MEMORANDO
sobre o
Projeto de Lei de Acesso à Informação do
Brasil
Julho de 2009
ARTICLE 19 · 6-8 Amwell Street · London EC1R 1UQ · United Kingdom
Tel +44-20 7324 2500 · Fax +44 20 7490 0566 · [email protected] · http://www.article19.org
ÍNDICE
Sumário das Recomendações....................................................Error! Bookmark not defined.
1. Introdução .............................................................................Error! Bookmark not defined.
2. Análise do Projeto.................................................................Error! Bookmark not defined.
2.1. Garantias do Direito de Acesso...................................Error! Bookmark not defined.
2.2. Divulgação de Rotina ...................................................Error! Bookmark not defined.
2.3. Processamento dos Pedidos de Informação ...............Error! Bookmark not defined.
2.4. O Regime de Exceções .................................................................................................. 8
2.5. Recursos ......................................................................Error! Bookmark not defined.2
2.6. Sanções e Proteções....................................................Error! Bookmark not defined.4
2.7. Medidas Promocionais...............................................Error! Bookmark not defined.5
Sobre o Programa da ARTIGO 19 no Brasil
A ARTIGO 19 Brasil foi formalizada como uma ONG brasileira em 2008. Desde 2007, o escritório local da
organização em São Paulo tem se engajado ativamente em ações em prol do direito à informação no Brasil,
através da promoção de leis de acesso à informação no âmbito federal e através do trabalho junto a organizações
da sociedade civil e movimentos sociais, promovendo conscientização e ativismo na área. A ARTIGO 19 Brasil
também promove ativamente a implementação das normas de transparência já existentes, de forma a encorajar
práticas de abertura e combater a cultura de sigilo na administração pública brasileira.
A ARTIGO 19 organizou, desde 2007, três seminários internacionais sobre o direito à informação no Brasil e
mais de dez oficinas com ONGs e movimentos sociais em diferentes regiões do país. Desde 2008, também nos
envolvemos em debates setoriais sobre o direito à informação em áreas específicas, como temas de meio
ambiente, educação e direitos da mulher. Mantemos um importante portal temático sobre o direito à informação
e temas relacionados no país – www.LivreAcesso.Net –, que fornece informações gerais e notícias diárias sobre
o acesso à informação e oferece uma seção interativa que pode ser utilizada e desenvolvida por usuários para a
troca de experiências, trabalhos conjuntos e articulação. Em março de 2009, a ARTIGO 19 lançou o Marco do
Acesso – www.marco.artigo19.org –, um banco de dados online de fácil uso para busca de disposições legais de
acesso à informação em diferentes normas brasileiras esparsas, que tem por objetivo melhorar o acesso à
informação a partir das normas em vigor, enquanto uma lei federal sobre a questão não existe.
A ARTIGO 19 Brasil goza de uma posição privilegiada na sociedade civil brasileira, pois funciona como uma
organização local – constituída por uma equipe brasileira, diariamente engajada no contexto sociopolítico
doméstico – contando ao mesmo tempo com qualificação internacional consolidada sobre direito de acesso e
com experiência significativa no desenvolvimento de práticas para a promoção e execução do direito à
informação em diferentes países.
O Programa para a América Latina da organização foi criado em 2000 e, desde então, trabalhou em campanhas
de direito à informação na Argentina, México, Peru e Paraguai. Leis de acesso à informação já foram aprovadas
no México e no Peru, enquanto legislação equivalente está sendo analisada na Argentina e no Paraguai, assim
como no Brasil.
Memorando sobre o Projeto de Lei do Acesso à Informação do Brasil – ARTICLE 19, London, 2009 – Index Number:
LAW/2009/06/Brazil
-i-
SUMÁRIO DAS RECOMENDAÇÕES
Garantias do Direito de Acesso:
 A definição de informação pode ser simplificada de modo a cobrir todo tipo de informação
documentada.
 É da maior importância que uma definição abrangente de órgão público seja acrescentada à
lei.
Divulgação de Rotina:
 O número de deveres relativos à divulgação de rotina devem ser ampliados para que essa
prática se torne extensiva e tais obrigações devem continuar a ser ampliadas com o tempo.
 Devem ser incluídos na lei prazos para a criação de websites, para o cumprimento de
obrigações de publicação proativa e para a atualização de informações.
Processamento dos Pedidos de Informação:
 As condições para o prolongamento do prazo de resposta para mais de 20 dias devem ser
fixadas pela lei.
 A lei deve permitir que requerentes especifiquem como desejam receber a informação.
 Deve-se considerar a padronização dos valores em uma tabela centralizada de taxas, assim
como deve-se considerar a isenção de taxas para pedidos de interesse público.
Regime de Exceções:
 A lei de acesso à informação deve prevalecer sobre dispositivos de sigilo de outras leis.
 A lei deve deixar claro que pedidos de informação serão avaliados a partir do regime de
exceções estabelecido na própria lei de acesso, e não a partir da classificação de sigilo do
documento.
 A prevalência do interesse público deve ser introduzida na lei, de forma que informações
sejam divulgadas no interesse público, mesmo se isso representar risco de prejuízo a algum
outro interesse protegido.
 A lei deve proteger outros interesses privados, além dos já listados, como vantagem
comercial e informação legalmente privilegiada.
Recursos:
 A lei deve fornecer um marco legal para o processamento de recursos administrativos no
interior de órgãos públicos quanto a pedidos de informação.
 A lei deve estabelecer um órgão de supervisão administrativa independente para decidir
sobre recursos decorrentes de pedidos de informação. Esse órgão deve ter o poder de
investigar os recursos de forma apropriada, remediar falhas na aplicação da lei e ordenar a
liberação da informação.
Sanções e Proteções:
 A proibição de divulgação de informações confidenciais deve ser removida da lei e, ao
invés disso, servidores públicos devem ser protegidos de sanções por divulgar informação
em boa-fé.
Medidas Promocionais:
 Deve-se considerar a atribuição de responsabilidade a um órgão central, possivelmente o
órgão de supervisão administrativa independente recomendado acima, para supervisionar a
implementação da lei.
- ii -
 O sistema de relatórios de implementação da lei deve ser expandido de forma substancial,
inclusive por meio de um relatório anual central para o Congresso Nacional.
 Deve-se considerar a atribuição de responsabilidade a um órgão central para que o mesmo
estabeleça um código de práticas compulsório contendo parâmetros mínimos de
gerenciamento de registros.
- iii -
ARTICLE 19
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1. INTRODUÇÃO
O governo brasileiro está atualmente preparando uma legislação federal que efetiva o direito
de acesso à informação pública (lei de acesso à informação). Em conferência organizada em 1
e 2 de abril de 2009 pelo Fórum Brasileiro de Acesso à Informação, do qual a ARTIGO 19 é
membro, o governo prometeu enviar nas semanas seguintes um Projeto de Lei sobre o direito
à informação ao Congresso. De acordo com Dilma Roussef, ministra da Casa Civil e
palestrante do evento, tal legislação é “uma dívida que o Governo tem com a sociedade
brasileira” para a consolidação da democracia no país. O Projeto de Lei sobre o acesso à
informação (PL de acesso à informação) foi enviado ao Congresso em 13 de maio de 2009.
