UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
MODALIDADE A DISTÂNCIA
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO
DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO À CONTROLADORIA
GERAL DO MUNICÍPIO DE JOÃO PESSOA: MANUTENÇÃO OU
TRANSFORMAÇÃO?
Fernanda de Medeiros Svendsen
Pós-graduando lato sensu em Gestão Pública Municipal - UFPB
Tatiana Aguiar Porfírio de Lima
Professora Convidada pela UFPB Virtual do
Curso de Especialização em Gestão Pública Municipal
RESUMO
O desempenho da gestão pública deve observar os princípios constitucionais a ela reservados,
submetendo os seus atos à fiscalização interna e externa, atendendo aos anseios da sociedade.
Assim, surge a necessidade de um controle dessa gestão, com o objetivo de fiscalizar a
arrecadação e a distribuição dos recursos públicos, evitando dessa forma os abusos políticos e
burocráticos. Nesse sentido, a legislação obriga a gestão pública a implantação de um Sistema
de Controle Interno que auxilie os órgãos de Controle Externo na fiscalização, orientação e
apontamentos de ilegalidades e falhas, legitimando assim as atividades desenvolvidas. No
Município de João Pessoa desde 2005, foi criado o Sistema de Controle Interno, na
Coordenadoria de Controle Interno, órgão independente e vinculado à Secretaria de
Transparência, responsável pela eficiente e eficácia da gestão municipal. Todavia, em 2011
houve mudança no status da Coordenadoria para Secretaria Executiva denominada de
Controladoria Geral do Município. Diante disso, esta pesquisa tem como objetivo avaliar se
após essa mudança de nomenclatura houve transformação ou manutenção do status quo e das
atividades desenvolvidas. Portanto, este estudo se caracteriza como exploratório-descritivo e
qualitativo a partir da técnica de estudo de caso. Coletou-se os dados por meio de uma
entrevista estruturada com participação de três membros da Controladoria Geral do Município
de João Pessoa-PB e realizou-se análise do conteúdo. Nos resultados, verificou-se que a
mudança para Controladoria Geral do Município ampliou a independência, autonomia, as
atribuições desempenhadas e consequentemente gerou maior confiabilidade e
responsabilidade perante a gestão municipal como um todo.
Palavras-chave: Gestão Pública, Sistema de Controle Interno, Controladoria Geral do
Município
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1 - INTRODUÇÃO
Com o advento da Constituição de 1988 foram consolidadas no Brasil, entre outras, a
participação popular, a democracia e a transparência na utilização dos recursos públicos,
motivo pelo qual o referido diploma ficou conhecido como “Constituição Cidadã” (BRASIL,
1988).
No que tange ao Sistema de Controle Interno sua implantação e a obrigatoriedade de
observância às suas regras, estão associados a pressupostos jurídicos que exigem a criação de
um sistema de controle que permita a constante fiscalização dos recursos e ações públicas,
que vão desde a arrecadação até a implantação e execução dos mesmos. Ademais, não
obstante a exigência legal para a implantação desse sistema, os órgãos responsáveis pela
fiscalização da gestão pública, referendam a atuação do controle interno, em suas decisões e
orientações, em parceria com a gestão municipal.
O arcabouço jurídico reservado a orientar o sistema de controle interno, evidencia a
necessidade de sua implantação, entendendo-o como um equipamento disposto à sociedade e
aos órgãos fiscalizadores, por meio do qual estes podem verificar a atuação do gestor
municipal, possibilitando maior segurança e eficiência na condução da gestão pública
(BRASIL, 1988, 2000, 2009).
Assim, mesmo havendo a exigência legal da implantação de um sistema de controle
eficaz e efetivo no que se refere às informações contábeis, financeiras, orçamentárias e
patrimoniais de uma gestão, muitos municípios da Paraíba ainda não possuem um órgão com
tal atribuição. Todavia, no município de João Pessoa, apesar da existência da Lei Federal nº
4.320/1964, apenas em 2005 foi criada a Coordenadoria de Controle Interno, órgão sem
autonomia financeira e administrativa, vinculado a Secretaria de Transparência, criada no
mesmo ano, integrada também por outros equipamentos importantes para uma gestão
democrática, tais como: o Orçamento Democrático e a Ouvidoria Municipal (BRASIL, 1964).
A referida Coordenadoria foi criada com o objetivo de zelar pelo controle e pela
correta aplicação dos recursos públicos, estabelecendo ações preventivas no combate à
corrupção e a improbidade administrativa, além de fiscalizar a execução orçamentária e
financeira de todas as secretarias e órgãos da Prefeitura, e ainda, fazer análises e emitir
parecer sobre a legalidade dos atos dos administradores municipais.
Porém, recentemente com intuito de conferir maior autonomia ao Sistema de Controle
Interno no município de João Pessoa, a Coordenadoria fora transformada em Controladoria
Geral do Município- CGM, instituída pela Lei nº 12.150/11, abrangendo as finalidades antes
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atribuídas à Coordenadoria e agregando novas competências com vistas a execução de
atividades de um Sistema de Controle Interno atuante, atento e prevendo o controle social
sobre os programas contemplados com recursos próprios (JOÃO PESSOA, 2011).
Diante do exposto, a presente pesquisa tem como objetivo geral avaliar se com a
alteração de Sistema de Controle Interno para Controladoria Geral do Município de João
Pessoa houve transformações na sua estrutura e na forma de execução das suas atividades ou
manteve-se o status quo.
2 - FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 A Gestão Pública
O Estado enquanto forma instituída de organização política teve início com o advento
do Estado Moderno o qual tinha como fundamento inicialmente, o poder unitário, totalitário e
absoluto, concentrado na pessoa do príncipe ficando este período conhecido como
absolutismo monárquico (BALTAR NETO; TORRES, 2011).
