Universidade
Católica de
Brasília
Virtual
PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO
LATO SENSU EM DIREITOS HUMANOS: PROTEÇÃO
A VÍTIMAS E A COLABORADORES DA JUSTIÇA
Especialização
O SIGNIFICADO DO MONITORAMENTO PARA OS PROGRAMAS DE
ASSISTÊNCIA E PROTEÇÃO A VÍTIMAS E A TESTEMUNHAS
AMEAÇADAS: uma visão etnográfica
Autora: Sandra Maria Drago Silva
Orientador: Prof. Msc. Thiago Bazi Brandão
BRASÍLIA
2009
Sandra Maria Drago Silva
O SIGNIFICADO DO MONITORAMENTO PARA OS PROGRAMAS DE
ASSISTÊNCIA E PROTEÇÃO A VÍTIMAS E A TESTEMUNHAS
AMEAÇADAS: uma visão etnográfica
Monografia apresentada à Universidade Católica de
Brasília - UCB Virtual, núcleo Brasília, como
requisito parcial à obtenção do certificado de
Especialista em Direitos Humanos – Assistência e
Proteção a Vítimas de Crimes e a Colaboradores da
Justiça.
Orientador: Profº. Thiago Bazi Brandão
Brasília
2009
2
FOLHA DE APROVAÇÃO
(ESPAÇO RESERVADO – ORIGINAL SERÁ EMITIDO PELA PRÓPRIA UNIVERSIDADE).
O SIGNIFICADO DO MONITORAMENTO PARA OS PROGRAMAS DE
ASSISTÊNCIA E PROTEÇÃO A VÍTIMAS E TESTEMUNHAS
AMEAÇADAS: uma visão etnográfica
Autora: Sandra Maria Drago Silva
Monografia de autoria de Sandra Maria Drago Silva, intitulada “O Significado do Monitoramento
para os Programas de Assistência e Proteção a Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas: uma visão
etnográfica”, apresentada como requisito parcial à obtenção do título de pós graduada em Direitos
Humanos pela Universidade Católica de Brasília em ________, defendida e aprovada pela banca
examinadora.
________________________
Profº Thiago Bazi Brandão
Orientador
_______________________________
Profº
Orientador
Brasília
2009
3
Agradeço à Deus, por me dar a fortaleza necessária para
enfrentar os desafios da vida.
Ao Jamir, meu cônjuge, companheiro de longa jornada, pelo
carinho e incentivo, e aos meus queridos e amados filhos e
genros que, tenho certeza, sempre torceram por mim. Ao
Pedro Igor pela ajuda nas horas que precisei da informática.
Aos meus netinhos Gabriel e Arthur, razão de meus
momentos de descontração e alegria.
4
5
RESUMO
Referência: SILVA, Sandra Maria Drago. O Significado do Monitoramento para os Programas de
Assistência e Proteção a Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas: uma visão etnográfica. 2009. 37.
Direitos Humanos. Universidade Católica de Brasília. Brasília. 2009.
Este trabalho pretende demonstrar através de uma abordagem etnográfica sobre o real significado e
importância do monitoramento para o contínuo aperfeiçoamento dos Programas de Assistência e
Proteção a Vítima e a Testemunhas Ameaçadas sob a égide da Coordenação Geral de Proteção à
Testemunhas Ameaçadas – CGPT, órgão da Subsecretaria Especial de Defesa e Promoção dos
Direitos Humanos, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República
enquanto ente estatal responsável pela supervisão e controle da política pública de proteção como
uma estratégia vinculada ao campo dos direitos humanos em compartilhamento com uma entidade
não Governamental precursora do programa de proteção no Brasil
Palavras chave: Etnografia. Estratégia. Monitoramento. Supervisão. Avaliação. Direitos Humanos.
6
ABSTRACT
This work is experienced about ethnography concerning a role of Threat Testimony at
Protector General Coordination - CGPT, a special agency of Sub Secretary that defending and
promoving of Special Secretary Human Law in Republic Presidency, whereas statal being is
answerable for supervision and control Public protection Police how a strategy link camp at Human
Law end program of Brazil .
Key-words: Ethnographic. Strategy. Supervision. Evaluation. Human Law.
7
SUMÁRIO
RESUMO.............................................................................................................................................4
ABSTRACT.........................................................................................................................................5
1 - INTRODUÇÃO..............................................................................................................................8
2 - REVISÃO DE LITERATURA.....................................................................................................10
3 - CAPÍTULOS
Capitulo I – O Programa de Proteção no Brasil..................................................................................17
Capitulo II – A interlocução da Equipe do Monitoramento com os Programas de Proteção..............20
Capitulo III - Relatório do TCU e o redimensionamento do Monitoramento: análise crítica.............25
4 – CONSIDERAÇÕES FINAIS.......................................................................................................33
5- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.........................................................................................34
8
1- INTRODUÇÃO
Iniciei minha experiência na Coordenação – Geral de Proteção a Testemunhas, a partir dos
meados de 2006, como Assistente Social, compondo a Assessoria Técnica da CGPT que é um órgão
vinculado à Subsecretaria Especial de Defesa e Promoção dos Direitos Humanos, da Secretaria
Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República, responsável pela proteção de pessoas
que estejam coagidas ou expostas a graves ameaçadas em razão de colaborarem com a investigação
ou processo criminal. Além das diversas atribuições de rotina no acompanhamento dos casos do
chamado Programa Federal de Proteção, logo de inicio passei a integrar também a equipe do
Monitoramento por decisão da Coordenadora-Geral do Programa de Proteção.
O monitoramento dos Programas de Proteção executado em parceria entre o Estado e a
sociedade civil é uma ferramenta para se avaliar, acompanhar e aperfeiçoar o Sistema Nacional do
Programa de Proteção a Vítimas e a Testemunhas ameaçadas de morte na perspectiva do combate a
impunidade das organizações criminosas.
No dia a dia das atividades passei a observar que este trabalho além de instigante,
interessante e extremamente necessário para o aperfeiçoamento das atividades dos programas
estaduais e do federal, apresentava uma série de problemas para a sua completa efetivação, desde a
escassez de pessoal, a rotatividade da equipe, o pensamento e o comportamento humanos manifestos
na rotina diária do trabalho e também dificuldades no entendimento da rotina do trabalho tão
peculiar, que é o de resguardar vidas alheias, além da necessidade de demonstrar grande sapiência
sobre o que é o monitorar, sem a devida capacitação nessa área, além do contexto interativo na
relação Estado - sociedade civil responsáveis pelas atividades do monitoramento.
Ademais, busquei encontrar também respostas sobre o real papel e limites de atuação da
Coordenação Geral de Proteção a Testemunhas - CGPT enquanto órgão estatal responsável pelo
monitoramento do Sistema Nacional de Proteção.
Sem conhecer outros documentos além do “Projeto de Monitoramento do Programa Nacional de
Assistência a Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas”, de 2004, de autoria da Profª Suely Almeida, já
falecida, posteriormente tomei conhecimento do relatório contendo a avaliação do TCU sobre o
Programa de Assistência à Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas em auditoria realizada em 2004,
documento que por certo tempo, ocupou minhas horas vagas
para a leitura, quase que
diuturnamente, uma vez que no seu bojo apresentava recomendações passiveis de cumprimento para
o efetivo trabalho das ações do monitoramento, além de pesquisa documental existente nos arquivos
da CGPT contendo desde a evolução histórica do Programa de Proteção no Brasil, como também as
os relatórios das atividades do monitoramento, realizadas nos anos de 2004 a 2008, nas minhas
9
participações e observações nos Seminários Brasileiros de Assistência a Vitimas e a Testemunhas
Ameaçadas,
de 2006, 2007 e 2008, nas Oficinas de Capacitação da Equipes Técnicas dos
Programas de Proteção, nos mesmos anos, em duas Câmaras Técnicas do Monitoramento, em 2007
e 2009, assim como em participações nas visitas do Monitoramento nos Programas Estaduais do
Rio Grande do Sul- PROTEGE, no Maranhão, no Rio de Janeiro, em Minas Gerais, no Paraná e no
Distrito Federal.
O marco conceitual que encontrei para apresentar este trabalho foi a etnografia através do
interacionismo simbólico (Schutz,1962; Park & Burgess,1921; Blumer, 1937; Tomaz,1927) como a
forma metodológica, especialmente nas análises do processo de socialização das atividades inerentes
ao monitoramento dos programas de proteção, na perspectiva de uma abordagem de investigação
cientifica com vistas a trazer algumas contribuições para o campo das pesquisas qualitativas sobre a
temática Monitoramento. Primeiro por preocupar-me com uma análise holística ou dialética da
cultura, como um mero reflexo de forças estruturais da sociedade, mas como um sistema de
significados mediadores entre estruturas sociais e a ação humana, segundo por introduzir os atores
sociais com uma participação ativa e dinâmica no processo modificador das estruturas sociais. E
terceiro, por revelar as relações e interações ocorridas no interior das ações do Monitoramento, de
forma a “abrir a caixa preta” do processo pesquisado (Mehan, 1992; Erickson, 1986).
