicador; quantidade de indicadores; títulos da ação; tipos de ação; unidade responsável; forma de implementação da ação; produto; unidade de medida; meta física; dados financeiros (GARCIA, 2000). Já os programas de apoio administrativo têm os seguintes atributos: unidade orçamentária; valor total do programa; títulos das despesas; manutenção e conservação de bens imóveis; manutenção de serviços de transportes; manutenção de serviços administrativos gerais; administração de recursos humanos; ações de informática; dados situacionais; e restrições. As despesas administrativas devem estar de acordo com a metodologia de programação das ações, que exigem sua segmentação em todos os itens de custo relevantes; instituemse critérios precisos para a apropriação; respeitam-se as proporcionalidades verificadas; mantêm-se tabelas de preços atualizadas e regionalizadas. Instrumentos de planejamento Plano Plurianual: um recurso para o desenvolvimento O Plano Plurianual é o instrumento base para a elaboração do orçamento público, devendo estabelecer de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras decorrentes dela. Conforme descrito no subitem anterior, a LRF confere uma nova metodologia de gestão dos recursos públicos, exigindo dos seus administradores uma maior aptidão no processo de elaboração e execução do orçamento púbico. Após a LRF, o processo de elaboração do PPA sofre mudanças, devendo contemplar as diretrizes, objetivos e metas da administração pública. As despesas de capital e outras despesas correntes, relativas a programas contínuos, também devem estar Unidade 2 111 Universidade do Sul de Santa Catarina inclusas nesse plano. Com isso, o PPA figura como recurso de planejamento estratégico de médio prazo, já que ele é válido por quatro anos, tendo os seguintes objetivos: Quadro 2.1 - Objetivos do Plano Plurianual Definir, com clareza, as metas e prioridades da administração bem como os resultados empregados; Organizar, em programas, as ações que resultem na oferta de bens ou serviços que atendam demandas da sociedade; Estabelecer a necessária relação entre os programas a serem desenvolvidos e a orientação estratégica de governo; Nortear a alocação de recursos nos orçamentos anuais, compatível com as metas e recursos do Plano; Facilitar o gerenciamento das ações do governo, atribuindo responsabilidade pelo monitoramento destas ações e pelos resultados obtidos; Integrar ações desenvolvidas pela União, Estado e governo local; Estimular parcerias com entidades privadas, na busca de fontes alternativas para o financiamento dos programas; Explicitar, quando couber, a distribuição regional das metas e gastos do governo; Dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos. Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2012). Desta forma, o PPA deixa de ser apenas um documento que tem a missão de cumprir as obrigações impostas pela constituição e passa a ser visto como um recurso capaz de ordenar ações governamentais que contemplem metas e objetivos fixados. Faz-se necessário, além de contemplar os objetivos, um amplo conhecimento do ambiente de aplicação, pois o planejador deve estar atento às mudanças que acontecerão no ambiente em razão da execução do plano. 112 Política e Planejamento Econômico No caso, deve se atentar às estratégias do planejamento municipal, estadual e nacional, de modo a aproveitar os estímulos do ambiente externo, inerentes à execução dos planejamentos dessas esferas de poder. Ao elaborar um PPA, o planejador deve estar atento a dois elementos essenciais: o primeiro deles é a base estratégica, que se configura como análise e avaliação da atual situação do ambiente, além de identificar quais os objetivos que melhor caracterizam a orientação estratégica do governo. O segundo elemento é a elaboração de programas, que são os instrumentos de gestão a serem utilizados para contemplar as demandas da sociedade, havendo, aqui, a necessidade da participação popular durante o processo de elaboração dos programas. Esses programas, por sua vez, são divididos em: 1. programas finalísticos: eles são resultados de bens ou serviços que são ofertados à população; 2.programas de apoio administrativo: esses programas contemplam as despesas inerentes à máquina administrativa. Sendo assim, fica evidente a separação dos recursos entre aqueles que serão empregados diretamente para o aumento do bem-estar da sociedade, daqueles que serão utilizados para manter em funcionamento a máquina pública. Outra medida para assegurar a transparência do PPA, exige que os programas tenham discriminados: denominação; objetivo; público-alvo; justificativa; unidade responsável; horizonte temporal; valor do programa; multissetorial; indicador; quantidade de indicadores; títulos da ação; tipos de ação; unidade responsável; forma de implementação da ação; produto; unidade de medida; meta física; dados financeiros. Segundo Vainer (2001, p. 15), o processo de elaboração do PPA deve contemplar as seguintes etapas. Unidade 2 113 Universidade do Sul de Santa Catarina Quadro 2.2 - Gestão do PPA elaboração: processo de construção da base estratégica e de definição dos programas e ações, através dos quais se materializará a ação do governo e os objetivos referentes à figura 5. O PPA elaborado será apresentado sob a forma de projeto de lei, para discussão com o legislativo; implementação: é a operacionalização do plano aprovado, através de seus programas, havendo a especificação dos recursos através dos orçamentos anuais; monitoramento: processo de acompanhamento da execução das ações do programa, visando à obtenção de informações para subsidiar decisões, bem como a identificação e a correção de problemas; avaliação: é o acompanhamento dos resultados pretendidos com o PPA e o processo utilizado para alcançá-los. A Avaliação do Plano buscará auferir até que ponto as estratégias adotadas e as políticas públicas desenvolvidas atendem às demandas da sociedade, que nortearam a elaboração dos programas integrantes do PPA. Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2012). Por fim, segundo Vainer (2001, p. 47), o documento final segue uma estrutura com a seguinte composição: a) Mensagem Deve avaliar a situação e as perspectivas do município, fazendo uma pequena síntese sobre a orientação estratégica e o critério utilizado nas projeções realizadas, além de uma análise sobre o grau de endividamento e a restrição orçamentária. b) Projeto de Lei 1. disposições preliminares, evidenciando o conteúdo do PPA; 2.da gestão, discorrendo sobre o encaminhamento de eventuais alterações nos programas que compõem o PPA; 114 Política e Planejamento Econômico 3.da avaliação, estabelecendo prazo para envio de relatórios à Câmara dos Vereadores; 4.aa revisão do plano, dispondo sobre a atualização periódica do plano; 5. dos programas setoriais, apresentados em anexos específicos. Lei de Diretrizes Orçamentárias: estabelecendo as despesas A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é o primeiro instrumento de gestão que deriva do PPA; sua elaboração é anual e visa estabelecer diretrizes descritas no PPA. A LDO é considerada um valioso instrumento da gestão pública. Ela estabelece os orçamentos anuais dos programas descritos no PPA, esses programas são escolhidos pelos legisladores, com ou sem a participação popular. A obrigatoriedade da participação popular irá depender de lei própria. O estabelecimento de metas fiscais da gestão pública é outro importante ponto da LDO, sendo um instrumento para adequar o orçamento ao objetivo central da LRF, ou seja, a convergência e o equilíbrio entre a receita e a despesa. Além do equilíbrio entre as receitas e as despesas, e da participação popular na escolha de programas, o gestor deve determinar critérios para limitação de empenho e definir metas e riscos fiscais em municípios onde a população ultrapassa o número de 50.000 habitantes (GARCIA, 2000). As metas fiscais correspondem às estimativas de receita e despesa, em valor corrente e constante, e devem presumir o resultado nominal e primário, sendo base do cálculo da evolução da dívida pública. Os riscos fiscais correspondem à análise do ambiente interno e externo e visam identificar fatores de risco que possam comprometer o equilíbrio fiscal. Por ser um instrumento de gestão de médio prazo, derivam-se do PPA outros instrumentos necessários a sua execução, a LDO é um deles, sendo um valioso instrumento de gestão pública. Unidade 2 115 Universidade do Sul de Santa Catarina A LDO também faz parte do planejamento dos entes federados e sua elaboração deve estar de acordo com as mesmas metas e diretrizes contidas no PPA. A LDO vai estabelecer os orçamentos anuais dos programas que estejam de acordo com as demandas da população, já que os programas são escolhidos pelos legisladores. A LDO destaca-se também pelo estabelecimento das metas fiscais da gestão pública. Segundo Villaça (2001), a Lei de Diretrizes Orçamentárias tem as seguintes funções operacionais: 1. compreenderá as metas fiscais e as prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; 2.orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual; 3.disporá sobre as alterações na legislação tributária; e 4.estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Por essa razão, a LDO acaba se tornando um importante instrumento de gestão das finanças públicas, pois sua elaboração orçamentária deve estar de acordo com o objetivo central da LRF, ou seja, uma maior convergência e equilíbrio entre as receitas e as despesas. A LDO também se caracteriza por ser um importante instrumento de diálogo entre o governo, representado pelo poder executivo e a sociedade, representada pelo poder legislativo, estabelecendo de forma democrática as metas e prioridades de cada exercício fiscal, desde que, obviamente, elas sejam compatíveis às diretrizes contempladas pelo PPA. As metas fiscais devem conter uma estimativa, em valores correntes e constantes, das receitas e despesas, contemplando, assim, o resultado nominal e primário, servindo de base para o cálculo da evolução da dívida pública. Já os riscos fiscais devem contemplar uma análise apurada dos passivos e riscos inerentes ao ambiente que, de alguma forma, possam comprometer o equilíbrio fiscal. 116 Política e Planejamento Econômico A LDO assume outro importante papel no conjunto de instrumentos de planejamento, pois ela é a responsável pela orientação e elaboração da LOA. Lei Orçamentária Anual: executando o planejamento A Lei Orçamentária Anual (LOA) também ganha importância com a aprovação da LRF, pois é ela a responsável pela execução das ações prioritárias descritas na LDO. LOA se constitui como um recurso de planejamento de curto prazo e tem, por fundamento, a previsão de receitas e fixação de despesas para o orçamento fiscal, para seguridade social e de investimento das empresas. Como a LOA contempla a previsão de receitas, faz-se necessário um estudo mais apurado dos impactos gerados pela execução do planejamento, pois previsões erradas podem comprometer a eficiência de todo o processo de planejamento. Usualmente, utiliza-se a expectativa de inflação somada à expectativa na variação da receita para prever a receita total de um exercício. A fixação das despesas precisa estar de acordo com as prioridades descritas na LDO e com a previsão da receita. Com isso, uma previsão equivocada pode comprometer a execução da LOA. A elaboração da LOA também tem de estar de acordo com outros princípios, que segundo Vainer (2001), são: 1. princípio da universalidade: o orçamento deve contemplar a descrição de todas as receitas e despesas; 2.princípio da anualidade: o orçamento, ao ser aprovado pelo legislativo, deve ter um tempo determinado para sua execução que, no caso brasileiro, é de um ano civil; 3.princípio da unidade orçamentária: deve haver apenas uma lei orçamentária, independente da descentralização do governo; Unidade 2 117 Universidade do Sul de Santa Catarina 4.princípio da exclusividade: a lei deve conter, apenas, matérias relacionadas à execução orçamentária ou financeira; 5. princípio do equilíbrio: esse princípio rege o equilíbrio das contas públicas, permitindo a utilização de crédito ou de financiamento de longo prazo apenas para investimento. A LOA é um instrumento que expressa, para um período de tempo definido, denominado exercício financeiro, as políticas, programas de operações do governo e os meios de seu financiamento. Assim, a LOA é, essencialmente, um documento que reflete o planejamento de curto prazo, em que o poder executivo estima a receita e fixa a despesa da administração pública. É elaborada em um exercício para, depois de aprovada pelo poder legislativo, vigorar no exercício seguinte. Figura 2.2 - Compatibilidade entre os Instrumentos Fonte: Elaboração dos autores (2012). O fluxograma acima mostra como os três instrumentos de planejamento precisam ser compatíveis, com base nas leis descritas abaixo. A Constituição de 1988 prevê a utilização de três instrumentos de planejamento, sendo eles: o PPA, a LDO e a LOA. Os principais artigos e pontos dos instrumentos de planejamento são: I. art. 165: dispõe do conteúdo, prazo, elaboração e organização do PPA; 118 Política e Planejamento Econômico II. art. 166: prevê que emendas ao projeto da LOA só podem ser aprovados caso os mesmos estejam compatíveis com a LDO e o PPA; III. art. 167: veda o início de um investimento que, durante a sua execução, ultrapasse um exercício financeiro. Salvos os casos descritos no PPA ou previstos em lei específica. O PPA, a LDO e a LOA devem ser elaborados por todos os níveis de governo, ou seja, o governo federal, o estadual e o municipal devem elaborar esses documentos com base no que é descrito na constituição. O PPA é um instrumento de médio prazo, sendo elaborado para períodos de quatro anos, correspondendo ao segundo ano do mandato eletivo até o final do primeiro ano do mandato do governo subsequente. A LDO e a LOA são instrumentos de curto prazo, com um ano de duração. Desta forma, o PPA é o instrumento base para aplicação dos recursos públicos, onde a LDO deriva diretrizes das ações propostas no PPA e, por sua vez, a LOA deriva seu orçamento da LDO (NASCIMENTO, 2001). A LDO deverá ser elaborada com seu conteúdo compatível com o PPA, que é o plano que a antecede no processo de planejamento, e com a LOA, que lhe sucede. Ser compatível significa dizer que os conteúdos desses instrumentos estão se complementando. A constituição teve impacto direto na vida do cidadão, segundo Fonseca (2007, p. 246): A partir de 1988, opera-se no Brasil uma verdadeira revolução institucional resultante de lutas sociais e populares que se desenvolveram desde a década de 1970. Alguns temas-chave, entre inúmeros outros, a sintetizam: descentralização (sobretudo das políticas públicas), implicando um novo pacto federativo, donde se destacam os municípios como entes federativos; participação popular (canalizada pelos conselhos gestores e também por mecanismos de participação direta); e ascensão da cidadania em perspectiva universal (direitos coletivos, legitimação para punir crimes inafiançáveis contra grupos sociais específicos, códigos para segmentos vulneráveis da sociedade brasileira, e de direitos do consumidor). Unidade 2 119 Universidade do Sul de Santa Catarina Desta forma, a constituição de 1988 no Brasil, além de impactar diretamente na gestão pública, dotando aos municípios a responsabilidade de gestão de alguns impostos, ainda assegurou maiores direitos aos cidadãos, dentre eles a possibilidade de maior participação popular, mesmo que indireta, pois o cidadão participa por meio de conselhos gestores. Desta forma, os instrumentos de planejamento assegurados por lei (PPA, LDO e LOA) se enquadram dentro do conceito de planejamento público local, quando realizado pelos municípios. O objetivo dos instrumentos de orçamento A Constituição Federal (CF) de 1988 criou o PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Orçamento Geral da União (OGU) através de seu Artigo 165. Tanto a LDO como os orçamentos anuais têm que ser compatíveis com o PPA, ou seja, o PPA tem caráter coordenador das ações governamentais, subordinando a seus propósitos todas as iniciativas que não tenham sido inicialmente previstas. O PPA surgiu como um instrumento que explicita as intenções do governo para dar coerência às ações de longo prazo e organização das intervenções parlamentares nos orçamentos. Preocupa-se também em criar condições para avaliação e controle das ações e das despesas públicas. Nesse contexto, há o Artigo 74 da CF, que determina a avaliação do cumprimento das metas previstas pelo PPA por parte dos poderes legislativo, executivo e judiciário. O contexto histórico que justifica a criação do PPA tem por base o regime militar. Durante esse período o Congresso Nacional teve seus poderes bastante reduzidos culminando na atual exigência de que o Executivo informe suas prioridades, estipule seus objetivos e intenções e não submeta o Parlamento à política de pacotes. Sendo assim, na fase de redemocratização se fazia importante que o Congresso (para onde eram canalizadas as demandas sociais) tivesse maior controle sobre os orçamentos da União. 120 Política e Planejamento Econômico Além disso, o Congresso exigia a implementação de normas em relação ao orçamento, uma vez que o ambiente político à época da nova Constituição era bastante conturbado, levando à deterioração do planejamento público. O planejamento normativo já vinha ganhando maior expressão desde o PAEG, Plano Decenal, Planos Nacionais de Desenvolvimento Econômico e outros. No entanto, os planejamentos tinham um caráter apenas econômico, ou seja, uma técnica para racionalizar a aplicação de recursos econômicos. Esse caráter é expresso nos Artigos 165, 166 e 167 da CF. A prática de planejamento pós-constituição de 1988 O primeiro PPA foi elaborado pelo governo de 1990 e vigorou de 1991 a 1995. Como já mencionado, o planejamento no Brasil ganhou forma durante o regime militar, em que serve de ilustração a criação do Ministério do Planejamento (MINIPLAN) - coordenava a execução de vários programas e projetos setoriais que compunham os planos; e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Nesse sentido, tanto o MINIPLAN, como o IPEA e mais tarde, a Secretaria de Planejamento e Coordenação da Presidência da República SEPLAN-PR foram criados, dada a percepção de que era necessário além da elaboração de planos, a supervisão de suas implantações no dia a dia. Nesse período, tentou-se superar a questão economicista ligada ao planejamento, tanto que o IPEA passou a lidar não somente com questões econômicas, mas também sociais, contratando sociólogos, geógrafos, educadores etc. No entanto, o caráter quase que estritamente econômico do planejamento não foi superado. O não avanço dos planos de governo se defrontaram no final da década de 1980, com o aumento da complexidade social, política e econômica. Além disso, a transição para a democracia (1985/1989) mostrou a necessidade de um avanço para formas superiores de planejamento governamental. Unidade 2 121 Universidade do Sul de Santa Catarina Então, foi nesse contexto que surgiu o primeiro PPA e, como todo dirigente que assume o poder, realizou-se uma reforma administrativa, a qual acabou por destruir o pouco que se tinha feito durante o período militar. Portanto, o PPA foi entendido como algo não muito diferente de um Orçamento Plurianual de Investimento (OPI), o qual, por sua vez, estipulava a elaboração de estimativas de investimentos para um prazo mínimo de três anos. O OPI permitia a integração plano-orçamento. Sendo assim, o primeiro PPA foi desenhado como um OPI ampliado, sem estar sustentado por um projeto de governo preciso, declarando intenções vagas com programas sem substância. O PPA 91-95 refletiu o programa de campanha eleitoral vazio baseado no marketing, restringindo-se ao cumprimento das exigências constitucionais. Outros problemas do primeiro PPA foram: a falta de atualização, uma vez que não existiu um sistema de acompanhamento da realidade; dissociação do PPA das verdadeiras intenções do governo; paralisação da quase totalidade (94,6%) dos investimentos durante o plano (GARCIA, 2000). Já o segundo PPA se estendeu de 1996 a 1999. Essa gestão transformou a SEPLAN-PR no Ministério do Planejamento e Orçamento (cuidava para que a execução orçamentária não comprometesse as metas fiscais necessárias ao Plano Real), destacando o orçamento como se não fizesse parte do planejamento. Então, o segundo PPA foi concebido com base em três estratégias – construção de um Estado moderno e eficiente; redução dos desequilíbrios espaciais e sociais; inserção competitiva e modernização produtiva. Mas, apesar disso, esse também não passou de um OPI ampliado. Nesse sentido, tem-se que o segundo PPA também não funcionou, prova disso foi que previa, por exemplo, um crescimento do PIB de 5% e o que se teve foi um crescimento de – 1 a 0,0 % (GARCIA, 2000). Esse não funcionamento se deveu à preparação do plano ter sido relegada aos escalões técnicos com baixo ou quase nenhum envolvimento dos dirigentes políticos. 122 Política e Planejamento Econômico Através de dados, observa-se que em média apenas 20% dos programas atingiram mais de 90% de execução financeira, configurando assim, um mau resultado, uma deficiência do enfoque e dos métodos de planejamento e programação adotados. Outro fator que evidencia o não comprometimento da equipe dirigente do segundo PPA, foi o lançamento do Brasil em Ação em 1996. Tal programa selecionou 42 projetos considerados prioritários, para os quais as liberações financeiras eram asseguradas. Muitos desses projetos contaram com a participação privada, embora o objetivo do programa fosse o de melhorar a qualidade da gestão de projetos com a participação do setor público. Sendo assim, o Brasil em Ação pode ser considerado um passo importante para se reduzir o caráter formal, normativo e pouco dinâmico do setor público, ao incorporar elementos para a gestão cotidiana – introdução de pensamento estratégico e alguma visão situacional. Os dois primeiros PPAs não foram elaborados com base em teorias e metodologias, além de não terem tido muita atenção por parte do Executivo. Essa falta de atenção foi quebrada com a emissão da portaria Interministerial 270 (14/10/97), que constituiu um grupo de trabalho para elaboração de projeto de lei complementar ao Artigo 165 da CF. Outro passo importante no sentido de modernizar o processo de planejamento foi a tentativa de mudança por parte do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI). Segundo Garcia (2000), do trabalho desenvolvido pelo GTI, tem-se os seguintes resultados: 1. o programa passou a ser unidade básica de organização do PPA e o módulo de integração do plano com o orçamento; 2.excluíram-se as categorias subprograma, subprojeto e subatividade; Unidade 2 123 Universidade do Sul de Santa Catarina 3.a consolidação da classificação funcional-programática pelas três esferas do governo passou a ocorrer exclusivamente por nível de função e subfunção; a classificação funcional-programática passou a ser definida em cada esfera de governo quando da elaboração do respectivo plano plurianual, considerada um instrumento de acompanhamento e avaliação da ação de governo; 4.os programas passam a ser referidos à solução de problemas precisamente identificados, com seus produtos finais necessários estabelecidos, com quantificação de metas e custos. Seriam a execução acompanhada e os resultados avaliados mediante indicadores especificamente construídos; 5. os programas passaram a ser integrados por ações; 6.a criação de Operações Especiais. Portanto, o GTI propõe que o planejamento seja um processo que obedecerá a princípios técnicos e terá em vista o desenvolvimento econômico e social. Ainda, a mediação entre PPA e o OGU passaria a ser feita pela LDO, estabelecendo prioridades, metas e custos entre os programas do PPA. Além disso, a LDO estipularia os limites orçamentários dos poderes legislativo e judiciário e do ministério público, autorizaria a concessão de cargos ou alteração de estrutura de carreiras e admissão de pessoal, e estabeleceria a política de fomento das agências financeiras oficiais. Outro ponto do GTI foi a busca da simplificação quanto à execução dos orçamentos, eliminando categorias de programação e quadros demonstrativos, além de exigir precisão no desenho das ações e recuperar a natureza do orçamento como instrumento de gestão – Orçamento por Programas (os programas são originários do plano de cada esfera de governo e traduzem os produtos finais a serem alcançados para a solução de problemas identificados. Esses produtos finais serão detalhados em produtos intermediários, nas leis orçamentárias, assumindo assim, a condição de um orçamento por produto – bens e serviços – com suas metas e recursos). 124 Política e Planejamento Econômico A prática de planejamento com a inflação sob controle A assinatura do Decreto n. 2.829 (28/10/98) e a instauração da Portaria n. 42 (12/11/98), estabeleceram normas para elaboração do PPA e dos Orçamentos da União. Ambos estabeleceram que para a elaboração e execução do PPA e dos Orçamentos, toda a ação finalística do governo deve ser com base em programas orientados para o alcance de objetivos estratégicos definidos para o período do plano. Todo programa deve conter: objetivo; órgão responsável; valor global; prazo de conclusão; fonte de financiamento; indicador que quantifique a situação; metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo; ações não integrantes do orçamento. Então esses programas passam a ser estabelecidos em atos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, integrando os PPAs de cada nível de governo. Além disso, cada programa deve seguir um modelo de gerenciamento, com definição da unidade responsável, com controle de prazos e custos, com sistemas de informações gerenciais e com designação de um gerente de programa. O PPA 2000-2003 foi realizado com base em prévio inventário de todas as ações do governo e do recadastramento de todos os projetos e atividades orçamentárias. Há seis categorias orçamentárias: função; subfunção; programa; projeto; atividade; e operações especiais. Quanto à estrutura, o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, ou seja, o programa é o agente integrador e os projetos e as atividades são os instrumentos de realização do programa, o qual deve resultar em produtos, com metas correspondentes aos recursos alocados. Imprimindo um caráter gerencial ao planejamento, tem-se as seguintes etapas: estabelecimento de objetivos estratégicos; identificação de problemas e oportunidades; concepção de programas; especificação das diferentes ações dos programas, com identificação dos produtos; atribuição de indicadores aos objetivos e de metas aos produtos; designação de gerentes por programas; avaliação da execução dos resultados; cobrança e prestação de contas por desempenho. Unidade 2 125 Universidade do Sul de Santa Catarina Depois de estabelecido o marco normativo, foi necessário detalhá-lo. Sendo assim, decidiu-se pela realização do recadastramento de projetos e atividades constantes do Projeto de Lei Orçamentária para 1999. No entanto, esse tipo de medida poderia contaminar a nova proposta, uma vez que se olhava o passado – tradição. Teria sido mais interessante se partir de um orçamento base zero. Quando o PPA e o Orçamento são organizados por programas e estes devem dar solução aos problemas, estabelece-se grande lacuna, já que não se definiu o que é problema e este pode ser entendido de diversas formas pelos diversos atores sociais. Consequentemente é necessária a uniformização conceitual e metodológica sobre o assunto para que o planejamento seja realmente efetivo no alcance dos objetivos determinados. Porém, isso não ocorreu, embora se tenha a clareza da diferença entre problema estruturado e quase estruturado. Quanto à conceituação de programa, tem-se que um dos seus parâmetros é a previsão de recursos da União por ministério. Esse parâmetro introduz um elemento destoante, porque a previsão feita foi baseada na execução orçamentária e financeira de cada ministério em três exercícios anteriores, em vez de observar os recursos disponíveis no momento, colocando então a questão do olhar para trás. Existem quatro tipos de programas: programa finalístico (bens e serviços destinados diretamente à sociedade); programa de serviço ao Estado (bens e serviços ofertados ao Estado); programa de gestão de políticas públicas (formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas); programa de apoio administrativo (ações de natureza tipicamente administrativas). Os atributos do programa são: denominação; objetivo; públicoalvo; justificativa; unidade responsável; horizonte temporal; valor do programa; multissetorial; indicador; quantidade de indicadores; títulos da ação; tipos de ação; unidade responsável; forma de implementação da ação; produto; unidade de medida; meta física; dados financeiros. 