PERSPECTIVA AMBIENTAL DOS CONSÓRCIOS DE SAÚDE Erick Dawson de Oliveira Dagmar Silva Pinto de Castro ISSN 2178-5007 RESUMO Neste artigo estuda-se mais, detidamente os Consórcios Públicos de Saúde à luz das Teorias da Contingência; Dependência de Recursos; Ecologia Populacional e Teoria Institucional, utilizando o pensamento dos autores e com o objetivo de ampliar a perspectiva apresentada, propõe-se uma abertura no processo de discussão e avanço do campo de estudo das ciências sociais. O foco lançado se pauta em como as teorias ambientais delimitadas anteriormente explicam os Consórcios Intermunicipais de Saúde. A revisão bibliográfica oportunizará um aprofundamento teórico ao assunto podendo gerar outros estudos. Desta forma, espera-se constituir alternativas teóricas para outras análises no campo dos estudos sobre consórcios. Está cada vez mais presente a preocupação no crescimento dos estudos organizacionais, dado não só o aumento das empresas como também a sua complexidade. Dentro do contexto apresentado, este ensaio teórico oferece uma contribuição empírica sob a forma de estudo exploratória, pretendendo avançar reflexivamente no campo dos estudos organizacionais. PALAVRAS-CHAVE: Teorias ambientais, consórcio de saúde, políticas públicas, relações interorganizacionais, gestão pública. 1 INTRODUÇÃO Nos últimos anos tem-se falado sobre as redes federativas no Brasil, como forma de cooperação intermunicipal, também chamado de consórcios intermunicipais de saúde. Nesse âmbito se faz necessário entender o contexto deste fenômeno organizacional como um ponto de partida para o entendimento da questão. Santos; Filho (2009, p. 19) descreve que “são participantes dos consórcios públicos as pessoas que integram a federação, a saber, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios”. O mesmo autor aborda na forma da Lei nº 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos. De acordo com Abrucio; Soares (2001, p. 12) “o novo modelo federativo brasileiro inicia-se com o colapso do modelo centralizador e autoritário erigido no regime militar”. Os autores ainda complementam que o processo descentralizador, foi louvado como algo que, em sí, resolveria todos os problemas intergovernamentais, sobre tudo mediante a autonomia do poder local e, por conseguinte, o repasse das funções para estados e municípios. A Constituição de 1988 consagrou essa visão de mundo. Ao final desse movimento descentralizador, nos faz concluir que ocorreram vários avanços democráticos e uma maior racionalização das políticas públicas. Isso já é suficiente para afugentar o ultrapassado modelo autoritário e centralizador. (ABRUCIO; SOARES, 2001). 2 REVISÃO DE LITERATURA Neste tópico apresenta-se um compêndio das literaturas e periódicos que se dedicam estudar o tema da dinâmica ambiental dos Consórcios Públicos de Saúde. Portanto, o quadro teórico discute as Teorias da Contingência, Dependência de Recursos, Ecologia Populacional e Institucional, possibilitando apresentar a revisão da literatura e os principais achados com base na teoria. 2.1 GESTÃO PÚBLICA A literatura sobre a gestão pública tem crescido rapidamente, seja no âmbito internacional, seja nos variados conteúdos. Quando se fala de gestão pública, o senso comum se faz presente: bons gestores são homens e mulheres com capacidade de organização, motivação e orientação dos outros, de dentro e fora do governo, para a criação e realização de seus objetivos, quando justificados para o uso da autoridade pública (LYNN apud PIERRE, 2003). A definição de gestão pública passa por uma estrutura de governança (SCOTT, 1998), ou seja, que possui uma constitucionalidade adequada, formada de discricionariedade administrativa 61 que permita o governo da vontade do povo. De modo diferente, a literatura recente tem apresentado a gestão pública como um ofício, uma prática qualificada, onde os indivíduos realizam funções gerenciais. (LYNN apud PETER & PIERRE, 2003) Na medida em que os gestores públicos exercem seu ofício com responsabilidade, respeitando as restrições constitucionais, evidenciando valores legítimos e adequados, a gestão pública se torna cada vez mais uma instituição do governo constitucional (WEIMER, 1995). Lynn apud Peter & Pierre (2003) descreve a gestão pública como aquela instituição que apresenta guias e restrições de comportamento, com vistas a assegurar a legitimidade constitucional e legal. Na administração pública