Além da revisão de literatura, este trabalho foi dividido em três partes: sobre o Programa de
Proteção no Brasil, que compõe o capítulo I. No Capítulo II, desenvolvemos uma análise crítica do
ponto de vista da abordagem etnográfica, em relação à avaliação do Programa de Proteção, contido
no relatório do Tribunal de Contas da União, de 2004/2005. Por fim, no Capitulo III, apresentamos
nossas considerações e sugestões com relação ao monitoramento do Sistema Nacional de Proteção.
10
2. REVISÃO DA LITERATURA
Sem a pretensão de estarmos definindo procedimentos de investigação etnográfica, mas
consciente de que a prática envolve mitos afazeres, buscamos na abordagem etnográfica demonstrar
o significado das ações do monitoramento, suas especificidades as perspectivas dos atores sociais
envolvido nas pesquisas encontradas nos acervos documentais sobre o tema. Para ERICKSON
(1992), a etnografia é um processo de investigação científica que traz alguma contribuições para o
campo das pesquisas qualitativas com ética e cuidados que requeiram.
As ações do Monitoramento foram implementadas através de convênio entre a Secretaria
Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República com o GAJOP - Gabinete de Assessoria
Jurídica para Organizações Populares, em Pernambuco. Posteriormente expandiu-se com a
contratação de 2 (dois) técnicos da AATR – Associação de Advogados de Trabalhadores Rurais, na
Bahia, 2 (dois) de Pernambuco, 1 (um) do Pará, e 1 (um) de Goiás.
A inserção da sociedade civil na equipe do Monitoramento se deveu à iniciativa do GAJOP
na implantação do Programa de Proteção na cidade de Recife.
Não apenas o Estado ampliou as estruturas de gestão e de ofertas de serviços assistenciais,
também a sociedade civil expandiu e multiplicou suas formas de atenção aos segmentos
populacionais em situação de pobreza e exclusão, constituindo o que se pode chamar de sociedade
solidária ou providência que, só aparentemente, foi substituída pelo Estado–providência (FALCÃO,
1994).
Como ressalta SADER (1996), o Estado Mínimo configura-se como o “estado mini-max”:
mínimo no que se refere aos interesses do trabalhador e máximo para os interesses de acumulação
do capital.
A década de 1990 foi marcada por novas modalidades de relação entre o Estado e a
sociedade civil, a partir do esboço de uma nova concepção de esfera pública, onde a participação da
sociedade na coisa pública apresenta desdobramentos importantes. As ONG’s (Organizações Não
Governamentais), embora datem dos anos de 1970, passaram a ter um papel bastante relevante,
adquirindo maior visibilidade na mídia e nos espaços políticos nesse período, ainda que enfrentando
uma série de desafios e contradições.
Ao longo da década de 1990, até os dias atuais, assistimos ao crescimento de parcerias do
Estado com as Organizações Não – Governamentais (ONG’s). Estas integram o chamado Terceiro
Setor, assim denominado por ser distinto do Estado (Primeiro Setor) e do Mercado (Segundo Setor),
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envolvendo “ações de sujeitos diversos, diferentes entre si e, muitas vezes, antagônicos, como a
filantropia, a ação caritativa, os movimentos sociais” (DA PAZ, 1999).
Com relação aos Programas de Proteção, à medida que a rede nacional foi se ampliando,
novos técnicos integrantes de equipes estaduais foram incorporados ao processo de monitoramento,
atuando de forma voluntária, selecionados a partir de minuciosos critérios, tais como destaque
técnico nas equipes estaduais e nos eventos de capacitação nacional e experiência acumulada.
A responsabilidade do monitoramento foi exclusiva do GAJOP até o ano de 2000, apesar de
contar de forma pontual com a colaboração de técnicos do PROVITA/Espírito Santo e do
PROVITA/Bahia.
Com a realização do curso de especialização patrocinado pela SEDH, na UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro, que contou com nove Estados onde o Programa estava
então implantado: Pernambuco, Bahia, Espírito Santo, Rio de Janeiro, São Paulo, Minas Gerais,
Pará, Goiás, Mato Grosso do Sul e os técnicos e Gerente da então GAVTA, Gerência de Assistência
a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas, hoje, CGPT - Coordenação-Geral de Proteção a Vítimas e a
Testemunhas Ameaçadas discutiu-se um novo formato para o monitoramento, mediante a
contratação de monitores com recursos do PNUD, objetivando atender as inúmeras demandas de
implantação e acompanhamento dos programas.
Foi definido que ao monitoramento realizado pelo GAJOP seriam incorporados técnicos de
outros programas estaduais, selecionados mediante a avaliação de desempenho apresentado na
especialização realizada pelos coordenadores do curso ministrado na UFRJ.
Foram convocados dois técnicos do Rio de Janeiro, dois da Bahia, um do Pará, um de Mato
Grosso do Sul, um de Goiás e um de São Paulo (que não aderiu), para sob a coordenação do
GAJOP, realizar o monitoramento, cuja configuração permaneceu até o ano de 2001.
No ano de 2002, houve o afastamento de vários técnicos dos programas do Rio de Janeiro e
de Mato Grosso do Sul, bem como a mudança da coordenação do monitoramento no GAJOP e na
Gerência da Assistência a Vitimas e a Testemunhas Ameaçadas, os representantes das Entidades,
monitores e técnicos da SEDH foram convocados para uma reunião em Anápolis/Goiás, para
discutir de forma mais ampla os programas de proteção, os papéis e responsabilidade do Estado e da
sociedade civil no monitoramento.
Na Oficina de Anápolis/Goiás, realizada em junho de 2002, discutiu-se as ações do
monitoramento contando com a participação de representantes das Entidades Gestoras,
Coordenadores de Equipes, Monitores do Programa, PNUD e a SEDH, esta ainda vinculada ao
Ministério da Justiça, os quais pautados em princípios democráticos que sustentam o Sistema,
reafirmaram e reconheceram a importância da continuidade da ação do Monitoramento.
Por ocasião do Fórum Permanente do Programa de Proteção, acontecida em Brasília, no ano
de 2003, que contou com a participação da Diretoria do Colégio de Presidentes dos Conselhos
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Deliberativos, do Fórum de Entidades Gestoras, do Movimento Nacional de Direitos Humanos, da
SEDH, GAJOP, Entidades contratantes de Monitores e os Monitores, surgiu em consenso de uma
nova configuração do Monitoramento, que vigora até os dias atuais.
Naquela ocasião a então Secretaria de Direitos Humanos do Ministério da Justiça, com o
apoio do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, assumiu a
responsabilidade pela assinatura dos convênios e do controle orçamentário dos Estados, que aos
poucos, foram aderindo ao Programa Nacional. O dia a dia da implementação do Programa era feito
pelo GAJOP, que assinou um convênio ( o de nº 05/2003) com a Secretaria nesta perspectiva e
acompanhou o processo de implantação nos Estados, cuidou da formação das equipes técnicas
responsáveis pela operacionalização e manteve permanente contato com a entidade operacional para
a resolução de problemas que iam surgindo.
Surgiram dúvidas entre os participantes do fórum sobre qual o papel específico da Secretaria
Especial dos Direitos Humanos, responsável em última análise, pelos resultados e pela credibilidade
da política pública de proteção. O papel de supervisionar e monitorar o Programa não cabe em
primeiro lugar, ao Estado como órgão máximo de planejamento, decisão e implementação
financeira? Até onde pode a sociedade civil, por intermédio do GAJOP ou de alguma outra forma,
assumir o papel de coordenação do programa?
Questionamentos parecidos foram feitos também pelos Conselhos Deliberativos e pelas
Secretarias Estaduais de Justiça e de Segurança. Até onde o monitoramento nacional pode interferir
nos programas estaduais se cabem aos Conselhos Deliberativos a direção geral e a supervisão e, à
entidade gestora, a operacionalização do programa?
Um momento emblemático deste processo de amadurecimento ocorreu no inicio do Governo
Lula. A SEDH havia passado a integrar a estrutura da Presidência da República, por meio do
Decreto 4.671, de 10 de abril de 2003. Em agosto de 2003, um grupo de representantes do Fórum
Permanente se reuniu em Brasília com o objetivo, entre outros, de inserir os Programas no novo
contexto político. A questão do monitoramento, naquela ocasião era crucial, e constituía-se em uma
preocupação dos atores envolvidos e com os passar dos dias os ânimos foram se acalmando e os
pontos de vistas divergentes sobre o sistema de monitoramento foram discutidos sem maiores
problemas para se chegar a um consenso.
