MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO
AUDITORIA INTERNA
SECRETARIA DE ORIENTAÇÃO E AVALIAÇÃO
PARECER CORAG/SEORI/AUDIN - MPU/Nº 142/2013
Referência: Email de 25/10/2013
Protocolo AUDIN-MPU nº 1536/2013.
Assunto:
Avaliação de imóveis para locação.
Interessado: Procuradoria da República no Rio Grande do Sul.
O Senhor Secretário Estadual da PR/RS informa que houve aumento de pedidos de
reavaliação de imóveis e de locação de novas sedes para as unidades da PR no Estado e que,
provavelmente, pelo acréscimo da demanda por laudos de avaliação e por homologação no Estado, o
prazo médio de resposta da Superintendência de Patrimônio da União (SPU) teve significativo aumento.
2.
Nesse contexto, considerando ser a GRPU a opção de menor custo para a
Administração, questiona se persiste o seguinte entendimento desta AUDIN, exarado no Parecer
CORAG/SEORI/AUDIN – MPU nº 064/2008:
(…) a avaliação de compatibilidade do mercado deve ser feita mediante avaliação
prévia, por laudo elaborado pela GRPU, pela CEF ou por profissionais
devidamente habilitados, sendo que, nos dois últimos casos, o laudo de avaliação
técnica deve ser homologado pela GRPU, de acordo com o item 4.10 da ONGEADE-004/2003, devendo a unidade optar pela alternativa de menor custo
para o erário. (grifo nosso)
3.
Ademais, ainda tendo em vista a demora da GRPU na emissão de laudos e
homologações, questiona se poderiam ser utilizadas as seguintes alternativas:
1ª alternativa: o laudo de avaliação de locações ser realizado exclusivamente
pela Caixa Econômica Federal, com realização complementar de pesquisa de
preços pela própria PR/RS;
2ª alternativa: sendo inviável a opção anterior, se o laudo de locações poderia ser
contratado (mediante pagamento) junto à Caixa Econômica Federal, com
posterior envio para homologação da SPU, sem termos, nesse caso, a garantia de
que o prazo de análise seria efetivamente reduzido.
4.
Em exame, em princípio, registre-se que de acordo com o item 3.1.3.6 da
Macrofunção 02.11.07 (Imóveis de Propriedade da União) do Manual SIAFIWeb, somente é
exigida reavaliação1 do valor contábil de um imóvel cadastrado no SPIUNet quando ocorrer
diferença significativa em relação ao seu valor de mercado, vejamos:
3.1.3.6 - As avaliações ou reavaliações dos imóveis cadastrados devem ser
periodicamente realizadas/revisadas pelos Órgãos ou Entidades, a fim de que os
valores apurados estejam em consonância com mercado imobiliário.
1
A reavaliação pode ser realizada através da elaboração de um laudo técnico por perito ou entidade especializada, bem como por meio de relatório
de avaliação realizado por comissão de servidores, de que trata o item 6.1 da Instrução Normativa MPF/SG/SA/Nº 001/1993.
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5.
Quanto à necessidade de optar pela alternativa de menor valor, permanece a
orientação exarada no Parecer CORAG/SEORI/AUDIN – MPU nº 064/2008. Isso porque cabe à
Administração buscar a forma mais vantajosa para atendimento de suas necessidades, procurando
satisfazer adequadamente o interesse público pelo menor custo possível. Nada obstante,
justificadamente, pode-se deixar de adotar a alternativa de menor custo, caso essa opção possa
ocasionar prejuízos ao interesse público, hipótese em que não seria, portanto, a melhor opção para
atender adequadamente às necessidades da Administração.
6.
Desse modo, tem-se, ainda, que não sendo essa alternativa viável, é possível a
elaboração do laudo de avaliação do imóvel por terceiros – Caixa Econômica Federal ou outro
profissional devidamente habilitado –, conforme se depreende do disposto no inciso VIII do art. 1º
do Regimento Interno da Secretaria do Patrimônio da União – Anexo XII, da Portaria MP nº
232/2005, in verbis:
Art. 1º
(…)
VIII - promover, diretamente ou por intermédio de terceiros, a avaliação de bens
imóveis da União para as finalidades previstas na legislação vigente.
7.
No tocante a obrigatoriedade de homologação pela SPU dos laudos de avaliação
elaborados por terceiros, importa notar que o Tribunal de Contas da Uniao, em diversas ocasiões,
sugeriu a necessidade dessa homologação tanto para aquisição, como para a locação de imóveis de
terceiros, conforme pode se inferir dos acórdãos colacionados abaixo:
ACÓRDÃO/TCU Nº 1.864/2005 – PLENÁRIO
Voto do Ministro-Relator
(…)
7. Após as negociações de praxe, o valor contratado mensalmente foi de cerca de
R$ 761.300,00 para aproximadamente 33.100 m2, equivalentes a R$ 23,00/m2,
valor esse menor do que o homologado pela Secretaria do Patrimônio da União SPU, como se verá mais adiante.
