Governança Urbana e Segurança Pública: Novos Desafios no Atual Contexto da
Sociedade da Informação
Autoria: Klaus Frey, Sérgio Czajkowski Junior
Resumo: A partir de uma avaliação das novas tendências de gestão pública na emergente
sociedade da informação, este trabalho tenta averiguar a aplicabilidade da concepção teórica
da governança urbana às transformações que se observe atualmente no âmbito da política de
segurança pública, dando ênfase no papel dos guardas municipais e dos Conselhos
Comunitários de Segurança nas estratégias de descentralização da segurança pública no
estado do Paraná. O estudo empírico está baseado em uma análise documental referentes às
políticas públicas de segurança em nível nacional, estadual e municipal. A partir das propostas
e experiências relatadas – além da experiência paranaense são incluídas na avaliação
experiências internacionais – o artigo discute alguns aspectos democratizantes de uma política
de descentralização da segurança pública, baseada na atuação de Guardas municipais e
Conselhos Comunitários de Segurança Pública, considerando particularmente as novas
potencialidades abertas pela sociedade da informação.
1. Introdução
Os recentes processos de transformação econômica e social têm levado a um
significativo aumento dos problemas sociais nas cidades, exigindo das instituições públicas
municipais novas formas inovadoras de lidar com a complexidade e diversidade que se
apresenta. O Estado está buscando encontrar novas formas de gestão com o objetivo de se
adequar à nova realidade de uma sociedade crescentemente globalizada: “o antigo desenho do
território institucional – político-administrativo – passa a ser anacrônico, diante da magnitude
das relações que se impõe, e rígido em excesso, para a multitude dos interesses subjetivos que
contém, tornando-os nada mais do que limitantes de potencialidades de desejos, necessidades
e ansiedades do homem, não servindo nem mesmo para proteção – como eram em sua
origem” (ULTRAMARI e MOURA, 1994, p. 103).
Borja (1997), seguindo a mesma linha de raciocínio, afirma que o Estado não tem mais
se mostrado capaz de corresponder satisfatoriamente às crescentes demandas sociais, fazendo
com que a cooperação social seja, hoje, “imprescindível para enfrentar problemas cuja
natureza ou intensidade são ainda desconhecidos” (BORJA, 1997, p.90), especialmente no
caso do desenvolvimento brasileiro, o qual poderia ser resumido num binômio “modernidade
x exclusão” (GONDIM, 1997, p. 123). Nas grandes cidades brasileiras as “tensões sociais
agravam-se em face da inoperância do Estado em prover serviços básicos” (FISCHER 1997,
p. 16), o que se torna evidente no caso do aumento da violência urbana, sobretudo em locais
nos quais se percebe um vácuo da presença estatal. Borja (1997) aborda cinco grandes
desafios que as cidades modernas estão tendo que enfrentar na atual conjuntura sócioeconomica: “nova base econômica, infra-estrutura urbana, qualidade de vida, integração
social e governabilidade” (BORJA, 1997, p.82). Conforme Borja, as cidades somente poderão
garantir a sua população um bem-estar mínimo, bem como a “consolidação da convivência
democrática” (BORJA, 1997, p.82) caso sejam capazes de trabalhar eficientemente estes
cinco elementos no âmbito de uma nova visão de gestão urbana.
A integração social passa portanto não apenas por soluções eficientes para os
problemas encontrados, mas "exige mecanismos políticos democráticos, baseados na
descentralização administrativa e na participação dos cidadãos na gestão municipal”
1
(Borja/Castells, 1997, p.14-15). A descentralização político-administrativa, alinhada com
novas formas de participação popular e cívica, tem ganhado muita força no Brasil, sobretudo
no âmbito municipal, acarretando um grande número de estudos investigando as novas
relações entre Estado e a sociedade e suas implicações para a gestão e democracia local (Frey,
2004, Avritzer/Navarro, 2003; Soares/Caccia-Bava, 1998).
Considerando que os cidadãos residem “no município e não no Estado ou na União”
(CARVALHO DE SOUZA, 2000), os municípios se transformaram no palco privilegiado do
novo "experimentalismo democrático" que se apresenta como uma alternativa progressista ao
modelo neoliberal-gerencialista (Unger, 1999). Mas curiosamente, o mesmo discurso da
descentralização e participação foi incorporado pelo gerencialismo da Nova Administração
Pública, reconhecendo o fato de um Estado cada vez mais enxuto depende da colaboração da
comunidade para enfrentar o crescimento dos problemas sociais, aparentemente inerente ao
próprio modelo. Ou seja: permitir e até mesmo estimular que a população participe
diretamente da solução de suas demandas sociais parece não mais apenas um diferencial de
um certo modo de gestão, mas sim uma necessidade imprescindível e cada vez mais premente
da gestão urbana nos tempos da globalização. Para Loyola e Moura (1997), diante deste
quadro geral, surge a necessidade de se promover uma articulação mais efetiva entre os atores
públicos e privados em nível local. Para tanto, faz-se necessário a criação de uma “rede de
informações local” (LOYOLA e MOURA, 1997, p. 57), impulsionada por um centro, a qual
permita articular os diversos atores do Estado e da sociedade civil em torno de ações públicas
integradas.
É nesta conjuntura que a força do poder público local, do município, volta a ser
impulsionada. Pois se as cidades contemporâneas são por um lado um espaço de
desigualdades e contradições (CARVALHO DE SOUZA, 2000), estas também podem se
tornar o centro de integração dos vários atores sociais, os quais residem na mesma.