A SEDH deixou evidente que não abriria mão de se papel de dirigente, consagrado em Lei
nos Estados conveniados e nem de seu papel de responsável maior pela política pública de proteção
a testemunhas, inclusive, no controle do sistema de monitoramento em âmbito nacional. Por outro
lado, as entidades gestoras deixaram explícito que, dentro do modelo proposto, era possível manter
sua autonomia específica desde que, de ambas as partes, não houvesse a intenção de transformaremse em meros executores de serviços ou de fornecedores de recursos.
13
O que se pretendia era uma real parceria em que o Estado e a sociedade civil assumissem
do começo ao fim, e em conjunto, consolidar a política pública de proteção, mantendo ambos os
lados a sua autonomia e responsabilidades específicas. A partir de então o monitoramento passou a
ser de responsabilidade compartilhada entre a CGPT e o GAJOP.
IAMAMOTO (1999) critica contundentemente essa nova configuração das organizações da
sociedade civil na relação com o Estado, quanto ao repasse de recurso público, que é feito para que
estas executem programas focalizados e compensatórios, deslocados de uma política voltada ao
enfrentamento dos determinantes estruturais geradores das mais profundas desigualdades sociais.
Nessa perspectiva, alguns autores afirmam que, especialmente mediante o quadro de retração
do Estado no campo das políticas sociais, em face da atual opacidade dos movimentos sociais na
cena política e as dificuldades de mobilização coletiva nos últimos anos, essa parceria pode se
constituir num terreno de revitalização da sociedade civil. Isso se daria através de uma nova
modalidade de relação, o que favoreceria a superação da dicotomia entre o estatal e o privado
(RAICHELIS, 2000).
O Monitoramento no âmbito dos Programas de Proteção instalados no Brasil, concebido
como um processo contínuo de avaliação e capacitação consiste no acompanhamento sistemático
dos programas, propiciando os ajustes ou adequações necessárias para o seu funcionamento
eficiente. É essencialmente descritivo e analítico e se configura como uma constante coleta e análise
de informações.
Para melhor entendimento sobre o termo Monitoramento, buscamos a definição usada por
ROSSI, FREEMAN e LIPSEY, (1999) como “a documentação sistemática do desempenho de
aspectos do programa que são indicativos se o programa está funcionando como pretendido ou de
acordo com algum padrão apropriado”.
Vemos que de acordo com BOULMETIS e DUTWIN (2000), freqüentemente
monitoramento é confundido com avaliação e, em muitos casos, os dois processos são até mesmo
combinados. Entretanto, é preciso ficar claro que esses processos têm alvos diferentes.
Monitoramento é o acompanhamento do programa para saber até que ponto ele está se
desenvolvendo de acordo com o seu desenho ou seu plano de ação e se está sendo dirigido para a
população-alvo. Avaliação, por sua vez, é o processo sistemático de coleta e análise de dados para
determinar se os objetivos têm sido ou estão sendo alcançados, e em que grau, e para auxiliar na
tomada de decisões.
A avaliação diferencia-se do monitoramento, uma vez que neste último, não há uma
perspectiva avaliativa. Entende-se monitoramento como um processo sistemático e contínuo para
produzir informações sintéticas que permitam ou viabilizem a rápida avaliação situacional e a
intervenção que confirme ou corrija as ações monitoradas (FIGUEIREDO, 1986)
Avaliação é retomada a partir de eixos básicos e clássicos, ou seja, da eficiência, eficácia e
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efetividade sendo discutida como uma exigência atual da sociedade, tanto em organizações
públicas como não governamentais (GARCIA, 2001).
A avaliação é um dever ético, as organizações que atuam na esfera pública precisam
apresentar à sociedade os resultados/produtos de sua ação (CARVALHO, 1997).
Atualmente começa a se fortalecer a idéia da necessidade de avaliações realizadas por
agências externas à instituição executora. Acredita-se que este procedimento contribuirá para que os
agentes gestores aprimorem suas gestões, favorecendo o controle mais democrático das propostas
desenvolvidas, segundo GARCIA (2001).
Embora se constituam como esfera não estatal, essas organizações têm atuado na defesa de
interesses públicos e na formulação, gestão e avaliação de programas e projetos sociais, em áreas
como: violência, relações de gênero, criança e adolescente, meio ambiente, questão étnica etc. São,
segundo IAMAMOTO (1999), marcadas por relações ambíguas. “Elas mantêm uma relação de
ambigüidade e dependência em relação aos campos institucionais que as cercam – da Igreja aos
órgãos governamentais e movimentos sociais – e contatos com organismos internacionais
provedores de maior fatia de seus financiamentos”
O acompanhamento dos programas de proteção se operacionaliza mediante contatos
freqüentes, comunicações escritas, via fax ou telefone, com as equipes e através de visitas in loco
previamente agendadas, aos Estados ao longo do ano, ou por solicitação das equipes locais a
qualquer momento e de acordo com a disponibilidade financeira dos órgãos e entidades gestoras
responsáveis em razão de situações específicas ou pontuais.
Por ocasião de encontro com as equipes locais dos Programas de Proteção são verificadas as
atividades em execução, abrangendo as áreas que compõem a ação multidisciplinar, a interação com
o desenvolvimento dos procedimentos básicos propostos no manual de instruções, baseado em
concepções, princípios e procedimentos historicamente consolidados e levam em consideração os
acúmulos e experiências de cada programa.
O monitoramento é uma ação fiscalizadora, exercida de forma pedagógica e reflexiva com a
participação dos diversos atores dos programas e tem como foco discutir, analisar, avaliar e construir
recomendações sobre suas diversas dimensões com o objetivo de qualificar e aperfeiçoar a política
pública de proteção.
A ação profissional cotidiana demanda a leitura crítica do contexto em que se inserem os
usuários dos Programas de Proteção, em contraposição a esse processo de simplificação,
estigmatização e homogeneização que assola o imaginário coletivo.
No entanto, é preciso estar atento para não cair nas armadilhas da simplificação e da
banalização da violência (LUIS EDUARDO SOARES, 2002), uma vez que os usuários dos
programas de proteção são, na maioria, vítimas e ou testemunhas de crimes de organizações de alto
poder ofensivo.
15
São diversas
as
nomenclaturas
dadas
ao
processo
de trabalho em
equipe:
multidisciplinaridade, interdisciplinaridade, transdisciplinaridade. Mas o que as difere em seu
conteúdo, metodologia e aplicabilidade?
REGINA BENEVIDES (1998) faz algumas considerações interessantes sobre os principais
aspectos que demarcam as diferenças entre as três modalidades. A multidisciplinaridade conta com a
variedade de análises e pareceres dos especialistas sobre o objeto, que se mantém fixo. A
interdisciplinaridade, por sua vez, expressa a tentativa de construção de um novo objeto, implicando
uma outra disciplina, um outro especialismo. A diretriz transdisciplinaridade prevê a
desestabilização do objeto e a busca de acompanhá-lo em seus múltiplos desenhos, que impõem a
criação de outros territórios provisórios e transversalizados – sistemas em constante transformação.
Nesse viés, MELO e ALMEIDA (2000) postulam que existem algumas características
responsáveis pela imperativa confluência dos profissionais que constituem a base de um projeto
interdisciplinar, entre as quais destacam:
[...] a especialização, a convergência em torno do objeto, a convergência ético-política, as
intercorrências do processo histórico e o satisfatório gerenciamento das características subjetivas
dos atores envolvidos [...]. Quanto à necessária especialização, acreditamos que só se torna
possível ter uma intervenção satisfatória quando se conhece o problema a ser abordado. Ora, é
preciso reunir informações precisas fornecidas por diferentes fontes para a tomada de decisões.
A interdisciplinaridade está intimamente ligada o paradigma do pluralismo, amplamente
disseminado no mundo contemporâneo, tanto no campo das idéias e das teorias quanto no campo do
real e da política (COUTINHO, 1991), ao travar a discussão sobre o tema, ressalta que o pluralismo
não se confunde com o ecletismo ou com a mera junção de teorias incompatíveis. Ao contrário, o
pluralismo explicita o debate:
[...] pela abertura para o diferente, de respeito pela posição alheia, considerando que essa
posição, ao nos advertir para os nossos erros e limites, e ao fornecer sugestões, é necessária ao
próprio desenvolvimento de nossa posição e, de modo geral, da ciência (COUTINHO, 1991).
Conforme assinala SEVERINO (2008), as diversas disciplinas no trabalho interdisciplinar
permanecem válidas, bem como as perspectivas de abordagem, leitura e intervenção no real. As
diferenças e as especificidades não deixam de ser reconhecidas, mas elas se reencontram e se
complementam, contraditória e dialeticamente.
