O ÍNDICE DE EXCLUSÃO SOCIAL, COMO INDICADOR DE
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: REFLEXÕES
PRELIMINARES
SANDRA DA CRUZ GARCIA DO ESPÍRITO SANTO AGUIAR
Profa. Msc do Depto de Administração e Coordenadora de pós-graduação da
Universidade Federal de Rondônia
RESUMO
A preocupação em realizar este estudo, surgiu da constatação da diversidade de
conceituação, e abrangência de indicadores no entorno de Desenvolvimento Sustentável e a forma
como os indicadores, que dão indícios das interferências em todos os campos da sociedade. O
objetivo deste estudo foi o de identificar esses temas de inclusão/exclusão social sob o prisma:
padrão de vida digno, conhecimento e vulnerabilidade juvenil. Os indicadores selecionados na
pesquisa foram os mesmos utilizados por Pochman e Amorim (2003): concentração de jovens,
analfabetismo, escolaridade, emprego, violência, pobreza, desigualdade e exclusão social. Concluise que os programas e ações do governo devem estar voltados de forma à redução dos bolsões de
inclusão social, delineados em conformidade com os objetivos estratégicos de médio prazo e
definidos no Plano Pluri Anual - PPA.
ABSTRACT
The concern in conducting this study came from the diversity of the concept and scope of indicators
for sustainable development and how these indicators give evidence of interference in the various
fields of society. The objective of this study was to identify those themes of inclusion-exclusion
through the lens: standard of living, knowledge and youth vulnerability. The indicators selected in
the search were the same used by Pochman and Amorim (2003): concentration of young people,
illiteracy, education, employment, violence, poverty, inequality and social exclusion. It was
concluded that the programmes and actions of government should be focused in order to reduce
pockets(bolsões) of social inclusion, outlined in accordance with the strategic objectives defined in
the medium term and Multi Annual Plan - MAP.
1. Introdução
Nas últimas décadas, a sociedade tem assistido um intenso processo
transformação, sob a influência de vigoroso processo desenvolvimentista, que
pode ser analisada sob o prisma dos impactos negativos que causa, tanto nos
aspectos sociais como nos ambientais. Discussões a respeito da culpabilidade da
degradação em foco apontam de um lado o “homem” como agente da degradação
e de outro “nós”, os mesmos “homens” como agentes passivos desta degradação.
O fato é que o avanço de tecnológico e científico, facilmente identificada nos
últimos séculos, eleva o poder predatório do homem sobre a frágil natureza, que
desprotegida, pressente sua incapacidade de reagir. Em meio a esta crise, surge,
neste contexto, segundo Matos (1997), as primeiras propostas de
desenvolvimento sustentável, discutidas primeiramente em Estocolmo e
materializadas na Conferência Rio-92. Pela primeira vez, sentiu-se a globalização
dos problemas ambientais, e a partir daí o discurso em torno de sustentabilidade
está cada vez mais presente em todos os ambientes.
A definição mais disseminada de sustentabilidade, enquanto
desenvolvimento é a do Relatório de Brundtland (WCED, 1987), que considera
que o “desenvolvimento deve satisfazer as necessidades do presente sem
comprometer a habilidade das gerações futuras para satisfazerem suas próprias
necessidades”. Apesar de não ser a única, e da falta de consenso na definição,
esta visão focaliza o longo prazo e os interesses inter-geração. Baseia-se ainda
nas dimensões econômica, ambiental e social, intimamente relacionados
Em meio ao emaranhado de definições, autores como Temple (1992) afirma
que o uso massivo do termo significa que este representa muitas coisas e nada ao
mesmo tempo. Neste contexto, definir quais os indicadores que melhor represente
o DS torna-se uma árdua tarefa. Pensando nisso, optou-se por trabalhar com um
índice que fosse mais abrangente que o IDH, que considera apenas três
indicadores, e que pudesse mostrar outros temas que configuram a desigualdade
social. Assim, o objetivo deste estudo foi o de identificar esses temas de inclusão/
exclusão social sob o prisma: padrão de vida digno, conhecimento e
vulnerabilidade juvenil. O artigo caracteriza-se na sua metodologia como uma
revisão de literatura dentro das abordagens a respeito dos índices de
sustentabilidade. Para isso fora realizadas leituras e apontamentos de autores,
tais como: Osmar Siena, Fritjof Capra, Márcio Pochman, que tratam a respeito dos
índices de sustentabilidade e exclusão social. O Índice de exclusão social (IES) foi
apresentado por Pochmann e Amorin (2003) e avaliam-se sete indicadores:
concentração de jovens, analfabetismo, escolaridade, emprego, violência,
pobreza, desigualdade e exclusão social.
