DOS RECURSOS NATURAIS À ECONOMIA DO
CONHECIMENTO
Capítulo 1. Introdução e resumo
Após uma década de marcante progresso em matéria de reformas de comércio,
observadores na América Latina e no Caribe (ALC) voltam a formular uma pergunta que persiste
há muito tempo na região: a forma em que a nossa região se integra no mercado global promete
um crescimento rápido e bons empregos para os nossos trabalhadores?
Ressurgiu uma preocupação tanto antiga como central. Na maioria dos países, nossos
dotes em recursos naturais estão determinando aquilo que exportamos, a despeito de previsões
anteriores de que a acompanharia o sucesso manufatureiro da Ásia e apesar do advento
amplamente divulgado do que definimos vagamente como “economia do conhecimento”. A
preocupação está em que uma contínua especialização em recursos naturais deixará a na
retaguarda, posicionada na economia “velha” e mais lenta.
E, ainda mais fundamental, quais são as determinantes das nossas exportações no século
XXI? Conceitos tradicionais de vantagens comparativas destacam a força de trabalho, a terra, o
capital e os recursos naturais. Contudo, a “nova” teoria de comércio sustenta que existem outros
“dotes” pelo menos igualmente importantes, como a geografia (distância até os grandes
mercados), o conhecimento técnico, o capital humano, a infra-estrutura pública, a qualidade das
instituições e, de maneira mais geral, a capacidade empresarial de oferecer o produto certo ao
mercado certo no momento exato. Além disso, a extraordinária queda dos custos dos transportes e
comunicações ao longo do último século conduziu à “fragmentação” dos processos de produção,
antes realizados num só país, em estágios de produção múltiplos distribuídos por todo o mundo.
Essa fragmentação pode significar que algumas trajetórias de desenvolvimento bem sucedidas
estão agora bloqueadas e reacender as preocupações da velha escola da dependência, de que a
ficará relegada às partes não-dinâmicas do processo de produção global. Serão os recursos
naturais não apenas uma maldição, como sustentam alguns, mas agora também o nosso destino
inevitável? Ou será que os novos fatos e teorias do comércio, ao tornarem cada vez mais
imprevisível a localização final das indústrias, estão a sugerir oportunidades antes inimagináveis
para a região?
A preocupação paralela é de que as últimas décadas testemunharam uma redução
qualitativa dos empregos em termos de salários, benefícios e condições de trabalho. O fato mais
saliente é o das incontáveis penúrias pessoais causadas pelas perdas de emprego em indústrias
incapazes de competir em escala internacional. As questões mais profundas referem-se ao que
poderemos esperar quando acabarem os deslocamentos causados pela transição para as novas
estruturas econômicas; em outras palavras, esses empregos emergentes – em zonas de
processamento de exportações, tele-serviços de longa distância, agricultura não-tradicional e
turismo – são bons empregos?
Estes temas compõem o assunto da publicação anual do Banco Mundial para a América
Latina e o Caribe. O relatório visa a contribuir de duas maneiras para o seu debate. Primeiro, faz
um levantamento da nossa posição como participantes da economia mundial, passando em revista
as tendências das exportações da região, extraindo lições de um atento exame de setores
emergentes e situando a realidade atual no contexto histórico e internacional. Segundo, examina o
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resultado final de qualquer política de comércio: como se saíram os trabalhadores e suas famílias
e, em particular, até que ponto os movimentos em matéria de distribuição e informalidade
ocorridos na última década podem ser atribuídos ao comércio, quais os tipos de emprego que
estão sendo criados e quais são os seus beneficiários. Nossa pergunta central é a seguinte: quais
são as estratégias e políticas que um país rico em recursos naturais deve seguir a fim de
desenvolver e melhorar a qualidade dos empregos?
Em geral, nossas conclusões são otimistas. O livre comércio abriu novas áreas de
crescimento dinâmico, baseadas em grande parte, embora não exclusivamente, em recursos
naturais. Contudo, a dicotomia entre uma base de recursos naturais e a “economia do
conhecimento” é falsa. O potencial dos recursos naturais para o progresso tecnológico e o
crescimento da produtividade é tão grande como o de muitas manufaturas, mas todas as indústrias
requerem aplicação de conhecimentos, capital humano, solidez institucional e um compromisso
no sentido de aproveitar as reservas globais de know-how e o progresso tecnológico. Não se trata
tanto de o que produzimos, mas de como produzimos, e não existe contradição entre continuar a
exibir o nosso potencial de recursos simultaneamente com uma agressiva aplicação das inovações
que emergem da “nova” tecnologia do conhecimento para melhorar a produtividade. Além disso,
a redução dos custos das comunicações e dos transportes facilitou o desenvolvimento, antes
impossível, de novas áreas de vantagens comparativas. Finalmente, embora existam algumas
tendências inquietantes na qualidade dos empregos, a maior parte delas parece não guardar
relação com o comércio per se, ou sua natureza é provavelmente transitória. A evidência
disponível sugere que muitos dos empregos que estão aparecendo na região são, de fato, bons
empregos que abriram oportunidades para grupos anteriormente marginalizados.
