A SAÚDE PÚBLICA EM UBERLÂNDIA NO CONTEXTO DA REFORMA DO
ESTADO: PRIVATIZAÇÃO E PRECARIZAÇÃO DO TRABALHO
Lara Luísa Marques Babilônia 1
Resumo
O foco de análise do trabalho em tela será a transferência da gestão do serviço de saúde
pública para instituições não estatais – especificamente para as Organizações Sociais (OSs)
- na cidade de Uberlândia, MG. No contexto neoliberal e de Reforma do Estado, merece
especial atenção a característica que diz respeito à redução do tamanho do Estado,
especificamente no que concerne à desresponsabilização na prestação de inúmeros serviços
sociais. Assim, uma das possibilidades é ilustrada pela transferência (via publicização) da
gestão de serviços públicos para “Organizações Não Governamentais”, representantes
daquilo que atualmente denomina-se “terceiro setor”.
Envolta por um discurso de eficiência e agilidade, a Publicização é denominada pelo
extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) como o
movimento em direção ao setor público não-estatal, no sentido de o responsabilizar pela
execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser
subsidiados pelo Estado. Assim, as instituições não estatais ganham proeminência tanto na
formulação quanto na implementação das políticas públicas, uma vez que o próprio Estado,
por meio da publicização, incita a participação de tais instituições, principalmente, na
gestão de políticas sociais. Com base em uma revisão parcial da bibliografia que se
debruça sobre o Neoliberalismo e a Reforma do Estado, foi realizado um estudo de caso
sobre a transferência da gestão dos serviços de saúde pública para OSs na cidade de
Uberlândia MG. As OSs, por meio do contrato de gestão, tem legitimidade e maior
flexibilidade para administrar todos os recursos e bens públicos. Neste sentido, nota-se a
incorporação de elementos inspirados no setor privado, dispensa da realização de licitações
e de concursos públicos, o que abre brechas para a corrupção e precariza o trabalho.
Constata-se que este processo implica em mudanças no âmbito estatal, na dinâmica de
formulação e implementação de políticas públicas, bem como, nas relações sociais e
trabalhistas. A publicização via OSs privatiza o serviço de saúde pública, na medida em
que, abrange todas as medidas para redução do tamanho do Estado.
INTRODUÇÃO
As transformações recentes na gestão dos serviços de saúde produziram novidades
na natureza da prestação do serviço, na forma do gozo dos direitos, na transparência dos
procedimentos e nas condições de trabalho no interior das unidades de saúde. Tais
transformações dizem respeito, sobretudo, à transferência da responsabilidade do Estado
para Organizações não governamentais (ONGs) qualificadas como Organizações Sociais
(OSs). Antes de dar o devido tratamento ao processo, é fundamental mostrar suas raízes,
contextualizá-lo e apontar o pano de fundo em que foi construído.
1
Universidade Federal de Uberlândia UFU – Email [email protected]
O cenário é o da segunda metade do século XX. Assim, é possível dizer que do
final da Segunda Guerra Mundial até a década de 1970 houve grande crescimento
econômico no mundo. A isso podemos associar o modelo de acumulação fordista e as
políticas keynesianas e social-democráticas que permitiram ao mundo capitalista
presenciar incrementos sensíveis nos PIBs (Produto Interno Bruto) e a ampliação dos
direitos sociais (HOBSBAWN, 1995; HARVEY, 2000) capazes de permitir analistas
batizarem os trinta anos do Pós Guerra como sendo dourados. Mas, a partir do início da
década de 70, o capitalismo começou a dar sinais de crise, tendo como traços mais
evidentes a queda da taxa de lucro, esgotamento do padrão de acumulação
taylorista/fordista, hipertrofia da esfera financeira, crise do welfare state e aumento das
privatizações.
Assiste-se a uma erosão crescente do compromisso entre Estado, capital e trabalho,
e da chamada “relação salarial fordista” (HARVEY, 2000). Neste contexto de crise,
acirram-se lutas sociais para reivindicação de melhores salários e condições de trabalho. A
crise do modelo de acumulação fordista foi enfrentada pela reestruturação produtiva, isto é,
por um novo modelo de produção: a acumulação flexível.
A referida crise – do fordismo e do Welfare State - teve como saída este novo
modelo de produção - acumulação flexível ou toytotismo. De acordo com Barbosa e Silva
(2008), este modelo tem como apoio a flexibilidade dos processos de trabalho, dos
mercados de trabalho, dos produtos, padrões de consumo e de direitos sociais. O que se
prima é o enxugamento da força de trabalho na fábrica, sendo que o foco é o consumidor.