Vislumbra-se, na contemporaneidade, a necessidade da administração pública ganhar novos
contornos capazes de garantir uma maior agilidade ao poder público. Neste sentido o presente
trabalho procura alinhavar alguns aspectos concernentes às formas através das quais a
administração pública, uma vez utilizando-se de idéias oriundas de formas mais participativas
de gestão, pode administrar com maior efetividade e legitimidade democrática da coisa
pública. Está perspectiva será ilustrada através da política de segurança pública, enfatizando
as potencialidades do fortalecimento das Guardas Municipais e dos Conselhos Comunitários
de Segurança.
2. Metodologia de pesquisa
Para a elaboração do presente artigo foram utilizadas majoritariamente fontes
bibliográficas (livros, artigos científicos e documentos oficiais), tratando-se, portanto de uma
pesquisa documental e bibliográfica (Gil 1992). Na parte teórica será enfocada a concepção
da governança pública, considerando as peculiaridades do contexto da sociedade da
informação. A partir deste referencial teórico pretende-se averiguar a pertinência da
concepção de governança para apreender as recentes transformações ocorridas no âmbito das
políticas de segurança pública. Baseado em uma abordagem descritiva/comparativa, o estudo
de caso se refere à análise de experiências nacionais e internacionais na descentralização da
segurança pública, com ênfase na experiência paranaense e, mais especificamente, na atuação
dos Conselhos Comunitários de Segurança (em nível estadual) e as guardas municipais (em
nível municipal).
2
3. Referencial Teórico
A partir de uma análise do novo contexto de gestão pública que se apresenta com a
emergência da sociedade da informação discutimos a seguir a concepção da governança
pública na atual contexto da descentralização político-administrativa, assim como, na
seqüência, sua possível relevância para a atuação dos municípios no âmbito da política de
segurança pública
3.1. Os desafios da Sociedade da Informação
Vive-se num tempo em que as mudanças se processam num ritmo cada vez mais
frenético e intenso (PEIXOTO, 1996), época esta chamada por muitos de Pós-Modernidade
(ANDERSON, 1999; LYON, 1988; LYOTARD, 1998; HARVEY, 1992), Era da Informação
(STEWART, 1998), Sociedade da Informação (LYON, 1992), Sociedade do Conhecimento
(MAXIMIANO, 1998; LÉVY, 1994), Sociedade em Rede (CASTELLS, 1999), Sociedade do
Espetáculo (DEBORD, 2000) ou Sociedade dos Flashes (PEIXOTO, 1996). Neste sentido,
embora não exista um consenso terminológico entre os autores, o que todos reconhecem é
“uma mudança tecnológica acelerada, envolvendo as telecomunicações e o poder da
informática” (LYON, 1998, p. 7), impulsionando transformações das relações sociais e
políticas de maior gravidade, além "de enormes mudanças institucionais, talvez sem
precedentes desde o início da Era Industrial” (SENGE, 2000, p. 11). Ou seja, vive-se um
momento no qual as mudanças acontecem cada vez em maior número e em menor espaço de
tempo.
No entanto, ao mesmo tempo em que as novas tecnologias são desenvolvidas todos os
dias, estando em pouco tempo à disposição dos incluídos na sociedade da informação, antigos
problemas como o aumento da deterioração sócio-ambiental, da miséria e da violência urbana
se tornam cada vez mais evidentes. Portanto, como salienta DUARTE (2003), a tecnologia e a
urbanização caminham juntas, não sendo mais possível se estabelecer uma dissociação
completa, por exemplo, entre as novas tecnologias de informação e saneamento básico, ou
entre a violência urbana e a Internet. A sociedade sempre se encontra condicionada pelas
técnicas por ela adotada, mesmo não sendo determinada pelas mesmas (LÈVY, 1999, p. 25).
Mesmo tendo consciência de que a Internet não poderá, num passe de mágica, resolver “todos
os problemas culturais e sociais do planeta” (LÉVY, 1999, p. 11), coloca-se como maior
desafio no novo contexto da sociedade informacional de que forma as potencialidades
tecnológicas podem ser exploradas para enfrentar justamente estes problemas básicos da
convivência humana em nossas cidades.
Neste sentido, é para se perguntar de que forma as novas tecnologias podem ser
utilizadas como ferramentas em prol de uma gestão, de um lado, mais democrática e
participativa, mas de outro lado também, mais efetiva e eficiente. “Enquanto os computadores
pessoais aumentaram a capacidade de agir e de comunicação dos indivíduos durante os anos
80 de nosso século” (LÉVY, 1999, p. 22), é impossível ignorar que eles beneficiaram ainda
uma parcela muito limitada da população e que ainda muito pouco se fez uso destes novos
recursos tecnológicos para solucionar os problemas dos setores mais fragilizados da
população, como p.ex. na questão a garantia de segurança pública nas áreas mais pobres e
violentas das grandes cidades. A fim de poder avaliar o potencial das novas tecnologias na
segurança pública, precisamos, inicialmente, considerar as transformações que caracterizam a
gestão pública contemporânea e, na seqüência, averiguar as particularidades do sistema de
segurança pública no Brasil.