Na atividade de Monitoramento as equipes interdisciplinares, são responsáveis pelo
desenvolvimento de uma política de capacitação, avaliação e manutenção da rede de proteção. Nesse
sentido, o passo inicial é o entendimento do real significado da solidariedade, o que, para os
16
programas, não se constitui no sentido do fazer voluntário, filantrópico, presente nos discursos
neoliberais como mais uma exigência de reprodução do próprio modo de produção capitalista, como
bem diz FIGUEIREDO (2008).
Na teoria marxista conceitua-se a ética como forma de relação consciente e livre entre
indivíduos e sociedade. A ação transformadora da natureza e do próprio homem – a práxis, é a base
constitutiva da ética. Essa intervenção do homem se dá através do trabalho, que gera novas
necessidades e possibilidades, a partir da capacidade de fazer escolhas, VÁZQUEZ (1984).
Segundo BARROCO (1999), a alteridade, a responsabilidade e o compromisso são
categorias ético-morais fundamentais e na sociedade capitalista, a moral é marcada pela
contraditoriedade inerente ao sistema, podendo coexistir códigos morais antagônicos, que atendem a
diferentes interesses ideológicos e políticos, aos quais os homens se vinculam, segundo sua
capacidade e possibilidade de escolha. No bojo do Serviço Social, que é produto histórico das
condições capitalistas, também estão presentes projetos sociais antagônicos, de oposição ou
afirmação da moral dominante.
17
3. CAPÍTULOS
Capítulo I
O Programa de Proteção no Brasil
A problemática referente ao campo dos direitos humanos vem se constituindo em objeto de
formulação de políticas públicas no Brasil desde meados da década passada, em boa parte, por meio
de projetos e programas que envolvem parcerias entre o Estado e a sociedade civil.
Nessa direção alguns passos decisivos foram dados, tais como: a promulgação da
Constituição Federal de 1988, que se constitui como um marco no processo de democratização do
país e de fortalecimento da cidadania; a criação do Programa Nacional de Direitos Humanos –
PNDH I, lançado em 1996, em cumprimento à recomendação da Conferência Mundial dos Direitos
Humanos (Viena, 1993); a sua revisão com a incorporação dos direitos econômicos, sociais e
culturais, na perspectiva da indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos, o que resultou
na PNDH II; a criação da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, no âmbito do Ministério da
Justiça, em 1995; a sua transformação em Secretaria Especial dos Direitos Humanos, vinculada à
Presidência da República, em 2003, por meio da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003.
Sabemos que os direitos civis e políticos apenas serão garantidos se os direitos econômicos,
sociais e culturais forem exercidos e vice-versa. Reconhecemos a necessidade de políticas
especificas para a efetivação de determinados direitos, porém, estes devem ser percebidos como
indivisíveis em relação ao conjunto dos direitos humanos. Isso será possível por meio de uma
democracia participativa, em que o governo é gerido com o controle social, numa interação efetiva
entre Estado e sociedade civil.
O Decreto nº 3.518/2000 ratifica a responsabilidade do Estado quanto a Proteção Especial a
Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas institucionalizando o Programa com a promulgação da Lei de
nº 9.807/99, em 13 de julho de 1999.
A respectiva Lei 9.807/99 estabelece normas para a organização e manutenção dos
programas especiais a vítimas e testemunhas ameaçadas e dispõe sobre a proteção do réu
colaborador e sobre a previsão da delação premiada.
A Lei descreve também a parte operacional, desde a sua competência entre os entes estatais
passando pela formação e atribuições dos Conselhos Deliberativos, direitos da pessoa protegida até a
previsão da criação do Programa Federal de Assistência a Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas, que
visa assegurar a execução do Programa nos Estados onde ainda não esteja implantado. Este
Programa atende aos casos de competência da Justiça Federal.
18
Cada Programa nos Estados tem sua legislação estadual própria que dispõe sobre o
Programa de Proteção a Testemunhas.
O Decreto nº 3.518/2000, que regulamentou a Lei 9.807/99, prevê uma série de medidas
visando a garantia da integridade física e psicológica das pessoas que cooperam com o sistema de
justiça, valorizando a segurança e o bem estar dos usuários, promovendo a reinserção social em
novas comunidades de forma sigilosa e contando com a participação das entidades gestoras na
formação de uma rede solidária de proteção, como também dispõe sobre o Serviço de Proteção ao
Depoente Especial (SPDE), órgão do Departamento de Polícia Federal, vinculado ao Ministério da
Justiça.
A decisão de ingresso só é tomada após a realização de procedimento de triagem conduzido
por uma equipe interdisciplinar, formada pelo Assistente Social, Psicólogo e Advogado e os
protegidos podem ser excluídos quando reiterarem conduta incompatível (art.10, II, ”b”da Lei nº
9.807/99), por vontade própria ou ainda quando cessarem os motivos que ensejaram a proteção.
Exige-se, ainda que não haja limitações à liberdade, estando, pois excluídos os condenados que
estejam cumprindo pena e os indiciados ou acusados sob prisão cautelar em qualquer de suas
modalidades (art. 2º§ 2º da Lei nº 9.807/99). O ingresso e a permanência no Programa só ocorrem
com a anuência do protegido, expressa em termo de compromisso, assinado no momento da inclusão
(art. 2º, § 3º da Lei nº 9.807/99) e deliberado pelo Conselho Deliberativo Federal ou dos Programas
Estaduais de Proteção à Vítima e a Testemunhas Ameaçadas (CONDEL)1 dos PROVITA’s2.
As principais finalidades do Programa são garantir a integridade física e psicológica das
testemunhas e vítimas de violência, a diminuição da impunidade pelo cometimento de crimes e ou
delitos, bem como a redução nos índices de violação aos direitos humanos e o acesso dos usuários a
serviços sociais, como educação, saúde, capacitação e colocação no mercado de trabalho, algumas
vezes. Com isso, busca-se promover a reinserção social das pessoas atendidas, por intermédio da
construção de projeto de vida em um novo local de moradia.
Os convênios são assinados entre a União através da SEDH com os Estados, que por sua vez,
assinam parcerias com as Entidades da sociedade civil com atuação em Direitos Humanos,
responsáveis pelo atendimento/acompanhamento dos usuários do Programa.
Como mecanismo de supervisão e controle do Programa de Proteção, a CGPT em parceria
com o GAJOP, utiliza-se das atividades de monitoramento, visitando in loco todos os Programas,
onde se reúne com as instâncias envolvidas tais como a Coordenação do Programa estaduais de
1
Os Conselhos Deliberativos são por definição legal (arts 4º e 6º da lei 9807/99), os órgãos diretivos do
Programa, cabendo-lhes, além das deliberações de ingresso, permanência e exclusão dos usuários,
também o desenvolvimento de providências necessárias à boa gestão do Programa, o que envolve a
representação das instâncias do Colegiado no âmbito de suas respectivas instituições, o acompanhamento
no aspecto financeiro e operacional, e as articulações necessárias ao Programa.
2
PROVITA - Programa de Proteção as Vítimas e as Testemunhas Ameaçadas, exceto o PROTEGE/RS.
19
Proteção - PROVITA, a Equipe Técnica, as autoridades representantes das Secretarias
conveniadas, os conselheiros do Conselho Deliberativo e com os usuários do Programa local.
Assim, o monitoramento se constitui como um dos instrumentos utilizados na gestão dos
Programas Estaduais de Assistência a Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas que compõe juntamente
com o Programa Federal o chamado Sistema Nacional de Assistência a Vitimas e a Testemunhas
Ameaçadas, considerado uma das formas de controle da eficácia de gestão do Programa, que tem
como escopo embasar a tomada de decisões para o seu aperfeiçoamento.
Este trabalho tem como objetivo discutir o reconhecimento ou não do monitoramento do
Programa de Assistência a Vitimas e a Testemunhas Ameaçadas como atribuição precípua do
Estado na supervisão e controle da política pública de proteção como uma estratégia vinculada ao
campo dos direitos humanos.
O modelo de proteção adotado no Brasil teve inspiração nas exitosas experiências
internacionais de proteção a testemunhas (todas executadas por órgãos policiais), possui a
peculiaridade de ser eminentemente elaborado, implementado, avaliado e aperfeiçoado em parceria
entre o Estado e a sociedade civil organizada.
O programa de proteção, a priori, se configura como de natureza eminentemente estatal dada
as suas características de, simultaneamente, garantir os direitos à proteção da vida e ao acesso à
justiça, necessitando, para tanto, mobilizar forças de segurança pública, o que é, sem dúvida, uma
prerrogativa do Estado.