Dotes tradicionais e “novos” como determinantes do nosso comércio
Num nível fortemente agregado, os perfis das exportações da maioria dos países da
região, exceto alguns, mudaram muito pouco desde o começo dos anos 80. A constatação de que
a região da continua a ser uma exportadora intensiva de bens é inegável e, portanto, merece
atenção especial. Todavia, também é verdade que países como a Costa Rica, o México e a
República Dominicana passaram por mudanças cujas dimensões são igualmente informativas a
respeito dos possíveis padrões de comércio que se abrem futuramente para a região.
A evidência cruzada que aparece no Capítulo 2 indica que a estrutura do comércio é
determinada, sem dúvida, por noções tradicionais de dotes fatoriais que incluem a força de
trabalho, o capital, os recursos naturais e a terra. Contudo, os dados mostram igualmente que
modernos conceitos de dotes nacionais predicados pela moderna teoria do comércio também
encerram um substancial poder de explicação. Não é de surpreender que a vantagem comparativa
das atividades baseadas em recursos seja determinada principalmente por dotes de recursos
naturais e que as manufaturas de mão-de-obra intensiva apareçam onde esta seja farta. Em
contraste, os exportadores líquidos de bens de capital intensivo, maquinaria e produtos químicos
dispõem de níveis muito mais altos de dotes “modernos”, especialmente de tecnologia no caso de
atividades de uso intensivo de capital, e de conhecimentos, educação, tecnologia da informação e
das comunicações (TIC) e instituições públicas de qualidade, no caso das indústrias química e de
maquinaria. Mas o realmente surpreendente é que os exportadores de produtos florestais e de
cereais também contam com níveis mais altos desses fatores não-tradicionais. Segue-se que os
dotes de “economia do conhecimento” também parecem ser importantes para certas atividades
baseadas em recursos naturais. Em suma, a evidência estatística demonstra que, especialmente no
caso das manufaturas, mas também no de certos produtos agrícolas, os “novos” dotes explicam,
mais do que os dotes tradicionais, uma parcela mais ampla das diferenças internacionais em
vantagens comparativas.
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A redução dos custos dos transportes e das comunicações gerou novas indústrias, tais
como as especializadas em vegetais na Guatemala, de flores na Colômbia, de frutas frescas no
Chile, de tele-serviços na Jamaica e de turismo em lugares até então isolados. Também deram
margem à fragmentação de processos de produção antes limitados principalmente aos países
industrializados. De fato, a evidência estatística revela que a vantagem comparativa em
manufaturas de mão-de-obra intensiva mostra, ao longo do último quarto de século, uma variação
temporal maior do que a de todos os demais grupos de produtos básicos. Não só países como El
Salvador e o México contribuem com subprocessos de mão-de-obra intensiva para muitos
produtos de montagem global, como Guadalajara passou a ser um centro de desenho de
impressoras para a indústria Hewlett-Packard e a Costa Rica conta agora com a mais recente
fábrica de chips da INTEL, com ramificações para desenho e software. Contudo, há exagero em
afirmar que “as distâncias desapareceram”. Não é por coincidência que esses países guardam
proximidade com o mercado global mais amplo.
A abertura do comércio e o acúmulo de dotes “modernos” também ajudaram a
diversificar as exportações e incrementar o comércio intra-industrial (ou seja, a parcela do
comércio total atribuível às exportações e importações de produtos similares). De fato, na década
dos 90, a registrou significativa diversificação nas exportações e uma intensificação do comércio
intra-industrial, esta última estimulada pelo aumento dos níveis de educação, pela abertura e pela
melhoria das instituições e da infra-estrutura. Iniciativas de integração regional também
contribuíram para a transformação dos padrões de comércio, para exportações mais diversificadas
e para a aceleração do comércio intra-industrial. Esta conclusão é apoiada pela evidência
discutida no nosso estudo de caso sobre a influência do NAFTA sobre a economia mexicana e,
em menor grau, pelo nosso estudo sobre os efeitos do Mercosul na Argentina.
Recursos naturais: um ativo, e não um obstáculo ao desenvolvimento
Contudo, muitos países voltaram a concentrar-se nos produtos baseados em recursos
naturais, reacendendo preocupações manifestadas há séculos. Já em 1776, nada menos do que o
economista Adam Smith escrevia que “os projetos de mineração, em vez de substituir o capital
neles aplicado, juntamente com os lucros acionários normais, geralmente absorvem tanto o capital
como as reservas. Tratam-se, portanto, de projetos que, dentre todos os demais, um legislador
prudente, interessado em aumentar o capital da sua nação, estaria menos inclinado a escolher
como objeto de qualquer estímulo especial…” As críticas mais conhecidas ao desenvolvimento
baseado em recursos naturais na foram formuladas por Prebisch (1959) e Singer (1950).
Preocupava a ambos a aparente deterioração a longo prazo dos preços desses produtos básicos em
comparação com o preço das manufaturas importadas pela região. Também acreditavam que as
oportunidades de progresso técnico eram limitadas, em relação às da indústria manufatureira.
Mais recentemente, Jeffrey Sachs e Andrew Warner, do Centro Harvard de Desenvolvimento
Internacional, constataram que, ao longo de duas décadas do final do século XX (1970-98), os
países ricos em recursos naturais cresceram a ritmo mais lento do que suas contrapartes.
