SECRETARIA EXECUTIVA DE DESENVOLVIMENTO E ASSISTÊNCIA SOCIAL - SEDAS
GERÊNCIA DE PLANEJAMENTO, PROJETOS E CAPACITAÇÃO
HISTÓRICO E PRINCIPAIS INFORMAÇÕES SOBRE O ORÇAMENTO PÚBLICO
E O SEU CICLO
Orçamento público enquanto processo é composto por
um conjunto de ferramentas de planejamento e
execução das políticas públicas a partir de leis e
procedimentos de uma gestão em nível municipal,
estadual e federal. Como a gestão orçamentária
(planejamento e execução) é o que estabelece os
recursos para as ações das Políticas Públicas que serão
implementadas, o Orçamento Público representa um
importante instrumento para efetivação de direitos,
obviamente desde que priorizado nessa perspectiva.
Ou seja, a elaboração do orçamento público constitui o passo inicial do processo de
planejamento do setor público, pois é por meio desse instrumento que os governantes, em
qualquer esfera, poderão apresentar à sociedade quais serão os programas prioritários de
governo, com a discriminação da origem e do montante de recursos a serem obtidos, bem
como a realização das despesas.
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dos Orçamentos
Públicos, que estão definidos nas seguintes Leis:
 Constituição
 Lei 4.320/64
 Lei de Responsabilidade Fiscal.
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CICLO ORÇAMENTÁRIO
Refere-se ao planejamento das receitas e despesas
Diz respeito aos três Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário)
Sua formulação e de responsabilidade do executivo
Obrigatoriamente é apreciado pelo Legislativo
Acontece em prazos definidos por lei e em cada ente da federação
Os instrumentos (PPA, LDO e LOA) são formulados e executados a partir de normas legais
A não formulação é considerada improbidade administrativa e cabível penalidade
A Transparência das informações orçamentárias e a participação da sociedade é direito e,
portanto, obrigação dos gestores.
EVOLUÇÃO DO CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO
Nem sempre foi assim. Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os
chamados orçamentos tradicionais, que se importavam apenas com o gasto. Eram meros
documentos de previsão de receita e autorização de despesas sem nenhum vínculo com um
sistema de planejamento governamental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se
ia arrecadar e decidia-se o que comprar, sem nenhuma prioridade ou senso distributivo na
alocação dos recursos públicos.
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Orçamentos Tradicionais
Foi na Inglaterra, em 1217, que surgiu o embrião do orçamento público, desde então, os
instrumentos para controlar as ações dos governos e dos governantes vêm sendo
gradualmente aperfeiçoados. No século XIX, grande parte dos orçamentos públicos
praticados em todo mundo apresentava já semelhanças com as formas atuais de controle,
mas foi novamente na Inglaterra que surgiu como instrumento formalmente acabado, por
volta de 1822, quando o chanceler do erário passou a apresentar anualmente ao
parlamento britânico, um documento que fixava a receita e a despesa de cada exercício.
Sua principal função foi possibilitar aos órgãos de representação um controle político
sobre os órgãos executivos.
O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de OrçamentoPrograma, segundo o qual o Orçamento não é apenas um mero documento de
previsão da arrecadação e autorização do gasto, mas um documento legal que contém
programas e ações vinculados a um processo de planejamento público, com objetivos
e metas a alcançar no exercício (a ênfase no Orçamento-Programa é nas realizações do
Governo).
1891
 Formulação da Lei nº 23, de 30 de outubro que conferiu competência ao Ministério da
Fazenda para "centralizar, harmonizar, alterar ou reduzir os orçamentos parciais dos
Ministérios para organizar a proposta", indo de encontro a legislação da época que
determinava que toda e qualquer iniciativa de lei era de exclusiva competência do
Poder Legislativo. O impasse foi superado em 1892 pela decisão tomada de que o
Executivo apresentaria a proposta como subsídio ao Poder Legislativo, que deliberaria.