A transição do Estado Absolutista para o Estado Liberal de Direito deixava para trás
um modelo que tinha por base a autoridade do príncipe para assumir uma posição de primazia
e autonomia da pessoa humana, liberdade econômica do indivíduo. Aqui, havia uma limitação
do poder estatal o qual deveria observar as normas jurídicas que traçavam suas diretrizes de
atuação. Portanto, no Estado Liberal o governo tinha sua atuação reduzida excepcionalmente
em virtude das aspirações burguesas, bem como por aversão aos excessos praticados no
Estado Absolutista (BALTAR NETO; TORRES, 2011).
Diante da abstenção estatal ocorrida neste período, no âmbito econômico e na
prestação de serviços públicos, foram surgindo problemas sociais e econômicos motivados
pela insuficiente auto-regulação do mercado. Esse comportamento estatal culminou no
declínio do modelo liberal havendo a necessidade de reformulação da função do Estado diante
do cenário social apresentado.
Assim, surgiu uma nova forma de Estado, chamado Estado Social que teve como
objetivo o atendimento das questões sociais, ou seja, o atendimento das necessidades da
coletividade com a atuação e intervenção do Estado de modo a promover condições mínimas
para aqueles incapazes de promover o seu próprio sustento (BALTAR NETO; TORRES,
2011). Cresce, portanto, a atuação pública na amenização das desigualdades sociais. Com esse
novo paradigma, a Administração Pública teve que ampliar suas atribuições e deveres perante
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a sociedade, buscando suprir principalmente as necessidades coletivas de saúde, assistência e
educação.
Com esse novo cenário que afetou contundentemente a Administração Pública, bem
como o Direito Administrativo, pois a realização de prestações públicas ficaram entendidas
como um ônus estatal, as instituições políticas tornaram-se complexas. Havia carência de
apoio dos cidadãos, além de constantes crises administrativas, iniciando-se assim o declínio
do Estado Social, posto que o crescimento desordenado do Estado o tornou um prestador de
serviços, desequilibrando o sistema e gerando um clima de fragilidades estruturais (BALTAR
NETO; TORRES, 2011).
O Estado passou a ser considerado como um enorme problema, visto que uma crise
econômica fora enfrentada durante o Estado Social pela maioria dos Estados.
Entendia-se que o Estado deveria concentrar seus esforços em suas atividades
principais, replanejando a sua atuação, objetivando a eficiência e a legalidade de suas ações.
Além disso, exigia-se proteção ao cidadão pelas práticas autoritárias da Administração
Pública.
Então, o Estado estando evidentemente afetado pelas mudanças ocorridas na sociedade
tais como a globalização, revolução tecnológica e a consagração dos direitos humanos, seguia
rumo à um novo modelo de um Estado mais regulador, solidificando a sua posição de Estado
Democrático de Direito.
O Estado Democrático de Direito é um novo modelo de Estado o qual apresenta-se
como uma síntese da evolução do Estado em momentos anteriores. Além disso, o Estado
Democrático de Direito é um modelo pretendido atualmente por todos os Estados, pois possui
uma concepção democrática exigindo a observância dos conceitos e normas jurídicas.
Atualmente é esta a idéia que se pretende na Administração Pública (DIAS, 2009).
Há quem diga que a Administração Pública surgiu com o início da organização do
Estado. Entretanto não existe um só conceito de Administração Pública e sim acepções do
termo. Dessa forma, Baltar Neto e Torres (2011, p. 488) leciona que a Administração Pública “é
a faceta organizacional do Estado voltada para o atendimento das necessidades coletivas, no
desempenho de sua função administrativa”.
Já Cunha Junior (2000, p. 26) define Administração Pública como “a face do Estado (o
Estado – Administração que atua no desempenho da função administrativa, objetivando
atender concretamente os interesses coletivos”.
Nesse diapasão, torna-se imperioso destacar que as atividades exercidas pela
Administração Pública sofrem regulação de órgãos independentes, pelo fato de a função
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administrativa ter como escopo principal o atendimento das necessidades coletivas, tendo
como fundamento o bem-estar da coletividade, visto que utiliza-se de recursos públicos para
execução de suas atividades.
Portanto, no desempenho de suas funções a Administração Pública deverá observar os
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência submetendo
seus atos à fiscalização interna e externa.
2.2 O Controle da Gestão Pública
Segundo Baltar Neto e Torres (2011, p. 488) o controle na Administração Pública é “o
poder de verificação e correção exercido pelos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo,
sobre os atos produzidos pela Administração visando aferir a observância das normas e
princípios de regência”.
Tendo em vista o foco principal desta pesquisa ser a Administração Municipal tomouse como base apenas uma das classificações do Controle na Administração Pública, qual seja,
quanto ao órgão que exerce o controle. Dessa forma, o controle na Administração Pública
classificar-se-á em Controle Interno e Controle Externo.
Primeiramente, torna-se imperioso definir o que é controle. Controle pode ser
entendido como sendo uma forma de fazer com que, a execução de tarefas impostas pela lei,
atinjam os resultados esperados. A função de controlar consiste em observar se as atividades
executadas estão compatíveis com o que foi estabelecido no processo original, no caso da
administração pública, se os atos praticados estão de acordo com o plano de governo proposto
(CALIXTO, 2005).
Diante da atual conjuntura da Administração Pública, a qual esta é estereotipada pela
falta de recursos e por sofrer exigências cada vez maiores da população, os gestores se vêem
constantemente preocupados com a existência de um controle mais efetivo no que diz respeito
a sua administração.
A Constituição Federal de 1988 prevê o princípio da publicidade implicitamente
considerado como princípio da transparência como fundamento do direito financeiro, ou seja,
no caput do art. 37 do citado diploma legal, é previsto que os atos da administração pública
como um todo observarão, entre vários princípios, o princípio da publicidade (BRASIL,
1988).
