UNISALESIANO
Centro Universitário Católico Salesiano Auxilium
Curso de Ciências Contábeis
Renata Mello Valin
Tays Santana Guerra
Telma Mello Valin
ORÇAMENTO PÚBLICO MUNICIPAL EM FUNÇÃO DA APLICAÇÃO E
CONTROLE DE RECURSOS NA EDUCAÇÃO
Prefeitura Municipal de Lins
Lins - SP
LINS – SP
2011
RENATA MELLO VALIN
TAYS SANTANA GUERRA
TELMA MELLO VALIN
ORÇAMENTO PÚBLICO MUNICIPAL EM FUNÇÃO DA APLICAÇÃO E
CONTROLE DE RECURSOS NA EDUCAÇÃO
Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado a Banca Examinadora
do Centro Universitário Salesiano
Auxilium,
curso
de
Ciências
Contábeis, sob a orientação das
Professoras Ma. Rosiane Cristina
Sozzo Gouvêa e Ma. Heloísa Helena
Rovery da Silva.
LINS – SP
2011
V267o
Valin, Renata Mello Valin; Guerra, Tays Santana; Valin, Telma Mello
Orçamento público da Prefeitura Municipal de Lins em função da
aplicação e controle de recursos na educação / Renata Mello Valin;
Tays Santana Guerra; Telma Mello Valin. - - Lins, 2011.
108p. il. 31cm.
Monografia apresentada ao Centro Universitário Católico
Salesiano Auxilium – UNISALESIANO, Lins-SP, para graduação em
Ciências Contábeis, 2011.
Orientadores: Heloisa Helena Rovery da Silva; Rosiane Cristina
Sozzo Gouvêa
1. Orçamento Público. 2. FUNDEB. 3. Educação Infantil. I Título.
CDU 657
RENATA MELLO VALIN
TAYS SANTANA GUERRA
TELMA MELLO VALIN
ORÇAMENTO PÚBLICO MUNICIPAL EM FUNÇÃO DA APLICAÇÃO E
CONTROLE DE RECURSOS NA EDUCAÇÃO
Monografia apresentada ao Centro Universitário Católico Salesiano Auxilium,
para a obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis.
Aprovada em:____/____/____
Banca Examinadora:
Professora Orientadora: Ma. Rosiane Cristina Sozzo Gouvêa
Titulação: Mestre em Contabilidade Avançada pela Universidade de Marília –
UNIMAR/SP
Assinatura:______________________________
1º Prof.(a):_______________________________________________________
Titulação:_______________________________________________________
_______________________________________________________________
Assinatura:______________________________
2º Prof.(a):_______________________________________________________
Titulação:_______________________________________________________
_______________________________________________________________
Assinatura:_____________________________
Dedico a Deus por conceder o dom da vida e por
revigorar a minha fé diante dos obstáculos que sem Ele não
somos capazes de atravessar. Da mesma forma que agradeço
a Deus, meu grande orientador, por sua presença inspiradora
e misericordiosa. Ao meu pai, Antonio, a minha mãe, Telma e
a minha irmã Mariana, que compreenderam minha
ausência,
confiaram
em
minha
capacidade
nesta
empreitada e souberam, em silêncio, esperar para recuperar o
tempo que lhes foi negado, em decorrência das horas
dedicadas a este estudo. A todos os meus colegas do Curso de
Ciências Contábeis, pelos excelentes momentos vividos e
experiências trocadas. A todos os professores do Unisalesiano
que contribuíram para meu aprendizado, compartilhando
seus ensinamentos com compreensão, carinho e paciência. Em
especial, às orientadoras, Rosiane e Heloísa, pela atenção,
dedicação e orientação, compartilhando comigo uma
importante parcela de seus vastos e sábios conhecimentos. Às
companheiras nesta caminhada, minha mãe, Telma, e a
minha amiga, Tays, pessoas muito importantes que fizeram
parte deste estudo.
RENATA
A Deus, pela sua presença constante na minha vida, sem
que eu precise pedir, pelo auxílio nas minhas escolhas e me
confortar nas horas difíceis, por me dar força interior e
coragem para concluir este trabalho e pela perseverança de
não desistir nunca. Aos meus pais Lazaro, Zilda e ao meu
irmão Gustavo por serem meus amigos, companheiros e acima
de tudo, minha família. Por sempre acreditarem em mim
nesta escalada e me apoiarem nos momentos difíceis e de
realizações. Agradeço a vocês a compreensão nos momentos
de ausência para a realização deste trabalho. Amo vocês! A
todos os meus amigos, pelo apoio e momentos de alegria! Em
especial aos colegas de classe, pelo carinho e pela certeza de
que após esses quatro anos de convivência deixamos de ser
colegas para nos tornarmos amigos e que sempre nos
lembraremos uns dos outros. Obrigada! Um muito obrigada
às professoras Rosiane e Heloísa, pelo apoio nos momentos
precisos e pelo auxílio na elaboração e conclusão deste
trabalho. Aos professores do Curso de Ciências Contábeis, que
de uma forma ou de outra contribuíram para nossa
formação profissional e pessoal. Em especial à “tia” Telma e à
“tia” Renata, companheiras de monografia, por me
acolherem nesta caminhada, não só como colega de
monografia, mas sim como amiga. Enfim, a todos que de
alguma maneira contribuíram para a execução desse
trabalho, seja pela ajuda constante ou por uma palavra de
amizade! Muito Obrigada!
TAYS
Dedico a Deus, por ter permitido a realização deste
trabalho, nada seria possível se não fosse Sua presença
constante nesta caminhada. Ao meu esposo, Antonio, grande
companheiro, que pacientemente, compreendeu minhas
ausências, por seu ombro amigo nas horas de angústia, por
seu companheirismo e auxílio que sempre ficou do meu lado
transmitindo paz e serenidade sempre dispostas a me apoiar.
Ao meu pai, Jorge, que sempre desejou que eu alcançasse
formação superior, me estimulando a voltar a estudar. À
Mariana, minha filha, ainda que de muito longe, sempre
esteve muito presente nas horas mais necessárias. A todos os
professores do Unisalesiano que muito ajudaram no meu
crescimento e desenvolvimento acadêmico e a todos os colegas
de faculdade pelo belo convívio que tivemos e pelo
aprendizado adquirido com eles durante todo o curso. Às
orientadoras, Rosiane e Heloísa, pela atenção, empenho,
dedicação na orientação do desenvolvimento e conclusão
deste trabalho. E às minhas companheiras de monografia,
Renata, minha filha, Tays, grande amiga, que sem sua
colaboração, companheirismo e afeição este trabalho não
seria possível.
TELMA
AGRADECIMENTOS
O caminho para a construção do conhecimento científico é árduo,
escarpado e cansativo. Por isso, o desânimo e a desistência sempre estão à
sombra daqueles atrevidos que se aventuraram a seguir por tal caminho.
Mas este ardiloso percurso nos traz preciosas recompensas que vão
muito além da aquisição do conhecimento científico. Ele nos mostra quem são
nossos companheiros incondicionais, aqueles que nos incentivam a seguir
apesar de tantos obstáculos, aqueles que sustentam nosso frágil e cansado
corpo quando não temos mais força para prosseguir na caminhada, enfim,
aqueles que sempre estarão conosco em todas as jornadas.
Esta pesquisa não a realizamos sozinhas. Jamais conseguiríamos sem a
ajuda daqueles que Deus sabiamente colocou em nosso caminho, auxiliandonos a construir e a escrever mais uma página de nossa história. Portanto,
devemos agradecer e reconhecer a importância destas pessoas em nossa
pesquisa.
Agradecemos a Deus pelo dom da vida e por revigorar a nossa fé diante
dos obstáculos que surgiram nesta caminhada.
Agradecemos a todos os professores que nos trouxeram crescimento e
desenvolvimento acadêmico incutindo em nós a esperança em construir um
trabalho consistente e relevante, sem sofrimento e pressões. Ao contrário, este
estudo tornou-se extremamente prazeroso e, ao seu término, deixa em nós um
misto de alegria e tristeza por não compartilhar mais com estas pessoas
maravilhosas, momentos de verdadeiro mergulho no conhecimento.
Agradecemos nossos amados familiares que confiaram em nossa
capacidade nesta empreitada e souberam, em silêncio, esperar para recuperar
o tempo que lhes foi negado, em decorrência das horas dedicadas a este
estudo.
Às orientadoras, Rosiane e Heloísa, pelo apoio, contribuições teóricas e
paciência. Também pela convivência harmoniosa.
Aos amigos do curso de Ciências Contábeis, que fizeram de todos os
momentos, bons momentos compartilhados.
Às pessoas amáveis da Prefeitura de Lins, que se colocaram ao nosso
dispor, para nos dar entendimento e informações necessárias para conclusão
deste trabalho, em especial à Daiane Cristina Cavalcante, ao Valcinir Roberto
Peruchi, à Maria Aparecida Golmia e à Edna Cristina, que nos acompanharam
durante o trabalho dedicando tempo e atenção.
Enfim, a todos aqueles que a nos incentivaram e colaboraram para que
esse sonho se tornasse realidade, o nosso eterno agradecimento.
RESUMO
O objetivo deste trabalho é evidenciar a relevância do orçamento público
como peça de planejamento e controle, considerando os recursos de
financiamento da educação no município de Lins, no exercício de 2011, bem
como demonstrar a importância do orçamento público através da otimização
dos recursos na área da Educação para alcançar os objetivos propostos pelo
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). A Prefeitura Municipal
de Lins tem como plano de trabalho governamental, o Orçamento Público, que
é o instrumento legal de planejamento, coordenação e controle das ações
Administrativas Governamentais, constituído pelo Plano Plurianual, pela Lei de
Diretrizes Orçamentárias e pelos Orçamentos Anuais, que são utilizados no
amparo e análise da aplicação dos recursos à conta do FUNDEB. Este Fundo é
composto por recursos provenientes dos próprios Estados, Distrito Federal e
Municípios e sua distribuição aos municípios tem como base o número de
alunos matriculados, obtido através do censo escolar mais atualizado do ano
anterior, aplicados os fatores de ponderação diferenciais de custo aluno/ano,
calculados os coeficientes individualizados determinantes da distribuição dos
recursos, do início ao fim de cada exercício. Ao analisar a composição dos
recursos destinados ao Ensino Infantil, identificou-se que o fator de ponderação
está definido em 0,80 (creche parcial), 1,20 (creche integral), enquanto o ideal
para o ensino de qualidade é fator de ponderação 1,0. A fim de atingir os
objetivos propostos pelo FUNDEB, conforme apontados na Lei nº.
11.494/2007, o município de Lins, otimiza esses recursos e complementa a
diferença entre o valor ideal fator de ponderação 1,0 e o repassado e custeia
outras controvérsias trazidas por este fundo, através de orçamento próprio.
Palavras-chave: Orçamento Público. FUNDEB. Educação Infantil.
ABSTRACT
The objective of this study is to highlight the relevance of the public
budget as a tool of planning and control, considering the resources of education
funding in the city of Lins in the year 2011 ,as well as demonstrate the
importance of the public budget through the optimization of resources in
the education field, in order to achieve the objectives proposed by the Fund for
the Development of Basic Education and Appreciation of the Teaching
Profession (FUNDEB). The City Hall of Lins has as governmental work plan the
public budget, which is the legal instrument of planning, coordination and
control of government administrative actions, which is composed of the
Multiyear Planning, the Budget Guidelines Law and the Annual Budgets, that
are used in support and analysis of investments provided by FUNDEB. This
Fund is composed of funds from its own Federal District and Municipalities.
Distribution to municipalities is based on the number of students enrolled,
obtained through the school census updated over the previous year, applied the
weighting factors cost differentials student / year, rates were calculated
individual determinants of the distribution of resources from start to finish of
each year. Analyzing the composition of the funds for the Childhood Education,
identified that the weighting factor is set at 0,80 (part time daycare), 1,20 (full
daycare), while the ideal for quality education is a weighting factor 1,0. In order
to achieve the objectives proposed by FUNDEB, as posted in the Law no.
11.494/2007, the city of Lins is using the financial resources to their maximum
benefit and contributes moneys from own funds to achieve the ideal weighting
factor of 1,0 and financial resources distributed causing other controversies
brought by this Fund trough its own budget.
Keywords: Public Budget. FUNDEB. Childhood Education.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Escolas Municipais de Lins/SP ........................................................... 29
Quadro 2 - Escolas Estaduais de Lins/SP............................................................. 29
Quadro 3 - Dirigentes da Prefeitura Municipal de Lins. ....................................... 32
Quadro 4 - Estrutura Administrativa da Prefeitura Municipal de Lins. ................ 33
Quadro 5 - Mesa Diretora e Vereadores. .............................................................. 35
Quadro 6 - Princípios Fundamentais da Contabilidade. ...................................... 39
Quadro 7 - Estrutura do Plano Plurianual. ............................................................. 47
Quadro 8 - Classificação das receitas por categoria econômica ........................ 52
Quadro 9 - Classificação da despesa por categoria econômica. ........................ 54
Quadro 10 - Classificação da despesa por categoria funcional. ......................... 54
Quadro 11 - Execução da despesa ........................................................................ 55
Quadro 12 - Demonstrações Contábeis ................................................................ 58
Quadro 13 - Recursos da base de cálculo do FUNDEB ...................................... 69
Quadro 14 - Fator de Ponderação. ........................................................................ 74
Quadro 15 - Valor aluno/ano - estimativa da receita FUNDEB 2011/ SP .......... 78
Quadro 16 - Estimativa da receita valor aluno/ano para o município de Lins. .. 79
Quadro 17 - Receita por Categoria Econômica .................................................... 80
Quadro 18 - Valores referentes à retenção de receita de impostos, ano 2011 . 81
Quadro 19 - Demonstrativo da fixação da despesa – FUNDEB ......................... 82
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Estação Ferroviária em 1940 ................................................................ 20
Figura 2 - Catedral de Santo Antônio..................................................................... 20
Figura 3 - Lins em 1919........................................................................................... 21
Figura 4 - Lins atual ................................................................................................. 22
Figura 5 - Brasão do Município de Lins/SP ........................................................... 23
Figura 6 - Bandeira do Município de Lins/SP ........................................................ 24
Figura 7 - Fonte de água mineral ........................................................................... 26
Figura 8 - Prefeitura Municipal de Lins .................................................................. 30
Figura 9 - Câmara Municipal de Lins ..................................................................... 34
Figura 10 - Ciclo orçamentário................................................................................ 46
Figura 11 - Função das Leis que compõem o Orçamento Público ..................... 48
Figura 12 - Classificação da despesa por elemento ............................................ 53
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
C F – Constituição Federal
CONSED – Conselho Nacional dos Secretários Estaduais de Educação
COOPERSOL - Cooperativa dos Recicladores de Resíduos Sólidos de Lins
ECA - Estatuto da Criança e do Adolescente
EJA - Educação de Jovens e Adultos
FMDCA - Fundo dos Direitos da criança e do Adolescente
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FPE - Fundo de Participação dos Estados
FPM - Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorização do Magistério
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
IPCA - Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
IPIexp - Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações
IPTU - Imposto Predial Territorial Urbano
IPVA - Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
ISS - Imposto Sobre Serviço
ITCMD - Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações de quaisquer
bens ou direitos
ITIV - Imposto sobre a transmissão Intervivos
ITR - Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
LDB - Lei de Diretrizes e Base da Educação Nacional
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA - Lei Orçamentária Anual
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
MEC- Ministério da Educação e Cultura
MP – Medida Provisória
NOB - Noroeste do Brasil
PNE - Plano Nacional de Educação
PPA - Plano Plurianual
R.F.F.S.A. – Rede Ferroviária Federal S.A
UNDIME – União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .................................................................................................. 16
CAPÍTULO I – A PREFEITURA MUNICIPAL DE LINS ................................... 19
1
CARACTERIZAÇÃO DA ENTIDADE PÚBLICA ................................... 19
1.1
Descrição Legal ..................................................................................... 19
1.2
Histórico do Município de Lins e sua origem .......................................... 19
1.2.1 Símbolos do Município ........................................................................... 22
1.2.1.1 Brasão................................................................................................... 22
1.2.1.2 Hino....................................................................................................... 23
1.2.2 Localização ............................................................................................ 24
1.2.3 Relevo, clima e vegetação ..................................................................... 25
1.2.4 A Água ................................................................................................... 25
1.3
Estrutura Organizacional ........................................................................ 26
1.3.1 Educação ............................................................................................... 27
1.4.1 Dirigentes ............................................................................................... 31
1.4.2 Estrutura administrativa do Município de Lins ........................................ 32
1.5
A Câmara Municipal de Lins .................................................................. 33
CAPÍTULO II – FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA .............................................. 36
2
CONTABILIDADE PÚBLICA E ORÇAMENTO PÚBLICO .................... 36
2.1
Contabilidade pública ............................................................................. 36
2.1.1 Histórico da contabilidade pública .......................................................... 36
2.1.2 Conceito de contabilidade pública .......................................................... 37
2.1.3 Função e princípios contábeis ................................................................ 38
2.2
Orçamento público ................................................................................. 40
2.2.1 Origem histórica ..................................................................................... 40
2.2.2 Conceito de orçamento público .............................................................. 41
2.3
Princípios orçamentários ........................................................................ 42
2.4
Orçamento-programa ............................................................................. 43
2.4.1 Comparação entre Orçamento Tradicional e Orçamento-Programa ...... 44
2.5
Ciclo orçamentário ................................................................................. 45
2.5.1 Plano Plurianual (PPA)........................................................................... 47
2.5.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) .................................................. 49
2.5.3 Lei Orçamentária Anual (LOA) ............................................................... 49
2.6
Receita pública ....................................................................................... 50
2.7
Despesa pública ..................................................................................... 52
2.7.1 Restos a pagar ....................................................................................... 55
2.8
Créditos adicionais ................................................................................. 56
2.9
Fundos especiais ................................................................................... 57
2.10
Demonstrações contábeis ...................................................................... 57
2.11
Prestação de contas públicas e controle da execução orçamentária ..... 58
CAPÍTULO III – O FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO
DA EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS
DA EDUCAÇÃO ............................................................................................... 61
3
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA EDUCAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL ..... 61
3.1
Introdução .............................................................................................. 61
3.2
Financiamento do Ensino Público e sua História ................................... 62
3.2.1 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério (FUNDEF) .......................................................... 64
3.2.2 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) ................................... 66
3.2.2.1 Lei de criação do FUNDEB ................................................................... 68
3.2.2.2 A composição das fontes de recursos do FUNDEB.............................. 69
3.2.2.3 A distribuição e aplicação dos recursos ................................................ 71
3.2.2.4 Fator de Ponderação, valor aluno/ano e custo aluno/ano ..................... 73
3.2.2.5 A aplicação dos recursos do FUNDEB e o orçamento no município
de Lins (SP) ...................................................................................................... 76
3.3
Discussão ............................................................................................... 82
3.4
Parecer final do Orçamento Público da Prefeitura Municipal de Lins
em função da aplicação e controle de recursos da educação .......................... 83
PROPOSTA DE INTERVENÇÃO ..................................................................... 85
CONCLUSÃO ................................................................................................... 86
REFERÊNCIAS ................................................................................................ 88
APÊNDICES ..................................................................................................... 91
ANEXOS ........................................................................................................... 97
16
INTRODUÇÃO
Este trabalho tem a pretensão de demonstrar a importância do
Orçamento Público através da otimização dos recursos na área da Educação,
para alcançar os objetivos propostos pelo Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (FUNDEB), valorização do profissional da educação e padrão
mínimo de qualidade de ensino na educação pública.