A ARTIGO 19 saúda a decisão do governo brasileiro de adotar a lei do direito à informação.
O direito de acesso à informação pública é um direito humano fundamental, reconhecido pelo
regime internacional de direitos humanos, inclusive pelo Pacto Internacional dos Direitos
Civis e Políticos1, um tratado legalmente vinculante ratificado pelo Brasil em 24 de janeiro de
1992, e pela Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, ratificada pelo Brasil em 15
de junho de 20052. A efetivação apropriada do direito à informação só pode ser alcançada por
meio da implantação da lei. O governo brasileiro está, portanto, sob uma obrigação
internacional positiva de pôr em prática uma legislação doméstica efetiva para proteger o
direito à informação.
O direito à informação é importante para promover a participação democrática e o respeito a
outros direitos. O fortalecimento do fluxo de informações ajuda a promover a prestação de
contas governamental e a confiança da população no governo e nas autoridades públicas. É
também um instrumento chave no combate à corrupção e outras formas de ilícito público. O
direito à informação é, assim, um instrumento de políticas públicas crucial para promover boa
governança e outros benefícios sociais.
Este Memorando expõe a análise da ARTIGO 19 do PL de acesso à informação3 à luz dos
parâmetros internacionais e da analogia com as práticas de outros Estados. O objetivo é
contribuir para a adoção de uma lei de acesso progressista que promova a completa efetivação
deste direito humano fundamental.
O PL de acesso à informação contém diversos elementos positivos. Eles incluem, entre
outros, uma declaração clara e expressa do direito de acesso, a definição de prazos curtos de
resposta a pedidos de informação, bons dispositivos de comunicação, abertura absoluta em
relação às informações concernentes à proteção e violação dos direitos humanos, um sistema
progressivo de classificação da informação, boas normas de sanção à obstrução de acesso e
ampliações importantes na proteção a denunciantes já existentes.
Apesar destes avanços, o PL de acesso à informação ainda pode ser melhorado. Nossa
principal preocupação refere-se ao fato do PL falhar ao não estabelecer um órgão de
1
Adotado e aberto para assinatura, ratificação e adesão pela Resolução 2200A (XXI) da Assembleia Geral da
ONU, em 16 de dezembro de 1966, entrando em vigor em 23 de março de 1976.
2
Adotada pela Resolução 58/4 da Assembleia Geral da ONU, em 31 de outubro de 2003, entrando em vigor em
14 de dezembro de 2005.
3
Este Memorando foi baseado em uma versão em inglês do Projeto de Lei preparado pela ARTIGO 19 Brasil
com a assistência de Amy Traduções Ltda.
-1-
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supervisão administrativa independente, como por exemplo um Comissariado para o direito à
informação. Tais instituições tem sido adotadas pelas melhores práticas legislativas na área e
são cruciais para promover a implementação apropriada do direito à informação. Outras
preocupações centrais a respeito do PL de acesso à informação incluem a falta de qualquer
definição para os órgãos públicos que estarão submetidos à lei; o fato de que a lei de acesso
não prevalece sobre leis de sigilo em caso de conflito; o fato de as decisões sobre acesso
serem feitas usando a classificação de confidencialidade como referência, ao invés de se
basearem no dano que a divulgação da informação causaria; a ausência de previsão na lei da
prevalência do interesse público; e a necessidade de medidas promocionais mais robustas.
Nossa análise do PL de acesso à informação tem como base o direito internacional e as boas
práticas no campo do acesso à informação, conforme consolidados em dois documentoschave da ARTIGO 19: O Direito do Público a Estar Informado: Principaios sobre a
Legislação de Liberdade de Informação (ARTICLE 19 Principles)4 e Um modelo de
Legislação sobre liberdade de Informação (ARTICLE 19 Model Law).5 Ambas as publicações
representam um amplo consenso internacional sobre as melhores práticas nesta área.
2. ANÁLISE DO PROJETO
A maioria das leis do direito à informação contém cinco elementos operacionais centrais,
nomeadamente a garantia ao direito de acesso, inclusive com a delimitação de seu escopo de
aplicação, regras sobre divulgação de rotina ou proativa de informações, procedimentos de
formulação e processamento de pedidos de informação, o regime de exceções ao direito de
acesso e regras tratando do direito de recurso a qualquer recusa de liberação de informações.
A maioria das leis de acesso à informação também incorpora um sistema de sanções e
proteções, assim como algumas medidas promocionais destinadas a facilitar a completa
implementação da lei na prática. Esta análise do PL de acesso à informação está organizada
de acordo com esses elementos operacionais centrais.
2.1. Garantias do Direito de Acesso:
Visão Geral
O artigo 3º do PL de acesso à informação fornece uma declaração clara e expressa do direito,
criando um compromisso do Estado em garantir o acesso à informação em formato e em
linguagem simples e acessíveis. Esse compromisso é definido pelo artigo 5º, que prevê uma
longa lista de diferentes atributos do direito de acesso; ou seja, o direito engloba: orientação
às pessoas para o acesso; acesso a informações autênticas e atualizadas contidas em registros
ou documentos; acesso a informações sobre atividades exercidas por órgãos públicos;
informações sobre a administração do patrimônio público; uso de recursos públicos, licitações
e contratos; informações sobre implementação, indicadores e acompanhamento de projetos
públicos; e informações sobre inspeções e auditorias.
O artigo 4º contém alguns princípios relacionados ao acesso à informação, entre eles o
princípio de que os órgãos públicos devem assegurar a gestão transparente da informação;
4
5
The Public’s Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation (Londres: julho de 1999).
A Model Freedom of Information Law (Londres: julho de 2001).
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devem gerir a informação de uma maneira que assegure sua disponibilidade, autenticidade e
integridade; e devem proteger informações sigilosas e pessoais.
O inciso I do artigo 2º define informação como dados, processados ou não, que podem ser
utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte
ou formato.
Análise
A declaração clara do direto de acesso no artigo 3º é bem-vinda. A intenção do artigo 5º
parece ser elencar diferentes aspectos desse direito. No entanto, falta-lhe um fluxo lógico,
parecendo um conjunto de ideias por vezes sem relação. Além disso, ao listar especificamente
alguns tipos de informação que estão cobertos pelo direito de acesso – como informações
sobre a administração do patrimônio público e o uso de recursos públicos –, o artigo 5º pode
ser interpretado por alguns como uma sugestão de que outros tipos de informação não estão
cobertos. Embora utilize o termo "entre outros" para indicar que não é exaustivo (o termo é
normalmente aplicado antes de uma lista ilustrativa), seria importante ressaltar que a lista do
artigo 5º simplesmente se refere a alguns dos tipos mais importantes de informação sujeitos à
divulgação.
Os princípios encontrados no artigo 4º são úteis como guia interpretativo da lei, mas também
podem ser fortalecidos pelo acréscimo dos objetivos subjacentes à lei – como promoção da
democracia participativa, controle da corrupção, promoção da boa governança, etc. Também
seria interessante esclarecer que exceções serão interpretadas de forma restritiva, a fim de
prevenir abusos. Em particular, os princípios devem esclarecer que as exceções se aplicam
apenas quando a divulgação impuser risco de prejuízo a algum interesse previsto na lei de
acesso à informação, e quando tal prejuízo sobrepuser o interesse público geral de abertura.