Nesse norte, este princípio da publicidade, no direito administrativo, possui duas
acepções, uma delas é o da transparência da atuação administrativa, ou seja, segundo esta
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acepção, a qual deriva do princípio da indisponibilidade do interesse público, é imposta a
possibilidade, da forma mais ampla possível, de haver um controle dos atos da administração
pública (PAULO; ALEXANDRINO, 2010).
Essa idéia de transparência traz consigo o entendimento de que um ato administrativo
sendo transparente possui informações e subsídios que ensejam o debate público acerca dos
recursos públicos, e sendo assim permitirá uma maior fiscalização das contas públicas, tanto
pelos órgãos de controle, como pela própria sociedade e assim, consequentemente, sendo
realizado o controle da legitimidade dos atos administrativos.
O controle na Administração Pública é entendido por Cunha Junior (2010, 675), como
“atividade de fiscalização e correção que os órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário exercem sobre a atuação administrativa, com vistas a assegurar a sua
compatibilidade com a ordem jurídica”, ou seja, o controle da Administração pública é um
exame, fiscalização e correção dos atos por ela praticados, exercido internamente ou de forma
externa por órgãos do Poder Legislativo ou Judiciário.
No Brasil, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,
segundo a Constituição Federal de 1988 fica a cargo de dois tipos de controle (CALIXTO,
2005, p.3):
o externo e o interno. Os termos Controle Externo e Controle Interno, são utilizados
para determinar o conjunto de ações que devem ser executadas, respectivamente,
pelo Poder Legislativo e pelo Poder Executivo objetivando fiscalizar e executar as
metas previstas no plano plurianual, os programas e ações de governo, além de
avaliar os resultados da gestão pública (CALIXTO, 2005, p.3).
Assim, o controle orçamentário pode dividir-se em controle interno e controle externo,
devido a algumas circunstâncias. Os Controles Interno e Externo estão previstos na Lei nº
4.320/64 a qual estabelece a forma de controle orçamentário, a legalidade dos atos de
arrecadação de receita e despesa pública, além da atuação dos agentes públicos e do
cumprimento do plano de governo no que diz respeito ao orçamento e a bens e serviços
(BRASIL, 1964).
Neste mesmo norte, com o advento da Constituição Federal de 1988 a concepção de
Administração Pública ganhou maior destaque, pois se incluiu naquele diploma a fiscalização
contábil, financeira, operacional e patrimonial, objetivando uma gestão preocupada com a
legalidade e economicidade. Este mesmo diploma legal institui o Controle Externo, incluindoo no âmbito das atribuições do Poder Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas e prevê
ainda a existência nos três poderes de um Controle Interno com um sistema que funcione de
forma integrada (BRASIL, 1988).
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Por controle interno, no caso do Município, pode-se entender como o controle
exercido pela própria administração diretamente pelo Prefeito ou por quem lhe for delegado
poder para tal. É aquele realizado dentro do próprio poder, por meio de seus órgãos, sobre os
seus próprios atos e agentes e, além disso é previsto no art. 74 da Carta Magna de 1988, o
qual estabelece que cada poder deverá manter um sistema de controle interno de forma
integrada com os seguintes objetivos, a saber:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da
gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de
direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União,
sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal
de Contas da União (BRASIL, 1988).
O Controle Interno tem, portanto, a finalidade de fiscalizar as ações financeiras,
contábeis, operacionais e patrimoniais de uma gestão, observando as exigências legais e do
plano de governo proposto, na busca de uma gestão pública eficiente. Assim, entre essas
finalidades do Controle Interno está incluída a de auxiliar o Controle Externo na execução de
suas atividades, fornecendo as informações necessárias, por intermédio de relatório e
auditorias contábeis e financeiras, com um sistema estruturado e atuante (DINIZ, et al., 2011).
Impende destacar que, se os responsáveis pelo Controle Interno tiverem ciência de
alguma irregularidade, estes deverão informar ao Tribunal de Contas, sob pena de serem
responsabilizados.
No que concerne ao Controle Externo este é exercido pelo Poder Legislativo,
diretamente, ou por órgãos especializados como os Tribunais de Contas. Dessa forma, existe
um auxílio de órgãos especializados em tomadas de contas, os quais constituem um sistema
de grande relevância no cenário administrativo e social, pela importante função que exercem.
O Controle Externo, por ser realizado por órgãos distintos daquele que praticou o ato,
pode ser de três formas: o controle legislativo direto que é realizado pelo Poder Legislativo; o
controle legislativo indireto realizado pelo Tribunal de Contas, órgão auxiliar do Poder
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Executivo e o controle judicial exercido pelos membros do Poder Judiciário (CASTRO,
2011).
Por se tratar de um controle externo, somente é admissível nas hipóteses previstas na
Constituição Federal, pois realiza um controle político que envolve os aspectos de legalidade
e mérito evidentemente político e um controle financeiro que consiste na fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública, no que se
refere a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos praticados. Esta atividade exercida
pelo Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas enquadra-se nos ditames do art. 71, do
referido diploma legal (BRASIL, 1988).
Ademais, apesar de o controle ser uma atividade estatal atribuída aos três poderes,
este pode ser realizado pela imprensa, por grupos de interessados em determinado aspectos da
administração e pelo povo em geral, pode ser considerado uma forma de controle externo. É o
chamado controle externo popular, visto que o controle dos atos administrativos pode ser
desempenhado pelo próprio cidadão, garantido constitucionalmente pelo § 2º, do art. 74, (CF,
1988) que preconiza que qualquer cidadão ou partido político, associação ou sindicato poderá
ser parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades, perante o Tribunal de Contas
da União (BRASIL, 1988).