Este argumento não é forte. Primeiro, o período da amostra não é historicamente
representativo. Tal como demonstrado por Maddison (1994), os países ricos em recursos, entre os
quais os da , cresceram, de 1913 a 1950, a ritmo mais rápido do que os países então
industrializados, e a Ásia registrou crescimento negativo. Além disso, o período de Sachs e
Warner inclui a “década perdida” dos anos 80, resultante do abuso das facilidades de
endividamento externo dos anos 70, da extinção traumática do modelo protecionista de
desenvolvimento e das dolorosas transições para economias mais aberta. Embora alguns desses
fatores guardem uma correlação com a abundância de recursos naturais, nenhum deles é
intrínseco a essa abundância.
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Lições extraídas de países ricos em recursos naturais e bem sucedidos:
Tirem proveito de suas vantagens
A evidência mais convincente é oferecida pela história: é impossível argumentar que a
Austrália, o Canadá, os Estados Unidos, a Finlândia e a Suécia não basearam seu
desenvolvimento nos respectivos recursos naturais. De fato, ainda hoje esses países são
exportadores líquidos de produtos baseados em recursos naturais.
Existem agora robustas evidências de que o sucesso industrial dos EUA resultou de uma
transição gradual para indústrias manufatureiras ricas, e somente numa fase muito posterior do
seu desenvolvimento para indústrias de conhecimento mais intensivo. O Canadá foi o país que
inspirou a “teoria da matéria-prima” – segundo a qual as exportações de produtos primários
conduz ao desenvolvimento a longo prazo mediante relações de demanda ou oferta.
Embora a lã da Austrália seja a sua matéria-prima mais famosa, o extraordinário e
contínuo sucesso da mineração e das indústrias de derivados transformou o país numa das
economias mais ricas do mundo no começo do século XX. A descoberta de novas jazidas e a
geração e exportação de conhecimentos em mineração – detecção mineral, práticas de mineração
e processamento ambientalmente sadios, tudo isto baseado numa sólida infra-estrutura de
educação e pesquisa – talvez voltem a colocar o país no topo da lista. Uma das companhias de
mineração mais conhecidas da Austrália, Broken Hill Propriety, Ltd., estabelecida muito depois
de o Chile ter começado a se dedicar à extração do cobre, descobriu e administra atualmente La
Escondida, a maior mina chilena.
Os países escandinavos que produzem aviões, carros de luxo, móveis finos e, mais
recentemente, produtos de telecomunicações avançados, também aproveitaram pouco a pouco
suas vantagens em recursos naturais. As indústrias Volvo e Saab, da Suécia, surgiram em parte
como concatenações regressivas da indústria florestal, mas talvez mais interessante seja o caso da
Nokia, originariamente uma indústria de celulose e papel, que passou a ocupar um lugar de
destaque global na indústria da telefonia celular. Os elementos essenciais foram as estruturas
organizacionais, as redes de conhecimento e as decididas políticas de capital humano que, embora
desenvolvidas em função do processamento de recursos, eram transferíveis para indústrias de alta
tecnologia. Em suma, o registro histórico é claro: quando bem administrados e situados na
estrutura institucional adequada, os recursos naturais podem ser vitais para o desenvolvimento.
Voltando a Prebisch, Singer e Adam Smith
Que aconteceu com a dupla preocupação de Prebisch à luz dessa experiência histórica?
Fundamentalmente, a moderna literatura sobre redução dos custos dos transportes e
externalidades de aglomeração (Puga e Venables, 1999) oferece uma formalização da teoria da
dependência e uma possível confirmação do seu diagnóstico. Se as manufaturas são um setor
mais dinâmico do que os setores baseados em recursos naturais, quer devido, segundo Prebisch,
ao decréscimo dos preços relativos ou às menores possibilidades de progresso, então a redução
dos custos dos transportes pode levar a uma “desindustrialização” do Sul, que reduz seu
dinamismo a longo prazo.
Porém, a literatura emergente e diversos trabalhos encomendados para o presente estudo
sugerem que, em ambos os casos, Prebisch estava sendo demasiadamente pessimista. Em
primeiro lugar, o efeito do agravamento dos termos de troca provavelmente era um falso alarme.
Historiadores da economia documentaram um incremento nos preços relativos dos produtos
básicos tanto no século XIX como mais recentemente. O historiador Jeff Williamson, de Harvard,
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sustentou que Prebisch estava provavelmente equivocado a respeito do declínio desses preços no
começo de século XX. O rápido decréscimo dos custos dos transportes fez com que os produtos
básicos da se mostrassem relativamente mais baratos em Londres, onde foram medidos por
Prebisch, mas o contrário também teria sido verdadeiro no porto de Buenos Aires. Finalmente,
um trabalho de Cuddington et al (2001), encomendado para este projeto, conclui que, do começo
do século até 1973, não se registrou qualquer tendência nos preços relativos de produtos básicos.
Em segundo lugar, e ainda mais importante, a visão de que a manufatura tem algo de
especial (em termos de concatenações regressivas e progressivas, inovação tecnológica e outras
possíveis externalidades) deve ser questionada – como já o fizeram muitos contemporâneos de
Prebisch (como Jacob Viner e Douglass North). Mais do que é produzido, o importante é saber se
existe um ambiente habilitador para a adoção de tecnologias. O crescimento moderno da literatura
dá ênfase cada vez maior à “capacidade nacional de inovação” ou à capacidade dos países de
produzir e comercializar conhecimento a longo prazo. Essa capacidade é determinada pelos interreALCionamentos de diferentes instituições sociais (universidades, centros de pesquisa) e de
atores (firmas privadas, setor público).
