NORTE 2015
Grupo de Prospectiva: As Instituições
Atelier Temático: Serviços Desconcentrados
Desconcentração Administrativa e Administração Regional do Estado
– Documento de Enquadramento Preliminar –
Perito: Vital Moreira / Ana Cláudia Guedes
Data: Maio de 2005
Todas as posições expressas nos documentos produzidos pelos peritos são da estrita responsabilidade dos seus autores, não
vinculando nem comprometendo, em caso algum, a CCDR-N (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do
Norte).
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Desconcentração administrativa e administração regional do Estado
Plano
1. Introdução
2. Lógica da desconcentração territorial
3. Situação e problemas da desconcentração territorial em Portugal
4. Excesso de centralização, défice de desconcentração
5. Base territorial dos serviços desconcentrados
6. Formas de organização e gestão dos serviços desconcentrados
7. Coordenação territorial dos serviços desconcentrados
8. As Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional e administração regional do
Estado
9. Administração regional do Estado e regionalização
10. Conclusões
1. Introdução
A Constituição fornece ela mesma as principais indicações quanto à organização da
Administração Pública. A matéria vem tratada no art. 267º da Lei Fundamental, do qual resultam os
seguintes princípios constitucionais sobre a matéria, mormente:
•
princípio da desburocratização;
•
princípio da aproximação dos serviços às populações;
•
princípio da participação dos interessados na gestão da administração pública;
•
princípio da descentralização;
•
princípio da desconcentração.
Em termos constitucionais, quer o princípio da descentralização quer o da desconcentração
têm como limite, tal como consta do disposto no n.º 2 do preceito constitucional, «a necessária
eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela
dos órgãos competentes».
A desconcentração territorial da Administração do Estado – só essa está em causa no presente
estudo, excluindo a desconcentração funcional – consiste em exercer a nível local ou regional do
território nacional um número maior ou menor das funções administrativas que incumbem ao
Estado, instalando localmente ou regionalmente os correspondentes serviços administrativos. Por
isso, conforme os casos, poderemos falar em Administração local do Estado ou Administração
regional do Estado, para distinguir a administração desconcentrada da Administração central do
Estado. Aos serviços administrativos correspondentes chamamos serviços desconcentrados (sendo
porém também corrente a expressão “serviços periféricos”, embora a designação seja algo
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equívoca, porque os serviços desconcentrados existem em todo o território, e não somente na sua
periferia).
Como diz Freitas do Amaral, a Administração periférica do Estado é o «conjunto de órgãos e
serviços do Estado, de institutos públicos ou de associações públicas, que dispõem de competência
limitada a uma área territorial restrita e funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos
centrais». De facto, a desconcentração territorial pode incidir sobre a organização da administração
directa do Estado, sobre a sua administração indirecta ou mesmo sobre a organização da
administração autónoma funcional (por exemplo, as ordens profissionais)1.
Quanto ao nível e âmbito territorial da desconcentração podemos assinalar três níveis: um
nível local, um nível regional e um nível intermédio, que poderemos designar por sub-regional (ou
micro-regional). Entre nós esses três níveis correspondem tipicamente à circunscrição territorial dos
municípios, dos distritos e das regiões-plano (NUT II), respectivamente. Mas, como veremos, existe
uma enorme variedade de divisões territoriais para efeitos de desconcentração.
As principais vantagens apontadas ao sistema de desconcentração têm a ver especialmente
com: (i) uma maior proximidade da Administração em relação às pessoas e empresas; (ii) o
aumento da eficiência dos serviços públicos, que se pode traduzir numa maior rapidez de resposta
às solicitações dirigidas à Administração Pública e numa melhor qualidade do serviço, porquanto a
desconcentração promove a especialização de funções, entre as tarefas de concepção e direcção e
as tarefas de execução operacional e de prestação de serviços; (iii) melhores condições para o
estabelecimento de parcerias público-público ou público-privado a nível local e regional,
favorecendo a externalização e contratualização do exercício das funções administrativas; (iv)
adaptação dos serviços administrativos em geral, e dos serviços públicos prestacionais em especial,
às condições locais e regionais.
Como desvantagens, são-lhe apontadas especialmente: (i) a perda de uma visão nacional da
Administração do Estado; (ii) a dispersão e proliferação de centros decisórios de difícil
harmonização, em termos de actuação coerente e concertada; (iii) o aumento de gastos em recursos
humanos e financeiros inerentes à multiplicação de serviços; (iv) a diminuição da qualidade
decorrente da carência de meios técnicos e humanos qualificados a nível local e regional.
Entre as oportunidades proporcionadas pela desconcentração contam-se especialmente os
seguintes: (i) o desenvolvimento de competências locais e regionais; (ii) o fomento de parcerias com
outras
instituições
locais
e
regionais;
(iii) a dinamização de iniciativas integradas de
desenvolvimento local e regional; (iv) a cooperação com as autarquias locais; (v) a diferenciação e a
competição entre serviços de diferentes regiões.
Como riscos da desconcentração devem enunciar-se especialmente os seguintes: (i) a
fragmentação da Administração pública; (ii) a descoordenação departamental e horizontal; (iii) a
1
Neste estudo só temos em conta a desconcentração territorial a nível interno, deixando de lado a desconcentração
externa, que tanto respeita aos serviços do Ministério dos Negócios Estrangeiros (embaixadas e consulados) como aos
serviços de vários outros departamentos da Administração pública no estrangeiro (escolas portuguesas, delegações do ICEP,
do Instituto Camões, etc.).
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captura pelos interesses locais e regionais, e em espacial pelas estruturas locais ou regionais dos
partidos governantes, sem adequado escrutínio e controle a esse nível territorial.
A administração desconcentrada, especialmente a administração regional do Estado, tornouse especialmente importante nos últimos anos, em consequência de alguns factores específicos,
designadamente os seguintes: (i) a derrota da regionalização no referendo de 1998; (ii) o relativo
aumento do grau de desconcentração territorial em geral e da desconcentração regional em
especial; (iii) a crescente adopção da divisão das NUT II como base territorial de vários serviços
regionais do Estado; (iv) o nascimento de preocupação com a coordenação transversal dos serviços
periféricos do Estado; (v) a regionalização de investimentos do III QCA; (vi) a crescente importância
do cooperação regional transfronteiriça e no quadro das associações de regiões a nível da UE; (vii) a
recente retoma da ideia de regionalização e de criação de regiões administrativas no discurso
político, a nível regional e nacional.
A relação entre a desconcentração e a descentralização pode ser muito diversificada. A
desconcentração que se traduz na criação de serviços periféricos do Estado, ao lado dos serviços
próprios das colectividades territoriais autónomas, é própria do modelo de administração europeia
continental, seguindo o exemplo francês, de separação orgânica entre a esfera do Estado e a das
colectividades locais. No sistema britânico, porém, a desconcentração territorial das funções
administrativas não dá lugar em geral à criação de serviços periféricos do Estado, sendo essas
funções confiadas aos órgãos e serviços do “selfgovernment” local, embora mantendo a sua
natureza estadual. As colectividades locais funcionam assim como espécie de delegatárias do
Estado para desempenhar atribuições próprias deste.
No sistema de organização administrativa em que Portugal se integra, a administração
desconcentrada do Estado coexiste com a administração local/regional autárquica dos mesmos
níveis e âmbitos territoriais, quando exista, tendo em geral circunscrições territoriais coincidentes2.
Mas, como se verá, o avanço da descentralização administrativa territorial preclude em boa parte a
necessidade de desconcentração administrativa, embora não a elimine.
2. Lógica da desconcentração territorial
A desconcentração territorial visa essencialmente os seguintes objectivos: (i) aproximar a
administração estadual dos administrados; (ii) possibilitar a adequação dos serviços administrativos
que são mais “sensíveis ao território” (por exemplo, entre muitas outras, as questões do ambiente e
do ordenamento); (iii) descongestionar os serviços administrativos centrais acumulados na capital;
2
Não se devem confundir as circunscrições administrativas com as autarquias locais. As circunscrições administrativas
são simples divisões ou espaços territoriais, em que se reparte o território para efeitos administrativos e que constituem o
substrato territorial quer da “jurisdição” das autarquias locais quer da esfera de competência dos serviços periféricos. As
autarquias são verdadeiras e próprias pessoas colectivas territoriais – pessoas colectivas “de população e território”, como
se dizia na nossa linguagem político-administrativa – constituídas pela comunidades de pessoas que vivem numa certa
circunscrição, que administram por meio de órgãos próprios as suas próprias atribuições administrativas. Deste ponto de
vista territorial, pode ou não haver coincidência entre as circunscrições territoriais autárquicas e as circunscrições territoriais
dos serviços desconcentrados.
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(iv) “territorializar” a definição e execução de políticas públicas no âmbito da administração
estadual, tendo em conta as especificidades económicas, sociais, culturais de cada território; (v)
abrir caminho a políticas de “acção positiva” em relação aos territórios mais desfavorecidos,
podendo ser um importante instrumento na busca da coesão social e territorial do País. Em
situações de défice de descentralização administrativa, a desconcentração pode também ser um
sucedâneo daquela, pelo menos temporário.
A desconcentração territorial não se confunde com a descentralização territorial. Esta consiste
na transferência de tarefas administrativas para colectividades territoriais autónomas de âmbito
local ou regional (municípios, regiões, etc.), para serem exercidas por estas como tarefas próprias,
sob responsabilidade própria, por órgãos próprios, com serviços, pessoal, recursos e finanças
próprios. A desconcentração territorial consiste em criar, dentro da Administração do Estado, um ou
mais níveis territoriais infranacionais, através de serviços estaduais periféricos, com limitados níveis
de autonomia de decisão, e sempre sob orientação e direcção do Governo, que é o órgão superior
da Administração estadual3.
A desconcentração tanto pode dizer respeito à administração directa do Estado como à
administração indirecta e autónoma do Estado. Assim, ao lado dos serviços periféricos de um
ministério (por exemplo, direcções regionais do Ministério da Economia) ou uma direcção-geral (por
exemplo da Direcção-Geral de Viação), pode haver serviços periféricos de institutos públicos
nacionais (por exemplo do IEFP, do IPPAR, etc.) e serviços periféricos da administração autónoma
(como por exemplo as estruturas regionais da ordens profissionais). Há também instituições
privadas que recorrem a fenómenos de desconcentração territorial, como sucede por exemplo com
algumas universidades particulares, sem falar nas grandes empresas de serviços (bancos, cadeias
retalhistas, etc.).