Este tipo de controle externo, caracteriza o cidadão como um cidadão-administrativo,
o qual tem papel fundamental no seu desenvolvimento à medida que pode se utilizar de
instrumentos previstos constitucionalmente para tal, como o caso o art. 37, § 3º, da
Constituição Federal de 1988 que estabelece que a lei disciplinará a forma de participação do
administrado na administração, mais especificamente com relação às reclamações acerca dos
serviços públicos prestados, assegurando a manutenção desses serviços e a avaliação interna e
externa de sua qualidade, bem como disciplinará o acesso desses usuários aos registros
administrativos e às informações sobre os atos do governo, além de disciplinar a
representação contra o exercício negligente e abusivo de cargo ou função na administração
pública (BRASIL, 1998).
Cabe destacar ainda a relação do controle na Administração Pública sob a ótica de
outro diploma legal que é a Lei nº 101, de 04 de maio de 2000, chamada de Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF. Nesta, o princípio da transparência é recepcionado como
fundamento de uma gestão orçamentária responsável e como um princípio decorrente do
Princípio da Responsabilidade (BRASIL, 2000).
O § 1º do art. 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal, determina alguns objetivos a
serem seguidos na busca de uma gestão fiscal responsável:
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Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para
a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da
Constituição.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das
contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita,
geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada
e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão
de garantia e inscrição em Restos a Pagar (BRASIL, 2000).
Já quanto ao princípio da responsabilidade este traz a idéia de como o recurso público
deve ser aplicado de acordo com os anseios da sociedade e além disso, deve ser esclarecido,
informado a esta como esses recursos foram utilizados pelo poder público. Isso faz com que
se fortaleça cada vez mais a participação da sociedade na execução das atividades estatais,
caracterizando a existência de uma efetiva democracia e de uma cidadania participante, sendo
dessa forma garantidos os direitos do cidadão (MENDES, 2006).
Ademais, a maior participação da sociedade na gestão pública a amadurece de forma
que ela possa exigir cada vez mais do setor público um comportamento condizente com os
preceitos legais, afastando os abusos burocráticos e políticos, além de exigir responsabilidade
pela prestação de contas e eficiência da gestão dos recursos públicos.
Ainda na esteira no princípio da transparência da gestão pública, Mendes (2006)
entende que a Lei de Responsabilidade Fiscal é
importante para o fortalecimento das relações entre os gestores e os cidadãos, assim
como da democracia, uma vez que garante o acesso popular às informações
públicas. Conseqüentemente, o fortalecimento dessa democracia proporciona maior
participação da sociedade na gestão pública (MENDES, 2006, p.585).
No que tange a divulgação das informações públicas, o caput do art. 58 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, prevê uma forma ampla, inclusive por de meio eletrônico, ou seja,
aqueles abertos ao público onde qualquer pessoa pode ter acesso. Porém a publicidade não se
dá apenas por intermédio da internet, mas também por outros meios. Essa determinação legal
de publicização das informações estreita cada vez mais a relação do Estado com a sociedade,
fazendo com que o povo participe efetivamente das decisões governamentais, com críticas ou
sugestões ao gestores públicos (BRASIL, 2000).
Veja-se, então o que preconiza o caput do Art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada
ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos,
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo
parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de
Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos (BRASIL, 2000).
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Corroborando com o conteúdo do artigo supracitado, o art. 49 da mesma lei, determina
que o chefe do Poder executivo colocará a disposição para conferência da população sua
contas, deixando-as disponíveis no Poder Legislativo e no órgão que o elaborou, a saber:
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis,
durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico
responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e
instituições da sociedade.
Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do
Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e
financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da
seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do
impacto fiscal de suas atividades no exercício (BRASIL, 2000).
Diante do exposto, verifica-se que apesar da existência de um controle exercido pelos
órgãos especialistas, o controle na Administração Pública começa a ser revestido de uma nova
interpretação, que é o de resgatar a democracia participativa que volta a se inserir com maior
importância no cenário público, visto que a participação popular legitima os atos
administrativos, na medida em que estes têm o objetivo de alcançar os anseios sociais e ao
mesmo tempo obrigam aos gestores observarem os ditames legais sob pena de serem
responsabilizados.
2.3 O Sistema de Controle Interno na Administração Pública
Não se constitui demasia trazer a baila mais alguns conceitos de controle da
administração pública. Conforme assevera Justen Filho (2011, p. 1106), “ O controle é um
processo de redução do poder, entendida esse expressão no sentido de imposição da vontade e
do interesse de um sujeito sobre outrem.”
Já para Di Pietro (2008), o controle dos atos administrativos pode ser definido da
seguinte forma:
o controle de fiscalização e correção que sobre ela (a administração) exercem os
órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com objetivo de garantir a
conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo
ordenamento jurídico (DI PIETRO, 2008, p. 637).
Nota-se que a idéia de controle tem uma relação íntima com o poder, podendo até ser
considerado uma função deste. Assim, se existe a necessidade de controlar o poder, é porque
este não pode ser exercido de forma adequada.
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Atualmente o controle assume um papel importante no cenário da Administração
Pública, pois controlar esse poder é impor limites aos gestores, orientando-os na utilização
dos recursos públicos e na gestão de um plano de governo mais eficiente e mais satisfatório.
Diante da transformação que vem passando a Administração Pública como um todo,
vem se desenhando também uma nova interpretação desse controle das atividades públicas. A
idéia é de que o Estado deve caminhar no sentido de garantir os direitos fundamentais,
realizando o interesse público sempre na observância nas normas legais. O Estado se reveste,
portanto, de uma visão democrática, possibilitando uma gestão mais participativa por parte do
povo nas decisões públicas e assim atingir o grau de legitimação das atividades do Estado.