Evidências são oferecidas por Martin e Mitra (2001), que examinam o crescimento da
produtividade fatorial total (PFT)—a parcela de crescimento não considerada pelo incremento de
fatores mensuráveis tais como a terra, a mão-de-obra e o capital—na agricultura e na manufatura
de 1967–92 para uma extensa amostra de países. Não apenas o crescimento da PFT foi 50% mais
rápido na agricultura do que nas manufaturas, como também os países industrializados
registraram índices substancialmente maiores do que os de países menos desenvolvidos. De fato,
vários dos exemplos de sucesso dos recursos naturais – a Dinamarca, a França e a Suécia –
continuam a revelar os maiores índices de crescimento da PFT na agricultura.
O trabalho sobre agricultura na realizado para esta publicação confirma que a
produtividade agrícola aumentou em todos os países após a reforma do comércio. O caso de
maior êxito é o do Chile, em termos de produção por trabalhador e crescimento das exportações
no período 1980-99. Essa experiência de sucesso deveu-se em parte a uma adequada gestão
macroeconômica e, em especial, a uma taxa de câmbio real competitiva e relativamente estável.
Igualmente importante foi a sua longa história de aplicação experimental de diferentes tipos de
programas setoriais específicos, o que incentivou o investimento privado, a expansão da
capacidade produtiva e a promoção da pesquisa e do desenvolvimento nos setores. A lição
principal que extraímos deste estudo de caso é de que cumpre encorajar os responsáveis pelo
processo decisório a experimentar diferentes mecanismos de promoção da inovação,
especialmente nos setores em que o país dispõe de uma clara vantagem comparativa. As políticas
de pesquisa e desenvolvimento (P&D) não deveriam subestimar o potencial inovador capaz de ser
liberado nas atividades agrícolas.
É possível que a mineração ou a silvicultura sejam setores de baixa inovação, com poucas
possibilidades de crescimento a longo prazo, mas os exemplos acima citados revelam
enfaticamente que este não foi o caso, e nem é o caso atualmente. O cultivo florestal, o
processamento de celulose e papel e outras indústrias de concatenação regressiva continuam a
mostrar ganhos de produtividade na Suécia e na Finlândia. Como argumenta Wright (1999),
“fundamentalmente, a mineração, no caso dos EUA, foi um fenômeno de aprendizagem coletiva”,
o que também se aplica à experiência australiana. Por si só, a riqueza natural não é inteiramente
exógena e o acervo de reservas petrolíferas ou minerais economicamente utilizáveis (ou de terras
produtivas) é uma função do conhecimento e dos melhoramentos técnicos de exploração e
extração. A descoberta, no Brasil, de novos e vastos depósitos de minério, de ferro, bauxita,
estanho e cobre mediante tecnologias por satélites confirma essa observação.
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Os investimentos em turismo, indústria de crescimento mundial baseada nas belezas
naturais, registram um crescimento anual de 3,8% ao longo das duas últimas décadas. O estudo de
caso, aqui incluído sugere que, em diversos países do Caribe, o turismo sustenta altos padrões de
vida e é um importante substituto das indústrias do açúcar e da banana, que estão em declínio. A
participação da ALC no mercado, apesar de ter diminuído nas últimas décadas, poderia
incrementar o dinamismo do setor mediante um agressivo programa de diferenciação de produtos
(ecoturismo, turismo histórico e cultural, turismo de aventura) e de infra-estrutura, promovendo
aptidões, a TIC e a pesquisa de mercado para competir com novos locais. Também neste caso, o
sucesso de uma estratégia requer não apenas recursos naturais, mas também insumos
complementares de capital humano, conhecimento técnico e infra-estrutura.
Para resumir, as experiências históricas e recentes da ALC examinadas nesta publicação
mostram que o importante não é o que mas como fazer. Em todos esses casos, uma ampla rede
(ou coleção) de conhecimentos que gere inovação e facilite a adoção de tecnologias externas
destaca-se como ingrediente crítico no dinamismo setorial.
Finalmente, a preocupação de que as exportações intensivas de recursos naturais
deslocarão outras indústrias promissoras parece menos problemática do que muitas vezes se
imagina. Embora certamente se evidencie que os maciços investimentos da Noruega e da
Venezuela no desenvolvimento do petróleo ou do gás natural tenham marginalizado outras
indústrias, este não é o caso do Chile e da Suécia, e pode-se argumentar que estes guardam maior
semelhança com a maioria das economias da .
Lições da história da América Latina e do Caribe:
não voltem as costas às suas vantagens naturais
Por que, então, os países da ALC não têm o mesmo êxito no uso das suas riquezas
naturais como base para o desenvolvimento? Nossa revisão histórica indica que vários fatores
impediram esse êxito na maior parte do século XIX e no começo do século XX: instabilidade
política, barreiras ao comércio, direitos de propriedade pouco claros, infra-estrutura deficiente
finanças públicas voláteis e, especialmente, educação geral e técnica deficiente e outros
obstáculos à inovação explicitamente relacionados com o conhecimento, a administração e a
geração.
Após a Segunda Guerra Mundial, manifestou-se outro fator: os países da ALC voltaram
as costas para as suas riquezas naturais, optando pela promoção de uma estratégia industrial de
substituição de importações que não correspondia às suas reservas naturais, desencorajava a
inovação na manufatura e onerava de uma miríade de formas os setores dos recursos naturais.