20
Capitulo II
A Interlocução da Equipe do Monitoramento com os Programas de Proteção
A Lei 9.807/99 e o Decreto 3.518/00 conferem à Secretaria Especial dos Direitos Humanos a
atribuição de Órgão Executor do Programa Federal de Assistência a Vítimas e a Testemunhas
ameaçadas. A SEDH, através da CGPT, decidiu optar por realizar a atividade de capacitação e
monitoramento do Sistema Nacional de Assistência a Vítimas e a Testemunhas por meio
descentralizado e compartilhado com o GAJOP, uma vez que a Coordenação Geral de Proteção a
Testemunhas dispõe de um corpo funcional de pequeno porte, sendo a sua equipe técnica composta
por um Assistente Social, dois Advogados e um Psicólogo que se distribuem no atendimento a todas
as demandas internas e também na composição junto à equipe do monitoramento dos atuais 18
Programas Estaduais de Proteção a Testemunhas.
A equipe do monitoramento está constituída de profissionais especialistas e com
considerável experiência na atividade de proteção a testemunhas no Brasil, nos quais, a SEDH tem
realizado investimentos em capacitação desde o ano de 1997.
São critérios para a seleção de monitores do Programa de Proteção representantes das
Entidades gestoras:
- ter passado pelos processos de capacitação específica promovidos pela SEDH/PR, pelo
PNUD, e GAJOP, sobre a temática de proteção a testemunhas.
- Tempo mínimo de um ano e meio de atividade no programa.
- Pertencer a uma entidade da sociedade civil com acúmulo de conhecimento no
gerenciamento do programa e com compromisso manifesto em integrar as atividades do
monitoramento.
- destaque no desempenho da função que será avaliado pela equipe e coordenação do
monitoramento juntamente com a entidade a qual está vinculado.
- Experiência acumulada na análise sócio-histórica das articulações necessárias para a
implantação da política pública de proteção a testemunhas.
A metodologia adotada para o Monitoramento do Sistema Nacional de Assistência a Vítimas
e a Testemunhas Ameaçadas busca manter uma relação de abertura para o diálogo entre as diversas
instâncias e, para além do campo do fazer profissional, trata-se de uma construção permanente de
compromisso ético-político com a consolidação do Sistema Nacional que se configura na dinâmica
de cada ação junto aos Estados, Conselhos Deliberativos, Entidades Executoras, Equipes Técnicas e
a rede de parceiros.
21
Em relação à dimensão política a equipe do Monitoramento busca verificar ao desempenho
do Conselho Deliberativo, as relações com o poder público e a sociedade civil.
Na dimensão Equipe Multidisciplinar, é verificada qualificação dos técnicos, seu
entrosamento, a coletivização do trabalho.
Na dimensão Voluntariado, se toma conhecimento de sua composição, quantitativo e suas
relações com as atividades do programa.
Na dimensão Usuário, a equipe do monitoramento observa as condições de sua segurança, a
qualidade dos serviços que atendem às suas necessidades, entre outras.
A conjugação entre capacitação e monitoramento busca garantir a qualificação das equipes
técnicas e o aperfeiçoamento do modelo brasileiro de proteção a testemunhas e a qualidade do
atendimento dos usuários dos programas. As citadas dimensões são parte dos eixos orientadores do
monitoramento.
Monitorar e supervisionar, através do acompanhamento sistemático, os Programas de
Proteção ora em execução nos 18 Estados (AC, AL, AM. BA, CE, ES, GO, MA, MG, MS, PA, PE,
PR, RJ, RS, SC, SP), e no Distrito Federal são os objetivos gerais do Sistema Nacional de
Monitoramento.
Como objetivos específicos o Sistema pretende:
- Garantir a descentralização do monitoramento, favorecendo a constituição de espaços
coletivos de avaliação e planejamento das ações, bem como a co-responsabilização dos diversos
atores nele envolvidos.
- Garantir a socialização e desenvolvimento permanente de metodologias e procedimentos
essenciais à qualidade do atendimento dispensado aos usuários e a integração do Sistema.
- Supervisionar a execução das metas físicas e financeiras.
No Sistema Nacional de Monitoramento estão envolvidos os seguintes órgãos e entes:
- CGPT/SEDH/PR
Composição idealizada
Equipe de Supervisão exclusiva parar o Monitoramento:
- Coordenador (Coordenadora Geral da CGPT)
- Assistente Social
- Psicólogo
- Advogado
- Especialista em Execução e Planejamento Orçamentário
Composição real e atual
- Equipe de Supervisão:
- Coordenador (Coordenadora Geral da CGPT)
- Assistente Social
22
- Psicólogo
- Advogado
- Pelo GAJOP:
Composição idealizada
- Coordenador
- Assessor
Composição real e atual
- Coordenador/monitor
- Pelas Entidades Gestoras
- 6 (seis) monitores dos Programas Estaduais.
A equipe técnica do monitoramento congrega a coordenação compartilhada entre o GAJOP e a
SEDH/CGPT. A Equipe técnica da CGPT para o Monitoramento, conta com uma assistente social,
uma advogada, uma psicóloga e a Coordenadora - Geral. O GAJOP conta, apenas com um
coordenador/monitor. Os demais integrantes são: dois técnicos integrantes da AATR, entidade
gestora do PROVITA/Bahia, dois técnicos representantes da SDDH, entidade Gestora do
PROVITA/PA, um técnico representante da ONG Azul, entidade Gestora do PROVITA/MS, um
técnico representante do CEDHP, entidade gestora do PROVITA/SP.
Na I Reunião do Fórum Permanente do Sistema Nacional de Proteção à Vítimas e a
Testemunhas Ameaçadas, realizada em Fortaleza/Ceará, no ano de 2003, o então Secretário Especial
Adjunto dos Direitos Humanos, Dr. Mario Mamede, apresentou algumas considerações importantes
para a continuidade da discussão do redimensionamento do monitoramento do Sistema Nacional de
Assistência a Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas, quais sejam:
- A responsabilidade do Estado à frente do Programa de Proteção, sem negar a importância de todos
os atores na construção de um Programa de Proteção no Brasil, cabendo reconhecer ainda o esforço
majoritário da sociedade civil;
- Que a atual política da Secretaria Especial dos Direitos Humanos requer um redirecionamento das
ações;
- A missão política do Governo, e sua co-responsabilidade perante o desenvolvimento do Programa,
a fim de situar crises existentes, desenvolver mecanismos transparentes quanto ao monitoramento,
quanto a capacitação e o acompanhamento, surgindo daí a necessidade do redesenho do Projeto do
Programa, da clareza da ação política do Estado e do papel da sociedade civil, focando para a
existência da transversalidade de ações entre as demais Secretarias;
- Que este trabalho deve ser desenvolvido de forma coletiva e em parceria, visando à definição clara
das diversas competências e compromissos dos atores do Programa.
Foi discutida também a necessidade de expandir para todos os Estados da Federação os
Programas de Proteção, a necessária socialização dos procedimentos e metodologias de intervenção
23
para todo o Sistema, a busca da garantia da qualidade do atendimento dispensado aos usuários do
Programa e a consolidação de um Sistema Nacional de Proteção a Testemunhas, supondo alguns
aspectos essenciais:
- Nenhum Estado prescinde do Monitoramento, mas se dá em bases diferentes, de acordo com o
tempo de implantação e estruturação do programa no Estado. A proposta metodológica de
intervenção deve ser, portanto, diferenciada.
- Algumas ONG’s já possuem um expressivo acúmulo de competências no gerenciamento dos
programas de proteção e contam com diversos profissionais capacitados, nos quais a SEDH/PR
através de parceria com o PNUD fez significativos investimentos, acúmulo este que justifica o papel
participativo delas no Sistema.
- A proposta compartilhada de responsabilidades, divide tarefas sem prejuízo da intervenção
democrática dos diversos níveis envolvidos. Significa a co-responsabilização do EstadoSEDH/SPPDH/CGPT com a execução das atividades pactuadas.
- Ao expandir nacionalmente o “modelo PROVITA” com um projeto de formação dos técnicos e
sob monitoramento rigoroso, ele tanto propicia a socialização de formas de intervenção e
metodologias já elaboradas quanto facilita a sua revisão e adaptação a novas demandas.
Desta forma, identifica - se como principais eixos orientadores do monitoramento as
seguintes dimensões:
Dimensão Política
Consiste na discussão e debate acerca das forças políticas que incidem e irradiam do programa no
desenvolvimento de suas atividades, bem como no funcionamento e na interação entre as diversas
instâncias e instituições relacionadas às ações da política, notadamente o Conselho Deliberativo e
demais órgãos do sistema de Justiça e de Segurança.
Dimensão Atendimento ao usuário
Aborda a forma e os caminhos pelos quais tem sido realizado o atendimento aos destinatários da
política de proteção nos diferentes momentos em que esta se concretiza.
Dimensão Rede solidária de Proteção
Discute a forma como se realiza a formatação, manutenção e acesso dos usuários à rede solidária.
Dimensão Equipe Técnica Interdisciplinar
Contempla a discussão interdisciplinar, a metodologia de intervenção e seus rebatimentos no
atendimento e para cada um (a) dos técnicos (as).