A finalidade desse controle público é exatamente de observar se os gestores públicos
estão executando as atividades administrativas de acordo com os ditames legais, se os bens
públicos estão sendo geridos bem, se as metas do plano plurianual, da Lei Orçamentária e da
Lei de Diretrizes Orçamentárias estão sendo seguidas e, o mais importante, se os recursos
públicos estão sendo aplicados de forma correta e responsável.
Dessarte, o Sistema de Controle Interno da Administração Pública deve avaliar os
resultados decorrentes na gestão governamental constantemente e anualmente de modo a
analisar se houve uma gestão eficiente e eficaz do ponto de vista orçamentário, financeiro e
patrimonial, da aplicação e destinação do dinheiro público, bem como verificar se os anseios
populares foram perfeitamente atendidos.
Para a implantação de um Sistema de Controle Interno em uma gestão governamental
deve-se observar alguns pressupostos jurídicos necessários que possibilitem a fiscalização das
informações públicas que vão desde a arrecadação até a destinação dos recursos públicos, ou
seja, não obstante a exigência legal de implantação de um Sistema de Controle Interno pelos
entes públicos este deve estar em conformidade com as decisões e orientações do Tribunal de
Contas da União e demais órgãos de fiscalização da Administração Pública, mantendo uma
relação de colaboração e possibilitando, assim, maior segurança e efetividade dos sistema.
O controle interno deve ser exercido dentro da própria estrutura que o criou e deve
seguir os procedimentos para os quais foi estruturado, mantendo uma relação de colaboração
com os demais entes controlados. Importante destacar que deve haver uma boa estruturação
do sistema que possibilite um bom desempenho das atividades, atingindo os objetivos para o
qual fora criado e corrigindo eventuais irregularidades e falhas dentro da gestão.
Essa estruturação mencionada, deve incluir também a criação da legislação geral do
sistema de controle interno e esta deve estabelecer a sua estruturação propriamente dita,
indicar os principais pontos a serem controlados e explicitar as suas competências, sempre
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evidenciando os critérios contábeis, financeiros, orçamentários, patrimoniais e operacionais,
bem como visando constantemente obter êxito na execução das funções de controle e na
transparência das informações.
3 - PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Este estudo sobre o sistema de controle interno no município de João Pessoa /PB. Para
tanto, seguiu-se alguns procedimentos metodológicos a fim de conferir um maior grau de
cientificidade à pesquisa.
O método de abordagem utilizado foi predominantemente qualitativo, baseando-se na
análise aprofundada do conteúdo (ZANELLA, 2009).
Esta pesquisa assim o foi porque teve o objetivo de demonstrar a importância e a
necessidade do sistema, para a sociedade e para a gestão municipal, bem como avaliar a sua
implantação perpassando todo o trabalho desenvolvido ao logo de seis anos, culminando com
a transformação em Controladoria Geral do Município.
Quanto aos objetivos a pesquisa foi exploratória e descritiva. Zanella (2009, p. 75)
relata que a pesquisa exploratória “tem a finalidade de ampliar o conhecimento a respeito de
um determinado fenômeno” e a descritiva tem o objetivo de “descrever com exatidão os fatos
e fenômenos de determinada realidade” (ZANELLA, 2009, p. 79-80).
O estudo é exploratório porque teve a finalidade de fazer uma reflexão acerca do
sistema de controle interno, mostrando a sociedade a sua importância para uma gestão pública
justa e correta. Além disso, nesta pesquisa foi utilizado o método descritivo principalmente
porque teve a finalidade de descrever as características do Sistema de Controle Interno no
Município de João Pessoa, discriminando as funções atribuídas, as ações executadas e os
resultados obtidos na gestão municipal, pela Controladoria Geral do Município e que serviram
de fundamento para a análise do problema apresentado.
Tivemos também uma pesquisa bibliográfica, no que se refere a uma classificação
quanto aos procedimentos técnicos utilizados. Pesquisas bibliográficas, segundo Zanella
(2009, p. 82), “se fundamenta a partir do conhecimento disponível em fontes bibliográficas,
principalmente livros e artigos científicos”.
Ao longo da pesquisa, utilizou-se fontes das mais variadas: livros da área,
jurisprudências dos Tribunais, leis municipais, documentos, etc., fazendo uso do instrumento
do fichamento e entrevistas.
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Inicialmente, conceituou-se de Controle Interno; em seguida, analisou-se a
importância e as exigências para a implantação de um Sistema de Controle Interno na gestão
pública; logo após apresentou-se o Sistema de Controle Interno no Município de João Pessoa;
e para finalizar explanou-se sobre a Lei nº 12.150/11 que transformou o Sistema de Controle
Interno em Controladoria Geral do Município de João Pessoa.
A coleta dos dados se baseou na aplicação de uma entrevista estruturada com três,
dos seis membros da atual Controladoria Geral do Município de João Pessoa; e documental,
ancorando-se em base teórica e nas legislações pertinentes. Tratou-se os dados a partir da
categorização, análise do conteúdo e observações do diário de campo.
Por questões de natureza ética, o presente estudo preservará o anonimato dos
entrevistados que contribuíram, sendo referidos de forma genérica como Membro 1, Membro
2 e Membro 3 durante os registros dos relatos das entrevistas.
4 - ANÁLISE DOS RESULTADOS
Esta seção tem por finalidade apresentar os resultados da pesquisa, visando discorrer
sobre o sistema de controle interno de João Pessoa, analisando as modificações ocorridas após
a criação da Controladoria Geral do Município de João Pessoa.
Em termos estruturais os resultados são apresentados em três etapas, em conformidade
com a trajetória idealizada no estudo: caracterização do objeto sistema de controle interno no
município de João Pessoa; a transição do controle interno, o órgão de Coordenadoria para
Secretaria Executiva; e modificações ocorridas após a transformação em Controladoria Geral
do Município.