A reestruturação produtiva induz também a novas relações entre Estado 2 (strictu
senso) e sociedade civil. Desta forma, como ressalta Barbosa e Silva (2008) valores e
políticas públicas, arranjados em razoável sintonia denunciam o cumprimento de papéis
formadores de uma renovada direção intelectual e moral.
De tal modo, se seguiu também um intenso processo de reestruturação da produção
do trabalho. Dentro desse processo, o padrão produtivo taylorista e fordista foi substituído
2
Fazendo uma análise do pensamento de Gramsci, “o Estado em sentido amplo, com “novas determinações”,
comporta duas esferas principais: a sociedade política (que Gramsci também chama de “Estado em sentido
estrito” ou de Estado-coerção) que é formada pelo conjunto dos mecanismos através dos quais a classe
dominante detém o monopólio legal da repressão e da violência e que se identifica com os aparelhos de
coerção sob controle das burocracias executiva e policial-militar; e a sociedade civil, formada principalmente
pelo conjunto das organizações responsáveis pela elaboração e/ou difusão das ideologias, compreendendo o
sistema escolar, as Igrejas, os partidos políticos, os sindicatos, as organizações profissionais, a organização
material da cultura (revistas, jornais, editoras, meios de comunicação de massa), etc.” (1999).
ou alterado pelas formas produtivas flexibilizadas e desregulamentadas, das quais a
chamada acumulação flexível e o modelo japonês ou toyotismo que são modelos de
produção capitalistas responsáveis pela organização e pelo gerenciamento do trabalho com
o objetivo de aumentar a produtividade, em conseqüência, o lucro.
O trabalho assumido sob relações capitalistas de produção exige intercâmbio de
relações, mercadorias e dinheiro, assim, a sua diferença específica é a compra e a venda da
força de trabalho. Na medida em que o capitalista compra a força de trabalho, ele compra
algo que é infinito em potencial, mas ao mesmo tempo limitado em sua concretização pelo
estado subjetivo dos trabalhadores e, portanto, o processo de trabalho acaba por tornar-se
responsabilidade do capitalista.
No cenário capitalista de reestruturação produtiva, em resumo, o funcionário é
conduzido a produzir mais trabalho, a trabalhar mais, no mesmo período de tempo
considerado e dentro das condições técnicas vigentes, logo, a carga de trabalho aumenta
significativamente. A análise da intensidade está voltada para os resultados. Neste sentido,
há intensificação do trabalho quando se verifica aumento do gasto de energia do
trabalhador em suas atividades, sejam físicas ou intelectuais ( DAL ROSSO, 2008).
Portanto, a base objetiva da precarização do trabalho se caracteriza pela
intensificação (e a ampliação) da exploração da força de trabalho, pelo desmonte de
coletivos de trabalho e da resistência sindical e, pela fragmentação social nas cidades em
virtude do crescimento exacerbado do desemprego em massa (ALVES, 2009).
Além disso, a precarização também se reflete no aumento da jornada de trabalho,
na desregulamentação das leis trabalhistas e dos contratos de trabalho, na contratação por
terceirização, na flexibilização, desregulamentação, na gestão por resultados, no aumento
do ritmo e velocidade da produção e da qualidade total. Necessariamente, a
desregulamentação deve ser operada no interior dos Estados, a partir de processos
legislativos ou institucionais oficiais. Portanto, requer reformas.
Neste sentido, Boito Jr. (1999) a adoção da política neoliberal significa um
abandono progressivo das responsabilidades sociais do Estado – principalmente direitos
trabalhistas – como uma importante estratégia de responder tanto ao declínio das taxas de
lucro das empresas quanto à retomada do domínio capitalista. Assim, a política neoliberal
se constitui num elemento vital da precarização do trabalho.
Reforma do Estado: em sintonia com o modelo neoliberal
Neste contexto de crise do capitalismo e de reestruturação produtiva, o
neoliberalismo pode ser entendido dialeticamente como resultado e resultante do processo
de reestruturação, como forma de superar a crise e reproduzir o capital. Segundo Teixeira
(1998), o neoliberalismo nasceu como uma reação teórica e política ao modelo de
desenvolvimento que estava centrado na intervenção do Estado (o Estado de Bem Estar
Social), assim, o neoliberalismo passou a se constituir na principal força estruturadora do
processo de acumulação de capital e crescimento econômico.
De acordo com Sader (2008) o Estado neoliberal, isto é, o Estado da era da
globalização 3, busca fortalecer o direito à propriedade individual, o império da lei e as
instituições de livre mercado e livre comércio, como instrumentos para garantir a liberdade
individual.