3
3.2. A descentralização político-administrativa e a nova governança pública
O atual processo de descentralização político-administrativa parece uma tendência
natural no processo de democratização da sociedade e do Estado (BRESSER PERERIRA,
1998). Tanto que, no caso do Brasil, a estrutura da administração pública se caracterizou, até
o fim da década de 70, por uma forte concentração dos processos decisórios e administrativos
na esfera federal (BRESSER PERERIRA, 1998, p. 34) “conferindo peso insignificante às
administrações locais na definição das políticas e na gestão dos recursos públicos” (FONTES
et alii, 1997, p.103). Esta visão administrativa continuou a ser posta em prática durante a
década de 80, “na qual as políticas sociais pleiteadas pelo Governo Federal não foram capazes
de produzir resultados significativos em relação ao bem estar da população” (FONTES, 1997,
p.103). Isto obrigou o Governo a promover uma maior descentralização das ações públicas, a
qual redundou “numa nova forma do Estado se relacionar com a sociedade civil” (FONTES et
alii, 1997, p.103), dentro daquilo que ficou conhecido, nas palavras de BRESSER
PERERIRA (1998), por Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (p. 45).
Esta descentralização colocou em xeque o padrão político anterior, “centralizado,
técnico-burocrático, distanciado dos interesses coletivos da sociedade” (FONTES, 1997,
p.105), proporcionando aos municípios possibilidades de experimentar com novas formas de
participação pública e promover uma maior democratização das relações Estado-sociedade.
Além do mais, “em função dos programas de ajuste estrutural que foram implementados no
Brasil nas últimas décadas, envolvendo políticas de austeridade, desregulação, privatização e
um enxugamento do setor estatal em geral, os governos locais estão sofrendo crescentes
pressões no sentido de adequar suas instituições e modos de agir a este novo contexto de um
mundo cada vez mais globalizado, competitivo e interdependente” (FREY, 2004, p.2). Tais
pressões se constituem num elemento a mais em prol de uma maior autonomia por parte dos
atores envolvidos na gestão dos problemas sociais.
Reconhecendo as novas potencialidades relacionadas à ampliação dos atores sociais
envolvidos na gestão da coisa pública, a literatura sobre gestão pública vem crescentemente
enfatizando o tema de “governança” (governance), salientando novas tendências de
administração pública e de gestão de políticas públicas, particularmente a necessidade de
mobilizar todo conhecimento disponível na sociedade em benefício da melhoria da
performance administrativa e da democratização dos processos decisórios locais. Aplicada a
concepção da governança à gestão urbana podemos afirmar que a melhoria da qualidade de
vida nas cidades não pode ser considerada negócio exclusivo de governo, mas sim tarefa e
responsabilidade compartilhada entre todas as organizações e cidadãos que constituem o
tecido institucional e social da cidade. O crescente reconhecimento da necessidade da
ampliação dos atores a serem envolvidos na gestão das cidades impulsionou novas formas de
articulação político-administrativa, freqüentemente se aproximando da estrutura de rede como
princípio básico de organização, fenômeno que vem sendo assimilado no atual debate sobre
governança (BOURDIN, 2001; HAMBLETON et alii, 2002; PIERRE, 2001; SISK et alii,
2001; KOOIMAN, 2002).
Apesar dos conceitos teóricos de governança serem multifacetados (HIRST, 2000;
RHODES, 2000), não há dúvida alguma sobre uma mudança substancial dos conceitos
tradicionais, baseados no princípio da autoridade estatal, para abordagens de governança,
frisando novas tendências de uma gestão compartilhada e interinstitucional que envolve o
setor público, o setor produtivo, o crescente setor voluntário ou terceiro setor. A criação de
redes e parcerias são processos políticos cada dia mais dominantes no novo mundo urbano
4
fragmentado e são essenciais para a abordagem da governança. “Governar torna-se um
processo interativo porque nenhum ator detém sozinho o conhecimento e a capacidade de
recursos para resolver problemas unilateralmente” (STOKER, 2000: 93). A convicção de que
o cidadão e os atores políticos, uma vez estando bem informados, poderão tomar melhores
decisões, ganha com isso apoio, sugerindo inclusive a necessidade de uma política
informacional efetiva por parte dos agentes governamentais para dar suporte aos processos de
gestão e de participação. “Em outros termos, a informação adequada e bem distribuída
constitui simultaneamente um instrumento de cidadania e de racionalidade do
desenvolvimento social” (DOWBOR, 2003, p.2).
A fim de poder avaliar o potencial da concepção de governança para a segurança
pública, e considerando a importância da descentralização para sua efetivação, faz-se
necessário apresentar alguns características da política de segurança pública no Brasil
4. Novas formas de governança no âmbito da segurança pública no estado do Paraná
Para podermos avaliar o potencial da governança pública como nova concepção de
gestão no âmbito da segurança pública abordamos neste capítulo as competências dos
municípios no Sistema Nacional de Segurança Pública conforme a Constituição brasileira. Na
seqüência, apresentaremos o modelo de gestão compartilhada por meio de Conselhos
Comunitários de Segurança (CONSEG's) adotado no estado do Paraná, e discutimos algumas
características desta nova forma de gestão pública à luz da concepção de governança.
4.1
Os municípios no sistema brasileiro de segurança pública
Para Borja (1997), “o século XXI, será o século das cidades” (BORJA, 1997, p.79),
dada a importância destas para a configuração de uma sociedade mais plural, uma vez que as
mesmas contemplariam no seu interior uma enorme quantidade de organizações, variando
estas tão somente no seu nível de organização e na sua finalidade última (FISCHER, 1997).
