REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Controladoria-Geral da União
Secretaria Federal de Controle Interno
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO DE
PROGRAMAS DE GOVERNO Nº 10
REFORMULAÇÃO DAS AGÊNCIAS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – CGU
SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro
70070-905 – Brasília-DF
[email protected]
Jorge Hage Sobrinho
Ministro de Estado Chefe da Controladoria Geral da União
Luiz Augusto Fraga Navarro de Britto Filho
Secretário-Executivo
Valdir Agapito Teixeira
Secretário Federal de Controle Interno
José Eduardo Romão
Ouvidor-Geral da União
Waldir João Ferreira da Silva Júnior
Corregedor-Geral da União
Mário Vinícius Claussen Spinelli
Secretário de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
Equipe responsável pela elaboração:
Diretoria de Auditoria de Pessoal, Previdência e Trabalho – SFC
Cláudio Antônio de Almeida Py (Diretor)
Carlos Alberto dos Santos Silva (Coordenador-Geral)
Paulo Roberto Alves Cavendish
Marcial Ramão Perez
Priscilla Miranda Moreira Chaves
Equipe responsável pela revisão:
Diretoria de Planejamento e Coordenação das Ações de Controle – SFC
Ronald da Silva Balbe (Diretor)
Rogério Vieira dos Reis (Coordenador-Geral)
Gustavo Frederico Longo
As ações de controle nos estados e municípios, elementos indispensáveis para o alcance dos resultados apresentados no presente Relatório, foram executadas pelas Controladorias-Regionais da União nos Estados.
Brasília, dezembro/2012.
Os resultados apresentados neste relatório foram gerados pelas ações de
controle executadas nos estados e municípios pelos servidores lotados nas
Controladorias-Regionais da União nos Estados, conforme relação a seguir:
Adriana Lima de Jesus Dallapiculla
Adriano de Queiroz Almeida
Adriano Marques Peixoto
Alambian de Souza Mello
Alexandre Magno Felipeto Goncalves
Anderson da Silva Sanches
Carlos Augusto de Sousa Maia
Ducilene Vieira dos Santos
Eduardo Borges do Nascimento
Eduardo Werner Ungefehr
Erison Passos de Moraes
Euler Julio do Amaral
Fabrizio Di Almeida Vieira
Fernanda Rassi Rodrigues
Francisco Jose Ximenes Albuquerque
Glivanilde Maria de Souza Cunha
Gustavo Brandao Soares do Nascimento
Helio Silva de Sousa Benvindo
Isabel Regina Vilela de Carvalho
Jaison Sena
Jaspers Jorge Rodrigues Amorim
Joao Alberto de Menezes
Jose Antonio Gouvea Galhardo
Jose Costa Miranda Junior
Jose Lucio Pinheiro de Sousa
Jose Ricardo Martins Granja
Kiyoshi Adachi
Leonardo Jose de Medeiros Moura
Luciano Valentim Silva
Luiz Roberto de Melo Machado
Marcelo Colleone
Marcelo Ferreira Brandao
Marcos de Souza Ferreira
Marcos Fonseca Santos
Maria das Gracas Vianna Queiroz Brandao
Mario Marques Diniz
Mauricio Fernando Jatoba de Almeida
Nelma Suely Andrade Castro Pereira
Paulo Batista Machado
Paulo de Tarso Morgado
Rafael Donofre Forghieri
Roberto Eustaquio de Araujo
Sergio Augusto de Lima Mayer
Sergio Murilo Cardoso Ferreira
Sergio Navarro de Vasconcelos
Sergio Thibau Junqueira
Sergio Utiyama
Susete Barboza Franca
Thiago Machado Pereira Monteiro
Volney Nery de Mello
Wild Oswaldo do Nascimento
Competência da CGU
Assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência
da gestão no âmbito da administração pública federal.
Avaliação da Execução
de Programas de Governo
Em atendimento ao disposto no Art. 74 da Constituição Federal, a CGU realiza ações
de controle com o objetivo de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual
e a execução dos Programas de Governo e dos Orçamentos da União.
A escolha do Programa de Governo para avaliação de sua execução se dá por um processo
de hierarquização de todos os programas constantes da Lei Orçamentária Anual, utilizando-se
para esse fim critérios de relevância, materialidade e criticidade.
A partir de então, são geradas ações de controle com o fito de avaliar a efetiva aplicação dos
recursos destinados ao cumprimento da finalidade constante da ação governamental.
As constatações identificadas nas ações de controle são consignadas em relatórios específicos
que são encaminhados ao gestor do programa para conhecimento e implementação das medidas nele recomendadas. As medidas são acompanhadas e monitoradas pela CGU até a certificação de sua efetiva implementação.
Sumário-Executivo
Objetivo do Programa
O Programa 0085 – Qualidade dos Serviços Previdenciários tem como objetivo melhorar a qualidade dos serviços prestados pela Previdência Social, atendendo às necessidades dos
cidadãos-usuários conforme as expectativas individuais e coletivas da sociedade.
Objetivo da Ação
A ação 5509 – Reformulação das Agências da Previdência Social tem como objetivo garantir a uniformização das unidades da rede de atendimento, assegurando agilidade à prestação
de serviços, comodidade aos usuários e ampliação do controle social.