A principal tese dos neoliberais é a de que o Estado está enfraquecido e/ou em crise
e que precisa ser amplamente reformado. Neste sentido, o relatório do Banco Mundial
(1997) diz que o Estado está mudando e precisa se tornar mais eficiente. Neste diapasão, o
Estado deve transferir parte das suas obrigações para agentes privados, pressupondo a
existência de capacidades inatas (eficiência, efetividade, eficácia) para o desenvolvimento
das atividades para os quais o Estado já teria, supostamente, demonstrado incapacidade. É
nesta toada que terceirizam - e porque não dizer privatizam - os serviços sociais para
Organizações não governamentais, as ONGs.
Das marcas características do neoliberalismo já enumeradas acima, merece especial
atenção aquela que diz respeito à redução do tamanho do Estado, especificamente no que
concerne à desresponsabilização na prestação de inúmeros serviços sociais. A renúncia a
tais obrigações pode-se dar de várias formas. Uma das possibilidades é ilustrada pela
transferência dos serviços públicos para a gestão de “Organizações Não Governamentais”,
representantes daquilo que atualmente denomina-se “terceiro setor”.
3
Held e McGrew (2001), acerca da opinião dos céticos (Callinicos et AL., 1994; Gordon, 1988; Hirst, 1997;
Hoogvelt, 1997), em relação à globalização informam que “Em síntese, o discurso sobre a globalização é
entendido como uma construção primordialmente ideológica – um mito conveniente, que, em parte, ajuda a
justificar e legitimar o projeto global neoliberal, isto é, a criação de um livre mercado global e a consolidação
do capitalismo anglo-americano nas principais regiões econômicas do mundo” (HELD E MCGREW, 2001,
p. 16).
É significante ressaltar o motivo das aspas quando ponderamos sobre o “terceiro
setor”. Em consonância com Montaño (2002), fizemos a opção de empregar aspas no
termo “terceiro setor” por se tratar de um conceito que segmenta a realidade social, uma
vez que divide a realidade social em Primeiro Setor (Estado), Segundo Setor (mercado) e
Terceiro Setor (Sociedade Civil), dividindo a realidade social em três esferas autônomas.
Entretanto, sob a ordem do capital, as lutas de classes estão presentes e, ainda, há
reprodução de um todo social para a manutenção do sistema capitalista, logo, a realidade
não é fragmentada. É, portanto, preciso entender as contradições constitutivas da vida
social que resultam da negação e superação de uma determinada ordem.
O “terceiro setor” seria conceituado, segundo Montaño (2002) como o conjunto de
organizações mais ou menos formais da sociedade civil, ou seja, organizações e/ou ações
da “sociedade civil”, (não-estatais e não mercantis). O aumento “Terceiro Setor”, conforme
Montanõ (2002) é um fenômeno integrado que parte do mesmo projeto neoliberal que, por
um lado, reduz o papel do Estado na intervenção social, redirecionando sua modalidade de
ação - focalizada e desconcentrada - e por outro lado, cria uma demanda lucrativa para os
serviços privados e, finalmente, estimula a ação voluntária e filantrópica de um “terceiro
setor” substitutivo da ação estatal.
Além disso, as ONGs podem abrir portas para a corrupção, na medida em que,
podem se tornar parceiras do poder público retirando o poder público do espaço em que
deveria a rigor ocupar, como por exemplo, a gerência dos serviços de saúde, pois são
serviços essenciais à população e que deveriam ser gerenciados pelo governo que foi eleito
e, portanto, tem legitimidade para tal função.
A proeminência do “terceiro setor” com relação aos movimentos sociais 4, mostra
que há uma mudança nas relações sociais, no sentido de que, antes, com movimentos
sociais fortes, havia maiores reivindicações e pressões populares sobre o Estado, na medida
em que os Movimentos Sociais eram autônomos, não havia parceria direta, institucionaliza,
com o Estado. Com o fortalecimento das ONGs, de certa forma, há uma substituição dos
movimentos sociais pelas mesmas, nota-se que a pressão social da população de diminui e
as reivindicações passaram a ser mais focadas, pontuais. E os novos movimentos sociais
também são mais focalizados, não pretendem uma mudança radical da sociedade, mas, sim
4
Sobre movimentos sociais e “terceiro setor” ver: GOHN, Maria da Glória. Os sem terras, ONGs e
cidadania: a sociedade civil brasileira na era da globalização. São Paulo: Cortez, 1997.
mudanças exatas, precisas, focalizadas. O “terceiro setor”, assim, passa a ser parceiro do
Estado na formulação e na prática das políticas públicas e assim, passa a ser um “braço” do
Estado, logo, a autonomia para fazer reivindicações ao Estado, certamente, diminui.
Portanto, com a emergência do neoliberalismo e concomitantemente o
fortalecimento das teorias sobre o “terceiro setor” e das instituições que parte dele se
proclamam e do discurso sobre a Reforma do Estado, acontecem também mudanças no
setor público. E é neste contexto que é implementada, de forma robusta, a Reforma do
Estado no Brasil.
