A POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E SUA
IMPLEMENTAÇÃO NO TERRITÓRIO RURAL OESTE1
Rosana Maria Badalotti 2, Joarina da Cunha 3
RESUMO: A problemática desta pesquisa objetivou analisar o processo de implementação da
Política Nacional de Desenvolvimento Territorial proposta pelo MDA (Ministério do
Desenvolvimento Agrário) e a SDT (Secretaria de Desenvolvimento Territorial) para os territórios
rurais no Brasil. A área de referência para esta pesquisa corresponde ao território rural
denominado Oeste, espaço pertencente à Região Oeste de Santa Catarina e composto por 24
municípios. Este paper possui como fundamento metodológico a pesquisa qualitativa, na medida
em que procuramos priorizar as representações dos agentes institucionais envolvidos com a
política. No processo de implementação do território Oeste foi possível identificar a participação de
diferentes agentes sociais envolvidos com a agricultura familiar de diferentes segmentos e com
propostas e objetivos minimamente semelhantes. Os projetos aprovados pelo território entre 2005
e 2008 foram executados em sua maioria (72 projetos) pelas prefeituras municipais (21 prefeituras)
e pela Associação dos Pequenos Agricultores do Oeste Catarinense (APACO) (7 projetos),
envolvendo os seguintes eixos estratégicos: - Desenvolvimento das Cadeias Produtivas
Alternativas (com ênfase à cadeia do leite); - Comercialização; - Educação no campo; - Meio
Ambiente.
PALAVRAS-CHAVE: políticas públicas; desenvolvimento rural; oeste catarinense.
INTRODUÇÃO: A problemática desta pesquisa pretendeu analisar o processo de implementação
da Política Nacional de Desenvolvimento Territorial proposta pelo MDA (Ministério do
Desenvolvimento Agrário) e a SDT (Secretaria de Desenvolvimento Territorial) para os territórios
rurais no Brasil.
O universo desta pesquisa foi definido a partir do ordenamento territorial estabelecido pelo
MDA/SDT, a partir do qual se delimitou o Território Oeste, espaço pertencente à Região Oeste de
Santa Catarina e composto por 24 municípios. Neste sentido, a pesquisa buscou mapear os
municípios, instituições e ações/projetos envolvidos por esta política na área de abrangência
citada. Visando atingir os objetivos propostos, privilegiamos uma abordagem macro, na medida em
que a mesma abrange o universo apenas dos implementadores da política investigada.
Um dos principais objetivos desta política é sugerir uma nova maneira de “conceber e de
implementar políticas públicas que enfatizem o 'desenvolvimento rural sustentável' ”(SDT/MDA,
2005 (a), p.6). Neste sentido, a concepção de ordenamento territorial diz respeito a um processo a
ser construído e constituído nos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável
(PTDRS), entendido como “um conjunto organizado de diretrizes, estratégias e compromissos
relativos às ações que serão realizadas no futuro visando ao desenvolvimento sustentável nos
territórios (...)” (idem, p. 10)
Os espaços de atuação de processos sociais e políticas públicas não se restringem somente ao
Estado, se estendendo para outras esferas sociais não-governamentais, como é o caso dos
movimentos sociais, ONGs, sindicatos, cooperativas, associações, etc.
1
Esta pesquisa esteve articulada a um Projeto Integrado de longa duração que reuniu dez doutores e oito bolsistas da UNOCHAPECÓ
(Universidade Comunitária da Região de Chapecó) em três linhas de pesquisa do Projeto intitulado “Políticas Públicas e Cidadania”,
projeto este aprovado no Edital 005/REITORIA/2007 e finalizado em março de 2009. O presente paper é resultado de um dos projetos
da linha “Territorialidade e Redes Sociais”.
2
Professora Doutora da Área de Ciências Humanas e Jurídicas da Universidade Comunitária da Região de Chapecó – UNOCHAPECÓ.
E-mail: [email protected]
3
Acadêmica do Curso de Serviço Social da Universidade Comunitária da Região de Chapecó – UNOCHAPECÓ, bolsista da pesquisa.
E-mail: joarina @unochapeco.edu.br
Para situar o papel da Política Nacional de Desenvolvimento Territorial, compartilhamos do
pressuposto de Andion (2007, p.97-8) de que o Desenvolvimento Territorial deve ser compreendido
como integrador de duas dimensões analíticas interdependentes: a dimensão empírica e a
dimensão normativa. A dimensão empírica pressupõe a análise do desenvolvimento territorial
enquanto processo e de que maneira ele é colocado em prática por meio de ações territoriais. A
dimensão normativa percebe o DT como uma finalidade a ser alcançada. As duas dimensões são
perpassadas pela atuação de determinados agentes sociais, por exemplo, as ONGs.