A Constituição de 1988 estabeleceu como dever do Estado, por meio
dos municípios, a garantia à educação infantil, com acesso para todas as
crianças de 0 a 6 anos a creches e pré-escolas. Essa conquista da sociedade
significou legalmente, em obrigação do Estado e direito da criança.
Desta forma, este estudo está voltado para o financiamento do ensino
infantil e a aplicação dos recursos do FUNDEB. Pretende avaliar o
desenvolvimento do orçamento público, analisando-o em sua execução com
ênfase no controle da aplicação dos recursos da educação, através da
legislação, resoluções e reformas no campo da educação, realçar os aspectos
relativos ao financiamento para a educação, identificando o que este
financiamento oferece ao orçamento público.
A educação infantil, etapa inicial da educação, reconhecida como direito
da criança em inúmeros documentos no Brasil: Constituição Federal de 1988,
Lei de Diretrizes e Base da Educação Nacional (LDB), de 1996, e Estatuto da
Criança e do Adolescente (ECA), de 1990, atende crianças de 0 a 5 anos e se
divide em dois níveis: creche (0 a 3 anos) e pré-escola (4 a 5 anos), que
fazem parte da educação básica.
A Contabilidade Pública registra a previsão das receitas e a fixação das
despesas estabelecidas no Orçamento Público aprovado para o exercício,
escritura a execução orçamentária da receita e da despesa.
O Orçamento Público ou orçamento-programa é um plano de atividades
do governo, onde estão discriminados os serviços que ele presta aos cidadãos
e quanto eles custam. O governo necessita de um orçamento bem estruturado
e preciso para funcionar bem e saber quais resultados são alcançados ao fim
de um certo tempo e contribui também para a avaliação da execução do
mesmo.
17
A estrutura do orçamento está baseada em três documentos: Plano
Plurianual (PPA) que estabelece as diretrizes, objetivos e metas da
administração para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas continuados. Sua duração e execução se estendem
por quatro anos, começa no início do segundo ano do mandato do chefe do
poder executivo e termina no fim do primeiro ano do seu sucessor, de modo
que haja continuidade do processo de planejamento; Lei de Diretrizes
Orçamentária (LDO), por definição da constituição, estabelece as metas e
prioridades da administração pública inclusive despesas de capital, para o
exercício subsequente e orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual
(LOA), é uma lei que assegura o cumprimento do PPA e a LOA que
compreenderá o orçamento fiscal e seus fundos, o orçamento de investimentos
e o orçamento da seguridade social.
O orçamento público é uma das primeiras peças de planejamento e
controle ao alcance dos entes públicos e traz em sua composição a previsão
da receita e a fixação das despesas e conta ainda com o crédito proveniente
dos fundos especiais.
O fundo especial, na administração pública, é o produto de receitas
especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos
ou serviços. Segundo Andrade, (2008), os fundos são a centralização de
recursos com finalidade de desenvolver ou consolidar, por financiamento ou
negociação, uma atividade pública específica.
Quando da criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), como o próprio
nome diz, os recursos deste fundo eram todos destinados ao ensino
fundamental, ficando a educação infantil sem nenhuma garantia de verbas
destinadas a ela, dependendo da política educacional do município.
Porém, havia uma forte problemática, uma questão de ordem
pedagógica relativa à transição entre as séries iniciais e as finais, a passagem
dos alunos de um nível de ensino para o que vem em seguida, o impacto de
mudanças abruptas e de efeitos múltiplos refletindo-se negativamente no
desempenho escolar, desta forma, pelos motivos descritos, houve a
necessidade da criação de um sistema que englobasse todas as escolas
públicas (de educação infantil, de ensino fundamental e de ensino médio),
18
garantindo a todas o mesmo padrão de qualidade, bem como infraestrutura
pedagógica e administrativa necessária.
Com a implantação do FUNDEB, todas as etapas e modalidades da
educação básica públicas passaram a contar com um mecanismo regular de
financiamento.
Segundo Callegari (2009), comparando o extinto FUNDEF, a nova
sistematização redistributiva processada com o FUNDEB, em que pareça
movimentar um montante maior de recursos financeiros, coloca sob cobertura
um contingente maior de alunos, refletindo-se negativamente nos valores per
capita resultantes. O valor mínimo nacional para garantir padrões mínimos de
qualidade de ensino, por modalidade de ensino, referente ao valor aluno/ano, é
definido pelo fator de ponderação que corresponde a 1,0 (um); respectivamente
para creches e ensino infantil, 0,8 e 1,0 do valor custo-aluno qualidade.
O questionamento que norteou a pesquisa foi: como o município pode
organizar seu orçamento visando a atender de forma plena e sem prejuízo?
Levanta-se a hipótese de que o orçamento público em seu
planejamento deve otimizar seus recursos priorizando projetos.
Para comprovar a hipótese levantada foi realizada uma pesquisa de
campo na Prefeitura Municipal de Lins, no período de fevereiro a outubro de
2011, os métodos e técnicas utilizados na pesquisa estão descritos no terceiro
capítulo.
A composição deste trabalho está distribuída em três capítulos:
No primeiro capítulo, Caracterização da Entidade Publica, é descrito
como surgiu o município de Lins, sua história, localização, estrutura
organizacional, Prefeitura Municipal e outras particularidades.
O segundo capítulo, Contabilidade Pública e Orçamento Público, versa
sobre o conceito e histórico da contabilidade pública, funções e princípios
contábeis, o orçamento público e as peças contábeis (PPA, LDO e LOA) e
conceitos, pautando-se por pesquisa bibliográfica.
No terceiro capítulo, há uma explanação sobre o FUNDEF e o FUNDEB,
o financiamento da educação pública no Brasil, demonstrando que o
Orçamento Público é um instrumento utilizado para a otimização das verbas
públicas na área da Educação na Prefeitura Municipal de Lins.
Finalizando, vem a proposta de intervenção e a conclusão.
19
CAPÍTULO I
A PREFEITURA MUNICIPAL DE LINS
1
CARACTERIZAÇÃO DA ENTIDADE PÚBLICA
1.1
Descrição Legal
Lins, distrito criado em 30 de dezembro de 1913, com o nome de
Albuquerque Lins, no município de Bauru, em 21 de abril de 1920, obteve a
emancipação político-administrativa. Através da Lei Estadual n. 2.182, de 29 de
dezembro de 1926, sua denominação foi simplificada para Lins. Está inscrita na
Secretaria da Receita Federal sob nº 44.531.788/0001-38.
1.2
Histórico do Município de Lins e sua origem
Conforme histórico da Câmara Municipal de Lins (2006), no início do
século XX, um povoado regional com o nome de Santo Antônio do Campestre
começou a surgir nas proximidades do que era o cruzamento entre uma antiga
trilha dos índios Coroados (habitantes nativos da região) e a recém construída
Estrada de Ferro Noroeste do Brasil, próxima ao córrego denominado
Campestre (anteriormente conhecido como Brumadinho ou Douradinho).
Em 16 de fevereiro de 1908, o então Presidente da República, Afonso
Pena, inaugurou um trecho contendo quatro estações da Ferrovia. Dentre estas
estações estava a do KM 152, conhecido por “Estação Campestre”, próxima ao
córrego homônimo. Esta estação foi batizada “Albuquerque Lins”, em
homenagem ao político paulista Manoel Joaquim de Albuquerque Lins, que
seria presidente (cargo este que hoje se denomina governador) do Estado de
São Paulo entre 1908 e 1912.
20
A região de Lins é composta por dez municípios: Cafelândia, Getulina,
Guarantã, Guaimbê, Lins, Sabino, Pongaí, Promissão, Guaiçara e Uru.
Fonte: Câmara Municipal de Lins, 2011
Figura 1 – Estação Ferroviária em 1940
Em 1909 o Coronel Manuel Francisco Ribeiro doou uma gleba de terra
para a construção da Igreja Santo Antonio, a primeira missa foi celebrada em
03 de julho de 1910.
Fonte: Prefeitura Municipal de Lins, 2011
Figura 2 - Catedral de Santo Antônio
21
Em 1913 foi feita a doação de terra à margem do córrego Campestre e
junto à Estação da Estrada de Ferro à Câmara Municipal de Bauru, foi criado o
Distrito de Paz de Albuquerque Lins, no município de Bauru.
Em 1914, o Distrito de Paz de Albuquerque Lins do município de Bauru
passou ao município de Pirajuí. No dia 21 de abril de 1920 deu-se a
emancipação política do município de Albuquerque Lins, sendo seu primeiro
Prefeito Municipal o Doutor Urbano Telles de Menezes.
Pela Lei Estadual n. 2.182, de 29 de dezembro de 1926, o município de
Albuquerque Lins, da Comarca de Pirajuí, passou a denominar-se Lins. A
cidade de Lins chegou a ser “o maior centro cafeeiro do mundo”, passando a
ser a “Princesa da Noroeste”, “cidade das escolas”, e chegou ao título de “a
maior bacia leiteira do Estado de São Paulo”.
A denominação do município constitui uma homenagem ao ilustre
homem público Doutor Manoel Joaquim de Albuquerque Lins, que nasceu na
cidade de São Miguel dos campos, Alagoas, em 18 de setembro de 1852, veio
para São Paulo ainda moço. Foi juiz municipal na cidade de Capivari, interior
de São Paulo, onde permaneceu até o ano de 1887, dedicando-se, ainda,
posteriormente, à profissão de advogado, e por fim à atividade de agricultor.
Foi eleito deputado à Assembléia Provincial para o biênio de 1888/89. Faleceu
na cidade de São Paulo em 07 de janeiro de 1926.
Fonte: Prefeitura Municipal de Lins, 2011
Figura 3 - Lins em 1919
22
Fonte: Prefeitura Municipal de Lins, 2011
Figura 4 – Lins atual
1.2.1 Símbolos do Município
1.2.1.1 Brasão
O Brasão de Lins origina-se do Escudo Português, contingência das
raízes
portuguesas,
firmadas
no
Brasil.
Foi
elaborado
recebendo
características baseadas na história do lugar e traduzidas em linguagem
heráldica, pela Lei 281, de 17 de dezembro de 1953 e correções autorizadas
pela Lei 1128, de 02 de janeiro de 1970.
A coroa significa Lins fazendo parte das cidades consideradas de
primeira ordem, pela riqueza cafeeira do passado e pela riqueza da Educação
no presente.
É alicerçado por um ramo de café frutificado à esquerda e, à direita,
algodão e cereais em suas cores naturais, representando as fontes de riqueza
que deram ao município a estabilidade socioeconômica tão importante para
seu desenvolvimento.
23
O progresso, avanço da tecnologia e a evolução, deixaram para trás o
cultivo do café, trazendo um novo enfoque ao município que entra na Era da
Comunicação: A riqueza do Saber. Por isso, a base do Brasão traz como Lema
Ex coffea - Ac-Scholla: DO CAFÉ E DA ESCOLA SURGE LINS.
Fonte: Prefeitura Municipal de Lins, 2011
Figura 5 - Brasão do Município de Lins/SP
1.2.1.2 Hino
Composição do professor Fauze Kfouri, sua música veio de inspiração e
a técnica da professora Dona Maria de Lourdes de Oliveira Morotti.
O Hino traz em seu canto o potencial da imensa riqueza da terra, sua
quase dezena de faculdades, o constante labutar, a grandeza espiritual do
povo e a recordação da antiga “Princesa do Noroeste”, quando foi “O maior
centro cafeeiro do mundo”.
1.2.1.3 Bandeira
24
O estudo para a criação da bandeira de Lins foi feito pela “Comissão
Pró-Brasões de Armas”, localizada em Campinas, indicando seu tamanho, a
forma, o tecido e suas cores, a cor da ponta da lança e a altura do mastro.
O Brasão do Município é colocado no centro da bandeira e as cores
escolhidas foram: o azul, que lembra o firmamento, sob o qual trabalharam
todos arduamente; no vermelho exibem-se as vitórias alcançadas. (RIBEIRO,
1995)
Fonte: Prefeitura Municipal de Lins, 2011
Figura 6 - Bandeira do Município de Lins/SP
1.2.2 Localização
A região geográfica polarizada pela cidade de Lins é conhecida por
Média Noroeste, que é constituída por dezenove municípios. A região ocupa a
porção central do Planalto ocidental Paulista, limitando-se ao Norte com a
região da Alta Araraquarense, ao Sul com a Alta Paulista, a Leste com a Baixa
Noroeste e a Oeste com a Alta Noroeste.
Localizada na porção central da região, a 457 metros de altitude, a oeste
do Estado de São Paulo, no chamado Noroeste Paulista, com uma área total
25
(urbana e rural) de 571 km², dista da capital 453 km por via rodoviária e 388
Km por via aérea.
O município encontra-se junto ao cumprimento das rodovias BR - 153
(Transbrasiliana) e SP – 300 (Marechal Rondon) e na altura do Km 131 da
antiga ferrovia Noroeste do Brasil (NOB) /Rede Ferroviária Federal S.A
(R.F.F.S.A.), e depois privatizada com o nome de Ferrovia Novoeste S/A.
Limita-se ao Norte com os municípios de Guaiçara e Sabino; ao Sul, com os de
Guaimbê e Cafelândia; a Leste, com os Sabino e de Cafelândia; a Oeste, com
os de Guaiçara e Getulina e ainda limitando-se com o Distrito de Guapiranga.
1.2.3 Relevo, clima e vegetação
O relevo encontra-se dissecado em forma de colinas com topos
aplainados e as altitudes estão em torno de 400 a 500 metros. Predominam
solos arenosos, profundos, acentuadamente drenados e originados de material
pobre em sua composição.
A rede hidrográfica pertence à bacia do Rio Paraná, sendo constituída
pelos cursos que correm para o vale do Tiête, destacando-se o afluente Rio
Dourado, Rio Feio, Ribeirão Campestre, Ribeirão Grande, Córrego Capão
Bonito, Córrego Jacutinga.
A vegetação original do município era representada pela floresta
estacional semidecídua, ocorre poucas manchas de vegetação semidecíduo
xeromorfa-cerrado. A vegetação antiga teve na cafeicultura a principal
responsável pela degradação da vegetação original. O clima é do tipo tropical e
subsumido. Possui duas estações: verão quente e chuvoso, ameno e seco.
1.2.4 A Água
Em 1959, a Petrobrás perfurou, em busca de petróleo, um poço que
atingiu 3.459,5 metros de profundidade. O petróleo não foi encontrado, mas
26
jorrou água, comum a vazão horária de 450 m³, em uma temperatura de 39
graus centígrados.
Fonte: CURTALINS, 2011
Figura 7 - Fonte de água mineral
Segundo o Código de Águas Minerais, trata-se de água termal mineral,
predominantemente alcalina sódica, isotermal e alcalina-bicarbonatada, na qual
se evidencia propriedades de real valor na crenoterapia, produzindo bons
resultados no tratamento de algumas doenças. A água é semelhante à
renomada água da cidade de Vichy, na França.
A lavra da Fonte de Fátima hoje pertence a um empreendimento
privado, estando localizada no interior do resort instalado na cidade. Existem,
entretanto, várias outras fontes naturais de água potável, de boa qualidade
para o consumo público.
1.3
Estrutura Organizacional
Atualmente o município de Lins possui uma população de 71.432
habitantes, conforme dados estatísticos do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE, 2011).
27
O atendimento realizado na área social é feito através da Secretaria
Municipal de Ação Social e entidades ligadas à promoção social. São
realizados atendimentos a famílias carentes, crianças e idosos, através de
atendimento, cestas básicas e orientação.
A coleta de lixo é realizada 100% da zona urbana. Na coleta de lixo está
incluída a varrição de rua, o lixo proveniente das indústrias. Na coleta de lixo
hospitalar estão incluídos todos os estabelecimentos de saúde do município.
A Cooperativa dos Recicladores de Resíduos Sólidos de Lins
(COOPERSOL), programa de economia solidária apoiado pelo Município
atende à coleta de material reciclável, com programas separados para óleo
comestível, lixo eletrônico e outros resíduos. A comercialização e reciclagem
efetiva contam com o apoio de empresas particulares locais.
O município possui variados acessos viários, o tráfego rodoviário,
Rodovia Federal BR 153 (Transbrasiliana), que liga o país de Norte a Sul, e
também pelas estradas estaduais: Marechal Cândido Rondon – SP 300 e
Rodovia David Eid – SP 283; o tráfego ferroviário, a malha ferroviária que
passa por Lins interliga o oeste do Brasil a São Paulo e ao Porto de Santos; e
possui ainda o aeroviário (Aeroporto Estadual Governador Lucas Nogueira
Garcez).
Lins possui com atendimento regional na área de saúde, a Santa Casa
de Misericórdia de Lins, fundada em 18 de março de 1923, possui ainda
hospitais particulares, Hospital da Unimed A. Gelis e Hospital e Maternidade
São Lucas, o Hospital Psiquiátrico Clemente Ferreira e quinze unidades de
saúde pública, distribuídas em cada bairro.
No município, existem 26 restaurantes, 7 casas noturnas, 7 hotéis, 4
clubes, 6 Estádios de futebol, 1 teatro, 1 galeria de artes e 1 cinema.
O Museu Histórico de Lins, possui um rico acervo, com peças da
Segunda Guerra Mundial, Revolução Constitucionalista de 32, N.O.B, fotos
históricas, vestimentas religiosas do Monsenhor Pasetto, entre outras.
Nossa região possui como base econômica a agroindústria, a tecnologia,
a educação e o turismo.
1.3.1 Educação
28
Segundo o jornal Correio de Lins (2009), a história mais antiga e mais
completa de uma escola municipal de Albuquerque Lins é a da Escola de
Capão Bonito. Esta escola começou a funcionar em 1º de outubro de 1920 “em
uma boa sala de madeira”, sob a regência da professora Luiza Rebolças de
Carvalho.
No dia 10 de agosto de 1921, a Câmara de Albuquerque Lins recebeu
ofício da Secretaria Estadual do Interior, solicitando ao município a criação e
instalação de Escolas Municipais, ao ensejo da comemoração do 1º Centenário
da Independência do Brasil.