1936
 Criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil subordinado ao Executivo que
propôs modificações na técnica orçamentária e sugeriu a criação de um órgão
especializado, incumbido de tratar os problemas orçamentários do governo federal.
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1946
 Nova Constituição explicita a criação de planos setoriais e regionais, com reflexos no
orçamento, ao estabelecer vinculações com a receita. A experiência brasileira na
elaboração de Planos Globais até 1964 caracterizou-se por contemplar somente os
elementos de despesa com ausência de uma programação de objetivos, metas e
recursos reais, intensificando a desvinculação dos Planos e dos Orçamentos.
1964
 Através de decreto cria-se o cargo de Ministro Extraordinário do Planejamento e
Coordenação Econômica com a atribuição de:
 dirigir e coordenar a revisão do plano nacional de desenvolvimento econômico;
 coordenar e harmonizar, em planos gerais, regionais e setoriais, os programas e
projetos elaborados por órgãos públicos;
 coordenar a elaboração e a execução do Orçamento Geral da União e dos orçamentos
dos órgãos e entidades subvencionadas pela União, harmonizando-os com o plano
nacional de desenvolvimento econômico.
 Também em 1964, é formulada a Lei nº 4.320 que traçou os princípios orçamentários
no Brasil e é ainda hoje, a principal diretriz para a elaboração do Orçamento Geral da
União, apesar de várias alterações que foram sendo realizadas ao longo desses anos. A
referida Lei estabelece pela primeira vez os princípios da transparência orçamentária
no seu art. 2º:
1967
 Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro criou o Ministério do Planejamento e
Coordenação Geral e estabelece como sua área de competência a programação
orçamentária e a proposta orçamentária anual.
1972
A Subsecretaria de Orçamento e Finanças, hoje Secretaria de Orçamento Federal,
assume a atribuição de órgão central do sistema orçamentário e passa a tratar o
processo orçamentário como partes integrantes de um mesmo conjunto de diretrizes,
programas e projetos, formulados de maneira consistente, una e harmônica, como
expressão dos objetivos governamentais em determinado período. Devem traduzir, em
termos financeiros, todos esses objetivos, diretrizes, programas e projetos; e definem
de forma mais exaustiva e com especificação completa dos esquemas financeiros,
todos os projetos e atividades a serem desenvolvidos no período trienal mais imediato.
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1988
A Constituição Federal de 1988 inaugurou um marco na distribuição de competências
no processo orçamentário, assim relacionados:
1. Tentativa de recuperar a figura do planejamento na administração pública
brasileira, mediante a integração entre plano e orçamento: isto ocorreu por
meio da criação do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO);
2. Conclusão do processo de unificação orçamentária: o novo Orçamento Geral da
União (OGU) passou a integrar o Orçamento Fiscal (OF), o Orçamento da
Seguridade Social (OSS) e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais
(OIEE).
3. Recuperação da participação do poder Legislativo para discorrer sobre a matéria
orçamentária: assegurou-se a participação do Legislativo ao longo todo o ciclo
orçamentário, isto é, desde a definição de prioridades no PPA e das diretrizes
específicas para cada exercício financeiro na LDO até a aprovação da Lei
Orçamentária Anual (LOA).
4. Inclusão da participação da sociedade no processo de formulação,
implementação e controle das políticas públicas, o que tem se constituído em
desafio até os dias atuais.
2000
A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu
responsabilidades para o administrador público em relação aos Orçamentos da União,
dos Estados e Municípios, como o limite de gastos com pessoal, por exemplo. A LRF
instituiu a disciplina fiscal para os três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário,
estendendo também a disciplina aos Orçamentos de Estados e Municípios.
Os objetivos de toda política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as
distorções, visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, e alocar os
recursos com mais eficiência. O Orçamento tem a função de também regular o mercado
e coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e externalidades negativas (fatores
adversos causados pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc).
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O CICLO ORÇAMENTÁRIO
PLANO PLURIANUAL
O PPA é a Lei que define as prioridades do Governo
pelo período de 4 (quatro) anos. O projeto de lei do
PPA deve ser enviado pelo representante do Poder
Executivo ao Poder Legislativo no primeiro ano de
cada mandato.