Como acontece
A Ação de Governo tem início com o levantamento das necessidades por GerênciaExecutiva e a priorização das reformas conforme as possibilidades de execução e os recursos
disponíveis. Após essa etapa, é feita uma avaliação técnica das condições de cada imóvel para,
em seguida, se elaborar o arranjo físico, as especificações técnicas e o orçamento base, seguindo normas da ABNT. Por fim, faz-se a licitação e a contratação das obras e de material permanente (mobiliário padrão), quando for o caso.
Participam do processo, na esfera do INSS, os seguintes atores: Diretoria de Atendimento;
Diretoria de Orçamento, Finanças e Logística; Superintendências Regionais; e Gerências-Executivas.
Volume de recursos envolvidos
Ação 5509: programado x realizado
Exercício
Programado
Físico
Financeiro (R$)
Realizado
Físico
Financeiro (R$)
2009
87
40.500.000
35
29.454.031
2010
60
12.274.664
24
7.201.928
Total
-
-
59
36.655.959
Fonte: SIGPlan
Foram fiscalizadas 26 obras, cobrindo o equivalente a 67,7% (R$ 24,8 milhões) dos recursos
executados no período de 2009 a 2010.
Questões Estratégicas
A execução da Ação de Governo foi avaliada a partir da seguinte questão estratégica:
1. A reformulação de unidades de atendimento da Previdência Social cumpriu com a finalidade de garantir a uniformização da rede de atendimento?
2. As licitações foram realizadas utilizando mecanismos e instrumentos adequados para a
seleção da alternativa mais vantajosa para a Administração Pública?
3. As obras foram executadas e entregues conforme contratado, em termos de qualidade,
preço e prazo?
O que podemos concluir
De forma resumida, os principais resultados obtidos evidenciam o que segue, para cada
uma das questões estratégicas objeto de avaliação:
1. A reformulação de unidades de atendimento da Previdência Social cumpriu com a
finalidade de garantir a uniformização da rede de atendimento?
Até o final de 2010 foram concluídas 59 obras, ou seja, 40% da meta física da Ação. Considerando a baixa execução da Ação frente às metas estabelecidas, pode-se afirmar que o objetivo
da Ação não está sendo cumprido de forma tempestiva.
2. As licitações foram realizadas utilizando mecanismos e instrumentos adequados
para a seleção da alternativa mais vantajosa para a Administração Pública?
Em 20 obras (77% das obras fiscalizadas) foram constatados problemas relativos aos procedimentos licitatórios: projeto básico, orçamento-base e propostas de preço.
As falhas constatadas estão relacionadas a deficiências no planejamento e padronização de processos. Desta forma, foi recomendado: a disponibilização de projetos básicos referenciais; a
padronização dos procedimentos de licitação e contratação de obras, incluindo a elaboração
de um manual específico; e a alteração da minuta do edital de referência para obras, de modo
que a apresentação das composições de custos unitários seja exigida de todos os licitantes. As
providências foram adequadamente implementadas.
3. As obras foram executadas e entregues conforme contratado, em termos de qualidade, preço e prazo?
Em 20 obras (77% das obras fiscalizadas) foram constatados problemas na execução e/ou
recebimento, referentes aos serviços executados face aos contratados, a superfaturamento
relativo a quantitativos e ao cumprimento do cronograma físico-financeiro.
As falhas constatadas estão relacionadas à falta de padronização de processos e de controle,
bem como à carência de pessoal especializado. Desta forma, foi recomendado: a padronização
do instrumento para registro das medições das obras; a publicação de orientação aos fiscais das
obras; a criação de uma sistemática de controle e de supervisão amostral do trabalho dos fiscais;
e providências relativas à adequação do quadro de engenheiros e arquitetos às necessidades do
Instituto. As providências com relação ao registro das medições e à orientação dos fiscais foram
adequadamente implementadas; com relação à sistemática de controle e supervisão dos fiscais
e ao quadro de profissionais especializados, as medidas estão em implementação.
Economias/Melhorias obtidas
As melhorias implementadas e em implementação dizem respeito, principalmente,
à padronização dos processos de planejamento da contratação, licitação, contratação, fiscalização e recebimento das obras. De modo geral, pode-se considerar que os efeitos das
providências adotadas pelo INSS, em sua maioria, terão impacto nas obras cujas licitações e/
ou contratações se tenham dado a partir do exercício de 2011 – ou seja, nas demais Ações
de Governo relativas a obras de engenharia, tendo em vista que a Ação 5509 foi excluída do
Orçamento Geral da União a partir do exercício de 2010.
Sumário
1. Introdução...............................................................................................................................9
2. Objetivos e abordagem.........................................................................................................13
3. Escopo da avaliação...............................................................................................................14
4. Resultados..............................................................................................................................15
4.1. A reformulação de unidades de atendimento da Previdência Social cumpriu com a finalidade de
garantir a uniformização da rede de atendimento?............................................................................16
4.2. As licitações foram realizadas utilizando mecanismos e instrumentos adequados para a seleção
da alternativa mais vantajosa para a Administração Pública?...............................................................16
4.3. As obras foram executadas e entregues conforme contratado, em termos de qualidade, preço
e prazo?..............................................................................................................................................18
5. Conclusão...............................................................................................................................21
Anexo I – Municípios Fiscalizados..............................................................................................23
1. Introdução
No Brasil, a preocupação com a proteção social do indivíduo não é recente; vem, ao
longo do tempo, evoluindo e sendo objeto de regulamentação por vários normativos. O tema
aparece em nossa primeira Constituição, de 1824, que tratou da seguridade social no seu artigo 179. Posteriormente, na Constituição de 1891, foi inserida pela primeira vez a expressão
“aposentadoria”, entretanto, limitada aos servidores públicos.