A Delegacia Regional de Ensino de Lins foi criada pelo decreto estadual
n. 5.335, de 7/1/1932, sendo instalada nesse mesmo ano. A taxa de
alfabetização da população atual do município de Lins está compreendida em
92,48%, sendo a rede de ensino de Lins constituída pelas seguintes escolas
municipais e estaduais:
(continua)
Escolas Municipais
Endereços
EMEI Profª. Áurea de Campos Gonçalves
R.Raposo Tavares, 294 - Bairro São João
EMEIEF Profª. Gessy Martins Beozzo
R. Ir.Ruth da Costa, 255 - Jardim Bom Viver
I
EMEI Egilda Sciamarelli Prado
Av. Arq.Luiz Saia, 80 - Centro
EMEF João Alves da Costa
R. José Nunes Silva, 255 - Jd. Santa Maria
EMEI Profª. Maria Aparecida da Silva Elias
Rua Rockefeller, s/n - Bairro Ribeiro
EMEI Nossa Senhora de Fátima
R. Dom Pedro II, s/n - Bairro Junqueira
EMEI Prof. Agostinho Perazza
R. José Nunes da Silva, 255 – Jd. Santa
Maria
EMEI Profª. Alda T. Perches Queiroz
R. Dr. Antonio F. Ibanhes, 535 - Morumbi
EMEI Eng. Lavoisier Monney Júnior
Av. Arquiteto Luiz Saia, 2000 – Bairro
EMEI Prof. Eugênio Martins Ramon
R. Castro Alves, 780 – Bairro Junqueira
CEP – Paulo Freire
R. Luiz Jefferson M. da Silva,181 – Bom
Viver I
EMEF Dom Walter Bini
R. Benedito Ferraz, 341 – Jd. Bandeirantes
29
(conclusão)
EMEI Maria Aparecida Zani Bertin
R: Wadih Haman, 435 – Jd. Santa Maria
EMEIF João Santos Meira
Rua João Santos Meira, 31 - Guapiranga
EMEI Profª. Kitisi Iamamuti
R.Francisco Iyda, 396 – Jd. União
EMEI Carlos Aparecido Sanches
R.Jovyra Rolim Sodré, 50 – Manabu Mabe
EMEI Profª. Maria de Lourdes Alencar Silva
R.Prof. Antonio Seabra, 805 –
B.Sta.Terezinha
Fonte: Secretaria Municipal de Educação, 2011
Quadro 1 – Escolas Municipais de Lins/SP
Escolas Estaduais
Endereços
EE Prof. Minervina Santana Carneiro
Rua Paulo Giraldi, 1.519
EE Dorival Calazans Luz
Rua João Ramalho, 73
EE Dona Genoveva Junqueira
Rua Nilo Noronha, 306
EE Prof. Miecio Cavalheiro Bonilha
Trav. Antonio P. Da Silva, 66
EE Fernando Costa
Rua 09 de julho, 1.276
EE 21 de Abril
Rua Rio Branco, 1.134
EE José Ariano Rodrigues
Rua José Ariano Rodrigues, 77
EE Prof. Jorge Americano
Avenida Duque de Caxias, 804
EE Dom Henrique Mourão
Travessa Vicente de Paula, 380
EE Prof. Otacílio Sant Anna
Rua Prof. Antonio Garbi, 120
EE Prof. Décia L.M. dos Santos
Rua Flosculo F.Amaral, 260
EE João Pedro de Carvalho Neto
Rua Dr. Lauro Cleto, 120
EE Prof. Walter Cardoso Galati
Rua Joaquim F. Valente, 633
EE Pe. Eduardo Rebouças de
Carvalho
Rua Alcides Ferrer Plateiro, 550
EE Pe.Octacílio de Oliveira
R.Prof. Antonio Seabra, 525
Fonte: Secretaria Municipal de Educação, 2011
Quadro 2 – Escolas Estaduais de Lins/SP
30
1.4
Prefeitura Municipal de Lins
A Prefeitura Municipal de Lins localiza parte de seus serviços e
secretarias em sede própria no centro da cidade, Rua Olavo Bilac nº. 640.
Além do prédio da Administração Municipal existem outros imóveis alugados na
cidade ocupados pelas secretarias municipais. Em breve, este quadro será
mudado, pois com o número de secretarias aumentando foi necessário a
aquisição de mais um prédio, onde as secretarias serão mais bem distribuídas.
Ele está localizado na Avenida Nicolau Zarvos n. 754.
A atividade desenvolvida pela prefeitura é o serviço de atendimento ao
público. Isto significa serviços de saúde, educação, assistência social e a
manutenção da cidade, praças, ruas, e órgãos a ela ligados. Segundo Andrade
(2008), podem-se conceituar serviços públicos como todo serviço prestado pela
Administração, direta ou indireta, ou por seus delegados, sob normas e
controles estatais, para satisfazer as necessidades essenciais ou secundárias
da coletividade, ou simples conveniência do Estado.
Fonte: Prefeitura Municipal de Lins, 2011
Figura 8 - Prefeitura Municipal de Lins
31
A Prefeitura de Lins possui, atualmente, em seu quadro de funcionários
1579 servidores municipais, onde 1257 são ativos e 322 aposentados e
pensionistas.
Dados apurados no jornal Correio de Lins (2010), o primeiro Orçamento
Municipal, aprovado pela Câmara Municipal da Albuquerque Lins, Lei n. 20, de
26 de outubro de 1920, assinada pelo prefeito Dr. Urbano Telles de Menezes,
orçou a receita e fixou as despesas para o exercício de 1921 em Rs
70:600$000 (setenta contos e seiscentos mil réis). O atual orçamento, o qual é
regido pela Lei n. 5. 448, de 14 de dezembro de 2010 prevê a receita e fixa as
despesas em R$ 108.070.000,00 (cento e oito milhões e setenta mil reais),
sendo que para a área da educação ficou distribuído R$ 25.249.690,40 (vinte e
cinco milhões, duzentos e quarenta e nove mil, seiscentos e noventa reais e
quarenta centavos).
O prefeito atual do município é o Senhor Engenheiro Waldemar Sândoli
Casadei e a Vice-Prefeita a Senhora Keiko Obara Kurimori.
1.4.1 Dirigentes
A equipe de dirigentes da Prefeitura Municipal de Lins, de acordo com as
informações repassadas pelo Departamento de Recursos Humanos, é
composta conforme quadro:
(continua)
Secretarias
Dirigentes
Gabinete do Prefeito
Engº Waldemar Sândoli Casadei
Gabinete Vice Prefeito
Keiko Obara Kurimori
Chefe de Gabinete
Cristiane Pereira
Procuradoria Geral do Município
Dr. Rildo Henrique Pereira Marinho
Secretaria dos Negócios Administrativos
José Roberto Alves de Oliveira
Secretaria Municipal de Planejamento e
Finança
Valcinir Roberto Peruchi
32
(conclusão)
Secretaria Municipal de Educação
Maria Aparecida de Oliveira Golmia
Alcindo José Checon
Secretaria Municipal da Assistência Social
Secretaria Municipal de Esportes, Cultura,
Lazer e Turismo
Akio Matsuura
Secretaria de Desenvolvimento e Turismo
Israel Antonio Alfonso
Secretaria Municipal de Saúde
Claudia Nunes
Secretaria de Urbanismo, Serviços e Obras
Públicas
Coordenadoria de Modernização
Administrativa
Aderbal R. Peçanha de Lima
Celso Aparecido Martinsdos Santos
Coordenadoria de Comunicação
Nilton César Nunes
Coordenadoria de Política Rural e Meio
Ambiente
Hemerson Fernandes Calgaro
Fonte: Prefeitura Municipal de Lins, 2011
Quadro 3 - Dirigentes da Prefeitura Municipal de Lins.
1.4.2 Estrutura administrativa do Município de Lins
A estrutura administrativa do Município de Lins está organizada da
seguinte forma:
(continua)
Secretarias
GABINETE DO PREFEITO
SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
Setores
Chefia de Gabinete
Coordenadoria Municipal de Comunicação
Coordenadoria Municipal de Modernização
Administrativa
Defesa Civil
Divisão de Projetos e Convênios
Fundo Social de Solidariedade
Gabinete da Vice-Prefeita
Divisão de Cultura
Divisão de Nutrição/Cozinha Piloto
Educação Especial
Ensino Infantil
Ensino Fundamental
Ensino Jovens e Adultos
33
SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE
SECRETARIA MUNICIPAL DE URBANISMO
SERVIÇOS E OBRAS PÚBLICAS
SECRETARIA MUNICIPAL DE NEGÓCIOS
ADMINISTRATIVOS
SECRETARIA MUNICIPAL DE
PLANEJAMENTO E FINANÇAS
(conclusão)
CAPS - Centro de Apoio Psico-Social
Saúde Bucal
Saúde da Comunidade
Vigilância Epidemiológica e Imunização
Vigilância Sanitária
Divisão de Limpeza Pública
Divisão da Manutenção dos Cemitérios
Divisão de Vias Públicas
Divisão Municipal de Trânsito
Departamento de Recursos Humanos
Divisão de Almoxarifado
Divisão de Assessoria e Apoio Técnico
Divisão de Licitação e Compras
Divisão de Protocolo
Setor de Arrecadação
Setor de Cadastro Técnico
Setor de Contabilidade
Setor de Controladoria
Setor de Dívida Ativa
Setor de Fiscalização Tributária
Tesouraria
PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO
Setor Jurídico
SECRETARIA MUNICIPAL DE ESPORTE,
LAZER E CULTURA
Setor de Projeto Social e Esportivo
Fonte: Prefeitura Municipal de Lins, 2011
Quadro 4 - Estrutura Administrativa da Prefeitura Municipal de Lins.
1.5
A Câmara Municipal de Lins
Na data de 21 de abril de 1920, no edifício situado na Avenida 4, às
14h:30min, hoje Rua Maestro Carlos Gomes, 22, através de sessão solene,
lavrada em ata, foi instalada a Câmara Municipal de Lins, e empossados os
vereadores Dr. Urbano Telles de Menezes, Coronel João Pinto Ramalho, Dr.
João Luiz de Souza, Tenente Florêncio Pupo Neto, José Antunes da Silveira e
34
Manoel de Sá Fortes Junqueira Júnior, ato este realizado pelo Dr. Múcio
Floriano de Toledo, juíz de Direito da Comarca.
A Câmara Municipal é órgão fiscalizador dos atos do Poder Executivo, é
o controle externo juntamente com o Tribunal de Contas do Estado, sendo este
o controle externo da Câmara Municipal. Tem como sua jurisdição: dar posse
ao Prefeito, Vice-Prefeito e aos vereadores, aprovar as peças orçamentárias
municipal, Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei
de Orçamento Anual (LOA), respeitando os prazos de regresso à Prefeitura
conforme Lei Orgânica.
Fonte: Câmara Municipal de Lins, 2011
Figura 9 - Câmara Municipal de Lins
(continua)
Cargo
Vereadores
Presidente
Edigar de Souza
Vice-Presidente
Guadalupe Boa Sorte
1º Secretário
Marino Bovolente Junior
2º Secretário
Marcio Ricardo Petinatti
35
(conclusão)
1º Suplente
Roy Nelson Pinto
2º Suplente
Mauro Elias Barbosa
Damião Franco de Souza
José Gomes
Durval Marçola
Aparecido Correa da Silva
Fonte: Câmara Municipal de Lins, 2011
Quadro 5 - Mesa Diretora e Vereadores.
36
CAPÍTULO II
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2
CONTABILIDADE PÚBLICA E ORÇAMENTO PÚBLICO
2.1
Contabilidade pública
A Contabilidade Pública é regulada pela Lei n. 4.320, de 17 de março de
1964, aplicada às pessoas jurídicas de Direito Público, e hoje constitui a
principal teoria que fundamenta a contabilidade, seguindo os princípios que
passaram a ser aceitos e seguidos por todos.
2.1.1 Histórico da contabilidade pública
A própria contabilidade conta sua história, pois os registros contábeis
fazem parte da matéria-prima dos historiadores. A contabilidade é produto do
Renascimento italiano e que não se sabe quem a inventou, porém, os sistemas
de escrituração por partidas dobradas começaram a surgir nos séculos XIII e
XIV em diversos centros de comércio no norte da Itália. O primeiro registro de
um sistema completo de escrituração por partidas dobradas é encontrado nos
arquivos municipais da cidade de Gênova, Itália, cobrindo o ano de 1340.
(SLOMSKI, 2003)
No Brasil, a contabilidade aparece no reinado de D. João VI, em 1808,
ao publicar um alvará obrigando os Contadores Gerais da Real Fazenda a
aplicarem o método das partidas dobradas na escrituração mercantil. Décadas
depois, em 1850, é promulgada a Lei que institui o Código Comercial, que
tornou obrigatória a escrituração contábil e a elaboração anual dos Balanços
Gerais, compostos dos bens, direitos e obrigações das empresas comerciais.
37
A instituição do Código Comercial coincide com a saída da era da
estagnação da contabilidade. Com a queda do Imperador D. Pedro II e
consequente proclamação da República em 1889, faz-se necessário maior
controle das coisas públicas. Assim, em 1922, é aprovado, no Brasil, o Código
de Contabilidade da União e, em 1940 pelo Decreto Lei n. 2.416, de 17 de
julho, foi regulamentada a elaboração e a execução dos orçamentos e
balanços dos Estados e municípios determinando um modelo-padrão de
balanços para essas entidades públicas.
Este Código e Decreto foram substituídos pela Lei Complementar n.
4.320/64, de 17 de março de 1964, que vigora até os dias de hoje, ajustada aos
avanços verificados na ciência contábil e incorporados pelas empresas
privadas do Brasil.
2.1.2 Conceito de contabilidade pública
A Contabilidade Pública é o ramo da Contabilidade que tem por objetivo
aplicar os Conceitos, Princípios e Normas Contábeis na gestão orçamentária,
financeira e patrimonial dos Órgãos e Entidades da Administração Pública, e
como ramo da Contabilidade, oferecer à sociedade, de maneira transparente e
acessível o conhecimento amplo sobre a gestão dos entes públicos.
Partindo dessa premissa, podemos ampliar o conceito da
contabilidade pública para o sistema de informações voltado a
selecionar, registrar, resumir, interpretar e divulgar os fatos
mensuráveis em moeda, que afetam as situações orçamentárias,
financeiras e patrimoniais de órgãos e entidades públicos.
(ARAÚJO; ARRUDA, 2004, p. 31).
Segundo Silva (2004), a Contabilidade Pública registra a previsão das
receitas e a fixação das despesas, estabelecidas no Orçamento Público
aprovado para o exercício, escritura a execução orçamentária da receita e da
despesa, confronta a previsão e a realização das receitas e despesas, controla
as operações de crédito, a dívida ativa, os valores, os créditos e obrigações,
revela as variações patrimoniais e mostra o valor do patrimônio.
38
A Administração Pública pode optar em realizar suas atividades de
forma direta ou indiretamente.
Na Administração Direta, o núcleo de cada Administração Pública
(federal, estadual, distrital ou municipal) corresponde à própria pessoa jurídica
política (União, Estado,
Distrito
Federal,
Municípios)
e seus
órgãos
despersonalizados.
Já a Administração Indireta é o conjunto de entidades personalizadas,
vinculadas normalmente a um órgão da Administração Direta (Ministério ou
Secretaria), previstas no art. 4. II, do Decreto Lei n. 200, de 25 de fevereiro de
1967, como exemplos: as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e
sociedade de economia mista.
2.1.3 Função e princípios contábeis
Um princípio contábil é a essência das doutrinas e teorias relativas à
Ciência Contábil, sendo, portanto, estável no tempo e espaço. Os Princípios
Fundamentais da Contabilidade, antes chamados de Princípios Contábeis
Geralmente
Aceitos
foram
estabelecidos
pelo
Conselho
Federal
de
Contabilidade, através da Resolução CFC 750/93, e mais tarde foram melhor
explicados através da Resolução 774/93. Tornaram-se regras que passaram a
ser seguidas e aceitas por todos e hoje constituem a principal teoria que
sustenta e fundamenta a Contabilidade
Os
Princípios
Continuidade,
Fundamentais
Oportunidade,
Registro
de
Contabilidade
pelo
valor
são:
original,
Entidade,
Atualização
monetária, Competência e Prudência.
(continua)
PRINCÍPIO DA ENTIDADE
Reconhece o Patrimônio como objeto da Contabilidade.
Determina a autonomia patrimonial. O patrimônio
pertence à entidade; a entidade pertence aos sócios,
mas o patrimônio da entidade não pertence aos sócios.
O patrimônio da entidade não se confunde com o dos
sócios. Os sócios não podem usufruir do patrimônio, em
benefício próprio. A Consolidação das Demonstrações
Contábeis consolida somente as Demonstrações, e não
o Patrimônio das entidades.
39
(conclusão)
PRINCÍPIO DA
CONTINUIDADE
PRINCÍPIO DA
OPORTUNIDADE
PRINCÍPIO DO REGISTRO
PELO VALOR ORIGINAL
Em princípio, a entidade existirá infinitamente e terá seu
Patrimônio contabilizado pelo Custo Histórico. No caso
de haver uma decisão de encerrar as atividades por
parte dos proprietários, decisão judicial ou do governo,
então, o seu Patrimônio passará a ser avaliado pelo
valor de realização. A situação-limite deste Princípio é a
cessação total ou parcial das atividades da entidade, e
de forma definitiva.
Determina que os registros contábeis sejam feitos no
momento em que o fato ocorra (tempestividade) e pelo
seu valor completo (integralidade). Portanto, este
Princípio determina que o registro seja feito no
momento da transferência de propriedade, através da
emissão da Nota Fiscal (oportunidade), e pelo seu valor
total (totalidade).
A avaliação dos componentes patrimoniais deverá ser
feita pelos valores originais das transações com o
mundo exterior (valores de entrada), expressos sempre
em moeda nacional, independente de se resultaram ou
não de livre negociação e em condições de razoável
igualdade entre as partes. Se adquiridos ou contratados
em moeda estrangeira, terão os seus valores
convertidos para a moeda nacional, na data da
transação. No caso de se receber um bem em doação,
este deverá ser registrado pelo seu valor de mercado,
obtido através da avaliação de um perito.
Reconhece que os efeitos do poder aquisitivo da moeda
nacional devam ser reconhecidos contabilmente,
através de uma atualização monetária, utilizando-se um
PRINCÍPIO DA ATUALIZAÇÃO único indexador (oficial), para todos os ramos de
atividades econômicas. Portanto, a Atualização
MONETÁRIA
Monetária busca atualizar o valor original, e não o valor
de mercado, por isso não se trata de uma “correção”, e
sim de uma “atualização dos valores originais”.
Determina que as receitas e as despesas devam ser
incluídas na apuração do resultado do período em que
efetivamente
ocorreram
independente
do
seu
PRINCÍPIO DA COMPETÊNCIA
recebimento ou pagamento (respectivamente). Este
princípio está intimamente ligado às variações do
Patrimônio Líquido.
PRINCÍPIO DA PRUDÊNCIA
Determina que sempre que se apresentarem pelo
menos duas hipóteses igualmente válidas, de
realização possível e que venha a ocorrer em data
futura, que se utilize sempre a que corresponder a um
menor ativo e/ou um maior passivo. Portanto, a que
representar um menor Patrimônio Líquido.
