UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS
ESCOLA SUPERIOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
DIRETO AMBIENTAL
GENISE DE MELO BENTES
RESERVA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: DA
REALIDADE À LEGISLAÇÃO NO ESTADO DO AMAZONAS
Dissertação
apresentada
ao
Programa de Pós-graduação em
Direito Ambiental da Universidade
do Estado do Amazonas, como
requisito para obtenção do título de
Mestre em Direito Ambiental.
ORIENTADOR: Prof. Dr. Serguei Aily
Franco de Camargo
Manaus
2006
INTRODUÇÃO
A aplicabilidade e efetividade da norma jurídica são problemas recorrentes no mundo
jurídico. O Brasil é considerado um país com um avançado arcabouço jurídico ambiental,
todavia, a lei nem sempre consegue ter concretude na realidade. A inadequabilidade da
norma jurídica à realidade cotidiana dos indivíduos é um motivo desta não ser aplicada,
conduzindo a sua não efetividade. No Amazonas, a política ambiental está sendo baseada na
criação, implementação e gestão de unidades de conservação, em especial a Reserva de
Desenvolvimento Sustentável, prevista na da Lei Federal nº. 9.985, de 18 de julho de 2000,
que que trata sobre a instituição o Sistema Nacional de Unidade de Conservação da Natureza SNUC, e seu Decreto nº. 4.340, de 22 de agosto de 2002, como um instrumento de proteção
dos recursos ambientais, e propicia a melhoria da qualidade de vida das populações locais.
Portanto, são imprescindíveis estudos para analisar a aplicabilidade e efetividade desta norma
jurídica ambiental, buscando averiguar a correspondência entre a realidade e a lei no Estado
do Amazonas.
Na metodologia do trabalho foram selecionadas duas Reservas, a Reserva de
Desenvolvimento Sustentável Mamirauá e a Reserva de Desenvolvimento Sustentável do
Piranha, para realização de um estudo sobre as características de cada, através de um paralelo
entre seus respectivos perfis, como proposto na legislação. Na caracterização das Reservas foi
utilizado um único roteiro, visando retratar a situação existente em diversos âmbitos, social,
político, econômico, jurídico e ambiental, e fornecer elementos para comparar as duas
unidades de conservação, tendo como variável a Lei Federal n°. 9.985/00, preliminarmente,
exposta.
O método adotado foi o indutivo, porque o estudo partiu de casos particulares para
apresentar conclusões gerais a respeito da temática. A técnica empregada foi a pesquisa
bibliográfica, visto que o objeto é a norma jurídica pertinente a Reserva de Desenvolvimento
Sustentável, e o que já foi concretizado nas Reservas selecionadas. Realizamos também, uma
visita técnica à Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Piranha, bem como visitas aos
órgãos ambientais que gerenciam as unidades de conservação selecionadas, participamos
também de evento, onde estavam presentes os representantes da maioria das Reservas de
Desenvolvimento Sustentável localizadas no Estado do Amazonas. Essas atividades
trouxeram elementos novos, complementando e enriquecendo a pesquisa bibliográfica.
A análise realizada foi a qualitativa, entendida por Costa (1997)1, como sendo a que
utiliza mecanismos interpretativos e de descoberta de relações e significados . Buscou-se
uma relação entre o que está estabelecido na norma jurídica sobre Reserva de
Desenvolvimento Sustentável e a concretização dessa norma na realidade existente. A forma
de interpretação jurídica foi a sociológica que Martins (2002)2 define, como sendo aquela
que se constata a realidade e a necessidade social na elaboração da lei e em sua aplicação .
Neste sentido, o capítulo 1 trata da apresentação de conceitos fundamentais que
permearam o presente trabalho: os de aplicabilidade e efetividade. Segue-se com uma breve
exposição sobre a Lei n°. 9.985/00, direcionada a esta categoria de unidade de conservação.
Abordamos, por conseguinte, sobre a Reserva de Desenvolvimento Sustentável, ressaltando o
seu antecedente histórico, sua inclusão na lei federal a partir do modelo trazido pela Reserva
1
2
COSTA, Cristina. Sociologia: Introdução à ciência da sociedade, 1997.
MARTINS, Sérgio Pinto. Instituições de Direito Público e Privado, 2002.
de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá, localizada no Estado do Amazonas. Os seus
requisitos jurídicos para a criação, implementação e gestão, bem como a disposição legal
sobre população tradicional e a as regras para utilização dos recursos naturais na categoria de
unidade de conservação em questão são apresentados no capítulo 2.