Embora realmente observemos uma sucessão de intervenções ineficientes em benefício do setor
manufatureiro e em detrimento do setor de exportação de recursos em outros países ricos em
recursos naturais, nem a Austrália, nem o Canadá nem a Escandinávia chegaram a adotar políticas
extremamente voltadas para dentro ou registraram os dramáticos macrodesequilíbrios pelos quais
a América Latina é especialmente famosa. No extremo dessa sucessão de intervenções, vemos a
militância dos sindicatos trabalhistas da Suécia em todos os setores, insistindo por uma posição
de comércio aberto, e um enérgico interesse por tecnologias de promoção da produtividade.
Os dois fenômenos reforçam-se mutuamente: problemas recorrentes do balanço de
pagamentos geraram maior desconfiança do mercado global e instabilidade política,
desencorajaram o empresariado e ergueram barreiras à inovação. Pode-se dizer que as medidas
destinadas a induzir nos países um rápido crescimento da manufatura mediante substanciais
barreiras estruturais à inovação e sem uma tradição científica resultaram numa pesada oneração
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fiscal dos setores tradicionais. Como resultado, as indústrias manufatureiras protegidas careceram
de dinamismo a longo prazo e o potencial dos setores baseados em recursos naturais foi
desperdiçado.
A formação de novas áreas de vantagem comparativa
Muitos daqueles que encaram com ceticismo o desenvolvimento baseado em recursos
naturais aceitarão esses argumentos históricos, mas negarão que o sucesso de anteriores
experiências de desenvolvimento baseado em recursos naturais sejam reaplicáveis nas condições
atuais. Em particular, a aguda redução dos custos dos transportes ocorrida no século passado
eliminou a “proteção natural” que alguns países ricos em recursos naturais utilizaram em seu
proveito ao desenvolverem concatenações progressivas baseadas nesses recursos. Se verdadeiro,
isto vale como importante advertência para a literatura emergente que insta pela promoção de
“agrupamentos” industriais. O processo de fragmentação implica grandes ganhos de eficiência, e
forçar cadeias não-econômicas de produção talvez não passe de uma política industrial
ineficiente.
A conclusão geral das nossas constatações empíricas sobre os fatores determinantes da
especialização do comércio e a nova teoria é de que, no contexto atual da globalização, é difícil
prever onde as indústrias estarão situadas no futuro. A razão principal para isto está em que os
fluxos internacionais de bens intermediários, conhecimento, capital e trabalho, facilitados pelo
baixo custo dos transporte e pelas melhorias na tecnologia das comunicações, abriram
oportunidades para que indústrias de diferentes graus de sofisticação tecnológica fossem
estabelecidas em quase todos os pontos do mundo.
Assim sendo, alguns países da América Central e do Caribe foram muito bem sucedidos
ao atraírem investimento estrangeiro direto (IED) e desenvolverem exportações de mão-de-obra
intensiva para os Estados Unidos por meio de zonas de promoção de exportações (ZPE). Tais
sistemas reduzem os custos de transação e oferecem um regime estável e confiável para o IED
(ou seja, as instituições são eficientes e estáveis), além de incentivos fiscais para as corporações.
A Costa Rica conseguiu atrair mais IED em alta tecnologia do que os demais países da sub-região
e, de fato, congregou um núcleo admirável e dinâmico de indústrias eletrônicas, das quais a bemconhecida INTEL é jóia da coroa. A nosso ver, isto foi possibilitado principalmente pelo seu alto
nível de capital humano, mas também pela qualidade geral das suas instituições e por ativas
políticas de promoção adotadas por uma parceria público-privada altamente bem sucedida
(CINDE).
Comparado com o restante da , o México, a partir de meados dos anos 90, passou pela
transformação mais impressionante do comércio e da estrutura de produção na região. O fator
crítico foi que o México finalmente decidiu fazer uso de suas vantagens – a proximidade com a
maior e tecnologicamente mais avançada economia do mundo. O estudo de caso da indústria
eletrônica, que tem sido uma das mais dinâmicas da economia do México nos últimos anos, é
indicativo da importância de núcleos de conhecimento incipiente e lança mais luz sobre o papel
das políticas públicas. Particularmente depois da implementação do NAFTA, a indústria de
computadores e equipamento de telecomunicações de Jalisco tem atraído os provedores de
serviços para a indústria eletrônica e os fornecedores de partes e componentes utilizados em
outros lugares do mundo. Esses investimentos parecem estar conduzindo à criação de cadeias de
fornecimento integradas, o que poderia resultar em importantes ganhos de eficiência baseados
tanto em reduções de custo como em melhoria da logística. De modo geral, este caso é ilustrativo
da possibilidade de evoluir das operações de montagem puramente do tipo maquila para a
manufatura de especialização intensiva e para a atividades de P&D, exitosamente integradas em
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redes globais. Também ressalta o papel crucial desempenhado pelas externalidades derivadas de
uma boa educação e estrutura de transportes.