De acordo com a Constituição Federal,
o PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas
da administração pública federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada”.
Despesa de capital: grupo de
despesas que contribuem
para formar um bem capital
ou adicionar um valor a um
bem já existente, assim como
transferir, por compra ou
outro meio de aquisição, a
propriedade entre entidades
do setor público ou do setor
privado para o primeiro.
Com a adoção deste plano, tornou-se obrigatório o Governo planejar todas as suas
ações e também seu orçamento de modo a não ferir as diretrizes nele contidas,
somente devendo efetuar investimentos em programas estratégicos previstos na
redação do PPA para o período vigente. Conforme a Constituição, também é sugerido
que a iniciativa privada volte suas ações de desenvolvimento para as áreas abordadas
pelo plano vigente.
OBJETIVOS DO PPA
Definir com clareza as metas, prioridades da administração e resultados esperados.
Estabelecer a relação necessária entre as ações e a
orientação estratégica do governo.
Possibilitar que os orçamentos anuais sejam coerentes com
as diretrizes e metas do plano.
Organizar, em programas, as ações que resultem em aumento de bens ou serviços que
atendam as exigências da
sociedade.
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LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO
A LDO antecede a lei orçamentária, é uma lei ordinária válida apenas por um ano, é
formulada pelo Executivo como projeto de lei e enviado ao Poder Legislativo.
No Brasil, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO tem como a principal finalidade
orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de investimento
do Poder Público, incluindo os poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e as empresas
públicas e autarquias. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual - LOA com as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no Plano
Plurianual.
A lei de diretrizes orçamentárias - LDO define as metas e prioridades do governo para
o ano seguinte, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre
alterações na legislação tributária e estabelece a política das agências de
desenvolvimento.
A LDO antecipa e orienta, assim, a direção e o sentido dos gastos públicos e os parâmetros
que devem nortear a elaboração do projeto de lei orçamentária para o exercício
subseqüente. Os programas e as ações, cujas prioridades e metas são definidas pela LDO
para constar do projeto de lei orçamentária de cada exercício, são apresentados em um
texto anexo ao texto legal, constituindo-se em um detalhamento anual de metas
estabelecidas no PPA, as quais são selecionadas para o exercício em questão.
O poder executivo, no caso de Pernambuco, possui prazo até o dia 01 de agosto de cada
ano para encaminhamento da LDO ao Legislativo, que por sua vez tem 45 dias para
apreciação.
A LDO também estabelece os percentuais para os créditos que se adicionam ao orçamento
original e cuja necessidade é conseqüência de ocorrências como:
Insuficiência de uma dotação orçamentária para atender às despesas planejada - Suplementares;
Uma situação nova, para a qual não foram incluídos recursos na lei do Orçamento - Especiais;
Uma situação de urgência, diante de uma eventualidade social ou um fato da naturezaExtraordinários.
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LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
A Lei Orçamentária Anual disciplina todos os programas e ações do Poder Público no
exercício. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar consignada no Orçamento.
No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a
proposta orçamentária (projeto de lei) enviada pelo Poder Executivo, fazendo modificações
que julgar necessárias, por meio de emendas, votando ao final o projeto. Procedimento
padrão seguido por todos os entes da federação.
A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final
de cada Legislatura (15.12 de cada ano). Depois de aprovado, o projeto é sancionado
e publicado pelo representante máximo do Poder Executivo, transformando-se na
Lei Orçamentária Anual.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as despesas do Governo de
acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade
de realização de despesas acima do limite que está previsto n a Lei, o Poder Executivo submete
ao legislativo um novo projeto de Lei solicitando crédito adicional.
Receitas abrangem todos os Recursos
Financeiros recebidos pelo ente público, ou
seja, o somatório de vários tributos
Despesas são todos os gastos efetuados pelo ente
público para atender às necessidades de
manutenção, custeio da máquina administrativa.
