TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ISC
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
EAGU
CÂMARA DOS DEPUTADOS
CEFOR
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
SFC
CELSO DA MOTTA AGUIAR
ANÁLISE DOS RESULTADOS ORIUNDOS DO
SORTEIO PÚBLICO DE MUNICÍPIOS – SUBSÍDIOS
PARA O CONTROLE PREVENTIVO
Projeto de pesquisa apresentado à Coordenação
do
Centro
de
Formação
da
Câmara
dos
Deputados (CEFOR) como parte das exigências
do curso de Especialização em Auditoria Interna
e Controle Governamental.
Brasília
2009
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1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: Análise dos resultados oriundos do sorteio público de municípios –
subsídios para o controle preventivo.
Autor: Celso da Motta Aguiar.
Finalidade/Natureza do projeto: Projeto de pesquisa apresentado como
parte das exigências do curso de Especialização em Auditoria Interna e
Controle Governamental.
Instituição: Centro de Formação da Câmara dos Deputados (CEFOR).
Data: 1/7/2009.
Orientador: Eliane Viegas Mota.
2. APRESENTAÇÃO
A Controladoria-Geral da União (CGU) atua de diferentes formas na
fiscalização dos recursos federais repassados a estados e municípios. O controle
ordinário da execução desses recursos pelos entes locais se dá, basicamente, de
duas formas: (a) por meio do acompanhamento sistemático dos programas e
ações governamentais, quando são selecionadas amostras de projetos seguindo
determinados critérios técnicos; e (b) por meio do Programa de Fiscalização a
partir de Sorteios Públicos, cuja execução prevê ações de controle em
determinadas áreas de ação governamental a partir da seleção de um número
definido de pequenos e médios municípios, selecionados de forma aleatória por
meio de sorteio.
Objeto proposto de estudo, o Sorteio de Municípios, como é mais
comumente conhecido, se encontra atualmente em sua 28ª edição e teve início
em abril de 2003. Se constitui numa ferramenta de combate à corrupção e ao mau
uso do dinheiro público, podendo, também, fornecer subsídios para que se forme
opinião sobre a execução das ações governamentais.
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Desde
a
implantação,
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sua
metodologia
tem
sido
constantemente
aprimorada a partir das experiências adquiridas em edições anteriores. Entre
outras medidas já adotadas, a elaboração de manual consolidando as orientações
operacionais do modelo se constitui em um bom exemplo do continuado
empenho das estâncias de planejamento no aperfeiçoamento dos métodos
aplicados.
O Programa de Fiscalização a partir de Sorteios Públicos abriu as portas
para um acesso mais direto com a sociedade e conferiu maior transparência no
trato dos recursos públicos. Da sua execução, foram percebidas necessidades de
orientação aos gestores locais para o que foi criado o Programa de Fortalecimento
da Gestão Pública a partir de Sorteios Públicos.
Os resultados oriundos de cada etapa realizada são encaminhados a
diversos destinatários, entre os quais os próprios gestores federais, estaduais e
municipais, Ministério Público (MP), Advocacia-Geral da União (AGU) e Tribunal de
Contas da União (TCU).
Embora já bastante consolidado interna e externamente, caracteriza-se por
ser um Programa em evolução e, em que pesem os esforços já empreendidos por
todo corpo técnico do Órgão, os procedimentos, as constatações e a forma de
tratamento dos fatos verificados merecem estudos para aprimorar e otimizar a
atuação dos diferentes agentes envolvidos. Devem ser pensadas, também, formas
de atuação preventivas ou à distância.
3. PROBLEMA
Os trabalhos realizados nos Sorteios Públicos de Municípios tem gerado um
banco de constatações que não necessariamente tem resultado em melhorias
gerenciais dos processos, quer seja pela falta de aprofundamento adequado dos
exames,
pela
inadequabilidade
dos
procedimentos
utilizados,
pelo
não
tratamento gerencial de alguns fatos que, embora isoladamente não sejam
significantes, podem caracterizar indicadores de relevância para análise da
execução da programa de governo federal em nível local, ou pela inércia dos
gestores públicos.
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4. OBJETIVOS
Este trabalho tem por objetivo principal identificar alternativas que
possibilitem o aprimoramento da atuação preventiva do controle.
Como objetivos secundários, podemos citar:
a) analisar de forma qualitativa e quantitativa os desdobramentos oriundos
dos resultados dos trabalhos de fiscalização;
b) identificar constatações que merecem tratamentos pontuais e outras que
devem ser vistas no conjunto com outras semelhantes para poder definir
atuação dos órgãos envolvidos, encaminhamentos e o tipo de conduta dos
executores;
c) verificar se a seleção e a profundidade dos procedimentos e técnicas a
serem aplicados está compatível com as características do modelo,
consideradas as dimensões de tempo e potencial de ação;
d)
estudar
alternativas
diferenciadas
para
a
forma
de
registro
e
apresentação dos resultados, uma vez que a oportunidade na apresentação
de determinadas constatações é determinante para a boa aplicação dos
recursos envolvidos.