A atuação de movimentos sociais rurais a partir dos anos 80 e das ONGs a partir dos anos 90
caracterizam os espaços de institucionalidade e ações coletivas voltadas para a busca de
alternativas na agricultura familiar da região. Neste paper cabe destacar o papel desempenhado
pela APACO (Associação dos Pequenos Agricultores do Oeste Catarinense), ONG regional de
assessoria a grupos de cooperação agrícolas na região oeste de Santa Catarina, criada em
novembro de 1989, com sede no município de Chapecó (SC). 4
A APACO tem atuado desde a sua criação com programas e projetos voltados para a viabilização
da agricultura familiar, mais particularmente, para aqueles agricultores organizados em grupos de
cooperação agrícola. Os programas e projetos da Associação foram se constituindo historicamente
de acordo com as parcerias estabelecidas com uma rede de ONGs (em âmbito regional, nacional e
internacional), entidades financiadoras internacionais, com prefeituras, sindicatos, cooperativas
familiares, fóruns, universidades e parcerias governamentais. (BADALOTTI, 2003, 2005)
Um dos programas ao qual a associação está vinculada desde 2004 é a Política Nacional de
Desenvolvimento Territorial, na qual atua como entidade executora e articuladora das ações
propostas para o território Oeste.
METODOLOGIA: Este paper possui como fundamento metodológico a pesquisa qualitativa, na medida em que
procuramos priorizar as representações dos agentes institucionais envolvidos com a política. Os discursos e as
representações construídas sobre determinadas realidades pelos sujeitos sociais não são destituídas de interesses e
objetivos determinados. Podemos afirmar, portanto, que em contextos de pesquisa onde co-existem diferentes
interesses, muitas vezes conflitantes, existirão também diferentes representações sobre a realidade.
Para responder aos objetivos propostos utilizamos a perspectiva metodológica sugerida por
Bourdieu (1996 (a), 1996 (b)) que enfatiza as relações entre objetivismo e subjetivismo,
pensamento e realidade, ideologia e vida material, enquanto dualidades que têm marcado a análise
das “representações sociais” e a multiplicidade de significados e interpretações advindos desta
perspectiva.
Segundo Minayo (1995, p. 89), nas Ciências Sociais as representações sociais “são definidas
como categorias de pensamento que expressam a realidade, explicam-na, justificando-a ou
questionando-a”. Do ponto de vista teórico-metodológico, esta perspectiva permite perceber a
relação entre os discursos e as ações dos agentes sociais envolvidos com a problemática. O
tratamento da territorialidade a partir da concepção dos agentes permite uma análise sobre os
diferentes interesses, conflitos, jogos e perspectivas.
Por outro lado, além de levar em conta as contribuições de Bourdieu na análise da relação entre
objetividade e subjetividade, utilizaremos também a perspectiva interpretativista de Geertz (1989).
Partimos do pressuposto de que tanto os discursos dos entrevistados, bem como os documentos
analisados constituem representações do (s) contextos (s) em que os agentes sociais fazem parte.
Portanto, as representações sociais significam determinados pontos de vista, interpretações e
interesses que se manifestam individualmente e coletivamente.
Para atender a investigação proposta foram utilizados os seguintes instrumentos e técnicas: Pesquisa Documental; - Pesquisa Bibliográfica; - Entrevistas.
Na abordagem de campo optamos pela utilização das técnicas de entrevista como recurso para a
análise das representações/discursos. De acordo com Gil (1999, p. 119) a entrevista informal,
pretende a obtenção de uma visão geral do problema sendo recomendada nos estudos
exploratórios, que visam abordar realidades pouco conhecidas e oferecer uma visão aproximativa
do problema. Neste tipo de entrevista recorre-se a informantes-chaves, especialistas no tema em
4
Sobre a APACO, ver BADALOTTI (2003, 2005) e ANDION (2007).
assunto e líderes formais e informais. As entrevistas focalizadas constituem um momento após a
entrevista informal em que se pretende focar um ou mais temas do problema investigado.
RESULTADOS E DISCUSSÃO: O Território do Oeste catarinense está inserido na região da
AMOSC (Associação dos Municípios do Oeste Catarinense) e AMNOROESTE (Associação dos
Municípios do Noroeste Catarinense), que compreende as Secretarias Regionais de Chapecó e
São Lourenço do Oeste, assim organizadas pelo governo do Estado de Santa Catarina. O público
majoritário deste território são os agricultores familiares.