Fonte: Adaptado de Slomski, 2003
Quadro 6 – Princípios Fundamentais da Contabilidade.
40
2.2
Orçamento público
O orçamento é um plano de trabalho governamental elaborado pelo
Poder Executivo, expresso em termos monetários. É o instrumento legal de
planejamento,
coordenação
e
controle
das
ações
da
Administração
Governamental por meio do qual são organizados os programas através de
projetos, atividades e operações especiais, para um período financeiro, tem
como conteúdo básico a estimativa da receita e fixação da despesa,
considerando-se a série histórica, os diagnósticos e as demandas sociais e
econômicas, onde estabelece as políticas para o exercício a que se refere.
Para a elaboração e o controle do orçamento público no Brasil deve
obedecer aos princípios orçamentários que estão previstos na Constituição
Federal e na Lei n. 4.320/64, que são eles: unidade; anualidade,
universalidade, programação, especificação, exclusividade, clareza, equilíbrio,
publicidade.
O processo de planejamento do orçamento é constituído pelo Plano
Plurianual (PPA), pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e pela Lei
Orçamentária Anual (LOA).
O orçamento público é conduzido por outros instrumentos, a Portaria n.
42, de 14 de abril de 1999, a Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000
e ainda a Portaria Interministerial n. 163, de 04 de maio 2001.
2.2.1 Origem histórica
O orçamento público é o principal instrumento de ação de qualquer
governo, independente de sua ideologia. É arrecadando e gastando seguindo
um plano que o governo modifica uma sociedade, em maior ou menor grau
conforme a eficiência, a eficácia e a efetividade de suas ações. O orçamento
não é um fim, é um meio de realizar ações de governo.
A ideia de fazer com que a previsão das despesas e das receitas
públicas fosse aprovada antes de sua real efetivação vem desde a Idade
41
Média. A origem do orçamento público ocorreu mais precisamente em 1215, na
Inglaterra, através da Carta Magna, quando os senhores feudais objetivavam
limitar os poderes de arrecadação do rei e definir a forma de realização dos
gastos. (ARAÚJO; ARRUDA, 2004)
Já nos Estados Unidos, a Declaração de Direitos do Congresso da
Filadélfia, elaborada em 1787, implantou a exigência da prática orçamentária.
Anos depois, a Constituinte da França de 1789, resultante da Revolução
Francesa, consagrou o princípio de que a “votação das receitas e despesas
seria atribuição dos representantes da nação”. A crise econômica de 1929, a
Segunda Guerra Mundial (1939-1945) e o fim do colonialismo, no pós-guerra
são alguns dos acontecimentos históricos que, apesar de terem outros motivos
muito mais importantes, acabaram forçando a criação de um instrumento de
controle das finanças governamentais e de intervenção na economia nacional,
que resulta no orçamento público como é praticado hoje em dia.
A constituição Imperial de 1824, no Brasil, promove as primeiras
exigências para elaboração de orçamentos formais por parte das instituições
imperiais, sendo que eles só vieram ser efetivados para o exercício de 18301931, mediante Decreto legislativo de 15 de novembro de 1830. A Constituição
de 1891, que surgiu com a Proclamação da República alterou a distribuição
das competências em relação ao orçamento. Com a Lei n. 4.320/64 foi adotado
o modelo orçamentário-padrão para os três níveis de governo, adoção de plano
de contas único para as três esferas. A Constituição Federal de 1988, no art.
165, tratou especificamente do sistema orçamentário.
2.2.2 Conceito de orçamento público
Segundo Araújo e Arruda (2004), orçamento público é a Lei de iniciativa
do Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo, que estima a receita e
fixa a despesa para o exercício financeiro, que, nos termos do art. 34 da Lei n.
4.320/64, coincidirá com o ano civil.
Essa lei deve ser elaborada por todas as esferas de governo em um
exercício para, depois de devidamente aprovada, vigorar no exercício seguinte.
42
Terá como base o Plano Plurianual e será elaborado respeitando-se a Lei de
Diretrizes Orçamentárias, será aberto em forma de partidas dobradas em seu
aspecto contábil e instrumento de planejamento que permite acompanhar,
controlar e avaliar a administração das ações públicas.
2.3
Princípios orçamentários
Existem princípios básicos que devem ser seguidos na elaboração e
execução do orçamento, que estão definidos na Constituição Federal, na Lei n.
4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes
Orçamentárias:
a) Unidade - reunião de todas as receitas e despesas da gestão
econômica do Governo de um exercício financeiro, ou seja, o
orçamento público deve se constituir em uma única peça. Com isso,
pretende-se evitar uma pluralidade de documentos que tratem de
orçamento;
b) Anualidade - a autorização para arrecadação da receita e sua
aplicação na despesa deve corresponder ao período de um ano.
Atende interesses do ponto de vista político, financeiro e econômico;
c) Clareza - o Orçamento deve ser elaborado de forma clara, completa
e ordenada, de modo a possibilitar a sua fácil compreensão sem
descuidar das exigências das técnicas orçamentárias;
d) Programação – é a classificação de uma despesa de maneira a ficar
evidenciado onde será utilizado o recurso (em qual função,
subfunção, programa ou ação do Governo);
e) Especificação - vedadas autorizações globais no Orçamento. As
despesas devem ser especificadas no Orçamento, demonstrando a
origem e a aplicação dos recursos. O orçamento tem que ser
detalhado,
especificado,
para
facilitar
seu
entendimento
e
acompanhamento;
f) Exclusividade - define que a lei de orçamento não conterá dispositivo
e estranho a previsão da receita e fixação de despesa, exceto
43
abertura de Créditos Adicionais Suplementares e Operação de
Crédito;
g) Universalidade - estabelece que todas as receitas e despesas
constarão da lei de orçamento;
h) Equilíbrio - as despesas autorizadas no Orçamento devem ser,
sempre que possível iguais às receitas previstas. Não pode haver um
desequilíbrio acentuado nos gastos, porém, se houver despesas
maiores que as receitas o orçamento prevê cobertura por operações
de crédito. A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 4º, I, a,
estabelece que a Lei de Diretrizes Orçamentárias, disporá também
sobre o equilíbrio entre receita e despesas;
i) Publicidade - o Orçamento de um país deve ser sempre divulgado
quando aprovado e transformado em lei, para que toda comunidade
possa tomar conhecimento dos objetivos do Governo e para que
possa ter validade. A publicidade é um dos princípios da
administração pública conforme Constituição Federal, art. 37.
2.4
Orçamento-programa
Segundo
Araújo
e
Arruda
(2004),
orçamento-programa
surgiu,
originalmente, nos Estados Unidos, sua principal característica que o distingue
do orçamento tradicional é que o orçamento-programa parte da previsão de
recursos para que sejam definidas as atividades e os projetos que serão
executados, enquanto no orçamento tradicional a previsão dos recursos
constitui a etapa final do processo de planejamento.
O orçamento-programa foi introduzido no Brasil através da Lei 4.320/64
e do decreto-lei 200/67 e pode ser entendido como um plano de trabalho, um
instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação dos
seus programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de
objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos
relacionados, além dos dados quantitativos que mensurarão os resultados
alcançados e o trabalho realizado em cada programa.
44
A Constituição Federal de 1988 implantou definitivamente o orçamentoprograma no Brasil, ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária
através do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do
constituinte para com o planejamento das ações do governo.
2.4.1 Comparação entre Orçamento Tradicional e Orçamento-Programa
Orçamento tradicional, também conhecido como orçamento clássico é
aquele sem qualquer especificação do programa e dos objetivos de governo,
enquanto o orçamento-programa evidencia a política econômico-financeira e o
programa de trabalho do governo.
Itens que diferenciam o Orçamento Tradicional e Orçamento-Programa:
O Orçamento Tradicional
a) não é baseado em uma programação;
b) distribui recursos segundo os objetos de gasto (pessoal, material de
consumo, etc.);
c) força os diferentes setores públicos a pressionarem a Administração
superior em busca de maiores recursos;
d) conduz os responsáveis
superiores a procederem a cortes
indiscriminados no montante dos recursos solicitados, no intuito de
adequar a despesa à estimativa de receita;
e) não incentiva a busca da economicidade por parte do administrador,
já que não possui mecanismos de controle de custos dos produtos
oferecidos.
O Orçamento-programa
a) atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e
metas; e não para um conjunto de compras e pagamentos;
b) atribui responsabilidade ao administrador;
c) permite interdependência e conexão entre os diferentes programas
do trabalho;
d) permite mobilizar recursos com razoável antecedência;
e) permite identificar duplicidade de esforços;
45
f) permite o controle de custos dos produtos oferecidos pelo governo à
sociedade.
2.5
Ciclo orçamentário
Processo orçamentário ou ciclo orçamentário é dividido em quatro fases,
que são: elaboração, aprovação, execução e controle.
Inicia-se pelo momento da elaboração, de competência do Poder
Executivo e tem de ser exercida a cada ano, sob pena de incorrer em crime de
responsabilidade, com base na Lei de Diretrizes Orçamentárias, é a fase em
que se estima a receita, formulam-se as políticas e os programas de trabalho,
estabelecem-se as prioridades e calculam-se os quantitativos dos gastos. Para
isso torna-se necessário conhecer a capacidade instalada, bem como a
população a ser atendida em cada setor de atuação do Governo com a
compreensão da proposta orçamentária, momento em que há a participação
popular e a realização de audiências públicas durante o processo de
elaboração.
Os gastos devem ser projetados sempre em função do que se
pretendem realizar ou alcançar: o produto final, nessa fase, deve ser
formalizada a lei, de acordo com os anexos constantes da Lei n. 4.320/64.
O processo de planejamento e elaboração do orçamento obedece
à formalidade definida na Constituição Federal, tem início no
primeiro ano de mandato do poder executivo, que elaborará o
plano plurianual para quatro exercícios a contar do segundo ano
de seu mandato e com vigência para até o primeiro ano do
mandato seguinte. (SLOMSKI, 2003, p. 304).
Após a elaboração, será entregue ao Poder Legislativo. Cabe a este
examinar a proposta, emendá-la onde entender necessário, ouvir os cidadãos,
negociar com o Executivo se necessário e, finalmente, aprovar um texto até o
fim do ano anterior ao do orçamento proposto. A Constituição impõe uma série
de restrições ao poder de emendar, o que de certa forma reduz o poder do
legislador de modificar os orçamentos públicos. Não são permitidas emendas
46
que contrariem o PPA e a LDO, emendas sem a necessária cobertura de
receita para a sua realização.
A terceira fase do ciclo orçamentário é a execução, a mais importante,
pois significa o conjunto de atividades destinadas ao cumprimento dos
programas estabelecidos para alcançar os objetivos do plano de governo. Essa
execução se dá dentro do exercício financeiro, que coincide com o ano civil, de
primeiro de janeiro a trinta e um de dezembro.
Ainda no referente à execução, cabe mencionar que a Lei n. 4.320, de
1964, preza que toda a despesa pública deve ser realizada via empenho
prévio, que nada mais é do que a emissão de um documento onde ficam
registradas as características básicas de qualquer despesa, como credor,
motivo da despesa, conta orçamentária, valor, saldo da conta, sempre antes da
realização da despesa. As suas finalidades básicas são reservar recursos
orçamentários
para
uma
despesa,
impedindo,
portanto,
o
duplo
comprometimento do mesmo recurso e criar uma espécie de contrato com o
credor, a quem fica prometido o pagamento da quantia empenhada se o objeto
do empenho for executado a contento, dentro da lei e conforme os termos que
lhe deram origem.
Finalmente, todos os orçamentos públicos são objeto do controle, que
nada mais é do que a verificação do cumprimento do orçamento sob o ponto de
vista legal e do cumprimento dos programas de trabalho. Esse controle é dito
interno quando realizado pelo próprio poder arrecadador ou gastador, ou
externo quando realizado pelo Poder Legislativo com o auxílio dos Tribunais de
Contas.
Planejamento e
elaboração do
orçamento
Discussão e
aprovação da Lei
orçamentária
Avaliação e
Controle
Execução
orçamentária e
financeira
Fonte: Adaptado de Slomski, 2003
Figura 10 – Ciclo orçamentário
47
A Lei Complementar n. 101/2000 revalorizou e reforçou o orçamento
público, estabeleceu punições ao não cumprimento das leis orçamentárias,
aumentou a transparência das contas públicas e o número de pessoas com
acesso a elas para analisar e apontar eventuais descontroles.
2.5.1 Plano Plurianual (PPA)
O Plano Plurianual, instituído pela Constituição Federal de 1988 é o
planejamento do governo para um período de quatro anos, iniciando-se no
segundo ano de mandato de um Prefeito e terminando no primeiro ano de
mandato do Prefeito subsequente.
O Objetivo principal do PPA é conduzir os gastos públicos de modo a
possibilitar a manutenção do patrimônio público e a realização de novos
investimentos, norteia a realização dos programas de trabalho para o período
citado. As obras e os programas continuados, como por exemplo, educação e
saúde devem ser inseridas nesse plano. A execução orçamentária só poderá
acontecer se estiver inserida no PPA.
A lei que instituir o PPA estabelecerá, por regiões, as diretrizes, objetivos
e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas
decorrentes, bem assim aquelas relativas aos programas de duração
continuada que representa mais de um exercício financeiro.
DIRETRIZES
OBJETIVOS
METAS
São orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e
gastos de recursos durante o período.
Consistem na discriminação dos resultados que se pretende
alcançar com a execução das ações governamentais que
permitirão a superação das dificuldades diagnosticadas.
A tradução quantitativa dos objetivos.
Fonte: Adaptado da Lei Complementar n. 101, (BRASIL, 2000).
Quadro 7 - Estrutura do Plano Plurianual.
Há a necessidade de definição de metas, através de escolha de
prioridades, assim será possível vislumbrar até que ponto o planejamento foi
bem sucedido.
48
São inseridas no PPA as despesas de capital, que são subdivididas em:
despesa de investimentos que engloba o planejamento e execução de obras,
inversões financeiras que representa a aquisição de imóveis ou de bem de
capital já em utilização, amortização da dívida que são as despesas com
pagamento ou refinanciamento do principal da atualização monetária da dívida
pública. Assim sendo, deve-se inserir as despesas decorrentes das despesas
de capital no PPA, ou seja, são aquelas despesas que visam à manutenção do
produto das despesas de capital, deve-se inserir também as despesas relativas
aos programas continuados e as despesas com a manutenção dos órgãos
administrativos (folha de pagamento, despesas fixas e despesas variáveis).
O PPA, a LDO e a LOA são instrumentos integrados de planejamento,
estando um vinculado ao outro, razão pela qual uma boa execução
orçamentária
necessariamente
dependerá
de
um
PPA
elaborado
adequadamente.
Sistema de Planejamento
LDO
LOA
PPA
Planejar
Orientar
Executar
Políticas Públicas e
Programas de Governo
Fonte: Elaborado pelas autoras, 2011
Figura 11 - Função das Leis que compõem o Orçamento Público
Não há proibição no texto constitucional quanto a inclusão de uma ação
governamental na LOA, mesmo que não se encontre previamente discriminada
no PPA, mas tem que fazer parte de algum programa previsto no PPA e com
metas fiscais da LDO.
O
conteúdo
da
PPA
com
base
nos
princípios
da
Lei
de
Responsabilidade Fiscal (LRF) determina a ação planejada e transparente, em
49
que se previnem riscos e corrigem desvios; portanto, durante a elaboração da
PPA será imprescindível que conheça os recursos que poderão ingressar aos
cofres públicos e gastos necessários. A inclusão, a alteração ou exclusão de
qualquer programa do governo deve ocorrer sempre por meio do PPA.
A classificação programática é composta por programas e ações
(projetos, atividades e operações especiais), assim cada nível de governo deve
definir a estrutura de seus programas e ações.
Após a elaboração do PPA, a administração deverá implantá-lo,
acompanhá-lo, avaliá-lo e revisá-lo.
2.5.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, por definição da constituição, é
instrumento de planejamento e tem como função básica estabelecer as metas
e prioridades da Administração Municipal, inclusive despesas de capital para o
exercício subsequente; orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual;
dispor sobre as alterações na Legislação Tributária e estabelecer a política de
aplicação das agências oficiais de fomento (ex: Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES), baseada no artigo 165 § 2º e
169 § 1º da Constituição Federal.
É uma lei anual, que fixa as regras pelas quais os orçamentos anuais
serão elaborados e executados, de modo a assegurar o cumprimento dos
Planos Plurianuais.
Com o advento da Lei Complementar n 101/00 ou Lei de
Responsabilidade Fiscal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
passou ainda a exaltar: equilíbrio entre receita e despesas;
critérios e formas de limitação de empenho, visando ao
cumprimento de metas fiscais e do resultado primário e nominal,
além de direcionar formas de limites de gastos com pessoal,
limites de dívidas, uso da reserva de contingência, avaliação dos
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar o
equilíbrio das contas públicas, e a inclusão de anexos de Metas
Fiscais e Riscos Fiscais. (ANDRADE, 2008, p. 27).
2.5.3 Lei Orçamentária Anual (LOA)
50
A Lei Orçamentária Anual, prevista no artigo 165, parágrafo 5º da
Constituição Federal, é o mais importante instrumento de gerenciamento
orçamentário e financeiro da Administração Pública, cuja principal finalidade é
administrar o equilíbrio entre receitas e despesas públicas. O projeto de lei
orçamentária do município será encaminhado ao Legislativo até 30 de
setembro e devolvido para a sanção até o encerramento da sessão legislativa
que terá que ser votado até 31 de dezembro.
A Constituição Federal, em seu artigo 165, § 5º, dita a estrutura da Lei
Orçamentária:
a) o fiscal - está relacionado ao fisco, conjunto de órgão da
administração pública encarregado da arrecadação de tributos e da
fiscalização dos contribuintes;
b) o de investimento - refere-se às despesas com o planejamento e a
execução de obras;
c) o da seguridade social - assegura os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social.
De acordo com o artigo 5º da Lei Complementar n. 101/00, a LOA
demonstrará que está compatível e adequada ao Anexo de Metas Fiscais,
tendo ainda por acompanhamento, demonstrativo de efeitos sobre as receitas e
as despesas decorrentes de anistias, isenções e subsídios. Neste caso, a LOA,
sendo orientada pela LDO, deve manter os objetivos definidos nesta. É o que
se observa, ainda, na Reserva de Contingência, que a LDO deverá prever para
o atendimento às despesas previstas no Anexo de Riscos Fiscais. A dívida
pública terá um tratamento especial na LOA, de acordo com o artigo 5º. O
serviço da dívida (encargos mais amortizações), previsto contratualmente e as
receitas para esse fim devem estar destacadas na Lei.
2.6
Receita pública
Na contabilidade pública geral, é entrada de elementos para o ativo.
Define-se como receita pública todo e qualquer recolhimento de recursos feitos
aos cofres públicos que o governo tem direito a arrecadar amparado pela
51
Constituição em virtude de leis, contratos ou outros títulos de que derivem
direito em favor do Estado.