A definição de informação constante do inciso I do artigo 2º parece ampla. No entanto, a ideia
de transmissão de conhecimento pode ser interpretada de diferentes formas. A melhor prática
legislativa na área do acesso à informação simplesmente define informação como qualquer
informação registrada, independente do meio usado para registrá-la (eletrônico, papel, vídeo,
etc.). O ponto central em tal definição é a noção de registro.
O PL de acesso à informação falha ao não incluir nenhuma definição dos órgãos aos quais se
aplica, ou seja, falha em definir quais órgãos estão sob a obrigação de divulgar informações
de acordo com suas regras. A ARTIGO 19 entende que uma minuta anterior do projeto tinha a
intenção de cobrir apenas órgãos federais, mas que o projeto atual, no entanto, tem a intenção
de cobrir todos os níveis de governo.
Independentemente desse entendimento, não definir o escopo da lei quanto aos órgãos a ela
sujeitos é uma grave deficiência que precisa ser suprida para que a lei possa realmente
funcionar na prática. A ARTIGO 19 desconhece qualquer lei de acesso à informação, em
qualquer parte, que não defina sua abrangência em termos de órgãos cobertos. O Modelo de
Lei de Acesso à Informação da ARTIGO 19 inclui em sua definição de órgão público: todos
os órgãos estabelecidos pela Constituição ou por qualquer outra lei; todos os órgãos que
constituem qualquer nível ou esfera do governo; todos os órgão possuídos, controlados ou
substancialmente financiados Estado; e todos os órgãos que executem uma função pública ou
estatuária.
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Por fim, não está totalmente claro no PL de acesso à informação quem tem o direito de
apresentar um pedido de informação. Ele não introduz qualquer restrição específica sobre a
questão, nem a esclarece. Em particular, ele não deixa claro que todos, inclusive nãocidadãos, têm o direito de fazer pedidos de informação, seguindo as boas práticas de leis de
acesso à informação em outros países.
Recomendações:
• O artigo 5º deve ser re-trabalhado: ele poderia ser re-escrito de forma mais fluida,
esclarecendo que todos os tipos de informação estão ali cobertos; ou poderia ser
completamente removido.
• Os princípios no artigo 4º podem ser expandidos para incluir os objetivos mais
amplos que embasam a lei de acesso à informação, por exemplo, a ideia de que,
embora a lei proteja informação confidencial, esta será definida de forma
restritiva, de acordo com o propósito principal da lei, que é promover a
transparência.
• Deve-se considerar a simplificação da definição de informação para deixar claro
que ela cobre todo tipo de informação registrada.
• É da maior importância que uma definição de órgão público seja acrescentada à
lei, preferencialmente em concordância com o sugerido acima.
• A lei deve deixar claro que todos têm o direito de apresentar um pedido de
informação.
2.2. Divulgação de Rotina:
Visão Geral
Os dispositivos centrais do PL de acesso à informação sobre a publicização de rotina são os
artigos 6º e 7º. O artigo 6º prevê genericamente que órgãos públicos devem promover a
divulgação de informações de interesse geral ou coletivo, e fornece uma lista de seis
categorias de informação que devem, no mínimo, ser disponibilizadas. Essas incluem, entre
outras, registro das competências e estrutura organizacional; registros de transferências
financeiras; informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive contratos
celebrados; informações relacionadas a programas, projetos e obras; e “respostas às perguntas
mais frequentes da sociedade”.
O §2º do artigo 6º estabelece que essa informação deve ser disseminada por todos os meios
legítimos, inclusive pela Internet, enquanto o §3º estabelece condições mínimas para os
websites operados por órgãos públicos, entre elas: uma boa ferramenta de busca, proteções de
autenticidade e integridade da informação, informação atualizada, detalhes de contato e
provisões de acessibilidade para pessoas com deficiência. O artigo 7º prevê ainda que o
acesso deve ser assegurado mediante a criação de um serviço de informações ao cidadão que
oriente o público sobre seu direito à informação, informe sobre os documentos que a unidade
mantém e receba demandas específicas de informação. Órgãos públicos devem realizar
audiências ou consultas públicas como formas alternativas de disseminação da informação.
Estes dispositivos são suplementadas pelo §3º do artigo 5º, que trata da publicação de
decisões.
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Análise
Consideradas em conjunto, as obrigações de divulgação de rotina estabelecidas pelo PL de
acesso à informação são positivas, particularmente no que tange às obrigações impostas aos
órgãos públicos relativas à maneira pela qual as informações deverãoser divulgadas. Ao
mesmo tempo, as obrigações são ainda relativamente modestas se comparadas a muitas leis de
acesso à informação. Existe uma clara tendência nas recentes leis de acesso à informação de
instituir compromissos de divulgação rotineira cada vez mais onerosos às autoridades
públicas. Na Índia, por exemplo, a legislação exige que autoridades públicas publiquem uma
descrição de todo conselho, junta, comitê e outros órgãos existentes, e se suas reuniões ou atas
são abertas; um diretório de todos os funcionários e seus salários; o orçamento alocado para
cada uma de suas agências e os detalhes de todos os planos, despesas propostas e relatórios de
gastos realizados; informações sobre a execução de programas de subsídio e beneficiários; e o
detalhamento dos detentores de concessões, permissões e outras autorizações. A lei peruana
institui deveres de publicação de rotina extremamente onerosos às autoridades públicas,
particularmente em relação à gestão das finanças públicas, cujo tema envolve 14 artigos.
Pode-se também observar que nenhum prazo é imposto em relação a essas regras de
publicação proativa além da entrada em vigor da lei no período de 120 dias após sua
publicação. Órgãos públicos que ainda não possuem website deveriam ter um prazo, por
exemplo, de um ano, para a criação de um. Todos os órgãos públicos deveriam ter um prazo
geral, por exemplo, seis meses, para cumprir seus deveres de publicação proativa (incluindo
em websites, uma vez criados). Finalmente, deve-se exigir que órgãos públicos atualizem a
informação de forma periódica, por exemplo, anualmente.
Algumas leis de acesso à informação preveem um sistema para aumentar a quantidade de
informações sujeitas à divulgação de rotina ao longo do tempo, à medida que as autoridades
públicas se capacitem na área, e seguindo o incremento das capacidades de informação das
novas tecnologias. No Reino Unido, por exemplo, toda autoridade pública precisa
desenvolver, publicar e executar um “plano de publicação”, especificando as classes de
informação, a forma de publicação e se há ou não a intenção de cobrar por alguma publicação
em particular. Ao adotar o plano, a autoridade pública precisa levar em consideração o
interesse público no acesso à informação sob seu poder e na “publicação de justificativas das
decisões realizadas pela autoridade”. De forma importante, o plano precisa ser aprovado pelo
Comissário de Informação, que pode estabelecer um tempo de vigência para sua aprovação
ou, com um aviso de seis meses, cancelar a aprovação. Isso permite que a divulgação de
rotina seja adaptada a tipos específicos de informação mantidos por diferentes órgãos
públicos, assim como permite que s abrangência da informação coberta pelas regras de
divulgação proativa seja ampliado com o tempo.