moderna, a gestão ainda é um foco especial novo, diz PERRY e KRAEMER (1983). Ott, Hyde e Shafritz (1991) argumentam que a gestão pública constitui um segmento importante da administração pública. Para (Moore 1984, p.3) a essência da gestão pública é “conceber e implementar políticas públicas que percebem o potencial de um determinado cenário político e institucional”. Potencial que ele mais tarde denominou de “valor público” (MOORE, 1995). Behn (1991) observa que qualquer ênfase na perspectiva da prática de gestores públicos terá um foco de curto prazo. GOODNOW (1902) argumentou que a grande distinção entre as empresas públicas e privadas é que aquelas não têm a pretensão de ganhar, mas, como governos, buscam promover o bemestar da comunidade. Pode-se enumerar os argumentos de que a gestão pública e privada são diferentes: 1. o interesse público difere do interesse privado, 2. o poder soberano do Estado é exercido pelos funcionários públicos, sendo responsáveis pelos valores democráticos, tratando-se de um grupo diferente de um particular ou de determinado interesse material, 3. a Constituição exige tratamento igual das pessoas, excluindo todo e qualquer tipo de seletividade que seria essencial para se alcançar a rentabilidade. (RAINEY, 1997). Bozeman (1987) afirma que as organizações devem ser consideradas públicas, pois todas elas, são afetadas pela autoridade política. Gerentes podem ser encontrados em todos os tipos de organizações, pois os gestores públicos não estão limitados a funcionários do governo, mas abrange as pessoas que administram publicidade em qualquer setor. 62 Lynn apud Peter & Pierre (2003) descreve que a distinção entre gestão pública e privada provém do fato de serem dois setores constituídos para atender diferentes tipos de interesses sociais e tipos distintos de competências e valores apropriados a atender esses diferentes interesses. A gestão pública pode ser vista sob o ponto de vista da governança. Lynn et al (2001) define governança como um regime de leis, normas, decisões judiciais e práticas administrativas que condicionam, prescrevem e permitem o exercício da autoridade pública, sempre em nome do interesse público. E para Moe (1995) a principal tarefa dos atores políticos é dar condições para que exista uma estrutura de governança que proteja as organizações públicas de serem controladas por adversários à sua natureza. Conforme o diálogo estabelecido pelos autores, o conceito de gestão pública é particularmente importante para este artigo, que tenta articular o papel do Estado e suas políticas públicas de saúde. Sendo assim, a gestão pública voltada para os interesses da sociedade se apresenta como indispensável para uma boa governação. 2.2 PERSPECTIVA AMBIENTAL A dinâmica ambiental é um fator presente não somente nas organizações privadas. Esta etapa dá um direcionamento especial à dinâmica ambiental elaborada a partir das Teorias da Contingência, Dependência de Recursos, Ecologia Populacional e Teoria Institucional. Os destaques são lançados sobre o panorama da incerteza, complexidade e dependência. Ambientes institucionalizados tem por característica a elaboração de regras e exigências, para que as organizações individuais as obedeçam e recebam apoio e legitimidade. (SCOTT; MEYER, 1983) Mardens et al (1996) afirmam que os ambientes institucionais se mostram críticos quando se referem às organizações não governamentais, por serem estas mais sujeitas a pressões especiais para se conformarem a uma maior compreensão social, adequada à estruturação e a realização de suas atividades. 63 Hult apud Peter & Pierre (2003) relata que os pesquisadores examinaram « ambientes » nos níveis globais, campo, setor e população organizacional e nos níveis de sub-organização. As organizações governamentais e suas subunidades normalmente serão alvos para as potenciais influências ambientais, como os focos indivíduos, redes organizacionais e resultados das políticas. Dois pressupostos são fundamentais nesta etapa e, portanto, merecem destaque. O primeiro indaga se as organizações estão sendo vistas de maneira adptáveis às influencias ambientais ou se estão sendo selacionadas pelo ambiente. De maneira crescente os estudiosos ambientais, organizacionais e institucionais tratam as influências de forma recíproca e interligada, em vez de olhar o objeto unidirecionalmente. Um ambiente lá fora é baseado na negociação em contínuo e na justaposição