126 Política e Planejamento Econômico Já quando se trata de programas de apoio administrativos, os atributos são: unidade orçamentária; valor total do programa; títulos das despesas; manutenção e conservação de bens imóveis; manutenção de serviços de transportes; manutenção de serviços administrativos gerais; administração de recursos humanos; ações de informática; dados situacionais; e restrições. Para apropriar as despesas administrativas a atividades-fim, estabelece-se uma metodologia de programação das ações que exija sua segmentação em todos os itens de custo relevantes; instituem-se critérios precisos para a apropriação; respeitam-se as proporcionalidades verificadas; mantêm-se tabelas de preços atualizadas e regionalizadas. Assim, quanto aos indicadores, estes devem estar associados aos objetivos do programa e permitir a avaliação de resultados. Primeiramente, o indicador deve expressar o problema que se quer enfrentar e ser representativo das ações nele contidas. Em segundo lugar, deve-se ter indicadores para todos os aspectos do programa para ser possível o constante monitoramento. Desse modo, sabe-se que os resultados finais de um programa são construídos com relação à consecução de resultados parciais ou por unidades de resultado, então, para um bom resultado final tem que haver bons resultados parciais ou boas unidades de resultado. A elaboração dos programas pós 1999 Com novos conceitos e metodologia, a elaboração do PPA 20002003 foi trabalhosa e esteve sob a coordenação da Secretaria de Planejamento e Avaliação (SPA) e da Secretaria de Orçamento Federal (SOF). Para tanto, os elaboradores necessitaram absorver conceitos e métodos e desenvolver um tipo de raciocínio que contrariava a formação acadêmica técnica tradicional, a estruturação setorial da administração pública e a prática vigente de construção de planos e orçamentos. Unidade 2 127 Universidade do Sul de Santa Catarina Mas, a forma de elaborá-lo não foi adequada, tendo duração de apenas oito horas. Como consequência, o resultado final deixou a desejar, pois havia grande heterogeneidade, reducionismo, elevada setorialização e imprecisão. E a orçamentação foi feita em bases pouco realistas. Como a unidade básica de gestão e alocação do planejamento é a ação, faz-se necessária uma coordenação das ações integrantes do programa a fim de que o gerente possa estar a par do que acontece no dia a dia. Outro ponto que não está prevista é a criação do coordenador de ações, o que também parece necessário. Mas para se construir um sistema de planejamento como sendo um forte instrumento de governo é imprescindível que haja essa consciência entre os mais diversos dirigentes políticos e que hoje não é observada no Brasil. Como conclusão se observa significativo avanço quando se trata de planejamento governamental no Brasil, pois se saiu da inércia e se tornou bastante superior ao que se praticava até 1999 com a implementação do Decreto n. 2.829 e da Portaria n. 42. Outra preocupação é se o problema a ser enfrentado por um programa for um problema estruturado, uma única ação não seria capaz de solucioná-lo. Então, seria interessante agrupar as ações destinadas a mesma causa em um mesmo modelo organizativo. Por fim, o gerente de programa foi originado da experiência do Brasil em Ação, que era seletivo e não abrangente como o PPA. Programa Avança Brasil O programa Avança Brasil (2000/2003) e os Eixos de Integração Nacional são exemplos contemporâneos da experiência brasileira em planejamento, caracterizados por um recorte do território brasileiro em nove grandes eixos (Arco Norte; MadeiraAmazonas; Oeste; Araguaia-Tocantins; Transnordestino; São Francisco; Rede Sudeste; Sudeste; Sul) que, por serem regiões dinâmicas, receberiam grande aporte financeiro para investimento em infraestrutura. Segundo ABLAS (apud GONÇALVES, 2003, p. 175): 128 Política e Planejamento Econômico [...] o objetivo principal é a identificação de oportunidades de investimentos públicos e privados e a proposição preliminar de projetos para atender essas oportunidades. [...] o cerne estratégico desses projetos diz respeito à complementação de infraestrutura econômica, principalmente a de transportes, energia e telecomunicações. Dentro de uma preocupação holística, deveriam ser identificados projetos complementares em informação e conhecimento, desenvolvimento social e meio ambiente, com vista a uma proposição abrangente que teria por base o conceito de desenvolvimento sustentável. (ABLAS, apud GONÇALVES, 2003, p. 175). A tabela abaixo mostra a dotação orçamentária para o programa Avança Brasil: Tabela 2.1 - Orçamento por áreas – Programa Avança Brasil Áreas de investimentos Valor (US$ bilhões) % Infraestrutura econômica 101,4 61,41 Desenvolvimento social 52,1 32,16 Meio ambiente 9,00 5,45 Informação e conhecimento 1,6 0,98 165,1 100,00 TOTAL Fonte: Câmara dos Deputados (2012). Como visto, os investimentos em infraestrutura são o carro chefe do programa, que tinha a função de desenvolver as nove regiões e integrar o Brasil, de modo a proporcionar um desenvolvimento mais uniforme entre elas. Em termos práticos, pode se concluir que o programa Avança Brasil e os Eixos de Integração Nacional foram responsáveis por uma grande quantidade de projetos, 358 ao todo, que possivelmente “não sejam exatamente aqueles que viriam maximizar os efeitos de desenvolvimento pretendidos.” (ABLAS, apud GONÇALVES, 2003, p. 180). O número excessivo de projetos e o prazo limitado para execução dos mesmos contribuíram para execução equivocada de alguns projetos, o que comprometeu a qualidade, a dinâmica e a eficácia Unidade 2 129 Universidade do Sul de Santa Catarina do planejamento elaborado. Haddad já alertava para problemas provenientes desse tipo de planejamento, em que o grande número de projetos inibe a operacionalização do planejamento. Programa de Aceleração do Crescimento (2007/2010) O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) foi elaborado para ser a base de investimentos do governo federal entre os anos de 2007 e 2010, sendo que todas as obras foram previstas. Em parte no PPA 2004/2007 e em grande parte no PPA 2008/2011, o PAC é plano composto por cinco blocos de investimento: 1. infraestrutura social, saneamento e transporte em massa; 2.estímulo ao crédito e financiamento; 3.marco regulatório na área ambiental; 4.desoneração tributária; 5. medidas fiscais de longo prazo. O PAC foi elaborado como medida para resolver problemas estruturais do Brasil e de grande demanda da população, em especial pelo alto déficit de moradias e a necessidade crescente de investimento em saneamento básico. Sua meta econômica, no entretanto, era muito mais audaciosa, prevendo crescimento econômico na ordem de 5% até 2010, indicador que não se confirmou. Ao todo, o governo planejou investir R$503 bilhões de 2007 a 2010, esperando um efeito multiplicador pela iniciativa privada, que fosse capaz de investir mais R$705 bilhões no mesmo período. Porém, entre os anos de 2007 e 2010 os investimentos públicos foram superiores às estimativas, totalizando R$646 bilhões (PAC, 2011). 130 Política e Planejamento Econômico Figura 2.3 - Gestão e Monitoramento do PAC Fonte: Belchior (2011). Segundo a Ministra do Planejamento, Miriam Belchior, além dos investimentos do PAC, o programa também alterou a forma de gestão e monitoramento dos investimentos públicos, avançando em importantes áreas: 1. Disseminação da cultura de priorização, responsabilização e de transparência das informações. 2.Constituição por salas de situação: a) Instância permanente e colegiada. b)Monitoramento de todo ciclo dos empreendimentos e identificação de dificuldades e proposição de soluções para sua superação. c) Acompanhamento efetivo de metas físicas. 3.Transparência: Balanços Quadrimestrais. Unidade 2 131 Universidade do Sul de Santa Catarina Também houve melhoria de processos, traduzidos pelos avanços abaixo: 1. obras do PAC ganharam status de transferência obrigatória; 2.redução do tempo de desembolso do pagamento das obras de saneamento e habitação pela Caixa; 3.licenciamento ambiental - simplificação de procedimentos; 4.monitoramento junto ao TCU; 5. grupo especial da AGU; 6.melhoria da qualidade do gasto público - menor dispersão; 7. aprimoramento das modalidades de concessões e contratações. Como visto nos instrumentos de política fiscal, além de investimentos diretos, o governo também pode estimular o desenvolvimento econômico através da renúncia fiscal. O PAC também previu essa forma de política, proporcionando desoneração de impostos aos setores estratégicos da economia, em especial: 1. bens de capital (máquinas e equipamentos); 2.matérias-primas para a construção civil; 3.equipamentos de transmissão digital; 4.semicondutores e computadores. Segundo dados do governo federal (PAC, 2011), o PAC ajudou a dobrar os investimentos públicos brasileiros (de 1,62% do PIB em 2006 para 3,27% em 2010) e ajudou o Brasil a gerar um volume recorde de empregos – 8,2 milhões de postos de trabalho criados no período. Atualmente está em curso no Brasil a segunda edição do PAC, chamado de PAC II, que prevê investimentos de R$1,59 trilhões para impulsionar a economia brasileira. Sendo R$958,9 no período 2011-2014 e R$ 631,6 no período pós 2014. 132 Política e Planejamento Econômico Seção 4 - Apresentação de estudos de caso Assim como o Brasil, outros países do mundo tiveram que se adequar à nova conjuntura decorrente da crise de 1929, atuando de maneira ativa na economia. O New Deal, elaborado pelos Estados Unidos, foi o precursor dos planos econômicos elaborados a partir de objetivos e diretrizes do governo central. Em sua primeira fase, entre 1933 e 1935, o plano tinha a função de introduzir reformas sociais e econômicas, com ênfase ao combate do desemprego e à recuperação financeira do país. A segunda fase do plano, entre os anos de 1935 e 1939, tinha como meta o aumento da seguridade social para os trabalhadores e o protecionismo aos pequenos fazendeiros. Embora emergencial, o plano resultou na reestruturação financeira do país e na geração de dez milhões de empregos. Outros países seguiram a mesma linha de planejamento, porém, a evolução da dívida pública, o baixo crescimento e o aumento das desigualdades internas após o período de recuperação econômica mundial colocaram em evidência a necessidade de mudança na condução do sistema de planejamento. O sistema de planejamento passa, então, a ser focado nas regiões, estados e municípios, como mostram os modelos abaixo, com base nos estudos do Ministério do Planejamento (2005). O modelo da Alemanha Dentre os modelos em análise, o sistema alemão de planejamento é o mais antigo de todos; ele é resultado de uma reforma na década de 1960, que acarretou na descentralização do sistema de planejamento e na integração entre a União, os estados, os municípios e o Banco Central. O modelo alemão é caracterizado pela sua autonomia administrativa, em que os estados possuem forte influência na condução da macroeconomia nacional, incluindo os estados da antiga Alemanha Oriental, após a queda do muro de Berlim. Unidade 2 133 Universidade do Sul de Santa Catarina Esse modelo foi caracterizado por um planejamento quinquenal, com a União sendo responsável pela maior parte da arrecadação de impostos, repassando aos estados mais pobres parte dos impostos arrecadados nos estados mais ricos. O modelo visa diminuir as desigualdades existentes dentro do próprio território e, por ser quinquenal, sinaliza aos agentes econômicos como será a condução da política orçamentária naquele país. Os objetivos e a execução dos programas dificilmente são alterados, independente do governo que assume, pois o planejamento é elaborado a partir das necessidades identificadas por especialistas de todas as esferas do governo, da União ao município, além de entidades não governamentais, contemplando as reais necessidades da sociedade, e não interesses políticos. O modelo do Canadá O Canadá também sofria com problemas relacionados ao baixo crescimento do produto e aumento do déficit público, levando-o a iniciar uma reforma de Estado no ano de 1995, que resultou em mudanças significativas na pasta do planejamento. O governo, após a reforma, passa a atuar de maneira integrada com os demais estados da confederação, além da forte participação popular, que tem o poder de apresentar propostas e influenciar na elaboração do plano. A preocupação básica do governo é a realização dos objetivos, e não a forma como eles serão atingidos, tendo, os responsáveis pelo plano, autonomia para interferir na sua execução, podendo remanejar recursos e adiar execuções quando necessário. Os planos são trienais e sua característica marcante é o prazo indeterminado dos seus programas, ou seja, os programas só serão interrompidos se uma análise mostrar sua ineficácia, e novos programas só são incluídos se houver sobras de recursos e se os mesmos passarem por uma análise de custo benefício favorável a sua execução. 134 Política e Planejamento Econômico Os recursos humanos são outra preocupação do governo, que investe fortemente na capacitação e valorização do servidor público, que tem sua formação levada em consideração no momento de elaboração do plano. Embora desenvolvido, o Canadá não possui um sistema que interligue as informações de cada área do governo, dificultando o seu monitoramento. O modelo do Reino Unido Dos países aqui apresentados, o Reino Unido possui a estrutura mais completa de planejamento, iniciada com a reforma do sistema a partir de 1998. O Spending Review é o instrumento de planejamento do Reino Unido, ele é plurianual e sua elaboração é de responsabilidade de departamentos e secretarias, que fazem a análise setorial e transversal dos setores em que atuam, definindo a estratégia de acordo com os objetivos e metas do governo federal. O processo é tão descentralizado que os responsáveis pelos programas têm autonomia sobre o orçamento e a gestão dos recursos humanos, podendo contratar ou desligar pessoas do processo sem interferência do governo central. O governo central, então, após analisar as diretrizes, objetivos, eficácia da aplicação dos recursos e metas de desempenho de cada programa, fornece os recursos para execução do plano. Outro ponto marcante é a execução de programas em parceria com a iniciativa privada, as conhecidas Parcerias Público Privadas (PPP), que têm por objetivo alavancar a capacidade de investimento do governo e melhorar a qualidade dos serviços prestados. Assim como o Canadá, o Reino Unido também investe massivamente na capacitação dos servidores públicos, que tem o objetivo de modernizar a prestação de serviços públicos para aperfeiçoar os meios de execução do plano e garantir os resultados propostos. Unidade 2 135 Universidade do Sul de Santa Catarina O modelo da Austrália O governo australiano também teve papel fundamental após a crise de 1929, participando ativamente no processo de recuperação financeira do país. Entretanto, por ter sido uma participação centralizadora, houve um aumento contínuo da dívida, levando os governantes a implantarem um novo processo de planejamento a partir de 1997. O ponto inicial foi a descentralização, através da instituição de agências estatais autônomas que, mediante concorrência privada, receberiam recursos do governo para planejar e executar os planos, com destaque para aspectos relativos ao preço, qualidade e quantidade. Após essa mudança, o governo iniciou uma reforma, em que as premissas básicas para a elaboração de planos eram: 1. A relevância dos programas propostos, assim como as agências que tinham a responsabilidade de execução. O governo deve determinar quem deve ser planejador e executor de um plano, se ele próprio, outra unidade do governo, a iniciativa privada ou se deve interromper a prestação do serviço. Deve, também, avaliar os custos dos planos, para determinar uma maneira mais eficiente de executá-lo. 2.Uma pesquisa mais apurada acerca dos resultados de cada objetivo escolhido. 3.A criação de um sistema para estimar a quantidade e a qualidade dos serviços oferecidos, assim como a responsabilização daqueles que não cumprirem com o contrato. 4.A privatização de alguns serviços públicos. 5. A separação entre os agentes responsáveis pela formulação dos agentes responsáveis pela execução. Após essas medidas, a Austrália passou a apresentar superávits primários a partir de 1999/2000, ante os déficits primários de até 4% do PIB até aquele período. Caracterizando o sucesso do novo sistema de planejamento. 136 Política e Planejamento Econômico Síntese Nesta unidade você pôde conhecer o conceito de planejamento e ver como é importante o domínio deste conceito. Percebeu que planejar, na atualidade, envolve a aplicação de três palavras axiais: eficácia, eficiência e efetividade. Com a utilização dessas três palavras, que estão cercadas de grande carga teórica, pode-se direcionar a atuação da organização nas áreas estratégica, tática e operacional, e se consegue executar as ações pretendidas dentro de um planejamento de curto, médio e longo prazo. Pôde entender a necessidade de formulação do planejamento aplicado no setor público. Observou que o ato de planejar, na esfera pública, foi desenvolvido e aprimorado em vários países no decorrer dos anos. Observou que em nosso país o ato de planejar as ações do governo está intimamente imbricado à legislação brasileira, mas que nem sempre foi assim. Percebeu que PPA, LDO e LOA são instrumentos para auxiliar na elaboração do planejamento, pois todo desembolso na aplicação dos recursos deve estar disciplinada por estes instrumentos. Dentro deste processo verificou-se que a LRF tem papel de direcionar as formulações do planejamento, pois vai ocorrer a prestação de contas, assim, há fiscalização antes, no decorrer e depois da execução das ações, e estas devem estar de acordo com as regras vigentes. Acompanhou quais as regras para elaboração do planejamento no Brasil. Conheceu qual órgão executa o planejamento e quais aprovam programas, objetivos e ações previstas. Pôde, ainda, verificar, sinteticamente, alguns modelos de planejamento em alguns países e perceber as dinâmicas utilizadas. Enfim, pôde ver que planejar é uma necessidade e que se pode direcionar a economia para um desenvolvimento seguro e próspero. Unidade 2 137 Universidade do Sul de Santa Catarina Atividades de autoavaliação Ao final de cada unidade, você realizará atividades de autoavaliação. O gabarito está disponível no final do livro didático. Mas, esforce-se para resolver as atividades sem ajuda do gabarito, pois, assim, você estará promovendo (estimulando) a sua aprendizagem. 1) Correlacione os conceitos referentes ao planejamento econômico brasileiro: 1 - PPA ( ) É um recurso de planejamento de longo prazo. 2 - LDO ( ) Estabelece maior responsabilidade na elaboração do orçamento. 3 - LOA ( ) Estabelece as diretrizes do planejamento do governo. 4 - LRF ( ) É um recurso de planejamento de curto prazo. 2) Assinale a(s) alternativa(s) relacionada(s) ao(s) objetivos do planejamento: ( ) Definir os meios e recursos para atingir objetivos estratégicos do governo. ( ) Definir conjunto de ações para melhoria das condições de vida dos cidadãos. ( ) Dotar de maior eficiência os gastos do governo, de forma que ele não interfira de maneira aleatória na economia. ( ) Induzir o desenvolvimento econômico sustentável com estabilidade. ( ) Todas as alternativas acima estão corretas. 3) Correlacione os planos e seus respectivos objetivos/resultados: 138 1 - Plano Salte ( ) Utilizou o modelo de substituição de importações. 2 - PAEG ( ) Promoveu o crescimento econômico anual com taxas entre 8% e 10% ao ano. 3 - I PND ( ) Investimentos em saúde, alimentação, transporte e energia. 4 - II PND ( ) Promoveu a descentralização administrativa da gestão pública brasileira. Política e Planejamento Econômico 4) Assinale as alternativas abaixo relacionadas ao Programa de Aceleração do Crescimento - PAC: ( ) Instituiu medidas fiscais de longo prazo. ( ) Promoveu o monitoramento de obras através de salas de situação. ( ) O PPA 2008/2011descreve a maioria das obras. ( ) Ao todo, foram investidos R$646 bilhões durante seu período de execução. ( ) Todas as alternativas estão corretas. Saiba mais Se você desejar, aprofunde os conteúdos estudados nesta unidade ao consultar as seguintes referências: ALMEIDA, Paulo Roberto. A experiência brasileira em planejamento econômico: Uma síntese histórica. Pralmeida, 2004. Disponível em: <http://www.pralmeida.org>. Acesso em: GARCIA, Ronaldo Coutinho. A Reorganização do Processo de Planejamento do Governo Federal: O PPA 2000-2003. Brasília. 2000. PEREIRA, José Matias. Finanças Públicas: A Política Orçamentária no Brasil. São Paulo: Atlas, 1999. 216p THOMPSON JR, A A & STRICKLAND III, A J. Planejamento estratégico. São Paulo: Pioneira, 2000. Unidade 2 139 UNIDADE 3 Planejamento econômico Objetivos de aprendizagem Compreender que o planejamento pode ser em âmbito nacional, estadual e local. Conhecer metodologias de planejamento para cada âmbito. Conhecer instrumentos de planejamento. Apresentar a legislação brasileira que regulamenta o planejamento público. Seções de estudo Seção 1 Tópico especial: Lei de Responsabilidade Fiscal Seção 2 Modalidades de planejamento – nacional, regional e local Seção 3 Metodologias de planejamento Seção 4 Tópico especial: apresentação de estudo de caso 3 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo Vamos abordar metodologias utilizadas na elaboração do planejamento público. É interessante perceber, porém, que o planejamento do ente federal é pautado nos instrumentos de política econômica. Sua metodologia, então, segue uma lógica macroeconômica para definição de investimentos. Já o planejamento regional e local pressupõe metodologias capazes de definir investimentos e planos de ação que impactem diretamente nas comunidades. É preciso ter em mente que o planejamento federal considera grandes investimentos necessários ao desenvolvimento econômico do país, enquanto que o planejamento regional e local considera os investimentos que impactam positivamente no dia a dia dos cidadãos. Por esta razão, este capítulo terá maior enfoque nesses dois tipos de planejamento: regional e local. O planejamento local, em especial, pois atualmente, segundo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) há 5.561 municípios no Brasil, sendo que a maioria não possui um planejamento profissional apoiado por técnicas e metodologias necessárias ao desenvolvimento. Esta é, sem dúvida, uma grande área para atuação do economista. Um campo vasto, pouco explorado e que, ao ser desenvolvido com profissionalismo, afeta positivamente a vida de milhares de pessoas. Além das metodologias, também vamos falar da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), legislação aprovada no ano de 2000 e que teve forte impacto na determinação de despesas do orçamento público. Fique atento às metodologias de elaboração e na LRF, pois elas são fundamentais para a aplicabilidade prática das técnicas de planejamento, que estudaremos no próximo capítulo. Bons Estudos! 142 Política e Planejamento Econômico Seção 1 – Tópico especial: Lei de Responsabilidade Fiscal Sabemos que, em termos econômicos, os orçamentos possuem restrição quanto à definição de valores para gastos e investimento. No Brasil, ao elaborar o planejamento e orçamento local, o gestor também tem que seguir a legislação que regulamenta o uso dos recursos públicos. A Lei de Responsabilidade Fiscal surgiu com este fim, pois os instrumentos de gestão determinados pela legislação (PPA, LDO e LOA) associados a maior autonomia dos municípios não se converteram em redução da dívida pública, ou do uso mais eficiente dos recursos pelos municípios. O dia 4 de maio de 2000 marca uma nova fase da gestão pública brasileira, pois foi a data em que a Lei Complementar n. 101 entrou em vigor. Denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ela confere maior austeridade ao planejamento público, estabelecendo limites com a intenção de prover maior controle das despesas, receitas e suas projeções. Segundo o Tribunal de Contas de Santa Catarina (TCE-SC, 2011): A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. É o código de conduta para os administradores públicos que passarão a estabelecer normas e limites para administrar finanças, prestando contas de quanto e como gastam os recursos da sociedade. Para alcançar este objetivo a Lei dispõe de meios, dentre os quais se destaca a ação planejada e transparente na busca do equilíbrio das contas públicas, cujas metas de resultado entre receitas e despesas devem ser cumpridas, assim como os limites e condições para a renúncia de receita, despesas com pessoal, seguridade social, dívidas consolidadas e mobília, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar. Unidade 3 143 Universidade do Sul de Santa Catarina Importante destacar que no Artigo 1º, parágrafo 2º, da LRF está explicitada a obrigação da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios em primar na atenção às condutas expressas na lei. O parágrafo 3º da LRF, além de ratificar a obrigação da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, ainda apresenta taxativamente o poder executivo, o poder legislativo, neste abrangidos os tribunais de contas, o poder judiciário e o Ministério Público, que compõem a administração pública direta, mas também faz referência à administração pública indireta como pode ser visto na figura 3.1. Figura 3.1 - Alcance da LRF Fonte: Platt Neto (2009). A LRF vem regulamentar a Constituição Federal (BRASIL, 1988) no que diz respeito à Tributação e Orçamento (Título VI), Finanças Públicas (Capítulo II) e procura atender ao artigo 163 da Constituição Federal que trata de: I. finanças públicas; II. dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo poder público; III.concessão de garantias pelas entidades públicas; 144 Política e Planejamento Econômico IV.emissão e resgate de títulos da dívida pública; V. fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; VI. operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios; VII.compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas voltadas ao desenvolvimento regional. Esta lei prevê, portanto, um mecanismo de maior controle nas contas públicas: passa a haver maior rigor para que o governo não contraia empréstimos ou dívidas. É um mecanismo de fiscalização e transparência. O principal objetivo da LRF é proporcionar maior transparência no investimento do recurso público, obrigando os gestores a estabelecerem metas fiscais que contenham cálculos relacionados às receitas e despesas públicas, além da evolução da relação dívida/PIB municipal. A LRF também restringe o uso de operações de crédito apenas às despesas de capital, e desde que a operação não exceda o limite da dívida em relação às receitas, além de limitar às despesas não discricionárias e com o funcionalismo público. A aprovação da LRF impactou diretamente na elaboração do PPA, pois ela induz maior austeridade nas projeções de receita, que são utilizadas para projetar as despesas, além de impedir a contratação de crédito e garantias não vinculadas a operações de capital, ou que não tenham aprovação dos órgãos competentes. O impacto nas contas públicas, com foco nos municípios de Santa Catarina, pode ser visualizado na figura abaixo, que representa a evolução das contas rejeitadas pelo TCE-SC. Unidade 3 145 Universidade do Sul de Santa Catarina Figura 3.2 - Número de contas que o TCE recomendou rejeição até o ano de 2010 Fonte: Elaboração do autor (2012). É nítido o aumento significativo no número de contas rejeitadas no ano de aprovação da LRF, demonstrando as graves falhas no planejamento elaborado pelos gestores municipais catarinenses até aquele ano. Porém, visualiza-se uma rápida adequação ao modelo nos anos seguintes. A LRF busca reforçar o papel da atividade de planejamento e, mais especificamente, a vinculação entre o planejamento e a execução do gasto público, por essa razão ela tem total aderência com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual – LOA. A aplicação de recursos em nível nacional, estadual e federal, a LRF tem importantes objetivos que vão ao encontro do planejamento público local, dentre eles: a) a participação popular na discussão e elaboração dos planos e orçamentos já referidos; b)a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade; c) a emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária, igualmente de acesso público e ampla divulgação. 146 Política e Planejamento Econômico Além de maior transparência, a LRF também confere maior equilíbrio às contas públicas, pois prescinde de operações de crédito e, consequentemente, sem a possibilidade de aumento da dívida pública. Ou seja, a intenção é que antes de determinar as despesas, o gestor público estime as receitas e só a partir deste momento elabore seu orçamento. Pode parecer trivial, e é, mas essa não era a prática adotada, conforme foi visualizado no gráfico anterior. A LRF é complementar à lei federal 4.320/1964, apresentada no capítulo anterior. A LRF conferiu à lei 4.320/1964 novas funções de controle orçamentário e financeiro, proporcionando caráter mais gerencial no processo de elaboração e o controle dos orçamentos e balanços das finanças públicas. Já que o primeiro passo no processo de elaboração do orçamento corresponde à determinação da receita, se faz necessário conhecer o conceito da Receita Corrente Líquida (RCL). Esta receita é o somatório das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes. Dela são deduzidos: a) na União, os valores transferidos aos estados e municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições para a previdência social do empregador incidente sobre prestação de serviço de terceiros e a contribuição à previdência feita pelo trabalhador e também as contribuições para o Programa de Integração Social (PIS); b)nos estados, as parcelas entregues aos municípios por determinação constitucional; c) na União, nos estados e nos municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira entre diferentes sistemas de previdência. Unidade 3 147 Universidade do Sul de Santa Catarina Pelo lado das despesas, é imprescindível que ela esteja relacionada ao PPA, LDO e LOA. Se ela for considerar uma despesa obrigatória de caráter continuado, de suas medidas compensatórias e não estiver relacionada aos instrumentos de planejamento, então é considerada irregular e lesiva ao patrimônio público. De acordo com o artigo 17, a despesa obrigatória de caráter continuado corresponde à despesa corrente, nos seguintes termos: I. derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo; II.geradora de obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. Limites de gastos A legislação define limites mínimos para gastos em duas áreas essenciais ao bem-estar da sociedade: educação e saúde, além de definir o limite máximo de gasto com funcionalismo. No caso da educação, no artigo 212 da Constituição Federal (BRASIL, 1988) aponta-se que “A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.” Assim, a Constituição já pré-definiu o mínimo de recursos públicos a serem aplicados em educação: da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, 18% (dezoito por cento) devem ser gastos pela União e 25% (vinte e cinco por cento) pelos estados, Distrito Federal e municípios. Esses 25% obrigatórios ao investimento em educação devem ser divididos da seguinte forma: 60% ao Ensino Fundamental e 40% restantes a outros níveis de ensino. A área da saúde também tem um investimento mínimo a ser feito, devendo corresponder a 15% da arrecadação municipal de impostos, não havendo qualquer exigência relacionada a como esses 15% devem ser distribuídos. 