Recomendações:
• Deve-se considerar a fixação, no texto da lei, de deveres mais amplos de
divulgação de rotina, em conformidade com as recentes tendências na área.
• Prazos para a criação de websites, para o cumprimento de obrigações proativas de
publicação e para a atualização de informações devem ser incluídos na lei.
• Deve-se considerar a criação dentro da lei de um sistema que aumente a
quantidade de informações sujeitas à divulgação de rotina ao longo do tempo.
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2.3. Processo de Pedidos:
Visão Geral
As regras para pedidos de acesso são estabelecidas nos artigos 8º a 12 do PL de acesso à
informação. De acordo com o artigo 8º, pedidos podem ser feitos por ‘qualquer meio
legítimo’ e devem incluir a identificação do requerente e uma especificação da informação
requerida.
O artigo 9º prevê o acesso imediato à informação ou, quando isso não for possível, em prazo
não superior a vinte dias corridos. Esse prazo pode ser prorrogado por mais dez dias corridos,
mediante ‘justificativa expressa’ ao requerente.
O §5º do artigo 9º prevê que a informação armazenada em meio digital pode ser fornecida ao
requerente nessa forma. O §3º do artigo 9º prevê que o requerente pode realizar pesquisa dos
documentos, sem prejuízo à segurança e à proteção dos registros. O artigo 11 também trata da
forma de acesso, mas de maneira negativa, prevendo que quando a forma de acesso puder
prejudicar um documento, uma cópia certificada será oferecida. Quando não for possível a
obtenção de uma cópia, o requerente pode pedir uma reprodução que não ponha em risco o
original, a suas expensas.
O PL de acesso à informação contém algumas disposições relacionadas a comunicados. O §1º
do artigo 9º garante que os requerentes sejam informados da maneira pela qual terão acesso
ou das razões de fato ou de direito para qualquer recusa de acesso. No caso de recusa, o §4º
exige que o requerente seja informado das possibilidades de recurso. O artigo 12 prevê que
um requerente tenha o direito ao “inteiro teor” de qualquer recusa de acesso, por certidão ou
cópia, e que, na hipótese disto não ocorrer, o requerente possa recorrer a uma autoridade
superior no mesmo órgão público.
O artigo 10 trata da questão das taxas para o acesso. O acesso é gratuito, exceto quando a
reprodução do documento for desejada, situação em que poderá ser cobrado o custo dos
“serviços e materiais utilizados”. Requerentes mais pobres estão isentos dessa cobrança.
Análise
Em geral, essas regras sobre os pedidos de acesso a informação são amplas e progressistas.
Seria preferível, entretanto, explicitar o que constitui um meio 'legítimo' de realizar um
pedido, conforme mencionado no artigo 8º, para evitar qualquer possibilidade de confusão.
Por exemplo, alguns órgãos públicos podem considerar razoável um pedido oral ou por fax,
enquanto outros não. Também não está clara a razão de um pedido precisar incluir o nome do
requerente. Boas práticas, por exemplo, no México, simplesmente pedem que os requerentes
forneçam detalhes de contato para propósitos da entrega da informação (normalmente um email).
O projeto de lei não parece especificamente prever a assistência aos requerentes de
informação. O inciso I do artigo 5º chega a citar a orientação para o acesso à informação
dentro do direito geral de acesso reconhecido pela lei, e a alínea a do inciso I do artigo 7º
assegura a criação de um serviço de informações ao cidadão dentro de cada órgão público.
Estes podem ser instrumentos úteis para ajudar os requerentes, mas regras específicas
exigindo que órgãos públicos forneçam assistência a requerentes no momento em que fazem
um pedido são encontradas em muitas leis de acessoa informação e podem facilitar muito o
exercício do direito. Além de ser uma necessidade óbvia para requerentes portadores de
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ARTICLE 19
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necessidades especiais, muitos requerentes também encontram dificuldade em descrever com
precisão suficiente a informação que procuram.
O inciso III do §1º do artigo 9º prevê que os requerentes sejam comunicados quando um
órgão público não possui a informação e que o órgão pode escolher entre encaminhar o
requerimento ao órgão que a detém, se for do seu conhecimento, e informar o requerente
sobre esse órgão. Seria preferível ter apenas uma regra clara sobre a questão (ou seja, a lei
deveria exigir que os órgãos públicos ou informassem o requerente ou encaminhassem o
requerimento, não lhes dando a opção de escolher entre as duas alternativas). O projeto de lei
também falha ao não incluir regras de consulta a terceiros sobre informações a eles
relacionadas. Essa é uma boa forma de equilibrar a proteção desses direitos e ao mesmo
tempo efetivar o direito à informação, já que permite que as preocupações de terceiros sejam
ouvidas, mas não lhes dá um veto implícito ou explícito sobre a divulgação.
Os prazos do artigo 9º do PL de acesso à informação são consistentes. Eles criam um
equilíbrio apropriado entre a necessidade de conseguir a informação o mais rápido possível
sem impôr fardos impossíveis sobre os órgãos públicos. Ao mesmo tempo, muitas leis do
direito à informação determinam as condições nas quais os prazos podem ser estendidos, por
exemplo, quando o pedido exige pesquisas em vários documentos ou consultas a diferentes
órgãos públicos. Isso contribui para reduzir a discricionariedade de órgãos públicos nessa
área, contribuindo assim com um sistema firme de prazos.
Os §§ 3º e 5º do artigo 9º, que tratam das diferentes formas de acesso à informação, são bemvindos, mas leis progressistas dão aos requerentes um direito explícito de pedir acesso na
forma em que preferirem, desde que isso seja realizável e não danifique o documento.
Requerentes podem ter motivos para querer informações em formato não eletrônico, por
exemplo.
As regras sobre taxas são em geral progressistas e em conformidade com boas práticas em
outros países. Ao mesmo tempo, deve-se considerar o tabelamento de valores – como o custo
de uma fotocópia ou a entrega de um CD contendo a informação –, principalmente para evitar
uma variedade de taxas de diferentes autoridades públicas e garantir que esses valores sejam
razoáveis. Além disso, deve-se considerar a isenção ou redução de taxas quando a informação
é procurada por razões de interesse público, por exemplo, com o propósito de disseminação
para um público mais amplo.
Recomendações:
• Deve-se considerar esclarecer na lei o que constitui um ‘meio legítimo’ de fazer
um pedido.
• Deve-se também considerar a remoção da exigência de que requerentes se
identifiquem para um pedido e, ao invés disso, simplesmente exigir que forneçam
dados para contato com o propósito de fornecer a informação.
• A lei deve prever expressamente que os órgãos públicos devem prover assistência
a requerentes caso tenham problemas em fazer seus pedidos.
• Quando órgãos públicos não detêm a informação, eles devem encaminhar o
requerimento para o órgão público que a detém, se for do seu conhecimento, ou
informar o requerente sobre esse órgão público (ao invés de terem autonomia para
decidir sobre que ação tomar.)
• A lei deve prever consultas a terceiros afetados pela divulgação.
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Condições para o prolongamento do prazo de resposta para mais de vinte dias
devem ser fixadas pela lei.
A lei deve permitir a requerentes que especifiquem como desejam receber a
informação.