Conforme Andrade (2008), as receitas públicas, por convenção contábil
são vislumbradas por regime de caixa, enquanto as despesas públicas o são
por regime de competência.
A Lei n. 4.320/64 classifica a receita pública em receita orçamentária e
receita extra-orçamentária. A receita extra-orçamentária são recursos de
terceiros que transitam pelos cofres públicos e a receita orçamentária é aquela
que de fato pertence à entidade e se classifica economicamente em:
a) receitas correntes – são receitas tributárias, de contribuições
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda
provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de
direito público ou privado, quando destinadas a atender as despesas
classificáveis em despesas correntes;
b) receitas de capital – são as provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas, da conversão, em
espécie de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas
de direito público ou privado, destinado a atender as despesas
classificáveis em despesa de capital, e ainda, o superávit do
orçamento corrente.
As receitas constituem os recursos necessários para as aplicações
programadas. Dentro da categoria econômica: Correntes e de Capital, são
desdobradas em Origem, Espécie, Rubrica, Alíneas e subalíneas, num
esquema numérico de codificação:
(continua)
Nível
Código
Nomenclatura Orçamentária
Nomenclatura usual
(exemplo)
1º Nível
1
Categoria econômica
Receitas correntes
2º Nível
11
Subcategoria econômica
Receitas tributárias
3º Nível
111
Fonte
Impostos
4º Nível
1112
Subfonte
Impostos sobre Patrimônio
e Renda
52
5º Nível
1112.02
Alínea
6º Nível
1112.02.00
Subalínea
(conclusão)
Imposto s/propriedade
predial territorial urbano
(IPTU)
(detalhamento dispensado
para o IPTU)
Fonte: Adaptado de Andrade, 2008
Quadro 8 - Classificação das receitas por categoria econômica
Na execução do orçamento a receita pública percorre estágios. São
eles: previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento.
Para previsão da receita, a LRF determina que devam ser observadas
as normas técnicas e legais, os efeitos das alterações na legislação, a variação
nos índices de preços, o crescimento econômico. Deverá ser acompanhada de
demonstrativos de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para dois
anos seguintes àqueles que se referirem, e da metodologia de cálculo e
premissas utilizadas.
A dívida ativa é um dos componentes das outras receitas correntes. De
acordo com Araújo e Arruda (2004), a dívida ativa é formada por tributos,
multas e créditos fazendários lançados, mas não cobrados ou não recebidos no
prazo do vencimento, a partir da data de sua inscrição. Podem ser de origem
tributária ou não.
A administração fazendária registra a dívida ativa após apurada sua
liquidez e certeza. O termo de inscrição da dívida ativa deverá ser autenticado
pela autoridade competente.
2.7
Despesa pública
Entende-se como despesas públicas todo consumo de recurso
orçamentário, ou seja, aqueles recursos fixados pela LOA e consumo de
recursos extraorçamentários todo recurso proveniente de geração de passivo
financeiros.
São os gastos realizados pelos órgãos públicos em bens e serviços, com
a dotação autorizada pelo orçamento. É um ato onde o lançamento contábil
53
acontece sem que haja desembolso, a geração de empenho é suficiente para
que haja registro, seu fato gerador, sendo assim, é contabilizado por regime de
competência.
A despesa pública pode ser definida como sendo o gasto ou o
compromisso de gastos dos recursos governamentais,
devidamente autorizados pelo poder competente, com o objetivo
de atender às necessidades de interesse coletivo previstas na Lei
de Orçamento, elaborada em conformidade com o plano plurianual
de investimentos, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com a
LRF. (ARAUJO; ARRUDA, 2004, p. 110).
Conforme Andrade (2008), para classificar uma despesa quanto à sua
natureza deve-se considerar a categoria econômica, o grupo a que pertence, a
modalidade da aplicação e o elemento.
O código da classificação da despesa é constituído por seis algarismos,
onde:
Fonte: Adaptado de Andrade, 2008
Figura 12 - Classificação da despesa por elemento
Segundo a classificação econômica da despesa, as despesas são
desdobradas nas seguintes categorias:
54
CORRENTES
Compreendem as de Pessoal e Encargos Sociais, Juros e Encargos da
Dívida Interna e Externa e Outras Despesas Correntes, observadas as
conceituações existentes nos dispositivos legais e normas pertinentes
em vigor.
DE CAPITAL
Correspondem às de Investimentos, Inversões Financeiras, Amortização
da Dívida Interna, Amortização da Dívida Externa e Outras Despesas de
Capital, observadas as conceituações legais pertinentes em vigor.
Fonte: Adaptado de Slomski, 2003
Quadro 9 - Classificação da despesa por categoria econômica.
As despesas ainda são classificadas conforme sua finalidade, natureza,
e agente, ao que se chama classificação funcional ou por função é composta
por um apontamento de funções e subfunções pré-fixadas, juntando os gastos
públicos por área de ação governamental, nas três esferas:
FUNÇÃO
SUBFUNÇÃO
PROGRAMAS
AÇÕES
A função “Encargos Especiais” engloba as
quais não se possa associar um bem ou
processo produtivo corrente, tais como:
indenizações e outras afins, representando,
neutra.
despesas em relação às
serviço a ser gerado no
dívidas, ressarcimentos,
portanto, uma agregação
A subfunção representa uma partição da função, visando agregar
determinado subconjunto de despesas do setor público. Na nova
classificação, a subfunção identifica a natureza básica das ações que se
aglutinam em torno das funções.
As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes.
Assim, a classificação funcional será efetuada por intermédio da relação
da ação (projeto, atividade ou operação especial) com a subfunção e a
função.
Os programas são compostos por atividades, projetos e uma nova
categoria de programação denominada operações especiais.
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental.
Articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum
preestabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no PPA,
visando à solução de um problema ou o atendimento de uma
necessidade ou demanda da sociedade.
São de três naturezas diferentes as ações de governo que podem ser
classificadas como categorias de programação orçamentária: atividade
(envolve um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e
permanente- manutenção da ação de governo), projeto (envolvendo um
conjunto de operações, que se realizam num período limitado de tempo
- expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo) e operação
especial (são ações que não contribuem para a manutenção das ações
de governo).
Os projetos e atividades são os instrumentos orçamentários de
viabilização dos programas.
Fonte: Adaptado de Slomski, 2003
Quadro 10 - Classificação da despesa por categoria funcional.
55
De acordo com as normas vigentes, os estágios da despesa pública são
os seguintes:
PROGRAMAÇÃO
Ocorre após a publicação da Lei orçamentária, compreende a
programação financeira e cronograma de execução mensal de
desembolso, através de reserva de dotação.
LICITAÇÃO
De acordo com o art. 3º da Lei Federal n. 8666/93, a licitação destinase a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a
selecionar a proposta mais vantajosa para administração. Existem
várias formas de licitação, todas definidas na lei. As mais conhecidas
são: convite – para aquisição de pequeno vulto; tomada de preço –
para aquisições intermediárias; concorrência – para aquisição de
grande vulto; leilão – utilizado na alienação de bens; pregão – utilizado
para aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor
estimado da contratação em que disputa do fornecimento é feita por
meio de propostas e lances em sessão pública.
EMPENHO
É o ato emanado de autoridade competente que cria para ente
obrigação de pagamento, é de fundamental importância para relação
contratual entre o setor governamental e seus fornecedores de bens e
serviços. Nenhuma despesa pública poderá ser realizada sem prévio
empenho.
LIQUIDAÇÃO
Consiste na verificação do direito do credor tendo por base os títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito, terá por base o
contrato, ajuste ou acordo respectivo, a nota de empenho e os
comprovantes da entrega do material ou da prestação de serviço.
PAGAMENTO
Somente poderá ser efetuado quando ordenado após liquidação, será
realizado mediante ordem bancária, cheque ou na boca do caixa,
efetuado por tesouraria regularmente instituída.
Fonte: Adaptado de Araújo e Arruda, 2004
Quadro 11 – Execução da despesa
2.7.1 Restos a pagar
Conforme Slomski (2003), será considerado restos a pagar o montante
de despesas empenhadas no exercício e não pagas até 31 de dezembro. O
registro contábil será feito por exercício e por credor, distinguindo-se as
despesas processadas das não processadas. Por despesas processadas
entendem-se aquelas que foram liquidadas dentro do exercício financeiro.
A inscrição de despesas em resto a pagar terá validade até 31 de
dezembro do ano subsequente, onde haverá cancelamento dos empenhos não
processados.
56
Quando houver a constatação do direito do credor após o cancelamento
do resto a pagar, o pagamento da despesa será por meio de crédito de
despesas de exercícios anteriores.
De acordo com Andrade (2008), denominam-se despesas de exercícios
anteriores uma dotação orçamentária destinada a dar condição de empenhar
as despesas resultantes de compromissos gerados em exercícios financeiros já
encerrados, onde o orçamento do exercício em que foram originadas possuíam
saldo suficiente para atendê-las, porém não foram processadas em época
própria.
2.8
Créditos adicionais
Segundo Araújo e Arruda (2004), o crédito adicional é um meio legal de
ajuste do orçamento utilizado para amenizar ou corrigir distorções identificadas
durante a execução orçamentária, por exemplo, excesso de créditos alocados
em determinadas dotações e insuficientes em outras.
Classificam-se, segundo a Lei 4.320/64 em: crédito suplementar – é
utilizado para solucionar a situação em que os valores autorizados na lei
orçamentária são insuficientes para atender a todas as despesas, é destinado
a um reforço de dotações já existente no orçamento em vigor, deve ser
autorizado por lei e aberto decreto; crédito especial – é utilizado para
solucionar situações em que a lei orçamentária não traz autorização para
realizar despesas que se evidenciam necessárias durante o exercício, destinase à despesa que não estava prevista no orçamento, é autorizado por lei e
aberto por decreto do Poder Executivo e; crédito extraordinário - é voltado às
despesas urgentes e imprevisíveis (calamidade pública e outras), é autorizado
e aberto por Medida Provisória ou Decreto do Poder Executivo.
A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da
existência de recursos disponíveis. Consideram-se recursos disponíveis: o
superávit financeiro (diferença positiva entre o ativo e o passivo) apurado em
balanço patrimonial do exercício anterior; os provenientes de excesso de
arrecadação; o resultado da anulação parcial ou total de dotações
57
orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei e o produto de
operações de créditos autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao
Poder Executivo realizá-las.
2.9
Fundos especiais
O fundo especial é o produto de receitas especificadas que, por lei,
vinculam-se à realização de determinados objetos ou serviço; não fará parte da
estrutura administrativa do Município, mas será um instrumento para o
cumprimento de determinados objetos ou serviços. Sua gestão será exercida
por um gestor nomeado pelo Prefeito, que será responsável pelas suas
receitas e despesas.
De acordo com Araújo e Arruda (2004), fundo especial não é entidade
jurídica, órgão ou unidade orçamentária, mas um conjunto de recursos de
várias naturezas, destinados à concretização de objetivo preestabelecido,
sendo que a sua inclusão no orçamento se dá apenas com a vinculação das
receitas e despesas do órgão que o gerenciará e que executará os programas
relacionados com o objetivo pretendido.
Os fundos especiais têm a finalidade de garantir que algumas áreas
consideradas prioritárias sejam efetivamente atendidas. Como por exemplo,
podem-se citar o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), Fundo de
Saúde; Fundo dos Direitos da criança e do Adolescente (FMDCA), entre outros.
2.10
Demonstrações contábeis
A Lei n. 4.320/64 determina que no final de cada exercício os resultados
da administração sejam demonstrados no balanço orçamentário, no balanço
financeiro, no balanço patrimonial e na demonstração das variações
patrimoniais.
58
BALANÇO
ORÇAMENTÁRIO
BALANÇO FINANCEIRO
BALANÇO PATRIMONIAL
DEMONSTRAÇÃO DAS
VARIAÇÕES
PATRIMONIAIS
Apresenta as receitas estimadas e as despesas fixadas no
orçamento em confronto com as receitas arrecadadas e com
as despesas realizadas.
Apresenta a receita e despesa orçamentária executadas,
recebimentos e pagamentos de natureza extraorçamentária,
conjugados com os saldos em espécie provenientes do
exercício anterior e os que se transferem para o exercício
seguinte.
Demonstra o ativo e passivo do Estado. Classificados em:
ativo financeiro (créditos e valores a curto prazo), ativo
permanente (bens, créditos e valores utilizados na exploração
da atividade estatal, passivo financeiro (compromissos
exigíveis a curto prazo), passivo permanente (dívidas fundadas
que dependem de autorização legislativa para amortização ou
resgate), saldo patrimonial (diferença entre o ativo e passivo),
contas de compensação (bens, valores, obrigações e as
situações que não entraram nas outras contas, mas que
podem afetar o patrimônio).
Mostra as alterações verificadas e indica o resultado
patrimonial do exercício.
Fonte: Adaptado de Slomski, 2003
Quadro 12 – Demonstrações Contábeis
Outros
demonstrativos
legais
criados
e
exigidos
pela
Lei
de
Responsabilidade Fiscal n. 100/2000, o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária, deve ser publicado até 30 dias após o encerramento de cada
bimestre e o Relatório de Gestão Fiscal deve ser publicado até 30 dias após o
final de cada quadrimestre. As demonstrações contábeis são ferramentas
importantes para a prestação de contas.
2.11
Prestação de contas públicas e controle da execução orçamentária
São instrumentos que controlam a execução orçamentária, as
prestações de contas e os controles internos e externos.
A prestação de contas é o demonstrativo organizado pelo agente,
entidade ou pessoa responsável, acompanhado ou não de documentos
comprobatórios das operações de receita e despesa, dos demonstrativos
contábeis e seus anexos, que devem sofrer análises do ordenador de
despesas, demonstrando a legitimidade e a economicidade da utilização dos
recursos orçamentários e extraorçamentários, bem como a fidelidade funcional
59
e o programa de trabalho e que, se a prestação de contas não for encaminhada
ao órgão responsável dentro do prazo preestabelecido, fará parte integrante de
sua tomada de contas pelos órgãos fiscalizadores.
A prestação de contas pode ser elaborada pelo setor de contabilidade da
Administração Pública, ou de quem fez uso de recursos públicos, através de
autorização legal. Nelas constarão os atos de gestão efetuados em
determinado período, por agente qualificado.
A nossa Carta Magna é taxativa, quando em seu art. 70, parágrafo
único, determina que “prestará contas qualquer pessoa física ou
jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie
ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a
União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária.” (ARAÚJO; ARRUDA, 2004, p. 190).
Os executivos terão que prestar contas dos valores pertencentes aos
fundos
especiais,
como
por
exemplo,
Fundo
de
Manutenção
e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
(FUNDEB), sob pena de aplicação de multas pelos Tribunais de Contas, no
caso específico, essas prestações deverão ser apresentadas trimestral e
anualmente, acompanhadas do parecer do Conselho responsável (controle
interno).
A Lei n. 4.320/64 estabelece dois sistemas de controle de execução
orçamentário:
a) Controle interno realizado ou fiscaluzado pelos serviços da
contabilidade e ou por auditores independentes tem por objetivos:
avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos; comprovar a legalidade e
avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos da administração e
a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
exercer o controle das operações de crédito e dos direitos e haveres
da entidade; apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional;
b) Controle externo, que pode ser exercido diretamente pela sociedade,
promotoria pública e pelo poder legislativo que tem como órgão
60
auxiliar os Tribunais de Contas dos Estados. Suas atribuições são:
apreciar as contas da administração anualmente; julgar as contas da
administração e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores
públicos da administração direta e indireta; apreciar, para fins de
registro a legalidade dos atos de admissão de pessoal, na
administração direta e indireta exceto cargo de provimento em
comissão; realizar, por iniciativa própria, inspeção e auditoria de
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
na administração; fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos
repassados, mediante convênio, acordo e ajuste ou outros
instrumentos congêneres; aplicar aos responsáveis, em caso de
ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções
previstas
em
lei;
representar
ao
poder
competente
sobre
irregularidades ou abusos apurados.
Segundo Giacomoni (2005), tanto a Lei Maior como a lei básica do
orçamento (4.320/64) mostram claramente que as questões centrais de
interesse do controle externo são os aspectos legais ligados à questão dos
dinheiros públicos e à observância dos limites financeiros consignados no
orçamento.
Nas entidades públicas existe o controle externo, que é exercido de
várias formas, diretamente pela sociedade, por meio de acompanhamento de
obras e serviços, e/ou indiretamente, pelo Poder Legislativo. (SLOMSKI, 2003)
O controle na administração pública é um instrumento que analisa se os
objetivos planejados estão sendo atingidos dentro da execução orçamentária e
tem como funções: acompanhar, vigiar, verificar, orientar e corrigir.
61
CAPÍTULO III
O FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO
DA EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS
DA EDUCAÇÃO
3
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA EDUCAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
3.1
Introdução
A pesquisa surgiu com a finalidade de demonstrar a eficiência do
Orçamento Público em sua execução, na aplicação da receita. Conhecer como
são tratados casos com falha orçamentária, como o caso do FUNDEB,
mecanismo de financiamento de toda a educação básica.
Para o entendimento deste trabalho faz-se necessária uma abordagem
sobre a instituição e o funcionamento do FUNDEB, financiamento da educação
e análise do Orçamento Público no exercício de 2011, pretendendo, desta
forma, esclarecer de forma prática a matéria relacionada à aplicação dos
recursos deste fundo.
Foi realizado um estudo de caso na Prefeitura Municipal de Lins através
de pesquisa de campo e observação sistemática, no período de fevereiro a
outubro de 2011, verificando a importância do Orçamento Público na
otimização dos recursos da educação e comprovar sua eficiência e eficácia
através de planejamento e controle. Destaca-se que a Prefeitura Municipal de
Lins forneceu todo o material necessário à pesquisa e o assessorou em todas
as dúvidas apresentadas.
Técnicas utilizadas na realização do estudo de caso:
Roteiro de estudo de caso (Apêndice A)
Roteiro de observação sistemática (Apêndice B)
Roteiro de entrevista para a Secretaria da Educação (Apêndice C)
Roteiro de entrevista para o contador (Apêndice D)
62
Roteiro de entrevista para o secretário de finanças (Apêndice E)
3.2
Financiamento do Ensino Público e sua História
Para que se possa abordar sobre a vinculação de recursos tributários
para a manutenção do ensino, um informe histórico retrocede ao século XVIII
ao tempo do Brasil Colônia.
Segundo Aranha (1996), cabia aos jesuítas a educação formal dos
colonos no Brasil. As poucas escolas que havia eram de responsabilidade dos
representantes da Companhia de Jesus. Após 210 anos de educação jesuítica,
que são interrompidos bruscamente, Portugal, por iniciativa do Marquês de
Pombal, assume o ensino no Brasil, financiado com recursos brasileiro.