Vale ressaltar que antes de cada atividade a equipe do Monitoramento propõe uma agenda
básica de modo a abarcar todas as questões imprescindíveis à análise do Monitoramento, como
reuniões com a Equipe, Entidade Gestora, Conselho Deliberativo, usuários (as) e parceiro (a) da
rede. Entretanto, às instâncias que compõem o Programa, é facultada a possibilidade de encaminhar
previamente sugestões quanto a reuniões e temas específicos para a discussão, tendo em vista
24
proporcionar o enfrentamento das questões que se apresentam como desafios para a política
pública local.
Em relação à reunião com o Conselho Deliberativo (CONDEL), a equipe do Monitoramento
solicita que a mesma seja previamente agendada com vistas a favorecer a presença de um dos
coordenadores do Monitoramento.
As visitas de Monitoramento são agendadas no inicio de cada ano em reuniões de dois dias
na sede da CGPT onde é feito um balanço da situação de cada Programa Estadual e de acordo com a
necessidade identificada as visitas são programas por ordem de prioridade, porém, as visitas são
agendadas para os18 Programas Estaduais implantados, pelo menos uma visita por Estado, de
acordo com a disponibilidade financeira de cada Programa e da CGPT. Em tais visitas geralmente
participam dois monitores das entidades parceiras e uma representante da CGPT, na maioria das
vezes, a própria Coordenadora-Geral. A média de visita fica em torno de 22 visitas/ano. As visitas,
dependendo da situação, sofrem constantes alterações de datas por motivos diversos.
As finalidades precípuas que podem ser simultâneas ou não, se referem ao monitoramento
propriamente dito, à seleção e capacitação, ou à saída repentina de técnicos e ou de Coordenação do
Programa local, ou ainda por algum problema político-financeiro.
O produto gerado é a orientação/supervisão in loco, as recomendações prestadas diretamente
aos interessados e à cada instância envolvida, o conhecimento da realidade de cada programa, a
interação e entre gestores e técnicos e vice-versa.
25
Capítulo III
O Relatório do TCU e o redimensionamento do Monitoramento: análise critica.
Esta análise está baseada na abordagem etnográfica, que estuda preponderantemente os
padrões mais previsíveis do pensamento e do comportamento humanos manifestos em sua rotina
diária. Etnografia é também conhecida como pesquisa social, observação participante, pesquisa
interpretativa, pesquisa analítica, pesquisa hermenêutica e compreende o estudo pela observação
direta e por um determinado período de tempo, das formas costumeiras de viver as ações de um
determinado grupo de pessoas associadas de alguma maneira, a uma unidade social representativa
para o estudo, no caso o monitoramento das ações dos programas de proteção, seja ela formada por
poucos ou muitos elementos (ERICKSON, 1992). Dentro deste enquadre teórico buscamos em
ERICKSON (1986 e 1984) os dados para explicar porque adotamos a pesquisa documental e o
relato etnográfico para compor as análises que se seguem, destacando que o trabalho até agora
realizado pelo Monitoramento da política pública de proteção avançou em relação ao que existe nas
outras políticas públicas
Tomamos como base o relatório de avaliação do TCU quanto à atuação dos mecanismos de
avaliação e controle dos Programas de Proteção, diz que: “Os Programas estaduais têm se
ressentido de deficiências na atuação da CGPT e do GAJOP como instâncias responsáveis pela
supervisão e apoio ao desempenho adequado das ações de proteção a testemunhas ameaçadas. Ao
mesmo tempo, os principais instrumentos de monitoramento das atividades do programa carecem de
algumas características para subsidiar seu aprimoramento”, recomendando à Secretaria Especial dos
Direitos Humanos para “... reforçar a estrutura da Coordenação Geral de Proteção a Testemunhas”, e
“... rever a sistemática de monitoramento”3.
No entanto, constatamos que até o presente momento a SEDH/CGPT, provavelmente por
uma questão política e ou financeira não vem realizando investimentos ou priorizando o
cumprimento das recomendações do TCU, apresentado e publicizado no ano de 2005. Tal ingerência
me levou a algumas reflexões surgidas e outras reavivadas a partir da minha participação enquanto
integrante da equipe da assessoria técnica da CGPT e da equipe de monitoramento do Sistema
Nacional. Estamos diante de um impasse ético político profissional, uma vez que não está sendo
cumprido as atribuições que nos foram delegadas ao assumirmos o compromisso de assessoria
técnica enquanto equipe de monitoramento, uma vez que, institucionalmente falando, somos
responsáveis pelo acompanhamento e pelo aperfeiçoamento de um programa de tal magnitude que é
3
Idem.
26
o de resguardar vidas de um grande contingente de pessoas ameaçadas que optaram em colaborar
com a justiça e se engajaram na luta contra a impunidade de organizações criminosas em nosso país.
Por outro lado, temos pela frente outro grande desafio que é o de repensar como dar conta de
oferecer a essas pessoas uma política pública de proteção com a qualidade e com a agilidade
necessária, se a CGPT com uma equipe minimamente constituída para fazer frente a todas as
atividades inerentes ao programa e não somente ao monitoramento, se o próprio aparelho do estado
responsável, não acata as recomendações emanadas para se organizar e se reestruturar
institucionalmente?
Tais preocupações estão embasadas ainda no Relatório quando diz que, em relação aos
mecanismos de supervisão e de controle, entre outros grandes problemas, a insuficiência do quadro
de pessoal da CGPT, dificulta, inclusive, a análise dos dados oriundos dos relatórios de
acompanhamento e monitoramento; equipe de cada Estado e a remessa às instâncias responsáveis
pelos Programas Estaduais e à CGPT e do relatório de monitoramento (elaborado anualmente pela
equipe de monitores, coordenada pelo GAJOP, e enviado ao respectivo Programa Estadual e à
CGPT), na medida em que as recomendações apresentadas são pouco objetivas, não há definição
clara de medidas a serem adotadas, dos prazos estimados, dos recursos necessários, nem do grau de
implementação das recomendações anteriores, além de serem encaminhados com atraso aos
programas estaduais.
O Relatório do TCU registra ainda as atribuições da CGPT e a delegação de competências do
GAJOP em face das dificuldades existentes. As atribuições da CGPT estão assim expressas:
“fiscalizar, avaliar e monitorar a execução dos convênios; organizar as atividades nacionais de
capacitação; fazer o acompanhamento jurídico dos casos do Programa Federal, além de intermediar
os contatos desses usuários com seus familiares; articular política institucional com outros órgãos
governamentais; e intermediar, com órgãos federais e estaduais de segurança, a concessão
emergencial de segurança e a montagem de estratégias de traslado de testemunhas”.
Quanto ao GAJOP, o Relatório registra que, “em face das dificuldades mencionadas, a
Secretaria Especial dos Direitos Humanos firmou convênio com a citada organização nãogovernamental, atribuindo-lhe papel preponderante no monitoramento do programa e na supervisão
dos trabalhos das equipes técnicas estaduais, além da sua seleção e capacitação”. Acrescenta que,
por meio desse convênio, o GAJOP realiza outras atividades, a saber: “atuar na triagem, no
acompanhamento em juízo e nos traslados dos casos atendidos pelo Programa Federal, assim como,
na formação da rede nacional de proteção” (...) e ainda, “intermediar as permutas entre os estados,
propor estratégias de segurança, acompanhar, em caráter excepcional, as testemunhas, guardar
documentos sigilosos, criar, alimentar e analisar banco de dados”4.
4
Profª Sueli Almeida - in memorian
27
O Relatório do TCU conclui então que “... boa parte das análises e propostas deste trabalho
apontam (sic) no sentido de reforçar o elemento estatal do programa. Isso não implica em (sic)
críticas à atuação da sociedade civil, mas significa a necessidade de uma divisão mais equilibrada de
atribuições entre os dois setores, em benefício da segurança pública no país”5
Desde 2004, a CGPT vem acompanhando as visitas de monitoramento e tem procurado
compartilhar a coordenação do monitoramento com o GAJOP, ancorada nas reuniões já citadas
quanto ao redimensionamento do sistema de monitoramento dos programas de proteção, nas oficinas
de capacitação, nos seminários nacionais e nas reuniões da Câmara Técnica
Dessa forma, foram estabelecidas algumas premissas, dentre as quais se destacam: (i) todos
os estados necessitam de monitoramento, que deverá ser realizado, contudo, utilizando-se uma
metodologia que contemple as singularidades dos programas; e (ii) o monitoramento deve ser
descentralizado e executado em co-responsabilidade entre o Estado e a sociedade civil.