Deve ser dada atenção para o estabelecimento de um conjunto de taxas com
valores padronizados e para a isenção de taxas para pedidos de interesse público.
2.4. O Regime de Exceções
Visão Geral
O regime de exceções do PL de acesso à informação funciona primariamente através do
estabelecimento de um sistema de classificação, em vez de estipular as exceções de fato. Isso
é complementado por outros dispositivos. O artigo 16 estabelece que informações exigidas
para a proteção judicial ou administrativa de direitos humanos, bem como informações sobre
violações de direitos humanos por autoridades públicas, não podem ser objeto de restrição de
acesso. O artigo 17 preserva dispositivos de confidencialidade presentes em outras leis. O
artigo 26, por sua vez, aborda informações pessoais (ver abaixo), enquanto o §6º do artigo 9º
estabelece que quando a informação já foi publicada, não é necessário que ela seja fornecida
em resposta a um pedido. O §1º do artigo 5º parece excluir completamente do âmbito da lei de
acesso qualquer informação relacionada a pesquisa e desenvolvimento científico ou
tecnológico cuja confidencialidade é “crucial para a segurança da sociedade e do Estado”. O
§2º do artigo 5º, por outro lado, estabelece um tipo de norma desconecção, segundo a qual,
quando parte de um documento é confidencial, o resto deverá continuar sendo acessível se
puder ser separado do documento principal.
Os artigos 18 a 25 estabelecem um sistema de classificação. O artigo 18 estipula três níveis de
classificação – ultrassecreto, secreto e reservado – com diferentes vigências de sigilo – 25, 15
e cinco anos, respectivamente. O artigo 19 estabelece os fundamentos sobre quais
informações podem ser classificadas, o que inclui aquelas que, se divulgadas, podem:
 pôr em risco a defesa e a soberania nacionais e planos ou operações estratégicos das
Forças Armadas;
 prejudicar a condução de negociações ou as relações internacionais do país, se as
informações foram fornecidas em caráter sigiloso por outros estados e organismos
internacionais;
 pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde de terceiros;
 oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do país;
 pôr em risco a segurança de instituições ou ‘altas’ autoridades nacionais ou
estrangeiras e seus familiares; ou
 comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em
andamento.
Os artigos 20 e 21 obrigam tanto entidades públicas quanto privadas a proteger segredos e
estipulam diversas regras a respeito do tratamento de informação classificada.
O regime de classificação inclui uma série de regras e sistemas para prevenir excessos e
abusos na classificação. De acordo com o §5º do artigo 18, a classificação menos restritiva
deve ser aplicada, levando em conta a gravidade do risco de dano e o prazo máximo de
restrição de acesso.
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ARTICLE 19
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O artigo 22 estabelece limites claros sobre quem pode classificar em diferentes níveis. A
classificação ultrassecreta pode ser imposta apenas pelo presidente, vice-presidente, ministros
de Estado e autoridades com as mesmas prerrogativas, comandantes militares e chefes de
missões diplomáticas e consulares no exterior. Isso se torna muito menos rigoroso para a
classificação secreta, em que a autoridade para restringir informação é determinada pelos
órgãos públicos. O artigo 32 estabelece o Núcleo de Segurança e Credenciamento (NSC), sob
o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, para fiscalizar o
credenciamento de segurança individual com o propósito de lidar com informação classificada
e promover a segurança de informações sigilosas.
De acordo com o artigo 23, a classificação em qualquer grau de sigilo deve ser formalizada
em decisão que contém o fundamento da classificação6 e sua duração. Essa decisão deve ser
classificada no mesmo grau de sigilo da informação.
O artigo 24 estabelece a reavaliação regular da classificação, com vistas à redução do prazo
de sigilo, levando em consideração as razões para a confidencialidade e o risco de danos
resultante da divulgação da informação. Além disso, qualquer informação classificada como
ultrassecreta deve ser enviada à Comissão de Reavaliação de Informações (artigo 22, §3). A
Comissão é formada por ministros de Estado e opera no nível da Casa Civil da Presidência da
República (ver artigo 30). A Comissão pode prorrogar o prazo de sigilo de informação
classificada como ultrassecreta se a mesma ainda puder ocasionar ameaça à soberania, à
integridade do território nacional ou às relações internacionais do país. A Comissão também
tem autoridade para reavaliar qualquer informação classificada como secreta.
Essas disposições sobre revisão são complementadas pelo artigo 34, que estabelece a
reavaliação da classificação preexistente (ou seja, anterior à lei de acesso à informação) para
alinhá-la à nova lei dentro de dois anos. Quando a classificação não é avaliada dentro desse
prazo, a informação pode ser considerada pública.
Finalmente, de acordo com o artigo 25, entidades públicas devem publicar anualmente, na
Internet, uma lista de informações que foram desclassificadas nos últimos 12 meses, bem
como o número de documentos classificados em cada nível de sigilo.
Informações pessoais, definidas como qualquer informação pela qual um indivíduo pode ser
identificado (artigo 2º, III), são protegidas pelo artigo 26, que determina que as informações
pessoais sejam tratadas de uma forma que respeite “intimidade, vida privada, honra e
imagem”. Tal informação está restrita a agentes públicos legalmente autorizados, e pelo
prazo máximo de 100 anos, a menos que ela seja exigida para propósitos médicos em relação
a alguém incapacitado, para realização de estatísticas e pesquisas científicas sem a
identificação da pessoa, para cumprimento de uma ordem judicial, ou para proteção do
interesse público e geral preponderante. A restrição às informações pessoais não pode ser
invocada com o intuito de prejudicar processo de apuração de irregularidades que possam
envolver a pessoa ou ações voltadas para a recuperação de fatos históricos de maior
relevância.
6
O PL de acesso à informação se refere aqui ao artigo 18, mas se presume que o intuito seja de se referir aos
fundamentos de classificação no artigo 19.
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ARTICLE 19
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Análise
Está claro no PL de acesso à informação que se tentou manter um sistema de classificação
reduzido, presumidamente na tentativa de respeitar garantias constitucionais e internacionais
do direito à informação. Ao mesmo tempo, existem sérios problemas com a abordagem
adotada para exceções ao direito de acesso no projeto de lei.
Primeiro, de acordo com o artigo 17, o PL de acesso à informação preserva regras de sigilo
específicas em outras leis. A boa prática legislativa na área tem sido de prever que a lei de
acesso a informação prevalece sobre disposições legais de confidencialidade preexistentes em
outras normas, cobrindo qualquer inconsistência. Por exemplo, o Ato Sul-Africano de
Promoção do Acesso à Informação (2000) estabelece especificamente que o Ato se aplica à
exclusão de qualquer legislação que proíba ou restrinja a divulgação de informação e que seja
substancialmente inconsistente com seus objetivos ou com qualquer de suas disposições
específicas (seção 5). O Ato Indiano de Direito à Informação (2005) explicitamente prevalece
sobre qualquer determinação inconsistente em outras leis ‘no momento em que entra em
vigor’, e especificamente menciona o Ato de Segredos Oficiais (1923) como uma de tais leis
(seção 22).