Em 1773 foi criado o primeiro tributo brasileiro vinculado à manutenção
do ensino público com o nome de Subsídio Literário, cobrado sobre cada barril
de aguardente produzido pelos engenhos e sobre cada cabeça de gado
cortado nos açougues, era destinado ao pagamento dos mestres régios que
vieram a substituir os educadores jesuítas expulsos do Brasil em 1759. Mais
tarde o Subsídio Literário veio a adquirir caráter definitivo, pois a oferta de
escolarização, ainda que precária, passou a ser permanente. Tanto assim que,
mesmo no Brasil pós-independência, durante o século XIX, esse tributo
continuou a ser cobrado em várias regiões do País, mantendo a mesma
denominação. (AMED, 2000)
Com a expulsão dos jesuítas e as reformas educacionais do Marquês de
Pombal, em Portugal, há uma decadência do ensino no Brasil.
No ano de 1807, Portugal é invadido pelas tropas francesas e a Corte
portuguesa se instala no Brasil. Por conseqüência, a vida urbana cresce
vertiginosamente, o que influencia significativamente toda a vida intelectual do
país.
Diversas medidas de consumo cultural são providenciadas, dentre elas,
a criação de cursos superiores, marcando mudanças relacionadas à educação.
Pela primeira vez, a educação no Brasil respondia as necessidades imediatas e
reais do Estado, com a formação de profissionais liberais.
63
Entretanto, continuava a tradição de não-preocupação com os demais
níveis de ensino, o desinteresse completo pela educação de nível primário e
secundário.
Com a volta da Corte para Portugal, em 1821, era intenção que o Brasil
retomasse à mesma situação de 1808, perda da categoria de vice-reino,
começa, portanto, o processo de independência, a necessidade de se construir
um projeto sólido de instrução para garantir a grandeza da nação, a construção
de uma Constituição.
De acordo com Zotti (2004), a Constituição outorgada em 1824 declara
em seu art. 179:
“A inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos
cidadãos brasileiros, que têm por base a liberdade, a
segurança individual e a propriedade, é garantida pela
constituição do Império pela maneira seguinte: § 32 – A
Instrução primária é gratuita a todos os cidadãos.”
Já em 1932, um grupo de educadores integrante da elite intelectual
brasileira lançou um manifesto ao povo e ao governo que ficou conhecido como
Manifesto
dos
Pioneiros
da
Educação.
Propunha
uma
reconstrução
educacional de grande alcance e vastas proporções, um plano com sentido
unitário e com base científica. O documento teve grande repercussão e
motivou uma campanha que resultou na inclusão de artigos específicos na
Constituição Brasileira de 1934. Segundo Callegari (2009), o artigo 156, por
exemplo, já dispunha que:
"A União e os Municípios aplicarão nunca menos que
dez por cento e os Estados e o Distrito Federal nunca
menos de vinte por cento da renda resultante dos
impostos, na manutenção e no desenvolvimento dos
sistemas educativos.”
Conforme o Art. 212 da Constituição Federal, deverão ser aplicados no
ensino, no mínimo, 25% dos impostos, compreendida a receita proveniente de
64
transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino. (ANDRADE,
2008)
Segundo Andrade (2008), no caso da não-comprovação da aplicação de
25% dos recursos no ensino, poderá haver intervenção do Estado nos
Municípios (Constituição Federal, art. 34, Inciso VII), assim como rejeição de
contas do gestor pelos Tribunais de Contas jurisdicionados.
De acordo com Callegari (2009), na Constituição Federal de 1988, texto
original, art. 60, caput, ficou estabelecida subvinculação nos seguintes termos:
“Nos
dez
primeiros
anos
da
promulgação
da
Constituição, o poder público desenvolverá esforços,
com a mobilização de todos os setores organizados da
sociedade e com a aplicação de, pelo menos,
cinquenta por cento dos recursos a que se refere o art.
212 da Constituição, para eliminar o analfabetismo e
universalizar o ensino fundamental.”
Desde então, diversos movimentos oscilantes se materializam em
dispositivos legais voltados ao financiamento da Educação. Aqui e ali, em
diferentes lugares e épocas, leis de financiamento do ensino ora foram
ampliadas no seu alcance e dimensão, ora foram reduzidas ou enfraquecidas,
sempre de acordo com a síntese política conjuntural. Mais recentemente,
diante dos enormes desafios de uma Educação insistentemente precária,
mecanismos foram modernizados, como com a criação do FUNDEF e, agora,
com a aprovação do FUNDEB.
3.2.1 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (FUNDEF)
Em 12 de setembro de 1996, com a Emenda Constitucional n. 14 foi
criado o FUNDEF, e regulamentado pela Lei n. 9424, de 24 de dezembro de
1996, constituído por 15% das receitas provenientes dos seguintes impostos e
65
transferências: Imposto sobre circulação de mercadorias e prestação de
serviços (ICMS), Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional às
exportações (IPIexp), Fundos de Participação dos Estados (FPE), Fundo de
Participação
do
Município
(FPM)
e
compensação
financeira
da
Lei
Complementar n. 87/96, a ser distribuído entre o Estado e seus Municípios,
proporcionalmente
às
respectivas
matrículas
no
ensino
fundamental,
considerando a maior participação do Estado como provedor de recursos para
o FUNDEF.
A criação do FUNDEF trouxe importantes mudanças ocorridas na
política de financiamento da educação no Brasil nas últimas décadas. Sua
principal importância talvez tenha sido o de proporcionar uma melhor
redistribuição dos recursos financeiros educacionais, mediante o critério do
número de alunos matriculados, com o objetivo de atenuar a desigualdade
regional existente no Brasil. Vale ressaltar, também, a contribuição do FUNDEF
quanto ao aperfeiçoamento do processo de gerenciamento orçamentário e
financeiro no setor educacional, bem como permitindo uma maior visibilidade
na aplicação dos recursos recebidos à conta do Fundo.
Segundo Pinto (2007), utilizando como base os dados do Censo Escolar
do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
(INEP), constata-se que, nos últimos anos no Brasil, a distribuição de
responsabilidade pela educação básica entre estados e municípios, as
matrículas na rede municipal aumentaram, onde de 1991 a 1996 as matrículas
municipais correspondiam a aproximadamente 37% do total da rede pública.
Em 1997, com a entrada em vigor do FUNDEF, houve um progressivo aumento
na rede municipal onde, em 2006, este índice sobe para 52% das matrículas
públicas. O FUNDEF provoca mudanças no perfil de atendimento educacional
no país.
Este fundo induziu um processo de municipalização sem precedentes no
Brasil, trazendo consigo o impacto negativo no atendimento da educação
infantil e na Educação de Jovens e Adultos (EJA).
O conceito de uma educação básica, obrigatória para todos os
brasileiros até os dezoito anos, não esteve presente na formulação do
FUNDEF. Isso porque a sua implantação contribuiu para a ampliação do
atendimento apenas no âmbito do ensino fundamental, deixando, porém, à
66
margem do processo de inclusão as crianças de zero a seis anos (educação
infantil) e os jovens que concluem o ensino fundamental e acessam ao ensino
médio, em uma escala crescente de demanda. Cabe, ainda, destacar a
desconsideração do FUNDEF em relação aos milhões de jovens e adultos que
não têm o ensino fundamental completo.
3.2.2 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação FUNDEB
O FUNDEB, criado pela Emenda Constitucional n. 53, de 19 de
dezembro de 2006 e regulamentado pela Lei n. 11.494, de 20 de junho de
2007, é um fundo de natureza contábil (sem órgão administrativo gestor),
substitui o FUNDEF, com a intenção de estender a abrangência do fundo para
todas as etapas e modalidades de educação básica (creches, ensino infantil,
fundamental, médio, educação especial, educação de jovens e adultos,
educação indígena e quilombola), a obrigatoriedade da educação não pode
começar apenas aos sete anos de idade e terminar aos catorze, pois antes e
depois deste período existe um caminho a ser percorrido, valores a serem
entendidos, adequados e vivenciados pelos alunos.
A experiência do FUNDEF e o aprendizado que este possibilitou
trouxeram a reflexão sobre quais elementos deste mecanismo deveriam ser
preservados ou evitados no novo fundo. (SENA, 2008)
Em linhas gerais, o FUNDEB pode ser definido como um sistema de
redistribuição de impostos que garante investimento mínimo por aluno nos
Estados e Municípios. O FUNDEB segue o mesmo critério de distribuição de
recursos do FUNDEF, de acordo com o número de alunos matriculados em
cada rede.
O FUNDEB atende o Ensino Fundamental (6/7 a 14 anos), como
também a Educação Infantil (0 a 5/6 anos), o Ensino Médio (15 a 17 anos) e a
Educação de Jovens e Adultos, está destinada àqueles que ainda não têm
escolarização. A inclusão no FUNDEB destes níveis e modalidades de ensino
que estavam à margem do processo de distribuição de recursos do FUNDEF
67
aumenta a responsabilidade do município diante dos matriculados nestas
etapas. Isso exige dos Municípios um planejamento da sua estrutura física e de
pessoal (docente e técnico) a fim de que se tornem capazes de ofertar um
ensino de qualidade a estes alunos.
Em uma definição mais ampla em que se assente o processo
educacional, ensino de qualidade é o aumento de verbas para educação
básica, aliado à melhoria das condições de trabalho.
A escola pública precisa refletir e responder às demandas reais de seus
alunos, produzindo e transmitindo conhecimento, através da valorização dos
profissionais com formação contínua e salários dignos, ampliação do tempo de
permanência das crianças nas unidades escolares e planos nacional e estadual
de educação. Estas são condições imprescindíveis para o alcance da
qualidade no processo de ensino-aprendizagem.
O aumento da cobertura é uma alteração significativa do FUNDEB, pois
pode representar o resgate da concepção de educação básica no Brasil.
Ao privilegiar o atendimento ao ensino fundamental em prejuízo dos
demais, o FUNDEF aprofundou uma situação cruel de afastamento entre níveis
e modalidades de ensino. A legislação educacional brasileira, inclusive,
contribui para esse afastamento ao definir o ensino fundamental como
obrigatório e gratuito; o médio, como progressivamente obrigatório; e a
educação infantil, apenas como direito da criança e da família. Vale ressaltar
que a inclusão das creches no FUNDEB é fruto legítimo da pressão exercida
pela sociedade sobre os parlamentares, uma vez que havia a possibilidade
desse segmento ficar de fora da cobertura do Fundo. (CALLEGARI, 2009)
O FUNDEB, para cada ente federado, é representado pela conta
específica (aberta no Banco do Brasil) onde são creditados/movimentados os
recursos. A retenção, repartição e distribuição dos recursos se processam de
forma
automática,
por
meio
de
mecanismos
de
padrão
único
de
operacionalização. O FUNDEB é implantado automaticamente e seus recursos
devem ser geridos pela Secretaria ou órgão equivalente de educação.
Outro aspecto favorável do FUNDEB em relação ao Fundef diz respeito
à elevação do prazo de vigência. O término do FUNDEB está marcado para o
dia 31 de dezembro de 2020, conforme art. 48 da Lei n. 11.494, de 20 de junho
de 2007, porém, se nenhuma medida for tomada, o país enfrentará mais uma
68
crise, pois os municípios ficarão com um número de alunos maior que sua
capacidade de financiamento.
3.2.2.1 Lei de criação do FUNDEB
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), instituído pela Emenda
Constitucional n. 53, de 19 de dezembro de 2006 e regulamentada a
organização e o funcionamento pela Medida Provisória n. 339, de 28 de
dezembro do mesmo ano, convertida na Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007,
dispõe sobre a organização e o funcionamento desse novo Fundo e pelos
Decretos nº 6.253 e 6.278, de 13 e 29 de novembro de 2007, respectivamente,
é um fundo de natureza contábil e terá vigência de 14 anos.
O referido fundo é composto por um percentual de vinculação de 20%
(vinte por cento) do valor retido nas transferências da receita arrecadada de
impostos, conforme definido em Lei: Imposto sobre Transmissão Causa Mortis
e Doações (ITCMD), Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
(IPVA), Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), Imposto sobre
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), ICMS Desoneração, FPM, FPE
e IPIexp.
Os recursos do FUNDEB serão distribuídos proporcionalmente levando
em conta as diferenças entre etapas, modalidades e tipos de estabelecimento
de ensino da educação básica.
Para esta distribuição de recursos será considerada a ponderação entre
diferentes etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino adotando
como referência o fator 1,0 (um) para os anos iniciais do ensino fundamental
urbano, a ponderação entre demais etapas, modalidades e tipos de
estabelecimento será resultado da multiplicação do fator referência por um fator
específico ficando entre 0,80 (oitenta centésimos) e 1,30 (um inteiro e trinta
centésimos).
Os recursos do Fundo serão utilizados no exercício financeiro em que
lhes forem creditados, em ações consideradas como manutenção e
69
desenvolvimentos do ensino para educação básica pública, conforme disposto
art. 70 da Lei n. 9394, de 20 de dezembro de 1996.
Pelo menos 60% dos recursos anuais totais dos Fundos serão
destinados a remuneração dos profissionais do magistério da educação básica
em efetivo exercício, restando 40% destinada à manutenção geral das escolas.
A distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos do FUNDEB
serão acompanhadas e controladas, junto aos respectivos governos, por
conselhos instituídos especificamente para esse fim.
3.2.2.2 A composição das fontes de recursos do FUNDEB
O FUNDEB é composto, na quase totalidade, por recursos dos próprios
Estados, Distrito Federal e Municípios, sendo constituído de 20% do:
(DISPOSITIVO
CONSTITUCIONAL
RECEITAS QUE COMPÕE O FUNDEB
CONFORME EC. Nº 53/06
FONTE
Art. 155, I
1112.07.00
ITCM
Estado
Art. 155, II
1113.02.00
ICMS
Estado
Art. 155, III
1112.05.00
IPVA
Estado
Art. 158, II
1721.01,05
Cota-parte do ITR
Município
Art. 158, III
1722.01.02
Cota-parte do IPVA
Município
Art. 158, IV
1722.01.01
Cota-parte do ICMS
Município
Art. 159, I, a
1721.01.01
Cota-parte do FPE
Estado
Art. 159, I, b
1721.01.02
Cota Parte do FPM
Município
Art. 159, II
1721.01.12
Art. 159, II, § 3 da CF
c/c art.3º, § 2º da MP
n. 339/06
Lei Complementar n.
87/96 c/c art. 3º, § 2º
da MP n. 339/06
Art. 20, MP n. 339/06
1722.01.04
1721.36.00
1321.XX.XX
Cota Parte do IPI
Exportação
Cota-parte
Exportação
do
Estado
IPI
Município
Cota-parte do ICMS
Desoneração
Município
Exportação
Rentabilidade
de
Município
aplicação de recursos
Fonte: ANDRADE, 2008, p.180
Quadro 13 - Recursos da base de cálculo do FUNDEB
70
Incluindo receitas da dívida ativa e de juros e multas, incidentes sobre as
fontes acima relacionadas.
Vale ressaltar que o FPE, FPM, ICMS, IPIexp, além dos recursos da Lei
Complementar 87/96, já faziam parte da cesta de impostos do FUNDEF. Com o
FUNDEB são acrescidos a esse montante os recursos referentes ao ITCMD,
IPVA e ITR. É importante lembrar ainda que, enquanto no FUNDEF o
percentual de subvinculação era de 15% (quinze por cento), no FUNDEB este
percentual passa a ser de 20% (vinte por cento). Na proposta original de
criação do FUNDEB, o Ministério da Educação e Cultura (MEC) indicava o
percentual de 25%. Após entendimentos do MEC com o Conselho Nacional
dos Secretários Estaduais de Educação (CONSED) e a União Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME), chegou-se ao patamar de 20%
(vinte por cento), que parece razoável, uma vez que dá uma margem para que,
no caso dos Estados, haja, fora do Fundo, recursos para as instituições de
ensino superior, além de proporcionar, também, alguma flexibilidade aos
Municípios.
Os recursos que compõem o FUNDEB (20% subvinculados) são as
fontes de maior força monetária no índice de vinte e cinco por cento da receita
de impostos arrecadados no orçamento do município, representando 80%
(oitenta por cento) dos 25% (vinte cinco por cento) vinculados para o ensino.
Para os Municípios é positivo o fato dos seus impostos próprios, Imposto
Predial Territorial Urbano (IPTU), Imposto Sobre Serviço (ISS), Imposto sobre a
transmissão Intervivos (ITIV), não fazerem parte da composição das fontes de
recursos do FUNDEB. Esta posição permite uma maior flexibilidade para este
ente federado, e é mais coerente com o respeito à sua autonomia. Entretanto,
a não utilização da sua receita própria no FUNDEB não desobriga o Município
a aplicar, no mínimo, 25% (vinte e cinco por cento) desses tributos para a
manutenção e o desenvolvimento do ensino. Ficou de fora do novo fundo
também o Imposto de Renda Retido na Fonte, tanto o que é arrecadado pelo
Estado quanto pelo Município.
Além dos recursos explicitados acima, integra ainda o FUNDEB uma
complementação da União aos Estados em que a receita originalmente gerada
não é suficiente para a garantia de um valor por aluno/ano igual ou superior ao
valor mínimo nacional.
71
O FUNDEB tenta corrigir esta distorção definindo valores fixos de
recursos federais a serem transferidos para Estados e Municípios, a título de
complementação.
3.2.2.3 A distribuição e aplicação dos recursos
O critério para a distribuição dos recursos do FUNDEB terá como base
no número de alunos matriculados, aplicados os fatores de ponderação
diferenciais de custo aluno/ano, calculados os coeficientes individualizados
determinantes da distribuição dos recursos, do início ao fim de cada exercício,
entre Estado e Municípios individualizados.
Serão contempladas as matrículas de toda a educação básica pública, e
não apenas do ensino fundamental, como ocorria com o FUNDEF.
Para os fins da distribuição dos recursos serão consideradas
exclusivamente as matrículas presenciais efetivas, conforme os dados
apurados no Censo Escolar mais atualizado, realizado pelo Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), considerando as
alterações aplicáveis.
A distribuição de recursos do FUNDEB é efetuada com base no
valor per capita de alunos, abrangendo tanto os alunos da rede
estadual, quanto os das redes municipais. Ressalta-se que o
ensino médio, apesar de estar inserido na aplicação desse fundo,
cabe aos alunos de rede estadual e não aos matriculados na rede
municipal. (ANDRADE, 2008, p. 182).
Os recursos do FUNDEB destinam-se ao financiamento de ações de
manutenção
e
desenvolvimento
da
educação
básica
pública,
independentemente da modalidade em que o ensino é oferecido (regular,
especial ou de jovens e adultos), da sua duração (Ensino Fundamental de oito
ou de nove anos), da idade dos alunos (crianças, jovens ou adultos), do turno
de atendimento (matutino e/ou vespertino ou noturno) e da localização da
escola (zona urbana, zona rural, área indígena ou quilombola), levando-se em
consideração os respectivos âmbitos de atuação prioritária (art. 211 da
72
Constituição Federal), que delimita a atuação dos Municípios em relação à
educação básica, ou seja, os Municípios receberão os recursos do FUNDEB
com base no número de alunos da educação infantil e do ensino fundamental
matriculados em sua rede de ensino.