148 Política e Planejamento Econômico Outro ponto fundamental é o limite dos gastos com a folha de pagamento do funcionalismo. De acordo com a LRF, as despesas de pessoal são: a) somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos; b)despesas com inativos e pensionistas; c) mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos civis, militares e de membros de poder, com quaisquer espécies remuneratórias; d)vencimentos e vantagens, fixas e variáveis; e) subsídios, proventos de aposentadoria; f) reformas e pensões; g)adicionais de qualquer natureza; h)gratificações, horas extras e vantagens pessoais; i) encargos sociais; j) contribuições recolhidas pelo Ente às entidades de previdência. Com relação a este item, a LRF determina limites distintos para os entes federados, conforme pode ser visualizado abaixo: Tabela 3.1 - Limites de gastos por ente federado União Estados Municípios 50% da RCL 60% da RCL 60% da RCL Quais os limites de gasto para os percentuais acima? 40,9pp para o executivo; 6pp para o judiciário; 2,5pp para o legislativo; 0,6pp para o Ministério Público. 49pp para o executivo; 6pp para o judiciário; 3pp para o legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado; 2pp para o Ministério Público. 54pp para o executivo. 6pp para o legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município, quando houver. Fonte: Lei de Responsabilidade Fiscal (2011). Unidade 3 149 Universidade do Sul de Santa Catarina Como visto na tabela acima, além de uma definição macro, há também uma subdefinição com percentuais máximos para cada setor mantido pelo ente federado. O nível de dívida pública também é limitado pela LRF. Este ponto foi tão impactante quanto a limitação das despesas com pagamento de salários, pois no período pós real, entre 1994 e 2000 houve considerável aumento da dívida pública em razão da maior capacidade de endividamento dos entes federados. De acordo com a legislação vigente, a dívida pública não deve ultrapassar o limite máximo correspondente a duas vezes a Receita Corrente Líquida, no que diz respeito à União e estados. Para os municípios este índice é de 1,2 a Receita Líquida Corrente. Como a lei entrou em vigor no ano de 2000, e como muitos municípios estavam operando acima desse índice, foi estabelecido um prazo até 2015 para que a situação se normalize. Transparência Para garantir controle dos recursos e permitir uma fiscalização efetiva dentro do cumprimento da lei, a LRF estabelece alguns instrumentos de transparência: a) os planos, os orçamentos e as leis de diretrizes orçamentárias; b)prestação de contas; c) Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e sua versão simplificada; d)Relatório da Gestão Fiscal (RGF) e sua versão simplificada. 150 Política e Planejamento Econômico Destes, destaca-se o RREO, que corresponde a um balanço orçamentário detalhado de publicidade bimestral. Novamente, a LRF vem a complementar a legislação vigente, pois esse instrumento já estava previsto no artigo 165 § 3º da constituição, mas necessitava de definições. O RREO deve ser elaborado por todos os entes federados e em seu respectivo nível de poder, sendo que municípios com mais de cinquenta mil habitantes devem publicar o documento no prazo máximo de trinta dias após o encerramento de cada bimestre. Por sua vez, o RGF é setorial e de responsabilidade de cada poder, sendo um relatório mais consolidado que demonstra indicadores de execução do orçamento e que devem respeitar os limites impostos pela LRF, tal como pagamento de funcionários, dívida consolidada, investimento em saúde e educação. Este relatório deve ser publicado quadrimestralmente. Mas municípios que tenham menos de cinquenta mil habitantes poderão publicar esse documento a cada seis meses. Portanto, a Lei de Responsabilidade Fiscal é instrumento fundamental para a fiscalização do orçamento público municipal. Através dela há um rigor maior no que se refere aos gastos públicos, refletindo um controle maior do orçamento. Além disso, há a exigência de um melhor planejamento do dinheiro público que deve refletir em políticas públicas mais eficientes para o município. A LRF também se configura como um importante recurso ao cidadão, pois ela reclama maior transparência nos investimentos, exigindo a identificação das premissas econômicas, e de demais naturezas, que constituem a base das metas do planejamento. Desta forma, o cidadão terá conhecimento sobre a fonte de recursos utilizada para execução de um programa ou ação. O não cumprimento da LRF resulta em crime de ordem fiscal, havendo a prerrogativa da prisão dos responsáveis por crime de improbidade, além da suspensão temporária de transferências federais para as prefeituras que não tenham as contas aprovadas. Unidade 3 151 Universidade do Sul de Santa Catarina Planejamento municipal no Brasil e a Constituição de 1988 A última reforma da Constituição Federal (BRASIL, 1988), ocorrida em 1988, acentuou o processo de descentralização da gestão dos recursos públicos, resultando em maior autonomia dos municípios brasileiros. O município, desde então, é considerado um ente federativo, possuindo importante autonomia administrativa envolvendo a arrecadação e o investimento de alguns tributos antes administrados pelo governo central. Na categoria de tributos administrados pelo município, destacase a importância do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto Sobre Serviços (ISS), e o Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI). Eles são, na maioria dos casos, responsáveis pela maior parte da arrecadação municipal. Porém, os governos municipais possuem outras fontes de arrecadação, incluindo o repasse de alguns impostos estaduais, destacando-se o Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e o Imposto sobre a Propriedade de Veículo Automotor (IPVA). O governo federal também destina parte da sua arrecadação aos municípios, com destaque para o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que “representa um mecanismo fundamental para amenizar as desigualdades regionais, na busca incessante de promover o equilíbrio socioeconômico entre Estados e Municípios” (TESOURO NACIONAL, 2009). Como visto, a reforma constitucional resultou na mudança da estrutura administrativa dos três níveis de governo, se configurando uma nova forma de gestão de recursos ao aproximar o cidadão dos responsáveis pelo investimento de parte dos tributos arrecadados. Segundo Santos (2005, p. 4): A constituição de 1988 assegurou ao Município quatro capacidades: a) de auto-organização, por meio de uma Lei Orgânica elaborada e promulgada por sua Câmara de Vereadores, sem interferência de qualquer espécie do Legislativo Estadual ou Federal; b) de autogoverno, 152 Política e Planejamento Econômico exercida pelo prefeito e vereadores eleitos pelo voto direto e secreto; c) de autolegislação sobre assuntos de interesse local (não mais sobre “assuntos de peculiar interesse”) e sobre outros, de forma suplementar e concorrente; e d) de auto-administração, para arrecadar os tributos de sua competência, aplicar suas receitas e prestar serviços públicos à comunidade local. A Lei Orgânica Municipal (LOM) é de responsabilidade da câmara de vereadores, que deve elaborar um conjunto de leis municipais que deem suporte à gestão pública municipal. A LOM limita o poder executivo municipal, que é o responsável pela elaboração do PPL, pois o plano não pode infringir as leis aprovadas na câmara de vereadores, além de exigir a ampla participação do legislativo local no processo de planejamento, execução, monitoramento e avaliação dos resultados. De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, os instrumentos de planejamento do governo devem seguir, pelo menos, os critérios abaixo: Tabela 3.2 - Requisitos mínimos dos instrumentos de planejamento do governo PPA LDO LOA I. Estabelece as diretrizes, objetivos e metas da administração para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. II. Período de 4 anos. III. Apresentado no 1º ano de mandato e válido a partir do 2º ano e até o final do 1º ano do mandato seguinte. I. Orienta a elaboração da lei orçamentária anual. II. Equilíbrio entre receitas e despesas. III. Critérios de limitação de empenho. IV. Anexo de Metas Fiscais: receitas, despesas, resultado nominal e primário. V. Anexo de Riscos Fiscais. I. Orçamento Fiscal dos Poderes, seus fundos e órgãos. II. Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais. III. Orçamento da Seguridade Social. Fonte: Elaboração do autor (2012). Como visto até agora, a LRF infere a participação popular no debate e elaboração dos planos e orçamentos públicos, assim como consulta os cidadãos e instituições da sociedade acerca de decisões importantes e que afetam a sociedade como um todo. Unidade 3 153 Universidade do Sul de Santa Catarina De acordo com essa lógica, a LDO se configura como um instrumento de diálogo entre a sociedade e os poderes executivo e legislativo. Segundo Oliveira (2006): A LDO também se caracteriza por ser um importante instrumento de diálogo entre o governo, representado pelo poder Executivo e a sociedade, representada pelo poder Legislativo, estabelecendo de forma democrática as metas e prioridades de cada exercício fiscal, desde que, obviamente, elas sejam compatíveis às diretrizes contempladas pelo PPA. A participação da sociedade também é ressaltada por Accarini (2003), que considera essencial o estímulo à participação da sociedade na escolha de obras públicas, além de considerar essa questão uma oportunidade de fortalecimento do capital social. Capital social, segundo Westlund (2006, p. 8, tradução nossa): Capital social é definido como redes sociais não formalizadas que são utilizadas, mantidas e criadas pelos nós da rede, ou seja, atores para distribuir normas, valores, preferências e outras características e atributos sociais, mas que também surgem como resultado de atores compartilhando alguns desses atributos na rede. Uma característica importante desta definição é que não há distinção entre as redes e as normas distribuídas, eles estão distribuindo ou estão se baseando no que é distribuído. O capital social é considerado como um tipo de infraestrutura com nós e ligações. Os nós consistem de atores, ou seja, indivíduos e organizações, que estabelecem ligações entre si. Ainda segundo os autores, em primeiro lugar, o capital social é um fenômeno que é encontrado em todos os segmentos da sociedade, em todos os tipos de organizações, seja no setor privado ou público, bem como na sociedade civil. Em segundo lugar, o capital social deve ser analisado como um conceito de economia, ou seja, como uma forma de capital que possibilita novas formas de investimento e retorno. 154 Política e Planejamento Econômico De acordo com o exposto acima, a participação da sociedade no processo de elaboração do orçamento contempla duas importantes variáveis: a primeira é a variável legal, pois considera o estabelecido pela legislação brasileira. A segunda corresponde à variável de eficiência econômica, pois a maior participação da sociedade permite acessar importantes informações em poder dos cidadãos, essenciais para a elaboração do orçamento convergente com a realidade local. Seção 2 - Modalidades de planejamento - nacional, regional e local O planejamento público, que teve início na década de 1920 e se intensificou após a grande crise de 1929, vem sofrendo alterações de escopo e metodologia com o passar dos anos, se adaptando às mudanças econômicas e correntes de pensamento que surgem na sociedade. Inicialmente o Estado, caracterizado aqui como a União, centralizava as atividades inerentes ao planejamento, sendo de sua competência a elaboração de programas e ações nos níveis nacional, estadual e municipal. Porém, a partir de 1960, iniciou-se um movimento voltado à redução do poder público central, buscando maior autonomia de outras unidades federadas. Este movimento de descentralização foi induzido pelo baixo resultado obtido com a estrutura centralizada, que gerou um ambiente de baixo crescimento econômico e aumento substancial da dívida pública. Este é o ponto de inflexão, pois o planejamento público só permaneceu centralizado até a década de 1960, uma vez que a evolução da dívida pública associada ao baixo crescimento econômico e o aumento das desigualdades internas evidenciaram a necessidade de mudança na condução do sistema de planejamento (OLIVEIRA, 2006, p. 32). Unidade 3 155 Universidade do Sul de Santa Catarina Em um movimento iniciado pelos países desenvolvidos, as unidades federadas passaram a ter maior autonomia em processos de planejamento. Inicialmente, com foco no planejamento regional, os gestores públicos passaram a elaborar planos de desenvolvimento visando reduzir as diferenças econômicas ocorridas dentro dos limites geográficos de regiões do país. Porém, mais recentemente, estudos demonstram que o planejamento regional também possui alguns limites, prejudicando o processo de desenvolvimento heterogêneo das regiões. Em uma nova fase, com conceitos e metodologias que ganham importância entre as décadas de 1990 e 2000, o planejamento foca seus programas e ações em nível local (municipal), em que estudos de organizações de desenvolvimento evidenciam a importância da descentralização das atividades do governo e dos benefícios advindos com a maior autonomia dos governos locais. Não é fácil definir planejamento regional ou local, pois existem várias controvérsias em torno dessa definição de planejamento e desenvolvimento, envolvendo um caráter geográfico da questão. Abaixo, abordaremos os dois conceitos. O planejamento regional O planejamento público a nível regional surge como uma política desenvolvimentista que visa combater os desequilíbrios distributivos entre diferentes espaços de uma região. É um procedimento necessário, visto que estabelece objetivos capazes de atenuar os desequilíbrios, além de promover um desenvolvimento mais uniforme entre as regiões. Com isso, o planejamento deve dar dinâmica à região que é o alvo do projeto de desenvolvimento. As regiões atrasadas não são problemáticas apenas para o espaço onde elas se inserem, elas são, também, um problema para todo o resto do país, pois reduzem o ritmo de crescimento da economia, em decorrência da má utilização de todo o potencial humano e tecnológico presente nessas regiões. 156 Política e Planejamento Econômico Esse atraso acaba, portanto, limitando a execução de atividades de alto valor agregado, pois não há infraestrutura, capital humano e uma dinâmica empresarial capaz de promover autonomamente atividades daquele tipo. Cabe ao Estado, então, garantir o desenvolvimento equilibrado dessas regiões, uma vez que o mercado não é capaz de fazê-lo. Entende-se como política de planejamento regional a elaboração de um plano de desenvolvimento com diretrizes e metas de base inter-regional de trabalho, de maneira a potencializar as vantagens comparativas das regiões. (OLIVEIRA, 2006). O planejamento regional foi vital para a reconstrução dos países após a segunda guerra mundial, em que as desigualdades sociais e econômicas geradas dentro dos países induziram os governos a implementarem medidas regionais de desenvolvimento. Algumas teorias clássicas da localização de atividades econômicas começam a ganhar corpo, mas é sob a ótica de Perroux e Myrdal que se desenrolam as análises de desenvolvimento regional. Perroux (1975, p. 106), trabalha com o conceito de pólo de crescimento e o autor entende que o dinamismo de uma região é diretamente afetado pela localização de indústrias motrizes, ou seja, o desenvolvimento de uma região é diretamente afetado pelos efeitos multiplicadores que algumas indústrias proporcionam às outras atividades econômicas. Perceba como este conceito está muito associado às políticas industriais. Segundo Perroux (1975, p. 106), “em qualquer economia articulada, existem indústrias que constituem pontos privilegiados de aplicação das forças ou dinamismos de crescimento.” O fato é que o Estado deve privilegiar essas indústrias, pois o efeito multiplicador sobre a economia será muito maior que o efeito multiplicador de um investimento em uma indústria que não tenha sinergia com a região. Já Myrdal (1968), aborda o conceito de causação circular cumulativa, demonstrando em seu estudo a tendência de regiões ricas ficarem cada vez mais ricas e regiões pobres ficarem cada vez mais pobres. Unidade 3 157 Universidade do Sul de Santa Catarina Segundo Myrdal (1968, p. 63), “o livre jogo das forças de mercado [...] funcionará mais poderosamente no sentido de criar desigualdades regionais e de ampliar as existentes.” Para isso, o Estado deve atuar como agente redutor dessas desigualdades, além de proporcionar um ambiente capaz de atrair novas indústrias, que impulsionariam o desenvolvimento de uma comunidade. Outros autores, como Haddad (1980, p. 37), tratam da maximização da capacidade de negociação regional como principal vantagem desse planejamento. Para o autor, o planejamento regional viabiliza a maximização da capacidade de intervenção do estado em determinada região, pois o estado tem o apoio do governo federal e de empresas públicas e privadas para o desenvolvimento de projetos. O autor também ressalta facilidade da interação da sociedade no processo de elaboração do planejamento regional e, com isso, segundo Haddad (1980, p. 43), “quanto mais o processo de planejamento facilitar a participação dos cidadãos, mais a comunidade considerará a função de planejamento como uma forma democrática” e maior será a facilidade dos planejadores em colher informações relevantes à elaboração do planejamento. De acordo com Stöhr e Tödtling (apud HADDAD, 1980 p. 48), os principais instrumentos utilizados pelo Estado para desenvolvimento de políticas regionais foram: 1. transferência de capital e de tecnologia para áreas periféricas; 2.promoção de indústrias modernas nas áreas periféricas; 3.transferência de investimentos públicos para as áreas periféricas, principalmente através de extensão de sistemas de transporte e de comunicação das regiões desenvolvidas até as periféricas. Estas foram algumas medidas adotadas por países como Alemanha, Reino Unido e Canadá, que descentralizaram suas atividades e dotaram os estados de maior autonomia no 158 Política e Planejamento Econômico processo de elaboração de planos capazes de integrar regiões e reduzir as desigualdades existentes dentro de seus territórios. (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2005) Com isso, o planejamento regional proporcionou maior dinamicidade às regiões mais atrasadas. Em 1975, reforçando os conceitos explicitados anteriormente, a criação do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) surge com a missão de conceder atenção especial às especificidades regionais. As ações do FEDER procuram reduzir os problemas econômicos, ambientais e sociais das cidades, que muitas vezes estão relacionados com algum tipo de desvantagem geográfica ou natural. O FEDER atua como agente de desenvolvimento, respeitando a identidade local e evitando o aumento das desigualdades entre as cidades da União Europeia (JORNAL OFICIAL DA UNIÃO EUROPEIA, 2006). Historicamente, a Itália adota, desde a década de 70, políticas de desenvolvimento visando reduzir as disparidades entre a região norte, centro industrial e financeiro do país, e a região sul, onde a economia ainda é baseada na agricultura. A França também foi palco de políticas visando convergir o desenvolvimento das cidades (GAROFOLI, 2002). Embora o planejamento regional se sobressaia em relação ao planejamento centralizado, ele também é limitado com relação a alguns pontos sensíveis que Haddad (1980) destaca: a delimitação da região onde se pretende elaborar e executar o planejamento, pois se deve levar em consideração os aspectos econômicos, sociais, culturais e geográficos, a fim de não gerar um desenvolvimento desigual dentro da própria região. Destaca, também, os problemas políticos institucionais, decorrentes da interferência e controle dos planejadores nos diversos programas setoriais de desenvolvimento, tirando o poder de outros setores do governo. Unidade 3 159 Universidade do Sul de Santa Catarina Planejamento público local Entende-se que a melhor classificação para planejamento local (PPL) seja relacionada ao espaço geográfico de abrangência de um município. Uma definição mais apurada, de acordo com Martins (2001, p. 26) classifica o planejamento local como “um território onde existe uma comunidade de pessoas que interagem e têm potencial para se organizarem na direção de promover seu próprio desenvolvimento”. Sob essa ótica, o planejamento local passa a ser definido de maneira ampla, podendo ser desde estadual até um simples planejamento de bairro. Em razão das divergências quanto à definição de planejamento local, classificaremos, neste livro, o planejamento local como sendo o planejamento realizado na esfera municipal. É importante destacar que o planejamento municipal sofre influência direta do planejamento macroeconômico e do planejamento regional. Com isso, é importante compreender a forma como esses dois planejamentos são elaborados, a ponto de se ter uma análise mais apurada do planejamento municipal. Pesquisadores e organizações de todo mundo publicam estudos evidenciando a importância da descentralização das atividades do governo e dos benefícios que a maior autonomia dos governos locais pode proporcionar (CDG, 2000; OCDE, 2001; SWINBURN, 2006). Entretanto, mesmo sendo uma região de menor proporção, se comparado aos Estados ou à União, governos locais enfrentam dificuldades semelhantes no processo de elaboração de planos que exijam a participação da sociedade (OLIVEIRA, 2006). Pinto (2004, p. 111) conclui sobre a questão da representatividade em processos deliberativos, afirmando que o ponto principal não corresponde à eficácia de grupos representativos, mas sim à construção de instrumentos capazes de aproximar os cidadãos da política institucional: 160 Política e Planejamento Econômico A teoria normativa da democracia participativa não parece ter desenvolvido um arcabouço institucional capaz de assegurar realmente o processo democrático, isto é, não criou pesos e contrapesos capazes de evitar as distorções no processo participativo, como, por exemplo, a superparticipação de um grupo ou uma hipertrofiada presença do Estado na organização da participação. [...] parece mais razoável pensar que a resposta não se encontra na restrição das possibilidades, mas na capacidade de desenvolver instrumentos de interação entre a sociedade civil e a política institucional. De forma concomitante, Amartya Sen (2000), em seu livro Desenvolvimento com Liberdade, aborda a questão das liberdades instrumentais, que contribuem para melhoria do bem-estar dos cidadãos e, consequentemente, servem de via ao desenvolvimento. O autor aborda cinco tipos de liberdade que classifica como instrumentais: liberdades políticas, facilidades econômicas, oportunidades sociais, garantias de transparência e segurança protetora. Destas, a liberdade política merece atenção especial, pois está relacionada à forma como o Estado garante a participação do cidadão junto aos seus representantes, “abarcando oportunidades de diálogo político, dissensão e crítica, bem como direito de voto e seleção participativa de legisladores e executivos.” (SEN, 2000, p. 55). Este ponto tem total convergência com o que foi abordado na LRF. Ainda segundo o autor, agora em seu livro Sobre Ética e Economia (SEN, 1999), os cidadãos devem ter poder de influência sobre a administração pública local, aumentando os níveis de participação democrática para garantir uma ampla discussão sobre temas pertinentes ao dia a dia do município. Desta forma, os gestores terão conhecimento sobre a demanda da população, despertando seu interesse em atendê-la. O nível de participação elevado permite que demandas da população possam ser atendidas e debates, envolvendo pontos de vista diferentes, que correspondem a demandas individuais, possam ser realizados. Unidade 3 161 Universidade do Sul de Santa Catarina Pindyck (1999, p. 301) afirma que uma das suposições básicas para a teoria dos mercados perfeitos corresponde à questão da simetria de informações, ou seja, cidadãos, governo e empresários possuem todas as informações necessárias para a tomada de decisão. Porém, a chamada informação assimétrica é uma realidade e um dos principais problemas enfrentados pelos tomadores de decisão. A informação é um dos fatores mais importantes para a eficiência do mercado, pois é através dela que os agentes ajustam os níveis de produção e preços, promovendo o máximo de bem-estar. Quando a informação não é completa, ocorre uma falha, que resulta em benefício de uma parte em detrimento de outra. Esse é o caso da informação assimétrica. Você deve ter estudado isso melhor na disciplina de microeconomia. Da mesma forma, os governos, quando não têm acesso a todas as informações disponíveis, acabam alocando de maneira ineficiente o recurso público. O PPL surge como alternativa, pois visa aproximar o cidadão do gestor público local. Panorama geral Os últimos anos têm sido marcados por debates entre economistas e policymakers sobre questões, modelos locais de desenvolvimento e políticas locais de intervenção. Porém, embora esses debates venham ocorrendo, recentemente, com mais frequência, historicamente eles já datam do início da década de 1970 na Europa, com os estudos do processo de descentralização produtiva (GAROFOLI, 2002). Esse método de planejamento surge como alternativa aos métodos de planejamento existentes na época. O planejamento, antes de tudo, é um instrumento de gestão, público ou privado, que tem como função a definição de objetivos e formulação de ações que permitam atingi-los, segundo Oliveira (2008, p. 17). Não há na literatura uma definição precisa sobre PPL. Uma visão mais abrangente trata esta modalidade de planejamento 162 Política e Planejamento Econômico como atividades, programas ou ações que sejam elaboradas ou executadas por governos locais (RIDDER, 2005). Visões mais apuradas definem o PPL como a combinação entre atores sociais e planejadores dos governos locais, que visam elaborar um plano sustentável (BRAND, 2007). Mas, grande parte da literatura converge na questão da participação popular no processo de planejamento, ou seja, o PPL é uma resultante entre a interação do cidadão com o gestor público local que traduz em programas e ações a demanda por bens e serviços públicos da população local, respeitando a legislação vigente, meio ambiente e a estrutura orçamentária do governo local (SCHMIDT, 2008). Também é possível encontrar variações para a definição do termo “local”. Alguns autores utilizam o termo “local” para definir comunidades ou bairros que tenham autonomia e representação para interferir no processo de planejamento (CHASKIN, 2005; ANDERSON, 2008). Porém, grande parte dos autores utiliza o termo “local” para designar a ideia de cidade, município (FAINSTEIN, 2005; REESE, 2003; SILVERMAN, 2008). O termo “local” também diz respeito “à possibilidade de interação pessoal e de estabelecimento de vínculos entre os atores, contrapondo-se, portanto, ao relacionamento de massa, feito através da grande mídia e sustentado por instituições formais” (SPG/SC, 2006). Para este livro, será utilizado o conceito de PPL para descrever o planejamento público municipal elaborado, executado e avaliado, dentro dos requisitos legais, por gestores públicos com a participação ativa da sociedade. Participação, nesta metodologia de planejamento, está apoiada em pressupostos de democracia liberal-representativa (LEITE et al., 2007). Ela envolve diretamente a ideia de “democracia popular concretizada na gestão municipal através da discussão social e urbana de prioridades de investimento e da própria confecção do orçamento público” (MARQUES et al., 2006, p. 4). Unidade 3 163 Universidade do Sul de Santa Catarina Segundo Carlos (2006, p. 131), Os espaços públicos participativos da Nova República emergem em suas possibilidades de reelaboração dos ideais democráticos de soberania popular, de organização autônoma da sociedade e de reinvenção de suas relações com o Estado, requerendo a necessária reversão do pretérito padrão de interações marcadamente de tutela, subordinação e dependência. Tradução: Em muitos países, onde os governos nacionais são descentralizados, a responsabilidade para atrair e reter a indústria privada é dos governos municipais. Na tentativa de isolar essas limitações, segundo Swinburn et al. (2006, p. 2), o processo de planejamento público está evoluindo com foco nos municipios, pois “in many countries, national government functions continue to be decentralized thereby increasing the responsibility of municipal governments to retain and attract private industry” Segundo os autores, os municípios devem ter capacidade de planejar e desenvolver planos de ação que promovam o desenvolvimento da economia local, primando pela melhoria do ambiente e aumentando a produtividade e a competitividade das empresas e trabalhadores locais, que seriam responsáveis por alavancar a capacidade de investimento do próprio município. Desta forma, o PPL se configura como um importante instrumento de desenvolvimento endógeno. Para Wilson (2000, p. 52, tradução nossa), “[...] enorme mudança e inovação nas práticas governamentais estão ocorrendo por todo o mundo. Governança local, em particular, tornou-se uma preocupação em muitos países [...] Além disso, a interação direta entre cidadãos e governo é mais visível a nível local.” Recentes estudos de organizações multilaterais vêm evidenciando a importância do planejamento municipal. A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OECD - publicou em 2004 um estudo sobre Best Practices in Local Development, mostrando a importância da interação entre a sociedade e o governo local, como estratégia para formulação de programas e tomada de decisões que levem ao desenvolvimento: 164 Política e Planejamento Econômico [...] o forte potencial da abordagem de desenvolvimento