O Orçamento Público é um documento legal (aprovado pelo legislativo) contendo a
previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em
um determinado exercício, geralmente compreendido por um ano (janeiro a
dezembro). No entanto, para que o orçamento seja elaborado corretamente, ele
precisa se basear em estudos e documentos cuidadosamente tratados que irão
compor todo o processo de elaboração orçamentária do governo.
Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder Executivo
muitas vezes a editar Decretos com limites orçamentários e financeiros para o gasto,
abaixo dos limites autorizados pelo Legislativo. São os intitulados Decretos de
Contingenciamento, que limitam as despesas abaixo dos limites aprovados na
lei orçamentária.
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É elaborada anualmente pelo poder Executivo em atendimento à Constituição Federal
e a Lei Federal 4.320/64, que estabelece as normas gerais para elaboração, execução e
controle orçamentário.
É elaborada para possibilitar a concretização das situações planejadas no Plano
Plurianual. Obedece a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelecendo a programação
das ações a serem executadas para alcançar os objetivos determinados, cujo
cumprimento se dará durante o exercício financeiro.
A Constituição determina que o Orçamento deva ser votado e aprovado até o final de
cada legislatura. Depois de aprovado, o projeto é sancionado e publicado pelo
representante do Poder Executivo (Presidente/a Governador/a Prefeito/a),
transformando-se na Lei Orçamentária Anual.
LOA
O Orçamento Fiscal do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário
O Orçamento de Investimentos das Empresas Controladas
O Orçamento de Seguridade Social, compreendendo as ações de saúde, assistência social
e previdência social
A LOA tem que ser compatível com o PPA
O Orçamento não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e fixação de
despesa.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Unidade – Só existe um Orçamento para cada ente federativo (no Brasil, existe um
Orçamento para a União, um para cada Estado e um para cada Município). Cada ente
deve possuir o seu Orçamento, fundamentado em uma política orçamentária e
estruturado uniformemente. Não há múltiplos orçamentos em uma mesma esfera.
Universalidade – o Orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a
administração direta e indireta dos Poderes. A Lei orçamentária deve incorporar todas
as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública que receba recursos
orçamentários ou gerencie recursos federais pode ficar de fora do Orçamento.
Anualidade / Periodicidade – o Orçamento cobre um período limitado. No Brasil, este período
corresponde ao ano ou exercício financeiro, de 01/01 a 31/12. O período estabelece um limite
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de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve se
realizar no exercício que corresponde ao próprio ano fiscal.
Legalidade – O Orçamento é objeto de uma lei específica (Lei ordinária no Brasil), e como tal,
deve cumprir o rito legislativo próprio, com o cumprimento de todos os quesitos, inclusive seu
sancionamento e publicação pelo executivo ou Legislativo.
Publicidade – O Orçamento deve ser divulgado quando aprovado e transformado em lei.
Equilíbrio – As despesas autorizadas no Orçamento devem ser, sempre iguais às receitas
previstas. Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos.
Tão importante quanto as informações sobre o processo de formulação do orçamento são as
informações sobre a sua execução, mas isso é outra história, ou em outras palavras, é outro
texto.
BIBLIOGRAFIA
BRASIL, Constituição da República Federativa do. Texto Constitucional de 05 de
outubro de 1988 com alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais de
nº de 1992 a 43, de 2004, e pelas emendas Constitucionais de revisão de n.
1 a 6 de 1994. Brasília: Senado Federal, 2004.
Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas das
finanças públicas voltadas para as responsabilidades na gestão fiscal e dá outras
providências. Brasília, 2000;
Lei 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do
Adolescente, e dá outras providências. Brasília, 1990;
Lei 4.320, de 17 de março de 1964. Institui normas gerais de direito financeiro
para elaboração e controle financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
balanços da União, dos estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Brasília, 1964;
CENTRO DE CULTURA LUIZ FREIRE. 10 Questões que você precisa saber sobre
Orçamento Público. Olinda, 2006.
Denise Cristina Corrêa da Rocha, Navegar e Entender o Orçamento é preciso, s.d
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