Entretanto, percebe-se que as urbes estão passando por toda uma gama de problemas sociais.
A Conferência Internacional das Nações Unidas sobre População e Desenvolvimento já
salientava os problemas gerados pelo crescimento desmedido das populações urbanas, fato
este que se tornou mais claro com a Conferência Habitat II das Nações Unidas, realizada em
Istambul, na Turquia, no ano de 1996, na qual procurou-se demonstrar que o crescimento
desordenado de vários centros urbanos traria consigo várias conseqüências sociais negativas
(BORJA, 1997).
No caso do Brasil, mais especificamente no Paraná, não poderia ser muito diferente, o
que demonstra a situação da segurança pública e, mais especificamente, das polícias militar e
civil neste estado. Enquanto as cidades paranaenses sofreram um excessivo crescimento nas
últimas décadas, este não foi acompanhado, na mesma proporção, por um aumento dos
quadros da Polícia Militar (que abriga atualmente 18.000 componentes – sendo
aproximadamente 2.300 na capital do Estado) e da Polícia Civil (que conta com um efetivo
aproximado de 4.000 homens). Estes dados disponibilizados pela Assessoria Militar da
Secretaria de Estado da Segurança Pública em 06 de outubro de 2003 demonstram que tem se
estabelecido um panorama bem diverso daquele previsto pelos estudos e programas das forças
de segurança nos anos 80, o Estado se vê obrigado a se adequar a essas circunstâncias e a
pesquisar novos métodos e instrumentos para a manutenção ou o restabelecimento da
segurança pública, uma vez que os Estados não parecem mais capazes de promover um
controle efetivo da criminalidade e garantir a segurança da população. Tais estudos e
5
pesquisas comparativas revelaram que algumas cidades norte-americanas e inglesas, a partir
do início da década de 80, haviam adotado sistemas inovadores e eficientes de segurança
pública, baseados numa maior participação dos municípios no auxílio à segurança pública.
Nestes países percebeu-se que a importância crucial de uma política de descentralização
administrativa para minimizar os efeitos da violência sobre a população.
Antes de podermos entender as possibilidades de uma política municipal própria de
segurança pública, é preciso considerar o sistema nacional de segurança pública, cujos
fundamentos são determinados no Art. 144 da Constituição Federal e que restringe
significativamente as margens de ação do poder local nas políticas de segurança pública.
Tomando-se por base o disposto no art. 144 da Carta Magna percebe-se, inicialmente,
que o dispositivo constitucional constitui-se em um limite à capacidade organizatória dos
Estados, tal como é asseverado por Da Silva (1999) em sua obra “Curso de Direito
Constitucional Positivo”. Da Silva (1999), tomando por base a legislação disposta na Carta
Magna, afirma que as limitações expressas ao Constituinte Estadual seriam consubstanciadas
em dois tipos de regras: umas de natureza vedatórias e outras, mandatórias. “As mandatórias
consistem em disposições que, de maneira explícita e direta, determinam aos Estados a
observância de princípios, de sorte que, na sua organização constitucional e normativa, hão
que adotá-los” (CARVALHO DE SOUZA, 2000, p. 3). Tal tipo de dispositivo faz com que os
entes federativos tenham de “confranger sua liberdade organizatória aos limites positivamente
determinados” (CARVALHO DE SOUZA, 2000, p. 3). Assim sendo, o Constituinte Estadual
possui a obrigação de dispor “sobre segurança pública a ser garantida por organizações
policiais civis (polícia civil) e militares (polícia militar) com as respectivas competências,
conforme indicam o art. 144, seus incs. IV e V e seus §§ 4º a 7º” (DA SILVA, 2001, p. 522).
A partir da leitura do Art 144 da Constituição Federal Brasileira, pode-se depreender
que os municípios, dentro de uma competência residual, poderiam “constituir guardas
municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações” (§8º), mas não forças
policiais. No entanto, a formação destas guardas não poderia vir a suplantar a competência
das instituições estaduais de competência geral (tanto ostensiva como também judiciária).
O sistema policial brasileiro, por isto mesmo, adotou um sistema centralizado, que é
inspirado pelo modelo francês. Carvalho de Souza (2000, p. 5) assevera que esta imposição do
legislador pátrio faz com que os “órgãos policiais estejam subordinados a autoridades
próximas ao poder central e não ao poder municipal”. O sistema adotado pelo legislador
brasileiro é diametralmente oposto ao adotado pelo norte-americano e inglês. Nestes países, é
atribuída uma competência ampla e geral aos municípios, permitindo que estes possam prover
“a segurança pública, seja ostensiva ou investigatória” (Carvalho de Souza, 2000, p. 5).
4.2
A política de segurança pública no Paraná e os Conselhos Comunitários de
Segurança
O Estado do Paraná, mais especificamente as cidades de Maringá e Londrina, a partir
da década de 80, seguindo tendências que já se mostravam bem consolidadas na Europa e nos
Estados Unidos da América, decidiram implantar o embrião daquilo que, nos dias de hoje, é
conhecido por Conselhos Comunitários de Segurança: entidades desenvolvidas com a
intenção de possibilitar à comunidade o exercício da cidadania e a prestação de serviços
voluntários, de auxílio ao Poder Público no combate à criminalidade.