local para ajudar a regenerar as economias e sociedades de regiões menos desenvolvidas e para trazer uma maior participação local na tomada de decisões e ações que sustentam a reestruturação. É importante que as políticas locais de desenvolvimento postas em prática respondam aos desafios emergentes e levar em conta as inovações e as lições de outros lugares [...] (Tradução nossa) Para esses autores, a metodologia de PPL deve servir como instrumento para promoção do desenvolvimento de cidades economicamente atrasadas, com destaque para a maior participação popular em processos de reestruturação econômica. Ainda segundo os autores (OCDE, p. 8, 2001, tradução nossa): O desenvolvimento local não é apenas visto aqui como uma gama de diferentes microiniciativas operado localmente, ou como um conjunto de políticas que procuram explorar os recursos endógenos. É também um meio de integrar as diferentes políticas e programas a nível local, liberando assim sinergias para melhorar a coordenação, e como um meio de melhorar a governança local, através de envolver a população local e as redes na formulação e execução da política. De fato, muitas iniciativas de desenvolvimento local têm suas origens em um movimento de bases de pessoas e organizações locais, respondendo a questões de interesse local imediato. A conclusão é de que o PPL não pode se resumir apenas às iniciativas exploradas localmente, pois o plano é abrangente, precisando induzir as sinergias locais através da participação da população para melhora da governança local, pois há “necessidade de mobilizar todo o conhecimento disponível na sociedade em benefício da melhoria do desempenho administrativo e da democratização dos processos decisórios locais” (FREY, 2007, p. 138). Unidade 3 165 Universidade do Sul de Santa Catarina Já o World Bank publicou em janeiro de 2006 o livro Local Economic Development: A Primer Developing And Implementing Local Economic Development Strategies And Action Plans. O estudo ressalta a importância do planejamento municipal, por entender que essa esfera do governo propicia um ambiente saudável para formulação de programas que culminem no desenvolvimento dos agentes e empreendimentos do município. Os estudos ressaltam o planejamento municipal por considerar importante a interação entre a sociedade e as organizações, sejam elas públicas ou privadas, e pela fácil interação desses agentes em pequenos ambientes, no caso, os municípios. Destaca-se, também, a flexibilidade das administrações municipais que, por viverem em contato direto com o ambiente, que é dinâmico e por isso está em constante mutação, conseguem mais facilmente adequar à execução dos programas a realidade do município. Segundo Swinburn et al. (2006, p. 9), Cada comunidade tem um conjunto único de condições locais que aumenta ou reduz o potencial para o desenvolvimento econômico local, e são essas condições que determinam a vantagem relativa de uma área na sua capacidade de atrair, gerar e reter investimentos. Atributos econômicos, sociais e físicos de uma comunidade vão orientar a concepção e a abordagem para a implementação de uma estratégia de desenvolvimento econômico local. Para construir uma economia local forte, a boas práticas mostra que cada comunidade deve realizar um processo colaborativo para compreender a natureza e a estrutura da economia local, e realizar uma análise dos pontos fortes, pontos fracos, oportunidades e ameaças. Isso servirá para destacar os principais problemas e oportunidades que enfrentam a economia local (SWINBURN et al, 2006, p. 2, tradução nossa). Com isso, o planejamento municipal se torna um importante recurso para o desenvolvimento, pois o caráter descentralizado das atuais administrações federais, aliadas à participação da 166 Política e Planejamento Econômico sociedade na composição, execução e acompanhamento de um plano de desenvolvimento, além da maior facilidade em identificar os problemas e os potencias inerentes ao município, viabilizam uma maior eficiência e eficácia nas aplicações de recursos. Desta forma, um governo democrático local não pode se resumir à gestão local, mas sim a governar democraticamente em nível local, considerando, além da máquina do governo, a comunidade em geral e a sua interação com as autoridades locais. Segundo Center for Democracy and Governance (2000, p. 7, tradução nossa): [...] Como a descentralização abre caminhos para o desenvolvimento da governança democrática local, os governos locais ganhar a autoridade, recursos e competências; fazer escolhas sensíveis com participação do cidadão, e operar de forma eficaz e responsável. [...] Eficazes os governos locais têm o know-how técnico, capacidade e recursos financeiros para sustentar a entrega dos serviços públicos locais em níveis satisfatórios para os cidadãos. Eles aprendem com a experiência e eles são capazes de fazer as coisas [...] As principais vantagens do PPL podem, então, ser resumidas “ao fácil acesso à informação em decorrência da participação mais ativa da sociedade na elaboração e execução do plano e a facilidade em adaptar o plano à dinâmica local” (OLIVEIRA, 2006, p. 131). Seção 3 – Metodologias de planejamento O planejamento deve constituir um instrumento de acesso ao desenvolvimento. A escolha de objetivos para alavancar as potencialidades e equacionar os problemas existentes deve servir de base para formulação de programas e ações. Unidade 3 167 Universidade do Sul de Santa Catarina Para Pereira (1999, p. 120) o planejamento deve ser executável, contínuo e não deve ser visto como uma obrigação jurídica. Além dessas questões, o autor enfatiza o uso de métodos e de uma linha de ação baseada na racionalidade no processo de escolha dos objetivos. No que diz respeito ao planejamento público local, a literatura descreve alguns métodos racionais para escolha dos objetivos e execução do planejamento [HADDAD (1980), NUTT e BACKOFF (1992), CASTRO (apud BASSO, 1995), PEREIRA (1999), CDG (2000), OCDE (2001), SWINBURN (2006), REZENDE e CASTOR (2006), OLIVEIRA (2006)]. Os diferentes autores descrevem a importância do planejamento como ferramenta de desenvolvimento, desde que sua elaboração esteja apoiada em métodos racionais e que permitam a participação popular no processo, pois a maximização dos recursos, perante à limitação orçamentária, só será possível através da escolha correta dos objetivos, ponto onde a participação popular é fundamental. Segundo Faria (2006, p. 381) Acredita-se que o processo de decisão de um governo deve ocorrer mediante a participação e a deliberação de indivíduos racionais em fóruns amplos de debate e negociação. Essa deliberação não deve resultar de um processo agregativo das preferências fixas e individuais, mas sim de um processo de comunicação, em espaços públicos, que antecede e auxilia a própria formação da vontade (preferências) dos cidadãos. Para este livro serão apresentadas as metodologias da OCDE (2001), pois o estudo está baseado nas melhores práticas de desenvolvimento local, e na metodologia apresentada por Oliveira (2006), que foi elaborada com base no estudo dos autores citados acima. A OCDE (2001) caracteriza o planejamento como uma forma de identificar e coordenar iniciativas dispersas, fazendo melhor uso do recurso público. Sua aplicação local corresponde ao processo, através do qual, instituições e atores sociais criam, reforçam e estabilizam atividades, fazendo o melhor uso dos recursos do território local para a promoção do desenvolvimento. 168 Política e Planejamento Econômico Ainda segundo a OCDE (2001, p 22) Local development policies can also contribute towards the goal of strengthening local participation and democracy. De acordo com a OCDE (2001), os principais pontos do planejamento estão baseados na mobilização, identificação e capacitação dos atores sociais para auxiliar na formulação do plano, no feedback sobre a eficácia das ações que são realizadas e na adaptação das ações às necessidades da população local. Segundo OCDE (2001, p. 28): Tradução: “Políticas de desenvolvimento local também podem contribuir para reforçar a participação e democracia local.” Parceria e participação é uma nova tendência e importante na política de desenvolvimento local, que promete trazer novos recursos, competências, a coordenação e o envolvimento democrático de políticas públicas econômicas e sociais. Coordenar os esforços dos diferentes parceiros e organizar a representação dos diferentes grupos de pessoas locais em processos de tomada de decisão são grandes desafios para as iniciativas de desenvolvimento local. (Tradução nossa). A organização também destaca a proposta de um plano estratégico constituído por quadros lógicos de ações, com suas respectivas despesas. Esses programas são constituídos a partir da avaliação de como determinados problemas afetam a localidade, e o que a prefeitura pode fazer para ajudar a equacioná-los. Por fim, outro importante ponto corresponde às discussões relacionadas à contratação de crédito para execução de ações, além da coordenação da política local com a estadual e nacional objetivando obter alguma vantagem. O gestor local deve utilizar a estrutura operacional e os instrumentos do governo local almejando orientar ações em conformidade com atos executados pelo governo estadual e nacional. Segundo a OCDE, o processo de elaboração do PPL deve ter os seguir os seguintes passos: a) Os coordenadores do planejamento devem escolher um território que permita a consolidação de parcerias, principalmente com atores com conhecimento sobre a realidade local, além de permitir a execução de projetos comuns para áreas da localidade. Unidade 3 169 Universidade do Sul de Santa Catarina b)Deve-se permitir e promover a participação de todos os atores locais, identificando e nomeando os responsáveis pelo desenvolvimento da estratégia e aplicação dos recursos. Eles devem ter experiência e credibilidade junto à comunidade local. Devem também ter poder de influência no processo de execução do plano, adaptando a estratégia à realidade local, contribuindo na geração de novas ideias e se comprometendo para alcançá-las. c) Além do território e dos agentes responsáveis, os coordenadores devem definir o prazo de execução do planejamento. O ideal, segundo a OCDE (2001), é que os projetos tenham no mínimo dezoito meses de duração, muito embora outros projetos precisem de cinco ou seis anos para transformar a realidade local. d)Os coordenadores devem concluir o processo de escolha dos agentes responsáveis para elaborar as análises sobre os pontos fortes e fracos, oportunidades e ameaças de cada área, incluindo a análise apurada dos recursos naturais e infraestrutura básica, além da capacidade dos servidores públicos e da possibilidade de endividamento da prefeitura no decorrer da execução do planejamento. e) Estabelecer objetivos estratégicos viáveis e mensuráveis. Os objetivos devem contemplar as diversas faces de um problema, mas não deve ser amplo ou ambicioso. Indicadores devem ser utilizados para mensurar os objetivos, devendo ser de fácil entendimento para posterior análise da população. f) Desenvolver ações adequadas ao município com base nas informações estratégicas e objetivos da etapa anterior. As ações devem focar na solução de problemas locais, no estímulo às atividades relacionadas aos pontos fortes, além de neutralizar possíveis ameaças, com o aproveitamento das oportunidades. As ações devem focar na redução da exclusão social, na melhoria da infraestrutura para aumento da competitividade das empresas, das exportações, para atração do investimento estrangeiro e do turismo, além do estímulo para empreender e para a diversificação das atividades econômicas através de novas competências e conhecimentos. 170 Política e Planejamento Econômico g)Estabelecer contratos de financiamento para execução de ações e dividir com as agências de desenvolvimento a responsabilidade pela execução das ações. h)Estimular o aumento de sinergia entre os atores sociais, buscando o aumento de competências, estimulando novas formas de organização e aumentando a flexibilidade do município frente às mudanças de cenário, objetivando sempre o desenvolvimento endógeno. É importante, também, estabelecer ações que proporcionem a diversificação das atividades do município. i) Embora o planejamento foque no desenvolvimento endógeno, ele não deve focar apenas no município. Ele deve ser elaborado com a perspectiva de aproveitar as oportunidades externas, em especial as advindas da globalização, das novas tecnologias, do turismo e das agências de fomento. j) Monitorar e avaliar a execução do plano, reajustando as estratégias sempre que necessário. Deve-se, também, ao concluir as atividades, compreender o impacto dos novos projetos na economia local, além de analisar as dificuldades decorrentes da execução das ações, evitando que problemas semelhantes ocorram em projetos executados em outras áreas. A metodologia proposta pela OCDE enfatiza a participação popular no processo de planejamento público local, além de contemplar ações que visam à identificação e capacitação de cidadãos para auxiliar no processo de elaboração do plano, e não apenas no processo de disseminação da informação. A organização também se preocupa com o desenvolvimento de novos conhecimentos e diversificação das atividades, ações que são potencializadas em estruturas em rede. A metodologia também contempla ações relacionadas à identificação de variáveis internas e externas que impactem diretamente na economia local, outro ponto cujo conhecimento do cidadão é fundamental para o gestor. Unidade 3 171 Universidade do Sul de Santa Catarina No que tange a sua execução, a organização menciona as sinergias com os planos estaduais e nacionais, além da contratação de crédito como forma de acelerar o processo de desenvolvimento local. Já com relação à avaliação, a organização propõe programas realistas e metas que possam ser facilmente mensuráveis, almejando fornecer feedback à população, que terá facilidade em acompanhar a execução do plano que ela ajudou a elaborar. Oliveira (2006) também propõe uma metodologia com ênfase na participação popular, conforme pode ser visualizado na figura seguinte. Figura 3.3 - Etapas do Planejamento Público Local Fonte: Adaptado de Oliveira (2006). A etapa de Convocação da Sociedade para Avaliar o Plano Vigente corresponde à convocação da sociedade para, em conjunto com os gestores e servidores públicos, avaliar o 172 Política e Planejamento Econômico município e o plano vigente. Da mesma forma, caso o plano não contemple as expectativas dos atores sociais, propõe-se a elaboração de um novo plano, mais adequado à realidade do município. Ao optar por um novo plano, os responsáveis pela sua elaboração devem escolher e capacitar os agentes que irão participar do processo. Sugere-se que sejam escolhidos agentes de todos os setores da sociedade (associações, sindicatos, conselhos comunitários etc.). A ampla participação tende a evitar possíveis favorecimentos. Escolhidos os agentes, deve-se proporcionar treinamento necessário ao processo de elaboração de um plano. A capacitação dos agentes facilitará a execução da terceira etapa, que corresponde à prospecção de informações para identificar os potenciais e problemas do município. A facilitação decorre em razão da presença de um representante de cada setor no processo, o que viabiliza e facilita o acesso à informação. Após o levantamento das informações, que permite avaliar a situação do município, deve-se escolher os objetivos que serão capazes de desenvolver as potencialidades e equacionar os problemas constatados. Além disso, a escolha dos objetivos deve estabelecer uma noção de direção e prioridades, além de facilitar a tomada de decisão. Ao estabelecer os objetivos, deve-se identificar os agentes que convergem e divergem com o plano. Os agentes convergentes se mostram menos resistentes à execução do plano, reduzindo os esforços para aprovação e execução do mesmo. Porém, os agentes divergentes devem ser identificados antes da aprovação do plano, permitindo um processo de negociação que reduza os riscos e que, posteriormente, venha a impedir a execução do plano. A formulação do plano consiste em estabelecer valores, metas e prazos aos programas propostos. Porém, o gestor não deve se concentrar apenas nisso: ele deve prospectar fontes de financiamento para execução do plano, identificar programas do governo federal e estadual correlacionados ao plano e incorporar expectativas. No capítulo 4 há uma seção que trata deste assunto. Unidade 3 173 Universidade do Sul de Santa Catarina A execução do plano é um processo operacional e cada programa deve ser executado por seu responsável, que deve acompanhar os resultados e, se necessário, fazer as devidas correções para garantir a efetivação dos objetivos. As informações sobre os programas não devem ser centralizadas. Por essa razão, é importante criar um fluxo de informações em que os responsáveis tenham conhecimento dos programas em execução, evitando a possível duplicação de trabalho ou execução de programas assíncronos. A etapa de avaliação dos resultados corresponde à nova convocação da sociedade para analisar e discutir o resultado do planejamento. Os indicadores relacionados aos objetivos são os melhores parâmetros de análise. Objetivos não atingidos ou em desacordo com as especificações planejadas são um sinal de incompatibilidade entre o ambiente e o plano. O autor sugere análises mais racionais e realistas para evitar esse tipo de problema. A metodologia proposta por Oliveira (2006) segue a mesma linha da OCDE (2001), enfatizando a participação popular no processo de elaboração e avaliação do plano, com destaque para a identificação de agentes locais contrários, ou a favor, da execução do plano e da criação de um fluxo de informação que proporcione aos gestores real conhecimento sobre as ações em execução. Seção 4 – Tópico especial: apresentação de estudo de caso Experiência de Planejamento Regional do Brasil Superintendências de desenvolvimento A primeira experiência brasileira em planejamento regional foi resultado de um estudo elaborado pelo economista Celso Furtado durante a década de 1950. Era o relatório do Grupo de Trabalho de Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) que, segundo DINIZ (2001, p. 4), “[...] começa mostrando, empiricamente, que a renda per capita da Região Nordeste era inferior a 1/3 daquela da Região Centro-Sul do Brasil. Partia dos fundamentos históricos 174 Política e Planejamento Econômico da colonização regional como determinantes da dicotomia social da região nordestina.” Os problemas apresentados no GTDN explicitam a necessidade de desenvolver a região nordestina, levando o governo federal a criar, em 1960, a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). A meta era industrializar a região e, com isso, amenizar os problemas agrícolas decorrentes da seca. A intenção era dinamizar a economia nordestina através de investimentos concentrados na área agrícola, sendo que os programas objetivavam a produção de alimentos nas terras úmidas, o desenvolvimento do semiárido através de incentivos à produção agrícola resistente à seca, o desenvolvimento de uma área de irrigação ao longo do Rio São Francisco e a colonização do estado do Maranhão. O governo ainda não tinha os resultados da sua política regional no Nordeste, quando cria aos moldes da SUDENE, em 1966, a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM). A SUDAM tinha o objetivo de promover o desenvolvimento regional amazônico através de ações voltadas ao planejamento, coordenação, promoção e execução de ações federais na Amazônia. Os planos tinham a função de implementar um modelo econômico de substituição de importações para toda a região da Amazônia, além de promover a ocupação humana daquele território. A meta do governo era, em parceria com o setor privado, estabelecer uma linha de investimento capaz de transformar as bases da economia local, que era extrativista, através da criação de indústrias. No ano seguinte, em 1967, o governo cria a Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA), com a função de administrar os incentivos fiscais e com a responsabilidade de atrair novos investimentos para a Zona Franca de Manaus. A tabela abaixo representa o último estudo do IBGE (2011) sobre o PIB brasileiro por regiões, referente ao ano de 2009, mostrando a seguinte distribuição do PIB nacional por regiões. Unidade 3 175 Universidade do Sul de Santa Catarina Tabela 3.3 - PIB per capita por região em 2009 Região PIB Total (R$: Milhões) PIB per capita (R$) Norte 163.208 10.626 Nordeste 437.720 8.168 Sudeste 1.792.049 22.147 Sul 535.662 19.325 Centro Oeste 310.765 22.365 Brasil 3.239.404 16.918 Fonte: IBGE (2011). O PIB per capita de 2009 nos mostra que, mesmo depois da criação das superintendências, o Brasil ainda apresenta uma disparidade muito grande entre as regiões. Celso Furtado havia constatado que o PIB per capita do Nordeste era inferior a 1/3 do PIB per capita do Centro-Oeste na década de 1950. Hoje, a relação entre essas mesmas regiões é de quase 1/2, demonstrando a baixa eficiência do Estado na tentativa de promover uma maior integração entre as regiões. Muitas foram as razões do frustrado plano de desenvolvimento regional brasileiro, dentre eles, destaca Diniz (2001, p. 13), [...] o esvaziamento político e institucional da SUDENE e SUDAM, os custos de manutenção da Zona Franca de Manaus, a persistência de graves problemas sociais no Nordeste, as alegações de corrupção e mau uso de recursos públicos, a irracionalidade de múltiplos instrumentos às vezes contraditórios, a “guerra fiscal” entre os estados [...] O exemplo dos programas de desenvolvimento regional do Brasil demonstra a real necessidade de instrumentos de gestão e legislação aplicados ao planejamento público, pois, como visto, a falta de transparência e de critérios para definição de objetivos prejudicaram iniciativas importantes para o desenvolvimento equitativo do país. Conforme vimos sobre o planejamento regional, Hadad (1980) já abordava esses problemas. 176 Política e Planejamento Econômico Planejamento Regional em Santa Catarina: o projeto Meu Lugar O projeto Meu Lugar é resultado da cooperação entre o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o estado de Santa Catarina, através da Secretaria de Estado do Planejamento (SPG). O objetivo do projeto é desenvolver regiões através da formulação de programas elaborados a partir do planejamento local em regiões pré-determinadas em conjunto com a comunidade. O estado foi dividido em 30 regiões administrativas, o que facilita a formulação de programas através do levantamento das potencialidades e vocações de cada uma delas. O projeto foi elaborado a partir do conceito de desenvolvimento local que, além de garantir a escolha de objetivos pontuais, por haver interação entre a população e os agentes responsáveis pelo planejamento, ainda garante a sustentabilidade do desenvolvimento. Essa sustentabilidade se refere a quatro dimensões, segundo o projeto Meu Lugar (PNUD, 2006): a) dimensão social: referente à existência de instituições locais (costumes, normas, práticas) facilitadoras da articulação entre os diferentes atores sociais; b)dimensão econômica: referente à criação de oportunidades para geração de renda necessária ao bem-estar material da população; c) dimensão ambiental: condições educativas e materiais que preservem o meio ambiente; d)dimensão político-institucional: capacidade de estimular processos de gestão social democrática que fortaleçam as instituições locais e garantam sustentabilidade política. Esses procedimentos só são factíveis de implementação, pois o projeto utilizou a metodologia do planejamento público local. Esse planejamento garante que as informações utilizadas para a escolha dos objetivos sejam colhidas junto aos agentes sociais, e não através da mídia ou instituições, garantindo informações mais fiéis ao ambiente, promovendo uma transformação mais profunda na realidade da região. Unidade 3 177 Universidade do Sul de Santa Catarina Destaca-se, dentro do projeto Meu Lugar, a elaboração da agenda de desenvolvimento para região da grande Florianópolis através de práticas de planejamento local e de planejamento participativo. A agenda resultou da parceria da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), através do Departamento de Ciências Econômicas e do Núcleo de Economia Industrial e da Tecnologia com o PNUD e a SPG. As principais ações do projeto, que caracterizam o planejamento local, podem ser descritas por: 1. sessão pública de lançamento: caracterizada pela exposição do projeto e apresentação da equipe coordenadora; 2.reuniões de sensibilização: visitas às prefeituras municipais da região da grande Florianópolis e a apresentação de seminários com representantes das mesmas prefeituras; 3.elaboração de pré-diagnósticos temáticos: resultado da prospecção de informações secundárias e entrevistas com técnicos das diversas áreas das prefeituras. A intenção era elaborar um estudo introdutório sobre os municípios em análise e mostrar aos técnicos a importância deles durante as oficinas técnicas; 4.realização de oficinas técnicas: ao todo, foram realizadas oito oficinas temáticas (agronegócios, desenvolvimento econômico e tecnológico, educação, infraestrutura, meio ambiente, organização do lazer, saúde e social.) com a duração de quatro horas cada, sendo o tempo dividido em dois blocos. No primeiro bloco foi apresentado o pré-diagnóstico de cada área, em que os participantes identificaram e hierarquizaram os principais problemas de cada área temática. No segundo bloco, foi apresentado o resultado final da hierarquia dos problemas, havendo uma discussão sobre os problemas e confecção de propostas que, posteriormente, também foram hierarquizadas de acordo com o grau de importância; 5. redação final: por fim, a coordenação do projeto foi a responsável pela elaboração da agenda de desenvolvimento, apoiada nos pré-diagnósticos e oficinas temáticas. 178 Política e Planejamento Econômico A agenda de desenvolvimento para região da grande Florianópolis é constituída por uma gama de informações referentes aos indicadores municipais em cada uma das oito áreas descritas acima, resultando em uma análise mais realística da situação do município que, aliada às informações fornecidas durante as oficinas, garante maior eficácia na escolha dos objetivos. De acordo com os dados fornecidos pela agenda de desenvolvimento para região da grande Florianópolis (SPG, 2006), a média de presença nas oficinas foi de 21 pessoas, sendo que Florianópolis foi a cidade que teve maior representação. Ao todo, 36% dos participantes das oficinas representavam algum órgão ou entidade de Florianópolis. Em números absolutos, ao total, quinze participantes representaram a prefeitura e os órgãos municipais da capital, 26 participantes representaram empresas, fundações ou outros órgãos públicos de Florianópolis e vinte participantes representaram entidades civis e empresariais privadas da capital. Figura 3.4 - Metodologia do projeto Meu Lugar Fonte: Projeto Meu Lugar (2006). Unidade 3 179 Universidade do Sul de Santa Catarina Das fases descritas na figura, apenas a gestão e o monitoramento continuam em andamento, pois eles correspondem a colocar em prática, já iniciada em 2006, o modelo de gestão proposto pelo plano, comprometendo os cidadãos e gestores públicos com a transformação do território, com vistas ao desenvolvimento sustentável. Por fim, vale explicar que a principal estratégia do projeto é promover o desenvolvimento sustentável da região. Segundo o PNUD (2006), a estratégia é: a) capacitar, mobilizar e fortalecer os agentes sociais (econômicos, políticos e culturais) locais no sentido de romper com a cultura do conformismo e projetá-los como protagonistas de seu próprio desenvolvimento; e b)dinamizar e qualificar o processo de mobilização e participação social e cidadã através de respostas construídas a partir das potencialidades locais. Os investimentos do projeto Meu Lugar Florianópolis, cidade foco do estudo deste trabalho, recebeu o equivalente a R$153.083.170,86 em investimentos do governo do estado de Santa Catarina. Esses investimentos foram realizados de acordo com o resultado das oficinas técnicas, que hierarquizaram as propostas por sua importância. Ao todo, são 121 ações distribuídas entre as áreas do projeto, não havendo uma única ação que não esteja relacionada às propostas prioritárias da agenda. Sendo esse o principal e importante diferencial dos investimentos realizados no ano de 2006 em comparação aos anos antecedentes. Dessa maneira, pode-se focar os investimentos em áreas que são, realmente, carentes de recursos, de modo a minimizar os gastos com investimentos que não atendessem à demanda da sociedade. A tabela abaixo mostra o volume de investimentos por área. 180 Política e Planejamento Econômico Tabela 3.4 - Investimentos, por área, do projeto Meu Lugar em Florianópolis no ano de 2006 Área Investimento (R$) Proporção (%) Infraestrutura 62.373.445,36 40,74% Agronegócios 640.067,00 0,42% Desenvolvimento econômico 19.424.000,00 12,69% Meio ambiente 19.500.000,00 12,74% Social 3.105.817,93 2,03% Educação 16.792.352,65 10,97% Saúde 20.574.800,00 13,44% Organização do lazer 10.672.687,92 6,97% Total 153.083.170,86 100,00% Fonte: SPG (2012). A área da infraestrutura é a responsável pela maior parte dos recursos investidos. As ações contemplam, basicamente, obras relacionadas a rodovias estaduais na cidade, visando reduzir os pontos de congestionamento. Já a área de agronegócios contempla a compra de equipamentos e benfeitorias que agreguem valor às atividades desenvolvidas na cidade. As áreas de desenvolvimento econômico e meio ambiente possuem um volume de investimento muito semelhante. Entretanto, a área de desenvolvimento econômico foca no fomento de projetos, enquanto que a área de meio ambiente tem os investimentos voltados para o saneamento. Na área social, os projetos visam o fomento de projetos desenvolvidos pelos conselhos comunitários do município, além da compra de viaturas e construção de postos policiais. Já os investimentos na área da educação visam à reforma e à ampliação de escolas, capacitação dos professores e dos diretores. A área da saúde contempla a compra de equipamento de alta complexidade, além da construção do Complexo Oncológico do CEPON e a nova UTI do hospital Nereu Ramos. Já a área da organização do lazer contempla ações que viabilizem o turismo Unidade 3 181 Universidade do Sul de Santa Catarina fora da temporada em Florianópolis, como a revitalização do patrimônio histórico e a realização do WCT. Esses investimentos eram demandas da sociedade, que só foram factíveis de realização após a sociedade ter participado do processo de planejamento. Experiências internacionais em planejamento regional A experiência do governo federal brasileiro não evidencia a eficiência do planejamento regional como recurso para o desenvolvimento das regiões. Entretanto, outros países, de acordo com Gomes (1997), como a China, e até mesmo a União Europeia, foram bastante felizes na execução de planos regionais de desenvolvimento. O planejamento regional na China O processo da abertura econômica administrada na China após 1979 acentuou os graves problemas de infraestrutura que o país possuía. Como solução, o governo chinês estimulou investimentos privados em locais que tinham grande potencial de crescimento, via ganhos de produtividade ou com o comércio internacional. O governo chinês criou as chamadas Zonas Econômicas Especiais (ZEE), com a finalidade de atrair investimento externo e, com isso, estimular o surgimento de empresas chinesas para abastecer as empresas multinacionais que viessem a se instalar nessas zonas. O desenvolvimento tecnológico mundial influenciou diretamente na política regional chinesa, que passou a tratar as Zonas Econômicas Especiais como Zonas de Desenvolvimento Tecnológico (ZDT), uma vez que as empresas ali instaladas deveriam desenvolver e absorver a tecnologia local. Em 2006, existiam 54 zonas em todo o território chinês, estando enquadradas em: Zonas de Desenvolvimento Econômico e Tecnológico (ETDZ), ou de Desenvolvimento Industrial de AltaTecnologia (HITZ), ou de Processamento de Exportação (ZPE), ou de Cooperação Econômica Fronteiriças (BECZ), ou de Livre Comércio (FTZ), além de Polos Turísticos (THR) e Zonas de Investimento Taiwanês (TIZ). 