CAMPUS
publicidade do mesmo pode ser feita apenas internamente, dispensando-se
a publicação em diário oficial, quando não interessar à coletividade.
EXTERNO: quando o mesmo produzir efeitos externos, interessando à
coletividade em geral, razão pela qual devem ter publicidade externa ao
âmbito da repartição.
11.6.6.
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313
Série Provas e Concursos
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Capítulo 11 — Atos Administrativos
Quanto à formação da vontade
ATO SIMPLES: é o que decorre da declaração de vontade de um único
órgão, seja ele singular ou colegiado, ou seja, não importando se esse órgão
se manifesta por uma única pessoa ou por várias pessoas. São exemplos a
emissão de carteira de motorista (manifestação do Detran, por meio de seu
presidente) e a deliberação de um Conselho de Contribuintes (manifestação
do Conselho, pela sua maioria).
ATO COMPLEXO: é o que resulta da manifestação de dois (ou mais) órgãos
para a formação de um ato único. O decreto presidencial é um exemplo, uma
vez que é assinado pelo Presidente da República e referendado pelo Ministro,
contando assim com dois órgãos (Presidência e Ministério) que editam um
único decreto.
ATO COMPOSTO: de acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
é o que resulta da manifestação de dois (ou mais) órgãos, em que
a vontade de um é instrumental em relação a de outro, que edita o
ato principal. Enquanto no ato complexo fundem-se vontades para
praticar um ato só, no ato composto, praticam-se dois atos, um
principal e outro acessório.
DIVERGÊNCIA DOUTRINÁRIA!!!
Hely Lopes Meirelles segue linha de raciocínio diversa ao definir que no ato complexo
ambos os órgãos manifestam suas vontades, enquanto que o ato composto:
é o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por
parte de outro, para se tornar exequível. Exemplo: Uma autorização que dependa
do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorização é o ato principal e
o visto é o complementar que lhe dá exequibilidade. O ato complexo só se forma
com a conjugação de vontades de órgãos diversos, ao passo que o ato composto
é formado pela vontade única de um órgão, sendo apenas ratificado por outra
autoridade.
Este material é parte integrante do livro Manual de Direito Administrativo, 4. ed., de Gustavo Mello Knoplock.
© 2010 Elsevier Editora Ltda. Todos os direitos reservados.
Série Provas e Concursos
314
Manual de Direito Administrativo — Gustavo Mello
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Com isso, existe divergência entre estes autores, por exemplo, quanto à
classificação do ato de nomeação do Procurador Geral da República (ou do
Presidente do Banco Central e outros casos similares, dispostos na Constituição
Federal, onde é necessária a prévia aprovação pelo Senado Federal para
posterior nomeação pelo Presidente da República). Maria Sylvia Zanella Di
Pietro defende expressamente em sua obra que este é um exemplo de ato
composto, vez que a aprovação pelo Senado Federal é o ato acessório e a
nomeação pelo Presidente da República é o ato principal, havendo, portanto,
dois atos (e não um ato único).
Segundo a definição de Hely Lopes Meirelles, aquele seria um exemplo de ato
complexo, vez que se conjugam as vontades do Senado Federal e da Presidência da
República (vontades de dois órgãos independentes), não podendo ser o mesmo
classificado como ato composto uma vez que o Senado Federal não tem o papel
apenas de dar um ‘visto’ para a nomeação, exercendo sua análise e manifestando
sua vontade.
CUIDADO!!!
Embora não seja fácil apontar o caminho a ser seguido pelo candidato a fim de decidir,
em uma questão objetiva de concurso público, se o ato é complexo ou composto, iremos
apresentar a seguir uma linha de raciocínio a partir dessa divergência doutrinária e da
verificação de concursos anteriores:
A definição de ato administrativo adotada pela questão de concurso deve seguir
uma das duas linhas de raciocínio: quantidade de atos editados ou relação de
dependência nas vontades dos órgãos.
Assim:
1 ato único
ato complexo
2 atos (principal e acessório)
ato composto
independentes
ato complexo
dependentes (só ratifica)
ato composto
• Quantidade de atos
• Vontades dos órgãos
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Capítulo 11 — Atos Administrativos
ANALISTA DA ANA – 2006 – Cespe/UnB
Ato administrativo complexo é aquele que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos
singulares ou colegiados, e a vontade dos órgãos deverá constituir um ato.