Analisam-se os resultados da pesquisa, baseando-se nos dados captados por meio da
entrevista e documental, ancorando-se em base teórica e, também, contemplando as
observações da pesquisadora durante a aplicação, registradas no diário de campo. Ademais,
procede-se à caracterização geral do perfil dos participantes da pesquisa.
4.1 Caracterização do Objeto de Estudo
14
No âmbito do Município de João Pessoa, não obstante a exigência legal de
implantação de um Sistema de Controle Interno na Administração Pública já no ano de 1964
com a edição da Lei 4.320/1964, a qual estabelece as regras de elaboração e controle dos
orçamentos públicos, e posteriormente em 1988 com a chamada “Constituição-cidadã”, a
gestão municipal de João Pessoa apenas em 1990, com a sua Lei Orgânica, previu a
fiscalização contábil, financeira e orçamentária do referido município, veja-se:
Artigo 42 - A fiscalização contábil, financeira e orçamentária do Município será
exercida pela Câmara Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de
controle interno do Executivo, instituídos em lei.
Parágrafo único - O controle externo será exercido pela Câmara, com o auxílio do
Tribunal de Contas do Estado ou órgão equivalente, e compreenderá a apreciação
das Contas do Prefeito e o julgamento das contas da Mesa da Câmara (JOAO
PESSOA, 2009, p. 27).
Ademais, esta mesma Lei Orgânica do Município de João Pessoa (2009)
determina o funcionamento de um Controle Interno Integrado entre o Poder Executivo e o
Poder Legislativo, com vistas a avaliar o cumprimento das metas previstas nos planos
plurianuais e de governo, comprovar e avaliar a legalidade dos atos, bem como dos resultados
e manter o controle dos empréstimos, financiamentos, avais, garantias, direito e deveres do
Município, a a saber:
Artigo 46 - Os poderes Executivo e Legislativo manterão, de forma integrada, um
sistema de controle interno, apoiado nas informações contábeis, com objetivos de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual e a execução dos
programas do Governo Municipal;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da
gestão orçamentária financeira e patrimonial nas entidades da Administração
municipal, bem como da aplicação de recursos públicos municipais por entidades de
direito privado;
III - exercer o controle dos empréstimos e dos financiamentos, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres do Município.
Parágrafo único - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento
de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas
do Estado ou órgão equivalente, sob pena de responsabilidade solidária (JOAO
PESSOA, 2009, p.29).
Nota-se que não foi demandada a atenção necessária a atividade de controle
interno, prevendo apenas funções básicas para a sua execução, sem estabelecer a sua estutura,
sua finalidade, seus objetivos, nem mesmo os seus princípios norteadores, deixando tais
icubências à cargo de lei mais específica. Entretanto, essa mesma Lei Geral do Município teve
15
uma preocupação importante diante do cenário administrativo que se construia na época,
recepcionando o que exatamente garantia a Carta Magna de 1988 que era a transparência das
contas públicas municipais, assim como a participação da população na referida gestão,
buscando assim o fortalecimento da democracia participativa, veja-se:
Artigo 47 - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidade ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas ou a Câmara Municipal.
Artigo 48 - As contas do Município ficarão à disposição dos cidadãos durante 60
(sessenta) dias, a partir de 15 (quinze) de abril de cada exercício, no horário de
funcionamento da Câmara Municipal, em local de fácil acesso ao público.
§ 1º - A consulta às contas municipais poderá ser feita por qualquer cidadão,
independente de requerimento, autorização ou despacho de qualquer autoridade;
§ 2º - A reclamação apresentada deverá:
I - ter a identificação e a qualificação do reclamante;
II - ser apresentada em 04 (quatro) vias no protocolo da Câmara;
III - conter elementos e provas nas quais se fundamenta o reclamante.
§ 4º - As vias da reclamação apresentadas no protocolo da Câmara terão a seguinte
destinação:
I - a primeira via deverá ser encaminhada pela Câmara ao Tribunal de Contas ou
órgão equivalente mediante ofício;
II - a segunda via deverá ser anexada às contas à disposição do público pelo prazo
que restar ao exame e apreciação;
III - a terceira via se constituirá em recibo do reclamante e deverá ser autenticada
pelo servidor que a receber no protocolo;
IV - a quarta via será arquivada na Câmara Municipal;
§ 5º - A anexação da segunda via, de que trata o inciso II do § 4º deste artigo,
independerá do despacho de qualquer autoridade e deverá ser feita no prazo de 48
(quarenta e oito) horas pelo servidor que a tenha recebido no protocolo da Câmara
sob pena de suspensão, sem vencimentos, pelo prazo de 15 (quinze) dias.
Artigo 49 - A Câmara Municipal enviará ao reclamante cópia da correspondência
que encaminhou ao Tribunal de Contas ou órgãos equivalentes (JOAO PESSOA,
2009, p.30).
Ainda em 1990, surge um Sistema de Controle Interno do Município de João
Pessoa, com a da Lei nº 6.405, estabelecendo que a auditoria interna financeira, orçamentária,
patromonial e operacional seria exercida pelo Sistema de Controle Interno, do Departamento
Geral de Auditoria do Município – DEGRAU, órgão vinculado ao Gabinete do Prefeito,
conforme Lei Orgânica, assim como discriminando todas as suas atribuições a serem
16
exercutadas na realização dos trabalhos e informando as pessoas sujeitas as atividades de
controle (JOÃO PESSOA, 1990, p.1).
Posteriormente, em 29 de dezembro de 1994 edita-se a Lei nº 7.767 que vem a
transformar a Auditoria – Geral do Município, prevista na Lei nº 5.927 de 16 de dezembro de
1988 (Estrutura Organizacional de João Pessoa), em Secretaria Especial de Controle Interno,
denominada simplesmente de SECIN, órgão de execução especial, vinculado ao gabinete do
prefeito. Tal norma apenas estabelece a estrutura da secretaria quanto ao secretário e adjunto,
suas funções, cargos, atribuições e vencimentos, além de apresentar em seu Anexo I a planilha
de cargos e quantidade de pessoal (JOÃO PESSOA, 1994).