Fenómeno diferente da desconcentração territorial é a dispersão territorial de serviços
centrais do Estado, ou de institutos públicos. É o que sucede com a sedeação de ministérios ou
secretarias de Estado fora de Lisboa – como sucedeu por vezes no passado, como o caso ainda
recente do Governo de Santana Lopes (mas em que a deslocalização se limitou praticamente aos
gabinetes dos membros do Governo em causa, continuando os respectivos serviços em Lisboa) – e
com a dispersão territorial de vários institutos públicos nacionais, sobretudo quando eles têm uma
específica conexão local, como sucede com Instituto do Vinho do Porto (agora sedeado na Régua,
mas com serviços no Porto). Mas podem ser outros, como ocorre com o Centro Português de
Fotografia, igualmente sedeado no Porto desde a sua origem.
Apesar de fenómenos diferentes, a desconcentração territorial mantém uma relação complexa
com a descentralização territorial.
3
Na linguagem corrente designa-se por “Administração central” a Administração do Estado, distinguindo-a da
Administração local e da Administração regional autónoma. Porém, a designação é equívoca, visto que não dá conta dos
vários níveis territoriais da administração do Estado, incluindo o nível local e regional. Por isso, devemos distinguir entre a
Administração central do Estado e a sua administração local e regional, que coabitam nos mesmos espaços territoriais com a
administração local autónoma (autarquias locais) e com a administração regional autónoma (regiões administrativas e
regiões autónomas).
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Por um lado, em princípio, quanto maior for a descentralização em cada nível territorial,
menor será a desconcentração nesse mesmo nível, visto que o volume da administração estadual é
mais reduzido. De facto a transferência de funções e serviços para a administração territorial
autónoma é feita, na maior parte das vezes, à custa da administração desconcentrada do Estado.
Assim tem sucedido com a descentralização para os municípios. Grande parte das funções e
poderes que têm sido transferidos para os municípios cabiam aos serviços desconcentrados do
Estado, desde os governadores civis às direcções regionais de vários ministérios. Do mesmo modo,
a lei-quadro da regionalização de 1991 – em suspenso, à espera da instituição das regiões
administrativas – implica a transferência de funções e serviços da administração regional do Estado
para a administração regional autónoma. A regionalização provocará necessariamente um grande
emagrecimento da administração desconcentrada do Estado, ressalvada a que respeita às funções e
serviços que não forem regionalizados. O caso mais flagrante é obviamente o das regiões
autónomas dos Açores e da Madeira, em que a Administração territorial do Estado ficou reduzida a
apenas alguns serviços e estabelecimentos, como as forças armadas, a polícia, as universidades e
pouco mais.
Por outro lado, porém, a descentralização não elimina a necessidade de desconcentração,
quer em relação à administração do Estado – continuando a existir serviços desconcentrados do
Estado a par de um forte grau de descentralização –, quer em relação à própria administração
territorial autónoma, num fenómeno a que poderemos chamar de desconcentração dentro da
descentralização, ou desconcentração das estruturas descentralizadas. Tal sucederá com certeza
também nas futuras regiões administrativas.
A desconcentração pode variar muito de intensidade. A Administração estadual pode ser
muito ou pouco desconcentrada, conforme o número e a importância das funções administrativas
que estão desconcentradas. Num extremo, podemos imaginar uma administração integralmente
desconcentrada, em que não existem serviços administrativos centrais (salvo o Governo, como
órgão de direcção e coordenação) e em que todas as funções administrativas estaduais estão
territorialmente desconcentradas. No outro extremo podemos ter um grau absoluto de
concentração e um grau zero de desconcentração, nos casos em que praticamente toda a
administração do Estado está concentrada num único pólo, sedeado na capital. Não existem na vida
real nenhumas situações dessas. Todas as administrações são mais ou menos desconcentradas,
combinando serviços centrais, com “jurisdição” sobre todo o território nacional, e serviços locais e
regionais do Estado, com competência territorial limitada. Tal como a descentralização, a
desconcentração territorial é uma questão de grau.
Que funções administrativas são elegíveis para a desconcentração? Entre as funções
administrativas do Estado aquelas em que a desconcentração se justifica mais são aquelas que
preencham um ou mais dos seguintes requisitos: (i) os estabelecimentos públicos que prestam
serviços directos aos utentes (escolas, hospitais, museus, etc.); (ii) as funções administrativas que
são “sensíveis ao território”, na medida em que as respostas podem ser diferentes de acordo com o
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contexto territorial (desenvolvimento regional, ambiente, ordenamento, turismo, etc.); (iii) as
funções administrativas que ganhem em eficiência pela sua proximidade em relação aos
administrados, sejam cidadãos, sejam empresas.
3. Situação e problemas da desconcentração territorial em Portugal
A problemática da administração desconcentrada tem merecido razoável atenção entre nós,
havendo alguns estudos essenciais quer sobre o diagnóstico da situação quer sobre as perspectivas
da sua reforma. Entre os primeiros merece especial relevo a monografia de João Caupers, A
Administração Periférica do Estado, Lisboa, 1994. Entre os segundos sobressai o Relatório Final da
Missão para a Reforma da Organização Territorial da Administração do Estado, Lisboa, 2001,
coordenada por Nuno Vitorino, que inclui uma proposta sobre a “Base Territorial da
Desconcentração, Natureza das Funções Desconcentradas e a Desconcentrar e Coordenação da
Administração Desconcentrada”. Trata-se de obras incontornáveis, cada um na sua área.
No diagnóstico de Caupers, feito há uma década, mas que se mantém essencialmente actual,
«as principais deficiências organizativas da administração periférica do Estado no continente
português» residem, essencialmente, numa «excessiva desmultiplicação funcional do território»,
nas «insuficientes competências de que dispõem os dirigentes das unidades periféricas», no «défice
de coordenação» e na «rigidez da estrutura territorial da organização» ( Caupers, 1994).
Os factores de caracterização da desconcentração são essencialmente os seguintes: (i) mapa
dos funções e serviços que se encontram desconcentrados e identificação de outros que poderiam e
deveriam estar; (ii) competências materiais dos serviços desconcentrados, recursos humanos e
financeiros e grau de dependência em relação aos serviços centrais; (iii) nível e âmbito territorial
dos serviços, ou seja, o atlas da administração desconcentrada; (iv) mecanismos de coordenação
intersectorial a nível local ou regional, conforme os casos.
Ora, considerando esses factores, os principais problemas e deficiências da administração
territorialmente desconcentrada do Estado são as seguintes: (i) défice de desconcentração, havendo
muitas funções e serviços por desconcentrar; (ii) grande heterogeneidade de competências e de
nível de recursos humanos e financeiros dos serviços desconcentrados; (iii) falta de coerência e de
simetria na organização dos níveis e no âmbito territorial dos serviços desconcentrados; (iv)
insuficiência ou ausência de mecanismos de coordenação horizontal dos serviços desconcentrados.
É de assinalar que não existe um roteiro oficial da administração local e regional do Estado, o
que constitui um sintoma comprometedor da falta de conhecimento e de transparência da nossa
organização administrativa. Conhecem-se alguns exercícios de elaboração de uma carta da
administração desconcentrada, mas sem terem chegado ao fim e sem estarem publicados.
Uma das dificuldades adicionais para “ler” a Administração territorialmente desconcentrada
do Estado tem a ver com a enorme variedade das fontes normativas que a regulam. Também não
existe nenhuma norma geral nem lei-quadro sobre o formato da desconcentração. Cada ministério
(e cada instituto) adopta a sua própria solução. As leis orgânicas dos diversos ministérios são em
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geral muito parcas nessa matéria. Nuns casos os serviços periféricos são regulados por decreto-lei,
noutros por decreto regulamentar, noutros por portaria ministerial.
Os serviços desconcentrados de cada ministério tanto podem ter um formato homogéneo,
como apresentar diferenciações territoriais. Assim sucede por exemplo com as CCDR e com as
direcções regionais da Educação, neste caso com a particularidade de cada uma das cinco DRE ter o
seu próprio diploma orgânico, o que não sucede com as primeiras.
Em princípio, os serviços desconcentrados dependem de um único ministério, obedecendo ao
princípio da Administração departamental, com segmentação vertical da organização de cada
ministério. Mas pode suceder a partilha de serviços desconcentrados por mais de um ministério,
especialmente em resultado da cisão superveniente de ministérios. Tal é o caso das CCDR.
4. Excesso de centralização, défice de desconcentração
Aparentemente, Portugal dispõe de uma extensa e multiforme administração desconcentrada.
Assim é comparativamente com outros países europeus. Mas essa realidade mascara um grau de
desconcentração relativamente diminuto.
A verdade é que o nosso País tem uma Administração muito centralizada, continuando a
cargo do Estado funções e serviços que em muitos outro países cabem à administração territorial
descentralizada, sejam os municípios, as províncias ou departamentos, ou as regiões. Entre os
princípios constitucionais com reduzida implementação entre nós conta-se o princípio da
subsidiariedade, estabelecido no art. 6º da Constituição em relação à organização do Estado (lato
sensu) e da administração pública em geral4.
Como entre nós só existem as autarquias municipais (além das freguesias, de nível inframunicipal), não havendo nenhuma autarquia administrativa supramunicipal, continuam a caber ao
Estados tarefas administrativas que deveriam caber às colectividades territoriais autónomas. Essa
ausência de um nível de administração descentralizada entre os municípios e o Estado é o principal
factor responsável pelo empolamento da Administração do Estado e derivadamente da sua
Administração desconcentrada. De resto, o fraco nível de descentralização ainda torna mais
evidente e incompreensível o baixo nível de desconcentração.
Mas tendo em conta esse grau de forte centralização administrativa nas mãos do Estado,
então fácil é constatar que a desconcentração deixa muito a desejar, quando comparada com outros
países
menos
centralizados.
Ao
excesso
de
centralização
corresponde
um
défice
de
desconcentração.