Esse estudo traz as reflexões preliminares sobre as relações existentes
entre os indicadores que formam o índice de exclusão social e como este se
conectam com o desenvolvimento sustentável.
2. O Desenvolvimento Sustentável: características gerais
Pensar em desenvolvimento sustentável, nos remete a pensar em meio
ambiente, à sua constante degradação, à industrialização alicerçada em
desmatamento, mutações ambientais e perda do solo. Por muito tempo, a relação
homem X natureza foi visto sob a ótica de crenças religiosas como uma ação
predatória do primeiro sobre o segundo. Segundo Siena, hoje, esses mesmos são
vistos como os detentores da solução para muitos dos problemas ambientais que
se vivem hoje, visão esta que é um dos fundamentos de sustentabilidade.
O advento da Revolução Industrial trouxe consigo um outro tipo de relação
homem X natureza (Capra, 1999). Pôde-se reconhecer outros tipos de desemprego e
pobreza. Considerando estes aspectos, Malthus1 observou que a população deveria
parar de crescer, porque havia um limite para produção de alimentos devido à
escassez de terra e a perda de fertilidade do solo (Pearce e Turner, 1990).
1
Thomas Malthus (1766-1834) considerou que a revolução industrial aconteceu devido ao crescimento
populacional e não em conseqüências das instituições humanas, formulando a chamada teoria da população
ou dos limites – segundo a qual era insustentável o crescimento geométrico desenfreado da população, frente
ao aumento linear da produção de alimentos.
A necessidade de um conceito que definisse Desenvolvimento Sustentável
em todo seu arcabouço originou-se com as idéias precursoras de Shumacher2
(1982) com o livro Small is beautiful, ou “O negócio é ser pequeno”, o qual
defende um estilo de vida baseado no associativo e habilidades manuais. Passa
pela Conferência das Nações Unidas (ONU) de Estocolmo (1972) onde é
inicialmente reconhecida a importância da gestão ambiental. Nesta mesma época,
um grupo conhecido como Clube de Roma reúne-se para analisar a crise
ambiental. Porém o conceito surge formalmente com o Relatório Brundtland
(Matos, 1997), sendo a Rio-92, a Conferência da ONU sobre Desenvolvimento e
Ambiente, de maior relevância para tratar da crise ambiental como a Agenda 21 e
Desertificação.
Em vista da multiplicidade de conceito de desenvolvimento sustentável, o
desafio passa a ser estabelecer uma definição mais genérica e unificada, que
considere o crescimento dos centros urbanos frente à capacidade de suporte dos
ecossistemas:
“Do ponto de vista econômico, a possibilidade de crescimento tem
que ser definida de acordo com a capacidade de suporte dos
ecossistemas, pensando-se simultaneamente em maior equidade
e aumento da eficiência econômica (que suavize os processos de
elevação da entropia). Essas são regras iniciais de um modelo de
desenvolvimento sustentável, que deve contemplar objetivos
ecológicos relacionados com a integridade dos ecossistemas, com
a manutenção da capacidade de suporte dos sistemas naturais,
com a preservação da biodiversidade (necessária para assegurar
a evolução biológica), com o respeito aos limites do meio
ambiente físico. (CAVALCANTI, 2001)
3. O Índice de Exclusão Social como indicador de sustentabilidade
A função básica e principal dos indicadores de sustentabilidade,
segundo Gallopin (1996), é apoiar e melhorar a política ambiental e o processo de
tomada de decisão em diferentes níveis, em relação aos objetivos estabelecidos.