8. O indício de que o valor de locação estabelecido no Contrato 29/2007 seria
mais caro que a média para a mesma região deriva de pesquisa realizada no
âmbito do TC 000.210/2008-3, (Acórdão 444/2008 - Plenário) que mostra que o
valor médio de aluguel dos imóveis no Setor de Indústria e Abastecimento - em
Brasília equivaleria aos R$ 19,28/m2 ofertados, de início, pela Premium (item 5,
subitem 5 do Relatório precedente).
9. Entretanto, o Laudo de Avaliação 050586136115/07, apresentado pela
Central de Avaliações e Perícias, por solicitação da Premium (fls. 538/575,
anexo, 1, v.4), foi homologado pela SPU (fls. 649, anexo 1, v. 5) pelo valor
mínimo de avaliação (R$ 23,99) por constituir preço de mercado máximo para o
padrão e localização do imóvel sob exame. Nesse laudo, foi considerada, para o
cálculo do valor do aluguel, a estrutura integralmente construída e disponível
para uso.
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ACÓRDÃO/TCU Nº 2.057/2008 – PLENÁRIO
Voto do Ministro-Relator
(…)
7. À vista do que consta dos autos, compreendo que o desfecho preconizado pelo
órgão instrutivo apresenta-se adequado à espécie, razão por que acolho referidas
conclusões, à exceção do encerramento do processo.
8. O contrato de locação do imóvel, nº 29/2007, firmado pela Anvisa e pela
empresa Premium Participações Ltda., naquele ato representada pela empresa
Atrium-Assessoria e Consultoria Imobiliária Ltda. (fls. 109/118, vol. princ.) foi,
de fato, precedido do Laudo de Avaliação nº 05058613615/07 (fls. 538 e segts.,
anexo 1, ordem 4) e homologado pela Gerência Regional de Patrimônio da
União/DF, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (fl. 649, anexo
1, ordem 5).
9. Com base no item 9 do mencionado Laudo, alusivo à descrição do imóvel (fl.
543, anexo 1, ordem 4), a Secretaria do Patrimônio da União, quando da
homologação, considerou os blocos "A" e "B", já construídos, e os blocos "C",
"D" e "E", a serem edificados (fl. 649, anexo 1, ordem 5).
10. Em seu subitem 11.1, relativamente ao valor de locação do imóvel (fl. 550,
anexo 1, ordem 4), prevê o Laudo de Avaliação que "para formação do valor
locativo mensal foram consideradas como prontas e em condições de uso todas as
benfeitorias e equipamentos especificados nesse Laudo de Avaliação e no
memorial descritivo.", lembrando que o contrato de aluguel foi firmado
considerando o preço de R$ 23,00 (vinte e três reais) o metro quadrado.
11. Ocorre que em oportunidade anterior, os blocos "A" e "B", à época já também
edificados, foram oferecidos à Anvisa, pela mesma locadora, ao preço de R$
19,28 (dezenove reais e vinte e oito centavos) o metro quadrado (fls. 455/458,
anexo 1, ordem 3).
12. Portanto, considerando que a Secretaria do Patrimônio da União
homologou o Laudo de Avaliação, solicitando que fosse considerado como valor
locativo o valor mínimo da avaliação, uma vez que tal "valor já se constitui como
valor de mercado máximo para o padrão e localização deste imóvel", procede a
sugestão formulada pela Unidade Técnica no sentido de a entidade envidar
esforços com vistas à alteração contratual, mediante o estabelecimento de valores
progressivos, tendo como marco inicial o valor de R$ 19,28, aplicando-se,
sobretudo aos blocos "A" e "B", inicialmente, limitando-se à importância de R$
23,00 em relação aos demais espaços.
8.
Ante essas manifestações da Corte de Contas e do comando contido no item 4.10.1
da ON/GEADE nº 004/2003, abaixo transcrito, esta Auditoria Interna vinha entendendo que,
inclusive no caso de locação de imóveis de terceiros, ou o laudo de avaliação de imóvel era emitido
pela SPU ou, no caso de emissão por terceiros, deveria por ela ser homologado.
4.10.1 Os laudos de avaliações técnicas efetuados por terceiros, para imóveis da
União ou de seu interesse, deverão ser submetidos à apreciação técnica da
Gerência Regional ou da Gerência de Área responsável, para que sejam
homologados quanto à observância das normas técnicas pertinentes.
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9.
Todavia, em que pese os procedimentos adotados até então quanto à homologação
pela SPU estarem adequados às orientações anteriores, os fatos relatados pela Unidade Consulente,
e os questionamentos apresentados levam à uma nova indagação sobre a obrigatoriedade legal de os
laudos de avaliação elaborados por terceiros, nos casos de locação, serem homologados pela SPU.