Aquilo que se denominou de Reforma do Estado, por sua amplitude, pode ser mais
bem entendida como reforma do aparelho do Estado. Como reconhecida por parte da
bibliografia especializada (Nogueira, 1998), trata-se de uma reforma adaptativa, isto é, a
importação de procedimentos administrativos vigentes em alguns países do mundo e
circunscritos à uma corrente teórica da administração pública denominada Nova Gestão
Pública. A reforma foi implementada num movimento pujante no governo Fernando
Henrique Cardoso, sob a direção do Ministério da Administração Federal e Reforma do
Estado (MARE), passando a constituir uma proposta ampla e concreta, visando mudanças
inerentes em aspectos de cunho previdenciário, político e administrativo. Segundo o
MARE, a crise brasileira do final da década de 70 e 80 foi também uma crise do Estado.
Nesta perspectiva, o Estado desviou-se de suas funções básicas para ampliar a presença no
setor produtivo, o que levou ao agravamento da crise fiscal. Além disso, o Estado é
caracterizado como lento e ineficiente para a magnitude e a complexidade dos desafios que
o país passou a enfrentar diante da globalização econômica (PDRAE, 1995).
As medidas neoliberais iniciadas no governo Collor tiveram continuidade no
governo FHC que adota as premissas de uma reforma administrativa implementando uma
administração gerencial no país. Segundo suas próprias premissas, o MARE tem como
dever, fazer uma reforma para fortalecer estrategicamente o Estado, colocando-o no
controle das políticas públicas, exercendo funções regulatórias onde o mercado não o faz e
respondendo com agilidade às demandas sociais, buscando uma comunicação direta com
sociedades cada vez mais complexas (MARE, 1997).
Em síntese, para o MARE a administração pública gerencial deveria ser substituída
pela administração gerencial, inspirada no setor privado, buscando maior agilidade,
flexibilidade e eficiência na gestão pública. Neste sentido, adota-se premissas como a
delimitação do tamanho do Estado; redefinição do papel regulador do Estado; recuperação
da capacidade financeira e administrativa de implementar as políticas tomadas pelo
governo (governança); e aumento da capacidade do governo de intermediar interesses e
conflitos, de garantir a legitimidade e governar (governabilidade).
Desta forma, afirma Barreto (1999), que como resultado do tríplice processo de
privatização, publicização e terceirização – medidas implementadas por meio do MARE a ação governamental direta fica reduzida ao núcleo estratégico e ao setor das atividades
exclusivas do Estado.
De acordo com o MARE, a Publicização é o movimento em direção ao setor
público não-estatal, no sentido de o responsabilizar pela execução de serviços que não
envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é
o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica.
Há mudanças, por conseguinte, no regime de propriedade das entidades executoras
de determinados serviços públicos, que são definidos pelo MARE como Serviços NãoExclusivos do Estado. Fazem parte deste núcleo as instituições que não possuem o poder
de Estado; como exemplos deste núcleo podemos destacar os hospitais, as universidades,
os centros de pesquisa e os museus. Conforme o PDRAE são serviços que não podem
originar lucro. Portanto, as Organizações Sociais (OSs) têm papel fundamental na
dinâmica da Reforma do Estado, principalmente no setor dos serviços não-exclusivos do
Estado.
O modelo de Organizações Sociais (OSs) foi criado por meio da Medida Provisória
nº 1.591, de setembro de 1997, convertida na Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998.
Segundo o PDRAE (1995) tem como objetivo permitir a descentralização de atividades no
setor de prestação de serviços não-exclusivos, a partir do pressuposto de que esses serviços
serão mais eficientemente realizados, todavia, serão financiados pelo Estado. Conforme
Barreto:
As organizações sociais são definidas como pessoas jurídicas de direito
privado, constituídas sob a forma de fundação ou de sociedade civil sem
fins lucrativos, que se habilitam à administração de recursos humanos,
instalações e equipamentos pertencentes ao Poder Público e ao
recebimento de recursos orçamentários para a prestação de serviços
sociais. Para ter direito à dotação orçamentária, essas entidades deverão
obter autorização legislativa para celebrar contratos de gestão com o
Poder Executivo. A relação entre as organizações sociais e o Estado é
regulada por compromissos mútuos estabelecidos em Contratos de
Gestão celebrados com o Poder Executivo. (BARRETO, 1999, p. 122).