Para GAL (2001), indicadores são componentes essenciais na avaliação geral do
progresso em direção ao desenvolvimento sustentável. Diante das muitas
definições encontradas na literatura para o conceito de indicadores, observa-se
que diferentes atores definem diferentes indicadores. Para (Hol, 78) indicador
representa uma medida do comportamento de um sistema em termos de
significados e atributos perceptíveis.
2
Ernest Fritz Shumacher (1982), lançou em 1979 o livro Small is beautiful, fazia parte de vertente
da economia política, surgida no século XX, chamada de economia orgânica ou “descentralista”,
cuja idéia chave da sua filosofia econômica é a introdução explícita de valores no pensamento
econômico.
Para desenvolver e identificar indicadores de sustentabilidade são
utilizados alguns tipos de sistemas. Nesse caso específico, o sistema utilizado é o
município e foi produzido de forma a abranger cada um dos 5.507 municípios
brasileiro, segundo o Censo do IBGE (2000). Desta forma foi proposto o índice de
exclusão social com o objetivo de ser uma ferramenta analítica capaz de apurar, a
partir de dados mais recentes, novos indicadores sociais para o Brasil, de forma a
mapear a exclusão em termos de indicadores mais relevantes do que o IDH-M3,
Índice de Desenvolvimento Humano do Município, e que cobrisse todo o território
nacional (Pochmann e Amorim, 2003)
Segundo Pochmann e Amorim, o Cálculo do Índice de Exclusão, é capaz
de medir, a partir do afastamento em relação à linha de inclusão, qual o grau de
exlusão/inclusão em determinado município, capacitando assim o poder público a
visualizar os bolsões de exclusão, definindo políticas públicas adequadas. É
desse modo que são apresentados o índice de exclusão social, como um
indicador que é concebido pela agregação de dois ou mais valores, que se
representa por um único escalar. Segundo Pochmann e Amorim (2003), visualizar
um único número torna-se prático para um usuário de índices e indicadores,
porém, é preciso que o usuário esteja consciente que, os diversos valores que
compõem o índice estão ocultos, ou deverá compreender a complexidade
resultante. Isto inclui aceitar eventuais distorções introduzidas no processo de
agregação da informação.
3.1 Cálculo do IES
Para Jannuzzi (2002), os indicadores buscam sinalizar algum aspecto da
realidade, baseando-se na escolha de variáveis capazes de expressar o conceito
que se busca representar. A consistência dos indicadores depende da sua
referência a um modelo teórico ou a um modelo de intervenção social, em que as
variáveis e categorias relevantes e o encadeamento causal lógico entre elas
estejam explicitados. Para encontrar o Índice de Exclusão Social, os autores
usaram como parâmetros: a escolha como unidade fundamental, o município,
totalizando 5.507 e os resultados do Censo do IBGE (2000). A construção se deu
da seguinte forma: foram definidos 3 grandes temas que configuram os
componentes da exclusão/inclusão social ou de risco de exclusão/inclusão social:
1. Padrão de vida digno: este componente foi observado por meio de três
indicadores: a. Porcentagem de chefes de família pobres no município; b.
quantidade de trabalhadores com emprego formal sobre a população em idade
ativa; c. uma proxi do índice de desigualdade de renda, calculado pela razão
entre a quantidade de chefes de família que ganham acima de dez salários
mínimos sobre o número de chefes de família que ganham abaixo disso. Desta
forma, foi possível inibir as situações adversas que ocorrem na apuração do IDH
3
Utiliza a metodologia do IDH que investiga apenas quatro indicadores de bem estar social, desenhando a
partir dele o grau de exclusão social nos municípios
tradicional, no que tange à checagem da distribuição de renda no município e a
situação do mercado de trabalho.