Essa a questão de mérito que passamos a reexaminar.
10.
Nesse sentido, cabe trazer a lume a legislação que trata do assunto. Primeiramente,
importa notar que a letra “j” do inciso XVII do art. 27 da Lei nº 10.683/2003, abaixo transcrito,
conferiu ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, competência para administração do
patrimônio da União.
Art. 27. Os assuntos que constituem áreas de competência de cada Ministério são
os seguintes:
(…)
XVII – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:
j) administração patrimonial.
11.
Posteriormente, foi expedido o Decreto nº 7.063/2010, revogado pelo Decreto nº
7.675/2012, atribuindo à Secretaria de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, a competência para administrar o patrimônio da União, conforme se verifica
em seu art. 39, in verbis:
Art. 39. À Secretaria de Patrimônio da União compete:
I – administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar pela sua conservação;
II – adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da
União;
III – lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação,
locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da
União e providenciar os registro e as averbações junto aos cartórios
competentes;
IV – promover o controle, fiscalização e manutenção dos imóveis da União
utilizados em serviço público;
V – proceder à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
VI – formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do
Patrimônino da União, e os instrumentos necessários à sua implementação;
VII – formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das
fundações públicas federais; e
VIII – integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as
demais políticas públicas voltadas para o desenvolvimento sustentável.
(Destacamos)
12.
Da leitura do dispositivo acima, depreende-se que a competência da Secretaria do
Patrimônio da União abarca somente os imóveis de propriedade da União e aqueles que a União
pretenda incorporar ao seu patrimônio. De igual modo, o Regimento Interno da Secretaria do
Patrimônio da União (RISPU) – Anexo XII da Portaria MP nº 232/2005 –, ao elencar as
competências da referida Secretaria, conforme se verifica abaixo, referiu-se tão só a imóveis que a
União tenha a propriedade, bem como àqueles que pretenda adquirir.
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ANEXO XII
REGIMENTO INTERNO DA SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
CAPÍTULO I
CATEGORIA E FINALIDADE
Art. 1º A Secretaria do Patrimônio da União, órgão subordinado diretamente ao
Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, tem por finalidade:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União, zelar por sua conservação e
formular e executar a política de gestão do patrimônio imobiliário da União
embasada nos princípios que regem a Administração Pública, de modo a garantir
que todo imóvel da União cumpra sua função socioambiental em equilíbrio com a
função de arrecadação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da
União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação,
locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da
União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios
competentes;
IV - promover o controle, fiscalização e manutenção dos imóveis da União
utilizados em serviço público;
V - administrar os imóveis residenciais de propriedade da União destinados à
utilização pelos agentes políticos e servidores federais;
VI - estabelecer as normas de utilização e racionalização dos imóveis da União
utilizados em serviço público;
VII - proceder à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
VIII - promover, diretamente ou por intermédio de terceiros, a avaliação de bens
imóveis da União para as finalidades previstas na legislação vigente;
IX - promover, na forma da legislação vigente, a alienação dos imóveis da União
não utilizados em serviço público;
X - conceder, na forma da legislação vigente, aforamento e remição;
XI - promover a cessão onerosa ou outras outorgas de direito sobre imóveis da
União admitidas na legislação vigente;
XII - efetuar a locação e o arrendamento de imóveis de propriedade da União;
XIII - autorizar, na forma da legislação vigente, a ocupação de imóveis da União
e promover as correspondentes inscrições;
XIV - estabelecer as diretrizes para a permissão de uso de bens imóveis da
União;
XV - processar as aquisições de bens imóveis de interesse da União;
XVI - adotar as providências administrativas necessárias à discriminação, à
reivindicação de domínio e à reintegração de posse dos bens imóveis da União;
XVII - disciplinar a utilização de bens de uso comum do povo e adotar as
providências necessárias à fiscalização de seu uso;
XVIII - promover, quando presente o interesse público, a doação ou cessão
gratuita de imóveis da União;
XIX - proceder à demarcação e identificação dos imóveis de propriedade da
União;
XX - formular política de cadastramento de imóveis da União e elaborar sua
planta de valores genéricos;
XXI - formular política de cobrança administrativa e de arrecadação patrimonial
e executar, na forma da legislação vigente, as ações necessárias à otimização de
sua arrecadação;
XXII - manter sob sua guarda e responsabilidade os documentos, títulos e
processos relativos aos bens imóveis dos quais a União detenha o domínio ou
posse; e
XXIII - coligir os elementos necessários ao registro dos bens imóveis da União e
aos procedimentos judiciais destinados à sua defesa. (Grifamos)
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13.