Um estudo de caso da empresa brasileira Embraer, importante exportadora de aeronaves,
ilustra adicionalmente a possibilidade de desenvolver indústrias não-relacionadas com dotes
tradicionais, mas também a importância de uma orientação voltada para fora e de uma infraestrutura de conhecimento. De início, a Embraer combinou altos investimentos em P&D com
parcerias estratégicas com empresas estrangeiras a fim de alcançar sua atual capacidade
tecnológica, mantendo-se sempre atenta aos mercados externos onde agora compete com grande
sucesso. Contudo, também é claro que o apoio governamental indispensável para colocar a
Embraer na posição que ocupa foi substancial, e não está claro que o valor líquido atual desses
subsídios públicos seja positivo ou que existam maiores efeitos secundários sobre outras
indústrias. Portanto, este caso suscita a questão de até que ponto devem chegar as políticas de
apoio a indústrias de alta tecnologia, mesmo quando comercialmente bem sucedidas depois de
muitos anos de subsídios governamentais.
Essas experiências, juntamente com as das indústrias de tele-serviços na Jamaica, da
indústria de processamento de minério brasileiro em Trinidad e um sem-número de outras dizemnos que hoje os países em desenvolvimento podem desenvolver vantagens comparativas em
atividades de tecnologia avançada, mesmo que estas não pareçam guardar relação com seus dotes
originais de recursos naturais. Esses países não precisam e, na verdade, talvez não tenham
condições de repetir exatamente os rumos seguidos pelos países desenvolvidos. Porém, a receita
de sucesso depende mais do que nunca de instituições eficientes e de investimentos em capital
humano, conhecimento técnico e infra-estrutura.
Os novos empregos são bons?
Ao longo da última década, a qualidade do emprego tem registrado algumas tendências
perturbadoras na região. Contudo, não está claro até que ponto elas se relacionam com a
liberalização do comércio e, existindo uma relação, se esta é permanente.
Em termos de desemprego, a região testemunhou redistribuições bastante substanciais da
sua força de trabalho após a abertura do comércio. Grandes números de trabalhadores perderam
seus empregos em indústrias antes protegidas, e alguns passaram por períodos de desemprego
muito longos ou sofreram grandes perdas de salários, quando não foram atingidos por ambas as
situações. Além disso, o crescimento do emprego no setor formal tem sido relativamente lento,
tanto em razão do menor ritmo de crescimento geral como dos ganhos de produtividade que
reduzem a absorção de mão-de-obra.
Esses deslocamentos, embora extremamente onerosos em termos humanos, são
transitórios e não implicam índices de desemprego permanentemente maiores, tal como
demonstrado pelas experiências do Chile e do México, as duas economias da região em que a
exposição ao comércio registrou o maior incremento. Em geral, os índices de desemprego não
foram especialmente maiores nos anos 90 em comparação com os anos 70, exceto em países com
políticas trabalhistas, como a Argentina e a Colômbia.
Não existe nenhum canal óbvio mediante o qual uma abertura maior conduziria a uma
degradação dos salários. Constatamos que a classificação das manufaturas por grau de maior
sofisticação – mão-de-obra intensiva, capital intensivo, maquinaria e produtos químicos – refletese em maiores salários, mesmo após um ajustamento em função do capital humano. O que não é
obviamente verdadeiro é que estes setores ofereçam empregos “melhores” do que os do petróleo,
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da mineração ou dos produtos florestais e até mesmo da agricultura tropical, em termos de retorno
para o capital humano. Além disso, evidencia-se que em países diferentes entre si, como a
Argentina, o Brasil, a Costa Rica o México e a República Dominicana, as indústrias mais
expostas à competição pagam salários maiores.
De fato, grande parte da literatura atribui o agravamento da distribuição salarial
observado em muitos países a um aumento da demanda de especialização como resultado da
liberalização do comércio. Na verdade, a evidência sugere que, dos movimentos observados,
muito pouco parece ser diretamente atribuível ao comércio, e não é difícil sustentar que fatores de
oferta como os movimentos em educação a longo prazo e o extraordinário ingresso da mulher na
força de trabalho são importantes. Não obstante, isto suscita a importante observação de que, a
curto prazo, a criação de empregos “melhores”, no sentido de requerer maiores aptidões e melhor
educação – os empregos que desejamos – pode implicar uma permuta com a distribuição dos
salários. Surpreendentemente, a crescente desigualdade no norte do México é atribuída ao fato de
que os empregos gerados por meio das zonas de processamento de exportações (maquilas) e do
NAFTA, embora de baixa especialização de acordo com padrões dos EUA, estão acima dos
padrões mexicanos e, portanto aumentaram o prêmio da especialização. As políticas públicas
devem aproveitar a oportunidade oferecida pelos maiores prêmios de especialização (mais
incentivos para que as famílias e os trabalhadores melhorem seus níveis de educação e suas
aptidões) a fim de melhorar a oferta de educação e treinamento de qualidade. Se assim ocorrer, o
resultado final poderá ser um nível mais alto de salários reais, com disparidades salariais menores
do que antes (ou sem disparidades). De fato, nos dois países com história mais longa de
liberalização, o Chile e o México, a tendência de disparidade reverteu depois de vários anos de
liberalização.