de significados e interpretações sobre a organização e os efeitos almejados. (GABRIEL et al, 2000). A teoria da contingência decorre da percepção de que as organizações são sistemas abertos, que sofrem grande influência dos ambientes das organizações. Normalmente recebem mais atenção os elementos do ambiente de tarefas tais como os níveis de incerteza, complexidade e volatilidade. A teoria da contingência pode variar também para um aspecto estrutural, enfatizando que a estrutura organizacional procura se adaptar para atender também às condições do ambiente. (DONALDSON, 2001; PENNINGS, 1992) Os teóricos da dependência de recursos trabalham em conjunto a nível organizacional de análise, explorando relações de uma organização específica, com os atores nas suas tarefas ambientais e examinando o intercambio de recursos e diferentes níveis e tipos de interdependências. (HULT apud PETER & PIERRE 2003) Barney e Hesterly apud Clegg (2004) relatam que a perspectiva da dependência de recursos adota, como unidade fundamental de análise, os recursos e capacidades controlados pela firma. Ainda neste contexto os recursos e capacidades de uma firma incluem todos os atributos que a capacitam para definir e implementar estratégias. Recursos e capacidades de uma firma podem ser sumariamente divididos em quatro tipos: recursos financeiros (por exemplo, capital próprio e reservas, dívidas ou recursos de terceiros, retenção de ganhos etc.), recursos físicos (por exemplo, máquinas, fábricas e outros ativos 64 fixos usados pela firma), recursos humanos (por exemplo, experiência, inteligência, treinamento, julgamento e sabedoria das pessoas associadas à firma) e recursos organizacionais (por exemplo, trabalho em equipe, confiança, amizade e reputação de grupos de pessoas associadas à firma) (BARNEY, 1991). Painter et al (1997), citado em Hult apud Peter & Pierre (2003), argumenta que as redes organizacionais são a unidade de análise adequada quando os grupos ou clusters de organizações ligadas por sua necessidade de uso se influenciam mutuamente de recursos, ou seja, onde existam estruturas de dependência de recursos. Por “recurso” entende as características que vão de dinheiro a legitimidade, e trata-se de uma noção nem sempre muito bem definida. Diante da diversidade de recursos e a complexidade do ambiente, a abordagem adequada resulta em difícil e pesada. Para adquirir os recursos necessários, as organizações devem realizar transações com outros elementos de seu ambiente. Isso se aplica verdadeiramente ao falarmos de organizações públicas, privadas, de pequeno ou grande porte, ou que são organizações burocráticas ou orgânicas (BURNS; STALKER, 1961). Pfeffer e Salancik (1978) abordam que a chave para a sobrevivência organizacional é a capacidade de adquirir e manter recursos. Este problema seria simplificado se as organizações estivirem no controle completo de todos os componentes necessários ao seu funcionamento. No entanto, nenhuma organização é completamente auto-suficiente. Motta e Vasconcellos (2006, p. 9) descrevem que a “Teoria da Dependência de Recursos reconhece que as organizações são dependentes de seus ambientes no que se refere aos recursos de que necessitam para sobreviver e crescer”. No entanto, essa teoria apresenta uma visão bem menos passiva das organizações que a Contingência Estrutural e ainda bem menos determinista que a da Ecologia Populacional. Pfeffer e Salancick (1978) discutiram como as organizações, diante de interdependências não administráveis, utilizam o poder de seu sistema social e de seu governo para eliminar as dificuldades ou prover as necessidades. Caldas e Bertero (2007) interpretam que os autores observam os ambientes construídos em termos políticos como possuidores de duas características: os tomadores de decisões políticas, que muitas vezes não experimentam as conseqüências de suas ações, e as decisões políticas 65 que são aplicadas a classes inteiras de organizações, tornando-se decisões com pequena possibilidade de adaptação e flexibilidade. Diante da teoria da Contingência Estrutural descrita anteriormente, os autores da Ecologia Populacional afirmam que o sucesso não é garantido por uma maior flexibilidade ou pela capacidade de adaptação de uma organização às características de seu ambiente. Os autores ainda abordam que não são as organizações que se adaptam ao ambiente, pois tendem à inércia à conservação de suas formas organizacionais