Políticas sociais e seus impactos socioterritorias no alto
sertão sergipano –um estudo sob a ótica do atual pnra
Nelmires Ferreira da Silva 1
[email protected]
Modalidade do Trabalho: Resultados de investigação
Eixo temático:
Política Sócias e Desenvolvimento no Contexto Neoliberal e
os desafios para o Trabalho Social.
Palavras-chave:
política social, socioterritorial, cidadania, denvolvimento rural,
território.
1-Introdução
Face à dinâmica no cotidiano rural, pode-se perceber nas duas últimas décadas do
século XX importantes metamorfoses no espaço agrário brasileiro, particularmente no
que se refere à forte presença de mudanças paradigmáticas para o desenvolvimento
rural. Observa-se, uma tentativa de redesenhar as políticas sociais para o campo sob um
novo viés de gestão alicerçado num planejamento estratégico de desenvolvimento
territorial sustentável.
Nesta direção, foi elaborado o II Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA),
apresentado na Conferência da Terra em Brasília/2003. Dentre outras medidas, trata-se
de um plano que integra o Programa de Governo e traduz-se num projeto de
desenvolvimento para o Brasil Rural. Propõe reconhecer os diversos segmentos sociais,
prevendo ações de promoção da igualdade de gênero, garantia dos direitos das
comunidades tradicionais, indígenas e quilombolas, ribeirinhos, atingidas por barragens e
grandes obras de infra-estrutura. Partindo deste breve esboço sobre a atual proposta de
política social para o meio rural, este estudo traçou como objetivo investigar alguns
sinalizações direcionados para os processos da gestão de políticas sociais e seus
impactos socioterritorias rural no Alto Sertão Sergipano a partir da operacionalização da
proposta do II PNRA.
Em tese este plano apregoa uma visão ampliada de que o campo não é apenas
lugar de produção, mas também, de qualidade de vida e cidadania. Alicerçada neste
discurso, as políticas sociais para o campo passam a serem pensadas através de um
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Profª Doutoranda em Serviço Social pela [email protected] (apresentadora do trabalho) e SILVA, Aline, F.
Mestranda em Sociologia pela UFS. BRASIL. Ponencia presentada en el XIX Seminario Latinoamericano de Escuelas de
Trabajo Social. El Trabajo Social en la coyuntura latinoamericana: desafíos para su formación, articulación y acción
profesional. Universidad Católica Santiago de Guayaquil. Guayaquil, Ecuador. 4-8 de octubre 2009.
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planejamento territorial estratégico de geração de trabalho, renda, produção de alimentos
e acesso aos direitos universais, cuja eixo se traduz na redução da pobreza no campo.
Assim, este estudo se apoiará numa abordagem teórico-metodológica compreendida na
sistemática histórico-dialética dentro do movimento das particularidades locais.
Adotou-se como estratégia de pesquisa ouvir os elaboradores e gestores deste
planejamento visando investigar o seu processo de implantação no Território do Alto
Sertão Sergipano nestes últimos três anos. Também utilizamos de uma rica bibliográfica
sobre as categorias território, territorialidade e sustentabilidade, associada a documentos
informativos e periódicos. Nesse processo investigativo foi possível apresentar alguns
indicadores de como estas propostas de gestão do conjunto de ações socioterritoriais
vem se efetivando no espaço agrário sergipano, sob a ótica do novo redesenho do Plano
de Base Local-Territorial de Reforma Agrária.
A natureza desta pesquisa possibilitou trazer à tona novos elementos que embora
incipiente, poderão contribuir com o processo de formatação da lógica de fortalecimento
dos sujeitos coletivos mediante a apropriação do espaço com qualidade de vida e
cidadania para o meio rural. As sinalizações podem fomentar novas
estratégias de
enfrentamento a pobreza no meio rural além de possibilitar uma nova direção a política de
Reforma Agrária Brasileira.
Nesta direção situamos algumas abordagens sobre as categorias a serem
discutidas, uma reflexão conjuntural seguida de informações coletadas durante o
processo investigativo. Assim, para fins didáticos este texto encontra-se sistematizado a
partir da introdução, seguida do corpo de desenvolvimento que traz concepções da
categoria território e territorialidade, a incorporação de um novo paradigma de
desenvolvimento apresentando alguns resultados das experiências locais e suas
considerações.