Na nossa Constituição existe uma obrigação de desconcentração (art. 267º-2), pelo que a regra
deve ser a desconcentração, salvo quando haja razões para a concentração administrativa. Por isso,
o que precisa de justificação não é a desconcentração, mas sim a falta dela. Em princípio, devem ser
4 O princípio da subsidiariedade encontra-se também consagrado no art. 4º n.º 3 da Carta Europeia de Autonomia Local,
segundo o qual «o exercício das responsabilidades públicas deve incumbir, de preferência, às autoridades mais próximas
dos cidadãos».
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desconcentradas todas as funções administrativas, a não ser aquelas que ganham em estar
concentradas, tendo um único pólo de direcção e de execução5.
Se se utilizarem como critérios o número de serviços, de pessoal empregado e do volume de
gastos, fácil é verificar que os serviços da Administração local e regional do Estado representam
relativamente pouco no panorama da Administração estadual. Muitos serviços centrais poderiam
muito bem ser objecto de desconcentração. Como diz Nuno Vitorino, «grande parte das entidades
não desconcentradas ou das entidades de âmbito nacional desempenha funções que se enquadram
perfeitamente na tipologia dos domínios de actuação susceptíveis de desconcentração, de que são
exemplo a prestação de serviços aos cidadãos e às empresas e a gestão da coordenação da
prestação de serviços e incentivos» (p. 12).
O défice de desconcentração territorial é menos óbvio no caso dos estabelecimentos públicos
prestacionais (escolas, hospitais, museus), mas mesmo aí com evidentes lacunas, como sucede por
exemplo no caso dos estabelecimentos culturais e artísticos (teatro, ópera, etc.) e mesmo no caso
das universidades, havendo em Lisboa nada menos do que quatro universidades públicas, não
existindo nenhuma nos três distritos circundantes da capital (Leiria, Santarém e Setúbal). Mas a
insuficiência de desconcentração é mais notória no caso das demais funções administrativas menos
óbvias, como por exemplo, no domínio da ciência e da investigação ou da formação de pessoal e de
quadros dirigentes da Administração.
Sucede aliás que, em vez de um movimento no sentido de maior desconcentração
administrativa, têm-se verificado algumas manifestações de “concentração furtiva”. Assim, a
proliferação de institutos públicos a nível da Administração central traduz-se normalmente num
fenómeno de concentração, visto que essas funções, que muitas vezes estavam antes
compreendidas dentro de áreas desconcentradas, vêm a ser entregues a institutos públicos centrais,
sem a criação de serviços periféricos dos mesmos. A área da cultura foi porventura aquela em que
esse fenómeno mais se verificou, como a sua fragmentação em vários institutos públicos. Mas o
mesmo se pode dizer, em alguma medida, da área da segurança social, com a criação um megainstituto central e a eliminação dos serviços regionais da segurança social. O mesmo sucede com a
empresarialização
de
serviços
públicos
anteriormente
pertencentes
ao
sector
público
administrativo. A ideia de criação de uma “holding” nacional dos hospitais-empresa poderia ser um
passo nessa direcção. Caso especial é o do INE, com o recente esvaziamento das suas delegações
regionais e a concentração dos seus serviços em Lisboa.
Sobre a definição genérica de critérios de desconcentração, considera a Missão coordenada
por Nuno Vitorino que as funções susceptíveis do exercício desconcentrado são:
•
Prestação de serviços aos cidadãos e às empresas, sempre que esta acarrete serviços
mais eficientes e acessíveis aos cidadãos;
5
Em sentido estrito, o princípio da subsidiariedade refere-se especialmente à descentralização. Mas a mesma lógica vale
para a desconcentração. Como se viu, aliás, a formulação da Carta Europeia da Autonomia Local («autoridades mais
próximas dos cidadãos») aplica-se a ambas as figuras.
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•
Actividades de regulação, inspecção e controlo, melhor exercidos a nível subnacional
e cujos destinatários são, quer os serviços desconcentrados quer as autarquias
locais;
•
Planeamento e fixação de prioridades de âmbito subnacional, v.g., elaboração e
execução
de
programas
de
desenvolvimento
e
investimento
directamente
decorrentes das correspondentes estratégias sectoriais e territoriais;
•
Financiamento dos actores e parceiros públicos e privados de âmbito subnacional e
local.
Tudo isto vai ao encontro da «necessidade de estabelecer critérios e metodologias para a
desconcentração resultante da verificação de que as soluções até agora adoptadas são
significativamente diferenciadas e condicionadoras de uma visão sistémica do modelo organizativo
da Administração».
Por sua vez, J. Caupers, em 1994, classifica as competências comuns das unidades periféricas
em quatro grandes grupos:
•
Concepção e definição de políticas com fixação de objectivos da organização;
•
O planeamento, que integra a determinação, articulação e calendarização das
operações adequadas à concretização das políticas definidas, mormente o
levantamento dos recursos humanos, materiais e financeiros indispensáveis;
•
A gestão de recursos humanos, materiais e financeiros, que inclui as operações de
recrutamento e afectação de pessoal e de financiamento;
•
Actividades de controlo e avaliação, que cobrem as operações de verificação da
compatibilidade da decisão com as políticas prosseguidas pela organização e com as
leis que regem a sua actividade, a avaliação do impacto da decisão, ou seja, as suas
consequências práticas, e a aferição da racionalidade económica e social da decisão,
isto é, da relação entre os custos dos meios envolvidos e as vantagens dela
decorrentes.
5. Base territorial dos serviços desconcentrados
As
circunscrições
territoriais
dos
serviços
periféricos
da
administração
estadual
desconcentrada podem ser as mais variadas. Tanto podem coincidir com a circunscrição territorial
de colectividades territoriais autónomas, ou com agrupamentos delas, como serem uma divisão
territorial própria.
Uma vez que actualmente entre nós as autarquias territoriais estão reduzidas às freguesias e
aos municípios, só em relação a eles é que pode haver coincidência territorial entre Administração
desconcentrada e a Administração local do Estado, sendo poucos os serviços periféricos de âmbito
municipal (administração local do Estado), onde se contam, para além de alguns estabelecimentos
públicos locais (escolas, centros de saúde e hospitais), outros serviços administrativos, como as
repartições de finanças, os serviços de registo e notariado e pouco mais.
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No que respeita à administração desconcentrada de âmbito supramunicipal, ela seguiu uma
divisão territorial que não coincide com autarquias territoriais, que não existem, por continuarem
sem ser criadas as regiões administrativas. Mas aí encontramos vários níveis territoriais. O mais
tradicional, e o de menor dimensão territorial, é o dos distritos administrativos, que ainda
constituem a base de muitos serviços periféricos do Estado, especialmente na área da segurança e
ordem pública, protecção civil, segurança social, entre vários outros. Num nível territorial mais
amplo encontramos os serviços da administração regional do Estado. Aqui há essencialmente dois
tipos de divisão territorial. A primeira é o dos agrupamentos de distritos, congregando os 18
distritos do Continente em vários grupos (2, 3, 4, 5, 6, 7) que constituem macro-regiões. A segunda
divisão territorial é constituída pelas cinco NUT II (Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e
Algarve), cuja divisão não coincide com as fronteiras dos distritos, sendo muito mais recente.
Existem diversas variações destes dois esquemas básicos. Assim por exemplo o IPPAR, que
adopta como base territorial as NUT II tem, no entanto, sete serviços regionais, visto que procedeu à
divisão das regiões do Norte e do Centro em duas sub-regiões cada uma (litoral e interior); algo de
semelhante se passa com as direcções regionais do Ministério da Agricultura; no caso das
delegações regionais da Direcção-Geral de Transportes Terrestres (DGTT), que têm igualmente por
base as NUT II, há somente quatro circunscrições, por efeito da fusão do Alentejo e do Algarve
numa única região sul6.
Numa tipologia mais desagregada, J. Caupers (1994: 464) inventariou os seguintes modelos
de divisão territorial da administração do Estado:
•
Modelo Norte/Sul (duas áreas) – neste modelo «cabem todos os serviços que
assentam o desempenho das suas missões em duas unidades funcionais» e cuja
missão apenas é «susceptível de ser desempenhada sem grande proximidade dos
interessados: missões de gestão e de inspecção». É um modelo pluridistrital, ou seja,
agrupando distritos completos;
•
Modelo Norte/Centro/Sul (três áreas) – divide o território continental em três partes;
•
Modelo Norte/Centro/Lisboa/Sul (quatro áreas) – também com base pluridistrital, em
geral;
•
Modelo Norte/Centro/Lisboa/Alentejo/Algarve (cinco áreas) – «é aquele que maior
êxito teve ao longo da década de oitenta e resulta de um desenvolvimento da divisão
do País para servir de quadro de planeamento regional, foi adquirindo crescente
popularidade”; respectivo âmbito territorial não assenta na divisão distrital mas sim
nas regiões-plano;
6
Note-se que em muitos casos os diplomas de cada serviço regional ou categoria de serviços regionais delimitam as
respectivas circunscrições territoriais, com a indicação nominativa dos municípios abrangidos, de acordo com a delimitação
das NUT II à data vigente. Como entretanto foi alterada a delimitação das NUT, repartindo uma grande parte da antiga região
de Lisboa e Vale do Tejo pelas regiões do Centro e do Alentejo (Decreto-lei nº 244/2002, de 5 de Novembro), criou-se um
desfasamento entre aquelas circunscrições e as novas NUT. Por isso seria conveniente que a delimitação territorial fosse
feita por remissão para as regiões NUT, de modo a que a alteração destas implicasse um arrastamento automático da
delimitação de todos os serviços regionais com base nas NUT II.
11
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•
Modelo
Norte
Litoral/Norte
Interior/Centro
Litoral/Centro
Interior/Lisboa/Alentejo/Algarve (sete áreas) – mais presente nos serviços do
Ministério da Agricultura ;
•
Modelo distrital – «trata-se, ainda, do mais popular modelo de divisão territorial para
efeitos de implantação de redes periféricas; vem perdendo terreno para o modelo
que divide o País em cinco regiões.