Entretanto, fazendo uma análise crítica do modelo de Organizações Sociais e,
concordando com a visão de Torres (2007), é possível dizer que as OSs têm deficiências
tais como a falta de autonomia, falta de conhecimento técnico das Comissões de
Acompanhamento de Avaliação, falta de recursos humanos e infra-estrutura para
funcionamento da OS, além de propiciarem a burla da lei de licitação (nº 8666/1993) e do
Regime Jurídico Único (nº 8112/1990), há falta de transparência (pois, os sítios não
disponibilizam informações e documentos). Além disso, há discricionariedade na escolha
da OS e, os serviços sociais são incompatíveis com as metas contratualizadas.
Logo, os balanços da bibliografia mais crítica apontam para um processo de
desorganização e privatização do Estado (NOGUEIRA, 2004), desvios e ilegalidades,
ampliação do patrimonialismo (VIOLIN, 2006), redução da cobertura e precarização do
serviço, além do reconhecimento de que a verdadeira motivação desta novidade
institucional é a tentativa de escapar aos mecanismos de controle (licitação) e de precarizar
o trabalho (modalidades não previstas no RJU).
Diante do que viu, são questionáveis as intenções primeiras do processo
publicização. Partindo de um diagnóstico duvidoso de crise do Estado, não oferecem
qualquer garantia de que o ingresso de organizações privadas na prestação de serviços
sociais possa representar avanços na qualidade, na transparência, no controle social e na
moralidade do gasto.
A GESTÃO DA SAÚDE PÚBLICA NO CONTEXTO DE REFORMA DO ESTADO:
O CASO DE UBERLÂNDIA – MG
O objeto da pesquisa está localizado na aplicação do modelo de OS na área da
saúde, portanto, será importante tecer alguns comentários acerca do direito que a
compreende e o sistema que a gere (o Sistema Único de Saúde – SUS).
A criação do SUS resultou de um processo social que exigiu luta política principalmente disputas entre dois projetos: a Reforma Sanitária e a Privatista - e seus
princípios coincidem com as bandeiras levantadas pelo movimento de redemocratização do
país. A criação do SUS, na Constituição de 1988, insere-se num contexto amplo de crise e
num contexto de surgimento e apogeu do neoliberalismo. Logo, o processo de Reforma do
Estado estava em curso no Brasil e, não obstante, a área da Saúde não escapou da reforma
administrativa e tem como pano de fundo o enxugamento dos gastos do Estado, isto é, a
racionalização dos gastos na área da saúde. É neste contexto que a o “terceiro setor”
corporificado na figura das OSs aparece na formulação e, principalmente implementação
da gestão das políticas públicas de saúde. Trataremos do caso específico
sobre a
transferência dos serviços de saúde pública de Uberlândia MG 5, especificamente das
Unidades de Atendimento Integrado (UAIs) para as entidades do “Terceiro Setor”.
As UAIS são responsáveis pelo atendimento ambulatorial e pronto atendimento,
além de consultas especializadas. E, neste sentido, um dos marcos históricos do
atendimento à saúde em Uberlândia foi a fundação das UAIS, em 1994. Inicialmente foram
três as unidades criadas, situadas nos bairros Planalto, Luizote e Pampulha. Estas unidades,
desde seu inicio, foram geridas pela entidade do “terceiro setor” a Fundação Maçônica
Manoel do Santos (FMMS). A FMMS venceu solitariamente - pois, foi a única concorrente
neste processo - a licitação para firmar o termo de parceria com a Prefeitura Municipal de
Uberlândia (PMU) e então, começa a sua função de gestora das UAIs. A FMMS venceu
solitariamente - pois, foi a única concorrente neste processo - a licitação para firmar o
termo de parceria com a Prefeitura Municipal de Uberlândia (PMU) e então, começa a sua
função de gestora das UAIs.
Assim, constatamos que, mesmo sem a realização de processo licitatório, a FMMS
passa a administrar novas unidades de saúde, as UAIs. Não obstante, conforme ressalta
Barbosa e Silva (2010), ainda antes da Emenda Constitucional nº 19/98 6 ter sido aprovada
pelo Congresso Nacional e sancionada pelo presidente da república à época, em
Uberlândia o serviço de saúde já era gerido por entidades do chamado “terceiro setor”.
Entretanto, em 23/06/2004, o Ministério Público Federal (MPF) ajuizou uma ação
civil pública (processo 2004.38.03.004938-3) contra a União, a Prefeitura Municipal de
Uberlândia (PMU) e contra a Fundação Maçônica Manoel dos Santos (FMMS), para sanar
irregularidades existentes na gestão dos postos de saúde locais, culminando com o término
da parceria entre PMU e FMMS. Todavia, o término da parceria entre FMMS e PMU não
fez com que a PMU, ou seja, que a Secretaria Municipal de Saúde de Uberlândia
administrasse inteiramente, diretamente o serviço de saúde da cidade de Uberlândia. Então,
Uberlândia sintonizada com a lógica da Nova Gestão Pública promulga - no final da gestão
5
Uberlândia é uma cidade do interior de Minas Gerais e está localizada no Triângulo Mineiro. Atualmente
sua população gira em torno de 608.369 – dados IBGE 2007.