Nesse sentido, tem-se que a expressão “ou de seu interesse”, presente no art. 19, inc.
IV, e art. 20, inc. III do RISPU, bem como no item 4.10.1 da Orientação Normativa GEADE nº
004/2003, abaixo transcritos, refere-se aos imóveis cuja a propriedade a União pretenda adquirir e
incorporar ao seu patrimônio. Essa é a leitura que se harmoniza com o disposto no inciso III e V do
art. 40 do Decreto nº 7063/2010. Isso porque não pode norma inferior, no caso, portaria ou
orientação normativa, ampliar as competências para além dos limites estabelecidos na norma de
hierárquia superior.
Art. 19. À Coordenação-Geral de Engenharia e Fiscalização compete:
(...)
IV - propor normas e coordenar as atividades de avaliação de imóveis da União
ou de seu interesse;
Art. 20. À Divisão de Engenharia compete propor normas, orientar, acompanhar
e controlar atividades de:
(...)
III - avaliação de imóveis da União ou de seu interesse;
4.10.1 Os laudos de avaliações técnicas efetuados por terceiros, para imóveis da
União ou de seu interesse, deverão ser submetidos à apreciação técnica da
Gerência Regional ou da Gerência de Área responsável, para que sejam
homologados quanto à observância das normas técnicas pertinentes. (Grifos
nossos)
14.
Nessa novel linha de raciocínio, infere-se que não compete à referida Secretaria nem a
emissão de laudos de avaliação de imóveis de terceiros a serem tão somente locados pela Administração,
nem a homologação dos referidos laudos emitidos por terceiros. Assim, os procedimentos para avaliação
cabem ao órgão interessado na locação, direta ou indiretamente. Por oportuno, em face de que os laudos de
avaliação geralmente apresentam uma faixa de valores aceitáveis para a locação, recomenda-se que a
unidade interessada envide esforços de negociação pelo menor valor.
15.
A propósito, corrobora com essa nova linha de entendimento o Parecer nº 1252 5.12/2011/DPC/CONJUR- MP/CGU/AGU e o Parecer PGFN nº 248/2013, ambos parcialmente
transcritos abaixo:
PARECER Nº 1252 - 5.12/2011/DPC/CONJUR- MP/CGU/AGU
9. Finalmente do cotejo da legislação patrimonial extraímos uma relevante restrição à
competência para administração patrimonial da SPU. É que, em última instância, este
órgão entra em ação apenas quando o imóvel já é de domínio da União (ainda que não
incorporado formalmente) ou quando a União pretende adquirir sua propriedade (ainda
que o papel da SPU seja apenas o de incorporar o bem). Essa conclusão, conquanto
singela, é de extrema importância para firmamos a competência da SPU para elaboração e
homologação de laudos de avaliação, tema central da consulta.
(…)
“15. Já o item (b) da consulta, ao tratar da Administração Direta, não raras vezes o
interesse da União estará caracterizado. Todavia, não é o que se revela no subitem “i”,
que questiona sobre a atribuição da SPU na elaboração de laudo para locação de imóveis
de terceiros por órgão da Administração Direta para sua instalação. Isso porque, nessas
hipóteses, não são imóveis de domínio da União e nem cuja a propriedade pretenda
adquirir. Assim, entendemos que tem competência para avaliar o imóvel de terceiros para
fins de locação o órgão que nele se instalará ou mesmo outro órgão hierarquicamente
superior, mas não a SPU.” (Destacamos)
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PARECER PGFN Nº 248/2013
(…)
“4.3. Por sua vez, quanto à avaliação prévia do imóvel, mencionada na alínea “e” da
transcrição contida no item 4 deste parecer, há de se notar que a Secretaria do Patrimônio
da União, em face do entendimento sufragado pela Consultoria Jurídica do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (Parecer MP nº 1252-5.12/2011/DPC/CONJURMP/CGU/AGU), não mais promove avaliação de imóveis a serem locados pela
Administração Pública Direta. Assim, para promoção de tal mister, ao invés de a avaliação
ser empreendida pela GRU, a avaliação do imóvel deverá ser realizada diretamente pelo
órgão fazendendário ou indiretamente mediante processo de contratação de terceiros.”
16.
Diante do exposto, somos de parecer pela possibilidade de contratação da Caixa
Econômica Federal para elaboração de laudo de avaliação de imóveis, seja para locação ou para
aquisição, sendo necessária a homologação pela GRPU apenas para a segunda situação.
À consideração superior.
Brasília,
de novembro de 2013.
MARA SANDRA DE OLIVEIRA
Secretária de Orientação e Avaliação
De acordo.
Encaminhe-se à PR/RS e à SEAUD.
Em,
/11/2013.
SEBASTIÃO GONÇALVES DE AMORIM
Auditor-Chefe
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