182 Política e Planejamento Econômico A China foi dividida de acordo com as vantagens comparativas de cada região, segundo estudo realizado pela CEDEPLAR (2001, pág. 4), “A região costeira seria responsável pela industrialização, pelo investimento estrangeiro e pelo comércio internacional; a região central seria responsável pela produção agrícola e energética; e a região oeste pela pecuária e mineração.” Mesmo contemplando todas as regiões no seu processo de planejamento regional, a China vem enfrentando problemas com as disparidades regionais, que estão sendo contornadas com uma maior facilidade para entrada de capital estrangeiro nas regiões mais atrasadas, além da redução de impostos e investimento estatal, que estão resultando na criação de novos polos e desenvolvimento da infraestrutura. O caso chinês nos mostra que as estratégias de desenvolvimento regional precisam estar conectadas à estratégia de desenvolvimento nacional, além da importância de desenvolver instituições locais, com a intenção de articular um modelo para o desenvolvimento. O planejamento regional na União Europeia A ampla experiência em planejamento regional da Europa, em especial Itália e França, forneceu subsídios suficientes para a criação de um fundo multilateral para o desenvolvimento das regiões atrasadas de países pertencentes ao que conhecemos hoje por União Europeia (UE). Em 1975 foi criado o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), com a missão de fomentar as políticas de desenvolvimento regional. A principal meta desse fundo é amenizar os impactos da adoção de uma mesma política macroeconômica no bloco, visto a diversidade das economias que compõem a UE. Os principais problemas das regiões em atraso da União Europeia são: 1. a ausência de infraestrutura apropriada ao desenvolvimento; 2.o baixo nível de capital humano, seja o educacional ou o técnico; Unidade 3 183 Universidade do Sul de Santa Catarina 3.a forte dependência de atividades de baixo valor agregado, ou de setores da indústria que se encontram decadentes; 4.a falta de uma cultura empresarial, que acarreta em poucas pequenas e médias empresas e da interação, das existentes, com as grandes empresas; 5. a baixa capacidade de inovação; 6.a baixa capacidade do setor público em apresentar soluções para o desenvolvimento regional. A política de desenvolvimento regional da UE passou a se estruturar da seguinte forma: 1) política de coesão socioeconômica, por meio da transferência de recursos para regiões mais pobres; 2) programas e ações de estímulo à iniciativa local; 3) política tecnológica voltada à inovação; 4) investimento em infraestrutura, com destaque para a logística, em decorrência da integração continental. O FEDER não contemplava todos os objetivos da política de desenvolvimento regional, ocasionando a criação de novos fundos, além da sua própria readequação. Os fundos são: 1. FEDER: apoiando os investimentos em produção, infraestrutura e criação de pequenas e médias empresas; 2.FEOGAP (Fundo Europeu de Orientação e Garantia da Agricultura e Pecuária): com a missão de reestruturar o setor agrícola e promover o desenvolvimento rural; 3.FSE (Fundo Social Europeu): com vistas à promoção de empregos; 4.Fundo de Coesão: destinado à construção de infraestrutura em países atrasados; e 5. Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas: fundo semelhante ao FEOGAP, mas sua aplicação se restringe ao setor pesqueiro. 184 Política e Planejamento Econômico Com isso, a União Europeia vem tendo sucesso na sua política de planejamento regional, pois a forte descentralização administrativa está promovendo o desenvolvimento das regiões economicamente atrasadas, reestruturando as regiões onde a atividade econômica era decadente, combatendo o desemprego e qualificando a mão de obra. Além de mecanizar e modernizar a atividade agrícola e pesqueira sem causar êxodo, em razão do estímulo à criação de pequenas e médias empresas nas áreas onde, antes, a atividade agrícola era predominante. Segundo Silva (2000, pág. 143), Uma política de desenvolvimento regional [...] deve buscar o estabelecimento de igualdade de condições entre as regiões na concorrência por investimentos. Dessa forma, seu foco deve estar na criação de vantagens competitivas regionais sustentáveis, através de investimento em infraestrutura, capital humano e capacitações empresariais e tecnológicas, devendo coibir instrumentos de concorrência desleal entre as regiões, que, além de não gerarem vantagens sustentáveis, ainda comprometem a eficiência de uma política estrutural na medida em que apenas estimulam a migração de investimentos produtivos de uma região para outra. Conseguindo resolver os problemas estruturais das regiões e induzindo a criação de pequenas e médias empresas com a meta de criar uma dinâmica econômica, a política de planejamento regional da UE volta-se para a promoção de programas voltados à educação, treinamento e emprego, além de contemplar localidades, ou alguns focos, que ainda não convergiram com o desenvolvimento da UE. Unidade 3 185 Universidade do Sul de Santa Catarina Síntese Nesta unidade você verificou a importância da Lei de Responsabilidade Fiscal, observando que ela foi um marco para transparência e desenvolvimento mais cuidadoso dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA). Percebeu a importância de sua observância por todos os entes da federação, assim como para a administração direta e indireta. Pôde entender as modalidades de planejamento nacional, regional e local, notando as peculiaridades, necessidades e importância de cada um deles para o desenvolvimento do país. Verificou que a participação e criação de parcerias, bem como a mobilização e busca de sinergia são fatores primordiais para um planejamento. A população deve estar inserida na formulação das políticas públicas para um melhor desenvolvimento, pois as necessidades dos cidadãos têm que ser satisfeitas. Teve informação sobre as metodologias de planejamento e pôde perceber que organismos internacionais como a OCDE estão preocupados em auxiliar os países no planejamento para ocorrer o desenvolvimento de forma a dar melhores condições de vida à população. Por fim, conheceu alguns estudos sobre planejamento no Brasil e em outros países e viu que as dificuldades de realizar um planejamento passam por uma boa definição de objetivos e a aplicação de metas de desenvolvimento nacional, regional e local. Atividades de autoavaliação 1) Correlacione os conceitos referentes ao processo de planejamento: 1 - Nacional ( ) Baseada nos conceitos de Polo de Crescimento e Causação Circular Cumulativa. 2 - Regional ( ) Potencializa as vantagens comparativas entre as regiões. 3 - Local ( ) Decisões centralizadas que prejudicam a execução de políticas públicas. ( ) Potencializa a representatividade dos processos deliberativos. 186 Política e Planejamento Econômico 2) Assinale a(s) alternativa(s) relacionada(s) à Lei de Responsabilidade Fiscal: ( ) A Receita Corrente Bruta é o indicador mais importante desta Lei. ( ) Os governos devem investir, no mínimo, 25% do orçamento na saúde. ( ) Os governos devem investir, no mínimo, 15% do orçamento na educação. ( ) O relatório resumido de gestão orçamentária e o relatório de execução fiscais são importantes instrumentos de transparência impostos pela LRF. ( ) Todas as alternativas estão erradas. 3) Correlacione as etapas e os objetivos de metodologias para Planejamento Público Local: 1 - Capacitar agentes ( ) Análise e debate sobre o resultado do planejamento. 2 - Escolha de objetivos ( ) Facilitar a prospecção de informações para identificar os potenciais e problemas do município. 3 - Formular o plano ( ) Estabelece valores, metas e prazos aos programas propostos. 4 - Avaliar os resultados ( ) Estabelece uma noção direção e prioridades, além de facilitar a tomada de decisão. 4) Assinale as alternativas abaixo relacionadas aos limites da Lei Orçamentária Anual: ( ) A união deve investir, no mínimo, 18% do orçamento em educação. Para os estados e municípios, esse percentual é de 25%. ( ) Estados e municípios têm limite de gasto de 60% da Receita Operacional Líquida para gasto com funcionários. ( ) Municípios não devem gastar mais do que 54% da Receita Operacional Líquida com gastos do executivo local. ( ) Até a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal não havia limites de gastos pelos governos com a contratação e pagamento de funcionários. ( ) Todas as alternativas estão corretas. Unidade 3 187 Universidade do Sul de Santa Catarina Saiba mais Se você desejar, aprofunde os conteúdos estudados nesta unidade ao consultar as seguintes referências: FREY, K. . Governança urbana e participação pública. RAC. Revista de Administração Contemporânea, v. 1, p. 136-150, 2007. MARTINS, Gabriela Isla Villar et al. Desenvolvimento local: da teoria à prática. In: MARQUES, Heitor Romero. Desenvolvimento local em Mato Grosso do Sul. Campo Grande: UCDB, 2001. SEN, Amartya Kumar. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000. 409p. 188 UNIDADE 4 Formulação do planejamento econômico Objetivos de aprendizagem Apresentar os princípios do planejamento. Apresentar a definição de metas e indicadores de planejamento. Definir as fases do planejamento. Distinguir fontes de financiamento para o planejamento público. Seções de estudo Seção 1 Princípios, metas e fases do Plano Plurianual Seção 2 Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamentária Anual Seção 3 Parceria público-privada Seção 4 Fontes de financiamento 4 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo A maioria dos gestores públicos do Brasil considera o PPA apenas uma obrigação jurídica inerente à administração pública. Entretanto, os fundamentos deste instrumento o caracterizam como uma poderosa ferramenta para a promoção do desenvolvimento. O fato é que a elaboração do PPA é algo complexo, que requer uma grande análise do ambiente interno e do externo, possibilitando coletas de informações estratégicas para o desenvolvimento de programas e ações que objetivem o desenvolvimento econômico. Assim como nos capítulos anteriores, nosso foco neste capítulo será no planejamento público local. Não veremos apenas o processo de elaboração do PPA, mas também estratégias que auxiliem governos no rápido desenvolvimento de projetos. Não basta apenas elaborar um plano de desenvolvimento. É necessário, também, um levantamento de fontes de financiamento para o setor público, visando complementar as receitas e acelerar o processo de desenvolvimento econômico. Sendo assim, além de abordarmos a elaboração do PPA, também vamos falar sobre parceria público privada e, principalmente, sobre fontes de financiamento para projetos descritos no planejamento público. Pesquisas mostram que um dos principais problemas dos municípios é a falta de recursos para executar os programas descritos no PPA. Segundo Dutra (2004, p. 30), “a escassez de recursos é uma constante em todos os municípios identificados em nossa pesquisa e por indução por esse Brasil à fora”. 190 Política e Planejamento Econômico A ideia do financiamento dos programas também ascende, principalmente no Brasil, que possui históricos problemas de falta de recursos para executar programas de desenvolvimento. O acesso ao crédito pode acelerar o processo de desenvolvimento local, pois muitos projetos, que seriam inviáveis sem esses recursos, podem ter sua viabilidade assegurada no curto prazo. Bons Estudos! Seção 1 – Princípios, metas e fases do Plano Plurianual A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) instituiu diretrizes para a gestão pública, sendo ela apoiada em diretrizes fundamentais ao uso eficiente e eficaz dos recursos públicos. Planejamento, transparência, controle e responsabilização são a base dessa nova lei. Embora esses preceitos sejam antigos à atividade pública, somente com a aprovação da LRF houve a possibilidade de uma ação fiscalizadora efetiva e contínua em razão da existência de parâmetros claros de controle e fiscalização. Não há dúvidas de que o rigor da LRF trouxe especial importância aos instrumentos de gestão descritos no artigo 165 da constituição federal, em especial o Plano Plurianual (PPA), pois sua metodologia serve como um poderoso instrumento para cumprir os ditames legais associado à possibilidade de elaborar um planejamento com viés profissional, que permite maior nível de governança à gestão pública. Quando elaborado dentro da metodologia a ele inerente, o PPA permite que governos desenvolvam programas de gestão com objetivos, prazos e valores específicos, permitindo maior análise sobre a realidade local e permitindo elaborar ações e programas compatíveis com a capacidade de receita e investimento do governo, além de garantir que os gastos públicos sejam dotados de maior racionalidade numa visão sistêmica. Unidade 4 191 Universidade do Sul de Santa Catarina Além de servir ao governo, como instrumento de gestão, o PPA também serve como instrumento de fiscalização e transparência pelo legislativo, pois a elaboração de programas com indicadores e metas permite aos vereadores maior poder de análise da gestão pública. No mesmo sentido, a própria sociedade tem maior capacidade de fiscalização, pois uma metodologia padronizada acerca da elaboração do PPA permite que cidadãos comuns tenham maior capacidade de acompanhar o desempenho da gestão pública; principalmente, tenham maior condição de analisar os investimentos realizados a partir da arrecadação tributária. Mas, tão importante quanto o que foi abordado anteriormente, é a questão legal necessária ao processo. Sem o cumprimento da lei, governos não têm a menor possibilidade de gestão. Seria impossível ao governo realizar investimentos ou gastos sem que eles não estejam previstos no PPA. Desta forma, a elaboração do PPA é essencial e obrigatória ao governo. Então, já que há obrigatoriedade, quanto maior a eficiência da sua elaboração, maior a capacidade do governo em desenvolver ações voltadas ao desenvolvimento e ao bom uso dos recursos públicos. Desta forma, uma metodologia para elaboração do PPA deve ser pautada no cumprimento das obrigações legais relacionadas à LRF, além de corresponder à realidade econômica, política, geográfica e social da localidade. Conceitos O PPA é o principal instrumento de gestão pública para definição de diretrizes, objetivos e metas relativas à execução de despesas de capital e custeio, bem como àquelas relacionadas aos programas de duração continuada. 192 Política e Planejamento Econômico Segundo Costa (2009, p. 26), as despesas de capital podem ser definidas como o “grupo de despesas da administração pública, direta ou indireta, com intenção de adquirir ou constituir bens de capital que contribuirão para a produção ou geração de novos bens ou serviços e integrarão o patrimônio público”. É de fundamental importância aos governos a definição das despesas de capital, pois são elas quem definem os programas necessários à produção ou ao desenvolvimento de bens ou serviços, além de definir a expansão de serviços que já sejam prestados pela prefeitura. Como a elaboração do PPA compreende quatro anos de gestão fiscal, ele é visto como um instrumento básico para o planejamento das ações do governo em nível tático, pois ele deve estabelecer os objetivos estratégicos da gestão pública, ponto que é utilizado como base para elaboração de programas e ações. Estas últimas são mais bem especificadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual. A figura abaixo demonstra uma estrutura básica para formulação do PPA, bem como os componentes estratégicos do processo. Figura 4.1 - Estrutura para formulação do PPA Fonte: Vainer (2001). Unidade 4 193 Universidade do Sul de Santa Catarina Segundo Vainer (2001), o conceito dos itens acima pode ser melhor explicado a partir das informações abaixo: 1. Objetivos estratégicos: correspondem, em geral, à promoção da cidadania e da inclusão social, à promoção do desenvolvimento local sustentável, à promoção do equilíbrio das contas públicas e outros. 2.Macrobjetivos: corresponde ao detalhamento dos objetivos estratégicos através da indicação das grandes linhas da ação governamental. 3.Formulação dos programas: corresponde aos objetivos mais específicos e preferencialmente relacionados com a estrutura funcional da administração, de forma a facilitar a identificação da responsabilidade para a sua execução. Neste nível os objetivos já devem ser expressos de forma quantitativa pelo uso de indicadores. 4.Estabelecimento das ações: esta etapa se constitui dos programas que contribuem para a concretização de seu objetivo. As ações serão detalhadas por intermédio da indicação de metas físicas e financeiras. A partir desta pequena estrutura você já pode ter uma ideia de quão complexo é o processo de elaboração do PPA, pois cada centavo gasto pelo governo deve estar enquadrado em uma ação, que por sua vez deve ter correspondente em um programa de gestão, que equivale a um macrojetivo e, por fim, que é parte integrante de um objetivo estratégico. Área da saúde Uma prefeitura pode ter como objetivo estratégico a "saúde da criança", sendo a "redução dos indicadores de cárie" um macrobjetivo. O programa Sorriso Feliz está associado a este macrobjetivo, tendo como ação a contratação de novos dentistas para atender às crianças. Perceba que, cada ação relacionada a este programa deve repetir a mesma estrutura, o que faz do PPA um documento extremamente extenso. 194 Política e Planejamento Econômico Figura 4.2 - Exemplo de estrutura do PPA Fonte: PPA de Porto Seguro (2006-2009). Metodologia de elaboração Normalmente, os objetivos estratégicos são definidos ainda em campanha política, quando o candidato apresenta à sociedade uma visão ampla sobre os principais problemas do município e quais são suas principais propostas para as áreas. Esses problemas devem estar descritos no plano de governo dos candidatos, juntamente com as possíveis soluções vislumbradas. Essas áreas correspondem aos objetivos estratégicos. As partes seguintes são mais técnicas e devem envolver maior poder de análise, critérios e informações. Abaixo, fluxo de informações relacionado à elaboração do PPA: Unidade 4 195 Universidade do Sul de Santa Catarina Figura 4.3 - Fluxo de informações do PPA Fonte: Vainer (2001). Formulação dos macrobjetivos Depois de determinar os objetivos estratégicos, é preciso determinar os macrobjetivos do PPA. Eles devem ser definidos com base nos objetivos e diretrizes do governo, ou seja, devem estar alinhados com as propostas de plano de governo do candidato eleito. Ponto de destaque é que ao longo da campanha os candidatos visitam várias localidades e colhem informações das necessidades locais. Estes anseios devem ser registrados e incorporados ao plano de governo com vistas a se tornarem parte do planejamento. Cada macrobjetivo deve ser composto por: a) justificativa: este ponto deve ser rico em informações, estatísticas que permitam identificar a real importância para a realidade social, econômica, geográfica e política da localidade; b)linhas de ação: os macrobjetivos também devem contemplar as linhas que serão priorizadas, pois dentro de um mesmo macrobjetivo existem diversos programas e ações, sendo necessário determinar o que será priorizado pelo governo. 196 Política e Planejamento Econômico No caso dos macrobjetivos, é importante definir ações relacionadas ao planejamento por área em razão da existência de legislações e fundos específicos de investimento, como é o caso da educação, que tem investimento mínimo determinado por lei, conforme vimos na unidade anterior, assim como fundos especiais do governo federal e estadual para maior investimento na área, como é o caso do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB. Determinar macrobjetivos por área pode auxiliar no processo de execução e transparência do orçamento. Formulação dos programas Os macrobjetivos determinam as principais linhas de ação do planejamento, servindo de base para o detalhamento dos programas associados a cada um deles. Assim como os macrobjetivos, os programas também devem fornecer informações importantes necessárias à sua elaboração: a) objetivo: este ponto deve descrever de forma sucinta todos os resultados que o governo deseja alcançar com a execução do programa; b)indicadores: este ponto deve descrever os indicadores atuais da área de execução do programa, projetando qual seria o indicador desejado para a área. Este é o primeiro indicador para avaliação do PPA, pois permite identificar ao final da sua execução se houve melhoras na área de execução do programa e se os indicadores projetados pelo governo foram atingidos. Indicadores são importantes critérios de gestão e sua elaboração deve ser pautada em conceitos que garantam sua elaboração, análise e correção ao longo do tempo. A tabela apresenta alguns critérios que devem ser observados e seguidos no processo de elaboração de indicadores: Unidade 4 197 Universidade do Sul de Santa Catarina Quadro 4.1 - Critérios para elaboração de indicadores Critérios Descrição Seletividade Capta uma característica-chave da situação que se procura descrever. Simplicidade Fácil compreensão e aplicação e utiliza unidades adimensionais ou dimensionais simples como percentagens, unidades de tempo, distâncias etc. Abrangência Suficientemente representativo da situação a que se refere. Rastreabilidade Permite o registro, a manutenção e a disponibilidade dos dados e do método adotado para a sua determinação. Comparabilidade Fácil de ser comparado com referenciais apropriados. Estabilidade Perene e gerado a partir de procedimentos que podem ser padronizados e incorporados à rotina do gestor da ação. Baixo custo Baixo custo de geração. Fonte: Villaça (2001). Os critérios acima são básicos no processo de elaboração de indicadores, mas ao mesmo tempo bastante eficientes no que diz respeito a sua análise. Para o processo de execução do planejamento, a elaboração dos indicadores com base na simplicidade, abrangência e comparabilidade permitem ao governo uma rápida análise da efetividade, da eficiência e da eficácia da execução do planejamento, permitindo a correção de curso durante o processo. Da mesma forma, é importante criar um indicador que seja facilmente atualizado pelos funcionários da prefeitura. Ou seja, seria ineficaz desenvolver indicadores complexos de difícil mensuração e atualização. Por esta razão a importância da seletividade, rastreabilidade, estabilidade e baixo custo, pois esses critérios denotam maior dinâmica ao processo, evitando que indicadores sejam atualizados após um grande gap de tempo, o que inviabilizaria qualquer correção de curso em tempo hábil. O segundo elemento é a elaboração de programas, que são os instrumentos de gestão a serem utilizados para contemplar as demandas da sociedade, havendo, aqui, a necessidade da participação popular durante o processo de elaboração dos programas. Esses programas, por sua vez, são divididos em: 1. programas finalísticos: eles são resultados de bens ou serviços que são ofertados à população; 2.programas de apoio administrativo: esses programas contemplam as despesas inerentes à máquina administrativa. 198 Política e Planejamento Econômico Formulação das alternativas de ação Na etapa de formulação de alternativas de ação o gestor público precisa definir quais são as ações que vão compor os programas definidos pela gestão. É importante compreender que, nesta etapa, o gestor precisa determinar todas as ações necessárias ao cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo governo. Para esta etapa, o gestor precisa definir alguns pontos importantes e estratégicos, sendo eles, segundo a SEPLAN-RO (2009, p. 11): a) Tipo da ação: basicamente, há apenas dois tipos de ações e que são determinadas de acordo com a natureza da aplicação dos recursos: I. projeto: um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo e das quais decorre um produto final que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo; II.atividade: um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, necessárias à manutenção da ação do governo. b)Descrição do produto: neste ponto o gestor precisa descrever de forma muito sucinta e objetiva o resultado da realização da ação. c) Unidade de medida: além dos resultados, o gestor também precisa definir qual unidade será utilizada como indicador de medição do projeto ou atividade. d)Metas: o gestor precisa definir o resultado final pretendido para a ação e os intermediários, obtidos ao longo do período de planejamento (cronograma físico), expressos na unidade indicada. e) Custos: tão importante quanto definir as variáveis acima, é a definição do total dos gastos necessários para a realização da ação, decomposto nas parcelas relativas a cada período de planejamento (cronograma financeiro). Unidade 4 199 Universidade do Sul de Santa Catarina Esse processo tem como principal resultado uma atividade constante para elaboração e desenvolvimento de ações, permitindo que informações, processos e diretrizes do ambiente interno da prefeitura sejam transformados em ações reais no ambiente externo, ou seja, na sociedade. Para as organizações públicas esse processo é muito importante, pois é através dele que o governo atua para prestar mais e melhores serviços aos cidadãos. A figura seguinte consolida as informações que apresentamos acima: Figura 4.4 - Modelo de ação descrita no PPA Fonte: PPA de Jaraguá do Sul. (2010/2013). 200 Política e Planejamento Econômico Determinação das disponibilidades Esta etapa é altamente gerencial, pois a determinação das disponibilidades ocorre através da análise do fluxo de caixa da prefeitura, permitindo identificar sazonalidades quanto ao recebimento de tributos ou aos investimentos necessários em determinada época do ano fiscal. Como visto na seção da Lei de Responsabilidade Fiscal, houve uma inversão quanto à determinação dos gastos e investimentos do governo. Agora, antes de definir quanto gastar, primeiro o governo precisa definir quanto irá arrecadar. De uma forma geral, gestores analisam essa informação através da visualização dinâmica dos fluxos monetários no período, que é composto por duas variáveis econômicas: a) valor: correspondente ao montante monetário do fluxo de caixa, melhor dividido entre as entradas (receitas com impostos, transferências etc.) e saídas (gastos do governo, investimento); b)tempo: o tempo permite identificar o melhor período para realização de investimentos ou aumento de gastos, pois é através dele que se estabelece o melhor período para entrada ou saída de recursos. Não existe um modelo básico que deve ser utilizado por todas as prefeituras, pois cada uma tem sua particularidade econômica quanto a importantes variáveis, tal como o PIB per capita, IDH, indicadores de saúde, educação, investimentos privados etc. Mas é importante compreender que há uma dinâmica que afeta todas as contas públicas, na qual o gestor público pode interferir por meio de medidas de contenção de determinados gastos ou de expansão de receitas, ou ao contrário. É importante que cada governo avalie e tenha uma base de informações com indicadores econômicos e sociais relacionados a estas medidas, pois permite agir de forma mais eficaz em ocasiões futuras. Unidade 4 201 Universidade do Sul de Santa Catarina Esse processo auxilia uma parte sensível do orçamento, que é a determinação das disponibilidades. Além das receitas e despesas, essa etapa também deve contemplar todas as possibilidades acerca da captação de recursos para execução de ações, incluindo financiamento junto a bancos de desenvolvimento ou parceria público privada. Previsão de receitas Para previsão de receitas, o gestor público deve dividir as possibilidades de entrada em três grupos: I. O primeiro grupo é composto pelas receitas de gestão do próprio município, e pelo qual o município tem a capacidade de determinar com maior facilidade. Esse grupo de receita sofre impacto direto do comportamento dos contribuintes, ou seja, ele tem correlação direta com as atividades econômicas do município. Além dos contribuintes, ele também tem correlação direta com a política tributária do município, em que variações de alíquotas podem resultar em menor ou maior nível de receita. II.O segundo grupo corresponde às entradas sob as quais não há influente direta da gestão local, em especial no caso da captação de recursos para execução de projetos. Este grupo depende muito mais da capacidade da prefeitura em fazer bons projetos, da capacidade de pagamento e da real necessidade para captação de recursos com vistas aos resultados esperados. Historicamente, todos os anos sobram recursos para investimentos com financiamento de bancos de desenvolvimento. O que falta são projetos elaborados com base em metodologias gerenciais e ricos em estatísticas e indicadores que demonstrem de forma clara o problema que se pretende resolver, bem como o que se espera como produto ao final da execução da ação. Além dos financiamentos, também se configuram nesse grupo as operações por antecipação de receita orçamentária e as receitas de convênios. 