6
A Emenda Constitucional nº19, de quatro de junho de 1998 foi um dos marcos na reforma administrativa,
uma vez que modificou o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e
agentes políticos, além de dar novo tratamento a questões como estabilidade, descentralização, participação
popular, dentre outros.
Virgílio Galassi (1997-2000) - a Lei Complementar 7.579, inaugurando a “era” da
Publicização, em compatibilidade com as Leis Federais 9.637/98 7 e 9.790/99 8.
Como alicerce para o estudo em tela, tomarei como base de análise breve a UAI
São Jorge gerida pela Organização Social Missão Sal da Terra. 9 Esta administra a UAI São
Jorge desde 2008, ano de sua fundação. Conforme a Lei Federal 9.637/98 e a Lei
Complementar 7.579, não houve obrigação de licitação para a contratação da mesma. E,
segundo a PMU, foi publicado no Diário Oficial do Município aviso de convocação
tornado público que estavam abertas as inscrições para qualificação de Organização Social
para atuação administrativa subsidiária e complementar da UAI São Jorge. Entretanto, a
missão Sal da Terra foi a única interessada que apresentou a documentação exigida no
aviso de convocação, sendo qualificada OS e, consequentemente habilitada a celebrar
contrato de gestão com o município de Uberlândia.
Como contrapartida, a Prefeitura Municipal de Uberlândia (PMU) exigiu que, para
receber os recursos necessários para a gestão da UAI, a Missão cumpra o contrato de metas
estabelecido. Podemos verificar que se materializa no contrato de gestão, os principais
objetivos da Reforma do Estado, na medida em que são colocadas metas e indicadores, a
gestão do serviço de saúde é feita integralmente por uma OS, sendo que a PMU, isenta-se
da gestão. Cabe apenas à PMU repassar os recursos financeiros e trimestralmente fazer
uma avaliação dos resultados, isto é, averiguar se as metas estabelecidas foram cumpridas
e, se não forem cumpridas, há renegociação da PMU com a OS. Todas estas mudanças
fazem parte de um movimento robusto da PMU com a reforma do Estado, no sentido da
administração focada nos resultados/metas e a transferência dos serviços para
Organizações Sociais, mediante contrato de gestão.
Este modelo de gestão abre brechas para a corrupção ao mesmo tempo em que há
diminuição da transparência na gestão. Vários apontamentos críticos podem ser feitos,
como por exemplo a precarização do trabalho.
7
Esta lei dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, a criação do Programa Nacional
de Publicização, a extinção dos órgãos e entidades que menciona e a absorção de suas atividades por
organizações sociais, e dá outras providências.
8
Esta lei dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras
providências.
9
A UAI São Jorge já nasce com o contrato de gestão firmado entre PMU e Missão Sal da Terra e, ainda, ela
é considerada modelo para as demais UAIs e, além disso, a pesquisa sobre Satisfação do Usuário (que era o
foco inicial desta pesquisa) embora não tenha sido completada, se desenvolveu nesta unidade, deste modo,
a gama de informações acumuladas se refere primordialmente à esta UAI então, por todos estes motivos,
tomamos como base de análise a UAI São Jorge sob a gestão da OS da Missão Sal da Terra.
Discorrendo sobre o processo de publicização e conseqüentemente sobre
precarização do trabalho nesta conjuntura March (2011 p.159) diz que:
Parte dos trabalhadores da saúde passaria a ser regido pela CLT, com redução de
seus direitos se comparado ao RJU, constituindo-se num processo de
precarização do trabalho. A flexibilização dos direitos dos trabalhadores,
elemento central das reformas neoliberais, atingiu profundamente os
trabalhadores do serviço público, tanto os contratados pela CLT, que sofreram
com o desemprego e a precarização de suas condições de trabalho, resultante,
sobretudo, da privatização das empresas estatais, como os regulados pelo sistema
estatutário. Para, além disso, foram alvo de uma campanha difamatória,
resultando na perda de legitimidade junto à população usuária dos serviços
públicos.
Analisando o caso de Uberlândia, no tocante a questão do trabalho nas UAIs,
percebemos que a gestão do trabalho na Saúde em Uberlândia não difere da lógica, já
apresentada, do trabalho no SUS, em geral, no contexto do neoliberalismo. Logo, como
averiguamos, por meio do Contrato de Gestão firmado entre a OS e a PMU, há
desregulamentação dos direitos trabalhistas, já que há, além de outros elementos,
inexistência de concursos públicos nas UAIs. Assim, os trabalhadores são admitidos via
processo seletivo e o regime de trabalho é CLT. Além disso, dentro das próprias unidades
de saúde, há também serviços prestados por empresas terceirizadas.