Série Provas e Concursos
QUESTÃO COMENTADA
315
ANALISTA JUDICIÁRIO/TJ PI – 2009 – FCC
Complexo é o ato administrativo que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, sejam
eles singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para formar um único ato.
ASSISTENTE MPE-RR – 2008 – Cespe/UnB
Ato administrativo composto é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em
que a vontade de um é instrumental em relação à de outro, que edita o ato principal.
Comentário
Todas as afirmativas, de bancas diferentes, foram consideradas corretas, adotando-se o
critério da quantidade de atos (Professora Di Pietro): ato único (1 ato) → complexo; ato
principal (2 atos) → composto.
QUESTÃO COMENTADA
AGU – 1998 – Esaf
A nomeação de ministro do Superior Tribunal de Justiça, porque a escolha está sujeita a
uma lista tríplice e aprovação pelo Senado Federal, contando assim com a participação de
órgãos independentes entre si, configura a hipótese específica de um ato administrativo:
a) complexo;
b) composto;
...
ADMINISTRADOR TCE-AC – 2008 – Cespe/UnB
O ato que exige a participação de mais de um órgão, cada um deles com manifestação de
vontade autônoma, é um ato composto.
Comentário
Na primeira questão, o gabarito foi letra A e, na segunda, a afirmativa estava errada,
ambas pelo mesmo motivo: tem-se aqui ato complexo, seguindo o critério da relação
entre os órgãos (Prof. Hely Lopes Meirelles): independentes ou autônomos → complexo;
dependentes, apenas ratificação → composto.
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Série Provas e Concursos
316
Manual de Direito Administrativo — Gustavo Mello
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O STF, seguindo entendimento de Hely Lopes Meirelles, tem declarado
que a aposentadoria de servidor público é ato complexo, vez que depende da
Administração e, posteriormente, do registro pelo TCU, contando assim com a
participação de dois órgãos independentes entre si. Sendo um ato complexo,
que só se aperfeiçoa após o registro, o TCU pode rever o ato de concessão de
aposentadoria mesmo após o prazo de cinco anos.
Por final, cabe ressaltar que não devemos confundir atos, sejam complexos
ou compostos, com procedimento administrativo, onde ocorrem vários atos
independentes que se sucedem e se ligam, como ocorre, por exemplo, com o
procedimento de licitação pública, que abrange, entre outros atos, a publicação, o
julgamento, a homologação e a adjudicação da autoridade superior. Aqui, os atos são
independentes, de forma que qualquer um deles pode ser atacado administrativamente
ou judicialmente, antes mesmo do término do procedimento administrativo.
11.6.7.
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Quanto às consequências de seus vícios
ATO NULO: é aquele no qual existe um vício insanável, que fere de morte
aquele ato, razão pela qual deve o mesmo ser invalidado, não havendo
possibilidade de sua permanência no mundo jurídico.
ATO ANULÁVEL: é aquele que, embora tenho sido editado com vício, esse
não é considerado essencial, podendo ser sanado, sendo a sua convalidação
mais interessante do que a sua anulação, desde que não contrarie o interesse
público nem prejudique terceiros.
ATO INEXISTENTE: é o que não existe no mundo jurídico, não gerando
quaisquer efeitos, não sendo considerado nem mesmo ato administrativo,
tal como ocorre quando o mesmo é praticado por um particular totalmente
estranho ao serviço público, um usurpador de função. A Administração não
tem nenhuma responsabilidade por esses atos.
DIVERGÊNCIA DOUTRINÁRIA!!!
O professor Hely Lopes Meirelles, discordando da maior parte da doutrina, defende
que não existem atos anuláveis, afirmando que “... continuamos a não aceitar o chamado ato
administrativo anulável no âmbito do Direito Administrativo, justamente pela impossibilidade de
preponderar o interesse privado sobre o público e não ser admissível a manutenção de atos ilegais,
ainda que assim o desejem as partes, porque a isto se opõe a exigência da legalidade administrativa”.
O referido mestre adota a teoria monista, pela qual um ato viciado será obrigatoriamente
nulo, em contraposição à teoria dualista, defendida pela doutrina majoritária, na qual o ato
viciado será considerado, em função da natureza do vício existente, como nulo ou anulável.
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