6
A instituição do projeto dos Conselhos Comunitários de Segurança (CONSEG’s)
previu um processo colaborativo entre as polícias civil e militar, o governo do Paraná e,
principalmente, a comunidade, com o objetivo de encontrar meios eficientes para combater a
violência e a criminalidade nas cidades. Embora cada Conselho Comunitário de Segurança
defina as suas prioridades, existem alguns objetivos comuns, tais como:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Acompanhamento e integração das polícias e da população;
Planejamento da ação comunitária, bem como a avaliação dos seus resultados;
Encaminhamento coletivo das denúncias;
Canalização junto às autoridades superiores das principais reivindicações e
queixas da comunidade;
Auxílio no combate às causas da violência e da criminalidade;
Desenvolvimento de campanhas educativas visando orientar a população.
Levando em consideração estes objetivos básicos, os CONSEG’s podem ser vistos
como frutos desta tendência da gestão pública contemporânea que acabamos de apreender
com o conceito da governança pública. Ou seja, apesar de uma estrutura institucional e
regulatória desfavorável à descentralização e à participação, a proposta de gestão colaborativa
através de Conselhos Comunitários de Segurança, que representa uma ampliação significativa
dos atores envolvidas na definição das políticas de segurança pública, demonstra a infiltração
da concepção da governança e do pluralismo sócio-político em uma política pública
tradicionalmente excludente e restrita a um número pequeno de atores estatais.
No caso dos CONSEG’s, a abordagem da governança se torna mais explícita, na
medida em que o incentivo em relação à formação, bem como à gestão dos CONSEG’s, partiu
da própria Secretaria de Estado da Segurança Pública. No entanto, são os próprios cidadãos
que são chamados a se mobilizar, agrupando representantes de todos os segmentos da
comunidade, não privilegiando tendências políticas ou ideológicas. Compõem os conselhos
comerciantes locais (donos de postos de gasolina, de confecções, de padarias, mercados,
farmácias, etc.), lideranças comunitárias, membros das diretorias das escolas e colégios da
região, entidades religiosas, bem como qualquer cidadão que se interesse pelo tema e que
esteja preocupado em melhorar as suas próprias condições de vida.
Este processo de gestão participativa privilegia, desta forma, a autonomia local, a qual
tem sido entendida por Borja (1997 p.87) como: “a proteção legal da capacidade de se autoorganizar, das competências exclusivas e específicas, do direito de atuar em todos os campos
de interesse geral da cidadania e da disponibilidade de recursos próprios não-condicionados”.
Os CONSEG’s no estado do Paraná podem ser compreendidos como sendo fóruns
democráticos de debate sobre questões de segurança, criados a partir da mobilização da
comunidade e estruturados sob a forma jurídica de Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público (sem fins lucrativos), contando com o apoio e a assessoria dos órgãos
públicos ligados à Secretaria de Estado da Segurança Pública. Os CONSEG’s foram
concebidos, pois, como instrumentos de participação popular e de cooperação entre a
sociedade e as instituições ligadas à segurança pública, visando a preservação do bem estar e
da paz social, cuja efetividade de atuação depende, entretanto, da conscientização e da
participação da comunidade.
7
4.3
A contribuição dos Conselhos Comunitários de Segurança e das guardas
municipais para novas formas de governança
Buscando uma maior autonomia local na área de segurança pública significa a
necessidade de disponibilizar canais de participação para que todos possam contribuir para a
melhoria das condições de segurança nas suas respectivas comunidades. A partir do momento
em que as cidades gozarem de uma maior autonomia em relação aos seus assuntos internos
ligados à segurança pública, não se estará, de forma alguma, promovendo uma diminuição do
poder das esferas estaduais e federal, mas sim o fomento de sinergias resultando de esforços
conjuntos entre a comunidade, os municípios, os Estados e a União.
Em relação à segurança pública a ampliação da autonomia local passa portanto pela
presença mais forte dos CONSEG’s, bem como das guardas municipais, uma vez que estas
entidades possuem uma maior proximidade frente às comunidades, permitindo, com isto, um
estreitamento dos laços e, por conseguinte, a formação de uma rede entre os órgãos públicos
destinados à segurança pública e a comunidade. As CONSEG’s podem atuar como canais de
participação e de intermediação capazes de fazer presentes todas as vozes, em uma metrópole,
em uma cidade, em um bairro (VILLASANTE, 1997, p. 39).
Ressaltar-se-á a seguir alguns aspectos democratizantes de uma política de
descentralização da segurança pública, aliada a um fortalecimento dos Conselhos
Comunitários de Segurança:
a) Maior proximidade entre as forças policiais e os cidadãos;
b) Aumento nos índices de eficácia do sistema policial e no sentimento de segurança
do cidadão;
c) Controle da atividade policial pela comunidade local;
d) Inspetores de quarteirão;
e) Diminuição dos atritos entre Municípios, Estados e União
f) Descentralização do atendimento comunitário através do telefone 190
g) Intermediação da relação: município-estado
4.3.1. Maior proximidade entre as forças policiais e os cidadãos
Como apregoa o atual Plano Nacional de Segurança Pública, um governo
comprometido com a justiça e como o exercício da ética na política, terá como meta
prioritária: “a de dedicar-se com prioridade ao combate à violência, em todas as suas formas”
(SENASP, 2003, p. 4). E é neste contexto que a atuação municipal ganha um destaque ainda
maior no âmbito do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), pois é através de uma
maior aproximação entre os membros dos órgãos públicos destinados ao combate da
criminalidade e a população que se pode promover um controle mais efetivo da violência e
das políticas implementadas para sua contenção.