Na II Reunião, discutiram-se as atribuições de todas as instâncias envolvidas no Programa,
assim como, propuseram-se medidas específicas relativas à “implementação e acompanhamento de
suas ações, visando a melhoria dos mecanismos de monitoramento e supervisão. Tais medidas
incluem a elaboração de instrumentos de coleta de dados e o aperfeiçoamento do fluxo de
informações entre os diversos órgãos que compõem o Sistema, com o estabelecimento de rotinas
para a apresentação de relatórios sobre as atividades dos Programas Estaduais a cada dois meses.”·
No documento decorrente dessa reunião, encontra-se a seguinte afirmação: “O
redimensionamento das ações do monitoramento prevê uma coordenação ampliada, com a
participação da chamada Câmara Técnica – ente composto pela Coordenação-Geral de Proteção a
Testemunhas (CGPT), GAJOP, Movimento Nacional dos Direitos Humanos (MNDH), Equipe de
Monitores e suas Entidades contratantes e o Colégio de Presidentes dos Conselhos Deliberativos
Estaduais - visando a avaliação e orientação do processo de Monitoramento, inclusive traçando
diretrizes de modo a aperfeiçoar seu funcionamento.
Nesse sentido, foram realizadas 2 (duas) reuniões da Câmara Técnica, uma em 2007 e outra
em 2009, as quais passaram a contar então com a participação de técnicos da CGPT enquanto
integrantes da Equipe de Monitores. Na Câmara Técnica de 2007, ficou agendada a revisão do
formato dos Relatórios de Monitoramento e da contratação de consultoria pra as três áreas: serviço
social, psicologia, direito, o que ainda não ocorreu.
Foram definidas também as etapas a serem seguidas para a apresentação do Relatório de
Monitoramento: “(i) a equipe de monitoramento visitará o Estado e, na seqüência, elaborará um
relatório; (ii) o relatório será encaminhado à CGPT/SEDH e ao GAJOP para análise e
recomendações; (iii) feitas as devidas alterações, será o relatório enviado para os respectivos
5
Idem.
28
Conselho Deliberativo Estadual e Entidade Gestora; (iv) ao Conselho e à Entidade, por fim,
competirá analisar o relatório, agregar eventuais comentários e encaminhar cópias para a
CGPT/SEDH, Secretarias Estaduais e GAJOP para que, ao se chegar a um consenso quanto às
recomendações, estejam todas as instâncias do Programa incumbidas de acompanhá-las no âmbito
de suas atribuições”.6
Ainda quanto a avaliação dos Programas de Proteção, cabem, ainda pelo menos, mais duas
reflexões. A primeira é que o consenso nem sempre é obtido e, quando acontece, em geral é fruto de
avaliações conjuntas, que requerem, inclusive, longas discussões e negociações. A segunda, as
instâncias referidas têm naturezas e níveis de responsabilidades distintas nos programas, cabendo à
Coordenação Geral discriminar as questões do relatório referentes a cada uma delas, sob pena de se
incorrer em sobreposição de ações ou em inércia decorrente da indefinição de competências.
Tanto o Relatório do TCU quanto a proposta de Redimensionamento convergem no sentido
de se repensar o papel do Estado nos mecanismos de supervisão e controle, em especial, no
monitoramento dos Programas Estaduais. Em outros termos, o que está em questão é o controle
público do Programa de Assistência a Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas, isto é, o controle que o
Estado exerce sobre o desempenho e a qualidade do Programa que executa de forma descentralizada
O relatório do TCU sobre a avaliação do Monitoramento do Programa de Proteção no Brasil
trouxe à tona alguns elementos que permitem identificar claramente os impasses no que se refere à
forma como o monitoramento vem sendo realizado, tais como:
a) excesso de atividades desenvolvidas (ou que se tem a intenção de desenvolver) no
âmbito do chamado monitoramento: seleção das equipes novas ou de membros das
equipes existentes, capacitação de técnicos quando do ingresso no programa, produção e
análise de informações, seleção e capacitação de organizações não-governamentais para
a gestão dos programas estaduais, deslocamentos de membros da equipe de
monitoramento para substituição, em caráter excepcional, de técnicos das equipes
estaduais, e o monitoramento propriamente dito;
b) clara superposição de atividades de naturezas distintas ocasionando baixa capacidade de
intervenção estratégica da equipe de monitores e da equipe da CGPTe constante atuação
de forma focalizada e emergencial, descaracterizando o monitoramento;
c) ausência de uma metodologia que permita a análise da complexidade do Programa e a
definição de estratégias coletivas fazendo com que os conflitos internos das equipes
estaduais sobreponham-se às pautas do monitoramento;
d) os relatórios de monitoramento, apesar de descritivos, não expressam o diagnóstico e a
análise da realidade dos programas estaduais e não há agilidade necessário na sua
6
Idem.
29
elaboração e ainda há o baixo nível de incorporação das recomendações neles contidas
pelas entidades;
e) pouco investimento na qualificação da equipe de monitoramento para o exercício dessa
atividade, que são indicados por se sobressaírem no exercício de sua função enquanto
membro da equipe técnica ou por ocasião da participação na Oficina Técnica Anual.
Há, ainda, um conjunto de fatores relacionado à definição e à distinção pouco clara de papéis
e de competências da CGPT e do GAJOP, o que gera, não raramente, conflitos e divergências de
interpretação no que tange às responsabilidades do Estado e da sociedade civil no Programa. Um
grande problema diz respeito ao fato de uma organização não-governamental convenente com o
poder público e, portanto, sujeita à prestação de contas dos projetos executados, monitorar outras
organizações não-governamentais igualmente convenentes e, conseqüentemente, gozando de
idêntico estatuto da entidade monitora.
Outra grande questão relaciona-se ao fato de à CGPT ser subtraído o direito de ter acesso a
informações fundamentais sobre o funcionamento do Programa, como localização dos usuários, sob
o pretexto da necessidade de sigilo.
Observa-se uma inversão derivada de um evidente reducionismo: como dentre os autores de
crimes encontram-se agentes do Estado, em que a instância estatal responsável pela coordenação do
Programa, em âmbito federal, não deve ter acesso a informações sigilosas.
Ora, trata-se da instância localizada justamente no âmbito da Secretaria Especial de Direitos
Humanos que, dentre as suas funções precípuas, está a de coibir a violação de direitos humanos,
inclusive, as que são praticadas por agentes do Estado. Ademais, o Estado e a sociedade civil
reúnem forças contraditórias, comprometidas com projetos societários distintos e com perspectivas
éticas - políticas diferenciadas. Nenhuma das duas esferas é homogênea; daí a necessidade de se
identificar, em ambas, propostas convergentes em torno de projetos ético-políticos que reforcem
valores e práticas democráticas.
Entendendo a supervisão como uma das atividades realizadas por profissionais
especializados que prestam suporte ou apoio gerencial e técnico, objetivando a melhoria do
desempenho das atividades de um determinado programa social que podem integrar ou não o quadro
da organização e são portadores de determinadas competências e formação acadêmica para prestar
tais funções, neste caso, às funções de controle, monitoramento ou fiscalização dos Programas de
Proteção, que em outros âmbitos e esferas podem receber outros significados que o termo
incorporou ao longo da história da administração pública ou privada.
A atividade de supervisão pode assumir formas variadas no processo de trabalho em equipe.
A depender de como é concebida e incentivada no ambiente organizacional, pode ser realizada com
distintos graus de regularidade, abrangência, suporte logístico, apoio financeiro e, ainda, com maior
ou menor legitimidade na organização. A percepção de sua importância decorre especialmente de
30
sua capacidade de influenciar, de fato, nos rumos do trabalho e da tomada de decisões ou, ao
contrário, existir apenas como uma formalidade, sem incidência na dinâmica institucional e nas
atividades realizadas.
Há diversas funções que se assemelham ou se combinam às exercidas por um supervisor,
entre elas: consultoria, gerência, administração, suporte, mediação. Os profissionais que exercem
tais funções, não raro, também exercem atividades de supervisão.
A despeito das diferenças, o que existe em comum às funções de uma atividade
supervisionada é, em última instância, o seu caráter pedagógico. Quando mais próxima de uma
atividade de consultoria, a supervisão é exercida, comumente, por um ou mais profissionais com
vínculo institucional menos absorvente do que os demais envolvidos no trabalho em equipe e com a
tarefa única de prestar esse serviço.
Neste modelo preserva-se o supervisor do volume de atividades que compreende o dia-a-dia
da organização, reservando-lhe, preferencialmente, questões mais gerais e de importância maior.
Em geral, este tipo de supervisão objetiva corrigir ou aperfeiçoar diferentes etapas da gestão
e operacionalização dos serviços. Envolve a equipe como um todo, mas pode ser mais
particularmente dirigida aos coordenadores ou gerentes dos programas, de modo que estes
reproduzam as orientações para os demais integrantes das equipes dos programas. Pela relativa
distância entre o supervisor/consultor e o trabalho de linha de frente, podem ocorrer problemas de
legitimidade e de adesão da equipe à recomendações apresentadas.