O tema tem seu primeiro marco com a edição da Lei Eloy Chaves, Decreto Legislativo nº
4.682, de 24/01/1923, onde foi instituída no país a previdência social, com a criação das Caixas
de Aposentadoria e Pensão (CAP) para os ferroviários. Posteriormente, as Caixas de Aposentadoria passaram a se organizar em categorias profissionais, dando surgimento aos Institutos de
Aposentadoria e Pensões, destacando-se o IAPI, IAPTEC, dentre outros.
A Constituição de 1946 deu início à sistematização constitucional da previdência social, e em
1984 ocorreu a consolidação da legislação previdenciária (CLPS), que reuniu toda a legislação
de custeio e benefício em um único documento (Decreto nº 89.312).
Posteriormente, a Constituição Federal de 1988 - CF/88, por meio dos artigos 194 a 204,
estruturou de forma completa a previdência social, saúde e assistência social, unificando esses
conceitos sob a definição de “seguridade social”, estabelecendo os seus objetivos e princípios,
bem como a sua forma de financiamento, além de considerar ser esse um direito social, nos
termos do seu art. 6º. As leis nºs 8.212/91 e 8.213/91, atendendo ao disposto na CF/88, instituíram o Plano de Organização e Custeio da Seguridade Social e o Plano de Benefícios da
Previdência social, respectivamente.
No que se refere à previdência social, o artigo 201 da CF/88 dispõe sobre a sua forma de organização e detalha os benefícios previdenciários a que o trabalhador tem direito, nos seguintes
termos:
“Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter
contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio
financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;
III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e
dependentes, observado o disposto no § 2º.”
9
Assim, a previdência social tem por finalidade, em linhas gerais, assegurar o acesso do cidadão
aos direitos previdenciários previstos em lei, proporcionando a ele e à sua família os meios
indispensáveis de subsistência, quando este perde a capacidade de trabalho.
Vale registrar que, além de ser elemento de proteção social do trabalhador, a previdência social
produz impactos significativos sobre o nível de pobreza da população brasileira. De acordo
com a PNAD/IBGE – 2009, considerando como condição de pobreza a percepção de rendimento domiciliar per capita inferior a meio salário mínimo (R$ 232,50), a quantidade estimada
de pessoas em condição de pobreza era de 55,13 milhões.
Desconsideradas as rendas advindas do recebimento de benefícios previdenciários e assistenciais pagos pelo INSS, esse número seria de 78,26 milhões, como evidenciado na tabela a seguir.
Tabela 1 – Impactos da Previdência Social sobre o Nível de Pobreza (2009)
Quantidade
% Total
Descrição
de Pessoas
População de referência
185.621.593
100,0%
Renda domiciliar per
Incluída a renda previdenciária
55.131.159
29,7%
capita < R$ 232,50
Excluída a renda previdenciária
78.256.510
42,2%
Impacto dos benefícios sobre a “quantidade de pobres”
23.125.351
12,5%
Fonte: Informe da Previdência Social N. 10 – outubro de 2010
São diversos os atores governamentais responsáveis pela política de previdência social no país.
Merece destaque o Ministério da Previdência Social (MPS), na qualidade de órgão da Administração Direta responsável pela formulação e planejamento da referida política e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), entidade autárquica vinculada ao MPS, responsável por
promover o reconhecimento do direito a recebimento, pagamento, revisão e manutenção de
benefícios por ela administrados.
No sentido de viabilizar a consecução da política previdenciária brasileira, o MPS encontra-se
inserido no Plano Plurianual (PPA) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), tendo maior destaque
os seguintes Programas: 0083 - Previdência Social Básica; 0085 - Qualidade dos Serviços Previdenciários; 0086 - Previdência Complementar; e 1009 - Regimes de Previdência dos Servidores
Públicos da União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
No Plano Plurianual 2008-2011, destaca-se o Objetivo de Governo 12 – “Promover o acesso
com qualidade à Seguridade Social, sob a perspectiva da universalidade e da equidade, assegurando-se o seu caráter democrático e a descentralização”. Busca-se garantir a excelência e a
ampliação do controle social, mediante o acompanhamento da qualidade e da produtividade
nas unidades da Previdência.
O objetivo do Programa de Governo 0085 – Qualidade dos Serviços Previdenciários é melhorar a qualidade dos serviços prestados pela Previdência Social, atendendo às necessidades dos
10
cidadãos-usuários conforme as expectativas individuais e coletivas da sociedade.
O serviço público, nesse contexto, deve ser prestado o mais próximo possível dos anseios da
sociedade. Sendo assim, faz-se necessária uma interação permanente entre ente público e sociedade para adequar o atendimento às expectativas dos usuários. A qualidade do atendimento,
que vem sendo amplamente demanda pela sociedade, é meta de trabalho da Previdência Social.