•
Modelo municipal (276 áreas) – divide o território em tantas circunscrições quantos
os concelhos e sendo as redes mais densas utilizadas pela administração do Estado,
vocacionadas essencialmente para missões de prestação, de captação de recursos
financeiros e ainda para missões relativas à segurança das pessoas e de algumas
actividades (ex: repartições de finanças);
•
Casos atípicos (Justiça. Administração militar, etc.).
Segundo o relatório da Missão para a Reforma da Organização Territorial da Administração
do Estado «a diversidade de modelos organizativos vigentes tanto na Administração Central como
na desconcentrada, adoptados sem aparente racionalidade objectiva», revelam «dificuldades e
insuficiências que se verificam nas interacções e complementaridades entre instituições públicas e
destas com os cidadãos e com os agentes económicos e sociais», o que coloca «sérios problemas
no âmbito da necessária modernização e aumento da eficácia da Administração Pública».
O mesmo relatório constata também a «existência, sem racionalidade objectiva, de grande
diversidade nas bases territoriais utilizadas para a implantação de serviços desconcentrados – NUTE
II, Distritos, Agrupamentos de Distritos e outros territórios, o que suscita dificuldades de
compreensão da organização da Administração por parte dos cidadãos e dos agentes económicos e
sociais e das inerentes dificuldades que se colocam em aceder aos serviços desconcentrados,
enormes disfunções e deseconomias e grandes dificuldades de diálogo, articulação e coordenação
inter-sectoriais»(p.13).
Todavia, apesar desta multiplicidade caótica de modelos, há dois que sobressaem entre eles,
sendo os perfilhados na maior parte dos casos: (i) o modelo distrital, que é o mais tradicional,
dividindo o continente em 18 espaços territoriais; (ii) o modelo regional associado às regiões-plano
(1969) ou às NUT II (1989), sendo por isso mais moderno, criado especificamente para fins de
planeamento e desenvolvimento regional, mas que depois se foi afirmando como modelo básico da
administração macro-regional do Estado.
A primeira opção que há que tomar em matéria de desconcentração territorial tem a ver
portanto com o número de níveis de desconcentração. Assumindo os três principais níveis que
existem entre nós (desconcentração local, distrital e regional), importa saber que circunscrição é
que deve ser adoptada por cada serviço ou função administrativa desconcentrada. Deixando de lado
a Administração local do Estado, que deve ser reservada para os serviços que exigem uma malha
mais fina, por necessitarem de estar mais próximos dos cidadãos, a principal dificuldade surge na
12
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separação entre os serviços que devem ter âmbito distrital (ou sub-regional), com as 18 divisões
correspondentes, e aqueles que devem ter âmbito regional (macro-regional), com menos
circunscrições territoriais, tipicamente cinco. Por último, dentro dos serviços que têm vocação
regional, importa decidir pela matriz da agregação de distritos ou pela divisão das cinco regiõesplano ou NUT II7.
Estas opções encontraram resposta numa resolução do Conselho de Ministros de 2001 (ver
Anexo), seguindo as indicações do Relatório da Missão coordenada por Nuno Vitorino, que
preconizava que «a desconcentração territorial da administração deverá adoptar apenas duas bases
territoriais – NUTE II e os Distritos [como] referenciais únicos para a desconcentração da
Administração», com possibilidade de «estabelecer escalas territoriais mais baixas», a fim de
«permitir o exercício mais efectivo de actividades predominantemente executivas», desde que
sejam «agregadas nos correspondentes distritos ou nas NUTE II, haja identidade entre as unidades
territoriais de âmbito sub-distrital ou sub-regional adoptadas e não haja partição de municípios» (p.
13, 61 e 62).
Nessa senda, a referida Resolução do Conselho de Ministros tomou duas decisões
fundamentais: (i) estabelecer um critério para a divisão entre os serviços periféricos de vocação
distrital e o serviços periféricos de âmbito regional; (ii) optar decididamente pelo paradigma das
NUT II como base territorial dos serviços de âmbito regional, em vez do agrupamento de distritos.
Quanto ao primeiro ponto decidiu-se que deveriam ter âmbito distrital (ou micro-regional) os
serviços na área da segurança, da protecção civil, etc. e que deveriam ter âmbito regional (ou
macro-regional) os demais serviços, nomeadamente os das áreas do desenvolvimento económico,
do ordenamento e ambiente, da educação, da saúde e da economia. Quanto ao segundo ponto, a
opção pela circunscrição das NUT II tem a ver sobretudo com a sua modernidade e maior
adequação ao perfil económico e social do País, quando comparada com o arcaísmo dos distritos.
Já em 1994 J. Caupers defendia que «o passo mais importante seria a resolução da tensão
entre a região e o distrito», com a «eliminação do quadro distrital», aliás «condenado ao
desaparecimento pela própria lei fundamental». Na verdade, «a adopção generalizada do quadro
regional para as redes periféricas dos vários ministérios, se alguma coisa demonstra, é que o
distrito é demasiado acanhado para as necessidades de uma administração moderna de divisão
administrativa do continente (...)».
Importa ainda notar que nada impede a existência de desconcentração dentro da
desconcentração, ou seja, a desconcentração de serviços desconcentrados. Tal é o que sucede por
exemplo na saúde (com as administrações regionais e sub-regionais de saúde), na agricultura
(regiões agrárias, zonas agrárias) e vários outros.
7
Neste estudo tem-se em conta somente a divisão administrativa, deixando de lado a divisão judicial do território
(comarcas, distritos judicias, etc.). E dentro daquela só se considera a administração civil, abstraindo da divisão territorial da
administração militar (regiões militares). Muito menos se considera a divisão territorial das instituições não públicas, como a
divisão eclesiástica da Igreja Católica (paróquias, bispados), que acompanha de perto a divisão administrativa do território
(ou vice-versa).
13
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Olhando o panorama nacional da administração regional e sub-regional do Estado – deixando
portanto de lado a Administração de âmbito local –, importa ver as situações que não preenchem os
critérios definidos em 2001.
Assim têm âmbito distrital os seguintes órgãos e serviços (entre outros): governadores civis;
comandos distritais da PSP, centros distritais dos bombeiros e da protecção civil, centros distritais
da segurança social, delegações regionais do IAPMEI e do INATEL, direcções de finanças, direcções
de estradas, delegações regionais do Instituto Português da Juventude. Com excepção dos
primeiros casos, os demais serviços deveriam ter âmbito regional ou ser serviços sub-regionais de
serviços regionais.
Possuem âmbito pluridistrital (e não de NUT II) os seguintes serviços, entre os mais
importantes: administrações regionais de saúde, serviços regionais das DGEMN. Todos deveriam
adoptar a circunscrição das NUT II.
Assentam já na divisão regional das NUT II os seguintes órgãos e serviços: as CCDR, as
direcções regionais de educação (com pequenas adaptações), as direcções regionais da economia,
os serviços regionais do Ministério da Cultura (com algumas discrepâncias), as direcções regionais
do IPPAR, os serviços regionais do IEFP, os serviços regionais da DGTT, etc.
O programa do actual Governo reafirma a ideia de uma base territorial homogénea para a
administração territorial do Estado, baseada nas NUT II. De facto, pode ler-se o seguinte (cfr. anexo):
Convergentemente, será adoptado um modelo coerente para a administração
desconcentrada do Estado, também em torno das cinco regiões-plano,
designadamente por via da estabilização do núcleo de competências das
Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) e da sua
valorização como espaço de coordenação das políticas sectoriais à escala
regional, obtendo uma escala eficiente para a concertação estratégica, a
coordenação de políticas e a contratualização de recursos e metas. (...)
No mesmo sentido, proceder-se-á à adaptação territorial dos serviços
desconcentrados dos diversos Ministérios, de forma a adoptarem delimitações
geográficas comuns, igualmente sob o princípio das cinco regiões-plano, tendo
em vista garantir uma matriz espacial coerente a partir das NUTS.
Esta linha de acção implica o reordenamento territorial de vários serviços desconcentrados
que têm (ou devem ter) escala regional e que actualmente não assentam na repartição territorial das
regiões-plano. Saber com que ritmo é que as necessárias adaptações vão ser efectuadas, é uma
coisa sobre a qual não existem indicações políticas concretas.
6. Formas de organização e gestão dos serviços desconcentrados
Os serviços da Administração territorial do Estado (sector público administrativo) não gozam
em geral de personalidade jurídica. São também serviços normalmente desprovidos de autonomia
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financeira, inseridos numa relação de hierarquia com os serviços centrais do Estado e com os
correspondentes membros do Governo. Os seus dirigentes têm geralmente o estatuto de directoresgerais.
Não dispondo de personalidade jurídica, a sua autonomia é limitada, não podendo contratar
em nome próprio, nem terem autonomia patrimonial, nem serem patrimonialmente responsáveis
pelos danos que causem. Sem autonomia financeira, a sua margem de actuação é escassa, desde
logo pelos baixos limites à autorização de despesas. O seu financiamento é feito quase
exclusivamente por via do orçamento dos Estado, sendo poucos os casos de recursos financeiros
próprios de montante significativo.
Há porém excepções. Assim, há serviços periféricos com personalidade jurídica, como sucede
com as administrações regionais de saúde (a razão está no facto de elas gerirem os centros de
saúde, que não têm personalidade jurídica, ao contrário do que sucede com os hospitais). E há
serviços com autonomia financeira, como sucede com as comissões de coordenação e
desenvolvimento regional.
Teórica e constitucionalmente nada impede a atribuição de personalidade jurídica a certos
serviços da Administração territorialmente desconcentrada, criando uma espécie de institutos
públicos regionais. E também é possível ampliar os casos de autonomia financeira, dada a abertura
legal para tal, mesmo na ausência de receitas próprias com a dimensão exigida por lei. Mas no
actual quadro legislativo nenhumas dessas soluções pode ser um padrão generalizado.
A generalidade dos serviços regionais desconcentrados é equiparada a direcções-gerais,
presididas por um director regional, nomeadamente com dois vice-directores regionais.
Compreendem em geral várias direcções de serviços, que, no caso de direcções regionais
genéricas, correspondem às diferentes direcções-gerais do respectivo ministério.