2. Conhecimento: referenciado pelos indicadores anos de estudo do chefe de
família e alfabetização da população acima de cinco anos de idade;
3. Vulnerabilidade ou risco juvenil, no qual o estudo identificou um indicador
amplo, considerando o risco da população de tenra idade envolver-se com o
crime. Utilizando-se de indicadores como: a. participação de jovens de 0 a 19 anos
na população; b. taxa de homicídios por 100 mil habitantes.
Utilizando-se destes indicadores, os autores transformaram os dados em
índices segundo a fórmula usada por Amartya Sen, quando da criação do IDH
(ONU, PNUD, 2002)
Xi,p = __X i - MIN( X i )____
MAX(X i) - MIN( X i )
Onde:
p: identifica qual indicador de bem-estar social está em estudo;
i : índice que identifica o município;
X: valor do indicador utilizado no cálculo;
MIN(X): valor mínimo escolhido do indicador X
MAX(X): valor máximo escolhido do indicador X
Os valores atribuídos a este índice, foram colocados na mesma base, de
modo a dirimir as diferenças de unidades em que se apresentavam. A somatória
ponderada dessas variáveis leva a uma pontuação entre 0 e 1. Quanto mais
próximo de zero, pior a exclusão. Para Jannuzzi (2002), uma limitação inerente ao
indicador social está relacionada à sua capacidade de representar o conceito
indicado, sobretudo quando se trata de fenômenos sociais mais complexos, pois,
muitas vezes, é preciso valer-se de um conjunto de medidas indiretas com
probabilidade de gerar uma mensuração adequada, como condições de vida,
desenvolvimento humano e responsabilidade social.
Os indicadores do desenvolvimento têm servido como uma importante
ferramenta de legitimação do conceito e do paradigma. Neste caso o paradigma
foi alicerçado nos seguintes indicadores: concentração de jovens, analfabetismo,
escolaridade, emprego, violência, pobreza e desigualdade. Este índice de
exclusão social (IES) foi apresentado por Pochmann e Amorin (2003), e se
classificam em 3 categorias: Padrão de vida digno, caracterizado pelo Indicador
Emprego, que mensura a participação dos assalariados em ocupações formais no
total da população em idade ativa, e aponta de maneira indireta uma das marcas
da exclusão social própria de onde o mercado de trabalho assalariado nunca
chegou a se estruturar minimamente. Pobreza. Este indicador afere a pobreza nas
cidades brasileiras. Segundo os princípios básicos da sustentabilidade o princípio
de equidade mostra que os problemas ambientais estão relacionados a
desigualdades sociais e econômicas. Já o princípio da democracia mostra a
importância de resolver problemas ambientais de forma democrática, levando em
consideração os anseios dos mais pobres e desvantajados, incentivando a
participação da comunidade envolvida no planejamento político e tomada de
decisão. Indicador Desigualdade mede a desequilíbrio entre a distribuição de
renda nas famílias situados nos extremos da distribuição de renda. Cada indicador
aqui representado contribui com peso de 0,17 do total.