O documento síntese do Plano Nacional de Segurança Pública é bem enfático em
afirmar que, no âmbito municipal, a ação deve estar voltada prioritariamente à inserção dos
excluídos e dos jovens, fazendo com que estes percam o interesse em desenvolver ações
criminosas e passem a ter uma participação mais enfática nas suas respectivas comunidades.
Para que a inserção possa se efetivar, o documento síntese do Plano Nacional de Segurança
Pública destaca a importância de se promover uma reformulação em relação às competências
do setor de Segurança Pública, “preparando-as para que se tornem agências de novo tipo,
capazes de combinar eficiência e respeito aos direitos humanos, gestoras da segurança pública
8
local e operadoras interativas, mediadoras de conflitos e preventivas da violência e da
criminalidade” (documento síntese do Plano Nacional de Segurança Pública, p. 16)
Neste sentido, podemos dizer com Borja (1997, p.88) que “a organização política local
não pode se basear, como hoje, na dicotomia Executivo-Legislativo, em uma administração
centralizada e na separação rígida entre o setor público e o privado”, especialmente no que
tange ao problema da Segurança Pública, sob pena da população passar a enxergar os agentes
públicos como sendo grandes malfeitores, preferindo se eximir de qualquer tipo de
envolvimento no combate à violência e/ou sendo conivente com os transgressores.
O Coronel PM Theseo Darcy Bueno de Toledo, ex-Comandante Geral da Polícia
Militar do Estado de São Paulo, referenciado por Oliveira (1998), admitiu que a polícia, nos
dias de hoje, está "redirecionando o seu foco de atenções: ontem, voltada à segurança do
Estado, hoje, voltada à segurança do cidadão", pois percebeu-se que não é mais viável se
proceder ações dissociadas das aspirações populares (MACINEIRO, 2001). Tal
reconhecimento torna a municipalização da segurança pública uma estratégia imprescindível
nesta política de promoção de uma maior satisfação dos interesses comunitários.
4.3.2. Aumento nos índices de eficácia do sistema policial e no sentimento de segurança
do cidadão
O segundo ponto positivo que decorre da municipalização da Segurança Pública,
aliada a um fortalecimento dos CONSEG’s, consiste numa “elevação significativa da eficácia
do sistema policial e no sentimento de segurança do cidadão, ambos, atualmente, situados, em
níveis considerados inadmissíveis pelos padrões internacionais” (CARVALHO DE SOUZA,
2000, p. 6). Ou seja, uma vez a municipalização da segurança pública sendo posta em prática,
dois efeitos positivos imediatos são esperados: a aferição de índices mais substantivos de
eficiência policial aliada a um maior sentimento de segurança por parte dos cidadãos, os quais
devem contribuir de forma direta para uma diminuição substancial dos problemas inerentes à
violência urbana.
4.3.3. Controle da atividade policial pela comunidade local
O âmbito local (bairro, cidade, região) é “bastante adequado para a
experimentação e o desenvolvimento de novas fórmulas de descentralização territorial e
funcional, de participação na gestão e de execução de programas públicos, a democracia
renovar-se-á com base no princípio da proximidade” (BORJA, 1997, p.90). Com adoção das
guardas municipais em conjunto com os CONSEG’s, a população poderia exercer um
controle muito mais efetivo da ação policial, o que possibilitaria a concretização de um
preceito constitucional presente na Constituição Federal de 1988 (CARVALHO DE SOUZA,
2000, p. 6), o qual acaba não sendo colocado em prática por uma insuficiência de recursos
financeiros por parte dos Estados, bem como da União.
Este controle desenvolvido pela comunidade em relação a ação das forças policiais
municipais poderia vir a seguir o exemplo positivo já adotado pela Inglaterra, o qual promove
o controle das ações policiais através da atuação dos Conselhos Municipais. Conselhos estes
que são eleitos pelos próprios moradores, e cuja função, no caso brasileiro, poderia vir a ser
suprida pelos CONSEG’s. Mesmo o próprio cidadão passaria a exercer um controle mais
efetivo das ações policiais, pois “também o cidadão estaria mais próximo dos poderes
decisórios, para assim levar as suas sugestões e reclamações sobre o desempenho dos
servidores e dos órgãos policiais como um todo” (CARVALHO DE SOUZA, 2000, p. 6).
9
4.3.4. Inspetores de quarteirão
Com a municipalização da segurança pública, aliada à estimulação dos CONSEG’s,
existe a possibilidade de se promover ações bem mais direcionadas e pontuais, tal como
ocorre, por exemplo, no sistema japonês, o qual conta com os denominados: “guardas da
paz”, os quais no sistema brasileiro vieram a receber a denominação de inspetores de
quarteirão.
A política de promoção dos inspetores de quarteirão poderia ser revitalizada através da
sua implantação em conjunto com as guardas municipais. Os Inspetores de Quarteirão podem
vir a ser indicados diretamente por membros das guardas municipais, com a devida indicação
dos Conselhos Comunitários de Segurança dentre as pessoas de reputação ilibada e elevado
espírito comunitário, podendo se fazer a emissão de sua credencial dependente de aprovação
pela Secretaria Municipal de Segurança Pública.
Suas funções seriam as de conciliar pequenos atritos entre moradores do bairro,
evitando desgastes maiores e mantendo a harmonia entre os moradores; prevenir pequenos
delitos impondo sua autoridade sobre os demais; e até mesmo agir coercitivamente sobre
autores de infração de pequeno porte, isto é, que não ofereçam risco para sua própria saúde ou
de outrem. Ainda sobre o Inspetor, cabe dizer que ele também constitue um elo de ligação
entre a população e as forças policiais, colaborando com as autoridades sem interferir nas
atividades de alçada das Delegacias ou dos Quartéis da Polícia Militar.