202 Política e Planejamento Econômico III.Por fim, as transferências constitucionais, das quais o município não tem qualquer influência direta, pois o valor do repasse depende de processos do governo estadual e federal, ficando para eles a responsabilidade de estabelecer valores e percentuais, desde que, no mínimo, atendam ao que está disposto na constituição. Como já foi mencionado, recursos do SUS e FUNDEB são os mais comuns. Quadro 4.2 - Informações consolidadas sobre a receita pública RECEITA PÚBLICA É a entrada financeira que ingressa sem qualquer reserva ou condição para ser utilizada a fim de interesse público. RECEITAS CORRENTES RECEITAS de CAPITAL Tributária Operações de crédito Contribuições Alienação de bens Patrimonial Amortização de empréstimos Agropecuária Transferência de capital Industrial Outras receitas de capital Serviços Transferências correntes Outras receitas correntes Fonte: Adaptado de Villaça (2001). Previsão das despesas Assim como a classificação das receitas, as despesas também podem ser classificadas por grupos específicos, permitindo melhor análise dos gastos da prefeitura: Despesas fixas As despesas fixas, como o próprio nome diz, são aquelas que possuem caráter permanente e contínuo, com alto grau de comprometimento do governo e exigibilidade, pois muitas vezes estão associadas diretamente à manutenção e prestação de serviços pelo governo. Unidade 4 203 Universidade do Sul de Santa Catarina Este é um dos principais pontos abordados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, e pela qual muitos governos enfrentam problemas, pois a LRF limita em termos percentuais algumas despesas de caráter fixo. Além de estratégicas ao governo, elas também adquirem importância econômica para a dinâmica local, pois muitas vezes são esses gastos os responsáveis pela dinâmica econômica de muitos municípios. Dentre essas despesas, destacam-se: 1. pessoal fixo; 2.consumo; 3.aluguéis; 4.repasses à Câmara de Vereadores. No caso dos municípios o gasto máximo com pessoal não deve ultrapassar 60% da Receita Operacional Líquida, sendo 54% para os funcionários do executivo e 6% para os funcionários de outros poderes do governo local, incluindo a câmara de vereadores. Despesas variáveis As despesas variáveis são aquelas de período previamente estabelecido, sendo que as ações não têm caráter contínuo. Segundo Vainer (2001), elas podem ser divididas em outros dois grupos: 1. ações que se realizam em um período de tempo cujas datas de início e fim podem ser previamente determinadas: este é o caso de contratos de obras e serviços das transferências intergovernamentais, pagamento de subvenções sociais ou econômicas e pagamento de juros e amortizações; 204 Política e Planejamento Econômico 2.ações ou fatos previstos para qualquer momento do período e que dependerão de decisão do administrador financeiro para a sua realização: é o caso de despesas com precatórios judiciais e outras de natureza contingencial. Assim como no caso das receitas constitucionais, os governos devem estar atentos aos gastos mínimos exigidos pela lei, conforme foi visto na seção da LRF. Não há uma obrigatoriedade quanto à continuidade desses gastos, ou seja, eles podem ser classificados como fixos ou variáveis, desde que atendam ao mínimo exigido por lei. Quadro 4.3 - Informações consolidadas sobre a receita pública DESPESA PÚBLICA Conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito público para o funcionamento dos serviços públicos DESPESAS CORRENTES DESPESAS DE CAPITAL Despesas de custeio Investimentos – Obras, equipamentos Pessoal Inversões financeiras – Aquisição de imóveis, concessão de empréstimos Material de consumo Transferências de capital Serviços de Terceiros Transferências correntes Fonte: Adaptado de Villaça (2001). Estabelecimento das alternativas de ação Definidos todos os macrobjetivos, programas e ações, é hora de decidir pelas ações que devem ser executadas e como elas ficarão dispostas no planejamento do governo. Obviamente que as ações devem ser selecionadas com base nas prioridades de investimento do governo, bem como na maior demanda da sociedade para prestação de serviços. Unidade 4 205 Universidade do Sul de Santa Catarina O gestor deve ter ciência de que o Plano Plurianual é uma lei e, portanto, tudo o que foi definido para investimento e gastos pelos próximos quatro anos deve ser aprovado pelo legislativo local. Lembrando, o PPA é um instrumento de médio prazo, sendo elaborado para períodos de quatro anos, correspondendo ao segundo ano do mandato eletivo até o final do primeiro ano do mandato do governo subsequente. Dessa forma, é preciso utilizar uma linguagem clara, objetiva e pouco técnica, visto multidisciplinaridade dos vereadores, que são compostos em sua grande maioria por profissionais oriundos das diversas área do conhecimento. Seção 2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamentária Anual Lei de Diretrizes Orçamentárias De acordo com o artigo 165 da constituição, o orçamento público é composto por três instrumentos de gestão. O primeiro, o PPA, foi analisado na unidade 2 desse livro, e sua elaboração foi analisada na seção anterior. Cabe agora analisar outros dois instrumentos, quanto a sua elaboração, sendo eles: a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Cabe, a cada um deles, uma função específica no conjunto da legislação orçamentária do Brasil. 206 Política e Planejamento Econômico A elaboração do PPA é uma função do poder executivo, mas a análise e aprovação é função do poder legislativo. É ele o único poder do governo com a capacidade de autorizar os gastos e investimentos do governo. É função estratégica do poder legislativo, então, autorizar os gastos e investimentos do poder executivo. Por essa razão, em período de eleições, há tanta importância em eleger um prefeito e a maioria de vereadores de um mesmo partido, pois um legislativo local composto em sua maioria pela oposição pode prejudicar o bom andamento de um governo. É por essa mesma razão que a análise política local é tão importante quanto a análise econômica e social. Segundo Nascimento (2001, p. 16), a LDO é um instrumento de planejamento inovador, institucionalizado pela Constituição da República para dar, entre outros, maior transparência ao processo de elaboração do orçamento. Com a LDO, o legislativo tem o poder de interferir no processo decisório do executivo, pois a LOA, que é o instrumento de execução, precisa estar alinhada com a LDO. Ao aprovar as normas para elaboração da mesma ou permitir que sejam executados alguns atos que afetem diretamente o Orçamento Anual, como, por exemplo, alterações na legislação tributária, o vereador interfere diretamente no planejamento do prefeito. Antes de tudo, a LDO deve ser um documento crítico, que sirva de ponto de referência para estudo e análise da realidade econômica e social de uma localidade. É através dela, também, que são definidos todos os planos e diretrizes para alterar essa realidade. Segundo Buriol (2005), a LDO deve ter uma visão prospectiva, devendo tratar dos seguintes assuntos: a) definição do papel que o Município exerce na sua região e o que a administração pode fazer para implementar ou modificar esse papel; Unidade 4 207 Universidade do Sul de Santa Catarina b)diagnóstico sucinto sobre a situação atual do município, incluindo a caracterização e a problemática das áreas rural e urbana; c) os objetivos gerais ou específicos a serem alcançados, nos próximos anos, com indicação de ações e projetos a serem desenvolvidos e reivindicações a serem encaminhadas aos órgãos competentes. De acordo com o estabelecido no artigo 165, § 2º, da Constituição da República, a LDO deve incluir também: a) metas e prioridades da administração, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; b)orientação para elaboração do orçamento anual; c) disposições sobre as alterações na legislação tributária; d)disposições sobre os gastos com pessoal. Figura 4.5 - Metas anuais da LDO Fonte: LDO - Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul (2013). 208 Política e Planejamento Econômico Como a LDO sofre influência direta da LRF, além do que foi mencionado anteriormente, a LDO também deve contemplar outras informações referentes às metas fiscais do governo e o equilíbrio das contas públicas, em especial: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b)critérios e formas de limitação de empenho, a serem efetivados nas hipóteses em que as metas fiscais previstas não se concretizem; c) controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados com os recursos dos orçamentos. Figura 4.6 - Exemplo de riscos fiscais e providências Fonte: LDO - Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul (2013). Segundo Nascimento (2001), a LDO também deve ter um anexo de metas fiscais com o seguinte conteúdo: a) às metas anuais, estabelecidas em valores correntes e constantes, relativas a receitas e despesas, resultado nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes; b)à avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; c) à memória e à metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando a consistência delas com a premissa e os objetivos da política econômica; Unidade 4 209 Universidade do Sul de Santa Catarina d)à evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e aplicação de recursos obtidos com a alienação de ativos; e) à avaliação da situação financeira e atual, que abrangerá o regime próprio dos servidores públicos e do fundo de amparo ao trabalhador; f) à estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. Figura 4.7 - Exemplo de Metodologia e Memória de Cálculo Fonte: LDO - Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul (2013). 210 Política e Planejamento Econômico Além das diretrizes orçamentárias e metas fiscais, a LDO também deve contemplar os riscos fiscais do ano de sua execução, em que o governo deve realizar uma análise criteriosa dos possíveis problemas econômicos que podem ocorrer durante a execução do orçamento, bem como quais serão as medidas para mitigar esses problemas. Nesse mesmo sentido, o governo deve estabelecer um contingente e reserva técnica, para que esses valores sejam utilizados caso os riscos se concretizem. É importante e estratégico prever todo esse cenário no processo de elaboração da LDO, evitando que o governo esteja despreparado para enfrentar possíveis intempéries, sem a necessidade de novas intervenções e aprovações pelo legislativo local. As diretrizes orçamentárias, assim como PPA, são uma lei de vigência anual que respeita o exercício fiscal brasileiro. Assim como qualquer lei, ela pode ser alterada durante a sua execução, desde que as alterações estejam alinhadas com as prioridades de gastos e investimentos do governo. Lei Orçamentária Anual O orçamento público é um instrumento de gestão que determina para um período de tempo definido todas as despesas financeiras baseadas em políticas públicas e programas. Sendo assim, o orçamento é um instrumento de curto prazo, que reflete tudo o que está especificado no PPA, que é um instrumento de médio prazo, e na LDO, que também é um instrumento de curto prazo, mas que não contempla definições quanto à execução do plano de governo. Segundo Villaça (2001): a) o planejamento socioeconômico, porque o governo poderá influir através da despesa ou da receita, e ainda do crédito, na conjuntura econômica e na promoção do bem-estar da população; Unidade 4 211 Universidade do Sul de Santa Catarina b)o planejamento financeiro, porque é talvez o mais valioso instrumento que o administrador dispõe para programar as atividades do órgão que dirige, em consonância com as entradas de dinheiro; c) o planejamento administrativo, porque através do orçamento se indicam as obras e os serviços que se pretende realizar dentro do exercício financeiro; d)as responsabilidades da organização e de seus agentes na obtenção e na aplicação dos meios materiais, humanos e de outras naturezas na execução dos programas de trabalho, buscando assim cumprir a missão do município junto ao cidadão. Desta forma, a elaboração do orçamento deve ser criteriosa e o governo deve analisar profundamente sua estrutura, identificando todos os departamentos e órgãos capazes de executar ações, assim como aqueles que são factíveis de execução de programas especiais. Figura 4.8 - Exemplo de ações definidas pela LOA Fonte: LDO - Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul (2013). 212 Política e Planejamento Econômico No mesmo sentido, o governo deve conhecer cada departamento e órgão do governo que tenham condições ou que gerem receita, visando identificar possíveis pontos de melhoria para maior eficiência de arrecadação. É importante que o governo identifique aqueles órgãos e departamentos que geram exclusivamente despesas, bem como aqueles órgãos e departamentos que geram despesas e receitas. A figura 4.8 nos evidencia outra importante característica do PPA, LDO e LOA: os códigos para identificação de cada ação. Eles seguem uma lógica, sendo que cada prefeitura deve fornecer os códigos referentes ao seu processo interno. Figura 4.9 - Exemplo de ações definidas pela LOA Fonte: SEPAN-BH (2011). A figura 4.9 corresponde às receitas; para o caso das despesas, a identificação acontece a partir do código da secretaria. Os códigos são importantes, pois também permitem analisar de forma mais prática como órgãos da administração direta podem executar programas especiais de trabalho, além de compreender como funciona a lógica do processo decisório local, bem como avaliar os estudos das políticas locais. Unidade 4 213 Universidade do Sul de Santa Catarina Figura 4.10 - Exemplo de Receitas e Despesas por Entidade Fonte: LDO - Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul (2013). Desta forma, o orçamento deve enfatizar as ações governamentais de acordo com as funções do governo, refletindo a integração entre órgãos de atividade-meio com os órgãos de atividadefim e, assim, a partir dessa visão sistêmica da organização da administração municipal, se constitua a estrutura organizacional necessária ao orçamento. A Lei Orçamentária Anual é o terceiro instrumento de gestão de planejamento do governo e, ao contrário do PPA e da LDO, ela é muito mais antiga, sendo determinada pela Constituição da República e Lei 4.320, de 17 de março de 1964. Segundo esses documentos, o orçamento público deve ser constituído dos seguintes princípios (VILLAÇA, 2001): I. anualidade: este princípio fundamenta a vigência da lei que aprova o orçamento para o exercício financeiro que coincide com o ano civil, que se inicia no dia 1º de janeiro e termina no dia 31 de dezembro, daí porque dizer-se que a lei orçamentária é anual; 214 Política e Planejamento Econômico II.continuidade: este período se relaciona com a vida contínua da organização. O fato de o orçamento vigorar por um exercício financeiro não significa que a organização ou a entidade tenha a sua vida expirada quando a lei que aprova o orçamento expira, no dia 31 de dezembro. A prova da continuidade da vida da entidade está nos conteúdos de seus balanços patrimonial e financeiro, cujos valores podem ter resultados das operações incluídas ou não no orçamento, são transferidos para o exercício seguinte e se adicionarão aos resultados das operações desse exercício, que também poderão resultar ou não na execução do orçamento; III.entidade: este princípio fundamenta duas das principais características, ou seja, a personalidade jurídica e a autonomia administrativa e financeira que lhes são conferidas pela lei que as instituiu. Estas características, por exemplo, são enfatizadas na Constituição da República, na Lei 4.320, e na própria Lei de Responsabilidade Fiscal. Isso significa afirmar que cada unidade governamental, tal como a União, o estado-membro, o município, o Distrito Federal, a autarquia, a fundação, a empresa pública e a sociedade de economia mista, têm o seu próprio orçamento e o seu próprio balanço. A consolidação desses orçamentos e dos respectivos balanços tem por objetivo demonstrar como a entidade econômica, que é o núcleo central, se desempenhou na sua missão global através dessas entidades; IV.equilíbrio: este princípio, evidentemente de difícil concretização, não se limita, na sua fundamentação, à igualdade dos totais das receitas e das despesas como conteúdos do orçamento. É preciso que o gestor, antes da elaboração do orçamento, analise as atividades de organização para identificar aquelas que geram receitas sem vínculos a despesas, aquelas que geram apenas despesas com vínculos a produtos e aquelas que geram receitas, despesas e respectivos produtos. Conceitualmente o equilíbrio pode ser identificado como econômico, financeiro e contábil, dependendo neste caso, exclusivamente, da natureza das operações a serem realizadas. Unidade 4 215 Universidade do Sul de Santa Catarina V.especificação: este princípio fundamenta a forma pela qual o orçamento deverá se apresentar com relação ao seu conteúdo. As receitas deverão ser detalhadas, com indicações das respectivas fontes, e as despesas detalhadas até, no mínimo, o elemento da despesa, com indicação das respectivas aplicações por funções, subfunções, programas, ações (projetos e/ou atividades) e ainda pelos órgãos responsáveis pelas execuções dessas ações; VI. evidenciação: este princípio fundamenta o conteúdo orçamentário conforme o disposto no artigo 2º da Lei 4.320, ou seja, o orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo. Em realidade este princípio é o próprio objetivo do orçamento governamental que deve traduzir, através das informações nele contidas, o seu papel operacionalizador dos direitos e das obrigações do Estado junto ao cidadão; VII.exclusividade: este princípio, prescrito no art. 165, § 8º, da Constituição da República, também fundamenta o conteúdo do orçamento, o qual não abrangerá autorizações para institucionalizações de fatos geradores de receitas e despesas, bem como certas alterações que possam envolver remanejamentos, transposições ou transferências de recursos de uma dotação para outra ou de um órgão para outro, que retratam repriorizações de ações ou despesas governamentais, conforme o disposto no artigo 167, VI, da Constituição da República; VIII.legalidade: este princípio não está relacionado com a lei orçamentária que aprova o orçamento, como muitos pensam equivocadamente, e sim a seu conteúdo, que deverá estar respaldado por leis específicas, como por exemplo: receitas de tributos de competência da entidade; despesas de pessoal, cujos cargos tenham sido institucionalizados previamente por leis; empréstimos ou amortizações que tenham sido autorizados por leis anteriores à lei de orçamento; vinculações de receitas a programas especiais de trabalho e outros; 216 Política e Planejamento Econômico IX. publicidade: este princípio fundamenta a divulgação do ato que aprova o orçamento, ou seja, a lei; X. universalidade: este princípio fundamenta também o conteúdo orçamentário, ou seja, o orçamento abrangerá todas as receitas e todas as despesas da entidade jurídica, vedada quaisquer deduções a qualquer título, seja no que diz respeito às receitas, seja no que concerne às despesas; XI. unidade orçamentária: este princípio fundamenta a unicidade do orçamento, ainda que na entidade jurídica possam existir órgãos com os seus próprios orçamentos, os quais se denominam orçamentos departamentalizados. Esses orçamentos estarão consubstanciados em um só documento, que será aprovado por uma lei; XII.unidade de tesouraria: este princípio fundamenta também o conteúdo orçamentário da receita, conforme o disposto no artigo 56 da Lei 4.320, já mencionado, cuja exceção, entretanto, encontra-se nos artigos 71 a 74 desta mesma lei, que estabelecem as regras para a institucionalização da gestão por fundos especiais, os quais deverão estar caracterizados no orçamento. Como visto acima, a elaboração da LOA deve respeitar uma série de impositivos legais, caso contrário ela pode ser contestada juridicamente, o que prejudicaria toda a atividade do governo pelo período. Assim como a LDO, o orçamento é uma lei anual e, portanto, deve observar todas as regras e especificidades que a legislação lhe confere. É de suma importância compreender que a LOA, ao ser submetida ao poder legislativo, pode sofrer rejeições e vetos pelos vereadores. Ela pode, inclusive, ser totalmente rejeitada, desde que não atenda ao que está disposto na legislação. Nesses casos, pode se criar um caso atípico, pois, normalmente, vetos e rejeições são relacionados aos gastos e investimentos do governo. Ou seja, o legislativo veta determinados gastos por não estarem alinhados com a legislação. Unidade 4 217 Universidade do Sul de Santa Catarina Mas as fontes de recursos para esses gastos que foram vetados permanecem viáveis, ou seja, o legislativo discorda da forma com que os recursos serão gastos, mas concorda quanto às fontes de recursos. Para estes casos, o § 8º, do artigo 166, da Constituição da República, dispõe que “os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa”. Como os gastos ou os investimentos foram vetados ou rejeitados, abre-se a possibilidade de realocação das fontes de recursos que seriam gastos ou investidos. Para esses casos, se faz necessária a abertura de crédito suplementar ou especial, em que se especificam as emendas ao orçamento e a indicação das fontes dos recursos necessários à sua execução. Villaça (2001) sugere que a LOA, assim como o PPA, tenham a seguinte composição: e) Mensagem – texto redigido em linguagem clara apresentando: 1. os objetivos estratégicos e as prioridades do governo; 2.os macrobjetivos para o período; 3.demonstrativo de cálculo dos recursos disponíveis; 4.descrição dos programas priorizados para o período. f) Projeto de Lei – texto redigido obedecendo as técnicas próprias da redação legislativa, que obedece a esquemas especiais no sentido de garantir o perfeito entendimento e interpretação do seu conteúdo. 218 Política e Planejamento Econômico Figura 4.11 - Mensagem da LOA 2013 Fonte: LDO - Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul (2013). Como vimos até agora, a elaboração do planejamento e orçamento público deve seguir uma série de requisitos necessários ao cumprimento da legislação. Da mesma forma, os gestores púbicos devem ter acesso a informações relevantes ao processo. Imagine como deve ser complicado e complexo decidir onde, quando e como investir o dinheiro público sem as informações necessárias? Como saber qual escola precisa de reforma? Como saber quais medicamentos devem ser comprados? Como saber qual rua deve ser pavimentada? Qual bairro deve ter um posto de saúde? Todas essas informações são estratégicas e pertinentes e por essa razão a metodologia de planejamento público local é tão importante, pois ela contempla importantes atividades para maior relacionamento entre governo e cidadão, de forma a promover ganhos de sinergia na elaboração do planejamento. Unidade 4 219 Universidade do Sul de Santa Catarina A metodologia apresentada é complementar aos processos necessários à elaboração do PPA, LDO e LOA, pois somente o uso previsto pela legislação brasileira pode resultar em, apenas, o cumprimento dos ditames legais, sem necessariamente promover o desenvolvimento econômico. Seção 3 – Parceria público-privada A parceria público-privada é instrumento de financiamento do Estado moderno, de forma que o Estado seja sócio em grandes empreendimentos para reduzir o risco privado em obras que não são autossustentáveis. É uma medida de execução de grandes obras que são necessárias ao desenvolvimento, mas que não são atrativas ao setor privado. Um empreendimento tem riscos da obra, da operação, do investimento. E há riscos que fogem ao controle da empresa, como políticos, ambientais ou de outra natureza. Suponha que haja necessidade de uma estrada que ajude a desenvolver determinada região. No início da operação, como a região ainda não se desenvolveu, o tráfego de veículos será menor. Depois, o crescimento do fluxo dependerá do ritmo de crescimento da região. Quanto tempo levará para a região se desenvolver e o fluxo de veículos permitir atingir o ponto de equilíbrio? Sem a participação de 100% do capital privado em obras públicas, o Estado só tem duas alternativas: ou o Estado investe sozinho no empreendimento, o que se traduz em imobilização de grande volume de capital, ou o Estado e a iniciativa privada se tornam parceiros, de forma a amenizar o risco não controlado em grandes obras. Essa é a PPP. As parcerias público-privadas (PPPs) surgiram na Inglaterra como opção à privatização de ativos do Estado e têm como justificativa a maior eficiência do setor privado relativamente à administração de investimentos e qualidade de serviços. 