2-o Torritório e territorialidade nas políticas públicas
O cenário no meio rural do Brasil começou a apresentar algumas mudanças,
principalmente ao longo da década de 1990, devido a um conjunto de acontecimentos
mais ou menos articulados, que colocou no centro do debate a importância sociopolítica
da agricultura familiar na dinâmica do desenvolvimento do país: agravamento da crise
econômica, desemprego; aprofundamento político dos movimentos sociais e sindical no
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campo; ampliação do número de estudos relativos à unidade familiar de produção
agrícola e, finalmente, a implantação de um programa de política agrícola diferenciado
para as distintas categorias de agricultores familiares, assentados de reforma agrária,
indígenas e quilombolas (Schneider, 2005).
O novo modelo de reforma agrária vai para além da intervenção fundiária ao
desenvolvimento territorial. Sintonizada com a Constituição/88, situa-se sob base
territorial de desenvolvimento e na ótica dos novos instrumentos de gestão social. Assim,
conselhos (Conselhos Municipais de Desenvolvimento Regional Sustentáveis), fóruns,
seminário de colegiados desenvolvimento territorial, encontros nacionais, estaduais e
municipais de base municipais e territoriais, dentre outros espaços que vêm sendo criados
para elaboração e discussão de políticas públicas e sociais, com ações direcionadas ao
etnodesenvolvimento no meio rural (II PNRA,2003).
No contexto de inserção de novas formas de se pensar as políticas públicas, o
processo de universalização e abrangência dos diversos segmentos sociais passou a ser
prioritários, levando em consideração estratégias de abrangência e focalização de
necessidades. A concepção de políticas públicas passa a ser construída como “bem
comum”, dentro da perspectiva descentralizada, democrática, territorialista, centrando-se
no potencial humano e local, através de iniciativas inovadoras, que articulem diferentes
atores e organizações em redes sinérgicas capazes de convergir para um pacto social,
cuja protagonista - Estado, setor produtivo e sociedade civil – terão que redefinir seus
papéis para construir estratégias que atinjam a cidadania ( Singer,2000).
Os anos 1990 foram marcados pela notável volta dos temas de natureza territorial
nas Ciências Sociais e nas organizações internacionais de desenvolvimento. As
referências básicas dessa retomada não foram tanto às teorias da localização baseadas
na oferta e na mobilidade de certos fatores produtivos, e sim as externalidades positivas
que, paradoxalmente, as aglomerações eram capazes de produzir e que já tinham sido
localizadas, desde o final do século XIX, por Alfred Marshall.
O que caracterizava os distritos industriais, segundo Marshall, não era simplesmente
a aglomeração de setores economicamente correlatos, mas, sobretudo, um fator
intangível, certa “atmosfera” industrial que se materializava em três “economias externas”:
a difusão dos conhecimentos, das técnicas e da tecnologia, o desenvolvimento de
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máquinas de produção especializadas e a criação de um importante mercado local de
empregos (OCDE, 2001a, p. 17).
O tema ficou na sombra do início dos anos 1920 (com a publicação dos últimos
trabalhos de Marshall) até a descoberta pioneira dos distritos industriais italianos já nos
anos 1970, que imprimiu interessante coloração sociológica a essas realidades
produtivas, destacando o papel da confiança, do interconhecimento e da interação social
entre os indivíduos na formação de um ambiente em que se operava a “construção social
do mercado” (Bagnasco e Trigilia, 1993). Desde então, e, sobretudo durante a última
década, é crescente a preocupação dos economistas com a dimensão espacial do
crescimento econômico. Expressão desse movimento intelectual, a OCDE cria, em 1994,
uma “divisão de desenvolvimento territorial” e passa a editar, a partir de 2001, uma
publicação anual periódica, “As perspectivas territoriais da OCDE”.
“cada território dispõe de um capital específico, o ‘capital territorial ’, distinto daquele de
outros territórios...” (OCDE, 2001b, p. 15). Inspirado na idéia de “desenvolvimento
territorial”, Veiga propôs nova definição do meio rural, com base em critérios territoriais e
não setoriais (Veiga et al., 2001; Veiga, 2002).
Os territórios não são definidos pela objetividade dos fatores de que dispõem, mas,
antes de tudo, pela maneira como se organizam. Esses vínculos sociais nem sempre se
traduzem em formas de organização e resultados virtuosos: a proximidade pode ser
importante para a inovação – como ocorre, por exemplo, nas redes subjacentes ao
sucesso econômico do Vale do Silício (Castilla et al.,2001) – mas ela é, com imensa
freqüência, também, a base do provincianismo e das formas rotineiras de interação que
bloqueiam as inovações tecnológicas e organizacionais (Amin e Cohendet,1999). Ainda
assim, é importante reconhecer novas formas de organização produtiva no mundo
contemporâneo e os novos desafios que colocam à intervenção do Estado.