5. JUSTIFICATIVA
Da leitura de artigo (não acadêmico) de autoria do ex-ministro Antônio
Delfim Netto, publicado no jornal Folha de São Paulo em 09 de julho de 2008,
verifica-se que “alguns artifícios políticos, como o da reeleição municipal, podem
e freqüentemente são utilizados para neutralizar o controle social. O processo
reforça-se a cada nova eleição, a não ser em casos extremamente visíveis ou
extravagantes que chamam a atenção do Ministério Público ou de alguém da
‘família’ que, inconformado com a distribuição dos ‘lucros’, resolve abandonar a
lei do silêncio”. Texto que demonstra de forma inequívoca a valia dos trabalhos já
realizados pela CGU e a necessidade de um contínuo aprimoramento dos meios
utilizados nessas ações de controle.
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Uma citação de James Batista Vieira, em “UMA AVALIAÇÃO DA POLÍTICA DE
COMBATE À CORRUPÇÃO DO BRASIL CONTEMPORÂNEO”, por sua vez, reforça a
idéia de que muito já se fez em relação ao combate à corrupção mas que há
sempre muito a ser feito:
“As instituições de controle no Brasil vêm se desenvolvendo muito desde a
volta ao regime democrático; e, mesmo que ainda não seja possível realizar
avaliações somativas, com base nos resultados destas iniciativas, o que este
estudo demonstrou foi à possibilidade de avaliar as intervenções em razão de um
desenvolvimento institucional melhor orientado e mais consciente dos desafios
que vêm enfrentando. Mesmo que não seja possível, assumindo realisticamente a
complexidade do tema em questão, propor fórmulas, modelos ou funções que
abarquem todos os fatores relacionados direta e indiretamente ao fenômeno da
corrupção; isto não torna a atividade de avaliação desaconselhável, muito pelo
contrário. Esta é uma proposta intelectualmente desafiadora e crucial para o
desenvolvimento e a estabilidade dos regimes políticos que são responsáveis pela
solução de parte dos nossos significativos problemas sociais.”
Dentro do contexto em que se pretende identificar alternativas que
possibilitem atuação preventiva e à distância do controle, ponderado o custo de
implementação, há de se considerar as palavras de Breno Emerenciano
Albuquerque, em “ANÁLISE TEÓRICA E EMPÍRICA DOS DETERMINANTES DE
CORRUPÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL”:
“Analisar como as diferenças institucionais e regulatórias podem melhorar a
administração local pode indicar uma forma bem menos dispendiosa e traumática
de lidar com a má utilização do cargo público. Esse trabalho deixa como sugestão
a tarefa de entender como melhorias nos aspectos institucionais locais podem
levar a reduções nas taxas de corrupção.”
Objetivo maior, portanto, não poderia ser o do presente estudo senão o de
se buscar contribuições para o aumento da eficácia das ações desempenhadas
pelas instâncias de controle, em especial pela Controladoria-Geral da União
(CGU).
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A premissa básica é a de que não se pode desprezar determinados tipos de
constatação, uma vez que considerados isoladamente, podem não constituir
falhas passíveis de adoção de providências mais severas, normalmente sendo
classificados como erros meramente formais, para as quais são expedidas
recomendações preventivas. Embora reflitam uma grande expectativa das equipes
de campo em sugerir indícios, normalmente não resultam em desdobramentos
eficazes. É necessária uma avaliação contínua da necessidade de aprofundamento
dos exames, quando for o caso, ou de tratar gerencialmente as informações. Do
efetivo tratamento gerencial e direcionado das falhas formais podem surgir
importantes indícios que desencadeariam trabalhos de controle direcionados.
É fundamental otimizar o trato das constatações a fim de conferir maior
efetividade nos resultados. Contribuir para a boa e regular aplicação dos recursos
públicos é também pensar em como tratar gerencialmente as informações e traçar
estratégias de atuação, por meio de recomendações e encaminhamentos, para
que
possa
haver
real
incremento
no
aprimoramento
dos
resultados
governamentais. A falta de tratamento gerencial sistematizado tem gerado uma
sobrecarga de trabalho nas diferentes entidades envolvidas (Controladoria,
Gestores, MP, TCU) e pouco tem contribuído para o alcance dos resultados de
forma eficiente.
Deve se buscar, também, estreitamento da relação entre CGU, Polícia
Federal, Ministério Público e Tribunal de Contas, não apenas quanto a questões
de atuação conjunta ou consecutiva. É importante quando da execução de
qualquer etapa no processo de controle, ter noção de início, meio e fim a que se
destinam os trabalhos. Dessa forma, uma periódica troca de experiências e de
treinamentos para que os trabalhos de fiscalização sejam executados com visão
de futuro.