Ato contínuo, em 2005 com o advento da Lei nº 10.429 de 14 de fevereiro a qual
dispõe sobre a estrutura administrativa da Prefeitura do Município de João Pessoa, prevê o
Sistema de Controle Interno, assim denominado, porém ainda sem autonomia, incluindo-o
dentro da estrutura organizacional da Secretaria da Transparência Pública, órgão integrante da
Administração especial e assessoramento superior e com a característica de Coordenadoria de
Controle Interno.
Finalmente, em 09 de setembro de 2011, por intermédio da Lei nº 12.150 é que o
Sistema de Controle Interno é transformado em Controladoria Geral do Município – CGM,
assumindo a característica de Secretaria Executiva, vinculada à Secretaria da Transparência
Pública, porém com autonomia administrativa e financeira, com funções bem determinadas,
com atribuições bem divididas e com sua própria estrutura organizacional (JOÃO PESSOA,
2011).
O objetivo principal para a criação desse Sistema de Controle Interno foi realizar
o controle da legalidade dos atos dos agente públicos, controlar a destinação dos recursos
estatais, fiscalizar o plano de governo e as metas atingidas, assim como avaliar os resultados
da gestão.
No que se refere as funções desenvolvidas pelo sistema de controle interno, devese destacar que este sistema acompanha os procedimentos públicos; orienta os gestores na
execução de suas funções e atividade, analisa os atos administrativos verificando se estes
estão em conformidade com a legislação pertinente; realiza o controle orçamentário; o
controle das diárias deferidas; analisa as contratações públicas feitas através de
inexigibilidade e dispensa de licitação; analisa os restos a pagar, reconhecimento de dívida e
adiantamento; emiti parecer e dirimi as dúvidas quando consultado (JOÃO PESSOA, 2011).
Como já foi dito, com a implantação da Coordenadoria de Controle Interno as
atividades eram exercidas de forma vinculada à Secretaria de Transparência, órgão integrante
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da Administração especial, promovendo a transparência das informações da gestão e o
controle dos recursos públicos que antes não eram exercidos de forma tão eficaz.
4.2 Pefil dos Participantes
É importante caracterizar o perfil dos participantes do estudo, no tocante à
caracterização dos sujeitos da pesquisa, participaram da presente investigação três membros
da atual Controladoria Geral do Município.
A Tabela 1 mostra o perfil dos participantes quanto às variáveis: gênero, faixa
etária, tempo na Prefeitura Municipal de João Pessoa, tempo no Controle Interno, forma de
ingresso, escolaridade, o que pode ajudar a compreender o perfil da equipe de trabalho.
Em termos de perfil, analisando o total de membros da equipe da Controladoria Geral
do Município, que participaram da pesquisa, verifica-se que todos são do gênero feminino,
prevalecendo sob a equipe que compõe o órgão. Certamente isso se explica pela
caracterização das exigências de ingresso e participação, ressalte-se que a participação das
mulheres no ambiente público está crescendo, tendo em vista a forma de ingresso ser
concurso público.
No tocante à faixa etária dos participantes, observa-se que a faixa etária predominante
dois encontra-se entre 31 a 40 anos de idade e que apenas um está entre acima de 50 anos.
No que tange ao tempo de serviço na Prefeitura Municipal de João Pessoa, dois
membros estão no grupo há 04 a 10 anos, ou seja, desde 2005. E relativo ao tempo na equipe
do Controle Interno dois membros estão no grupo desde a criação da Coordenadoria de
Controle Interno.
Talvez isso se justifique pela ausência de concursos públicos na área, carência de
pessoas que tenha a qualificação e o conhecimento técnico adequado para as funções a serem
desempenhados pelo Controle Interno; a falta de pessoas com o perfil da confiança, além de o
órgão ter sido recentemente desvinculado de outro órgão, a coordenadoria, funcionando com
um quadro de pessoal reduzido, conforme anotado no diário de campo.
No que concerne à escolaridade todas as pessoas participantes na pesquisa possuem
qualificação adequada para as funções que desempenham, pois são formadas no curso de
Direito e uma concluiu um curso em nível de Especialização em Direito Administrativo e
Gestão Pública.
18
4.3 – A Transição do Controle Interno, o Órgão de Coordenadoria para Secretaria
Executiva para Controladoria Geral do Município
A transformação ocorreu por força de projeto de lei do Poder Executivo, com
aprovação unânime da Câmara Municipal, que culminou na Lei nº 12.150/11, a qual institui a
Controladoria Geral do Município de João Pessoa estabelecendo sua estrutura organizacional
de forma adequada, as suas competências e suas atribuições. Essa transformação objetivou
oferecer mais autonomia e independência ao Sistema de Controle Interno, de modo que ele
exerça as suas atividades de forma mais isenta, mais eficiente e mais eficaz, apresentando
resultados satisfatórios para a gestão municipal de João Pessoa (JOÃO PESSOA, 2011).
Ademais, a comparação de Coordenadoria para Controladoria deu-se a partir de
entrevista, realizada com parte dos membros da atual Controladoria Geral do Município, onde
buscou-se saber sobre o motivo que ensejou a mudança de denominação de Sistema de
Controle Interno para Controladoria Geral do Município de João Pessoa; se alguma atribuição
ou atividade foi alterada; e se realmente observa-se que houve transformações e manteve-se o
status quo. E a partir da transcrição, análise e categorização do conteúdo, constatou-se que os
entrevistados acreditam que a criação da Controladoria Geral do Município foi motivada para
possibilitar mais autonomia de acordo com a transcrição a seguir, conforme relato:
a transformação ocorreu para que o órgão de controle tivesse nivelamento na
estrutura organizacional na PMJP, disto resultando maior autonomia e legitimidade
para exercer as suas funções institucionais (Membro 2).
a transformação foi motivada para conferir maior autonomia, fruto de muitas
negociações. Assim, poderíamos ter atuação mais efetiva e operante (Membro 1)
a transformação foi motivada para que a Controladoria tivesse mais autonomia
(Membro 3).