A prefeitura isenta-se totalmente da gestão da UAI, especialmente nas relações
trabalhistas, visto que a Missão Sal da Terra deve responsabilizar-se integralmente pela
contratação, dispensa e pagamento de pessoal, inclusive pelos encargos sociais e
obrigações trabalhistas decorrentes, em obediência aos preceitos legais. No contrato de
gestão analisado, há um alinhamento com a orientação do governo federal, uma vez que,
mesmo com o ônus para a instituição de origem, a UAI não pode utilizar servidores
públicos.
Importante ressaltar que o número de funcionários contratados pelas entidades do
“Terceiro Setor” para exercerem funções na área da Saúde Pública em Uberlândia é
superior ao número de funcionários da PMU. De acordo com o Relatório de Gestão da
Saúde em Uberlândia do ano de 2010, 34,5% de funcionários apresentam vínculos diretos
com a Administração Publica. Com relação à força de trabalho mediada por um agente
contratante que não o próprio município de saúde, e que desempenha suas atividades no
estabelecimento de saúde, temos 65,5%. A tabela abaixo expressa os números. Veja:
Total de funcionários da secretaria Municipal de Saúde no ano de 2010:
ANO
PMU
FMMS
Missão Sal da
HMMU
TOTAL
Terra
1. 741
2010
2.639
428
235
5.043
Fonte: Relatório de Gestão – PMU – 2010
São números expressivos e que - levando tudo o que já foi dito sobre precarização
do trabalho - conduzem a análise de que o trabalho na saúde em Uberlândia é
predominantemente precarizado.
Desta forma, são várias as denúncias de irregularidades nas UAIs. No sítio do
Sindicato dos Médicos de Minas Gerais (SINDMED) é possível encontrar várias notícias
de irregularidades das UAIs. Entre estas denúncias estão a falta de alvarás sanitários para
funcionamento, de medicamentos e de condições de trabalho para plantonistas, além de
superlotação e estrutura física deficitária.
Portanto, são inúmeras denúncias mostrando irregularidades das UAIs o que
corrobora com nossa tese de que a gestão dos serviços de saúde pública nas mãos das OSs
torna o trabalho mais precarizado e, além disso, privatiza o serviço. O Sr, José Veridiano10
resume:
E quem são os mais prejudicados nisso?, Os trabalhadores da...da saúde.
Por que ele está diminuindo o recurso do sistema de previdência, né, a
contribuição é menos, ele pode prejudicar no sentido de não ter
confiança, ele não tem confiança no sistema, né...hoje ele pode estar
trabalhando, amanhã ele pode não estar trabalhando, outros diversos
tipos de interesse. Ele pode também não...é...embora tenha uma política
hoje de...de participação, ou de educação continuada, ou de capacitação,
que ajuda o trabalhador, mas não tem uma política de...salário, não tem
uma política de valor, né, da...do trabalhador...não tem como você fazer
isso. Por que se nós pegarmos a RH SUS, que foi discutida através
da...baseada na 10ª Conferência Nacional de Saúde, o RH SUS prevê que
em cada lugar em que tiver no mínimo 50 trabalhadores de saúde, você
tem uma comissão que discute ali a questão dos trabalhadores, né, a
questão funcional, de recursos, de estrutura, né, de trabalho, para ele ter
uma qualidade, tanto prestando serviço quanto uma qualidade de vida
dele dentro do trabalho. Hoje isso é muito complicado para discutir.
Porque quando eu transfiro...quando o sistema público transfere a gestão
de material e contratação para outro, terceirizou, de alguma forma ele
está dizendo é o seguinte, “eu estou lavando minhas mãos em relação
aos trabalhadores e em relação à estruturação do equipamento. Eu
libero o dinheiro, e você compra, aí você vai comprar no...né, da sua
maneira”. Contratação de pessoal, vai discutir, aí nós temos vários
entes...é...de gestão, dentro de uma sistema...que a premissa de gestão é
ter 5 gestões, né, de...de OS.
10
Entrevista realizada com José Veridiano que é usuário do SUS, técnico administrativo da Universidade
Federal de Uberlândia, mestre de cerimônia e secretário geral do Conselho Municipal de Saúde.
Neste sentido, por tudo que já mostramos e analisamos, constatamos que, de fato,
há precarização do trabalho na gestão da saúde via OSs. Além de ser prejudicial aos
trabalhadores da saúde, isso redunda, também, numa queda da qualidade para o grupo de
pessoas que dependem do apoio estatal, pois os serviços, como afirma Montanõ (2002), se
tornam focalizados e pontuais. Além disso, podemos constatar que há privatização 11 do
serviço, uma vez que são as ONG’s – que não têm legitimidade - que passam a administrar
serviços e bens com dinheiro público.