O processo de humanização é um caminho sem retrocesso. Profissionalizar o atendente não só
garante segurança na sua decisão, como também agilidade e controle dos prazos estabelecidos
para resposta ao segurado, seja ela atendendo ao deferimento ou indeferimento. As ações
propostas neste Programa vão ao encontro desse desafio. É sabido que a solução de todos os
problemas de atendimento não é imediata, mas tão importante quanto o empreendimento de
novas ações e projetos para esse fim é a manutenção das experiências exitosas já conquistadas.
A Constituição Federal de 1988 instituiu os fundamentos de um novo sistema de proteção
social brasileiro, ao introduzir o conceito de Seguridade Social, por meio do qual são assegurados os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Apesar de garantido pela
Constituição, o acesso efetivo aos direitos assegurados pela Seguridade Social vem enfrentando
dificuldades de diferentes ordens.
Em alinhamento com o Programa de Melhoria do Atendimento na Previdência Social - PMA,
a Ação de Governo 5509 – Reformulação das Agências da Previdência Social (APS), inserida
no Programa 0085, visa “garantir a uniformização das unidades da rede de atendimento do
INSS, assegurando agilidade à prestação de serviços, comodidade aos usuários e ampliação do
controle social”. O público alvo da Ação de Governo é formado por segurados e usuários do
Regime Geral de Previdência Social, e sua execução envolve a realização de obras de reforma
e construção de agências de atendimento.
A qualidade dos serviços prestados está
diretamente relacionada à resolutividade
na concessão, manutenção e cessação de
benefícios ao cidadão usuário dos serviços
previdenciários. É necessário que se faça
um constante investimento nos processos
institucionais e na busca da excelência da
gestão previdenciária pautada na ética,
transparência, participação, descentraliAgência da Previdência Social em Manaus
zação, controle social e orientação para
– AM, reformada em 2009
os cidadãos. Tais investimentos visam,
através de estudos que enfoquem a Tecnologia da Informação, a reestruturação de processos, a
política de desenvolvimento de pessoal, o controle interno e o mapeamento dos custos operacionais; e tornar ágeis, eficientes e confiáveis os procedimentos das atividades finalísticas e operacionais nas áreas de benefícios, auditoria, recursos humanos, logística, orçamento e finanças.
11
Neste contexto, o fim imediato da Ação
Orçamentária em tela visa a Reformulação das Unidades de Atendimento da
Previdência Social, com o objetivo de
adequar os serviços previdenciários ao
Novo Modelo de Atendimento, cuja tônica é a integração de serviços em local
único, uso intensivo de tecnologia da informação voltada ao auto-atendimento,
com ênfase na orientação e na informação prévia sobre a utilização dos serviços
pelo cidadão.
Agência da Previdência Social em Praia
Grande – SP, reformada em 2009
Há diversos órgãos do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) responsáveis pela execução
da Ação de Governo. Dentre eles podemos destacar:
Diretorias:
a) Diretoria de Orçamento, Finanças e Logística - DIROFL: responsável por planejar, coordenar, controlar, orientar, normatizar e supervisionar as atividades relacionadas com as áreas de licitação e contratos, engenharia, patrimônio imobiliário, entre outras competências.
Sua Coordenação-Geral de Engenharia e Patrimônio Imobiliário - CGEPI é a unidade administrativa responsável pela ação de assessoramento no sentido de orientação e normatização sobre aspectos técnicos. A Coordenação-Geral de Recursos Logísticos é responsável
pela orientação e supervisão das licitações de obras, pela contratação dos projetos padrão,
pela adequação dos projetos básicos das obras bem como pela orientação quanto à compra
de equipamentos de Tecnologia da Informação e mobiliário.
b) Diretoria de Atendimento - DIRAT: responsável por assegurar a qualidade dos serviços
prestados aos usuários do INSS, por padronizar os procedimentos da rede de atendimento
e por propor critérios para localização, alteração e instalação das agências de atendimento,
entre outras competências.
Unidades e órgãos descentralizados:
a) Superintendências Regionais - SR: responsáveis por supervisionar, coordenar e articular
a gestão das Gerências-Executivas sob sua jurisdição e por programar e executar as atividades comuns necessárias ao funcionamento destas, incluindo o planejamento e acompanhamento de procedimentos licitatórios e contratações de bens e serviços, entre outras
competências.
b) Gerências-Executivas - GEX: responsáveis por supervisionar as APS sob sua jurisdição e
por executar as atividades de serviços gerais e de orçamento, finanças e contabilidade ne12
cessárias ao funcionamento das APS jurisdicionadas, com a anuência da Superintendências
Regionais e de acordo com as diretrizes da DIROFL, entre outras competências. São os
principais agentes executores da ação de governo, responsáveis pela condução dos processos licitatórios e contratos.
O presente relatório visa apresentar os resultados obtidos pela Controladoria-Geral da União
(CGU) no acompanhamento sistemático da referida Ação de Governo, de responsabilidade do
MPS, e executada pelo INSS.