As atividades mudaram com a alteração de Sistema de Controle Interno para
Controladoria Geral do Município de João Pessoa conforme se nota nos relatos a seguir:
mudou muita coisa, houve aumento na emissão de pareceres, nas consultas por
telefone e através de processos [...] as secretarias estão procurando mais a gente
(Membro 3)
a lei que criou a Controladoria incluiu em seu rol todas as atribuições do art. 74 da
Constituição Federal, antes havia uma limitação, porque estavam restritas as
disposição da lei orgânica municipal (Membro 2).
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Acerca da alteração de Sistema de Controle Interno para Controladoria Geral do
Município de João Pessoa observa-se que houve transformações tanto nas atividades
desempenhadas quanto na visibilidade perante os pares e gestor público, dentre elas destacase no discurso abaixo:
embora seja embrionária essa transformação, destaco maior visibilidade, aumento na
qualidade de consultas e emissão de pareceres. [...] em resumo, as demais
Secretarias a cada dia provocam e instam mais nossa orientação, somos o anjo da
guarda da gestão (Membro 1)
A manifestação do sentimento de proteção ao ente público, assevera a importância
do papel do controle interno, conforme entendimento de Castro (2011) que o controle interno
é o salvaguarda os atos praticados pelo gestor público.
Diante do exposto, infere-se que o fato de possuir autonomia na gestão interfere
nas técnicas utilizadas pela Controladoria Geral na realização de suas atividades e que com a
alteração de Sistema de Controle Interno para Controladoria Geral do Município de João
Pessoa, ou seja, de Órgão de Coordenadoria para Secretaria Executiva houve transformações
nas atividades desempenhadas, com aumento das orientações pela ampliação da
confiabilidade e credibilidade perante o gestor público e outros setores.
Com a transformação do seu status para Secretaria, o Controle Interno do
Município de João Pessoa, sofreu alterações na sua estrutura atingindo assim o nível dos
demais
órgãos
da
estrutura
organizacional
interna,
possuindo
maior
autonomia,
responsabilidade, força e respeito, pois este determina as regras a serem observadas por toda a
gestão municipal, numa posição de órgão independente na fiscalização e controle dos recursos
públicos, objetivando uma gestão pública eficiente e eficaz.
5 – CONCLUSÕES
Diante do que foi explanado, conclui-se que com a evolução do Estado de um poder
totalitário e único para um Estado preocupado com o bem-estar da sociedade, assim como a
modificação sofrida na forma de gerir a coisa pública, na qual a gestão torna-se menos
burocrática e política, para mais participativa, com fundamentos no princípio da
transparência, garantidor da democracia, a gestão pública municipal de João Pessoa, com o
passar dos anos observou a necessidade de se adequar a essa nova realidade, de forma a
recepcionar os ditames impostos pela Constituição Federal, pela Lei nº 4.320/64, pela Lei
Complementar 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal e pela sociedade.
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Para propiciar mais autonomia independência, recentemente em setembro de 2011,
essa Coordenadoria transforma-se em Controladoria Geral do Município – CGM, através da
Lei nº 12.150/2011. Essa transformação ocorreu para que o órgão de controle tivesse
nivelamento na estrutura organizacional interna, resultando assim maior autonomia e
legitimidade para exercer suas atividades institucionais, possibilitando uma atuação mais
eficaz e com resultados positivos.
Apesar de ser embrionária essa transformação em Controladoria Geral, seus princípios
norteadores continuam mantidos, porém agora acrescidos aqueles princípios constitucionais
pertinentes à Administração Pública.
Talvez seja um pouco prematuro avaliar se houve efetivamente uma transformação
propriamente dita, todavia não se manteve o status quo, pois modificaram as atividades
exercidas pelo Sistema de Controle Interno do Município de João Pessoa. Porque
anteriormente à Lei Municipal 12.150/11, o Controle Interno não possuía uma estrutura bem
delimitada, assim como funcionava como uma Coordenadoria, o que limitava bastante a
execução de suas atividades dentro da gestão municipal.
Ademais, a transformação ainda não ocorreu definitivamente, porém observa-se o
início, à medida que os gestores se conscientizam da importância de um Sistema de Controle
Interno bem estruturado, atuante e efetivo, na fiscalização preventiva dos atos administrativos
e da arrecadação e aplicação dos recursos públicos.
Por fim, verificou-se que o Sistema de Controle Interno, por intermédio da
Controladoria Geral do Município de João Pessoa, tem o objetivo de orientar os gestores
públicos, instituindo ações preventivas e afastando a cultura legalista e formal, rumo a uma
gestão de resultados sempre com a sustentação legal. Tem o objetivo também de avaliar os
resultados das metas orçamentárias, além de fiscalizar a contabilidade, as finanças e o
patrimônio Público.
Sugere-se ainda que sejam realizados estudos futuros com outros municípios do estado
da Paraíba e demais estados para compreender o funcionamento do sistema de controle
interno, possibilitando compará-los.
Fernanda de M. Svendsen
Graduada em Direito pelo Centro Universitário de João Pessoa – UNIPÊ
Pós-graduada em Direito Administrativo de Gestão Pública pelo Centro Universitário de João
Pessoa – UNIPÊ
Advogada e Assessora Jurídica da Comissão Central Permanente de Licitações da Prefeitura
REFERÊNCIAS
Municipal de João Pessoa
[email protected]
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