No capítulo 3 discorremos sobre as duas Reservas de Desenvolvimentos Sustentável
que foram selecionadas para o estudo; a Reserva de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá
e a do Piranha. O contexto social, político, econômico, jurídico e ambiental das Reservas é
descrito nesta parte do trabalho, indicando a realidade das referidas unidades de conservação.
Por fim, no capítulo 4 são levantadas e apreciadas as dificuldades existentes da UC
advinda da legislação e da realidade do Estado do Amazonas, propondo alternativas para o
equacionamento do quadro construído sobre as Reservas de Desenvolvimento Sustentável do
Estado do Amazonas, culminando nas considerações sobre o tema apresentado na conclusão
do presente trabalho.
CAPITULO 1 APLICABILIDADE E EFETIVIDADE E UMA PANORÂMICA DA LEI
Nº. 9.985/00 E SEU DECRETO REGULAMENTADOR.
O Direito autêntico não é apenas declarando mas reconhecido,
é vivido pela sociedade, como algo que se incorpora e se
integra na sua maneira de conduzir-se .
MIGUEL REALE
Neste capítulo apresentaremos os conceitos de aplicabilidade e efetividade que serão
utilizados neste trabalho. Será apresentada também uma síntese dos principais aspectos da Lei
Federal nº. 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidade de
Conservação da Natureza - SNUC, e seu Decreto nº. 4.340, de 22 de agosto de 2002,
realizando uma contextualização do surgimento da referida lei e descrevendo dispositivos
relacionados à efetividade da norma jurídica sobre Reserva de Desenvolvimento Sustentável.
1.1 CONCEITUAÇÃO DE APLICABILIDADE E EFETIVIDADE DA NORMA JURÍDICA
Ao analisar a norma jurídica referente à Reserva de Desenvolvimento Sustentável,
prevista na Lei Federal nº. 9.985, de 18 de julho de 2000 (Lei nº. 9.985/00), que instituiu o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, para verificar a sua efetividade
no Estado do Amazonas, faz-se imprescindível esclarecer os conceitos de aplicabilidade e
efetividade, com a finalidade de determinar e uniformizar a terminologia que será utilizada no
decorrer do presente trabalho.
O aprofundamento doutrinário nas diversas classificações de aplicabilidade da norma
não faz parte do objetivo central do nosso estudo. Essa abordagem inicial será adotada apenas
para esclarecer e evidenciar o conceito de efetividade . Posteriormente, aplicabilidade e
efetividade serão examinadas sob a confluência dos significados.
Um dos problemas recorrentes no mundo jurídico é a questão da aplicabilidade e
efetividade na norma jurídica; a literatura é vasta, sobretudo no âmbito do direito
constitucional, autores como Barroso (1993)3, Silva (2001)4 e Teixeira (1991)5, entre outros,
discorrem sobre o tema. Inclusive utilizaremos, como base, as definições oriundas da
literatura produzida pelos referidos autores para o delineamento do conceito de aplicabilidade
e efetividade da norma jurídica. Neste primeiro momento, trabalharemos estes conceitos
separadamente, para depois realizarmos uma síntese entre as acepções apresentadas.
O dicionário jurídico de Diniz (1998) 6 dá aos vocábulos aplicabilidade da norma o
significado de que é a qualidade da norma de poder ser aplicada. Tomando por critério a
questão da intangibilidade e da produção dos efeitos concretos [...] .
O termo efetividade no dicionário de Língua Portuguesa de Houaiss (2001)7 incide em
caráter, virtude ou qualidade do que é efetivo, é a faculdade de produzir um efeito real... .
Enquanto que no dicionário jurídico de Diniz (1998)8 vamos encontrar a palavra efetividade
remetida à eficácia, eficácia jurídica e eficácia social .
Assim, verifica-se que o termo efetividade pode ser sinônimo do termo eficácia . A
segunda por sua vez, apresenta duas vertentes: a eficácia jurídica e a eficácia social.
3
BARROSO, Luís Roberto. O direito Constitucional e a efetividade de suas normas limites e possibilidades da
constituição brasileira, 1993.
4
SILVA, José Afonso da. Normas constitucionais quanto à eficácia. Aplicabilidade das Normas Constitucionais,
2001, p. 63-66. (?)
5
TEIXEIRA, José Horácio Meirelles. Curso de Direito Constitucional, 1991.
6
DINIZ, M. H. Dicionário Jurídico, 1998.
7
HOUAISS, Antônio; VILLAR, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro:
Objetiva, 2001.
8
Ibid.