220 Política e Planejamento Econômico As PPPs consistem em uma nova modalidade de realização de projetos públicos, em que serviços públicos são realizados em parceria com entes privados, havendo compromissos e direitos especificados em um contrato. Tradicionalmente existem as opções de realização de projetos públicos: por meio de empresas públicas, empresas de economia mista e concessões, conforme quadro abaixo. Quadro 4.4 - Formas de implementação de serviços públicos Tipo de organização Domínio Patrimonial Gestão Empresas públicas (economia mista) Setor público Pública Licitação Setor público Terceirizada (privada) PPPs 1. Privada 2. Pública 1. Privada 2. Pública Concessão Pública Privada Privatização Privada Privada Fonte: Araújo (2007). A parceria público-privada é uma modalidade de engenharia financeira que permite substituir o investimento direto do Estado pela participação do setor privado com disponibilidade de recursos próprios ou capacidade de endividamento, trazendo maior eficiência gerencial, utilização de recursos tecnológicos disponíveis, busca pela redução de custos e maior qualidade nos serviços prestados. A parceria público-privada, nos termos descritos pela lei, é “o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa” (Art. 2º Lei n. 11.079/2004). A grande diferença das PPPs para as outras formas de realização de projetos públicos é que a PPP não é autossustentável por definição. As PPPs são referentes a obras que seriam obras e serviços públicos que geralmente não são interessantes ao setor privado por terem um retorno sobre o capital investido pequeno face ao investimento necessário. Unidade 4 221 Universidade do Sul de Santa Catarina As PPPs são a engenharia financeira que permite ao Estado atuar em parceria viabilizando projetos com o aporte de capital privado, e funciona na prática com a entrega da implantação das decisões estratégicas públicas a operadores privados, que serão cobrados pelo seu sucesso em cada segmento concedido e em seus diferentes níveis, remunerando-os de acordo com o cumprimento de metas estabelecidas contratualmente. Além disso, outra característica importante da parceria públicoprivada é a lógica Build Operate and Transfer, ou seja, construir, operar e transferir os serviços ou obras públicas ao setor público. Segundo Araújo (2007, p. 31), essa característica pode ser classificada por: Build-own-operate (BOO): transações em que o setor privado constrói, possui e opera o serviço público, obtendo ganhos por meio de taxas a serem cobradas do público. Buy-build-operate (BBO): arranjos em que o setor privado compra uma estrutura pública já existente, renova/amplia essa estrutura e obtém receitas por meio de taxas cobradas ao público Build-Own-Transfer (BOT): arranjo similar ao BOO, exceto pelo fato de que após determinado período a estrutura construída é transferida para o setor público. Build-transfer-operate (BTO): transações nas quais o setor privado constrói a obra e imediatamente transfere a posse legal para o Estado. Dessa forma o empreendimento público é realizado pelo agente privado dentro das especificações de um projeto que prevê uma determinada rentabilidade com garantias dadas pelo governo, e por todo um esquema que conta com uma espécie de securitização por meio de um fundo federal denominado fundo garantidor, e regido por uma lei específica, a lei das PPPs (lei n.11.079/2004). No Brasil, como em outros países em desenvolvimento, as PPPs são importantes para viabilizar projetos de infraestrutura, pois há uma grande necessidade de atendimento ao público com infraestrutura básica, como estradas, hidrelétricas, serviços de 222 Política e Planejamento Econômico saneamento, dentre outros. “Nos últimos anos, o setor público, em diversos países, premido pela necessidade de viabilizar investimentos em contexto de restrição fiscal, encontrou nos arranjos de parceria público-privada o mecanismo eficiente na provisão de serviços públicos.” (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2012) As PPPs podem abranger programas sociais, projetos que visem transferir a gestão de serviços públicos para agentes privados em busca de maior qualidade nos serviços, por exemplo, mas sem dúvida no caso do Brasil, as PPPs têm como principal finalidade viabilizar projetos de infraestrutura básica. Segundo Araújo (2007, p. 37), as “parcerias são a única alternativa para a implementação de projetos no setor público em virtude da falta de dificuldades de recursos públicos no âmbito estadual e federal”. Em países subdesenvolvidos como o Brasil as PPPs têm como principal proposta viabilizar o investimento necessário em infraestrutura, mas também podem atingir programas sociais. A lei brasileira que regula as PPPs é a Lei n. 11.079/04. É esta lei que regulamenta a realização de contratos entre os entes públicos e privados e conduz aos efeitos práticos, que é a viabilização de prestação de serviços públicos e, consequentemente, satisfação dos interesses da população em geral. Mas existem restrições quanto à natureza das atividades que podem ser desempenhadas, estas restrições encontram-se no parágrafo quarto da lei das PPPs: § 4: É vedada a celebração de contrato de parceria públicoprivada: I – cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais); II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco) anos; ou III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão de obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. Unidade 4 223 Universidade do Sul de Santa Catarina Até esse ponto foram abordadas questões conceituais sobre as PPPs. Agora é interessante pensar no trâmite burocrático envolvido num projeto de PPP. Primeiramente é necessária a elaboração do projeto e com isso a definição da origem da parte privada do investimento, que pode ser 100% de capital próprio (o que é muito raro, dado o valor mínimo de vinte milhões) e os financiamentos junto a órgãos como BNDES, FMI, BID, dentre outros. Para isso um ponto fundamental é o volume de recebíveis, ou seja, receitas. Quanto mais recebíveis o projeto gera ao longo de seu contrato, menor é o risco e mais fácil a aprovação do projeto pelos órgãos financiadores. Figuram como recebíveis, além das taxas públicas e pedágios, os créditos de ICMS (isenção fiscal). Para a implementação do projeto, o primeiro passo é a formação de uma sociedade de propósito específico – SPE – que desempenhará o serviço ou obra que seria de responsabilidade do Estado. Essa sociedade é uma empresa privada cuja única finalidade é o desempenho do serviço ou obra pública. Então, resumidamente, agentes privados munidos de uma quantidade de capital numa proporção de ao menos 30% do capital necessário para a execução do projeto desejado realizam a estruturação do projeto e apresentam-no aos agentes financeiros na busca pelo financiamento necessário, apresentando os recebíveis e os desembolsos necessários e apresentando também sua capacidade técnica para a realização do projeto. Com o financiamento aprovado e o contrato firmado formase então a SPE que realizará as atividades, e recebendo as contraprestações do setor público à medida que atinge as metas contratuais. Observe na figura a seguir uma estrutura de formação de uma PPP: 224 Política e Planejamento Econômico Figura 4.12 - Estrutura de formação de uma PPP Fonte: BNDES (2012). Existem ainda outros mecanismos utilizados para a viabilização de parcerias público-privadas, tais como a “tarifa sombra” que consiste na remuneração para o setor privado pelo serviço público prestado, calculada pela média do custo do serviço. A seleção dos projetos de PPP é competência do Conselho Gestor de Parcerias Público-Privadas – CGP - que está sendo formado nos estados, que analisa a importância do projeto e disponibilidade de recursos próprios ou capacidade de endividamento além de vários outros critérios, dentro os quais estes são os principais. Seção 4 - Fontes de financiamento O planejamento público enfrenta uma série de problemas em seu processo de elaboração. Desde a falta de recursos humanos capacitados até a falta de informações relevantes ao processo. A falta de recursos financeiros também é um forte entrave, problema que pode ser amenizado com a captação de recursos para execução de projetos. Unidade 4 225 Universidade do Sul de Santa Catarina Na metodologia de planejamento público local, há uma etapa do planejamento em que os formuladores devem focar na prospecção de fontes de financiamento para projetos de desenvolvimento. É importante lembrar que bancos de desenvolvimento financiam obras de infraestrutura, muitas vezes necessárias para a indução do desenvolvimento, mas que requerem um grande volume de recursos. O financiamento é uma ótima opção, pois garante que o projeto seja executado em conformidade com o que foi planejado, haja vista o rigor nas auditorias desses bancos, que não aprovam projetos ou não liberam parcela sem antes receberem as devidas prestações de contas do que já foi investido. Segundo Bresser-Pereira (2002, p. 1): Financiamento e desenvolvimento já são duas palavras naturalmente ligadas [...] O financiamento [...] será causa de subdesenvolvimento ao invés de desenvolvimento se os recursos emprestados para um país acabarem sendo principalmente utilizados para consumo e não para investimento. O objetivo desses recursos deve-se resumir ao investimento em projetos de desenvolvimento, e não em fonte de receita para cobrir gastos, conforme tratado pela própria LRF, que veda a utilização de crédito sob a forma de gasto. Além das receitas tributárias e transferências governamentais, os municípios podem obter receita junto a bancos de desenvolvimento, como o BNDES e BRDE. Instituições que possuem linhas de financiamento destinadas a projetos de infraestrutura, desenvolvimento urbano e projetos sociais. Algumas dessas linhas de financiamento são subsidiadas e com prazos de pagamento longos, o que torna seu custo extremamente baixo, garantindo a viabilidade de muitos projetos. Desta maneira, o endividamento pode ser saudável e não muito oneroso para as contas do município. 226 Política e Planejamento Econômico Há, também, a possibilidade de empréstimos internacionais através de instituições como o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco do Japão para Cooperação Internacional (JBIC), principais financiadores de projetos no mundo. Com relação ao financiamento de programas de desenvolvimento, o Ministério do Planejamento (2005, p. 62) ressalta: Um elemento importante para dar consistência ao Plano Plurianual seria a elaboração de uma estratégia de Financiamento, integrada ao plano, que orientasse a modelagem financeira para viabilizar a implementação dos programas. O conteúdo dessa estratégia teria natureza indicativa, cuidando de apontar, em linhas gerais, por setor e região, as principais fontes, as parcerias potenciais, os mecanismos de alavancagem financeira e de mitigação de riscos adequados para cada situação específica. A prospecção de fontes de financiamento para a execução de projetos possui um fator muito positivo. O fato é que a elaboração de projetos que serão submetidos à análise dos bancos de financiamento precisam seguir as metodologias e linhas utilizadas pelo setor privado, uma vez que, o banco, por ser uma instituição financeira, irá analisar uma série de indicadores que poderão indicar a aprovação, ou não, do projeto. Uma vez aprovado, sabe-se que o projeto apresenta viabilidade técnica e econômica para a sua execução. Os gestores públicos municipais contam com uma série de organizações financeiras com capacidade de fomentar a implantação de projetos de desenvolvimento. Abaixo, algumas dessas instituições com suas principais linhas de financiamento. Unidade 4 227 Universidade do Sul de Santa Catarina Fontes de financiamento nacional BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) O BNDES é uma instituição que responde ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e sua principal função é apoiar programas que promovam o desenvolvimento do Brasil. Na área governamental, os principais projetos financiados pelo BNDES são: 1. implantação, expansão e modernização de atividades produtivas e da infraestrutura; 2.capacitação tecnológica; treinamento de pessoal; formação e qualificação profissional; 3.projetos de investimentos em infraestrutura urbana e social; 4.adequação física dos ambientes, possibilitando a acessibilidade universal às pessoas portadoras de deficiência; Com relação aos projetos de número 1 e 2, destaca-se o Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT). Segundo o BNDES, o objetivo desse programa é melhorar a qualidade do gasto público, reduzir o custo praticado na prestação de serviços nas áreas de administração geral, assistência à criança e jovens, saúde, educação e geração de oportunidades de trabalho e renda. A eficiência deve ser atingida através de melhorias administrativas, através da capacitação dos servidores, da implantação de novos sistemas de gestão tributária, dentre outras. Os seguintes itens podem ser financiados pelo programa: tecnologia de informação e equipamentos de informática; capacitação de recursos humanos; serviços técnicos especializados; equipamentos de apoio à operação e fiscalização e infraestrutura. 228 Política e Planejamento Econômico Outra linha de financiamento do BNDES está relacionada com o Programa de Desenvolvimento Urbano. Os programas de desenvolvimento urbano têm a função de melhorar a infraestrutura urbana e promover o desenvolvimento econômico. Pelo lado da infraestrutura urbana, o banco enfatiza projetos na área de transporte urbano, principalmente projetos que reduzam os custos através do aumento da eficiência do serviço oferecido. O saneamento ambiental é outra área de interesse do banco, que atua através de projetos que viabilizem a universalização ao acesso de serviços de saneamento básico, além da recuperação das áreas de preservação degradadas. O banco também possui interesse na gestão de recursos hídricos, atuando através do planejamento básico de utilização de bacias hidrográficas. As condições de financiamento do Programa de Desenvolvimento Urbano podem ser vistas abaixo. Quadro 4.5 - Condições de financiamento do Programa de Desenvolvimento Urbano Remuneração do BNDES (% a.a.) Custo Financeiro * Participação Máxima (%) Áreas de baixa renda 1,00 TJLP (100%) ** 80 Demais áreas 2,00 TJLP (100%) 80 Transporte de Média e Alta Capacidade e Equipamentos Ferroviários de Passageiros 1,00 TJLP (100%) 80 Transporte Urbano Integrado 2,00 TJLP (100%) 80 Saneamento Ambiental 1,50 TJLP (100%) 80 Linhas de Financiamento Investimentos Multissetoriais Integrados Projetos Estruturadores de Transporte Urbano * Mais Taxa de Risco de Crédito: Até 1,8% (conforme o risco do beneficiário) ou de 0,8% se prestada fiança bancária. Taxa de Administração pública direta dos Estados e Municípios: 1,0% a.a. ** Taxa de Juros de Longo Prazo, 5,5% ao ano para o período de outubro a dezembro de 2012. Fonte: BNDES (2012). Unidade 4 229 Universidade do Sul de Santa Catarina BRDE (Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul) O BRDE é uma autarquia de fomento que tem a função de financiar projetos nos três estados do sul do Brasil, que criaram o banco em 1961. O banco possui sua sede em Porto Alegre, mas também possui agências em Florianópolis e Curitiba, que são as responsáveis pela análise dos projetos dos respectivos estados. Os recursos são captados junto a bancos públicos ou privados, bancos de desenvolvimento e organizações internacionais, bem como através da carteira de cliente do banco. Segundo as estatísticas do BRDE (2011): Desde 1961, o BRDE trouxe mais de R$ 65 bilhões de recursos para a região sul. Apenas em 2010, o Banco viabilizou R$ 2,2 bilhões em investimentos, que devem gerar uma arrecadação anual adicional de R$ 236,3 milhões em ICMS para os estados da região sul. O apoio a esses empreendimentos possibilitará, ainda, a criação e/ ou manutenção de 51,4 mil postos de trabalho, dos quais 10,3 mil são empregos diretos. Grande parte desses recursos foi aplicada no setor privado, mas o banco também possui linhas de crédito específicas para a administração pública municipal, principalmente na parte de infraestrutura e gestão. Na área de infraestrutura, o banco financia projetos de: 1. construção e reforma de prédios e instalações; 2.aquisição de máquinas e equipamentos novos nacionais cadastrados na FINAME; 3.programas ou projetos em Gestão para a Qualidade; 4.controle ou gestão ambiental e tratamento de resíduos; 5. empreendimentos associados à utilização do gás natural como fonte energética; 6.projetos de infraestrutura econômica ou social; 7. equipamentos turísticos. 230 Política e Planejamento Econômico O quadro 4.6 mostra as condições de financiamento do BRDE para as linhas descritas acima. Quadro 4.6 - Condições de financiamento do BRDE Linhas de Financiamento Remuneração do BRDE (% a.a.) Custo Financeiro * Participação Máxima (%) Infraestrutura Parcela variável trimestral + spread da operação TJLP (100%) 50% a 90% PMAT Parcela variável trimestral + spread de 5,0% a 7,0%aa TJLP (100%) 50% a 90% * Mais Taxa de Risco de Crédito: Até 1,8% (conforme o risco do beneficiário) ou de 0,8% se prestada fiança bancária. Taxa de Administração pública direta dos Estados e Municípios: 1,0% a.a. Fonte: BRDE (2012). A carência varia entre seis e 24 meses, de acordo com o projeto, a contar a partir da contratação. O prazo de amortização também varia de acordo com cada projeto, podendo ser entre trinta e 96 meses. Segundo o banco, os maiores prazos de amortização estão “vinculados a atividades como desenvolvimento tecnológico, preservação ambiental, turismo, projetos de infraestrutura”. Fontes de financiamento internacional Assim como as instituições nacionais, as prefeituras têm acesso a uma série de organismos multilaterais que são geridos por políticas próprias, pois os sistemas administrativo, operacional e de políticas de investimento são totalmente autônomos. A autonomia financeira e administrativa proporciona, a esses organismos, a escolha dos procedimentos que devem ser adotados durante o processo de elaboração, contratação e implementação de projetos. Unidade 4 231 Universidade do Sul de Santa Catarina BIRD (International Bank for Reconstruction and Development) O BIRD é um organismo multilateral de financiamento que compõe o quadro de instituições submetidas ao controle do Banco Mundial. O BIRD realiza empréstimos e parcerias técnicas para a execução de projetos em países em desenvolvimento e com antecedentes favoráveis à concessão de crédito. O banco capta a grande maioria dos seus recursos no mercado financeiro internacional, através da emissão de títulos. Segundo o BIRD (2012), “O Banco Mundial é a maior fonte mundial de assistência para o desenvolvimento, proporcionando cerca de US$29 bilhões em empréstimos para os seus países clientes.” Esse valor é praticamente constante nos últimos anos do banco. Suas linhas de crédito estão relacionadas ao fortalecimento da saúde e educação básica, ao desenvolvimento social através da redução da pobreza, à proteção do meio ambiente, a “aumentar a capacidade dos governos para prestar serviços de qualidade com eficiência e transparência” (BIRD, 2005), bem como estimular investimentos privados. Para a área governamental, as principais linhas de crédito são: 1. SIL - Specific Investment Loan: linha de financiamento destinada à constituição de infraestrutura econômica, bem como social e das instituições, através do seu fortalecimento. A linha também se destina à criação e manutenção de unidades produtivas. 2.SIM - Sector Investment and Maintenance Loan: linha de crédito destinada ao financiamento de projetos em áreas setoriais. É uma linha diretamente relacionada ao setor público, uma vez que é destinada à contemplação de projetos através da busca pela eficiência do gasto público, mediante ajuste nos projetos e nas despesas, uma vez que a linha também fornece apoio técnico. 232 Política e Planejamento Econômico As características para concessão de empréstimos nessas linhas de financiamento são descritas no quadro abaixo. Quadro 4.7 - Condições de financiamento do BIRD Características BIRD Financiamento Até 50% do custo total do projeto. Admite percentual mais elevado, dependendo da natureza do projeto. Moeda Dólar e/ou Euro e/ou Iene. Empréstimo com Margem Fixa (EMF). Empréstimo com Margem Variável (EMV). LIBOR* de seis meses + spread que permanece fixo durante a vigência do empréstimo. LIBOR de seis meses + spread variável semestralmente. Comissão de Compromisso 0,85% a.a. nos primeiros quatro anos e 0,75% a.a. nos demais. Vigora a partir de sessenta dias da assinatura do contrato. 0,75% a.a. Vigora a partir de sessenta dias da assinatura do contrato. Outras comissões Comissão de abertura de crédito: 1,0% do valor do financiamento, pago na data de efetividade do empréstimo, podendo ser reduzido do valor do financiamento. Desembolsos Até cinco anos. Amortização Doze a quinze anos. Carência Três a cinco anos. Recursos Disponíveis US$14,5 bilhões (limite de empréstimo por país). Taxa de Juros * Libor: taxa de juros cobrada em empréstimos para grandes empresas ou governos, atualmente em 1,99%aa. Fonte: ECONOMAGIC. Fonte: Adaptado de COFIEX/BIRD (2005). O BIRD apresenta linhas de financiamento com taxa de juros fixas, além de linhas com taxas que variam de acordo com o custo de captação de recursos no mercado e o spread, associado ao risco. Entretanto, suas taxas de juros parecem ser mais atrativas que as praticadas pelas instituições nacionais, uma vez que o banco possui grande credibilidade no mercado, o que lhe confere menores custos na captação de recursos. Além da própria libor que é cotada a 1,99% a.a. no mercado internacional, taxa bem inferior à praticada pelos bancos de desenvolvimento do Brasil e, portanto, suscetível de análise no processo de prospecção de recursos para projetos de desenvolvimento. Unidade 4 233 Universidade do Sul de Santa Catarina O BIRD apresenta forte relação com o Brasil. O banco já financiou, desde 1949, cerca de 400 projetos no país. O Brasil figura como um dos maiores mutuários de um banco internacional de desenvolvimento, tendo, em 2012, quinze projetos em atividade, que totalizam investimentos na ordem de US$3,3 bilhões. Os principais projetos em andamento estão relacionados à educação, saúde e preservação dos recursos naturais. IADB (Inter-American Development Bank) O BID é uma organização financeira internacional, sediada em Washington, E.U.A., que tem como principal função financiar projetos de desenvolvimento econômico, social e institucional na América, buscando reduzir a pobreza através do crescimento sustentável. Atua na concessão de empréstimos e/ou na cooperação técnica para execução de projetos. Os recursos das linhas de financiamento do banco provêm do capital fornecido pelos seus países membros, assim como na captação de recursos no mercado financeiro mundial. Dentre as diversas linhas de financiamento que o banco possui, cita-se: 1. Loan for Specific Projects: caracteriza-se por uma linha de financiamento para áreas específicas do desenvolvimento econômico, tais como educação, saúde ou infraestrutura urbana. 2.Loan for Multiple Works Programs: caracteriza-se por uma linha de financiamento para execução de programas semelhantes, mas com execuções independentes entre si e de outros projetos. 3. CCLIP- Conditional Credit Lines: linha de crédito fornecida a mutuários que já desenvolveram algum projeto financiado pelo BID, e que obtiveram êxito em sua execução. Neste caso, o mutuário precisa demandar financiamento para um projeto semelhante ao implementado, comprovando a eficiência na execução do projeto anterior. 234 Política e Planejamento Econômico 4. MLs - Multiphase Loans: linha de crédito concedida a projetos de longa maturação, cujo objetivo consiste na execução de programas de desenvolvimento difuso, ou seja, que a execução desses programas induza a um ciclo capaz de garantir a sustentabilidade de determinado local. O quadro abaixo mostra as principais características, no que diz respeito à contratação de crédito nessas linhas de financiamento: Quadro 4.8 - Condições de financiamento do BID Características BID Financiamento Até 60% do custo total do projeto. Pode chegar a 70% em projetos sociais e de redução da pobreza. Moeda Dólar e/ou Euro e/ou Iene. Taxa de Juros Mecanismo Uni monetário. Mecanismo Uni monetário baseado na LIBOR. Custo médio ponderado das captações do banco + spread. Taxa LIBOR de três meses + spread. Comissão de Compromisso Contratualmente prevê-se uma taxa de 0,75%a.a. A partir do 2ºsemestre de 2003, a taxa foi reduzida, por tempo indeterminado, para 0,25% a.a. Vigora a partir de sessenta dias da assinatura do contrato. Outras comissões Comissão de Inspeção e Vigilância: contratualmente prevê-se uma taxa de 1% do valor do financiamento. A partir do 2º semestre de 2003, a taxa foi reduzida a 0 (zero), por tempo indeterminado. Desembolsos Três a seis anos. Amortização Vinte a 25 anos. Carência Até seis anos. Recursos disponíveis US$101 bilhões. Fonte: Adaptado de COFIEX/BID (2005). O sistema de financiamento do BID é muito semelhante ao apresentando pelo BIRD, com a diferença do BID possuir um montante de recursos disponíveis muito superior ao BIRD, além de possuir menores taxas administrativas. O banco se destaca na concessão de financiamentos para projetos de longa maturação, como pode ser visualizado no prazo de amortização, características ideais para o financiamento de projetos de desenvolvimento econômico, como saneamento, por exemplo. Unidade 4 235 Universidade do Sul de Santa Catarina O BID possui uma estreita relação com o Brasil, visto que o país é um dos seus membros fundadores, tendo, hoje, uma posição acionária equivalente a 10,99% do capital do banco. Desde a sua fundação, o BID já forneceu cerca de US$42 bilhões ao Brasil, o que faz do país o maior captador de recursos junto a essa instituição. Em média, anualmente, o Brasil contrata US$2 bilhões em linhas de financiamento junto ao banco. JBIC (Japan Bank For International Cooperation) Linhas de financiamento que, em geral, são utilizadas por empresas para importação e exportação, além de participação acionária em unidades produtivas e de logística. O JBIC é o mais novo organismo constituído para o fortalecimento das economias dos países em desenvolvimento e aporte financeiro para o desenvolvimento do comércio internacional. O JBIC foi criado em 1999 e seu capital é 100% japonês, o que torna o banco suscetível às leis e aos regimentos japoneses, incluindo o orçamento. Suas linhas de financiamento se dividem, basicamente, em duas: a ODA (Official Development Assistance) e o IFO (International Financial Operation). As operações ODA destinam recursos subsidiados para os países em desenvolvimento, desde que sejam implantados na melhora de determinadas áreas, como a da infraestrutura socioeconômica, preservação do meio ambiente e projetos de redução da pobreza através do desenvolvimento social. Segundo o JBIC (2010), os estados e municípios são os maiores tomadores de empréstimo, através dessa operação, no Brasil. O quadro 4.9 mostra as condições de financiamento ao Brasil, excluindo as taxas e os impostos. 236 Política e Planejamento Econômico Quadro 4.9 - Condições de financiamento do JBIC Características JBIC Financiamento Até 70% do custo total do projeto. Moeda Yen. Taxa de Juros Condições gerais Condições preferenciais de 0,9% a 1,5%. de 0,5% a 0,75%. Comissão de Compromisso Não há. Outras comissões Não há. Desembolsos Até sete anos. Amortização Até quarenta anos. Carência Até dez anos. Recursos disponíveis US$8,2 bilhões somente para o Brasil. Fonte: Adaptado de COFIEX/JBIC (2005). O JBIC se configura como uma das melhores instituições para a captação de crédito. O banco alia taxas de juros extremamente baixas a longos prazos de amortização do investimento. Essas características podem ser explicadas pela própria conjuntura do país, que possui uma taxa de juros interna de 0,5%a.a., tornando rentável qualquer investimento com remuneração superior a essa, uma vez que o capital do banco é 100% japonês. Com relação às linhas de financiamento, temos que os termos Condições Gerais, Condições Preferenciais são as categorias em que um projeto pode se enquadrar. No enquadramento Condições Gerais, estão os projetos enviados ao JBIC que não estão na lista de prioridades do banco, embora sejam passivos de financiamento. Já o enquadramento Condições Preferenciais diz respeito às áreas que o banco enfatiza. Em geral, são áreas relacionadas à preservação do meio ambiente, tais como: tratamento de resíduos e conservação do ambiente natural. Unidade 4 237 Universidade do Sul de Santa Catarina EIB (European Investment Bank) Com sede em Luxemburgo, o Banco Europeu de Investimento (BEI) é uma instituição financeira cujo objetivo consiste em financiar projetos de desenvolvimento. O banco capta recursos no mercado financeiro dos países desenvolvidos e, muitas vezes, repassa grande parte desse capital para projetos em países em desenvolvimento. O BEI, um dos maiores captadores e emprestadores de recursos do mundo, recebe nota AAA no rating das principais agências do mundo, o que reduz o seu custo de captação de recursos. O banco apoia, com aporte financeiro e/ou técnico, projetos do setor público e do setor privado que desenvolvam, basicamente, a infraestrutura econômica. Em geral, são projetos na área do meio ambiente, saneamento e desenvolvimento do transporte, além de fornecer crédito a bancos de desenvolvimento dos países inclusos na carteira de clientes do banco. Segundo o Relatório do BEI (2010): Durante a última década, o Brasil foi o principal destino do investimento direto estrangeiro da UE na América Latina, e foi igualmente o principal beneficiário dos financiamentos do BEI nesta região, absorvendo cerca de 50% de todos os financiamentos na América Latina. O empréstimo a instituições privadas consiste na maioria dos negócios realizados no Brasil, mas, pode-se citar o Gasoduto Bolívia - Brasil, como um dos principais projetos financiados por esse banco em território brasileiro. O BEI utiliza duas metodologias na concessão de empréstimos. A primeira é constituída por concessões de verba superior a EUR25 milhões, em que o banco concede a verba diretamente ao proponente que, no caso do brasileiro, recebe a verba através do governo ou de uma instituição financeira selecionada. Já no caso de quantias de menor dimensão, o BEI pode atuar na concessão de empréstimos, que funcionam como linhas de crédito a instituições financeiras credenciadas, como BNDES, no caso brasileiro. 238 Política e Planejamento Econômico Este, por sua vez, ao assumir o risco, pode estabelecer taxas independentes para concessão de empréstimos com crédito proveniente do BEI. Nesse caso, o tomador do empréstimo não possui qualquer vínculo contratual com o BEI, que deve ser remunerado de acordo com o contrato firmado com a instituição financeira credenciada. O quadro abaixo sintetiza as condições de financiamento das linhas de crédito. Quadro 4.10 - Condições de Financiamento do BEI Características/Instituição BEI Financiamento Até 50% do custo total de um projeto. Moeda Dólar, Euro ou Iene. Taxa de juros Custo da operação de captação do recurso no mercado + 0,4%. Comissão de Compromisso Inexistente. Outras comissões Inexistente. Desembolsos De acordo com o cronograma físico-financeiro do projeto. Amortização Até quinze anos. Carência Até 4,5 anos. Recursos disponíveis ER2,8 bilhões (somente América Latina). Fonte: Adaptado de COFIEX/BEI (2005). O BEI, mesmo captando recursos no mercado financeiro, assim como o BID e o BIRD, se destaca sobre estes dois bancos por não cobrar taxas administrativas, além de cobrar uma taxa de juros fixa, igual a 0,4%a.a. O banco também se destaca pela flexibilidade em programar os desembolsos de acordo com cronograma físicofinanceiro do projeto, amenizando possíveis fluxos de caixa negativo de investimentos com maiores prazo de maturação. O BEI atua no Brasil desde 1995, tendo aprovado, até 2007, 25 projetos de desenvolvimento, orçados EUR1,13 bilhões. Deste total, destacam-se os investimentos para o desenvolvimento do agronegócio, incluindo a pesca, e os investimentos na área de saneamento e abastecimento, que corresponderam a 3% do valor total. Unidade 4 239 Universidade do Sul de Santa Catarina Sua atuação no Brasil está estritamente relacionada com o BNDES, que estabeleceu contratos de cooperação com o banco europeu, bem como na captação de recursos para o desenvolvimento de projetos, sendo que essa operação correspondeu a 12% do valor total investido pelo BEI no Brasil. KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) A Instituição de Crédito para Reconstrução (tradução de Kf W) foi criado em 1948 pelo governo alemão com a função de financiar projetos para reconstruir a Alemanha após a segunda guerra. Atualmente, o Kf W é uma instituição financeira de fomento para a economia da Alemanha e para o desenvolvimento de países emergentes. O Kf W atua através de fundos perdidos de cooperação financeira para projetos na área de infraestrutura (econômica e social), projetos setoriais de investimento, projetos de preservação dos recursos naturais e financiamento de pesquisa e serviços. O banco também atua na área de cooperação técnica e social. O quadro abaixo mostra as condições de financiamento do banco alemão Quadro 4.11 - Condições de financiamento do KfW Características KfW Financiamento Até 70% do custo total do projeto. Moeda Euro. Taxa de juros 2% a.a. Comissão de Compromisso 0,25% a.a. Outras comissões Não Há. Desembolsos Em função do cronograma de execução do projeto. Amortização Até trinta anos. Carência Até dez anos. Recursos disponíveis EUR360 bilhões (EUR 288 bilhões somente para Alemanha). Fonte: Adaptado de COFIEX/KfW (2005). 