No sentido socioantropológico, Di Meo(1995), é “o ambiente de vida, de ação e de
pensamento de uma comunidade, associado à processos de construção de identidade”.
Para Abramovay (1998), “ um território representa uma trama de relações com raízes
históricas, configurações políticas e identidades que desempenham um papel ainda pouco
conhecido no próprio desenvolvimento econômico”. Chia, citado por Cirad-Sar (1996),
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define território como um “espaço geográfico construído socialmente, marcado
culturalmente e delimitado institucionalmente”.
Em meio a esta lógica, nasce como proposta alternativa às novas expressões da
questão social o paradigma do Desenvolvimento Territorial Sustentável, fundamentado na
obtenção de desenvolvimentos locais, nacionais e internacionais que integram objetivos
econômicos, sociais e ambientais (Gómez, 2005). Incorporando esta visão, o Plano
Nacional de Reforma Agrária representa uma inovação em relação ao modelo de reforma
agrária implementado nos últimos anos ao se orientar para fazer dos assentamentos
espaços de produção e qualidade de vida integrados ao desenvolvimento territorial.”
Foi a partir do II PNRA que a criação e o desenvolvimento dos novos
assentamentos passaram a se orientar por um projeto regional produtivo associado a um
plano de desenvolvimento territorial, definido conjuntamente com os beneficiários e
acompanhado pela assistência técnica.
Trata-se de planejar o processo de
desenvolvimento com base em recortes territoriais.
Entretanto, até hoje, a articulação entre políticas setoriais e território no Brasil consistise fundamentalmente em distribuir incentivos e conceder isenções como formas de
estímulo à localização produtiva em regiões deprimidas com base numa decisão do
Estado e na execução e controle de suas agências regionais. As superintendências, os
bancos regionais e os fundos constitucionais respondem a essa lógica redistributiva
própria a um período histórico de construção do Estado, cuja exaustão se revela nas
idéias atuais de governança, de parceria público-privado e de Estado em rede.
A dupla deficiência das políticas territoriais brasileiras – a ausência de uma
institucionalidade voltada à articulação localizada de atores diversos e a dissociação entre
políticas de desenvolvimento e a mobilização de recursos locais – que se opõem, ambas,
à territorialização do processo de desenvolvimento de regiões interioranas no Brasil e
formula propostas no sentido de sua superação. Sua idéia central é que o país necessita
de organizações intermediárias, além dos limites municipais, mas aquém dos próprios
Estados, que possam corporificar a construção conjunta de projetos estratégicos, ao
alcance da participação real dos grupos sociais neles interessados. Tais projetos serão à
base de uma nova relação entre atores locais e o Estado, a partir de contratos de
desenvolvimento e não mais em transferências controladas de recursos.
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No decorrer dos anos 1970/1980 o aprofundamento da crise econômica e social
acabaram por constituir um terreno fértil para a revisão do processo de desenvolvimento
em curso (Correia, 2006). Atrelado a isso, o despertar do movimento democrático, com a
ação dos movimentos sociais e de instituições variadas (FAO, INCRA), trouxeram para o
debate algumas preocupações, ainda que embrionárias, de reelaboração de uma nova
política agrícola para o campo.
Assim nos contexto dos fins do séculos XX e início do XXI, o II Plano Nacional de
Reforma Agrária Brasileira, alicerça no viés o inovador
modelo de Desenvolvimento,
agora, Territorial e Sustentável, é orientado pelos princípios democráticos da participação
social. Os sujeitos coletivos passam a serem chamados ao protagonismo, a construir sua
própria história, a resgatar a valorização de sua identidade, de sua cultura
local, a
promover a sinergia no seu território.
3-O alto sertão sergipano em processo de territorialidade
Na concepção do II PNRA é possível visualizar que nasce no Brasil, após décadas
sobre a égide do atraso e do autoritarismo, uma nova estratégia no processo de
planejamento e gestão para efetivar a política agrária. Nisso, acredita-se no diálogo
harmonioso entre estado e movimento sociais, no protagonismo, dentre outras diretrizes
propostas. Poder-se dizer que os sujeitos coletivos estarão vivenciando uma nova
construção da dimensão política no que se refere à configuração do poder local mediante
organização
e
participação?.
Na
dimensão
social
implantação
de
redes
socioassistênciais, parcerias, acesso aos direitos sociais?; e na perspectiva econômica a
sustentabilidade local?
Em Sergipe, no ano 2003, institui-se os territórios a partir da necessidade de
superação da visão localizada do desenvolvimento, o qual implicava na pulverização e
superposição de políticas pública. A nova estratégia de ação do II PNRA – integração de
ações e desenvolvimento territorial – MDA/SDT/INCRA e do II PRRA/SE.