originais. É o ambiente que as seleciona. A teoria da ecologia populacional está mais focada nos aspetos estruturais do ambiente. Dado o fato de que existem diversas formas organizacionais possíveis, ao estudar essa diversidade, os teóricos dessa corrente tentam explicar a tendência de alguns tipos de organização em predominarem durante um certo período de tempo em alguns ambientes específicos. Por que em alguns ambientes predominam organizações menores e orgânicas e, em outros, organizações maiores e mais burocratizadas? Como e porque se dá o crescimento de „famílias‟ e „populações‟ de organizações de certo tipo em um setor específico? (MOTTA; VASCONCELLOS, 2006, p. 2-3) Até a década de 1980, os estudos organizacionais foram focados na dinâmica ambiental, e nas influências deste. Em seguida, outras abordagens teóricas começam a ser discutidas, entre elas a Teoria Institucional (MEYER; ROWAN, 1977; DIMAGGIO; POWELL, 1991). Como conseqüência, muitos teóricos passaram a ampliar suas concepções de ambiente, “incluindo elementos simbólicos” (SCOTT, 1995), prestando maior atenção aos aspectos sociais, culturais e políticos, e não somente às características econômicas do ambiente. Peters (1999, p.106) “os economistas tendem a ver o ambiente institucional, criado por entidades tais como mercados e sistemas políticos e que reflete as regras do jogo”. Meyer e Rowan (1977), citado em Hult apud Peter & Pierre (2003), destacam que o resultado é um complexo dinâmico suscetível de variações ao longo do tempo e do espaço. Para um desempenho mais eficiente nas concorrências com outras organizações, é crucial a capacidade de tornar-se isomórficas com o ambiente institucional adequado. 66 Segundo Hawley (1968), o isomorfismo constitui um processo restritivo que força uma unidade de uma população a se assemelhar às outras unidades que enfrentam o mesmo conjunto de condições ambientais. Este conceito, deveria ser colocado em prática pelos governos, Fededarais, Estaduais e Municipais, copiando práticas que visam a melhoria do sistema de saúde brasileiro. Lee (1971, p. 51) “sustenta que é por isso que os administradores de hospitais se preocupam menos com o uso eficiente dos recursos do que com a competição por status e paridade de prestígio”. Fennel (1980) observa que os hospitais constituem um sistema de mercado pobre, pelo fato dos pacientes não terem o conhecimento necessário sobre os potenciais parceiros e preços de troca. Os consumidores reais são os médicos e os administradores hospitalares. A competição entre os hospitais consistiria em atrair médicos que trarão seus pacientes aos hospitais. Fennel (1980. p. 505) conclui : Os hospitais operam segundo uma norma de legitimação social que, com freqüência, entra em conflito com as considerações comerciais de eficiência e racionalidade sistêmica. Aparentemente, os hospitais podem aumentar seu leque de serviços, não porque há necessidade real de um determinado serviço ou equipamento dentro de uma população de pacientes, mas porque eles serão considerados adequados somente se puderem oferecer tudo o oferecem os outros hospitais na área. 2.3 RELAÇÕES INTERORGANIZACIONAIS Na visão de Abrucio e Soares (2001, p.19) “constitui a problemática por excelência das ciências sociais a explicação da ação coletiva”. Os mesmos autores abordam que sobre esta questão, a literatura de ciência política tem dado maior destaque a temas como os sistemas de governo, os sistemas eleitorais e partidários, as formas de inter-relacionamento do Estado com a sociedade e/ou com o mercado, os padrões de proteção social, as relações entre os Poderes, o aparelho burocrático estatal e a eficiência de sua autoridade. Igualmente se constata a relevância das relações interorganizacionais no entendimento e equacionamento das questões estratégicas que afetam as coletividades. Com o objetivo de 67 entender a dinâmica da coordenação federativa envolvendo consórcios e inclusive reforça-la, é preciso analisar o campo das relações intergovernamentais ou interorganizacionais (ABRUCIO; SOARES, 2001) A implementação de políticas é uma tarefa importante e difícil em muitos tipos de configurações institucionais. É evidente, contudo, que esta questão de implementação é espinhosa – e mais interessante em contextos interorganizacionais. O‟Toole apud Peter & Pierre (2003) aponta que a tarefa de implementação dos programas públicos fica mais complicada quando deve ser