Como serviços do Estado que são, os serviços desconcentrados obedecem às normas de
organização e gestão da administração estadual, no plano do recrutamento e gestão de pessoal, da
gestão financeira, etc. De resto, não faria muito sentido que eles tivessem um modelo de
organização, gestão e financiamento muito distintos. Mas isso não exclui alguma margem de
adequação às situações locais e regionais no que respeita à criação e alteração das estruturas
orgânicas. Assim já se defendeu (Nuno Vitorino) que a intervenção do Conselho de Ministros se
deva cingir à definição da sua natureza, especificação da autonomia e identificação da respectiva
missão, conferindo aos dirigentes regionais poderes relativamente à especificação do modelo
orgânico dos serviços e organismos da Administração, incluindo a possibilidade de negociação
anual com o Governo sobre o plano de acção e recursos orçamentais e de pessoal.
Como se viu acima, existe segmentação vertical dos serviços desconcentrados de cada
ministério (ou instituto público), sem partilha de recursos entre serviços de diferentes ministérios.
Uma das possíveis inovações poderia ser a “mutualização” de recursos e de meios, à imagem do
que ocorre em França. Uma tal solução poderia produzir significativas poupanças de gastos e a
melhoria das infra-estruturas logísticas da administração desconcentrada.
15
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No que respeita aos métodos de gestão pública, são hoje relativamente consensuais as linhas
de reforma ou modernização administrativa. Independentemente da orientação política dos
governos, são assaz convergentes as orientações preconizadas: descentralização e desconcentração
de tarefas, autonomia e responsabilidade dos serviços, definição clara de objectivos e meios,
avaliação do desempenho, diferenciação pelo mérito, redução ou simplificação de formalidades e
procedimentos, combate à morosidade das decisões, ênfase nos resultados, integração de métodos
de gestão empresarial, centralidade dos utentes, adopção de formas e mecanismos de direito
privado (em prejuízo dos tradicionais mecanismos próprios do direito administrativo)8. A
desconcentração administrativa constitui um quadro que corresponde a uma das linhas fulcrais das
reformas
da
administração
pública,
que
passam
pela
centralização
estratégica
e
pela
“descentralização operacional”, aliando autonomia e responsabilidade.
Quanto ao financiamento dos serviços periféricos, ele assenta essencialmente em dotações do
orçamento do Estado. Mas não devem excluir-se, antes pelo contrário, os recursos próprios. É o
caso das CCDR, que podem cobrar taxas sobre pareceres e estudos nomeadamente no âmbito da
organização e gestão autárquica.
Há duas áreas onde a administração desconcentrada sofre de sérios “handicaps”, que dizem
respeito ao recrutamento de dirigentes e ao pessoal. Como se escrevia no Relatório da Missão para
Reforma da Organização Territorial, entre os pontos negativos da situação actual conta-se «a rigidez
que decorre da metodologia vigente de selecção de dirigentes da Administração e o respectivo
estatuto, as dificuldades respeitantes à mobilidade territorial dos funcionários, bem como a
inexistência de estímulos adequados e a reduzida dimensão média, em termos de atribuições e
competências de recursos financeiros e humanos».
A situação é agravada no que respeita aos funcionários, pela menor disponibilidade de cursos
e acções de formação e pelo insucesso das iniciativas de fomento da mobilidade, quer da
administração
central
para
a
administração
periférica
quer
entre
as
administrações
desconcentradas.
7. Coordenação territorial dos serviços desconcentrados da administração do Estado
O relatório da Missão considerava serem patentes os «níveis muito reduzidos de articulação
inter-sectorial entre os diferentes departamentos da Administração Pública e, sobretudo, de
relacionamento com entidades exteriores à Administração, prevalecendo as relações de tipo vertical
e internas (hierárquicas), características de uma organização pouco desenvolvida e com
repercussões negativas na eficácia e economia da concretização das políticas públicas» (p.11)
8
As propostas modernas de reforma/modernização da Administração Pública são em geral influenciadas pelas ideias do
new public management (NPM) ou “nova gestão pública”, um paradigma de gestão que emergiu nas últimas duas décadas.
Em traços gerais, o NPM procura fundar uma nova cultura de gestão de serviços públicos, que tem vindo a ser aplicada nos
mais diversos sectores nacionais de acção pública, em oposição ao modelo burocrático tradicional, centralizado, pouco
inovador e não sujeito a uma assídua regulação externa e ao escrutínio dos cidadãos e, portanto, carecido de accountability.
A tónica é, assim, colocada na efectividade dos resultados, na eficiência e na responsabilidade dos funcionários ao serviço do
Estado.
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A desconcentração territorial cria uma verticalização sectorial da Administração pública. Em
cada
circunscrição
territorial
coabitam
serviços
periféricos
de
diferentes
ministérios
e
departamentos ministeriais e até do mesmo departamento ministerial (por exemplo coexistência de
direcções regionais de um certo ministério e de delegações regionais de institutos públicos da
respectiva administração indirecta).
Ora, se não forem instituídos mecanismos de coordenação transversal dos diversos serviços
periféricos, corre-se o risco de actuação desgarrada de cada um deles, sem interiorização de uma
lógica de actuação local ou regional, conforme os casos. Não é difícil ver que a actuação isolada de
cada um deles pode criar disfunções, ocasionar investimentos pouco integrados e gerar
desperdícios de recursos públicos. A interdependência dos vários sectores só ganha com o
estabelecimento de mecanismos de coordenação em cada um dos níveis territoriais da
administração desconcentrada.
No modelo de administração territorial francês, que tanto influenciou o nosso, a tarefa de
coordenação das administrações estaduais desconcentradas cabe aos prefeitos, respectivamente o
prefeito departamental e o prefeito regional. São representantes do Governo, com poderes de tutela
sobre as administrações autónomas (municípios, departamentos, regiões), mas também com
funções de coordenação dos serviços territoriais do Estado. Isso permite conferir à administração
estadual desconcentrada um alto grau de consistência e de entrosamento.
Entre nós existem hoje soluções legalmente estabelecidas para a coordenação transversal da
administração territorial do Estado, quer a nível distrital quer a nível regional. Todavia, num dos
casos (o distrito) esse mecanismo não funciona eficientemente e no outro (nível regional) nem
sequer foi posto em execução. Vejamos cada uma das soluções.
No caso dos distritos, a matéria está prevista no Decreto-Lei nº 213/2001, de 2 de Agosto, que
introduziu modificações no estatuto dos governadores civis (cfr. Anexo). Nos termos desse diploma,
a coordenação dos serviços da Administração regional do Estado ao nível distrital cabe ao
Governador Civil, assistido por um conselho coordenador de natureza intersectorial, que tem
composição variável, conforme os temas em agenda e que dispõe de poderes meramente
consultivos. Na sua composição entram, designadamente, os responsáveis pelos serviços
desconcentrados de âmbito regional actuantes na área do distrito (art. 13º). A sua tarefa principal
consiste em «promover a cooperação entre os serviços públicos desconcentrados» (art. 14º do
referido diploma).
No caso da administração regional, a questão da sua coordenação horizontal não encontrou
resposta até há poucos anos. Foi já no final da década passada que o problema foi suscitado. A
primeira ideia foi a de criar uma figura de coordenador regional da Administração desconcentrada
do Estado com o estatuto de membros do Governo ou equiparado, algo entre um governador civil
regional e um ministro para cada região. Mas a ideia não foi avante, dada a resistência que
encontrou. A solução que veio a encontrar apoio encontra-se no Decreto-lei nº 265/2001, de 28 de
Dezembro, que veio atribuir essa função aos presidentes das CCDR respectivas, coadjuvados por
17
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um conselho coordenador regional e por um fórum regional por eles presididos (cfr. anexo). O
conselho coordenador seria integrado pelos dirigentes máximos do serviços e organismos da
administração desconcentrada e por representantes dos ministérios sem serviços regionais, bem
como os governadores civis dos distritos abrangidos por cada região. O fórum regional seria
composto por representes dos municípios, dos parceiros económico-sociais e de outras instituições
(universidades e outras entidades de natureza ou utilidade pública), sendo dividido em três secções,
compostas pelos representantes de cada uma das três categorias indicadas..
Essa solução não foi porém implementada até momento; e a mudança do modelo de
designação do presidente das CCDR – passando a ser nomeado pelo Governo de entre uma lista de
três pessoas indicadas pelo conselho regional –, contribui seguramente para isso, dado que aquela
solução pressupõe obviamente que o presidente da CCDR é alguém da confiança do Governo em
funções. Porém, se estiver fora de causa voltar à solução comissarial abandonada há poucos anos,
então não se vê outra solução que não a de fazer reviver a solução legalmente em vigor, com as
devidas adaptações.
As funções de cooperação horizontal dos serviços periféricos do Estado podem, em abstracto
revestir, dois modelos: (i) um modelo colegial ou “cooperativo”, com participação de todos os
responsáveis dos diferentes serviços, sem um coordenador com funções próprias; (ii) um modelo
de coordenador com funções e poderes próprios, coadjuvado por um conselho coordenador
representativo dos diversos serviços.
As soluções legalmente vigentes entre nós, quer para a administração de base distrital, quer
para a administração de base regional, optaram claramente pelo segundo modelo, embora os
coordenadores (respectivamente os governadores civis e os presidentes da CCDR) acumulem com
as funções próprias na administração periférica. Ora, a figura do coordenador supõe uma
autoridade sobre os demais dirigentes da administração desconcentrada, que não é compatível com
um estatuto idêntico ao dos seus pares em termos de legitimidade e de forma de designação. No
exercício da função de coordenação, ele deve ser o representante do Governo como tal e não deste
ou daquele ministério. Por isso, ele deve ser nomeado conjuntamente pelo Ministro da tutela do seu
próprio serviço mas também pelo Primeiro-ministro e ter um estatuto distintivo correspondente.
Quanto às competências dos coordenadores da administração regional do Estado (que é a
que importa neste estudo), elas podem compreender – como se aponta no relatório da Missão –
poderes de acompanhamento da execução das políticas públicas nacionais desconcentradas ao
nível das NUTE II; poderes de dinamização da articulação entre serviços e departamentos
desconcentrados nessa área e poderes de representação permanente do Governo em cada NUT II
(informação ao Governo sobre dinâmicas regionais e interesses das correspondentes áreas de
intervenção, informação aos cidadãos e agentes económicos e sociais e inter-acção com o Primeiro
Ministro e com o Governo sobre os problemas específicos da NUT II.