A expectativa
dos movimentos sociais e setores populares com a possibilidade de participação efetiva
nas políticas públicas se aguçaram com a definição dos territórios,diagnóstico e
construção de estratégias de desenvolvimento rural.
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Nesta direção, o governo atual do Estado de Sergipe, definiu em 2007 oito
territórios de desenvolvimento, dentre este, o Alto Sertão Sergipano. Este faz parte da
microrregião do Sertão do São Francisco, onde situa-se a barragem e a usina hidrelétrica
do Xingó, na divisa com a Bahia e Alagoas. Abrange os municípios: Canindé do São
Francisco, Gararu, Monte Alegre de Sergipe, Nossa Senhora da Glória, Poço Redondo e
Porto da Folha.
Em seu diagnóstico constatou-se os piores índices de IDH e de exclusão social de
Sergipe situando seus municípios entre os piores do ranking nacional. É uma região
ocupada por tradicionais latifúndios de pecuária extensiva e/ou improdutivos, concentra
metade dos assentamentos e acampamentos de reforma agrária de Sergipe.
Verifica-se forte presença do campesinato sertanejo - posseiros e pequenos
proprietários, dedicados às culturas de subsistência e mercantil, além da comunidade
quilombola de Mocambo e a tribo indígena Xocó. População que traz em sua história a
vivência em um palco de luta pela terra e pela água – concepção de projeto de irrigação
empresarial / agronegócio versus projetos de reforma agrária e fortalecimento da pequena
agricultura familiar.
Apesar de ao longo do processo histórico, o Alto Sertão ter sido alvo de inúmeras
políticas públicas, projetos, programas sociais e pacotes tecnológico, nos fins do atual
século vivencia o retrato da “triste partida”, onde milhares de trabalhadores,
especialmente jovens sem perspectiva de cidadania no campo, mobilizam-se para outras
regiões em buscar de serviços de trabalho e serviços assistenciais básicos. Segundo
pesquisa realizada num universo de 212 jovens que vivem em áreas rurais de Sergipe,
apontou que a maioria não quer sair do campo, porém ,não vêem perspectiva (Silva,
2003).
Ainda baseada nesta pesquisa de campo (2003), as famílias rurais em Sergipe não
têm tido acesso a direito sociais básicos e muito menos ao conjunto de políticas públicas
de proteção social. Esse quadro se mostra inda mais expressivo no Alto Sertão. Conforme
pesquisas de campo realizada nessa área, constatou-se
temporária de jovens
ser freqüêntes a migração
para dentro do estado, enquanto 75,7% dos entrevistados
afirmaram que a maioria continua migrando para fora do estado (Santos,2000;
Santos,2004 e Conceição,2006).
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As pesquisas mostraram que os principais motivos da migração ou da mobilidade
para o trabalho estão relacionados à ausência de possibilidades de permanecer na terra,
não havendo, portanto, melhorias significativas para a fixação do jovem no meio rural.
Entre os entrevistados, as respostas mais freqüentes foram: falta de emprego no campo,
maiores oportunidades de emprego na cidade, vida sofrida no campo, dificuldades
climáticas, busca de melhorias nos estudos e equipamentos da rede sócio-assistencial,
apóio do governo etc.
Neste contexto, vive-se um paradoxo mediante uma conjuntura de avanços
democráticos, promulgados na Constituição Federal de 1988, que redesenhou
institucionalmente o Estado brasileiro ao introduzir novos instrumentos de gestão das
políticas públicas, com a mobilização de grupos sociais organizados que vem buscando
ocupar novos espaços de formulação, gestão, controle e avaliação de políticas públicas
(Raichellis:2000). Nesta direção nos diversos territórios, têm sido construídos planos na
perspectiva do desenvolvimento sustentável.
Diante da confluência entre um plano popular, democrática e um contexto expresso
pela negação de se efetivar a cidadania nestes espaços, questiona-se: quais impactos
socioterritoriais podemos observar no encaminhamento do atual governo, observando as
dimensões sociais,econômicas e políticas, sobretudo no aspecto que envolve a relação
de diálogo entre governo e movimentos sociais rurais e participação no seu processo de
planejamento e gestão conforme propõe II PNRA e o redesenho do território do Alto
Sertão Sergipano?.
Partindo de alguns elementos diagnosticados, em Sergipe, o INCRA começou a
se estruturar para atuar dentro da especificidade que a abordagem territorial demanda. A
Superintendência Regional de Sergipe–SR/23 adotou o enfoque territorial como base para
o planejamento e execução dos programas, projetos e ações.