Isso é importante porque, na maioria dos países, leis de sigilo não foram adotadas com uma
perspectiva de abertura em mente e, como resultado, elas são inconsistentes com os princípios
estipulados na lei de acesso à informação, em particular com o fato de que as restrições devem
ser delineadas de forma restritiva, com base em uma análise de danos em um dado caso
concreto, e sujeitas à prevalência do interesse público. A exigência de uma perspectiva com
base na análise dos danos - segundo a qual a informação deve apenas ser retida quando sua
divulgação prejudicar um interesse protegido em lei-, é de importância particular.
O problema estrutural central da abordagem adotada no PL de acesso à informação é que o
sistema de classificação, mesmo se esquematizado de maneira relativamente restritiva e
sujeito à revisão regular, não avalia o risco de danos a um interesse protegido no momento em
que um pedido de informação é feito. Muitas vezes, a ocasião em que se requere a informação
é essencial, e o comprometimento de reavaliar a classificação, mesmo a cada dois anos, é
pouco útil para um indivíduo cujo pedido foi rejeitado. Ou seja, a análise deve ser feita em
cada caso concreto. Deve-se salientar que mesmo a informação reservada pode se manter
sigilosa por até cinco anos, um período considerável, e que os controles sobre esse nível de
classificação são menos rigorosos do que para níveis mais altos de classificação.
Uma melhor abordagem seria fornecer um sistema enxuto de classificação, como é estipulado
no PL de acesso à informação, mas estabelecendo que as decisões sobre a liberação das
informações sejam feitas no momento do pedido, com base nos fundamentos estipulados no
artigo 19 da lei. Isso servirá ao propósito duplo de promover uma classificação estreita e
apropriada, e ao mesmo tempo garantir que as decisões sobre a liberação de informação sejam
baseadas na avaliação do risco de danos que a divulgação representaria no momento do
pedido.
Existem outros problemas menos estruturais. Supõe-se que apenas a informação que se
encaixa nas categorias estipuladas no artigo 19 possa ser sigilosa, mas isso não parece estar
totalmente claro. De qualquer maneira, o padrão do risco varia, indo de ‘poder pôr em risco’,
a ‘poder comprometer’, a ‘poder prejudicar’, a ‘oferecer elevado risco’. Seria melhor ter um
padrão mais consistente e elevado, como por exemplo, a ‘probabilidade de causar sério
prejuízo’.
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ARTICLE 19
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As exceções no §1 do artigo 5º não têm base na análise dos danos no caso concreto. Mesmo
que a pesquisa seja crucial para propósitos de segurança, isso não é o mesmo que dizer que a
divulgação da pesquisa prejudicará a segurança nacional. Além disso, a lei já leva em
consideração a proteção da segurança e defesa nacional, por isso não há necessidade de o
artigo 5º fornecer proteção dupla para esse interesse.
Também não está claro por que foi considerado necessário estipular, no artigo 23, que a
decisão sobre o sigilo de um documento deverá ser classificada no mesmo nível que a
informação relacionada ao mesmo documento. Deve-se salientar que isso não tem base na
análise dos danos no caso concreto e, de fato, tampouco está claro a que propósito o mesmo
serve. Decisões sobre sigilo são documentos em poder de entidades públicas e deveriam estar
sujeitas aos mesmos padrões de abertura de tais documentos. Em outras palavras, a questão
sobre a decisão de classificação dever ou não ser em si classificada deveria depender de uma
avaliação sobre se a mesma se encaixa no escopo do regime de exceções previsto na lei.
De maneira similar, embora saudemos o comprometimento, no artigo 25, de publicar o
número de documentos classificados em cada nível de confidencialidade, em muitos países, a
própria lista de documentos que foram classificados é publicada, excluindo o pequeno número
de documentos cuja mera divulgação de sua existência comprometeria um interesse legítimo
de confidencialidade.
A lei não leva em consideração a supremacia do interesse público geral, em que a informação
que representa um risco de dano ainda será divulgada se for do interesse público geral. Uma
forma de prevalência do interesse público em relação à informação pessoal está incluída no
inciso IV do §3 do artigo 26, o que é bem-vindo, mas as mesmas razões que motivaram essa
provisão também se aplicam às exceções estipuladas no artigo 19. De fato, a experiência em
outros países demonstra que a priorização do interesse público é particularmente importante
em relação a interesses de confidencialidade pública. Isso pode ser empregado, por exemplo,
quando informações militares delicadas revelam evidência de corrupção em compras
militares. Embora a divulgação de informação possa prejudicar a segurança, os benefícios de
longo prazo, inclusive para a segurança, prevalecem.
Também existem problemas com a proteção de informações pessoais. O artigo 26 exige que
essa informação seja tratada de maneira que respeite não apenas a privacidade, mas também
questões como honra e imagem. Isso é inadequado. Se uma entidade pública detém
informação que compromete a honra ou imagem de um indivíduo, essa informação deve ainda
assim ser divulgada. Isso não deve ser confundido com proibições genéricas sobre declarações
difamatórias, que são necessárias para proteger a reputação. Em muitas leis de acessoa
informação, agentes públicos são protegidos contra processos de difamação pelas informações
que eles divulgam.
Por outro lado, o PL de acesso à informação falha em proteger outros importantes interesses
privados, como a informação fornecida sob sigilo por terceiros, por exemplo, como parte de
uma oferta, cuja divulgação comprometeria a vantagem competitiva desse terceiro, e
informação legalmente privilegiada. Tais interesses deveriam ser adicionados à lei.
Recomendações:
• A lei de acessoa informação deve prevalecer sobre dispositivos legais de
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•
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•
•
•
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•
confidencialidade presentes em outras leis, estendendo-se a qualquer
inconsistência entre elas.
A lei deve deixar claro que os pedidos de informação serão avaliados levando em
consideração o regime de exceções da lei, e não o fato de um documento ser ou
não classificado.
Ao mesmo tempo, as condições de classificação de documentos devem ser
preservadas, e deve-se esclarecer que os únicos fundamentos para classificação de
documentos são os interesses listados nos artigos 19 e 26.
O padrão de danos do artigo 19 deve ser padronizado, adotam-secomo regra para
liberação ou não de informações a ánalise, no caso concreto, da possibilidade de
risco relativamente alto de dano aos interesses preservados pelo artigo, previstos
em seus incisos.
As exceções do §1 do artigo 5º deveriam ser removidas da lei.
A regra de que uma decisão sobre o grau de sigilo de uma informação deve ser
classificada no mesmo nível que o documento ao qual se relaciona deve ser
removida da lei. Em vez disso, decisões sobre grau de sigilo devem, como todos
os documentos públicos, ser avaliadas levando em consideração os padrões de
confidencialidade de todos os documentos (ou seja, os padrões estipulados nos
artigos 19 e 26).
Deve ser estabelecido o compromisso de publicar não apenas o número de
documentos que foram classificados, mas também uma lista de tais documentos.
A prevalência do interesse público deve ser introduzida na lei, estabelecendo que
mesmo se a informação representar um risco a qualquer interesse protegido, não
apenas a privacidade, a mesma ainda deve ser divulgada se for do interesse
público geral.
A proteção de informações pessoais deve apenas ser aplicada quando a
divulgação violar um interesse de privacidade.