Segundo Callegari (2009), o ente federado que recebe os recursos do
FUNDEB, na totalização dos montantes proporcionais ao seu alunado, poderá
aplicar esses recursos nas etapas e modalidades de ensino de seu
atendimento prioritário, conforme entender necessário, sem levar em conta os
recursos recebidos em relação a cada uma delas, ou seja, poderá aplicar os
recursos do FUNDEB, sem considerar para qual modalidade ele foi enviado.
A Lei do FUNDEF proibia a compensação de diferença apurada no 4º
trimestre do exercício financeiro a ser compensada no exercício seguinte;
porém a Medida Provisória n. 339/06, por meio de seu art. 21, § 2º, permite
estender a aplicação ao exercício subsequente, por um limite de até cinco por
cento, desde que, utilizado dentro do primeiro trimestre do exercício imediato.
Destaca-se que a maior exigência quanto a aplicação dos recursos está
no índice de no mínimo de 60% do total dos recursos do fundo na remuneração
dos profissionais do magistério em efetivo exercício. O restante dos recursos,
ou seja, 40% podem ser destinados a outras despesas de manutenção e
desenvolvimento da Educação Básica pública.
Sendo assim, os recursos do FUNDEB, sob responsabilidade do gestor
da área da educação municipal, devem ser aplicados na manutenção e
desenvolvimento da educação básica pública, conforme estabelecido nos §§ 2º
e 3º do art. 211 da Constituição (os Municípios devem utilizar recursos do
FUNDEB na educação infantil e no ensino fundamental e os Estados no ensino
fundamental e médio).
Na aplicação destes recursos o mínimo de 60% devem ser destinados
anualmente à remuneração dos profissionais do magistério (professores e
profissionais que exercem atividades de suporte pedagógico, tais como:
direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão e
orientação educacional) em efetivo exercício na educação básica pública
(regular, especial, indígena, supletivo), e a parcela restante ,de no máximo
40%, seja aplicada nas demais ações de manutenção e desenvolvimento,
também da educação básica pública, observando que, de acordo com as
73
diretrizes do diploma legal em exame, o termo demais ações compreende
aquelas destinadas à aquisição de recursos materiais de consumo e
permanentes – pedagógicos ou de uso administrativo –, construção e reformas
de prédios escolares.
3.2.2.4 Fator de Ponderação, valor aluno/ano e custo aluno/ano
Um conceito central para a equidade da educação básica no Brasil é o
de valor mínimo. A Medida Provisória n. 3398/2006 cria uma Junta de
Acompanhamento dos Fundos no âmbito do Ministério da Educação, de caráter
deliberativo, composta por representantes do MEC, CONSED e UNDIME com
a função de dentre outras coisas: especificar anualmente as ponderações
aplicáveis entre diferentes etapas, modalidades e tipos de estabelecimentos de
ensino da educação básica. (CALLEGARI, 2009)
Para orientar o trabalho da Junta, a Medida Provisória foi estabelecido
como referência o fator 1,0 (um), que corresponde ao valor aplicado por
Estados e Municípios, para as séries iniciais do ensino fundamental urbano (1ª
a 4ª), e fixou como referências para a distribuição entre as outras etapas e
modalidades o intervalo entre 0,8 (menor) e 1,3 (maior). Como o fator 1,0 (um)
é o custo aluno das séries iniciais, quer dizer que os demais oscilarão até 30%
(trinta por cento) para cima ou para baixo.
Foram definidos valores de ponderação para as etapas, tipos e
ponderações. Estas ponderações poderão ser alteradas junto ao
FUNDEB. Entretanto, o cálculo do valor per capita aluno a ser
repassado para quaisquer umas das etapas e tipos, deverá usar
como base o valor “1”, equivalente às séries iniciais do ensino
fundamental urbano. (ANDRADE, 2008, p. 184).
Abaixo quadro com os índices para distribuição de recursos do FUNDEB:
(continua)
NÍVEL E MODALIDADE DE ENSINO
FATOR DE
PONDERAÇÃO
Educação Infantil
creche parcial
0,80
74
(conclusão)
creche integral
1,20
pré-escola parcial
1,00
pré-escola integral
1,30
Ensino Fundamental
anos iniciais - Urbano
1,00
anos iniciais - Rural
1,15
anos finais - Urbano
1,10
anos finais - Rural
1,20
tempo integral
1,30
Ensino Médio
Urbano
1,20
Rural
1,25
tempo integral e integrado à educação
profissional
1,30
Educação Especial
1,20
Educação de Jovens e Adultos
EJA com avaliação no processo
0,80
EJA integrado a educação prof. de nível médio
1,20
Indígena e Quilombola
1,20
Entidades Conveniadas
Creche Integral
1,10
Creche Parcial
0,80
Fonte: Adaptado de CALLEGARI, 2009
Quadro 14 – Fator de Ponderação.
Para as creches, os fatores variam entre 0,80 e 1,20, por se considerar
que para esse segmento, apesar das pesquisas apresentarem tendência de
custo equivalente ao dobro do custo do ensino fundamental, as crianças de 0 a
3 anos podem ter a garantia dos municípios, não captados pelo FUNDEB.
Valor aluno/ano,
expressão de medida relacionada a recursos
financeiros disponibilizados para o ensino público (receita), corresponde ao
resultado da divisão de um determinado montante de recursos pelo número de
alunos atendidos ou a atender no tempo de um ano letivo, observadas no
cálculo as regras e as limitações pertinentes.
75
No âmbito de cada Estado, os valores aluno/ano definitivos só podem
ser conhecidos ao final de cada exercício, com os dados finais da arrecadação
efetiva dos impostos e transferências de impostos que constituem o FUNDEB.
Os valores aluno/ano também podem ser estimados ao final do exercício
anterior, com base nas estimativas da receita para o exercício seguinte dividido
pelas matrículas do censo escolar INEP/MEC mais atualizado, cujo resultado
está disponibilizado até o final do ano em que é esse censo realizado,
computando-se os fatores de ponderação também já estabelecidos. Esta
atribuição é de competência dos Ministérios da Educação e da Fazenda,
conforme estabelecido no art. 7º do Decreto nº 6.253, de 2007.
Segundo Callegari (2009), o valor aluno/ano mínimo nacional constituise em valor de referência relativo às séries-iniciais do ensino fundamental
urbano e que, o valor aluno/ano do ensino fundamental do FUNDEB não pode
ser inferior ao do FUNDEF efetivamente praticado em 2006 (Emenda
Constitucional n. 53/06, § 2º do art.2º e Lei 11.494/07, art. 32, caput, § § 1º e
2º), atualizado pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
O valor aluno/ano, inicialmente, é provisório uma vez que trabalha com
matrículas e fatores de ponderação definitivos, mas com montantes de
recursos estimados. Tornar-se-á definitivo quando recalculado com base em
receitas efetivamente realizadas, conhecidas só depois do encerramento do
exercício respectivo e mantidos as mesmas matrículas e fatores de
ponderação, quando então far-se-á o ajuste conforme estabelecido no artigo
6º, § 2º, da Lei nº 11.494, de 2007.
A União complementará a maior ou a menor em função da diferença da
receita utilizada para cálculo e a receita realizada do exercício de referência,
esta complementação será ajustada no 1º (primeiro) quadrimestre do exercício
imediatamente subsequente e debitada ou creditada à conta específica dos
Fundos, conforme o caso.
A
União
exercerá
função
supletiva
e
redistributiva
mediante
complementação de recursos aos FUNDEBs, em os quais, o valor médio
ponderado por aluno não alcançar o mínimo nacional. “A União complementará
os recursos do FUNDEB, sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, o
valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente.” (ANDRADE,
2008, p. 181)
76
Com relação à medida relacionada às despesas, o custo aluno/ano
corresponde ao resultado da divisão de um determinado montante de despesas
com ensino, pelo número de alunos atendidos ou a atender, em um ano letivo,
observadas no cálculo as regras e os limites pertinentes.
Conforme
Callegari
(2009),
referindo-se
à
manutenção
e
ao
desenvolvimento do ensino, nos itens de despesas elencados na Lei n.
9.394/96, art. 70, estão identificadas as despesas a serem consideradas na
formulação da equação de custo (custo, igual a soma dos dispêndios, em
termos monetários, com fatores de produção empregados para a obtenção do
produto/serviço).
De acordo com as informações acima, o valor aluno/ano mínimo
nacional corresponde ao fator de ponderação 1,0 (um), que representa o custo
mínimo de um aluno/ano para um ensino de qualidade.
Na administração pública verba e custo caminham juntos e como regra
se equivalem: para realizar, empenha-se a verba; verba empenhada passa a
ser despesa, que se torna custo, uma vez efetivada a aplicação respectiva.
Porém, essa equivalência só faz sentido quando relaciona valor aluno/ano e
custo aluno/ano constituídos com os mesmos recursos, no contexto da
captação e da destinação. A distribuição de recursos proporcionalmente ao
aluno torna o aluno um fator de receita, deixando de ser apenas um fator de
despesa.
3.2.2.5 A aplicação dos recursos do FUNDEB e o orçamento no município de
Lins (SP)
A Carta Magna prevê em seu art. 211, § 2º que os municípios atuarão
prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil. Está na Lei de
Diretrizes e Bases (LDB): a Educação Infantil em creches e pré-escolas deve
ser oferecida pelos municípios. Aos Estados, cabe a responsabilidade de
assegurar o Ensino Fundamental, juntamente com os municípios e de oferecer,
com prioridade, o Ensino Médio. Sendo assim, o município é o ente que deve
ocupar-se preferencialmente da educação infantil.
77
A Constituição Federal, bem como a Lei n. 9.394/1996, de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional e a Lei n. 10.172/2001, que institui o Plano
Nacional de Educação (PNE) fazem referência ao dever do Estado em garantir
padrões mínimos de qualidade de ensino (Constituição Federal. /88, artigo 206,
inciso VII).
Ainda na Lei de Diretrizes e Bases da Educação, de 1996, em seu art.
69, define:
“A União aplicará, anualmente, nunca menos de
dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que consta
nas respectivas Constituições ou Leis Orgânicas, da
receita resultante de impostos, compreendidas as
transferências
constitucionais,
na
manutenção
e
desenvolvimento do ensino público.”
Assim, têm-se duas palavras-chave: custo e qualidade a serem
combinados e aplicados por aluno do sistema público de ensino.
Um passo importante, iniciado a partir do FUNDEF e aprofundado com o
advento do FUNDEB, foi o reconhecimento de que os diferentes níveis, etapas
e modalidades de educação apresentam custos diferenciados – caracterizados
nas ponderações fixadas a partir de coeficientes que variam de 0,80 a 1,30 (Lei
n. 11.494/2007). Características como tamanho da jornada escolar, relação
adequada aluno/professor e salas com recursos especializados (no caso da
educação especial) influenciam os valores per capita.
O FUNDEB é um fundo especial. A Lei n. 4.320/64 define que “fundo
especial é o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à
realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de
normas peculiares de aplicação.” (BRASIL, 1964)
Na administração pública, fundo é uma conta titulada na contabilidade
governamental, cujo título a identifica para fins administrativos dirigidos: com
identidade administrativa, mas destituído de personalidade jurídica, é um caixa
especial que mantém e movimenta recursos financeiros em separado do caixa
geral. (CALLEGARI, 2009)
78
Conforme a Portaria Interministerial n. 1459, de 30 de dezembro de 2010
(Anexo A), o valor anual por aluno para o Estado de São Paulo, exercício 2011:
Portaria Intermunicipal n. 1459 de 30 de dezembro de 2010.
Valor anual por aluno estimado e estimativa da receita do FUNDEB -2011
EDUCAÇÃO INFANTIL
Creche
Integral
3168,45
PréEscola
Integral
ENSINO FUNDAMENTAL
Creche
Parcial
PréEscola
Parcial
Série
Inicial
Urbana
Série
Inicial
Rural
Série
Final
Urbana
EJA
Série
Final
Rural
Avaliação
Processo
3432,49 2112,30 2640,38 2640,38 3036,43 2904,41 3168,45
2112,30
Fonte: Adaptado da Portaria Interministerial n. 1459/10, (BRASIL, 2010)
Quadro 15 – Valor aluno/ano - estimativa da receita FUNDEB 2011/ SP
O fator de ponderação para os níveis creche e pré-escola, no município
de Lins está definido em 0,80 (creche parcial), 1,20 (creche integral) e 1,0 (préescola) que corresponde, conforme com quadro acima, a R$ 2.112,30, R$
3.168,45 e R$ 2.640,38 respectivamente.
Através de dados obtidos na Secretaria Municipal de Educação de Lins,
o município, no ano letivo de 2011, mantém em suas escolas 3.362
matriculados, assim distribuídos: creches de período parcial, 613; creches de
período integral, 225; pré-escola, 1599; educação especial , 48; ensino
fundamental, 652 e o Ensino Jovens e Adultos (EJA) composto por 225 alunos.
(continua)
ANO LETIVO DE 2011 – RECURSO FUNDEB
Número
de
alunos
Valor aluno
considerando
o fator de
ponderação
Valor
necessário
manutenção
(considerando
fator de
ponderação
1,0 e carga
horária)
2.640,38
613
1.294.839,90
1.618.552,94
3.168,45
5.280,76
225
712.901,25
1.188.171,00
2.640,38
2.640,38
1599
4.221.967,62
4.221.967,62
Valor/aluno
- ano
Valor
mínimo
para
ensino de
qualidade
0,80
2.112,30
Creche integral
1,20
Pré-escola
1,00
Nível de
Ensino
Fator
de
Ponde
ração
Creche parcial
79
(conclusão)
Educ.especial
1,20
3.168,45
5.280,76
48
152.085,60
253.476,48
Fundamental
1,00
2.640,38
2.640,38
652
1.721.527,76
1.721.527,76
EJA
0,80
2.112,30
2.640,38
225
475.267,50
594.085,50
3362
8.578.589,63
9.597.781,30
TOTAL
Fonte: Elaborado pelas autoras, 2011
Quadro 16 – Estimativa da receita valor aluno/ano para o município de Lins.
O quadro acima demonstra dois totais de receita: a receita do FUNDEB
correspondente a cada nível de ensino, com base fator de ponderação fixado
para cada nível, multiplicado pelo número de matriculados na rede de ensino
do município de Lins no ano letivo de 2011 e sugere a receita correspondente a
cada nível de ensino, considerando o mesmo número de alunos se fosse
multiplicado pelo fator de ponderação 1,0, índice ideal para ensino de
qualidade, considerando também a carga horária dobrada, no caso de níveis
em período integral, onde deveria ser adotado fator de ponderação 1,0 para
cada período (manhã e tarde). O valor repassado pelo fundo é inferior aos
apontados acima, uma vez que é utilizado para este cálculo número de
matriculados e receita realizada do ano de 2010 (Anexo B). Esta diferença de
valores
será
administrada
pelo
orçamento
municipal,
instrumento de
planejamento e controle das ações públicas.
Em uma rápida explicação de como é trabalhada essa variante entre
outras, a administração pública de Lins, para elaboração da LOA para o ano
seguinte, promove reuniões nas secretarias, onde são envolvidos os diretores,
parte técnica e o secretário da área, é feito um estudo onde são colocados
projetos, necessidades e prioridades, há um levantamento da receita a ser
destinada para a secretaria e fixada a despesa para os projetos que deverão
ser desenvolvidos no ano seguinte.
É neste momento que a Secretaria da Educação analisa suas
necessidades e prioridades, faz uma previsão de todas as receitas e onde
serão alocadas. Para a previsão da receita do FUNDEB, através do site do
MEC - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), cujo valor
está disponível, acresce a este valor a projeção da inflação, já que o valor ali
apontado tem como base dados do ano anterior.
80
As decisões desta reunião são levadas a outra, nível macro, composta
de secretários, diretores, assessores de todas as secretarias e a contabilidade,
para unir todos os projetos, que então são discutidos, porque a receita do
orçamento em questão deverá contemplar todas as secretarias e priorizar
projetos.
Alguns ajustes são feitos para que haja equilíbrio entre a receita e
despesa. Apropriadas, então, as despesas às receitas, os dados são
encaminhados à contabilidade que elabora os quadros e demonstrativos que
constituem o Projeto de Lei do Orçamento, com base no PPA e na LDO, a ser
apresentado à Câmara, de acordo com a Lei Orgânica do Município. Esse
projeto de lei deverá dar entrada na Câmara até o dia 30 de setembro do ano
corrente.
Durante a execução do orçamento, caso seja encontrada alguma
deficiência orçamentária, para corrigir essa falha, a dotação orçamentária
deverá ser suplementada.
O orçamento municipal de Lins, para o exercício de 2011, aprovado pela
Lei n. 5.448, de 14 de dezembro de 2010 (Anexo C), orçou a receita e fixou as
despesas em R$ 108.070.000,00, sendo que, de acordo com art. 212,
Constituição. Federal/88, vinte cinco por cento do valor de impostos
arrecadados no município devem ser destinados à Secretaria Municipal de
Educação para a manutenção do ensino público.
RECEITAS POR CATEGORIA ECONÔMICA
RECEITAS CORRENTES
103.539.261,00
1.1 – Receitas Tributárias
15.581.000,00
1.3 – Receita Patrimonial
2.834.500,00
1.7 – Transferências Correntes
78.213.761,00
1.9 – Outras Receitas Correntes
6.910.000,00
RECEITAS DE CAPITAL
2.1 – Operações de Crédito
2.4 – Transferências de Capital
4.530.739,00
380.000,00
4.150.739,00
TOTAL GERAL DA RECEITA
Fonte: Adaptado da Lei n. 5.448/2010, (Câmara Municipal de Lins)
Quadro 17 – Receita por Categoria Econômica
108.070.000,00
81
Na retenção das transferências da receita arrecadada de impostos
(20%), para o exercício de 2011, o município de Lins contribuirá com R$
9.304.000,00 para o FUNDEB (Anexo D).
DISPOSITIVO
CONSTITUCIONAL
RECEITAS REDUTORAS QUE
COMPÕE O FUNDEB CONFORME
EC. Nº 53/06
MUNICÍPIO DE
LINS
Art. 158, II
1721.01.05
Cota-parte do ITR
12.000,00
Art. 158, III
1722.01.02
Cota-parte do IPVA
1.916.000,00
Art. 158, IV
1722.01.01
Cota-parte do ICMS
3.194.000,00
Art. 159, I, b
1721.01.02
Cota Parte do FPM
Cota-parte
do
IPI
Art. 159, II, § 3 da CF c/c
1722.01.04
Exportação
art.3º, § 2º da MP n. 339/06
Lei Complementar n. 87/96 c/c
Cota-parte
do
ICMS
1721.99.00
art. 3º, § 2º da MP n. 339/06
Desoneração Exportação
4.100.000,00
TOTAL
9.304.000,00
42.000,00
40.000,00
Fonte: Adaptado do quadro da receita por categoria econômica, (Prefeitura Municipal de Lins)
Quadro 18 – Valores referentes à retenção de receita de impostos, ano 2011
O valor que retornará ao município terá como base a soma das
matrículas (número obtido através do censo escolar mais atualizado, do ano
anterior, 2010), aplicado os fatores de ponderação diferenciais de custo
aluno/ano.