Segundo o INCRA/SE vários programas/ações vêm se desenvolvendo nos
territórios rurais do Estado de Sergipe, as quais são anualmente previstas na sua
Programação Operacional, tais como: Recuperação dos Atuais Assentamentos; Novos
Assentamentos; Obtenção de Terras e Implantação de Assentamentos (PDA, crédito
instalação, crédito semi-árido, fomento, ATER, topografia, infra-estrutura); recuperação e
consolidação
dos
assentamentos
(PRA
-Recuperação
ambiental);
Cadastro
e
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Regularização Fundiária; Plano de Desenvolvimento Territorial; Comercialização da
Produção (PAA, compra antecipada, compra direta)-CONAB; Titulação e Apoio ao
Etnodesenvolvimento de Áreas Remanescentes de Quilombos; Promoção da Igualdade
de Gênero na Reforma Agrária etc.
O
Planejamento
Territorial
do
Desenvolvimento
de Sergipe no PPA 2007-2001 foi sistematizado tomando como base o
diagnóstico que partiu de três eixos de desigualdades sociais: Concentração social da
renda, em que 29% da população é considerada indigente; concentração espacial da
infra-estrutura social e produtiva no litoral - 67,6% e concentração do PIB Industrial nas
indústrias de petróleo e energia hidrelétrica - 43,7%.
As ações foram iniciadas em três grandes ações, a saber, Territorialização do
Estado; Definição dos investimentos públicos PPA; articulação entre investimentos
públicos e privados. Em seguida elaborou-se os planos territoriais e estaduais de
desenvolvimento proposto para 10 anos, seguida do processo avaliação e revisão anual.
Nesse processo observou-se a maciça participação popular nas conferências estaduais,
territoriais e municipais. Também podemos constatar a presença dos conselhos estadual,
territoriais e a formação de uma plenária.
No
trato as dimensões do pertencimento ao território
foram discutidas e
planejadas a partir da centralidade da identidade territorial observando os orientadores
econômico-produtiva, ambiental, social, político-institucional e cultural. Em seus quase 3
anos de governo foram realizadas: 75 conferências municipais;3 rodadas de conferências
territoriais;2 conferências estaduais; 8.671 demandas; participação de 24.700 sergipanos;
75 conferências municipais (PDR/2007).
Como produto obteve-se o levantamento das demandas locais e eleição dos
delegados; levantamento das demandas territoriais, estadual e levantamento das
demandas territoriais e estadual, sendo 89 programas 74 finalísticos; 70% das demandas
do planejamento participativo foram contempladas no PPA; R$ 2,5 bilhões em
investimentos (16% dos recursos do PPA) (PDR/2007).
Nesse percurso de construção do planejamento territorial no Estado de Sergipe
alguns depoimentos (Médio Sertão) mostraram alguns olhares da população sobre esta
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nova forma de pensar e gerir as políticas sociais para o território:“Para nós, o trabalho e a
família é o que tem de mais importante”
Pode-se observar uma visão de futuro acerca das ações territorializadas (Sul
Sergipano) na seguinte fala:“Ser reconhecido como um Território do trabalho, voltado para
o empreendedorismo coletivo, que reflita um espaço de discussão e participação, de
modo a garantir uma condição de vida auto-sustentável e uma elevada auto-estima de
viver de sua população”.
Assim chegou-se a compreensão que a missão (Agreste Central) é: “Fortalecer a
participação popular no Agreste Central, de modo a garantir a implementação das
políticas públicas e o desenvolvimento das potencialidades econômicas do território, com
o
envolvimento
das
suas
organizações
representativas,
contribuindo
para
o
desenvolvimento sustentável do estado de Sergipe”
Durante do a I Jornada de Desenvolvimento Territorial o gestor de ações do Alto
Sertão afirmou que: “ as boas práticas que vêm acontecendo tem trazido novos ares
para o Sertão, embora sabíamos que os desafios, a caminhada só está começando”).
De fato, o primeiro e grande passo desse novo modelo de desenvolvimento foi
dado através da construção e definição do território, das necessidades e anseios da
população local, além da presença de fóruns de desenvolvimento do território do Alto
Sertão. Ainda que tímida a participação, a novidade pareceu instigante, contendo como
resultado além do registro de falas aqueles que não se sentiam a vontade para expor-se
verbalmente, nem por escrita, através da linguagem simbólica, em seus singelos
desenhos puderam desenhar suas ansiedades.
Certamente grandes serão os desafios e suas expectativas,além de variáveis que
suscitam novos questionamentos, a própria legitimidade do processo, a condução e
incorporação desse projeto que ver o território enquanto sujeito são incognetacas a serem
investigadas.
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