Outros interesses privados, como vantagem comercial e informação legalmente
privilegiada, devem ser acrescentados ao artigo 26.
2.5. Recursos
Visão Geral
O parágrafo único do artigo 12 estabelece que na ausência ou atraso de manifestação, o
requerente pode recorrer à autoridade superior no mesmo órgão público. O artigo 13
complementa, estabelecendo que um requerente pode recorrer à Controladoria-Geral da União
quando o acesso à informação não classificada como sigilosa for negado; quando a decisão
negativa de acesso à informação, total ou parcial, não indicar a autoridade classificadora ou a
hierarquicamente superior a quem possa ser dirigido pedido de acesso ou desclassificação;
quando os procedimentos de classificação de informação não forem observados; ou quando
outros procedimentos estabelecidos pela lei não forem observados. Tal recurso pode ser
apresentado apenas depois de submetido à apreciação de pelo menos uma autoridade
hierarquicamente superior àquela que exarou a decisão impugnada. Ao decidir sobre o
recurso, a Controladoria-Geral da União tem o poder de ordenar que a entidade pública tome
as medidas necessárias para reparar o erro.
O artigo 14 estabelece que, sem prejuízo ao artigo 13, um requerente pode recorrer ao
ministro responsável quando houver resposta negativa a um pedido de desclassificação de
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informação reservada. Quanto ao recurso à Controladoria-Geral da União, este pode apenas
ser apresentado após um recurso interno a uma autoridade mais alta não ter obtido êxito.
Análise
Ambos os recursos nos artigos 13 e 14 estão disponíveis apenas depois de submetidos à
apreciação de pelo menos uma autoridade hierarquicamente superior à autoridade que exarou a
decisão impugnada. Tais recursos internos podem ser uma maneira útil de resolver disputas de
informação sem a necessidade de envolver entidades externas. Em particular, agentes públicos
de escalões mais altos frequentemente têm a confiança de liberar informações que agentes de
posição inferior não possuem, particularmente nos primeiros estágios de implantação de uma
lei de acesso à informação. Recursos internos também podem ajudar a esclarecer aos
funcionários menos experientes qual é o escopo de divulgação. No entanto, o PL de acesso à
informação nada diz sobre a obrigação de entidades públicas de estabelecer um sistema de
recursos internos ou de como tais recursos deveriam funcionar. O projeto falha, por exemplo,
em especificar condições importantes para tais recursos, como quanto tempo podem demorar
para fornecer uma resposta, que tipo de aviso deve ser fornecido e assim por diante. Ele
também não deixa claro que se pode apresentar um recurso interno em relação a qualquer dos
casos mencionados nos incisos do artigo 13, que lista as questões que fundamentariam um
recurso à Controladoria-Geral ou ao ministro. Isso deixa em aberto a possibilidade de abuso
de recursos internos para atrasar a resposta a pedidos e comprometer o direito de acesso.
Embora recursos internos possam ajudar a resolver muitas questões, uma supervisão
independente é necessária para assegurar a apropriada interpretação e aplicação das regras. Os
tribunais podem em teoria fornecer tal supervisão independente, mas processos judiciais são
muito caros, trabalhosos e demorados para serem usados pela vasta maioria dos requerentes
de informação.
Deve-se salientar que nem a Controladoria-Geral nem o ministro responsável fornece
supervisão independente do direito à informação. É verdade que a Controladoria-Geral da
União tem um papel na supervisão financeira do governo e conduziu iniciativas para melhorar
a transparência dentro dos órgãos federais. Mas a Controladoria-Geral é uma entidade do
Executivo federal, organizada para assistir o presidente da República em questões de
patrimônio público, corrupção e boa governança. É uma entidade que serve para assegurar o
controle interno dos atos da administração pública federal, e que se reporta ao ministro.
Portanto, ela não possui a independência exigida para a supervisão adequada do direito à
informação. Além disso, a experiência em outros países demonstrou a importância crucial de
se ter uma entidade especializada para cuidar de questões relacionadas ao direito à
informação.
As boas práticas nas leis do direito à informação estabelecem que os recursos sejam
apresentados a um órgão de supervisão administrativa especializado e independente, como
uma comissão de informação. Assim, sob o Ato Mexicano de Acesso à Informação do
Governo Público e Transparência Federal de 2002, recursos resultantes de quaisquer recusas
de divulgação de informação são apresentados primeiro ao Instituto Federal de Acesso à
Informação (IFAI), estabelecido sob o Ato, e então aos tribunais. Os cinco comissários são
designados pelo Executivo, mas as nomeações podem ser vetadas por um voto majoritário do
Senado ou da Comissão Permanente. Sob o Ato Indiano de Direito à Informação de 2005, um
sistema de Comissões de Informação estaduais e central é estabelecido com o poder de
receber recursos sobre falhas na implantação da lei. Os comissários centrais de informação
são designados pelo presidente sob nomeação de um comitê composto pelo primeiro-ministro,
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o líder da oposição e um ministro nomeado pelo primeiro-ministro. Em ambos os casos, os
órgãos de supervisão têm o poder de investigar integralmente quaisquer recusas de divulgação
de informação e ordenar que a informação seja divulgada se a mesma não estiver coberta pelo
regime de exceções.
A experiência em outros países demonstrou que o direito de recorrer a um órgão de
supervisão independente e especializado é essencial para a implantação bem-sucedida do
direito à informação. De fato, é possível até mesmo dizer que um dos mais importantes
diferenciais para uma implantação mais ou menos bem-sucedida das leis de acesso a
informação é o fato das mesmas fornecerem ou não tal supervisão independente.
O projeto de lei de acesso a informação não é totalmente claro sobre as funções respectivas
dos recursos à Controladoria-Geral e ao ministro. Supõe-se que embora o primeiro possa
ordenar a divulgação de informação, caberia ao ministro ordenar a desclassificação. Isso
parece excessivamente burocrático, já que, uma vez que a informação foi divulgada, a
classificação deveria ser irrelevante. De fato, em alguns países, como o México, toda a
informação que foi divulgada de acordo com um pedido de informação é automaticamente
colocada online.
Recomendações:
• Um marco legal para o processamento de reclamações internas deve ser
estabelecido pela lei, incluindo os fundamentos para apresentar tais reclamações e
como elas deveriam ser processadas.
• A lei deve estabelecer regras para que um órgão de supervisão administrativa
independente decida sobre os recursos a pedidos de informação, em vez de enviar
os mesmos à Controladoria-Geral ou ao ministro. Tal órgão deve ter o poder de
investigar os recursos apropriadamente e de remediar quaisquer falhas na
aplicação da lei, inclusive através da determinação da divulgação de informação e
da desclassificação de documentos.
2.6. Sanções e Proteções
Visão Geral
Os artigos 27 a 29 do PL de acesso à informação fornecem sanções para várias formas de
obstrução do direito ao acesso. O artigo 27 estabelece uma longa lista de infrações relativas a
agentes públicos, como recusar-se a fornecer informação ou retardar deliberadamente seu
fornecimento; utilizar indevidamente ou destruir informação; agir com má-fé na análise das
solicitações de acesso; impor sigilo à informação para obter proveito pessoal; ocultar
informação classificada da supervisão para ganho pessoal ou para prejudicar terceiros; e
destruir documentos concernentes a possíveis violações de direitos humanos por parte de
agentes do Estado. O mesmo artigo também estabelece as responsabilidades legais pela
concessão de acesso a informação sigilosa ou pessoal. A violação dessas regras pode levar,
conforme apropriado, a ação disciplinar (para militares) ou a sanção administrativa, com pelo
menos suspensão, para outros casos.