feita abrangendo dois ou mais ambientes organizacionais. Mas o mesmo autor descreve que as relações entre as organizações podem ser cruciais para a implementação de políticas, pois um mesmo programa pode ter por responsáveis dois ou mais ministérios de um único governo. As configurações institucionais para a implementação variam bastante, podendo ser feita através de uma organização, por um lado, e que necessite da cooperação e coordenação de várias organizações, por outro. (O‟TOOLE apud PETER & PIERRE, 2003) Tema como colaboração passa a ser cada vez mais enfatizados, diante da proliferação de conexões entre as organizações (BARDACH, 1998). Naturalmente, os laços interorganizacionais aumentam a chance de que a complexidade e os conflitos vão dominar os esforços para fazer que as coisas aconteçam. O importante é construir o apoio, evitando a tendência para a confusão e a complexidade excessiva (O‟TOOLE apud PETER & PIERRE, 2003). Diante da grande contribuição para a implementação de políticas bem sucedidas, o estudo das relações entre as organizações torna-se muito importante para os administradores. Uma implementação de políticas bem-sucedidas significa induzir a cooperação e a coordenação, até entre atores interdependentes. Os incentivos que podem servir para orquestrar as ações em departamentos padrão ou ministérios parecem ser três: autoridade (cooperação por obrigação), interesse comum (cooperação porque os interesses atendem aos próprios fins) e câmbio ou troca (cooperação porque recebe alguma coisa, que se torna útil). Quando várias organizações estão potencialmente envolvidas em um esforço de implementação, pode haver um problema de ação coletiva, mesmo se houver interesse comum no resultado (OSTROM, 1990). As organizações podem realizar intercâmbios para a 68 execução da política que vão muito além de acordos formais de troca de dinheiro. (BARDACH, 1998). Dado esse contexto interorganizacional, e diante das oportunidades e desafios, tais conceitos aqui abordados são merecedores de atenção e foco de novos estudos. 2.4 ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS E POLÍTICAS PÚBLICAS A principal tarefa das organizações públicas é implementar as políticas adotadas pelos governos, buscando atingir as metas desejadas, o que depende, em grande medida, da capacidade da administração pública. Uma vez que é muitas vezes difícil identificar com precisão a natureza dos problemas a resolver ou a resposta política que provocaria a sua resolução, ações podem ser realizadas, sem que atinjam os efeitos esperados. Políticas muitas vezes ajudam a mover a sociedade longe de alguns efeitos de um problema, mas também não aproximá-la de uma solução, ou levar a sociedade a tratar de sintomas dos problemas sem resolver suas causas. (BRYNER apud PETER & PIERRE, 2003). As políticas inovadoras são possíveis quando há uma convergência da opinião pública, do interesse político, em resposta à preocupação pública, quando os empresários da política são capazes de canalizar a energia política para as mudanças necessárias (KINGDON, 1984). Administradores são esperados para fazer um julgamento politicamente neutro e profissional, mas a avaliação das políticas pelos legisladores é uma empreitada política, com uma grande variedade de propósitos (BRYNER apud PETER & PIERRE, 2003). A capacidade de avaliação dos que tem o poder de decidirem politicamente é central para o processo de implementação das políticas existentes e de sua alteração, quando necessário. Alguns tipos de políticas são particularmente problemáticos para as organizações públicas. Uma das características mais importantes de decisão política é que diferentes tipos de políticas tendem a ser associados com diferentes tipos de relações políticas e processos. Lowi argumenta que há três tipos principais de políticas, a de distribuição, redistribuição e regulação – e que cada tipo está associada a um processo político particular (LOWI, 1972). Todas as políticas públicas têm o caráter coercitivo, pois visam alterar comportamentos individuais e sociais. Não se nega também a natureza essencialmente política das escolhas de 69 políticas públicas. Stone argumenta que a essência da decisão política é a “luta de idéias”, que se torna constante sobre os critérios de classificação, os limites das categorias, bem como a definição das idéias que norteiam a forma como as pessoas se comportam (STONE, 1997) O principal desafio