Os municípios que compõem o referido território são: Águas Frias, Campo Erê, Caxambu do Sul,
Chapecó, Coronel Freitas, Cordilheira Alta, Coronel Martins, Formosa do Sul, Galvão, Guatambu,
Irati, Jardinópolis, Jupiá, Nova Erechim, Nova Itaberaba, Novo Horizonte, Planalto Alegre,
Quilombo, Santiago do Sul, São Bernardino, São Lourenço do Oeste, Serra Alta, Sul Brasil e União
do Oeste. Além disso, estão participando das atividades territoriais os municípios de Águas de
Chapecó, São Carlos e Pinhalzinho e Saudades. Os municípios de Galvão, Jupiá e Coronel Martins
entenderam que melhor seria participar do território Meio Oeste Contestado, devido a sua
localização. (APACO, Diagnóstico do Território Oeste de Santa Catarina, 2005 a).
A transformação de produtos da agricultura familiar também está organizada em cooperativas de
comercialização familiar presente em pelo menos 10 municípios, o que tem viabilizado a sua
legalização do ponto de visto fiscal/tributário. Muitas agroindústrias estão ligadas a Unidade Central
das Agroindústrias Familiares do Oeste de Santa Catarina (UCAF), criada em 1999 e representada
pela marca Sabor Colonial. (idem, ibidem)
A produção agroecológica também tem uma expressão no território através da organização de
cinco núcleos da Rede Ecovida de Certificação Participativa. Estes núcleos possuem toda uma
dinâmica própria de articulação microregional com atuação em São Lourenço do Oeste,
Pinhalzinho, Chapecó, Coronel Martins e Quilombo. (idem, ibidem)
Atualmente o território Oeste possui uma série de agentes sociais e ações envolvidas nas diversas
redes de articulação, como agroindústrias familiares, turismo rural, agroecologia, movimentos
sociais, cooperativismo de crédito, artesanato, conservação de recursos naturais, etc. Os
movimentos sociais atuantes no território Oeste são os Sindicatos de Trabalhadores Rurais filiados
a FETAESC (Federação dos Trabalhadores da Agricultura de Santa Catarina), os Sindicatos da
Agricultura Familiar federados na FETRAF-SUL (Federação dos Trabalhadores da Agricultura
Familiar da Região Sul), a Associação do Movimento de Pequenos Agricultores (MPA)
representados nacionalmente pela Associação Nacional dos Pequenos Agricultores (ANPA), o
Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), o Movimento de Mulheres Camponesas (MMC) e o
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). (APACO, 2006 b e c)
Identificamos um número de 63 entidades envolvidas com as atividades do território, entre as quais
podemos destacar ONGs, Fóruns, Movimentos sociais, Associações de Municípios, Associações
de Agricultores, Cooperativas de produção, comercialização e de crédito, Casas Familiares Rurais,
Sindicatos, Prefeituras Municipais, Rede de Certificação, Entidade de pesquisa e extensão rural
(EPAGRI) e Universidade Comunitária da Região de Chapecó (UNOCHAPECÓ).
De acordo com entrevista exploratória 5 realizada com o articulador territorial representante da
APACO, as negociações a respeito da escolha da entidade executora responsável pela
implementação da política de desenvolvimento territorial rural no referido território iniciou logo após
a definição dos territórios pelo MDA/SDT em 2004.
Esta negociação perpassa interesses e um jogo de forças já constituído na região entre entidades
e agentes sociais envolvidos historicamente com projetos de viabilização da agricultura familiar. A
argumentação do coordenador sobre os critérios que influenciam na escolha da entidade executora
pode ser interpretada a partir do que alguns autores têm definido como “capital cultural ou social”.
(HIGGINS, 2005) Segundo o coordenador da APACO, a entidade possui um acúmulo de
experiências na área da assessoria, elaboração de projetos e capacitações voltadas para a
5
Entrevista realizada na sede da APACO na cidade de Chapecó no dia 23 de abril de 2008.
agricultura familiar, acúmulo este que determinou a escolha da entidade como executora e
articuladora das ações para a constituição do Território Oeste.
As ações para o Território Oeste foram planejadas e definidas a partir de espaços denominados de
Oficinas, onde participaram os representantes do Núcleo Dirigente e Técnico. A composição destes
núcleos tem como representantes entidades governamentais e não-governamentais da região. A
composição dos núcleos constitui uma espécie de colegiado comum a todos os territórios e que
são chamados de Colegiados de Desenvolvimento Territorial (CODETER's), espaços de
participação de agentes governamentais e não-governamentais para as decisões e deliberações
das ações dos territórios. (APACO, 2005 b)
De acordo com análise documental foi possível identificar diferentes momentos de planejamento e
elaboração que constituem etapas ou ciclos de gestão do território oeste a partir do ano de 2005.