2. Objetivos e abordagem
O Programa 0085 – Qualidade dos Serviços Previdenciários foi classificado pela CGU
como Relevante desde o exercício de 2007, considerando os critérios de materialidade, relevância e criticidade. Sob o aspecto da materialidade, trata-se do segundo maior Programa
Finalístico do Ministério da Previdência Social. O impacto social do Programa e a citação em
documentos de planejamento governamental foram critérios que formaram o aspecto relevância. Finalmente, dentro do aspecto criticidade, verificou-se que as últimas certificações do principal agente executor do Programa foram pela regularidade com ressalvas; constatou-se que o
referido agente apresentou fragilidades em seus controles internos, em especial no tocante ao
processo de planejamento e execução das obras de engenharia; a execução do Programa se dá
de forma descentralizada; e a atuação do controle social é pouco relevante.
A Ação de Governo 5509 – Reformulação das Agências da Previdência Social foi priorizada para
ser avaliada, dentre as que compunham o referido Programa, por concentrar grande parte de
sua execução. Trata-se, ainda, de uma Ação que envolve a contratação de obras de engenharia,
havendo, portanto, riscos potenciais de favorecimento de interesses privados e de desvio de
recursos públicos.
A execução da Ação de Governo está sendo avaliada por meio das respostas às seguintes questões e subquestões estratégicas:
2.1. A reformulação de unidades de atendimento da Previdência Social cumpriu com
a finalidade de garantir a uniformização da rede de atendimento?
2.1.1. A meta física foi atingida?
2.1.2. A meta física foi atingida dentro do prazo?
2.2. As licitações foram realizadas utilizando mecanismos e instrumentos adequados
para a seleção da alternativa mais vantajosa para a Administração Pública?
13
2.2.1. O projeto básico é adequado e completo?
2.2.2. Constam no orçamento-base as composições de custos unitários e a indicação explícita e inequívoca da referência de preço utilizada em cada item?
2.2.3. Os preços na planilha de custos do licitante vencedor estão dentro dos valores de
mercado?
2.3. As obras foram executadas e entregues conforme contratado, em termos de
qualidade, preço e prazo?
2.3.1. A execução das obras está de acordo com o contrato (projeto básico e/ou executivo
e/ou aditivos contratuais), em relação a quantitativos e especificações?
2.3.2. Os serviços foram faturados a preço de mercado e na quantidade efetivamente executada?
2.3.3. O andamento da execução física das obras esteve de acordo com o cronograma
físico-financeiro e/ou contrato (e aditivos)?
A etapa de planejamento da Ação de Governo, incluindo os critérios de priorização para a
alocação dos recursos, não é objeto do acompanhamento em tela, uma vez que esta etapa já
foi avaliada nos exercícios de 2007 e 2008. A este respeito, as providências adotadas incluíram
a implantação do Sistema de Gestão de Obras – SISGEO e a contratação de empresa para a
elaboração dos projetos básicos de referência.
3. Escopo da avaliação
As ações de controle tiveram como objetivo o acompanhamento preventivo dos atos
e fatos de gestão ocorridos no período de abrangência do trabalho, qual seja, os exercícios de
2009 e 2010, e contemplaram a análise da execução da Ação de Governo 5509 – Reformulação
das Agências da Previdência Social, inserida no Programa de Governo 0085 – Qualidade dos
Serviços Previdenciários.
A tabela a seguir demonstra os valores planejados e realizados no período. Vale frisar, a Ação
Orçamentária 5509 foi encerrada em 2009. Em 2010 houve execução apenas de Restos a Pagar
para quitação de débitos referentes a 24 obras, no valor de 7,2 milhões de reais.
14
Tabela 2 – Ação 5509: programado x realizado
Exercício
Programado
Realizado
Físico
Financeiro (R$)
Físico
Financeiro (R$)
2009
87
40.500.000
35
29.454.031
2010
60
12.274.664
24
7.201.928
Total
-
-
59
36.655.959
Fonte: SIGPlan
Para a realização das ações de controle, com base em informações sobre as obras planejadas,
em andamento ou concluídas para o período em análise, fornecidas pela Coordenação-Geral
de Engenharia e Patrimônio Imobiliário do INSS, e considerando o universo das obras em
andamento ou concluídas (68 obras), foram planejadas ações de fiscalização, por amostragem
probabilística. A primeira questão estratégica foi avaliada com base no atingimento das metas
físicas da Ação, enquanto as demais questões estratégicas foram avaliadas a partir das amostras
estatísticas estabelecidas.
4. Resultados
Os trabalhos foram realizados nas Gerências-Executivas e nas Unidades de Funcionamento do INSS em obras, no período entre 1º de abril de 2010 e 29 de fevereiro de 2012, abrangendo o equivalente a R$ 24,8 milhões em recursos federais, aplicados em 26 obras.
A partir dos resultados das fiscalizações realizadas nas 26 obras da amostra, foram feitas estimativas em relação ao universo objeto de análise, de 68 obras, com nível de confiança de 95%.
Considerando o caráter estrutural das causas para alguns dos fatos constatados, e utilizando um
processo que inclui discussão e busca conjunta de soluções com os gestores responsáveis pela
execução da Ação de Governo, foram acordadas recomendações de caráter estruturante, com
vistas ao aperfeiçoamento dos controles internos, para as quais o INSS apresentou as providências que seriam adotadas, fixando, inclusive, prazo para implementação. Cada uma das recomendações é monitorada pela CGU, conforme o cronograma estabelecido em acordo com o gestor,
no sentido de certificar a sua implementação.