que enfrentam os administradores públicos é aprender como ser mais eficaz em um ambiente político para promover uma forte participação democrática que engaje uma ampla variedade de atores que encontrem e implementem soluções capazes de resolver ou de pelo menos melhorar os problemas públicos este desfio não é novo (BRYNER apud PETER & PIERRE, 2003). Um problema abordado por Charles Lindblom (1990) é que a ciência moderna, grandemente fragmentada em cada vez mais segmentos estreitos e especializada do conhecimento, com múltiplas disciplinas acadêmicas, torna difícil a visão integradora da realidade, com a proposição de estratégias eficazes para a resolução de problemas. Bryner (2003) enfatiza que as organizações públicas as organizações públicas continuarão a funcionar em um ambiente de incerteza crescente, de forma imprevisível e complexidade, e a chave para seu sucesso futuro, contribuindo para uma melhor política é a sua capacidade de se adaptarem. 2.5 CONSÓCIOS INTERMUNICIPAIS DE SAÚDE De acordo com o Art. 29 da Constituição de 1937, os Municípios da mesma região podem agrupar-se para a instalação, exploração e administração de serviços públicos comuns. O agrupamento, assim constituído, será dotado de personalidade jurídica limitada a seus fins. Na década de 70 surgiu o primeiro consórcio de desenvolvimento regional, denominado Codivap – Consórcio de Desenvolvimento Integrado do Vale do Paraíba, Mantiqueira e Litoral Norte, sendo fundado em dezembro de 1970. (ABRUCIO; SOARES, 2001). Entretanto, somente a partir da década de 80, após o início do processo de descentralização, que a prática de consorciamento de municípios se caracteriza como prática comum da administração pública nos municípios. (ABRUCIO; SOARES, 2001) 70 Santos e Carvalho Filho (2009, p. xiii) “A Lei nº 11.107, de 06.04.2005, regulou um dos mecanismos contemplados no dispositivo constitucional – os consórcios públicos”. O Decreto federal nº 6.017, de 17.01.2007 foi o que regulamentou a esta lei. Desta forma o mesmo autor relata que não basta a existência do sistema. Cabe aos administradores públicos atuar com desprendimento e consciência cívica para concretizar as potencialidades afloradas na lei e, em última análise, atender aos interesses da coletividade. Consórcio significa, do ponto de vista jurídico e etimológico, a união ou associação de dois ou mais de dois entes da mesma natureza. A relação de igualdade entre os municípios é a base do consórcio, preservando, assim a decisão e autonomia dos governos locais, não admitindo subordinação hierárquica a um dos parceiros ou à entidade administradora. (ABRUCIO E SOARES 2001, p. 85) Mesmo que um tanto longa, convém citar a maneira como Maria do Carmo Cruz articula o conceito e os fins dos consórcios: Os consórcios, na forma de associações ou de pactos, intrumentalizam a união entre municípios e têm o intuito de resolver problemas e implementar ações de interesse comum, por meio da articulação e racionalização dos recursos de cada esfera de poder. São um instrumento que tem inviabilizado o planejamento local e regional, auxiliando na organização de planos, avaliações e controles; a superação de problemas locais, possibilitando ganhos de escala de produção; a racionalização no uso de recursos financeiros, humanos e tecnológicos; a modernização administrativa, por meio da padronização de suprimentos e procedimentos administrativos; o aumento da capacidade de cooperação técnica; e a implementação de políticas regionalizadas. (CRUZ 2001, p. 17) Os consórcios intermunicipais estabelecem parcerias interorganizacionais entre o universo de prefeituras e aumenta a capacidade de um determinado grupo de municípios na solução de problemas comuns, sem perder a sua autonomia. Em síntese, trata-se de um recurso tanto administrativo como político. (ABRÚCIO; SOARES, 2001). 3 METODOLOGIA 71 A metodologia utilizada foi à pesquisa qualitativa do tipo exploratória, por meio de levantamento bibliográfico, que consiste na exposição do pensamento de vários autores que escreveram sobre o tema escolhido por meio de consulta a livros e periódicos. Tal metodologia é desenvolvida a partir de material já elaborado, constituido principalmente de livros e artigos científicos. Embora em quase todos os estudos seja exigido algum tipo de trabalho desta natureza, há pesquisas desenvolvidas exclusivamente a partir de fontes bibliográficas. (GIL, 2008) Considerando este propósito o artigo utiliza o método exploratório qualitativo. 