Não se deve esquecer que o Sorteio nada mais é do que um método técnico
e democrático de seleção de amostra e o aprimoramento de sua metodologia e,
conseqüentemente, dos resultados obtidos, o tornará um instrumento ainda mais
poderoso no acompanhamento da execução das ações de governo e no auxílio no
combate à corrupção.
A Controladoria-Geral da União exerce o papel de órgão central do Sistema
de Controle Interno do Poder Executivo do Governo Federal. Entre suas
atribuições, compete à CGU “avaliar o cumprimento das metas previstas no plano
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plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União”
(Constituição Federal de 1988, Art. 74, Inciso I).
Nesse contexto, e sempre com foco em contribuir para a melhoria da
gestão, a Controladoria tem buscado intensificar o controle preventivo da gestão,
uma vez que a experiência tem demonstrado que o controle “a posteriori”,
embora necessário em algumas situações, se mostra menos efetivo na correção
oportuna de desvios e na prevenção de prejuízos.
Em especial nos Programas de Governo com execução descentralizada, a
CGU tem desenvolvido diversas ações de capacitação, como é o caso do programa
“Olho Vivo”, e de fiscalização nos diversos municípios brasileiros. Nesses
trabalhos do controle está inserida a atividade do sorteio.
6. METODOLOGIA
A partir dos resultados obtidos pelos trabalhos demandados por uma das
Coordenações-Gerais de Auditoria da CGU, vinculada a uma área ministerial,
serão selecionadas as edições que comporão a amostra que servirá de base para
as análises. Essa escolha se justifica pelo fato de a sistemática do Programa ter
evoluído sensivelmente desde sua primeira versão.
Primeiramente, será feita uma comparação entre os procedimentos
demandados
para
aplicação
pelas
equipes
de
fiscalização
nas
edições
selecionadas, a fim de possibilitar uma análise da evolução (ou não) da
metodologia empregada.
Definidas essas edições, serão realizados levantamentos nos sistemas
institucionais das constatações identificadas, a partir do que será realizada uma
tipificação dessas constatações, a fim de possibilitar seu agrupamento. Uma vez
tipificadas e agrupadas, pretende-se efetuar cruzamento com as informações
disponíveis dos desdobramentos e providências adotadas pelos gestores, diante
dos fatos apresentados pela Controladoria, bem como dos resultados das análises
desses desdobramentos. Esses levantamentos e análises se destinam a fornecer
medidas de quão suficientes e profundos são os exames realizados pelas equipes
de campo, de qual o impacto imediato dos trabalhos na melhoria da gestão
pública, de qual o nível de eficiência da atuação dos gestores.
Como resultado desse levantamento, poderão ser verificadas, também,
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situações que estejam presentes sempre que os trabalhos indiquem falhas mais
graves, que ensejam prejuízos ao erário ou desvios graves de conduta.
Será construída, também, uma série histórica do tempo compreendido entre
a realização dos trabalhos de fiscalização e o encaminhamento dos relatórios
definitivos
aos
gestores,
oferecendo
uma
medida
da
oportunidade
da
comunicação dos resultados, que pode ser influenciar na efetividade do controle
prévio.
7. CRONOGRAMA
Coleta de dados
Julho
Agosto
XXX
XXX
Análise e interpretação
XXX
Redação do Trabalho Final
Setembro
Outubro
XXX
XXX
8. BIBLIOGRAFIA
ALBUQUERQUE, Breno Emerenciano; RAMOS, Francisco S. - Análise teórica e
empírica dos determinantes de corrupção na gestão pública municipal - In: XXXIV
Encontro Nacional de Economia (ANPEC), 2006, Salvador. Anais do XXXIV Encontro
Nacional de Economia (ANPEC), 2006.
MOTA, Eliene Viegas - Proposta para avaliação de mudanças na execução de
programas de governo federais executados de forma descentralizada em
consequência de fiscalizações realizadas pela Controladoria-Geral da União no
âmbito do Programa de Fiscalização a Partir de Sorteio Público de Municípios Trabalho monográfico apresentado como requisito parcial para obtenção do grau
de especialista em Gestão Pública em cumprimento às exigências do Regimento
Interno do Curso de Especialização em Gestão Pública da Escola Nacional de
Administração Pública – ENAP, 2006.
NETTO, Antonio Delfim – Reeleição e corrupção – Folha de São Paulo, 09 de julho
de 2008.
SANTANA, Victor Leal - O impacto das auditorias da CGU sobre o desempenho
administrativo local – Revista CGU, Ano III, n.º 5, 2008.
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SPINELLI, Mário Vinícius Claussen - A influência dos conselhos locais na gestão do
programa Bolsa Família nos pequenos municípios brasileiros - 31º Encontro Anual
da Anpocs Seminário Temático 25: Políticas Públicas – Métodos e Análises, 2007.
VIEIRA, James Batista – O combate à corrupção no Brasil: uma avaliação do
Programa de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos do Programa de Combate à
Corrupção da Controladoria-Geral da União - Dissertação submetida à avaliação
como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Ciência Política
pela Universidade de Brasília, 2005.