Neste sentido, é oportuno mencionar que o acompanhamento sistemático de obras por parte
desta DPPAS também contemplou a execução da Ação de Governo 116V – Instalação de Unidades de Funcionamento do INSS, cujas constatações, evidenciadas nos trabalhos de campo,
apresentaram muita similaridade com as observadas na Ação 5509. Não obstante as recomendações decorrentes terem sido, todas, discutidas com os gestores locais – responsáveis diretos
pela execução da Ação – para as constatações da ação 116V já foram acordadas recomendações
para algumas das causas de caráter estruturante com a Direção Central do INSS, as quais, quando
oportunas, também foram aplicadas à Ação 5509.
15
A seguir, apresentam-se registros dos resultados para cada uma das questões e subquestões estratégicas objeto de avaliação.
4.1. A reformulação de unidades de atendimento da
Previdência Social cumpriu com a finalidade de garantir
a uniformização da rede de atendimento?
Caso as metas estabelecidas não sejam atingidas, o desempenho da Ação de Governo será comprometido.
4.1.1. A meta física foi atingida?
Não. A Ação 5509 teve como meta a instalação de 87 unidades de atendimento, considerando o
exercício de 2009. Neste período foram concluídas 35 obras, ou seja, apenas 40% da meta física
da Ação. Considerando a baixa execução da Ação frente às metas estabelecidas, pode-se afirmar
que o objetivo da Ação não foi cumprido de forma tempestiva.
4.1.2. A meta física foi atingida dentro do prazo?
Não. Como já citado, a execução física no exercício de 2009 foi da ordem de 40%.
4.2. As licitações foram realizadas utilizando
mecanismos e instrumentos adequados para a seleção
da alternativa mais vantajosa para a Administração
Pública?
O planejamento da contratação e o procedimento licitatório devem ser adequadamente realizados, de modo a garantir a seleção da alternativa mais vantajosa para a Administração. Caso as
etapas necessárias não sejam cumpridas conforme as especificações do edital e de acordo com a
Lei nº 8.666/93, a correta aplicação dos recursos e o desempenho da Ação de Governo podem
ser comprometidos.
Em 20 obras (77% das obras fiscalizadas) foram constatados problemas relativos aos procedimentos licitatórios: projeto básico, orçamento-base e propostas de preço, tendo sido acordadas
recomendações de caráter estruturante, conforme detalhado a seguir.
4.2.1. O projeto básico é adequado e completo?
16
Estima-se que a resposta seja negativa para o intervalo de 22% a 57% do universo de análise, ou
seja, no mínimo 15 e no máximo 39 obras.
Nas obras em que foi constatada a inadequação do projeto básico, constavam no processo licitatório apenas o projeto arquitetônico, orçamento-base e cronograma físico-financeiro. Os impactos deste fato são: execução de itens que não atendem às necessidades do INSS ou dos usuários
das Agências; necessidade de refazimento ou ajustes no projeto da obra, gerando atrasos em sua
execução; aumento dos custos previstos; e atraso na execução das obras. As causas relacionadas
ao fato incluem: falha no planejamento para licitação das obras; atraso na entrega dos projetos
básicos referenciais pela empresa contratada pela Direção Central do INSS; e falhas na supervisão
da qualidade dos projetos básico/executivo.
Recomendação
(001) Publicação de orientação interna às GEX para que sejam utilizados os projetos executivos
padrão disponibilizados pela DIROFL.
Providência: edição de Memorando Circular orientando as Superintendências Regionais sobre a
utilização dos projetos executivos.
Análise do CI: providência considerada adequada e implementada.
4.2.2. Constam no orçamento-base as composições de custos unitários e a indicação
explícita e inequívoca da referência de preço utilizada em cada item?
Estima-se que a resposta seja negativa para o intervalo de 6% a 44% do universo de análise, ou
seja, no mínimo 4 e no máximo 30 obras.
O impacto potencial deste fato é o aumento dos custos previstos, e a causa relacionada é a falta
de padronização dos procedimentos para licitação de obras.
Recomendações
(001) Elaboração de Manual simplificado e objetivo, de forma a padronizar e dar conformidade
aos processos, incluindo orientação para que, na elaboração do orçamento-base, sejam incluídas as composições de custos unitários, conforme determina a Súmula TCU nº 258/2010, e
indicação explícita e inequívoca da referência de preço para cada um dos itens.
Providência: Publicada no D.O.U de 17.10.2012 a Resolução n° 244/PRES/INSS, de 16.10.2012,
que aprova o Manual de Engenharia e Patrimônio Imobiliário.
Análise do CI: providência considerada adequada e implementada.
17
(002) Elaboração de “checklist” de instrução processual, de forma a padronizar e dar conformidade aos processos.
Providência: elaboração do Checklist de Instrução Processual.
Análise do CI: Providência considerada adequada e implementada.
4.2.3. Os preços na planilha de custos do licitante vencedor estão dentro dos valores
de mercado?
Estima-se que a resposta seja negativa para o intervalo de 16% a 51% do universo de análise,
ou seja, no mínimo 11 e no máximo 35 obras.