4.3.5. Diminuição dos atritos entre Municípios, Estados e União
Outro ponto positivo que pesa em relação à municipalização da segurança pública
decorre do potencial de isenção das guardas municipais. Estas podem atuar como entidades
catalisadoras, na proporção em que, muito embora estejam atreladas às Secretaria Municipais
de Segurança Pública, estas possuem total autonomia para desenvolver programas juntamente
com a comunidade, representada pelos CONSEG’s. Esta característica deve fazer com que as
guardas municipais consigam, por exemplo, se manter isentas de possíveis atritos políticopartidários que por ventura se delineiem na relação entre União e Estado, permitindo que
projetos, os quais hoje acabam deixando de ser implementados por disputadas políticopartidárias entre os governos estaduais e federal, sejam efetivados através da intervenção das
guardas municipais.
4.3.6 Descentralização do atendimento comunitário através do telefone 190
Piore e Sabel (apud LOYOLA e MOURA, 1997, p. 62) asseveram que a crescente
complexidade social tende a impor o aprimoramento de novas técnicas voltadas ao
atendimento comunitário. É neste sentido que surge a proposta de se desafogar o telefone 190
através da participação mais efetiva dos municípios, fazendo com que o morador, ao invés de
ligar para o número 190, ligue para a guarda municipal, e/ou para os Conselhos Comunitários
de Segurança, sendo que estes, após realizarem uma filtragem das ligações, as encaminhariam
para os órgãos competentes.
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4.4 Possibilidades de atuação dos Conselhos Comunitários de Segurança frente às novas
tecnologias
A evolução da tecnologia, com o subseqüente surgimento de novas facilidades, frente
à relação cidadão x governo, está compelindo os governos do mundo todo a maximizar o uso
da tecnologia para um aprimoramento do atendimento dos cidadãos. Este avanço da
Tecnologia da Informação e da Comunicação (TIC), tendo como destaque o uso da Internet,
está promovendo um grande refinamento na prestação dos serviços governamentais aos
cidadãos. Neste sentido, “os governos nacionais, estaduais e locais estão desenvolvendo uma
variedade enorme de estratégias, planos e iniciativas de governo eletrônico (e-government)
para explorar essas oportunidades” (FERGUSON, 2002, p. 103).
Ferguson (2002), todavia, salienta que a governança eletrônica não pode se limitar a
uma mera automatização dos serviços governamentais. Tanto que o Gartner Group define
governo eletrônico como sendo “a contínua otimização da prestação de serviços do governo,
da participação dos cidadãos e da administração pública pela transformação das relações
internas e externas através da tecnologia, da Internet e dos novos meios de comunicação”
(FERGUSON, 2002, p. 104). Na visão de Ferguson, qualquer definição de governo eletrônico
necessita contemplar estes dois componentes: a tecnologia e a participação popular, visando
consolidar um governo que promova uma maior integração junto a população. Verifica-se
que, no atual contexto da sociedade da informação, os cidadãos esperam serviços dotados de
uma maior acessibilidade e prestados com maior rapidez, pois “existe uma crescente
expectativa da parte dos consumidores de se envolverem no processo de promoção de
serviços que melhor atendam às suas próprias necessidades” (FERGUSON, 2002, p. 106). O
autor acredita que os clientes da administração pública estão exigindo cada vez mais que o
governo esteja mais próximo ao cidadão, baseado em uma relação aberta entre comunidade e
poder público, possibilitando seu envolvimento nas decisões locais. Tanto que Bresser Pereira
(1999) acredita que aliado às transformações que o Estado vem sofrendo, poder-se-ia supor
que um novo Contrato Social está sendo negociado, a partir do qual surgem novos desafios a
serem perseguidos, como por exemplo: como fazer com que a modernização do Estado seja
acompanhada por um incremento no quesito participação, objetivando-se uma maior
interação popular nas resoluções estatais.
Para Maximiano (1998), os cidadãos que se encontram conectados à atual “Sociedade
do Conhecimento” estão demandando incessantemente novas experiências, com o objetivo de
se sentirem cada vez mais próximos aos centros de decisões. Ou seja, os cidadãos não mais
admitem a existência de serviços públicos, os quais se limitem a emitir apenas informações
passivas e que impeçam uma maior interatividade entre governo e cidadão (DIZARD, 1998).
È neste contexto que a atuação mais efetivo dos CONSEG’s, como também de outras
entidades oriundas da sociedade civil, poderia auxiliar os governos a terem uma maior noção
de quais iniciativas, pautadas nos novos incrementos tecnológicos, realmente estimulariam a
sociedade a participar de uma forma mais atuante. O avanço tecnológico tem se processado
num ritmo intenso, o qual acaba por conferir aos cidadãos a oportunidade de usufruírem uma
maior gama de serviços, em especial quando estes são disponibilizados via web. Por outro
lado, não se pode deixar de mencionar que ainda existem várias barreiras (muitas destas
culturais) que fazem com que “muitos cidadãos não tenham, ou relutem em usar os meios de
comunicação eletrônicos para interagir com o governo” (FERGUSON, 2002, p. 111),
porquanto acreditam que os serviços oferecidos por estes estão muito distantes de sua
realidade.