Na doutrina jurídica, o vocábulo eficácia pode ser empregado com significados
diferentes entre os autores, por exemplo, para Stammler (apud Teixeira 1991)9, este termo
corresponde à vigência10, enquanto que no entendimento de Teixeira (1991)11 a expressão
designa a aplicabilidade da norma jurídica, pela possibilidade de produzir efeitos jurídicos ,
podendo ser chamada de eficácia jurídica, por outro lado, a eficácia enseja a observância
real, acatamento social , entendida como eficácia social .
Ferraz Jr. (1999)
12
se refere à eficácia jurídica, denominando-a de eficácia sintática,
como sendo aquela que tem a aptidão para produzir efeitos jurídicos por parte da norma,
independente da sua efetiva produção .
Silva (2001) 13 preleciona que a eficácia social designa uma efetiva conduta acorde
com a prevista pela norma; refere-se ao fato de que a norma é realmente obedecida e
aplicada .
A eficácia social decorre da correspondência entre a norma jurídica e a realidade social.
Assim, se a norma jurídica espelhar o anseio dos seus destinatários e for adequada à realidade,
será observada pela sociedade.
Em síntese, podemos concluir que a eficácia jurídica está relacionada à aplicabilidade.
Segundo Sarlet (2001)
14
seria a
exigibilidade ou executoriedade da norma, como
possibilidade de sua aplicação jurídica .
Assim, a eficácia jurídica fica no plano da possibilidade da norma ser exigível podendo
ser ou não aplicada, enquanto que a eficácia social é a real aplicabilidade ou a executoriedade
da norma jurídica, ocorrendo a chamada efetividade.
9
TEIXEIRA, José Horácio. Meirelles. op. cit., p. 285-299.
A vigência no dizer de TEIXEIRA (1991, p. 286) significa o modo específico de existência das normas
jurídicas.
11
Ibid., p. 286.
12
FERRAZ JR., Tércio Sampaio. Teoria da Norma Jurídica, 1999, p. 117.
13
SILVA, José Afonso da. op. cit., s/n.
14
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais, 2004, p. 225-247.
10
Portanto, ao utilizarmos o termo
efetividade
no presente trabalho estamos nos
referindo à eficácia social, definida por Barroso (1993) 15 como:
[...] a realização do Direito, o desempenho concreto de sua função social. Ela
representa a materialização dos fatos, dos preceitos legais e simboliza a
aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever-ser normativo e o ser da
realidade social.
1.1 LEI Nº. 9.985/00 E O DECRETO REGULAMENTADOR Nº 4.340/02
A Lei nº. 9.985/00 regulamentou o artigo 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da
Constituição Federal, criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza SNUC, é também conhecida como Lei do SNUC, e estabelece critérios e normas para
criação, implantação e gestão das unidades de conservação. Em 22 de agosto de 2002, adveio
o Decreto nº. 4.340, que regulamentou alguns artigos da Lei nº. 9.985/00, nos aspectos
pertinentes a criação, gestão, plano de manejo e conselhos das unidades de conservação, entre
outros.
Antes de realizarmos a exposição da Lei nº. 9.985/00, é necessário salientar que os
termos espaço territorial especialmente protegido, assim como unidade de conservação,
usualmente empregados no Brasil, são motivos de debates na doutrina nacional, como
veremos a seguir.
15
BARROSO, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a efetividade de suas normas
da Constituição brasileira, 1993, p 78 e ss.
limites e possibilidades
1.2 CONCEITO DE ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS E
UNIDADE DE CONSERVAÇÃO
O artigo 225, §1º, inciso III, da Constituição Federal, dispõe que cabe ao Poder Público
definir em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei,
vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua
proteção.
Espaço Territorial Especialmente Protegido (ETEP) não tem uma definição legal clara e
precisa, entretanto, a literatura nos fornece alguns conceitos, entre eles o de Silva (2004)16
que denomina como:
áreas geográficas públicas ou privadas (porção do território nacional) dotadas
de atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime
jurídico de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e
sua utilização sustentada, tendo em vista a preservação e proteção da
integridade de amostras de toda a diversidade de ecossistemas, a proteção ao
processo evolutivos das espécies, a preservação e proteção dos recursos
naturais.
Conforme define o mencionado autor acima, ETEP não é sinônimo de unidade de
conservação, por entender que esta é uma espécie, enquanto ETEP é um gênero de espaços
ambientais.
Em sentido contrário, Antunes (apud Freitas 2001)17 afirma que compreende espaço
protegido como unidade de conservação.