O impacto potencial deste fato é o aumento dos custos previstos, e a causa relacionada é a falta
de previsão da exigência das composições de custos unitários no edital de referência disponibilizado pelo Órgão Central do INSS.
Recomendação
(001) Alteração da Minuta do Edital de Concorrência de obras, de modo que o edital preveja a
obrigatoriedade: das propostas conterem as composições de custos unitários; das notas fiscais
conterem a matrícula CEI.
Providências: alteração da Minuta do Edital de Concorrência de obras.
Análise do CI: providência considerada adequada e implementada.
4.3. As obras foram executadas e entregues conforme
contratado, em termos de qualidade, preço e prazo?
As obras foram executadas e entregues conforme contratado, em termos de qualidade, preço
e prazo?
A execução do objeto deve ser realizada em consonância com a Lei nº 8.666/93 e os instrumentos convocatórios e contratuais, a fim de não comprometer a correta aplicação dos recursos e o desempenho da Ação de Governo. Ainda, caso o objeto seja recebido com algum vício,
defeito ou incorreção, haverá prejuízo ao erário, e o desempenho da Ação de Governo pode
ser comprometido.
Em 20 obras (77% das obras fiscalizadas) foram constatados problemas na execução e/ou
recebimento, referentes aos serviços executados face aos contratados, a superfaturamento relativo a quantitativos e ao cumprimento do cronograma físico-financeiro, tendo sido acordadas
18
recomendações de caráter estruturante, conforme detalhado a seguir.
4.3.1. A execução das obras está de acordo com o contrato (projeto básico e/ou executivo e/ou aditivos contratuais), em relação a quantitativos e especificações?
Estima-se que a resposta seja negativa para o intervalo de 7% a 44% do universo de análise,
ou seja, entre no mínimo 5 e no máximo 30 obras, o que compromete a qualidade dos serviços
prestados.
4.3.2. Os serviços foram faturados a preço de mercado e na quantidade efetivamente
executada?
Estima-se que a resposta seja negativa para o intervalo de 6% a 43% do universo de análise,
ou seja, entre no mínimo 4 e no máximo 29 obras, ocasionando aumento dos custos previstos.
4.3.3. O andamento da execução física das obras esteve de acordo com o cronograma
físico-financeiro e/ou contrato (e aditivos)?
Estima-se que a resposta seja negativa para o intervalo de 4% a 41% do universo de análise,
ou seja, no mínimo 3 e no máximo 28 obras, o que teve como consequência atrasos na consecução do objeto pretendido.
As causas para as impropriedades relacionadas nos subitens 4.3.1, 4.3.2 e 4.3.3 foram: falhas na
fiscalização das obras; e insuficiência de pessoal qualificado para a fiscalização de grande quantitativo de obras, considerando o plano de expansão e demais obras de construção e reforma.
Recomendações
(001) Criação e adoção de um modelo de boletim de medição com as normas pertinentes ao
assunto e declaração do fiscal da obra de que as medições realizadas condizem com o quantitativo realmente executado.
Providência: criação do Modelo de Medição de Obras.
Análise do CI: providência considerada adequada e implementada.
(002) Publicação de orientação às GEX para que os registros nos boletins de medição sejam o
reflexo da realidade dos serviços executados, em observância ao exigido no art. 65 da Lei n.º
8.666/93 e Acórdãos do TCU n.º 648/2005 e 195/2005.
Providência: publicação de Memorando Circular que orienta as Superintendências Regionais e
Gerências-Executivas, entre outros, sobre a necessidade de observação do exigido na Lei nº
8.666/93 e nos Acórdãos do TCU n.º 648/2005 e 195/2005.
19
Análise do CI: providência considerada adequada e implementada.
(003) Criação de sistemática de supervisão amostral da fiscalização realizada pelos engenheiros
do INSS, que será realizada pelas Superintendências Regionais nas obras em execução.
Providência: foram promovidos estudos com finalidade de implementar sistematização de Supervisão de obras em execução pelas Superintendências Regionais. A expectativa é de se programar o início dos trabalhos desta supervisão para a segunda quinzena de agosto/2012.
Análise do CI: providência considerada adequada, porém ainda em implementação
(004) Adoção de sistemática de controle que permita o acompanhamento das fiscalizações
realizadas pelos engenheiros do INSS.
Providência: estão sendo promovidos estudos com finalidade de adotar sistemática de controle
que permita o acompanhamento das fiscalizações realizadas pelos engenheiros do INSS.
Análise do CI: providência considerada adequada, porém ainda em implementação, com previsão de implantação para outubro de 2012.
(005) Realização de estudo sobre a situação do quadro de pessoal especializado em engenharia e arquitetura nas SUP e GEX, verificando a demanda necessária de servidores, e envio ao
MPOG de solicitação de autorização para realização de concurso público, se for o caso.
Providência: foi expedido Memorando à Diretoria de Orçamento, Finanças e Logística comunicando a necessidade de contratação de novos servidores para suprir a carência de mão de obra
nas Superintendências Regionais e Administração Central na área de engenharia e patrimônio
imobiliário. Este foi encaminhado, na mesma data, para a Diretoria de Recursos Humanos.
Análise do CI: providência considerada adequada, porém ainda em implementação.