4 DISCUSSÃO Esta discussão tem como base a dinâmica ambiental que envolve o ambiente organizacional dos consórcios intermunicipais de saúde, com foco nas Teorias da Contingência, Dependência de Recursos, Ecologia Populacional e Institucional, incluindo também os conceitos de gestão pública, relações interorganizacionais, consórcios de saúde e políticas públicas. A partir dessas perspectivas já revisadas bibliograficamente, entende-se que a dinâmica ambiental dos consórcios intermunicipais de saúde, incorpora os conceitos aqui apresentados assumindo um papel de destaque, instrumentalizando estudos mais aprofundados. CONSIDERAÇÕES FINAIS O presente artigo realiza uma pesquisa exploratória bibliográfica sobre a dinâmica ambiental no setor de saúde, a luz das Teorias da Contingência, Dependência de Recursos, Ecologia Populacional e Teoria Institucional. Por mais que explora uma pequena parte sobre a dinâmica ambiental em instituições públicas como é o caso dos Consórcios de Saúde, acaba criando mais estudos empíricos, além de sugerir temas que merecem um maior foco de estudos. Mesmo que a sua capacidade de generalização possa ser limitada, pode fazer sentido em áreas conexas. O que chama a atenção diante dos conceitos aqui abordados é a forma triangular que as teorias descritas representam na busca pela explicação do fenômeno explorado. O assunto estudado é relevante para novas pesquisas que se dedicam explorar 72 conceitos de Consórcios públicos. A capacidade de explicação dos Consórcios à luz destas teorias deve ser considerada, mesmo que o artigo não tenha uma capacidade de maior generalização. Novas discussões são importantes para a ampliação desta temática. REFERÊNCIAS ABRUCIO, Fernando Luiz; SOARES, Márcia Miranda. Redes federativas no Brasil: cooperação intermunicipal no Grande ABC. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer/Oficina Municipal, 2001, p.19-92. (Série Pesquisas, 24) BARDACH, Eugene (1998) Start agencies to work together: The Theory and Practice of Management Craft. Washington, DC: Brookings Institution. BARNEY, J.B.; HESTERLEY, W. Economia das Organizações: Entendendo a Relação Entre as Organizações e a Análise Econômica. In: CLEGG, S.R.; HARDY, C.; W.R. Handbook de Estudos Organizacionais. São Paulo: Atlas, 2004, v.3, p. 131-179. BEHN, Robert D. (1991) Leadership Counts: Lessons for Public Managers from the Massachusetts Welfare, Training and Employment Programs. Cambridge, MA: Harvard University Press. BOZEMAN, Barry (1987), all organizations are public: Bridging Theory and private organization pública.San Francisco, CA: Jossey-Bass. BURNS, Tom and Stalker, GM (1961) The Management of Innovation.London: Tavistock. CALDAS, M.P.; BERTERO, C.O. (Ed.). Teoria das Organizações. São Paulo: Atlas, 2007. CASTRO, Araújo. A Constituição de 1937. Ed. fac-similar. Brasília: Senado Federal, 2003. CRUZ, Maria do Carmo M. T. Consórcios intermunicipais: uma alternativa de integração regional ascendente. São Paulo: Polis, Programa Gestão Pública e Cidadania / EAESP-FGV, 2001. DIMAGGIO, Paul J. and POWELL, WALTER W. (1991) 'The iron cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields ", in W. Powell, ed. And P. DiMaggio (eds), The new institutionalism in organizational analysis. Chicago: University of Chicago Press. DiMAGGIO, P.; POWELL, W. The new institutionalism in organizational analysis. Chicago: The University of Chicago Press, 1991. DONALDSON, Lex (2001) The Contingency Theory of Organizations.Thousand Oaks, CA: Sage. FENNEL, M. L. The effects of environmental characteristics on the structure of hospital clusters. Administrative Science Quarterly, v. 25, n. 3, p. 484-510, 1980. GABRIEL, Yiannis, Fineman, and STEPHEN Sims, David (2000) Organizing and Organizations: An Introduction, 2nd ed. Thousand Oaks, CA: Sage. GARY, C. Bryner. Public Organanizations and Public Policies. In: PETERS B. GAY.; JON PIERRE. Hanbook of Public Administration. London: Sage Publications, 2003, p. 300-309. GIL, A. C. Métodos e Técnicas de Pesquisa Social. 6. ed. – São Paulo: Atlas, 2008. 