O artigo 28 estabelece uma gama de sanções para pessoas físicas e entidades privadas que não
observarem a lei, incluindo advertência, multa, rescisão do vínculo com o poder público,
suspensão de participar em licitação pública por até dois anos e uma declaração de
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inidoneidade para licitar ou contratar com a administração pública, até que seja promovida a
reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.
Tanto as entidades públicas quanto as privadas são diretamente responsáveis pelos danos
resultantes do uso impróprio de informações sigilosas ou pessoais (artigo 29).
O PL de acesso à informação não inclui qualquer provisão de proteção àqueles que divulgam,
em boa-fé, informação de acordo com a lei (por exemplo, em resposta a um pedido de
informação), ainda que os mesmos cometam um erro. O projeto de lei, no entanto, reforça os
dispositivos existentes sobre a denúncia de má conduta criando duas emendas à Lei no 8.112
que trata do regime jurídico dos servidores públicos federais. A primeira permite que
servidores públicos relatem irregularidades a uma autoridade superior ou, quando há suspeita
de envolvimento da última, a outra autoridade competente (Artigo 37). A segunda fornece
proteção contra responsabilidade civil, penal ou administrativa para tais denúncias
envolvendo informação relacionada a um crime ou improbidade.
Análise
As sanções estabelecidas nos artigos 27 a 29 são bem-vindas. A ameaça de incorrer em
sanções por obstrução do direito à informação se provou relevante para demonstrar a agentes
públicos a importância de se respeitar a lei de informação. Ao mesmo tempo, é infeliz o fato
de o artigo 27 também proibir a divulgação de informação sigilosa ou pessoal. O propósito de
uma lei do direito à informação é promover a divulgação de informações e é provável que isso
seja seriamente comprometido se funcionários públicos temerem sanções por cometer erros e
divulgar informação confidencial. Ao invés disso, eles devem ser protegidos pela divulgação
de boa-fé, embora a divulgação deliberada e mal-intencionada de informação confidencial
possa ser legitimamente sancionada.
A inclusão de proteções a denunciantes no PL de acesso à informação é muito bem-vinda. A
denúncia é uma válvula de segurança vital de divulgação que pode ajudar a assegurar que
informações importantes ao interesse público cheguem ao público. Ao mesmo tempo, deve-se
garantir que a proteção oferecida seja adequadamente ampla. Muitas leis de proteção a
denunciantes permitem que agentes públicos relatem problemas não apenas a autoridades,
mas também, em casos apropriados, ao mundo em geral, incluindo a mídia, por exemplo,
quando os agentes temem retaliação ou a ineficácia da denúncia interna. Além disso, em
muitos casos, a denúncia vai além do simples relato de irregularidade e improbidade,
incluindo má-administração bem como ameaças sérias à saúde pública, segurança ou ao meio
ambiente. Os dispositivos existentes de denúncia se aplicam apenas a servidores públicos;
idealmente, as disposições sobre denúncias por informantes internos deveriam ser extendidas
a todos.
Recomendações:
• A proibição sobre a divulgação de informação confidencial deve ser removida do
artigo 27 e, em vez disso, funcionários públicos devem ser protegidos contra
sanções por divulgarem informação de boa-fé.
• Deve-se considerar a expansão da proteção a denunciantes para incluir
divulgações em geral e cobertura a todos, bem como denúncias de uma gama mais
ampla de delitos e ameaças.
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2.7. Medidas Promocionais
Visão Geral
O PL de acesso à informação inclui poucas medidas promocionais. De acordo com o artigo
35, cada entidade pública deve designar uma ‘autoridade’ interna para assegurar a
implantação eficiente da lei, relatar periodicamente sobre seu progresso, fazer recomendações
para reformas e fornecer orientação à entidade a respeito da implantação. O artigo 7º também
prevê a criação de um serviço de informações ao cidadão em cada entidade pública, para
“atender e orientar o público”, “informar sobre a tramitação de documentos” e “protocolar
documentos e requerimentos de acesso”. Ambas as medidas são bem-vindas e a primeira, pelo
menos, segue a prática mais progressista de leis do direito à informação, que exige a
designação de tal oficial de informação ou outro ‘ponto focal’ dedicado à implantação.
Análise
Muitas leis identificam um órgão central – frequentemente o mesmo que serve como órgão
administrativo externo para análise de recursos, como o IFAI no contexto mexicano ou os
Comissários de Informação no indiano – responsável por uma gama de funções promocionais.
Uma de tais funções é conscientizar a população sobre o direito à informação, inclusive
através da publicação e disseminação ampla de um guia para o público sobre como usar a lei.
Outra função é ajudar a coordenar o treinamento de agentes públicos, por exemplo, através do
desenvolvimento de cursos de treinamento de boas práticas. Isso deve ser acompanhado pelo
comprometimento de todas as autoridades públicas em garantir treinamento apropriado a seus
funcionários.
Fora a referência bastante genérica do artigo 35 à produção de relatórios periódicos sobre o
progresso, o PL de acesso à informação não estabelece qualquer sistema de relatórios sobre
sua implementação. Muitas das melhores legislações do direito à informação colocam uma
obrigação sobre todos os órgãos públicos de se reportarem anualmente a um órgão central e
darem detalhes sobre o conteúdo desses relatórios, que normalmente incluem informações
sobre o número e o processamento de pedidos. O órgão central, por sua vez, deve fornecer um
relatório consolidado à legislatura para que a mesma possa exercer uma supervisão sobre a
implantação da lei.
Outra medida promocional importante, incluída em muitas leis do direito à informação, e que
traz benefícios que vão além do direito à informação, é um sistema para promover as
melhores práticas de gestão de informação ou registros. Um sistema simples para se alcançar
isso, estabelecido em muitas leis, é atribuir a um órgão central, como o ministro da Justiça ou
Finanças, a autoridade de estipular e implantar padrões mínimos de gerenciamento de
registros, por exemplo, sob a forma de um código compulsório de práticas. Esses padrões
devem ser incrementados com o tempo, à medida que as capacidades de autoridades públicas
nessa área aumentarem.
Recomendações:
• Deve-se considerar a designação de um órgão central, possivelmente o órgão de
supervisão administrativa independente recomendado acima, com a
responsabilidade geral de supervisionar a implementação da lei, inclusive através
da condução de atividades de conscientização e treinamento de agentes públicos.
• Todos os órgãos públicos devem ser obrigados a garantir que seus funcionários
recebam treinamento adequado sobre seus deveres frente ao direito à informação.
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•
•
O sistema para acompanhar a implantação da lei deve ser substancialmente
expandido, inclusive através de relatórios centrais anuais ao Congresso Nacional.
Deve-se considerar a atribuição de responsabilidade a um órgão central para que o
mesmo estabeleça um código de práticas compulsório contendo parâmetros
mínimos de gerenciamento de registros.
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