18
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8. As Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) e a administração
regional do Estado
As
comissões
de
coordenação
e
desenvolvimento
regional
(CCDR)
são
serviços
desconcentrados do Estado na área do planeamento e desenvolvimento regional, do apoio às
autarquias locais e do ordenamento do território e ambiente. A respectiva orgânica encontra-se hoje
estabelecida no Decreto-Lei n.º 104/2003, de 23 de Maio, que entre outras coisas alterou o seu nome
(antes eram Comissões de Coordenação Regional) e o modo de designação do seu presidente.
As CCDR têm três características específicas que as diferenciam dos demais serviços
desconcentrados regionais do Estado; (i) especialmente depois da integração das DRAOT, elas
tornaram-se serviços regionais assaz abrangentes, na área do desenvolvimento e do planeamento
regional, do ambiente e do ordenamento do território; (ii) elas constituem uma interface com os
municípios, prestando-lhes apoio e fornecendo-lhes serviços; (iii) elas possuem um mecanismo de
participação administrativa que envolve não somente os municípios mas também outras
instituições públicas e organizações sociais, através do conselho regional9.
Os seus presidentes, além de dirigirem as CCDR, estão incumbidos de outras tarefas, desde a
função de coordenação já referida até à função de gestão dos programas regionais de investimento
no quadro do QCA, nos termos do Decreto-Lei nº 54-A/2000, de 7 de Abril. Também a sua forma de
designação é original, sendo nomeados pelo Governo mas com base numa lista tríplice indicada
pelo conselho regional da CCDR (embora esta indicação não seja estritamente vinculativa para o
Governo, que pode escolher outra pessoa).
Por tudo isto as CCDR ocupam um lugar singular na administração regional do Estado.
Um dos problemas colocados pelos serviços desconcentrados com base em circunscrições
territoriais de grande dimensão diz respeito à necessidade de desconcentrar a própria administração
regional do Estado. Isso vale sobretudo para as regiões Norte, Centro e Alentejo, especialmente as
duas primeiras em que as sedes regionais são territorialmente muito excêntricas. A necessidade de
serviços periféricos não tem a ver propriamente com as funções de decisão mas mais com a função
de apoio técnico e administrativo às autarquias locais e às actividades económicas.
O programa do actual Governo aponta para um “upagrade” do papel das CCDR. De facto,
nele pode ler-se:
Convergentemente, será adoptado um modelo coerente para a administração
desconcentrada do Estado, também em torno das cinco regiões-plano,
designadamente por via da estabilização do núcleo de competências das
Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) e da sua
valorização como espaço de coordenação das políticas sectoriais à escala
9
No conselho regional também participam, ainda que sem direito a voto, os representantes dos serviços regionais de
muitas outras áreas da Administração desconcentrada, o que constitui uma expressão do papel singular das CCDR na
administração regional do Estado.
19
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regional, obtendo uma escala eficiente para a concertação estratégica, a
coordenação de políticas e a contratualização de recursos e metas.
Para reforçar a capacidade efectiva de intervenção das comunidades territoriais
e para aumentar a qualidade e eficácia das políticas de ambiente, ordenamento e
desenvolvimento territorial, atribuir-se-ão às CCDR os poderes e as condições
indispensáveis ao desempenho das seguintes funções: participar na formulação
de políticas nacionais, garantindo a necessária sensibilidade e adequação à
diversidade territorial existente; efectuar a coordenação intersectorial (entre
entidades da Administração central e entre políticas sectoriais regionalizadas) nos
domínios do planeamento e da gestão territorial; e, finalmente, contratualizar com
entidades sub-regionais a execução de medidas e subprogramas específicos
(infra-estruturas e equipamentos colectivos, etc.) e a participação em planos intermunicipais de ordenamento do território.
9. Administração regional do Estado e regionalização
O programa do actual Governo recupera o projecto de regionalização administrativa do
Continente, mediante a criação das regiões administrativas previstas na Constituição, embora
remetendo o necessário referendo para depois desta legislatura.
A regionalização, a realizar-se, vai obviamente ter um profundo impacto sobre a
administração regional do Estado. Não se trata somente de diminuir as funções do Estado e, logo,
de diminuir as funções da sua administração periférica. É que, ao contrário do que tem sucedido em
geral com a descentralização para os municípios – que não tem envolvido a transferência de
serviços, instalações, equipamento e pessoal –, a descentralização regional vai naturalmente ser
operada pela transferência total ou parcial de serviços, implicando a extinção ou redução da
administração estadual periférica nos domínios regionalizados. Nos termos do art. 21º da lei-quadro
das regiões administrativas (Lei nº 56/91 de 13 de Agosto), está expressamente prevista a
«progressiva transferência para as regiões dos serviços periféricos afectos ao exercício de funções a
elas cometidas», a qual deve ser acompanhada com a transferências do respectivo pessoal.
Com essa operação a Administração do Estado ficará menos centralizada e menos
desconcentrada. Mas é evidente que a regionalização não abrangerá todas as funções
administrativas e os correspondentes serviços, pelo que continuarão a existir serviços periféricos do
Estados coabitando com os órgãos e serviços das regiões administrativas. Quanto aos serviços a
serem regionalizados, o quadro de referência deve ser o constante da Lei-quadro das regiões
administrativas, que continua em vigor embora de eficácia suspensa.
Segundo o art. 17º dessa lei, que enuncia as atribuições regionais, elas compreendem os
domínios do desenvolvimento económico e social, ordenamento do território, ambiente,
conservação da natureza e recursos hídricos, equipamento social e vias de comunicação, educação
e formação profissional, cultura e património histórico, juventude, desporto e tempos livres,
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turismo, abastecimento público, apoio às actividade produtivas, e apoio à acção dos municípios. É
bom de ver que estas áreas cobrem grande parte dos serviços periféricos do Estado, a começar
pelas CCDR, que passariam a constituir a espinha dorsal da nova administração regional autárquica,
agora sob a direcção dos respectivos órgãos autárquicos.
Esta recolocação da regionalização na agenda da reforma institucional torna necessário
desenhar a desconcentração territorial da administração do Estado em função da preparação da
infra-estrutura administrativa daquela. Isso implica designadamente as seguintes tarefas: (i)
identificação dos serviços periféricos previsivelmente elegíveis para transferência para as regiões
administrativas; (ii) harmonização da respectiva base territorial, de acordo com a geografia das NUT
II; (iii) entrosamento intersectorial, preferivelmente sob a égide da CCDR, que constituem
inevitavelmente o “núcleo duro” da eventual futura administração regional; (iv) homogeneização de
formas de organização e gestão; (v) implementação de uso compartilhado de alguns serviços e
recursos.
10. Conclusões
Deste estudo podem deduzir-se as seguintes conclusões:
a) A desconcentração constitui uma das directivas constitucionais para a administração
pública;
b) O grau de desconcentração administrativa é relativamente baixo em Portugal, tendo
sobretudo em conta a inexistência de autarquias locais de nível supramunicipal;
c) Importa superar as lacunas da desconcentração em algumas tarefas importantes da
administração, nomeadamente nos domínios da investigação e inovação e da formação de pessoal
da administração pública;
d) Cumpre proceder à separação entre os serviços que devem ter âmbito distrital (segurança,
protecção civil, etc.) e os que devem ter âmbito macro-regional, sem prejuízo de estes possuírem
delegações sub-regionais, como sucede com algumas áreas (por exemplo, a saúde);
e) Há que dar seguimento à orientação de fazer alinhar a divisão territorial dos serviços
regionais com a área das NUT II, de modo a harmonizar as fronteiras dos diferentes serviços e a
facilitar a sua coordenação horizontal; isso implica a adaptação da divisão regional de muitos
serviços regionais, desde as administrações regionais de saúde às da segurança social;
f) Enquanto a divisão territorial dos distritos for discrepante com a divisão territorial das NUT,
as divisões sub-regionais dos serviços regionais não podem assentar nos distritos, devendo
respeitar as fronteiras da NUT correspondente;
g) Agilizar os meios de recrutamento e gestão de pessoal e de gestão financeira dos serviços
desconcentrados e equacionar a hipóteses de compartilhamento de serviços técnicos ou auxiliares;
h) Implementar mecanismos de coordenação horizontal dos serviços da administração
territorial, preferivelmente por intermédio dos presidentes das CCRD, tal como previsto na lei, ou
por outro meio alternativo apropriado;
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i) Assumir o lugar singular das CCRD na Administração desconcentrada do Estado, pelas suas
vastas funções e recursos, pelos importantes poderes de que dispõe, pelo seu papel de interface
com a administração autárquica, pela sua intervenção nos programas comunitários de investimento
e na atribuição das ajudas comunitárias;
j) Na perspectiva da recuperação da agenda da regionalização, proceder ao desenho dos
serviços desconcentrados em função desse desiderato, procedendo às alterações necessárias.
Principais referências bibliográficas
João Caupers, A Administração Periférica do Estado, Lisboa, 1994.
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed. vol. I, Coimbra, 1994.
Nuno Vitorino (Coord.), Relatório Final da Missão para a Reforma da Organização Territorial
da Administração do Estado, Lisboa, 2001.
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Anexos
Anexo I
Governadores civis
Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de Novembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 213/2001, de 2 de Agosto
CAPÍTULO V
Conselho coordenador da administração central de âmbito distrital
Artigo 13.º Definição e composição
1 - O conselho coordenador é um órgão de consulta do governador civil que reúne obrigatoriamente uma vez em
cada trimestre, e sempre que o governador civil o convoque.
2 - São membros do conselho coordenador:
a) O governador civil, que preside;
b) O vice-governador civil, quando existir;
c) Os responsáveis pelos serviços desconcentrados de âmbito distrital que exercem competências na área do distrito;
d) Os responsáveis máximos das forças de segurança da área do distrito; e) O chefe da delegação distrital da
protecção civil. 3 - Para efeitos dos números anteriores, e tendo em conta a matéria a analisar, o governador civil pode:
a) Convidar outras entidades representativas no distrito;
b) Limitar a convocação dos representantes às áreas sectoriais a abordar.