Ao passo que Mercadante (2001)18, ao fazer
interpretação jurídica do artigo
constitucional que dispõe sobre ETEP, leva em consideração a origem histórica do
16
SILVA, José Afonso. Direito Ambiental Constitucional, 2004, p. 230.
FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais, 2001, p. 138.
18
MERCADANTE, Maurício. Democratizando a criação e a gestão de unidades de conservação da natureza: a
lei 9.985, de 18 de julho de 2000. In: Revista de Direitos Difusos, 2001, p. 563.
17
dispositivo, ou seja, o desastre ambiental ocorrido em Sete Quedas, através do qual se
compreendeu a necessidade de que somente por lei, é possível ocorrer a alteração ou
supressão de um ETEP. Neste sentido, Mercante (2001)19 afirma que fica claro entender por
ETEP: os Parques Nacionais e áreas equivalentes , vale dizer, as chamadas Unidades de
Conservação .
Santilli (2005) 20 afirma que a norma constitucional, ao se referir à ETEP, não abarca
somente as unidades de conservação, como também as áreas de preservação permanente,
reserva legal, entre outros.
Apesar da unidade de conservação poder ser entendida como ETEP, o raciocínio
inverso não é aplicável, visto que ETEP não é unidade de conservação. Portanto, o legislador
constitucional, ao eleger o gênero ETEP, buscava alcançar um sentido mais amplo, do qual
incide o termo unidade de conservação.
O termo Unidade de Conservação (UC) pode ser considerado sinônimo de área
protegida21, ou área silvestre22. A legislação ambiental brasileira, anterior ao SNUC, não
estabelecia claramente o conceito de UC, embora a noção tenha surgido desde a criação do
primeiro Parque, o Yellowstone, em 1872, nos Estados Unidos (Millano, 1999)23. A
concepção trazida pelo Parque Nacional Americano correspondia à realidade daquele
momento, no qual ocorria uma intensa urbanização e havia a necessidade de proteger grandes
19
Ibid., mesma página.
SANTILLI, Juliana. Socioambientalismo e novos direitos, 2005, p. 109.
21
Pela Convenção da Diversidade Biológica (art. 2º), promulgada pelo Decreto n° 2.519, de 16.3.1998, área
protegida é área definida geograficamente, que é destinada, ou regulamentada, e administrada para alcançar
objetivos específicos de conservação . Em relação à terminologia de áreas protegidas Barreto Filho (1999)
esclarece que os ambientalistas brasileiros preferem utilizar o vocábulo unidade de conservação em vez de área
protegida, alertando que essa opção decorre do que ele designa de tradição normativa e formalista do
ambientalismo brasileiro .
22
Na conceituação de Silva (1996) áreas silvestres são terras que pelo valor dos seus recursos existentes devem
ser mantidas na forma silvestre sob um regime de manejo adequado. (SILVA, Lauro Leal da. Ecologia: Manejo
de áreas silvestres. Santa Maria: MMA, FNMA, FATEC, 1996. p. 25
23
MILANO, Miguel Serediuk. Unidades de Conservação no Brasil: Mitos e Realidade. In: Anais do 3º
Congresso Internacional de Direito Ambiental, 30 de maio a 02 de junho de 1999: a proteção jurídica das
florestas tropicais, 1999, p. 307-316.
20
espaços naturais, considerados como ilhas de beleza e valor estético, proporcionando a
meditação (SMA, 2001)24.
Pela dinamicidade da realidade social, a noção de UC evoluiu no tempo, ampliando o
seu significado, e se adaptando aos tipos distintos de áreas protegidas criadas neste lapso
temporal.
A União Mundial para Conservação da Natureza25 adotou como conceito de unidades de
conservação:
as áreas [espaços territoriais; definidos] de terra e/ou mar, especialmente dedicadas
à proteção e manutenção da diversidade biológica e aos recursos naturais e culturais
associados e geridas [ou manejadas] através de meios legais ou outros (Maretti,
2001).26
Observa-se que a falta de precisão terminológica na legislação acaba por prejudicar a
aplicação da lei, restando às outras fontes do Direito, por exemplo, a doutrina a construção
dos conceitos fundamentais para a efetividade da norma jurídica.
Ressalte-se que, em alguns casos, a doutrina não consegue preencher a lacuna legal
existente, devido às divergências entre os autores, sendo que a celeuma de determinadas
definições só será extinta com o surgimento do conceito estabelecido pela norma jurídica.
No caso da UC, a Lei nº. 9.985/00 conceituou como:
espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com
características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com
objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração,
ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção (art. 2º, I).