Ainda, no processo de acompanhamento da implementação das recomendações, foram detectadas falhas na comunicação das providências adotadas e no atendimento às recomendações do
Controle Interno. No encaminhamento de informações acerca das providências adotadas para
o atendimento às recomendações da CGU, foram identificados: falta de clareza e objetividade
nas respostas encaminhadas; informações sobre providências sem que se façam acompanhar
de evidências; falta de definição de datas / prazos / cronogramas de execução; implementação
incompleta de providências recomendadas; e falta de monitoramento das respostas encaminhadas. A causa destas falhas é a ausência de padronização e supervisão da qualidade das informações sobre providências remetidas à CGU.
Recomendação
20
(001) Elaboração de um “Formulário de Providências” com o intuito de padronizar e melhorar
a qualidade das informações sobre providências encaminhadas à CGU.
Providências: foi elaborado um formulário padrão para encaminhamento das respostas à
CGU. Formulário em utilização.
Análise do CI: providência considerada adequada e implementada.
5. Conclusão
As constatações feitas no âmbito do presente trabalho, relativas a obras contempladas
com recursos da Ação de Governo 5509 – Reformulação das Agências da Previdência Social,
indicaram disfunções tanto nas unidades descentralizadas quanto no Órgão Central da Autarquia.
As maiores incidências de falhas estão ligadas à execução e recebimento da obra, com destaque
para as constatações envolvendo falhas na designação do gestor de contrato e de fiscal de obras,
na emissão de boletins de medição, divergências de qualidade entre os serviços contratados e os
executados, além de falhas nos procedimentos de recebimento da obra, tais como ausência de
projeto “as built” e intempestividade ou a falta de termo de recebimento.
O desempenho da Ação de Governo foi muito abaixo do esperado, sendo que os principais fatores que impactaram os resultados são os que seguem:
a) Grande quantitativo de obras a serem fiscalizadas, considerando o plano de expansão e
demais obras, o que onerou a equipe técnica de engenheiros, impactando na elaboração de
projetos para contratação de novas obras.
b) Insuficiência do quadro de profissionais especializados (engenheiros e arquitetos). Houve
uma contratação reduzida em caráter temporário, com previsão de ingresso de 190 engenheiros, para atender ao PEX; contudo, foram aprovados em concurso 167 candidatos, dos
quais apenas 51 vagas foram preenchidas, restando atualmente 22 profissionais em atuação.
A baixa execução nos exercícios de 2009 e 2010 decorre da deficiência de planejamento e capacitação do corpo técnico e dos servidores do INSS. Além disso, o INSS conta com um quadro
reduzido de engenheiros, prejudicando, assim, a elaboração de projetos básicos e a realização
das fiscalizações. Apesar da disponibilização, pelo Órgão Central, dos projetos básicos referenciais, cada obra de construção exige que seja feita uma implantação própria para as condições
locais. Além disso, tais projetos praticamente não se aplicam nos casos de reformas.
Tendo em vista o caráter difuso dos fatos observados, e considerando os prejuízos ocasionados
ao público alvo, representado por mais de 40 milhões de contribuintes, impõe-se a apreciação
21
da questão para que sejam adotadas medidas efetivas para o saneamento dos problemas verificados, bem como o acompanhamento contínuo dos resultados obtidos por todos os níveis do
Controle – Administrativo, Interno e Externo.
Conforme demonstrado, foram formuladas recomendações estruturantes buscando superar as
causas das impropriedades verificadas, cuja implementação das medidas adotadas pelos gestores permanece em monitoramento por esta CGU.
22
Anexo I – Municípios Fiscalizados
Do plano amostral foram selecionados e fiscalizados os municípios elencados a seguir:
MUNICÍPIOS FISCALIZADOS
AL
Arapiraca
MA
Santa Luzia do Paruá
PI
Valença do Piauí
AL
Maceió
MG
Belo Horizonte
PR
Curitiba
AL
Pão de Açúcar
MG
Carangola
PR
Fazenda Rio Grande
AL
Pilar
MG
Cataguases
RJ
Duque de Caxias
AL
Porto Real do Colégio
MG
Itabira
RJ
Queimados
AL
Santana do Ipanema
MG
Juiz de Fora
RJ
Rio de Janeiro
AL
Viçosa
MG
Leopoldina
RN
Mossoró
AM
Manaus
MG
Ouro Preto
RO
Colorado do Oeste
AP
Macapá
MS
Bataguassu
RO
Porto Velho
AP
Santana
MS
Dourados
RO
Rolim de Moura
BA
Barreiras
PA
Altamira
SC
Blumenau
CE
Fortaleza
PA
Belém
SC
Ituporanga
CE
Iguatu
PA
Cametá
SP
Guaratinguetá
CE
Juazeiro do Norte
PA
Tucuruí
SP
Praia Grande
ES
Alegre
PB
Campina Grande
SP
Presidente Prudente
ES
São Mateus
PB
João Pessoa
SP
Rancharia
ES
Vitória
PB
Santa Rita
SP
Santos
GO
Anápolis
PB
Sapé
SP
Taubaté
GO
Itapuranga
PE
Recife
TO
Arraias
GO
Porangatu
PI
Corrente
TO
Palmas
MA
Imperatriz
PI
Teresina
23