Entre as temáticas das oficinas podemos destacar: Gestão e Planejamento do território Oeste
Catarinense; Estudo propositivo de Dinamização das economias do Território Oeste, Planificação e
Gestão do Território Oeste, Gestão e Elaboração do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural
Sustentável (PTDRS) do Território Oeste, Gestão Social dos Territórios Rurais – Análise e
Definição dos Instrumentos de Gestão Social. (APACO, 2005 b; 2006 a)
Conforme enfatizado anteriormente, as oficinas constituem espaços de planejamento, proposição e
avaliação de projetos e ações para o território. Estes espaços de discussão seguem critérios
temáticos e conceituais definidos a priori chamados de eixos estratégicos. Cada eixo estratégico
está subdividido por linhas de ação orientadas por determinadas metas e seus respectivos
projetos. Os eixos estratégicos para as ações a serem realizadas no território foram os seguintes: Desenvolvimento das Cadeias Produtivas Alternativas (com ênfase à cadeia do leite); Comercialização; - Educação no campo; - Meio Ambiente. (APACO, 2007)
As cadeias produtivas escolhidas como potenciais para o desenvolvimento do território além da
cadeia do leite foram às cadeias do mel, a florestal, a do frango caipira, a da fruticultura e
horticultura e a da agroindustrialização. De uma maneira geral as linhas de ação que orientaram as
cadeias produtivas foram: - Realização de um diagnóstico do território, com ênfase às cadeias
produtivas existentes; - Análise do diagnóstico; - Planejamento a partir do diagnóstico; Estabelecimento de metas em nível territorial; - Disponibilização de assistência técnica voltada à
realidade; - Estudo da viabilidade dos projetos; - Monitoramento e avaliação dos projetos entre
outras. (idem, ibidem)
Para a definição das prioridades, elaboração, escolha e trâmite legal dos projetos, os territórios se
guiam pelas orientações institucionais do MDA. O documento do MDA/SDT entitulado, Orientações
para a indicação, elaboração e trâmite de projetos territoriais em 2007 e 2008, têm como objetivo
apresentar informações sobre os procedimentos e prazos relativos à indicação, por parte dos
colegiados territoriais, dos projetos prioritários, e os que devem ser observados pelas demais
instâncias que participam da implementação do Programa de Desenvolvimento Sustentável de
Territórios Rurais. Como orientações gerais, o documento define critérios obrigatórios e sugestão
de critérios para a indicação e priorização de projetos territoriais, que deverão ser seguidos pelos
colegiados territoriais. (idem, p. 1-2). Como critérios obrigatórios devem ser observados: - Os
projetos devem estar vinculados aos eixos temáticos ou aglutinadores dos Planos Territoriais de
Desenvolvimento Rural Sustentável – PTDRS; - Os projetos devem ter caráter de integração
territorial ou intermunicipal; - Os projetos devem atender o público beneficiário das ações do MDA
(agricultores (as) familiares, assentados (as) da Reforma Agrária, quilombolas, indígenas,
pescadores (as) artesanais e extrativistas); - Para os projetos de empreendimentos econômicos
e/ou sociais, deve-se indicar a forma de gestão que inclua a participação do colegiado territorial e
público beneficiário; - Os projetos de agroindústrias têm de ser destinados a grupos com maior
dificuldade de acesso ao crédito como de jovens, mulheres, quilombolas, ribeirinhos, pescadores
artesanais, extrativistas e indígenas, e a agricultores (as) familiares que se enquadrem no Grupo B
do PRONAF e; - No caso de municípios/territórios que apresentam baixo dinamismo econômico, os
projetos agroindustriais podem também contemplar agricultores (as) familiares que se enquadrem
no Grupo C do PRONAF.
Em relação aos projetos apoiados entre os anos de 2005 e 2008, identificamos projetos ligados à
reestruturação da cadeia do leite e outras cadeias produtivas (leite, mel e beneficiamento de
grãos), apoio a comercialização, apoio a entidades como UCAF e Casa Familiar, apoio à produção
orgânica, à pesca artesanal, apoio à agroindustrialização (abate de animais), apoio à educação no
campo, apoio para infra-estrutura em diferentes setores (informática, produção, comercialização e
educação). Os projetos aprovados pelo território neste período foram executados em sua maioria
(72 projetos) pelas prefeituras municipais (21 prefeituras) e pela APACO (7 projetos).