A segunda categoria engloba os indicadores relativos ao conhecimento:
Analfabetismo. Através deste indicador, com peso de 5,7% do total, pôde-se
verificar que a maioria absoluta dos chefes de família não sabe ler ou escrever,
indicando que a exclusão social nesses lugares ainda está relacionada à nãoalfabetização. Escolaridade, diz respeito ao indicador que mede o nível de
instrução os chefes de família. Este estudo pressupõe que a interpretação de
sustentabilidade é afetada pelo grau de instrução e pelo tipo de tarefa
desempenhada pelo chefe de família. Este indicador representa 11,3% do total
dos indicadores
A terceira categoria abrange os indicadores de vulnerabilidade ou risco
juvenil, que são: Concentração de jovens. Que mensura a participação de
cidadãos com até 19 anos de idade no total da população, tem peso 0,17. A partir
deste indicador, é possível avaliar além da participação de jovens na sociedade,
que é uma das características da exclusão social, presentes em famílias
numerosas, compostas por muitas crianças e jovens e que apresentam menor
expectativa de vida. Violência, indicador que afere a quantidade de homicídios
por cem mil habitantes. Com este índice pôde-se observar que a localização onde
este índice é alto, não coincide propriamente com a das cidades onde a exclusão
se apresenta com mais clareza, indicando que este indicador obedece a critérios
próprios de exclusão. Este indicador representa 15% do total.
4.
IES como indicador da sustentabilidade
O Índice de Exclusão Social - IES - foi criado em 2002, pela equipe de
pesquisadores liderados pelos pesquisadores Márcio Pochmann e Ricardo
Amorim com os objetivos de possibilitar o reconhecimento do grau de
desigualdade social existente nas diferentes regiões do país e de apoiar a
implementação de políticas voltadas à inclusão social. Segundo os dados do
Prattein, o índice sintetiza a situação de cada município brasileiro no que se refere
aos seguintes indicadores do processo de inclusão/exclusão social: porcentagem
de chefes de família pobres no município; taxa de emprego formal na população
em idade ativa; desigualdade de renda; taxa de alfabetização de pessoas acima
de 5 anos; número médio de anos de estudo do chefe de domicílio; porcentagem
de jovens na população; número de homicídios por 100.000 habitantes
O índice foi analisado pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD). Enquanto o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)
da ONU analisa a renda, educação e expectativa de vida; o Índice de Exclusão
Social (IES) verifica a renda, alfabetização, escolarização de nível superior,
violência e vulnerabilidade infantil.
Segundo dados dos pesquisadores, o Brasil despencou desde 2000, mais
de 40 posições na classificação de exclusão social do mundo e ocupa a 109ª
colocação em um ranking de 175 países, segundo estudo elaborado por 18. Com
0,621 pontos, o Brasil sofre com a desigualdade, o desemprego e a violência.
Dentre os países sul-americanos, a Argentina está na 57ª posição, Uruguai é o 58º
colocado, Chile o 68º e Peru está no 81º lugar. Cuba está em 45º. Na liderança
mundial, está o Canadá, seguido por Japão, Finlândia, Bélgica, Espanha,
Noruega, Suíça, Suécia, Estados Unidos e Lituânia. Em 11º aparece a Dinamarca,
seguida por Alemanha, Eslovênia, Grécia e França. A última posição pertence a
Honduras. A exemplo do IDH, o Índice de Exclusão varia de 0 (exclusão absoluta)
a 1 (inclusão total). São extremos apenas teóricos. O pior resultado brasileiro é
obtido por Jordão (AC), com o índice 0,230. E o melhor se encontra em São
Caetano do Sul (SP), com 0,864(Andion, 2006).
O Quadro 1, apresenta na primeira coluna, as capitais brasileiras que
apresentam maior índice de desenvolvimento humano, a partir dos dados do IBGE
de 2000 e na segunda coluna o índice de exclusão social.
Quadro 1 - Capitais brasileiras que apresentam o maior índice de desenvolvimento humano X
índice de exclusão social
Estados
Porto Alegre
Brasília
Rio de janeiro
São Paulo
Manaus
Belo Horizonte
Curitiba
IDH
2000
0,856
0,845
0,842
0,841
0,839
0,774
0,753
IES
2002
0,730
0,708
0,694
0,667
0,710
0,522
0,486
Fonte: Pochmann e Amorin (2003), IBGE (2003)
Verifica-se que comparando o IDH com IES, nas mesmas regiões, não
significa que os valores do primeiro sejam correlatas ao segundo, indicando que
há a impossibilidade de checar itens como a distribuição de renda dentro da
unidade escolhida (o município), e a situação do mercado de trabalho. Essas
diferenças não invalidam nenhum dos índices, porém indicam os diferentes
aspectos que abordam e a variação de valores que ocorre em decorrência dessas
diferenças. Para Andion (2006), chama a atenção a urgente necessidade de
reversão desse quadro de exclusão histórica, antes que os “acampamentos” de
inclusão sejam engolidos pela “selva” de exclusão. “Não é possível conceber um
real projeto de nação sem que se construam alternativas viáveis para diminuir as
desigualdades presentes no país.” (Andion, 2006).