73 GOODNOW, Frank J. ([1893] 1902), Comparative Administrative Law: A Systems Analysis of National and Local Administration, the United States, Britain, France and Germany. GP: Putnam's Sons New York. HANNAN, M.T.; FREEMAN, J. The population ecology of organizations. American Journal of Sociology, v. 82, n. 5, p. 929-924, 1977. Hawley, A. 1968. Human Ecology in: Sills, D.L. (ed.) International Encyclopedia of the Social Sciences. pp. 328-337. New York: Macmillan HULT, Karen M. Environmental Perspectives on public institutions In: PETERS B. GAY.; JON PIERRE. Hanbook of Public Administration. London: Sage Publications, 2003, p. 149160. KINGDON, John W. (1984) Agendas, Alternatives, and Public Policy.Boston, MA: Little, Brown. LEE, M. L. 1971 "A conspicuous production theory of hospital behavior." Southern Economic Journal 38:48-58. LINDBLOM, Charles E. (1990), inquiry and change: the attempt to understand and Troubled Sociedade.New Haven, CT: Yale University Press. LOWI, Theodore J. (1972) "Four Systems of Policy, Politics, and Choice," Public Administration Review, July-August. pp. 298-301. LYNN, Laurence E. Jr. Publi Management: Old and New. In: PETERS B. GAY.; JON PIERRE. Hanbook of Public Administration. London: Sage Publications, 2003, p.11-23. LYNN, Laurence E. Jr, Heinrich, and Carolyn J. Hill, Carolyn J. (2001) Improving governance: a new logic for empirical research.Washington, DC: Georgetown University Press. MARSDEN, Peter V., COOK, Cynthia R. and KNOK, David (1996), American organizations and their environments: A Descriptive Overview, "by Arne L. Kalleberg, ed. Knok David, ed., Peter V. Marsden, ed. and Joe L. Spaeth (eds), Organizations in America: analyzing their structures and human resources practices. Thousand Oaks, CA: Sage. MEYER, J. and ROWAN, B. "Institutionalization organizations: formal structures as Myth and Ceremony" American Journal of Sociology Vol. 83 (1977), pp. 340-63. MOE, Terry M. (1995), "The Politics of Structural Choice: Toward a Theory of Public Bureaucracy," in Oliver E. Williamson (ed.), Organization Theory: From Chester Barnard to the Present and Beyond, expanded ed. New York: Oxford University Press, pp.116-53. MOORE, Mark H. (1995) Creating Public Value: Strategic management in government. Cambridge, MA: Harvard University Press. MOTTA, F.C.P.; VASCONCELOS, I. Teoria Geral da Administração:. São Paulo: Pioneira, 2006. O`TOOLE, Laurence J. Jr. Interorganizacional Relations in Implementation. In: PETERS B. GAY.; JON PIERRE. Hanbook of Public Administration. London: Sage Publications, 2003, p. 234-244. OSTROM, Elinor (1990) Management of Commons: The Evolution of Institutions for collective action. Cambridge: Cambridge University Press. 74 OTT, J. Steven, ed. , HYDE, Alkbert C., ed. and SHAFRITZ, Jay M. (Eds) (1991), Public Management: Essential Readings. Chicago, IL Nelson Hall:. p.99-120, 1991. PAINTER, Chris Isaac, HENRY, Kester, and ROSE, John and local authorities non-elected agencies: Strategic Responses and Organizational Networks' Public Administration vol. 75 no.(Summer) (1997), pp. 225-45 . PENNINGS, Johannes M. (1992) "Structural Contingency Theory: A Reappraisal," Research in Organizational Behavior, volume 14.Greenwich, CT: JAI Press. pp. 267-309. Perry, James L. and Kraemer, Kenneth L. (1983), Public Management: Public and Private Perspectives. Palo Alto, CA: Mayfield. PFEFFER, J. e SALANCIK, G. The External Control of Organization: a resource dependence perspective. New York : Harper and Row, 1978. PIERRE, J.; PETER B. GUY. Handbook of public administration. London: Sage Publications, 2003. RAINEY, Hal G. (1997) Understanding and Managing Public Organizations, 2nd ed. San Francisco, CA: Jossey-Bass. SANTOS, José dos.; FILHO, Carvalho. Consórcios Públicos (Lei nº 11.107, de 06.04.2005, e Decreto nº 6.017, de 17.01.2007). Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2009. SCOTT, Richard W. (1998) Organizations: Natural, Rational and Open Systems, 4th ed. Upper Saddle River, NJ: Prentice-Hall. SCOTT, W. Richard Meyer and John W. (1983), "The Organization of Social Sectors," in John W. Meyer, ed. and W. Richard Scott (eds): Organizational Environments Ritual and rationality. Beverly Hills, CA: Sage. STOKER, Gerry "intergovernmental relations" Public Administration vol. 73 no. (Spring) (1995), pp. 101-22. STONE, Deborah (1997) Policy Paradox: The Art of political decision-making. New York WW Norton:. TOLBERT, P.S.; ZUCKER, L.G. A institucionalização da teoria institucional. In: CLEGG et al. Handbook de estudos organizacionais. São Paulo: Atlas, 1998. WEIMER, David L. (1995) 'Institutional design: an overview ", in David L. Weimer (ed.), Institutional Design. Boston, MA: Kluwer Academic Publishers. 75