CONCLUSÕES
Na conjuntura da reestruturação produtiva, crise do Welfare State, crise do capital
dos anos 1970, o neoliberalismo surge como uma reação teórica e política ao modelo de
desenvolvimento centrado na intervenção do Estado e passa a ser então, um dos pilares do
processo de acumulação de capital e crescimento econômico. Assim, como já discutimos e
mostramos ao longo do texto, o processo de Reforma do Estado está em sintonia com o
neoliberalismo, na medida em que, a principal tese desta corrente é que o Estado está
enfraquecido e, portanto, precisa ser reformado, no sentido de enxugar gastos,
principalmente no que diz respeito à “questão social”, assim, estimulando a diminuição do
tamanho do Estado. Assim sendo, podemos constatar que, deste modo, o ideário neoliberal
contribui e legitima o processo de Reforma do Estado. Contudo, também, por todas as
evidências mostradas, a Reforma do Estado no Brasil, é funcional ao neoliberalismo.
A reforma do Estado no Brasil e seus mecanismos de implementação, como a
publicização via OSs – foco de nosso trabalho – levam ao sucateamento do serviço público
oferecido, uma vez que privatizam o serviço de saúde pública - pois como afirma Di Pietro
(2008), privatização, em sentido amplo, abrange todas as medidas para redução do
tamanho do Estado - visto que transferem a gestão do serviço de saúde para OSs, por meio
11
Maria Sylvia Zanella Di PIETRO (2008) afirma que, privatização, em sentido amplo, "abrange todas de
medidas com o objetivo de diminuir o tamanho do Estado e que compreendem, fundamentalmente:
a) desregulação (diminuição da intervenção do Estado no domínio econômico);
b) desmonopolização de atividades econômicas;
c) a venda de ações de empresas estatais ao setor privado (desnacionalização ou desestatização)
d) a concessão de serviços públicos (com a devolução da qualidade de concessionário à empresa privada e
não mais a empresas estatais, como vinha ocorrendo);
e) os contracting out (como forma pela qual a Administração Pública celebra acordos de variados tipos para
buscar a colaboração do setor privado, podendo-se mencionar, como exemplos, os convênios e os contratos
de obras e prestação de serviços); é nesta última formula que entra o instituto da terceirização “
do contrato de gestão, e estas administram todos os recursos e bens públicos, com várias
brechas para desvios de verbas.
Além disso, a gestão da saúde pública realizada via OSs contraria o que diz a
Constituição Federal, onde se lê que a Saúde é direito de todos e dever do Estado. Ou seja,
a saúde pública deve ser administrada pelo Estado, portanto, não deve haver transferência
da gestão para OSs. O Estado é o responsável direto pela gestão da Saúde. O SUS é um
sistema universal de saúde pública e suas diretrizes vão à contramão do ideário neoliberal,
como vimos. Assim, a Reforma do Estado, ao criar a publicização e as Organizações
Sociais como instrumentos da gestão de saúde pública, como é caso estudado, interrompe,
atravanca o processo de implementação, de fato, do SUS. Os movimentos sociais e os
conselhos de saúde (principalmente, os herdeiros do Movimento Sanitarista) são
extremamente críticos a este processo, formando frentes de combate à privatização do
SUS. 12
Portanto, notamos que há precarização do trabalho, visto que os trabalhadores
devem cumprir as metas estabelecidas no contrato de gestão, logo, há aumento da
intensidade do trabalho. Além disso, neste modelo não há exigência de concursos públicos,
deste modo, os trabalhadores são contratados por processo seletivo, portanto, seu contrato
de trabalho é via CLT, e como vimos, isso fere a estabilidade do trabalhador e os demais
direitos trabalhistas, se comparado ao trabalhador do setor público, de regime RJU.
Portanto, o ônus da Reforma do Estado atinge a todos, visto que esta não diz
respeito apenas a uma reforma na máquina administrativa, mas, é uma reforma que traz
mudanças tanto na máquina administrativa quanto na sociedade como um todo. Assim, a
gestão da saúde feita por OSs leva a grandes conseqüências, como a mudança de
paradigma da gestão da saúde e, portanto, prejuízo ao SUS enquanto instituição - e também
às suas concepções - e prejuízo aos trabalhadores da saúde, que perdem seus direitos. Além
disso, causa impacto na sociedade, visto que é um processo que não se extinguiu junto com
MARE, mas é um processo atual e que se dissemina na mesma proporção que se dissemina
suas irregularidades e denúncias.
REFERÊNCIAS
12
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