FONTE: POCHMANN e AMORIM (2003)
O mapa de exclusão social no Brasil revela de forma geral a
insustentabilidade do desenvolvimento do sistema social brasileiro como o
conhecido jargão: “O Brasil é o país do futuro”. Baseando-se nos indicadores
supracitados e considerando que o índice toma como base o município, naqueles
municípios de grande área geográfica, é possível que se tenha a falsa impressão
de que a intensidade de exclusão seja maior em uma região que em outra de
menor extensão territorial. Observa-se que nos municípios localizados nos
estados das regiões norte e nordeste, grandes áreas de alto grau de exclusão
social. Ainda que nos estados da região norte, haja baixa densidade populacional
em contraposição a grandes áreas, a exclusão é relativa. Os estados das regiões
Sul e Sudeste são os que apresentam as menores áreas de exclusão social.
As informações visuais do mapa mostram que a situação se agrava à
medida que se caminha do sul do Brasil, para o norte, com alguns bolsões de
melhores resultados de difícil compreensão, já que esses indicadores são
incapazes de detectar a heterogeneidade existente no interior dos grandes centros
urbanos, podendo haver distorções da realidade e mascarando as condições de
vida de parte da população brasileira.
5. Considerações finais
O interesse em realizar este estudo surgiu da constatação da diversidade
de informações e indicadores de sustentabilidade gerados no âmbito da sociedade
brasileira e do seu potencial de uso no processo de planejamento e orçamento.
Assim, procurou-se caracterizar e analisar cada um dos indicadores que compõem
o índice de exclusão social, bem como identificar possibilidades e limitações de
integração destes. O entendimento do significado, limites e potencialidades do uso
de indicadores é relevante para subsidiar o processo de tomada de decisões de
todos os envolvidos no processo de definição de prioridades sociais, alocação de
recursos orçamentários, execução e avaliação de programas. Os indicadores,
quando usados adequadamente, enriquecem a interpretação empírica da
realidade social e orienta de forma mais competente a análise, formulação e
implementação de políticas sociais (JANNUZZI, 2001).
A partir dos dados estudados, e com as informações apresentadas é
possível dar suporte aos programas e ações de governo e delineá-los em
conformidade com os objetivos estratégicos de médio e curto prazo definidos no
PPA. Este constituirá o ponto de partida para o cadastro dos programas e ações
da proposta orçamentária, de acordo com a indicação do que será desenvolvido
no período. Para Silva (1995), a sustentabilidade social está baseada num
processo de melhoria na qualidade de vida da sociedade, pela redução das
discrepâncias entre a opulência e a miséria, por meio de diversos mecanismos.
Esses mecanismos podem ser: nivelamento do padrão de renda acesso a
educação, moradia, alimentação, entre outros (necessidades biofisiológicas e de
formação intelectual). O processo de gestão necessita de mensuração. A gestão
de atividades e o processo decisório necessitam de novas maneiras de medir o
progresso e os indicadores são importante ferramenta nesse processo. O objetivo
desta mensuração é auxiliar na escolha de alternativas políticas, direcionando
para metas relativas a sustentabilidade. as ferramentas fornecem um senso de
direção para tomadores de decisão e quando escolhem entre alternativas de ação,
funcionam como ferramentas de planejamento.
6. Referências
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