240 Política e Planejamento Econômico O Kf W, assim como o BID, possui um grande montante de recursos disponíveis para o financiamento de projetos. Mas sua taxa de juros é bem mais atrativa, além do banco priorizar projetos na área de saneamento e meio ambiente, importante ponto para governos que buscam desenvolver essas áreas. E atua no Brasil desde 1964 e sua área se restringe à preservação do meio ambiente e ao desenvolvimento das áreas mais pobres, em especial aquelas localizadas no Norte e Nordeste. O KfW (2007) também foi o primeiro banco de desenvolvimento a financiar a compra de crédito de carbono no Brasil, sendo o responsável por um contrato de compra no valor de US$ 125 milhões, o maior até hoje negociado na ONU. O banco também atua como credor de outras instituições financeiras, como o BNDES, CAF e FONPLATA. CAF (Corporación Andina de Fomento) A Corporação Andina de Fomento (CAF) foi criada em 1968, com sede na Venezuela, tendo a função de ser uma instituição financeira multilateral para o fomento de projetos que viabilizem o desenvolvimento sustentável dos países acionistas. A CAF ainda tem como função a integração regional dos países latinoamericanos. Conforme a CAF (2006): La CAF está conformada actualmente por 17 países de América Latina, el Caribe y Europa. Sus principales accionistas son los cinco países andinos: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, accionistas de las series “A” y “B”, además de doce socios: Argentina, Brasil, España, Chile, Costa Rica, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Trinidad & Tobago y Uruguay, accionistas de la serie “C” y 15 bancos privados de la región andina, también representantes de la serie “B”. A CAF atua como uma espécie de banco comercial, possuindo, além das linhas de financiamento, assessoria na parte financeira, participações acionárias em projetos, bem como fornecedor de garantias e aval, além de cooperação técnica para elaboração de programas estratégicos. Suas linhas de financiamento são destinadas para concepção de projetos na área de infraestrutura e serviços públicos, como saúde e educação. As principais características do financiamento da CAF são: Unidade 4 241 Universidade do Sul de Santa Catarina Quadro 4.12 - Condições de financiamento do CAF Características CAF Financiamento Até 70% do custo total do projeto. Pode atingir 80% para projetos sociais. Moeda Dólar. Taxa de juros Com o prazo de amortização de três até doze anos: LIBOR (6 meses) + 2,35% a.a. até 3,75% a.a. Com o prazo de amortização acima de doze até quinze anos: será analisado caso a caso. Comissão de Compromisso 0,75% a.a. Vigora a partir de 180 dias da assinatura do contrato. Outras comissões Comissão de Inspeção e Vigilância: 1,0% do montante do financiamento. Desembolsos Em função do cronograma de execução do projeto. Em média três anos. Amortização De quinze anos. Carência Média de dois anos. Recursos disponíveis US$5 bilhões. Fonte: Adaptado de COFIEX/CAF (2005) As condições de financiamento da CAF são as que mais se assemelham ao BNDES e ao BRDE. Com isso, torna-se arriscado captar recursos junto a essa instituição, uma vez que o empréstimo é realizado em moeda estrangeira e uma depreciação significativa da taxa de câmbio pode comprometer a operação, já que ela provocará o aumento da dívida em reais. Em termos comparativos, Colômbia e Venezuela, maiores sócios, possuem US$ 1 bilhão cada. Assim como no caso do BID, o Brasil é um dos sócios da CAF, com um capital de US$760 milhões. Seu projeto de maior expressão em desenvolvimento no Brasil foi iniciado em 2005, quando o país fechou um contrato de cooperação com a CAF para o financiamento de US$215 milhões, dos US$2 bilhões relativos ao custo total do gasoduto Bolívia-Brasil. FONPLATA (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata) O Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA) é outra instituição financeira que, assim como o CAF, objetiva o fomento a projetos de desenvolvimento e integração regional. 242 Política e Planejamento Econômico Fundado em 1974, com sede na Bolívia, o FONPLATA é fruto de um acordo entre Argentina, Brasil, Bolívia, Paraguai e Uruguai visando, segundo o FONPLATA (2006): 1. conceder empréstimos e avais; 2.gerir os recursos injetados pelos países membros, de acordo com a necessidade de cada um, levando em consideração o cumprimento dos objetivos do fundo; 3.apoiar estudos e pesquisas que identifiquem oportunidades de investimento para o desenvolvimento da região. Os recursos do fundo são provenientes dos países membros. Brasil e Argentina são responsáveis por 66% do capital (33% cada). Bolívia, Paraguai e Uruguai são responsáveis pelo restante (33%), em que cada um assume uma cota representativa equivalente a 11%. Além dos recursos do fundo, os países, seguindo a mesma distribuição, se comprometem com uma cota de recursos adicionais correspondente a US$40 milhões. As principais áreas de atuação do FONPLATA estão relacionadas à infraestrutura física regional, ao investimento em projetos de desenvolvimento social e econômico, à preservação do meio ambiente e à gestão dos recursos naturais. As condições para financiamento podem ser conferidas no quadro 4.13. Quadro 4.13 - Condições de financiamento do FONPLATA Características FONPLATA Financiamento Até 70% do custo total, para projetos de investimento. Pode alcançar 90% para projetos sociais. Moeda Dólar. Projetos sociais Taxa de Juros Demais projetos Obras Pré-investimenos Obras Préinvestimenos LIBOR + 1,2% a.a. a 2,7% a.a. LIBOR + 0,2% a.a. a 1,7% a.a LIBOR + 1,2% a.a. a 2,7% a.a. LIBOR + 2,0% a.a. a 3,5% a.a continua... Unidade 4 243 Universidade do Sul de Santa Catarina Características FONPLATA Comissão de Compromisso 0,75% a.a. Vigora a partir de 180 dias da assinatura do contrato. Se prorrogado o prazo de desembolso, a comissão de compromisso é elevada para 1% a.a. Comissão de Administração, paga em sua totalidade no primeiro Outras comissões desembolso: até US$10,0 milhões, paga 1% do montante do financiamento. Acima daquele valor, adicione-se 0,75% até o montante do financiamento. Desembolsos Até cinco anos. Amortização De oito a vinte anos. Carência Até cinco anos. Recursos disponíveis US$380 milhões. Fonte: Adaptado de COFIEX/FONPLATA (2005). O FONPLATA é a instituição, dentre as aqui descritas, com o menor montante de recursos disponíveis. Suas taxas de juros para projetos de desenvolvimento social se tornam atraentes se comparadas a importantes bancos, como o BID e o BIRD, já que o banco chega a financiar até 90% do custo de um projeto. Mas o fundo apresenta uma série de taxas administrativas, que podem comprometer a viabilidade do empréstimo. O Brasil capta recursos no fundo desde 1994 e, até o final de 2006, totalizava onze projetos financiados pelo FONPLATA. Mesmo possuindo poucos recursos disponíveis para a contratação de crédito, em comparação aos demais bancos, o FONPLATA financiou importantes projetos de infraestrutura, como a construção de rodovias ligando o centro-oeste ao norte do país, e a construção de prontos-socorros em Porto Alegre, em 1995. NIB (Nordic Investment Bank) O Banco Nórdico de Investimento (NIB) é uma instituição financeira formada pelos países nórdicos. Sua função é oferecer aporte financeiro para projetos voltados à infraestrutura e meio ambiente, bem como projetos privados. 244 Política e Planejamento Econômico O NIB também fornece crédito a instituições financeiras que, assim como no caso do BID, podem utilizar o crédito para financiar qualquer tipo de projeto, desde que assuma os riscos da operação. Assim como nos casos anteriores, o banco capta os recursos no mercado financeiro e os disponibiliza, sob a forma de financimento de longo prazo, a instituições públicas ou privadas. A política de financiamento segue a seguinte forma: 77% dos empréstimos devem ter como destino os países nórdicos e os demais 23% para qualquer parte do mundo. O quadro 4.14 mostra as condições de financimento do NIB. Quadro 4.14 - Condições de financiamento do NIB Características NIB Financiamento Até 50% do custo total do projeto. Moeda Dólar, Euro, Iene, moedas nórdicas. Taxa de juros LIBOR + 0,90% a.a. Comissão de Compromisso 0,5% a.a. Outras comissões Comissão Inicial de Abertura de Crédito: 0,20%. Desembolsos Em função do cronograma de execução do projeto. Amortização Até vinte anos. Carência De cinco a oito anos. Recursos disponíveis EUR3,7 bilhões. Fonte: Adaptado de COFIEX/NIB (2005). O NIB é outra fonte de recursos muito atraente. Sua taxa de juros é baixa e o banco não onera o tomador de crédito, já que cobra apenas pequenas taxas de administração. Destacam-se, também, as condições relacionadas à amortização e à carência, que podem favorecer projetos de médio e longo prazo. O Brasil possui termo de parceria com o NIB desde 1999, mas o país só assinou o primeiro contrato em 2002, quando o banco forneceu crédito no valor de US$ 100 milhões para o BNDES. Os recursos captados pelo banco de desenvolvimento brasileiro foram aplicados em projetos de infraestrutura para desenvolver os mais diversos setores da economia. Unidade 4 245 Universidade do Sul de Santa Catarina Etapas para contratação de financiamento internacional As prefeituras devem seguir um criterioso processo junto ao governo federal do Brasil para ter condições de captar recursos junto a instituições de desenvolvimento, sejam elas nacionais ou internacionais. Abaixo uma prévia de como esse processo deve ser conduzido: 1. a prefeitura deverá solicitar ao Ministro da Fazenda a autorização que garanta a concessão de garantia por parte do Tesouro Nacional, bem como demonstrar os objetivos do projeto que se pretende executar com os recursos, assim como as condições financeiras do pretendido empréstimo; e 2.enviar para a Secretaria do Tesouro Nacional – STN/ MF - os documentos exigidos pela Lei Complementar n. 101, de 04.05.00; pela Resolução do Senado Federal n. 96, de 15.12.89; e pela Portaria MEFP n.497, de 27.08.90. São eles: I. a recomendação COFIEX, autorizando a preparação do projeto. Devendo acompanhar a comprovação do cumprimento de possíveis ressalvas; II.o cronograma anual, estimando a utilização de desembolsos, discriminando a fonte (externa e contrapartida), na moeda do financiamento externo, indicando a data de início do recebimento; III.a minuta do contrato de empréstimo, discriminando a instituição credora, não podendo haver cláusula de natureza política, atentatória à soberania nacional e à ordem pública, como regem a Constituição e as leis brasileiras, sob forma de cancelamento automático na compensação de débitos e/ou créditos. Após o recebimento da documentação, a Secretaria do Tesouro Nacional, instituição responsável pela análise dos documentos enviados, emite parecer a favor, ou não, da concessão de garantias. Caso o pedido atenda os trâmites iniciais da legislação, o município deve enviar novos documentos, contendo: 246 Política e Planejamento Econômico a) o limite de endividamento; b)a capacidade de pagamento; c) a inserção da operação no contrato ou programa de Ajuste Fiscal, quando aplicável; d)a adimplência do proponente com a União; e) os limites para concessão de garantia; f) a lei autorizativa municipal para concessão das contragarantias; g)as contragarantias oferecidas; e h)O PPA. Analisando os requisitos acima, temos: a) Limite de endividamento O limite de endividamento é fixado por lei. De acordo com a LRF, o município poderá se endividar em um limite de até 120% da sua receita corrente líquida. b) Capacidade de pagamento A capacidade de pagamento irá demonstrar se o município é capaz, ou não, de honrar o pagamento de um empréstimo. Utiliza-se, para o cálculo da capacidade de pagamento, de acordo com a Resolução n. 69/95 do Senado, o Conceito da Receita Líquida Real. O conceito de RLR encontra-se na Lei nº 9.496/97 em seu Artigo 2º, Parágrafo Único, assim transcrito: RLR é a receita realizada nos doze meses anteriores ao mês imediatamente anterior àquele em que se estiver apurando, excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de alienação de bens, de transferências voluntárias ou de doações recebidas com o fim específico de atender despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferências aos Municípios, por participações constitucionais e legais. Fonte: Tesouro Nacional. c) Contrato ou programa de ajuste fiscal Não se aplica a prefeituras. d) A adimplência do proponente com a União No caso, não possuir pendências contratuais com a União, além de honrar o que foi discriminado na minuta do contrato de empréstimo, visto que a União garantirá a operação junto aos credores. Unidade 4 247 Universidade do Sul de Santa Catarina e) Limites para concessão de garantia Usualmente, é o Tesouro Nacional quem fornece as garantias para os empréstimos tomados pelos municípios. Entretanto, o próprio município pode conceder garantias sobre o empréstimo tomado. Para isso, de acordo com a LRF, ele pode comprometer até 22% da sua RCL como garantia pelo recurso captado. f) Lei autorizativa municipal para concessão das contragarantias e contragarantias oferecidas Essas duas leis devem ser aprovadas pelo legislativo local com o objetivo de vincular, junto ao Tesouro Nacional, receitas tributárias diretamente arrecadadas ou provenientes de transferências constitucionais. Essas receitas vinculadas são repassadas diretamente ao Tesouro Nacional quando o município não efetua o pagamento de um empréstimo e o Tesouro, por oferecer as garantias, o faz. Com isso, o Tesouro tem aval legal para reter os recursos e empregar o respectivo valor no pagamento da dívida vencida. g) PPA Por fim, o PPA, que visa comprovar a existência do(s) programa(s) ao(s) qual(ais) serão destinados os recursos captados, visto que nenhuma obra, por mais insignificante que seja, pode ser executada sem estar incluída no PPA e nas respectivas LDO e LOA. Como visto, os indicadores da cidade oferecem boas condições para a contratação de crédito, sendo um ponto importante a ser considerado, pois o aumento da arrecadação diminui a necessidade de financiamento dos investimentos da prefeitura. Entretanto, deve-se analisar se o aumento da receita tem sido suficiente para atender a demanda por serviços públicos ou, dada a previsão de aumentos crescentes de receita, se não seria uma opção viável o município antecipar as receitas futuras através de financiamentos, oferecendo mais e melhores serviços hoje. 248 Política e Planejamento Econômico Caso o município opte pelo financiamento, ele poderá escolher entre duas alternativas. A primeira, captando recursos com instituições nacionais, e a segunda, captando recursos externos. Como visto nos itens acima, as instituições internacionais possuem taxas de juros mais atrativas que as instituições nacionais. Porém, deve-se levar em consideração o fato de os empréstimos externos terem seu pagamento vinculado a moedas estrangeiras, principalmente o dólar, o que eleva, consideravelmente, o risco de operações desse tipo, uma vez que o Brasil pratica o regime de câmbio flexível e uma depreciação do câmbio levaria a um aumento da dívida em reais. Assumindo a fórmula da Paridade Descoberta de Juros (KRUGMAN, 1999) e tendo como exemplo uma taxa de câmbio equivalente a R$2,15 com a menor taxa de juros anual para empréstimos, JBIC - Condições Preferenciais, igual a 0,5% e uma linha de crédito semelhante no BNDES, com custo de 7% a.a. (Custo Financeiro (1,5% a.a.) + TJLP (5,5% aa), temos: Para a fórmula acima, uma taxa de juros doméstica igual a 7%a.a., uma taxa de juros externa igual a 0,5%a.a. mais a variação da taxa de câmbio esperada, sendo que no tempo t esta é igual a R$2,15. Com isso, a taxa de câmbio futura, coeteris paribus, teria que variar em mais de 700%, o que equivaleria a uma taxa de câmbio superior a R$15,05, para tornar menos atraente à captação do recurso externo, para o caso em questão. Deve-se, entretanto, levar em consideração o longo prazo de amortização do investimento, que no caso do JBIC é de quarenta anos, e a série de incertezas quanto ao futuro. Porém, a prefeitura pode realizar operações de hedge, o que a deixaria menos exposta às variações da taxa de câmbio. Recurso financeiro utilizado para reduzir ou eliminar o risco de outro investimento ou transação. Outra solução viável é a constituição de consórcios para a execução de programas de desenvolvimento, em que haveria a presença de bancos nacionais e internacionais de desenvolvimento atuando no financiamento, bem como a participação da própria prefeitura. Unidade 4 249 Universidade do Sul de Santa Catarina Ao optar pelo financiamento externo de um projeto, as prefeituras precisam elaborar um modelo de Carta Consulta e Manual de Preenchimento, endereçada às instituições financiadoras. Destacam-se, nessa carta, as informações acerca do Objetivo Geral, Impacto Ambiental e o Cronograma Anual Físico Financeiro como as mais importantes. As informações relativas ao Objetivo Geral irão definir qual o problema que pretende-se solucionar, sendo, a partir dessa informação, estabelecida a linha de crédito a que o projeto irá se enquadrar. A questão ambiental é outro ponto extremamente importante. Nenhuma das organizações aqui listadas fornece crédito para projetos que venham a degradar o meio ambiente. Todas as instituições exigem um estudo de impacto ambiental junto ao projeto, pois o meio ambiente é, sem dúvida, a maior preocupação dessas instituições. Ele é, inclusive, a única área de financiamento comum a todas as instituições aqui listadas. Por fim, o cronograma físico-financeiro. deve conter o planejamento dos serviços que serão executados, o período relativo à sua execução e o custo de cada um deles. Essas informações irão definir a viabilidade, ou não, do projeto, e sua possível aprovação. 250 Política e Planejamento Econômico Síntese Nesta unidade vimos como se processa a metodologia de elaboração do PPA, LDO e LOA. Primeiro verificou-se os princípios, as metas e as fases de elaboração do Plano Plurianual. Pôde-se, assim, entender os intrínsecos passos a serem desenvolvidos para construção deste instrumento de gestão pública, ou seja, você teve a visão do desenvolvimento dos macrobjetivos, dos programas necessários e das ações que devem ser realizadas em cada um dos objetivos estratégicos da gestão. Transitou também na forma de estabelecer a Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamentária Anual. Conheceu um instrumento moderno de financiamento para o setor público com a Parceria Público-Privada (PPP) e entendeu algumas formas de firmar as parcerias entre as empresas privadas e a gestão pública. Por fim, foram apresentadas algumas fontes dos programas de financiamentos, alguns destes internacionais, mas que são normatizados pelo Ministério do Planejamento. Atividades de autoavaliação 1) Correlacione os conceitos referentes à elaboração do Plano Plurianual: 1 - Objetivos estratégicos ( ) Diretrizes para promoção do desenvolvimento local sustentável. 2 - Macrobjetivos ( ) Indicação de metas físicas e financeiras. 3 - Formulação dos programas ( ) Indicação das grandes linhas da ação governamental. 4 - Estabelecimento das ações ( ) Objetivos relacionados à estrutura funcional da administração. Unidade 4 251 Universidade do Sul de Santa Catarina 2) Assinale a(s) alternativa(s) relacionada(s) à composição do Plano Plurianual: ( ) Os macrobjetivos para o período. ( ) A descrição dos programas priorizados para o período. ( ) O demonstrativo de cálculo dos recursos disponíveis. ( ) Os objetivos estratégicos e prioridades do governo. ( ) Todas as alternativas estão corretas. 3) Correlacione as etapas e os objetivos de metodologias para Planejamento Público Local: 1 - Seletividade ( ) Suficientemente representativo da situação a que se refere. 2 - Abrangência ( ) Baixo custo de geração. 3 - Comparabilidade ( ) Capta uma característica-chave da situação que se procura descrever. 4 - Baixo custo ( ) Fácil de ser comparado com referenciais apropriados. 4) Assinale as alternativas abaixo relacionadas aos limites da Lei Orçamentária Anual: ( ) Sua vigência é anual, inicia no dia 1º de janeiro e termina no dia 31 de dezembro, respeitando o princípio da continuidade. ( ) O princípio da exclusividade diz que apenas os vereadores podem elaborar a Lei Orçamentária Anual. ( ) O princípio da publicidade diz que o governo deve fazer propaganda das obras expostas no orçamento público. ( ) O princípio da unidade orçamentária corresponde à necessidade de uso de unidades de medida para criação de indicadores de gestão. ( ) Todas as alternativas estão erradas. 252 Política e Planejamento Econômico Saiba mais Se você desejar, aprofunde os conteúdos estudados nesta unidade ao consultar as seguintes referências: FREY, K. . Governança urbana e participação pública. RAC. Revista de Administração Contemporânea, v. 1, p. 136-150, 2007. MARTINS, Gabriela Isla Villar et al. Desenvolvimento local: da teoria à prática. In: MARQUES, Heitor Romero. Desenvolvimento local em Mato Grosso do Sul. Campo Grande: UCDB, 2001. SEN, Amartya Kumar. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000. 409p. Unidade 4 253 Para concluir o estudo Parabéns! Chegamos ao final da disciplina Política e planejamento econômico. O caminho foi repleto de visões diferenciadas sobre as aplicações dos pressupostos econômicos. Importante frisar que o livro, embora de economia, trouxe assuntos relacionados ao nosso dia a dia. Muito do que vimos neste livro está estampado nas capas dos principais jornais do Brasil. Agora, é importante ouvir e ler o noticiário econômico com uma visão de economista, fazendo uma crítica construtiva sobre as ações do governo. Estudamos sobre como o planejamento evoluiu desde o início do século 20, se adaptando às realidades econômicas que se apresentavam. Vimos que o planejamento é essencial para a intervenção do estado na economia e, principalmente, como a legislação brasileira avançou nesta área desde a década de 60. É importante compreender também que o gestor público tem, a sua disposição, importantes e eficientes instrumentos de planejamento. Mas, muitas vezes, seja por falta de recursos humanos capacitados, seja pela falta de informação, o planejamento público, em especial o municipal, é elaborado apenas como uma forma de cumprir com a lei. No mesmo sentido, é muito comum gestores públicos reclamarem da falta de recursos para execução de projetos. Vocês tiveram contato com informações relacionadas a diversos bancos de desenvolvimento que financiam projetos públicos. O financiamento é um importante instrumento de desenvolvimento, mas faltam profissionais capacitados e que conhecem o processo para intermediar desde a elaboração do projeto até a contratação de crédito. Universidade do Sul de Santa Catarina O economista é, sem dúvida, um profissional qualificado para esta atividade, pois ele tem conhecimento sobre como as políticas econômicas podem interferir em projetos de desenvolvimento, ele tem conhecimento sobre a elaboração do planejamento público, como é o caso do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentária e Lei Orçamentária Anual. O economista também é um profissional dotado de conhecimento financeiro suficiente para elaboração de toda a engenheira econômica necessária ao processo. Esperamos que o livro tenha contribuído para o crescimento intelectual de vocês e que todos tenham condições de associar o conteúdo ministrado ao seu dia a dia, seja na vida pessoal, profissional ou, até mesmo, para estimular a atuação profissional de vocês em novas áreas tão carentes de profissionais qualificados, como é o caso do planejamento público local. Um abraço, Prof. Edson Rosa Gomes da Silva e Prof. Thiago Paulo Silva de Oliveira 256 Referências ABREU, Marcelo de Paiva. A ordem do progresso: cem anos de política econômica republicana 1889-1989. Rio de Janeiro: Campus, 1990. 445p. ACCARINI, José Honório. Planejamento econômico no Brasil: ainda um desafio. Bahia. Análise & Dados, Salvador: v. 12, n. 4, p. 165-181, março, 2003 ALMEIDA, Paulo Roberto. A experiência brasileira em planejamento econômico: uma síntese histórica., 2004. Disponível em: <http://www.pralmeida.org>. Acesso em: 10 nov. 2012. ANDERSON, Jon. Talk to the hand? community councils and planning consultation. In Planning Theory, SAGE publications: 2008. ARAUJO, Thiago Souza. Parcerias público-privadas em Santa Catarina: um estudo exploratório. Florianópolis, 2007. BASSO, Lauri; SOUTO MAIOR FILHO, Joel. Planejamento municipal: um estudo do processo de elaboração do plano plurianual de um grupo de prefeituras gaúchas. 1995. 100f. 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Instruções para o Monitoramento e Avaliação do Plano Plurianual – PPA: Versão II. Porto velho, 2009. SILVA, Carla M. Souza. Política de Desenvolvimento Regional na União Europeia: O que podemos aprender? Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 7, n. 14, p. 125-144, dez. 2000. SILVERMAN, Robert Mark. TAYLOR, Henry L. e CRAWFORD, Christopher Jr. The role of citizen participation and action research principles in Main Street revitalization: An analysis of a local planning project. In: Action Research, SAGE Publications: 2008. SODERSTEN, Bo; REED, Geoffrey. International economics. 3th. ed. London: Macmillan, 1994. 714p. SPG – SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO. Agenda de Desenvolvimento para Região da Grande Florianópolis. Florianópolis, 2006. Disponível em: <http://www.spg.sc.gov.br/>. Acesso em: 02 dez. 2012. SWINBURN, Gwen et all. Local Economic Development: A Primer Developing And Implementing Local Economic Development Strategies And Action Plans. 2007. 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Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2006 WILSON, Robert Hines. Understanding local governance: an international perspective. RAE v. 40, n. 2, p. 51-63, abr./jun, 2000. 263 Sobre os professores conteudistas Edson Rosa Gomes da Silva É graduado em Ciências Econômicas pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), especialista em Segurança Pública pela Universidade Cândido Mendes e mestre em Engenharia e Gestão do Conhecimento (UFSC). Doutorando do Programa de Pós-Graduação de Engenharia e Gestão do Conhecimento da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Graduando em Direito pelo Instituto de Ensino Superior da Grande Florianópolis. Formulador de estratégias em Governo Eletrônico certificado pela Organização dos Estados Americanos – OEA (2009). Policial Militar com grande experiência profissional nas atividades de inteligência de segurança Pública, tecnologias aplicadas à segurança pública, planejamento estratégico e análise, desenvolvimento e execução de projetos. Foi chefe da Divisão de Informática e Tecnologia da Diretoria de Informação e Inteligência – Secretaria da Segurança Pública e Defesa do Cidadão de Santa Catarina (2004-2009). Atuou como Professor-tutor de ensino a distância da UFSC (2007). Professor conteudista para disciplinas de Graduação e Pós-graduação da Universidade do Sul de Santa Catarina – Unisul (2008, 2009, 2011 e 2012). Professor-tutor da Pós-graduação nível de especialização da Unisul Virtual, atuando nas disciplinas de Análise Criminal e Gestão Estratégica em Segurança pública (2010). Professor-tutor do ensino a distância da Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), mediando a aprendizagem para profissionais de segurança pública com destaque nas disciplinas de Planejamento Estratégico, Uso da Informação na Gestão das Ações de Segurança e Análise Criminal. Esteve à disposição da SENASP (2009) como Gestor dos Sistemas de Conhecimento na Coordenação de Redes Universidade do Sul de Santa Catarina e Sistemas de Inteligência – Coordenação-Geral de Inteligência (CGI/SENASP). Atuou como Gestor da Base Nacional de Conhecimento e Sistema de Comunicação Segura. Auxiliou na criação do Portal da Coordenação-Geral de Inteligência da SENASP. Institucionalizou junto à Coordenação-Geral de Ensino da SENASP o Curso de Sistemas de Conhecimento para Inteligência de Segurança Pública. Pesquisador do CNPq pelo Grupo de Pesquisa Governo eletrônico, inclusão digital e sociedade do conhecimento UFSC. Thiago Paulo Silva de Oliveira É economista formado pela Universidade Federal de Santa Catarina (2006), mestre em Engenharia do Conhecimento (2009) pela mesma instituição, formulador de estratégias em Governo Eletrônico certificado pela Organização dos Estados Americanos – OEA, Coordenador em Práticas de Civismo e Informação certificado pela Organização Universitária Interamericana. Consultor na área de engenharia e gestão do conhecimento aplicado à administração pública. É, desde 2005, membro do Instituto de Governo Eletrônico, Inteligências e Sistemas – i3G, onde desempenha atividades de pesquisa aplicada, técnicas de engenharia do conhecimento, crowdsourcing e citisourcing, além do desenvolvimento de modelos para extração de informação estratégica e uso de redes sociais e dispositivos móveis para governança pública local. Atualmente, ocupa o cargo de analista de governo eletrônico do projeto Gov2, que tem o objetivo de auxiliar os governos da América Latina na elaboração e no desenvolvimento de políticas públicas em governo 2.0, além de estratégias de governança local através de redes sociais e dispositivos móveis. No campo da pesquisa, possui dezenas de artigos aprovados em eventos internacionais, já participando de alguns na condição de autor e apresentador. 266 Respostas e comentários das atividades de autoavaliação Unidade 1 1) Respostas: 2, 1, 1, 2. 2) Resposta: C. 3) Respostas: 2, 3, 4, 1. 4) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas. Unidade 2 1) Respostas: 1, 4, 2, 3. 2) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas. 3) Respostas: 4, 3, 1, 2. 4) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas. Unidade 3 1) Respostas: 2, 2, 1, 3. 2) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas. 3) Respostas: 4, 1, 3, 2. 4) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas. Unidade 4 1) Respostas: 1, 4, 2, 3. 2) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas. 3) Respostas: 2, 4, 1, 3. 4) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas. Biblioteca Virtual Veja a seguir os serviços oferecidos pela Biblioteca Virtual aos alunos a distância: Pesquisa a publicações on-line <www.unisul.br/textocompleto> Acesso a bases de dados assinadas <www.unisul.br/bdassinadas> Acesso a bases de dados gratuitas selecionadas <www.unisul.br/bdgratuitas> Acesso a jornais e revistas on-line <www.unisul.br/periodicos> Empréstimo de livros <www.unisul.br/emprestimos> Escaneamento de parte de obra* Acesse a página da Biblioteca Virtual da Unisul, disponível no EVA, e explore seus recursos digitais. Qualquer dúvida escreva para: [email protected] * Se você optar por escaneamento de parte do livro, será lhe enviado o sumário da obra para que você possa escolher quais capítulos deseja solicitar a reprodução. Lembrando que para não ferir a Lei dos direitos autorais (Lei 9610/98) pode-se reproduzir até 10% do total de páginas do livro. 9 788578 175368
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