A partir da definição dos eixos estratégicos/ diretrizes e linhas de ação são elaborados os projetos
específicos e as metas a serem atingidas. As potencialidades e limitações (pontos fortes e fracos)
são indicadores que permitem diagnosticar as particularidades de cada território.
Outra etapa do processo de desenvolvimento territorial rural é o monitoramento e avaliação dos
projetos territoriais. De acordo com documento da APACO (2006 (d)), o monitoramento é “um
procedimento sistemático empregado para comprovar o processo de execução de um programa ou
projeto; identificar debilidades e avanços e recomendar medidas corretivas”. Já a avaliação é, “uma
apreciação objetiva sobre o desenho, a execução, a eficiência e a efetividade dos resultados de um
programa ou projeto”.
As informações obtidas no monitoramento realizado em 2006 apontam para pontos de avanços e
estrangulamento na implementação da política de desenvolvimento territorial rural sustentável no
referido território. (idem, ibidem)
Em relação aos avanços podemos destacar: - democratização na aplicação dos recursos; agilidade na execução dos empreendimentos; - diminuição na pressão e controle exercido pelas
administrações municipais sobre os recursos; - incorporação da política de DST pelos diferentes
atores sociais; - criação de leis municipais que normatizam o uso dos equipamentos coletivos entre
os empreendimentos. Em relação aos estrangulamentos: - falta de vontade política de alguns
municípios para dar encaminhamentos aos projetos criando burocracia e empecilhos; - pressão
política no sentido de beneficiar determinados grupos em detrimento de outros; - propostas buscam
beneficiar grupos de famílias de forma isolada sem articulação territorial; - prefeituras e o poder
público distanciados da discussão territorial; - desvio de finalidades em alguns municípios que não
seguem as determinações do MDA/SDT e as deliberações do Território.
CONSIDERAÇÕES FINAIS: Esta pesquisa buscou compreender e descrever aspectos que
caracterizam o processo de implementação da política de desenvolvimento territorial rural no
território Oeste, entre os quais buscamos destacar os princípios norteadores que caracterizam a
referida política nacional e seu rebatimento em um território específico.
Este rebatimento evidenciou-se na forma de execução da política, bem como nos resultados da
mesma através das ações e projetos desenvolvidos no território, demonstrando que o contexto
histórico de organização política de diferentes agentes sociais na região constitui um fator relevante
para a aprovação por parte do MDA dos projetos propostos.
Por outro lado, observamos que a gestão desta política no território Oeste depende de
particularidades políticas e ideológicas que se evidenciam em torno das formas organizativas e
institucionais da sociedade civil nesta região e que são justificadas como fundamentais nos
processos participativos e democráticos que envolvem diferentes agentes sociais na construção e
execução de programas alternativos de desenvolvimento.
No processo de implementação da referida política no território Oeste foi possível identificar a
participação de diferentes agentes sociais envolvidos com a agricultura familiar de diferentes
segmentos e com propostas e objetivos minimamente semelhantes. A partir de verificações
realizadas em pesquisas anteriores foi possível constatar que estes agentes em algumas situações
formam uma Rede de agentes sociais não-governamentais e governamentais na região Oeste. A
discussão sobre desenvolvimento rural sustentável e agroecologia na Região Oeste é fruto
principalmente de discussões realizadas entre técnicos, movimentos sociais, ONGs, grupos de
agricultores e diferentes agentes sociais ligados à agricultura familiar, composição social de
agentes denominadas como Rede de Viabilização da Agricultura Familiar.6
A análise demonstra que esta rede tem passado por re-composições e novas configurações em
função dos projetos e programas atuais. A relação da APACO, por exemplo, em sua relação com
as instâncias governamentais também têm variado de acordo com as afinidades políticas e
ideológicas. O papel ocupado pela APACO enquanto articuladora do território Oeste está
6
Termo utilizado por Badalotti (2003, 2005) a partir de estudos desenvolvidos principalmente por Scherer-Warren.
relacionado à história e representatividade desta entidade na região. Os interesses do MDA
convergiram àqueles da APACO e outros agentes com proximidade às questões relacionadas à
agricultura familiar, principal agente beneficiário desta política.
Foi possível identificar também que esta rede é um espaço destinado às negociações, proposições
de projetos, avaliação da política e definição de interesses diversos relacionados ao processo de
desenvolvimento territorial no universo investigado. Constatamos que existem direcionamentos
metodológicos, teóricos e técnicos por parte do MDA e SDT para a execução da política nos
territórios e que este processo constitui, portanto, uma arena de interesses, jogos de poder, mas
também de desejos, afinidades e compartilhamentos.
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