Conforme dados obtidos no Quadro de Receita Segundo a Categoria
Econômica, quadro que compõe a LOA, o valor fixado para o FUNDEB, para o
exercício de 2011, que deverá cobrir despesas do mesmo Fundo, será de R$
8.127.500,00, acrescentando-se sua rentabilidade, sendo que no orçamento do
município de Lins, inicialmente foi alocado para o ensino infantil (creche e préescola) o valor de R$ 3.223.337,00 e o restante, para o ensino fundamental
(Anexo E).
(continua)
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA - 02.02.00 - SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
Unidade executora - 02.02.02 - CRIANÇA DE 0 A 5 ANOS-INFANTIL
Fonte de
recursos
Funcional
programática
5
TRANSFERÊNCIAS E CONVÊNIOS
FEDERAIS
VALOR
FIXADO
12.365.0041-2.441
MANUTENÇÃO DO FUNDEB – 60%
2.593.837,40
82
(conclusão)
Funcional
programática
12.365.0041-2.442
MANUTENÇÃO DO FUNDEB – 40%
629.499,60
Unidade executora - 02.02.04 - ENSINO FUNDAMENTAL
Fonte de
recursos
5
TRANSFERÊNCIAS E CONVÊNIOS
FEDERAIS
VALOR
FIXADO
Funcional
programática
12.361.0138-2.441
MANUTENÇÃO DO FUNDEB – 60%
4.035.595,00
Funcional
programática
12.361.0138-2.442
MANUTENÇÃO DO FUNDEB – 40%
1.041.068,00
Total da fonte de recursos
8.300.000,00
Fonte: Adaptado do quadro de detalhamento da despesa, (Prefeitura Municipal de Lins)
Quadro 19 – Demonstrativo da fixação da despesa – FUNDEB
Considerando o valor ideal para custear padrão de ensino de qualidade
corresponde ao fator de ponderação 1,0 (um), que representa o valor de R$
2.640,38, para o exercício de 2011, é o mínimo nacional que se constitui em
valor de referência relativo à série inicial do ensino fundamental urbano,
ministrado em período parcial, foi fixado para creches em período parcial fator
de ponderação 0,80, para as creches em período integral, o fator de
ponderação é de 1,20, onde dever-se-ia considerar valor em dobro, uma vez
que o período é dobrado.
O FUNDEB, em cumprimento de Lei, deverá aplicar o mínimo de 60% de
seus recursos à remuneração dos profissionais que estejam diretamente
ligados ao magistério, que executem atividades pedagógicas, não inclui a
outros trabalhadores da educação não envolvidos em funções tradicionalmente
definidas como pedagógicas, que igualmente são essenciais ao andamento
das atividades do ensino e que deverão ser custeados de uma outra forma.
3.3
Discussão
Os dados acima expostos são significativos e exigiram uma reflexão
séria em sua análise e, após examinados, surgiu o seguinte questionamento:
83
como o município pode organizar seu orçamento visando a atender de forma
plena e sem prejuízo?
O orçamento público municipal, instrumento de planejamento e controle
dos recursos públicos, otimiza os recursos destinados ao financiamento da
educação e complementa esta diferença entre o valor ideal, fator de
ponderação 1,0 e o repassado e custeia outras controvérsias trazidas por este
fundo, através de orçamento próprio. Em primeira instância esta diferença sairá
do que corresponde a 25% de orçamento estabelecido para educação e,
posteriormente, irá atingir o orçamento geral do município.
Após estudo, constata-se que quando utilizados recursos próprios para
complementar o valor do FUNDEB, para atingir o valor ideal, fator de
ponderação 1,0, o município opta em alcançar as metas propostas pelo Fundo;
todavia, deixa de investir em outros projetos necessários.
Há a necessidade de construção de novos prédios para criação de
novas vagas. Isso seria possível se não fosse a imperativa escolha do
município em complementar o valor faltante ao FUNDEB, porque ao fazer esta
preferência o município utiliza recursos que seriam usados em outros projetos.
O não cumprimento das disposições legais relacionadas ao FUNDEB
acarreta sanções administrativas, civis e/ou penais, trazendo ao chefe do poder
executivo sujeição ao processo de crime de responsabilidade, perda do cargo,
a inabilidade para o exercício de cargo ou função pública, eletivos ou de
nomeação, pelo prazo de cinco anos, conforme art. 1º, § 2º, Decreto-Lei n.
201/67 e, ao município, impossibilidade de celebração de convênios junto à
administração federal e estadual, quando exigida certidão negativa do Tribunal
de Contas e perda da assistência financeira da União e do Estado (art. 76 e 87,
§ 6º da LDB – Lei 9.394/96).
3.4
Parecer final do Orçamento Público da Prefeitura Municipal de Lins em
função da aplicação e controle de recursos da educação
Observou-se, no decorrer desta pesquisa, que o FUNDEB, fonte de
financiamento de toda a educação básica, ao estender o efeito distributivo,
84
tornou-se o meio mais eficaz para promover a equidade, mas é necessário
equacionar o complexo problema da fixação das ponderações que incidem
sobre
as
etapas,
modalidades
e
tipos
de
estabelecimento,
sob
responsabilidade dos municípios.
É preciso considerar que o FUNDEB não é suficiente para garantir
automaticamente os objetivos propostos.
Através da contabilidade, o município de Lins aplica os princípios
fundamentais da contabilidade e orçamentária, e as normas que regulam o seu
exercício, contribuindo de forma decisiva para demonstrar que o Orçamento
Público é instrumento de planejamento e controle. Notadamente, a forma de
atuação constitui-se em elemento de planejamento, pois possibilita perceber a
realidade, tornando possível avaliar e estruturar os caminhos e alcançar os
objetivos ao qual o planejamento se destina.
Desde a implantação do FUNDEB, o município de Lins vem aplicando a
mesma metodologia: executa os projetos determinados por lei e prioriza outros
indispensáveis na área da educação, complementa os valores voltados ao
financiamento da educação através de movimentação orçamentária e deverá
manter este procedimento até que haja mudanças em Lei e os fatores de
ponderação alcancem o ideal.
Assim, esta pesquisa pretendeu contribuir para colocar em pauta a
importância do orçamento público no controle e aplicação dos recursos da
educação e o papel dos gestores públicos na operacionalização das
determinações legais e na efetiva concretização dos direitos das crianças.
85
PROPOSTA DE INTERVENÇÃO
Diante da pesquisa realizada na Prefeitura Municipal de Lins, referente
ao Orçamento Público Municipal em função da aplicação e controle de recursos
na educação, aplicado em 2011, propõe-se que:
Para que o FUNDEB constitua um instrumento adequado para o
financiamento da educação pública que garanta a equidade, a autonomia, o
regime de colaboração e o controle social, é necessário que as informações
contábeis reforcem o orçamentário destinado à educação infantil.
Identificou-se que a média de ponderação ideal, correspondente a 1,0
(um) por aluno, que é o mínimo para uma qualidade de ensino, para que seja
alcançada, deverá o município de Lins aplicar a mesma metodologia
empregada em anos anteriores, utilizando-se do orçamento público municipal,
otimizando os recursos destinados ao financiamento da educação para
executar os projetos determinados por lei e priorizando outros indispensáveis
na área da educação e complementando a diferença entre o valor ideal e o
valor repassado, e custeando outras controvérsias trazidas por este Fundo,
através de orçamento próprio.
É necessário que o controle social se utilize plenamente de fiscalização
que a legislação prevê e se integre aos controles internos e externos já
previstos na legislação brasileira e aplicável ao FUNDEB.
Outra proposta é a manutenção dos espaços de participação dos
movimentos sociais para corrigir e reorientar a política de financiamento à
proporção que ocorram as eventuais dificuldades, inclusive a insuficiência de
recursos.
86
CONCLUSÃO
O trabalho responde à pergunta formulada demonstrando que realmente
o orçamento público do município de Lins em seu planejamento otimiza seus
recursos priorizando projetos.
O planejamento é uma ferramenta administrativa que possibilita
perceber a realidade, avaliar as dificuldades e mostrar caminhos a serem
seguidos.
Sendo a educação instrumento de desenvolvimento econômico muito
além de seu status de direito social, destaca-se sua relevância como
ferramenta para o crescimento econômico de um país.
O valor mínimo nacional deve garantir um padrão mínimo de qualidade
de ensino. A Lei n. 11.494/07, que regulamenta o FUNDEB, estabeleceu como
fator de ponderação para as creches em período parcial, um índice que
corresponde a apenas 80% do custo-aluno das séries iniciais do ensino
fundamental e para as creches em período integral um valor de 20% acima
daquele definido para as séries iniciais do ensino fundamental. Contudo, como
sabem os profissionais da educação, uma creche em tempo integral tem um
custo-aluno que é, no mínimo, duas vezes maior que o custo-aluno das séries
iniciais do ensino fundamental, e ainda, a criança da creche exige um cuidado
e produz gastos muito maiores do que a criança em outras etapas.
Apesar desta questão, o FUNDEB se constitui na principal fonte de
financiamento da educação para todas as crianças, jovens e adultos nas
escolas públicas de educação básica, havendo através dele uma melhor
integração entre os níveis de ensino. Trouxe avanços na área da educação,
reconhecendo a educação básica como processo único, contínuo e articulado,
mas trouxe também um comprometimento maior ao município, ao se tratar de
orçamento. Ainda que diante de grande esforço, as metas do FUNDEB deverão
ser alcançadas.
Através do estudo pode-se concluir que esta é uma situação que pode
ser resolvida especialmente por aqueles que lidam com o orçamento público e
por aqueles que atuam na área da educação, a se manterem mobilizados em
prol de sua superação, sendo esta uma luta que não se pode abdicar para se
manter ensino de qualidade, através da otimização do orçamento.
87
Uma administração pública coerente e responsável deve priorizar dois
instrumentos:
a) Planejamento: sendo um instrumento gerencial, fazendo uma
previsão dos possíveis problemas e propõe soluções, fixa metas,
determinando a melhor maneira para atingi-los;
b) Controle: ferramenta na visualização de eventuais anomalias ou
problemas durante a execução, possibilitando a adoção de medidas
corretivas para que processo siga na direção dos objetivos traçados.
Através destes instrumentos, as verbas públicas são otimizadas,
fazendo com que o FUNDEB obtenha resultados satisfatórios.
88
REFERÊNCIAS
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89
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junho
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ZOTTI, S. A. Sociedade, educação e currículo no Brasil: dos jesuítas aos
anos de 1980. Campinas: Plano. 2004
91
APÊNDICES
92
APÊNDICE A - Roteiro de estudo de caso
1
INTRODUÇÃO
O objetivo principal do estudo de caso será a análise dos recursos
públicos voltados para a educação na elaboração do Orçamento Público e o
processo orçamentário. Serão descritos os métodos e técnicas utilizados e as
dificuldades e facilidades encontradas.
1.1
Relato do trabalho realizado referente ao assunto estudado
a) Descrição da importância do Orçamento Público na otimização das
verbas públicas na área da educação.
b) Análise da legislação vigente para composição do orçamento.
c) Verificação dos procedimentos estabelecidos no processo e
elaboração do orçamento.
1.2
Discussão
Através da pesquisa será utilizado um confronto entre a teoria e a prática
utilizada na entidade.
1.3
Parecer final sobre o caso e sugestões sobre a manutenção ou
modificações de procedimentos.
93
APÊNDICE B - Roteiro de Observação Sistemática
I
IDENTIFICAÇÃO
Empresa:
Localização:
Ramos de Atividade:
II
ASPECTOS A SEREM OBSERVADOS
1
Histórico da empresa
2
Sede
3
Número de alunos na área municipal
4
Receita
5
Despesa
6
Orçamento anterior e o vigente
7
Lei do FUNDEB
94
APÊNDICE C - Roteiro entrevista para a Secretaria da Educação
I - IDENTIFICAÇÃO
Profissão:
Escolaridade:
Experiência profissional:
II - PERGUNTAS ESPECÍFICAS
1
O município de Lins possui quantas escolas públicas?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
2
Qual o número de escolas de responsabilidade do município?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
3
Qual o número de alunos matriculados na rede pública municipal?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
4
Na rede pública municipal, qual é o número de matriculados nas creches
e no ensino infantil?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
5
Qual é o valor gasto por aluno/ano nas creches e ensino infantil?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
6
Qual a previsão da receita referente ao FUNDEB?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
95
APENDICE D – Roteiro de entrevista para o contador
I - IDENTIFICAÇÃO
Profissão:
Escolaridade:
Experiências profissionais:
II - PERGUNTAS ESPECÍFICAS
1
Qual a finalidade do Orçamento Público para o município?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
2
Qual a previsão da receita referente ao FUNDEB?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
3
Qual a importância do FUNDEB para a composição da receita dentro do
Orçamento Público?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
4
O Orçamento Público é instrumento de planejamento, controle e
monitoramento das verbas públicas?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
5
Qual o papel do contador na elaboração do orçamento?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
96
APÊNDICE E - Roteiro de entrevista para o secretário de finanças
I - IDENTIFICAÇÃO
Profissão:
Escolaridade:
Experiências profissionais:
II - PERGUNTAS ESPECÍFICAS
1
Qual o procedimento para se conseguir recursos de outra esfera de
governo para aumentar o Orçamento Público?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
2
O orçamento é peça que controla as despesas públicas?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
3
Qual a importância do Orçamento Público nas despesas da educação?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
4
Qual a importância do Orçamento Público na Administração Municipal?
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
97
ANEXOS
98
ANEXO A – Portaria Interministerial n. 1.459 de 30 de dezembro de 2010
99
ANEXO B - Matrículas da educação básica, consideradas no FUNDEB em
2010, estimativa da receita anual do fundo e coeficientes de distribuição dos
recursos
100
101
ANEXO C – LEI N. 5.448, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2010.
PREFEITURA MUNICIPAL DE LINS
ESTADO DE SÃO PAULO
LEI Nº 5.448, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2010
Estima a receita e fixa a despesa do município de Lins para o exercício financeiro
de 2011.
O Engº Waldemar Sândoli
Casadei Prefeito Municipal de
Lins, usando das atribuições que
lhe são conferidas por Lei,
Faço saber que a Câmara
Municipal de Lins aprovou e eu
promulgo a seguinte LEI:
Art. 1º - Esta Lei estima a receita e fixa a despesa do município de Lins para o exercício
financeiro de 2011, compreendendo:
I – o Orçamento Fiscal referente aos Poderes do Município, seus fundos, órgãos e
entidades da Administração Municipal direta;
II – o Orçamento da Seguridade Social abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da Administração Municipal direta.
Art. 2º - A receita orçamentária estimada é de R$ 108.070.000,00 (cento e oito milhões
e setenta mil reais).
Art. 3º - As receitas decorrentes da arrecadação de tributos, contribuições e de outras
correntes e de capital, previstas na legislação vigente, são estimadas com o
desdobramento discriminado no anexo a desta Lei, observada a seguinte classificação:
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
1.0 RECEITAS CORRENTES
1.1
Receitas Tributárias
1.3
Receita Patrimonial
1.7
Transferências Correntes
1.9
Outras Receitas Correntes
R$ 103.539.261,00
R$ 15.581.000,00
R$ 2.834.500,00
R$ 78.213.761,00
R$ 6.910.000,00
2.0 RECEITA DE CAPITAL
2.1
Operações de Crédito
2.4
Outras Transferências de Capital
R$
R$
R$
TOTAL DA RECEITA
4.530.739,00
380.000,00
4.150.739,00
R$ 108.070.000,00
102
PREFEITURA MUNICIPAL DE LINS
ESTADO DE SÃO PAULO
Art. 4º - A despesa fixada será realizada de acordo com o Quadro de Detalhamento da
Despesa, anexo a esta Lei, com o seguinte desdobramento:
POR ÓRGÃO
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
01 – CÂMARA MUNICIPAL
01.01 – Corpo Legislativo
02 – PREFEITURA MUNICIPAL
02.01 Gabinete do Prefeito
02.02 Secretaria Municipal de Educação
02.03 Secretaria Municipal de Saúde
02.04 Secretaria Municipal de Urbanismo Serviços e Obras
Públicas
02.05 Secretaria Municipal dos Negócios Administrativos
02.06 Encargos do Município
02.07 Secretaria Municipal de Planejamento e Finanças
02.08 Procuradoria Geral do Município
02.09 Secretaria Municipal de Esporte e Lazer
02.10 Secretaria Municipal de Desenvolvimento Sustentado e
Turismo
02.11 Fundo Municipal de Assistência Social
02.12 Coordenadoria de Política Rural e Meio Ambiente
TOTAL GERAL DAS DESPESAS
R$
4.367.450,00
R$ 1.530.204,85
R$ 25.249.690,40
R$ 24.543.400,00
R$ 16.771.500,00
R$
R$
R$
R$
R$
6.646.100,00
9.090.000,00
2.342.400,20
568.500,00
5.697.427,30
R$
3.334.760,00
R$
6.275.646,40
R$
1.652.920,85
R$ 108.070.000,00
Art. 5º - O Poder Executivo é autorizado, nos termos da Constituição Federal, a:
I – realizar operações de crédito por antecipação da receita, nos termos da legislação em
vigor;
II – realizar operações de crédito até o limite estabelecido pela legislação em vigor;
III – abrir créditos adicionais suplementares até o limite de dez por cento do total da
despesa fixada, observado o disposto no artigo 43 e seus parágrafos da Lei Federal nº
4.320, de 17 de março de 1964;
IV – abrir créditos suplementares destinados a suprir insuficiências nas dotações
orçamentárias relativas a débitos constantes de precatórios judiciais, despesas de
exercícios anteriores e despesas à conta de recursos vinculados, não onerando o limite
autorizado no inciso anterior;
V – transpor, remanejar ou transferir recursos, dentro de uma mesma categoria de
programação, sem prévia autorização legislativa, nos termos do artigo 167, VI da
Constituição Federal.
103
PREFEITURA MUNICIPAL DE LINS
ESTADO DE SÃO PAULO
Art. 6º – Esta Lei entra em vigor a partir de 1º de janeiro de 2011.
Art. 7º – Revogam-se as disposições em contrário.
Lins, 14 de dezembro de 2010
Engº Waldemar Sândoli Casadei
Prefeito de Lins/SP
Registrada e publicada na Secretaria Municipal dos Negócios Administrativos, em 14
de dezembro de 2010.
José Roberto Alves de Oliveira
Secretário Municipal dos Negócios Administrativos
104
ANEXO D - Receita segundo as categorias econômicas
105
106
ANEXO E – Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD)
107
108