O crescimento do setor “desprotegido” ou informal na região tem sido objeto de atenção
especial: a CEPAL calcula que 60% dos novos empregos nos anos 90 foram criados no setor
informal. Porém, a força impulsora e o que dela devemos pensar nada têm de óbvio. Em alguns
casos, como o da Colômbia depois de 1997, a tradicional visão dualista de uma rigidez do setor
formal que forçou os trabalhadores para empregos informais marginais contra a sua vontade tem
os seus méritos, embora não esteja clara a existência de qualquer vínculo entre este fenômeno e a
liberalização do comércio. Contudo, o que surpreende é que, na Argentina, no Brasil e no México
o emprego autônomo informal expandiu-se, paralelamente com um aumento nas rendas informais
relativas no começo dos anos 90, e, simultaneamente, com a valorização da taxa de câmbio. Isto
sugere que o extraordinário aumento do emprego informal nesse período foi parcialmente
induzido por maiores oportunidades no setor dos bens não-comercializáveis, que registrou um
boom em muitos países da região após a liberalização das contas de capital e os programas de
estabilização.
Uma breve reflexão sugere a probabilidade de que não deveria existir uma relação entre
comércio e informalidade. Exportadores agressivos com a Bélgica, Cingapura e a Coréia, ou
economias de recursos intensivos como as da Austrália, Canadá, Estados Unidos, Finlândia e
Suécia, revelam baixos índices de informalidade. No México, não constatamos qualquer
tendência temporal de vinculação quer da proporção total de assalariados informais, quer do
número de microempresas informais, com empresas exportadoras ou grandes firmas depois da
liberalização ou do NAFTA. De fato, tão pequena é a proporção de firmas que declaram alguma
vinculação com essas companhias, que carecem de qualquer base os argumentos de que a
informalidade é, fundamentalmente, uma forma utilizada pelas firmas exportadoras para evitar o
pagamento de benefícios mediante subcontratos. As flutuações macroeconômicas decorrentes das
tentativas de estabilização do peso exercem um efeito muito mais óbvio sobre os níveis de
informalidade a curto prazo do que qualquer tendência a longo prazo que possa ser atribuída ao
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NAFTA. Na realidade, sustentamos que o problema não reside na integração excessiva ou
exploradora de microempresas na economia global, e sim, em barreiras a uma integração mais
extensiva erguidas por onerosos procedimentos de registro, mercados de crédito deficientes e
baixa disponibilidade de informação.
Também abordamos a preocupação de que os empregos que estão sendo gerados são algo
inferiores, examinando quatro novos tipos de emprego: nas zonas de maquila ou processamento
de exportações, na indústria de tele-serviços, na agricultura não-tradicional e no turismo.
Constatamos que as críticas são exageradas. Embora os salários e benefícios sejam inferiores aos
de empregos semelhantes em países industrializados (esta é uma das razões que explicam a
transferência de alguns desses empregos para países em desenvolvimento), eles são mais altos do
que a média ou do que empregos comparáveis no país de que se trate. Entrevistas com
trabalhadores sugerem que eles preferem tais empregos exatamente por esta razão.
Quem é contratado para esses novos empregos ou quem deles se beneficia depende das
características do trabalhador individual. Tal como as nações, as pessoas negociam com base em
suas vantagens comparativas. Um fato surpreendente, caso após caso, é o de que as mulheres têm
dominado a força de trabalho em industrias emergentes. Este padrão, também observado um
século atrás nos países industrializados, deveu-se em parte a que a maioria dos homens já
trabalhava e, portanto, havia disponibilidade de mão-de-obra feminina para preencher as novas
oportunidades de emprego. Mas, na maioria dos setores, uma série de características de gênero,
desde a habilidade até a confiabilidade, e uma baixa incidência de alcoolismo parece motivar a
seleção dos empregadores. Em sua maior parte, os empregos dominados pela mulher tendem a
representar oportunidades e podem ter repercussões sociais que superam considerações
puramente econômicas.
Limitações econômicas básicas restringem melhorias significativas a curto prazo na
qualidade do emprego. Em sua maioria, esses novos empregos tendem a aparecer em indústrias
em que aumentos salariais sem correspondentes ganhos de produtividade podem erodir vantagens
competitivas e forçar o malogro das empresas ou sua transferência para outro local. levar as
empresas circunscritas por limitações econômicas básicas. A prazo mais longo, empregos bem
remunerados e em boas condições só poderão ser alcançados com a melhoria das aptidões dos
trabalhadores e mediante o incentivo de certo grau de diferenciação em produtos e, mais
fundamentalmente, mediante o aumento da produtividade. Em última análise, o processo de
elevação da qualidade do emprego é um processo de desenvolvimento.
Conclusões e recomendações sobre políticas
Devemos reiterar que uma combinação de dotes de recursos naturais e uma agressiva
busca e adoção de novas tecnologias apropriadas a essa riqueza é uma receita de crescimento
comprovada. Além disso, fortes evidências indicam que o seu desenvolvimento não abre mão do
desenvolvimento da manufatura e de outras atividades da economia do “conhecimento”. Em
suma, os países que “aproveitaram suas vantagens” têm tido bom desempenho.
Igualmente relevante é a lição de que o importante não está em o que produzir, mas em
como produzir. Aproveitar o progresso tecnológico global é essencial em cada campo e não pode
ser feito a custo barato. A lição recorrente daqueles que desenvolvem seus recursos naturais com
êxito e da teoria contemporânea é a necessidade de gerar um alto nível de capital humano e
desenvolver uma capacidade de aprendizado e inovação nacional. A atual literatura referente ao
processo de aprendizado das nações e aos tipos de políticas necessárias ainda está na infância, e
não temos qualquer pretensão de oferecer um mapa de orientação nessa área. Porém, já que o
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conhecimento produzido por uma firma pode ser aplicado por outras, o caminho rumo à “nova”
economia do conhecimento pode e deve ser pavimentado por políticas públicas. Em termos
técnicos, o fato de existirem externalidades de conhecimento implica que, se o conhecimento for
deixado apenas nas mãos do mercado, sua oferta será deficiente.