11
No caso dos CONSEG’s paranaenses, poder-se-ia criar programas, pautados no uso
das TICs (especialmente da Internet), e destinados à estimulação de iniciativas locais,
voltadas a uma participação mais intensiva e democrática da população, tal como ocorreu no
Estado de São Paulo. O governo de São Paulo, em conjunto com a Polícia Militar e a Polícia
Civil, desenvolveu um projeto denominado Bases Comunitárias de Segurança, o qual dentre
outros objetivos estimulou o desenvolvimento por parte dos Conselhos Comunitários de
Segurança paulistas de páginas na Internet, as quais contivessem um grande número de
informações locais relacionadas à segurança pública. Aliado a estas informações locais, os
sites deveriam conter várias informações de interesse comunitário (como por exemplo:
noções de segurança, nomes de autoridades da polícia civil e militar responsáveis pela região,
acesso a um banco de dados sobre a região, ...), bem como outras de cunho mais geral (ex:
links para as Secretarias Nacional e Estadual de Segurança Pública).
Desta forma, muitos cidadãos, uma vez sentindo-se atraídos pela criação de um espaço
no qual poderiam ter acesso a várias informações referentes a sua comunidade interagir com
os órgãos públicos (fazendo denúncias, críticas, sugestões,...), sentir-se-iam mais dispostos a
participar, redundando no uso da tecnologia em prol da ampliação de processos de
governança, também no âmbito da segurança pública.
5. Considerações Finais
A partir de uma avaliação das novas tendências de gestão pública na emergente sociedade da
informação, este trabalhar tenta averiguar a aplicabilidade da concepção teórica da
governança às transformações que se observe atualmente no âmbito da política de segurança
pública, particularmente no que concerne à atuação dos guardas municipais e dos Conselhos
Comunitários de Segurança no estado do Paraná. Não obstante os avanços recentemente
alcançados em relação à abertura desta arena política às comunidades locais, e se comparado
com outras políticas públicas como nas áreas da saúde ou da educação, é importante
reconhecer que este processo se dá ainda de forma bastante lenta, encontrando resistências
significativas em um sistema de gestão tradicionalmente fechado e excludente.
No que tange à implantação das guardas municipais, nos municípios que ainda não
possuem tal estrutura, deve se esperar uma adoção somente paulatina de um sistema local
suplementar de segurança pública. Um sistema misto que leve em consideração alguns
atributos dos sistemas centralizado e descentralizado, deve ser adotado aos poucos, com o
objetivo de se permitir que tanto a população possa se acostumar ao novo sistema como
também que exista a possibilidade de se formar quadros capacitados para poder assumir estas
novas funções. Portanto, não se trata de defender a idéia de que as guardas municipais
poderiam ou deveriam substituir a ação das polícias militar ou civil. As guardas municipais
seriam antes uma força adicional no combate a criminalidade. Contando com a vantagem da
proximidade junto à população, estas poderiam assumir um papel diferenciado nas estratégias
de diminuição da violência.
As guardas municipais, em conjunto com os Conselhos Comunitários de Segurança,
poderiam constituir um elemento adicional no combate à criminalidade e à violência urbana.
Percebe-se que o problema da Segurança Pública, muitas vezes, é de difícil solução porque a
comunidade, em grande parte dos casos, não só não sabe a quem recorrer num momento de
necessidade, mas também tem receio de se dirigir aos órgãos competentes sob pena de vir a
sofrer algum tipo de represália futura.
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Entendemos que este tipo de problema poderia ser sanado a partir da constituição de
Conselhos Comunitários de Segurança, entidades estas que poderiam contribuir para a
formação de redes de solidariedade social (LOYOLA e MOURA, 1997), de confiança e
apoio mútuo, as quais, uma vez fundadas na sociedade civil, poderiam ser fortalecidas pelo
uso das novas tecnologias da informação e comunicação (FREY, 2003). Este processo de
formação de redes sociais tende a fomentar o desenvolvimento do capital social que, por sua
vez, tende a sustentar processos de governança democrática e promover uma maior autonomia
das comunidades locais.
Concluímos que a violência urbana só pode ser contida na base de uma parceria ampla
que reúna pelo menos os seguintes grupos: as organizações de polícia que atuam no local; o
cidadão comum da comunidade; as autoridades públicas dos diversos órgãos e esferas de
governo; a comunidade de negócios; as organizações não-governamentais e a mídia. Entendese que o combate efetivo da criminalidade e violência depende de um trabalho conjunto destes
atores, incluindo sobretudo as comunidades locais, uma vez que “a população é a melhor
representante de seus interesses, porque conhece como ninguém os seus problemas”
(FONTES, 1997, p.105). Sendo assim, o exercício da cidadania deve ser estimulado para que
permita uma relação mais estreita entre o poder público e o cidadão, fazendo com que este
último tome consciência do seu papel social e deseje participar mais ativamente da sua
comunidade e o primeiro se abre à participação do cidadão e o reconhece como um parceiro
efetivo e atuante na busca de uma maior segurança nas comunidades locais. Finalmente, devese mencionar a importância dos novos recursos tecnológicos tanto para o processo de
participação e a disponibilização das informações relevantes, como também para a
operacionalização do processo de gestão. São estes alguns dos elementos que julgamos
cruciais para o processo de consolidação de uma prática de governança urbana capaz de
assegurar uma maior segurança urbana na atual sociedade da informação.
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