Outro exemplo de função relacionada à supervisão é o do tipo técnico-gerencial, sendo este o
que mais se aproxima do modelo em vigor, ou o que deveria vigir, relativo ao papel da CGPT para
supervisionar o trabalho desenvolvido pela política pública de proteção.
A supervisão técnica funciona como uma estratégia para manter o trabalho em curso,
capacitando os integrantes das equipes para desenvolver mais e melhor o que lhes compete. Neste
formato, a supervisão tende a ser mais pragmática, voltada para dúvidas, problemas operacionais e
busca de resultados imediatos. Em muitos casos, esta configuração reduz o conteúdo de supervisão a
um monitoramento do trabalho, podendo haver uma maior ou menor perspectiva formativa.
Quando, ao contrário, o enfoque formativo é priorizado, a supervisão é realizada por quem
detém maior experiência em certas áreas, transmitindo a sua experiência em termos de atitudes,
habilidades e conhecimentos para as demandas concretas. Além destes modelos, há outros mais
caracterizados pela perspectiva da integração interna e externa dos programas.
A integração interna compreende as relações de poder e as competências de cada
profissional, já a externa, traduz a participação do programa na rede de serviços, bem como em
relação aos demais agentes envolvidos, entre os quais, diferentes órgãos públicos e agências de
formação.
31
Quando o supervisor é vinculado a algum outro órgão público, seu papel é, em geral, o de
mediador das relações entre os programas. A atividade de supervisão deve também observar a
demanda para a qual os serviços profissionais se voltam, mesmo considerando os casos em que
tenha um caráter mais amplo e indeterminado e, portanto, aplicável em diferentes contextos.
A depender da natureza do trabalho institucional, conteúdos específicos configuram como
parte essencial da pauta de discussões e aprofundamentos. Um último aspecto operacional que não
está bem definido em relação às supervisões realizadas pela CGPT é a ausência do registro
específico das reuniões de supervisão que são feitas por ocasião das visitas de monitoramento. São
produzidos relatórios, porém, subscritos apenas pelos Monitores parceiros da sociedade civil não
constam nestas visitas a supervisão da CGPT, mas apenas é citada a presença de determinado
técnico que vai representando a CGPT na atividade do monitoramento, no qual a maioria das visitas
é representada pela Coordenadora Geral da CGPT, e excepcionalmente, por um dos membros da
assessoria técnica.
Os registros das visitas de monitoramento deveriam ser entendidos não só como input, mas
também como produto do trabalho coletivo. Cada reunião gera insumos e reflexões que devem ser
registradas para uso futuro, não só como documento institucional, mas para preservar a memória das
análises realizadas, ponto de partida para propostas de novas práticas a serem implementadas, o que
geralmente não ocorre, como é verificado na visita anual que as recomendações no seu todo não são
cumpridas.
A sistematização da informação a respeito do trabalho dos programas estaduais/equipe
técnica são elaboradas de acordo com as dimensões dos eixos norteadores, e chegam às bases com
no mínimo dois a três meses após a realização da atividade do monitoramento, sofrendo de uma
carência aguda em termos de cumprimento das recomendações emanadas
De modo geral, estes registros têm apenas um caráter normativo e burocrático, mas contêm
descrições produzidas sobre os temas discutidos. Nesse sentido, entendemos que há possibilidade de
evolução e crescimento a partir do que já foi construído coletivamente já que é uma das formas de
controle dos programas de proteção.
A Carta Constitucional de 1988 assegura o controle democrático ou o chamado controle
social que se efetiva através dos Conselhos Deliberativos, paritários e descentralizados. Os desafios
à democracia participativa na gestão das políticas sociais são inúmeros. O termo da gestão
democrática é composto por vários sub-temas: participação, liberdade, controle, supervisão,
composição de interesses, poder compartilhados, sujeitos autônomos, descentralização e eficiência.
A democracia participativa na gestão das políticas sociais exige uma nova ética e repensar de
valores. A gestão democrática requer, lembrando aqui Gramsci, uma reforma intelectual e moral:
novas subjetividades e nova cultura. O desafio à democracia participativa na gestão das políticas
sociais reside na construção de um Estado igualmente democrático e participativo.
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A partir dos últimos anos do século XX o controle social na gestão pública ganha então
maior visibilidade no cenário político, dando importante relevância para o exercício da cidadania e a
construção de espaços de participação que se difundem na esfera da sociedade civil e do Estado,
com a institucionalização de espaços públicos abertos à participação dos cidadãos, constituindo o
que se convencionou chamar de uma esfera pública.
No âmbito dos Programas de Proteção conta-se com os Conselhos Deliberativos Estaduais
(CONDEL) e o Conselho Deliberativo Federal (CONDEF), instâncias de decisão superior
constituídos de representantes do Ministério Público, do Poder Judiciário, e de outros órgãos
públicos e de entidades da sociedade civil com destacada atuação na área de Direitos Humanos, a
quem compete deliberar não somente sobre os casos de ingresso ou exclusão da rede de proteção,
como também acerca das demais providências de caráter geral relacionadas ao cumprimento do
Programa.
Cabe aqui, no entanto, atentar para a importância da ampliação da participação e controle
social no âmbito dos programas de proteção para além das deliberações exaradas pelos Conselheiros
na perspectiva do cumprimento efetivo de inserção social dos usuários dos programas, uma vez que
a política pública de proteção perpassa pelas demais outras políticas sociais, como a educação,
saúde, moradia, emprego e renda, lazer, etc. Ademais, é importante o acompanhamento da utilização
dos recursos públicos na esfera dos programas de proteção.
Não obstante, não se pode confundir o controle necessário à prestação de recursos
financeiros públicos e da concretização de seu plano de ação firmado por meio do convênio com o
devido controle social, igualmente relevante, uma vez que é papel também da sociedade civil o
exercício do controle social. O reconhecimento da importância do controle social é fruto do processo
de democratização do país e é um dos requisitos básicos para a sua consolidação. Esse controle
torna-se possível por meio da instituição de canais de participação da sociedade, que possibilitem o
acesso às informações sobre as políticas públicas e a utilização dos fundos públicos, bem como o
estabelecimento de canais de discussão, negociação e acordos sobre os mesmos, o que implica a
constituição e o fortalecimento da esfera pública.
Por sua natureza, o controle social guarda uma relação de exterioridade em face da execução
do programa, o que significa que o requisito sine qua non para exercê-lo é a não-participação no
Programa, seja na condição de entidade contratada, seja como entidade convenente.
Nesse sentido, seria fundamental a existência de um Conselho de Assistência a Testemunhas
e a Vítimas Ameaçadas, com ampla e qualificada representatividade social e com competências
claramente definidas na gestão pública do Programa, com vistas a reforçar o campo dos Direitos
Humanos.
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4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Considerando a perspectiva da implementação de projeto de aperfeiçoamento do Programa,
notadamente a reformulação do monitoramento e da execução do Programa Federal, em
conformidade com avaliação interna da SEDH e do Relatório de Auditoria Operacional do TCU,
bem como, as diretrizes do Programa Nacional de Direitos Humanos- PNDH 2 e da versão
preliminar do PNDH 3 faz-se necessária e urgente a reestruturação da CGPT, com o aumento do
quadro de técnicos e de apoio administrativo, investimento na capacitação permanente do quadro de
pessoal e remuneração igualitária dos membros da equipe técnica da CGPT, tendo em vista que
todos os profissionais que a compõe tem o mesmo grau de responsabilidade no cumprimento de suas
atribuições precípuas e uma vez que apenas o Assistente Social recebe remuneração inferior ao dos
demais técnicos de nível superior (Advogado e Psicólogo) e ainda a criação em caráter de urgência,
do Conselho de Assistência à Testemunhas e a Vítimas Ameaçadas para o exercício do controle
social da política pública de proteção.
Além disso, é consenso que o monitoramento deve ser assumido por uma instituição, de
preferência, pública e de âmbito federal, com competência em formação de pessoal e avaliação de
políticas públicas, que não participe da gestão do Programa de Assistência a Vítimas e a
Testemunhas Ameaçadas, assim como, os recursos para a execução das atividades de
monitoramento devem ser claramente definidos, em função dos recursos orçamentários aprovados e
das necessidades efetivas decorrentes da divisão de trabalho entre a CGPT e a entidade convenente,
e também para as demais atividades, que são realizadas no âmbito da SEDH.
Por fim, sugerimos que outras questões e direcionamentos devem ser dados para novos
estudos sobre o tema monitoramento por ser tratar de uma experiência pioneira e exitosa no âmbito
dos Programas de Proteção em que pese a necessidade dos ajustes necessários. Podendo, por
exemplo, ser feita um investigação com as equipes técnicas monitoradas ou com os gestores dos
programas onde eles próprios poderiam estar contribuindo com sugestões para o aperfeiçoamento do
monitoramento.
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5 - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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