Esperamos que os próximos capítulos sirvam de temas para uma reflexão de
especialistas, acadêmicos, e responsáveis pelo processo decisório a respeito de como aplicar
eficientemente os recursos disponíveis. Contudo, a evidência apresentada neste relatório apóia um
conjunto de recomendações de políticas, que podem ser divididas nas cinco categorias seguintes:
1.
2.
3.
4.
Abertura. Os países da ALC não deveriam voltar as costas para seus recursos
naturais, sua proximidade geográfica aos Estados Unidos, suas belezas naturais
ou sua força de trabalho competitiva. A melhor receita para o sucesso é
permanecer aberto à competição internacional. A abertura comercial ajudou a
diversificar as exportações mediante a redução dos vieses antiexportadores do
protecionismo dado à importação. Além disso, iniciativas de expansão da
amplitude da integração regional também podem ajudar a diversificar as fontes de
receita de exportação.
Educação geral e aprendizado constante. Igualmente importantes são as
políticas que visam a desenvolver sistemas educacionais que ofereçam educação
de qualidade, mas que também focalizem o aprendizado e o treinamento ao longo
da vida. Trata-se, na verdade, de um requisito para assegurar que os nossos
trabalhadores saibam como produzir cada vez melhor, seja qual for o setor em que
possam estar empregados.
Incentivos a Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e instituições de ensino
superior. Trata-se de uma área em que o setor público deve estar envolvido, já
que os efeitos indiretos acima citados provavelmente não serão promovidos
apenas pelo setor privado. Este relatório argumenta que os países devem aplicar
experimentalmente distintos tipos de incentivos fiscais e subsídios públicos a fim
de promover investimentos tanto privados como públicos em P&D. Todavia, o
desenho exato de políticas como estas dependerá da capacidade institucional de
que dispõem os governos para aplicar leis fiscais e monitorar a qualidade desses
investimento. Nesse contexto, também cumpriria considerar políticas setoriais
específicas, quer na agricultura, na mineração ou nas atividades manufatureiras.
Além disso, as políticas públicas deveriam promover o estabelecimento de
núcleos de conhecimento formados por firmas privadas, instituições de pesquisa e
universidades independentes, ademais do setor público. A assistência
internacional, tanto financeira como técnica, pode ajudar os formuladores de
políticas a selecionar as numerosas e complexas questões de desenho e apoio
financeiro.
O papel da TIC. A evidência sugere que a tecnologia da informação e das
comunicações (TIC) pode ajudar a reduzir custos de coordenação, o que pode
habilitar as empresas a inserirem-se mais eficientemente em núcleos industriais
internacionais, assegurar o dinamismo da indústria do turismo e facilitar o acesso
de produtos agrícolas não-tradicionais ao mercado. O papel do setor público nesta
área consiste em oferecer o necessário entorno habilitador para o
desenvolvimento da infra-estrutura das telecomunicações (por exemplo, linhas
telefônicas, telefonia celular). Em outras palavras, os regulamentos visariam a
elevar o nível de competição em indústrias do país para a prestação de serviços
desse tipo.
11
5.
Ambiente propício aos IED. Obviamente, a abertura ao investimento estrangeiro
pode ser um elemento essencial para o aumento da eficiência de indústrias
existentes e para o desenvolvimento de novas atividades e de oportunidades de
emprego. É provável, porém, que isto não seja suficiente para atrair os
investimentos estrangeiros diretos (IED), especialmente de firmas de alta
tecnologia. Regimes e incentivos especiais podem ser úteis, embora a natureza
precisa de tais incentivos deva ser compatível com o direito internacional.
Contudo, isto tem sido essencial para proporcionar arcabouços jurídicos estáveis
para que empresas estrangeiras operem em países e estados com histórias prévias
de deficiências institucionais. Além disso, regimes especiais como os das Zonas
de Processamento de Exportações (ZPEs) também oferecem oportunidades para
que as empresas operem com baixos custos logísticos, já que os procedimentos
alfandegários e a infra-estrutura de comunicação geralmente são eficientes em
parques industriais. Finalmente, parcerias público-privadas podem ajudar a
promover os países da ALC como destinos lucrativos para empresas estrangeiras
de determinados setores. A assistência financeira e técnica internacional também
pode ser útil nesse sentido.
Impõe-se uma palavra final sobre um importante tópico não abordado neste relatório. O
desenvolvimento baseado em recursos naturais deve cuidar muito especialmente de não
desperdiçar a própria riqueza natural ou de condescender com efeitos ambientais adversos. A
proteção e a eficiente gestão dos recursos naturais são um elemento essencial para a manutenção
ou o melhoramento de reservas de recursos naturais renováveis em atividades tais como a
silvicultura, a pesca, a agricultura e o turismo, e para evitar a degradação ambiental decorrente da
mineração. Instituições sólidas e conhecimento são, mais uma vez, a chave para harmonizar a
eficiência econômica com metas ambientais.
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