4 - A convocação para cada reunião do conselho coordenador será dirigida directamente pelo governador civil ao
representante dos serviços indicados no n.º 2.
Artigo 14.º [...]
1 - Compete ao conselho coordenador, sob proposta e no âmbito das competências do governador civil, pronunciarse sobre as seguintes matérias relativas ao respectivo distrito:
a) Protecção civil;
b) Segurança pública, designadamente sobre policiamento de proximidade;
c) Prevenção e segurança rodoviárias;
d) Outras matérias de interesse para a administração de âmbito distrital.
2 - A análise das matérias referidas nos números anteriores visa promover a cooperação entre os serviços públicos
desconcentrados ou entre estes e outros órgãos administrativos localizados na circunscrição distrital.
3 - As conclusões finais das reuniões realizadas pelo conselho coordenador serão transmitidas ao membro do
Governo competente em razão da matéria.
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Anexo II
Orientações sobre a desconcentração territorial da Administração do Estado
Resolução do Conselho de Ministros n.º 146/2001
O Programa do Governo prevê expressamente o reforço da eficácia da Administração do Estado, nomeadamente
através de uma articulação eficaz dos serviços dos vários níveis da Administração e de uma coordenação interdepartamental
efectiva dos serviços desconcentrados, acompanhada da necessária reorganização territorial.
No território nacional coexistem, actualmente, matrizes muito diversificadas de organização territorial de serviços e
departamentos da Administração do Estado, desde as NUTE II (correspondentes às áreas abrangidas pelas comissões de
coordenação regional), aos distritos, aos agrupamentos de distritos e, ainda, outras divisões territoriais, como os
agrupamentos de municípios.
Na inexistência de critérios e metodologias comuns para a desconcentração, as soluções até agora adoptadas pelos
vários ministérios são significativamente diferentes, dificultando as relações com os cidadãos e os outros destinatários da
actividade administrativa, impedindo o estabelecimento de relações de articulação e cooperação entre serviços
desconcentrados e com as autarquias locais e condicionando uma compreensão sistémica do modelo organizativo da
Administração.
A fixação de uma base territorial comum para a desconcentração constitui um dos requisitos fundamentais para a
modernização e eficácia da Administração do Estado, no sentido de optimizar as condições para uma efectiva articulação
interdepartamental.
A desejável uniformização de matrizes territoriais deverá, no entanto, ser flexível, acomodando soluções
diversificadas a adoptar pelos vários ministérios e departamentos, de acordo com a natureza das respectivas funções.
Deve reconhecer-se que a escala territorial regional, correspondente às NUTE II, é a mais propícia aos domínios de
actuação que, associados à concretização de políticas públicas nacionais, conheçam ou se adeqúem à consagração de
diferenciações territoriais, enquanto a escala territorial distrital é a mais adequada aos domínios de actuação da
Administração associados à concretização de políticas públicas nacionais territorialmente uniformes.
Nestes termos, a desconcentração territorial da Administração deve adoptar como bases territoriais as NUTE II e os
distritos, devendo ser perspectivada a convergência gradual entre as NUTE II e os distritos, que, tendo em conta as restrições
impostas pelo III Quadro Comunitário de Apoio, não terá lugar até 2006.
A eventual utilização de bases territoriais de segundo nível de desconcentração para actividades predominantemente
executivas poderá ser adoptada por cada ministério, no respeito pelos seguintes princípios:
Agregação das unidades territoriais de âmbito sub-regional ou subdistrital nas correspondentes NUTE II ou distritos;
Identidade, em domínios de actuação complementares, entre as unidades territoriais de âmbito sub-regional ou
subdistrital;
Não partição de municípios. Por último, a iniciativa e a decisão sobre as alternativas de concretização das orientações
respeitantes à desconcentração da Administração cabem a cada um dos ministérios, de acordo com a natureza e situação
específicas das respectivas responsabilidades institucionais.
Assim:
Nos termos da alínea c) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros aprova as seguintes orientações
relativas à desconcentração territorial da Administração Pública:
1 - Os distritos e as áreas correspondentes ao nível II da Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatísticos
(NUTE II) passam a constituir os referenciais únicos para o primeiro nível de desconcentração dos serviços e organismos da
Administração Pública.
2 - A orientação definida no número anterior não prejudica a concretização a médio prazo de um modelo gradualista
de convergência territorial entre os distritos e as NUTE II, que deverá ser concretizado a partir de 2007.
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3 - A consideração de níveis subsequentes de desconcentração territorial da Administração Pública, visando melhorar
a eficácia da actuação desconcentrada, será concretizada tendo em conta as características e exigências específicas de cada
domínio de acção governativa - correspondendo, portanto, a soluções diversificadas que poderão aplicar-se aos actuais
distritos, ao nível III da Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatísticos (NUTE III) ou a outras modalidades de
agrupamento de municípios.
4 - A concretização das orientações definidas nos números anteriores deve assegurar a identidade das divisões
territoriais adoptadas em domínios directamente complementares da acção governativa.
5 - A natureza das funções administrativas cujo primeiro nível de desconcentração corresponde aos distritos,
nomeadamente, são as funções nos domínios da segurança, ordem pública, protecção civil e organização dos processos
eleitorais.
6 - A natureza das funções administrativas cujo primeiro nível de desconcentração corresponde às NUTE II são as
adequadas a diversas políticas públicas de âmbito económico e social.
7 - A articulação dos serviços e organismos da Administração Pública desconcentrados nos distritos é exercida pelos
governadores civis, nos termos do Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei
n.º 316/95, de 28 de Novembro.
8 - A articulação dos serviços e organismos da Administração Pública desconcentrados nas NUTE II é exercida pelos
presidentes das comissões de coordenação regional, nos termos do Decreto-Lei n.º 265/2001, de 28 de Setembro.
9 - As bases territoriais vigentes relativas à desconcentração de serviços e organismos da Administração deverão ser
adaptadas no prazo de 12 meses, em conformidade com as orientações definidas nos números anteriores.
Presidência do Conselho de Ministros, 19 de Julho de 2001. - O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira
Guterres.
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Anexo III
Coordenação da administração desconcentrada regional do Estado
Decreto-Lei n.º 265/2001, de 28 de Setembro
O Programa do XIV Governo Constitucional expressamente reconhece que a tradição de compartimentação sectorial
das políticas públicas, a descoordenação resultante da existência de mais de três dezenas de modelos de organização
territorial do Estado e a excessiva centralização administrativa e financeira constituem óbices à competitividade de Portugal
num contexto de união económica e monetária europeia.
A estratégia da reforma democrática do Estado não pode deixar de orientar-se no sentido de combinar a visão
sectorial com uma melhor coordenação horizontal das políticas públicas, à escala nacional, regional e local.
Há que privilegiar as políticas centradas no território, a racionalização da administração desconcentrada e a
concretização dos princípios da subsidiariedade e da descentralização, dando prioridade à correcção de assimetrias
regionais, com vista ao desenvolvimento harmonioso das diversas regiões do País.
Impõem-se o reforço da desconcentração resultante do modelo organizativo do III Quadro Comunitário de Apoio e da
próxima descentralização de poderes detidos pela administração central, desencadeada pela Lei n.º 159/99, de 14 de
Setembro, a prossecução de processos de simplificação e desburocratização administrativa e, ainda, a criação dos
mecanismos adequados de coordenação entre os departamentos administrativos.
Enquanto não for concretizada a regionalização constitucionalmente prevista, impõe-se o recurso a esquemas de
descentralização e desconcentração adequados à dinamização de políticas públicas económicas e sociais com base no
território. De entre as várias soluções politicamente possíveis, como as que se traduziriam na criação de subsecretários de
Estado para a descentralização e desconcentração administrativas ou na criação de comissários regionais, preferiu-se, nesta
fase, optimizar os modelos orgânicos e funcionais já existentes ao nível das comissões de coordenação regional.
Nestes termos, o presente diploma reforça a coordenação política estratégica do Governo em matéria de
desconcentração e descentralização administrativas, de reforma da administração periférica do Estado e de coordenação
territorial das políticas públicas, atribuindo aos presidentes das comissões de coordenação regional, no âmbito de cada uma
das NUTE II (Nomenclatura de Unidades Territoriais para Fins Estatísticos), as importantes funções de:
Articulação dos serviços públicos regionalmente desconcentrados, sobretudo no que se refere à concretização de
políticas públicas nacionais com incidência regional, em matéria de desenvolvimento económico e social;
Dinamização e acompanhamento do processo de desconcentração administrativa de âmbito regional e de
procedimentos modernizadores da administração desconcentrada do Estado;
Informação ao Governo sobre as dinâmicas regionais e sobre os interesses das correspondentes áreas de
intervenção;
Informação aos cidadãos e agentes económicos e sociais sobre as políticas governamentais relevantes à escala
territorial respectiva;
Articulação com o Primeiro-Ministro e com os demais membros do Governo relativamente às potencialidades e
problemas específicos da respectiva NUTE II.
Mantendo-se as comissões de coordenação regional enquanto serviços técnicos desconcentrados do Ministério do
Planeamento, os respectivos presidentes, no âmbito das funções enunciadas, ficam na directa dependência do PrimeiroMinistro e são apoiados por conselhos coordenadores regionais, compostos pelos responsáveis máximos dos serviços e
organismos da Administração Pública desconcentrada, e por fóruns regionais, integrados por representantes do poder local e
dos parceiros económicos e sociais e por representantes de natureza institucional.
De igual modo, mantêm-se as competências dos governadores civis enquanto representantes do Governo nos
distritos, referência territorial da desconcentração no que respeita às funções nos domínios da segurança, ordem pública,
protecção civil e organização dos processos eleitorais.
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Por último, a filosofia subjacente ao projecto de desconcentração territorial da administração do Estado é a de
conferir relevante autonomia organizativa aos fóruns regionais, pelo que os presidentes das comissões de coordenação
regional presidirão a estes órgãos, para lhes dar operacionalidade, mas não farão parte deles.
Assim:
Nos termos do n.º 2 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
Artigo 1.º Presidentes das comissões de coordenação regional
1 - Para além das competências que lhes estão atribuídas enquanto
órgão dirigente das comissões de coordenação
regional (CCR), aos presidentes das CCR compete, nas áreas correspondentes ao nível II da Nomenclatura das Unidades
Territoriais para Fins Estatísticos (NUTE II):
a) Promover a articulação entre os serviços públicos regionalmente desconcentrados, em especial no que se refere à
concretização das políticas públicas nacionais, em especial nos sectores económico e social;
b) Promover o desenvolvimento dos procedimentos desconcentrados e modernizadores da administração ao nível
regional;
c) Assegurar a informação do Governo sobre as dinâmicas regionais sobre as políticas públicas governamentais com
incidência no âmbito territorial respectivo;
d) Apoiar o Primeiro-Ministro e os demais membros do Governo na prossecução da política de desconcentração e
descentralização administrativa.
2 - No exercício das funções referidas no número anterior, os presidentes das CCR ficam na dependência directa do
Primeiro-Ministro.
3 - Para efeitos do exercício das competências que lhe são conferidas pelo n.º 1 do presente artigo, os presidentes das
CCR têm estatuto equiparado a subsecretário de Estado.
Artigo 2.º Conselhos coordenadores regionais
1 - É criado, em cada uma das áreas correspondentes ao nível II da Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins
Estatísticos (NUTE II), um conselho coordenador regional.
2 - O conselho coordenador regional é presidido pelo presidente da CCR e composto pelos:
a) Responsáveis máximos dos serviços e organismos da administração central desconcentrada;
b) Responsáveis dos serviços e organismos da administração central que não disponham de estruturas de âmbito
regional, a designar pelo respectivo ministro da tutela.
3 - Participam nas reuniões dos conselhos coordenadores regionais os governadores civis dos distritos
correspondentes.
4 - O conselho coordenador regional é um órgão consultivo ao qual compete:
a) Promover a compatibilidade, coerência e complementaridade entre os programas e prioridades de investimentos
da administração central na respectiva área de actuação;
b) Acompanhar o processo de repartição quantitativa e a distribuição geográfica das dotações regionalizadas para o
investimento da responsabilidade do sector público;
c) Promover as iniciativas adequadas à valorização das potencialidades e à superação de problemas da
responsabilidade da administração central que se apresentem na respectiva área de actuação;
d) Estudar e propor as medidas tendentes à compatibilização, coerência, complementaridade e eficácia da actuação
da Administração Pública desconcentrada;
e) Acompanhar o processo de desconcentração administrativa e de modernização da Administração Pública
regionalmente desconcentrada.
5 - O conselho coordenador regional reúne ordinariamente com periodicidade trimestral e extraordinariamente
quando convocado pelo presidente, podendo reunir em sessões restritas para tratar de assuntos específicos.
Artigo 3.º Fóruns regionais
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1 - É criado, em cada uma das áreas correspondentes NUTE II, um fórum regional, integrado por representantes dos
municípios e dos parceiros económicos e sociais e por representantes de natureza institucional, designadamente dos
estabelecimentos de ensino superior e de outras pessoas colectivas que prossigam fins de natureza ou utilidade pública.
2 - O presidente da CCR preside, sem o integrar, ao fórum regional.
3 - O fórum regional é um órgão consultivo ao qual compete:
a) A concertação de interesses e de actividades na região;
b) A apreciação da execução das políticas públicas nacionais com incidência na respectiva área territorial;
c) A análise dos meios de acção existentes para as actividades de interesse e carácter regional;
d) A identificação das prioridades de âmbito regional, no quadro dos respectivos planos de desenvolvimento;
e) A apreciação dos relatórios de execução de programas e acções de interesse para a região.
4 - O fórum regional é estruturado em secções, correspondentes:
a) Aos representantes dos municípios; b) Aos representantes dos parceiros económicos e sociais;
c) Aos demais representantes de natureza institucional.
5 - A composição de cada fórum regional e a forma de designação dos respectivos membros constam de diploma
próprio.
6 - A composição de cada uma das secções referidas no n.º 4 é fixada, através de processo dinamizado pelo
presidente, pelos respectivos representantes, que designarão ainda os presidentes das correspondentes secções.
7 - O fórum regional reúne em plenário ou por secções, sendo a periodicidade das reuniões e o processo de
deliberação fixados em regulamento interno, aprovado em reunião plenária.
Artigo 4.º Revogação
São revogados as alíneas b) e c) do n.º 1 e os n.os 3 e 4 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 260/89, de 17 de Agosto, e o
Decreto-Lei n.º 332/99, de 20 de Agosto.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 19 de Julho de 2001. - António Manuel de Oliveira Guterres Guilherme d'Oliveira Martins - Guilherme d'Oliveira Martins - Rui Eduardo Ferreira Rodrigues Pena - Henrique Nuno Pires
Severiano Teixeira - José António Fonseca Vieira da Silva - António Luís Santos Costa - Luís Garcia Braga da Cruz - Elisa
Maria da Costa Guimarães Ferreira - Luís Manuel Capoulas Santos - Júlio Domingos Pedrosa da Luz de Jesus - António
Fernando Correia de Campos - Paulo José Fernandes Pedroso - José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa - Augusto Ernesto
Santos Silva - José Mariano Rebelo Pires Gago - Alberto de Sousa Martins - José Manuel Lello Ribeiro de Almeida - António
José Martins Seguro.
Promulgado em 18 de Setembro de 2001. Publique-se. O Presidente da República, JORGE SAMPAIO. Referendado em
20 de Setembro de 2001. O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres.
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Anexo IV
Programa do actual Governo
3. Adequar a Administração aos objectivos de crescimento
Criar um programa plurianual de redução da dimensão da Administração central, visando diminuir, nos próximos
quatro anos, o número de unidades orgânicas de nível central, por descentralização, desconcentração, fusão ou extinção;
..........................................................................................................................................................
Coordenar e descentralizar a gestão territorial
O desenvolvimento de sistemas de gestão territorial adequados é mais decisivo para um bom ordenamento do
território do que a realização de planos sem continuidade de gestão. Torna-se, assim, prioritário construir uma estrutura
coerente de governabilidade das várias escalas territoriais e definir com clareza, em cada uma delas, as instituições
intervenientes, os fundamentos da sua legitimidade e as respectivas competências e responsabilidades. Por isso, a
coordenação, desconcentração e descentralização da gestão territorial, em consonância com a reorganização territorial da
administração autárquica e a reforma administrativa do Estado, são fundamentais, no respeito pelos princípios da
subsidiariedade e da coesão.
Aliás, estes aspectos de governação da gestão territorial constituirão um dado essencial na preparação do próximo
período de programação (2007-2013) das intervenções co-financiadas pelos Fundos Estruturais e de Coesão da União
Europeia.
................................................................................................................................................
Uma cultura de território mais exigente proporciona um maior grau de envolvimento dos cidadãos. Mas estes
precisam de ter mais confiança nas entidades públicas com poder de decisão nesta matéria. Com este objectivo, o Governo
pretende adoptar seis medidas prioritárias: promoção e regulação de novas formas de participação cívica, nomeadamente
baseadas em práticas de proximidade; clarificação do sistema de participação e acompanhamento institucional dos planos,
separando claramente as componentes consultiva e deliberativa; utilização das potencialidades do e-government na gestão
ambiental e territorial, garantindo a sua real apropriação pelos cidadãos; definição de um quadro das condições contratuais e
institucionais para promoção, viabilização e operacionalização dos projectos em parceria público-privado; criação do sistema
nacional de informação territorial, desenvolvimento de uma política de informação geográfica e, finalmente, publicitação
sistemática dos investimentos públicos co-financiados pela União Europeia ou financiados pelo Governo.
......................................
A regionalização é essencial para que as políticas de desenvolvimento regional sejam efectivamente descentralizadas.
Por outro lado, só com regiões fortes é possível alcançar a desejada competitividade no âmbito ibérico e europeu. Aliás, cada
vez mais as regiões se assumem como interlocutoras e protagonistas na concepção e desenvolvimento das estratégias
europeias e dos diversos programas comunitários. O Governo preconiza, por isso, a instituição, em concreto, de verdadeiras
regiões administrativas, enquanto terceira categoria de autarquias locais - tal como as prevê a Constituição portuguesa - com
legitimidade democrática, escala, racionalidade territorial e capacidade efectiva de decisão e execução.
Nestes termos, e tendo em conta a experiência do anterior referendo e os respectivos resultados, impõe-se nesta
legislatura a adopção de iniciativas tendo em vista a criação de condições políticas para um futuro referendo à
regionalização. Antes de avançar para um novo referendo, absolutamente decisivo para o futuro da ideia de regionalização
em Portugal, importa procurar e construir um consenso mais alargado quanto à instituição em concreto das regiões e quanto
ao modelo a adoptar, tomando como base a proposta das cinco regiões-plano.
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Convergentemente, será adoptado um modelo coerente para a administração desconcentrada do Estado, também em
torno das cinco regiões-plano, designadamente por via da estabilização do núcleo de competências das Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) e da sua valorização como espaço de coordenação das políticas sectoriais
à escala regional, obtendo uma escala eficiente para a concertação estratégica, a coordenação de políticas e a
contratualização de recursos e metas.
Para reforçar a capacidade efectiva de intervenção das comunidades territoriais e para aumentar a qualidade e
eficácia das políticas de ambiente, ordenamento e desenvolvimento territorial, atribuir-se-ão às CCDR os poderes e as
condições indispensáveis ao desempenho das seguintes funções: participar na formulação de políticas nacionais, garantindo
a necessária sensibilidade e adequação à diversidade territorial existente; efectuar a coordenação intersectorial (entre
entidades da Administração central e entre políticas sectoriais regionalizadas) nos domínios do planeamento e da gestão
territorial; e, finalmente, contratualizar com entidades sub-regionais a execução de medidas e subprogramas específicos
(infra-estruturas e equipamentos colectivos, etc.) e a participação em planos inter-municipais de ordenamento do território.
No mesmo sentido, proceder-se-á à adaptação territorial dos serviços desconcentrados dos diversos Ministérios, de
forma a adoptarem delimitações geográficas comuns, igualmente sob o princípio das cinco regiões-plano, tendo em vista
garantir uma matriz espacial coerente a partir das NUTS.
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