24
SÃO PAULO. Secretaria do Meio Ambiente. Atlas das unidades de conservação ambiental do Estado de São
Paulo, 2000. p. 11.
25
A UICN foi criada em 1948, é uma Organização Internacional que congrega instituições governamentais e não
governamentais em volta da problemática da integridade e diversidade da natureza. A sigla em inglês é IUCN
significa International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources (traduzindo União
Internacional para a Conservação da Natureza e dos Recursos Naturais), contudo, desde a década de 90 é
chamada simplesmente de World Conservacion Union (conhecida no Brasil por União Mundial para
Conservação da Natureza). Fonte: http://www.uicn.org e http://www.iucn.org/en/about/ acesso em 11 de julho de
2005.
26
MARETTI, Cláudio. Unidades de Conservação no Brasil. In: Revista de Direitos Difusos. Floresta e Unidades
de Conservação, 2001.
Todavia, a referida lei não colocou termo nas divergências acerca da definição de UC.
Neste sentido observa Silva (2005, p.230)27 a Lei 9.985/00, de 18.7.2000, perdeu boa
oportunidade de assumir uma terminologia adequada, tal como prevista na Constituição (art.
225, III)... .
Isso demonstra a falta de habilidade do legislador em construir um texto
infraconstitucional em harmonia com a Constituição Federal que, devido ao seu ato omisso
ou comissivo, acaba propiciando interpretações diversas sobre a definição legal de um
instrumento protetor dos recursos ambientais.
Enfim, apesar das divergências a respeito da conceituação de UC, neste trabalho
utilizaremos o conceito legal previsto na Lei nº. 9.985/00, tendo em vista que abordaremos a
RDS, tipo de UC, proveniente do Sistema Nacional de Unidade de Conservação da Natureza,
criado pela citada lei.
1.3 SISTEMA NACIONAL DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA
O artigo 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal foi regulamentado pela
Lei Federal nº. 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação da Natureza.
Entende-se por Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), o
conjunto organizado de unidades de conservação federais, estaduais e municipais que,
planejado, manejado e gerenciado como um todo, é capaz de viabilizar os objetivos nacionais
de conservação, sendo uma estratégia essencial para a proteção da diversidade biológica do
país.
27
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2004.
A estruturação do SNUC lembra a do Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA), criado pela Lei nº. 6.938/81, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente.
No entanto, o legislador não integrou no SNUC o Distrito Federal, conforme Rodrigues
(2001)28.
O SNUC é composto de órgão consultivo e deliberativo, o Conselho Nacional do Meio
Ambiente
CONAMA, que tem as atribuições de acompanhar a implementação do Sistema.
Ainda, o SNUC possui um órgão central para coordenar o Sistema, sendo encarregado para
isso o Ministério do Meio Ambiente (MMA), bem como seus órgãos executores, como o
Instituto Brasileiro de Recursos Renováveis do Meio Ambiente (IBAMA), os órgãos
estaduais e municipais, que têm a finalidade de implementar o SNUC.
A Lei nº. 9.985/00 foi uma tentativa de sistematização de legislações esparsas a respeito
do assunto. No entanto, algumas unidades de conservação não foram contempladas pelo
citado diploma legal.
Silva (2004)29, ao comentar sobre a ausência de alguns tipos de unidade de conservação
no SNUC, utiliza a expressão espaços , para os quais eram considerados anteriormente a Lei
nº. 9.985/00 como unidades de conservação (UCs), entre eles o Jardim Zoológico, Jardim
Botânico etc.
Nota-se que a Lei nº. 9.985/00 provoca uma discussão entre os doutrinadores quanto ao
elenco estabelecido como UCs, se é um rol taxativo ou apenas exemplificativo, tendo em
vista que outros tipos previstos em normas esparsas ficaram fora do SNUC.
28
RODRIGUES, J. E. R. Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC): Uma análise à luz da
legislação vigente (Lei Federal 9.985 de 18 de julho de 2000), 2002.
29
SILVA, José. Afonso. Direito Ambiental Constitucional, 2004.
Para Freitas (2001)30, a Lei nº. 9.985/00 não encerra em seus dispositivos os tipos de
UCs, lembrando da existência de outros tipos previstos em leis e resoluções. Dessa maneira,
aquele autor entende que a Lei nº. 9.985/00 não revogou as anteriores, que tratavam de
espécies diferenciadas de UCs. Apenas o legislador não obteve êxito em congregar, em um
único texto legal, todas as espécies de UCs.
Ao analisar o regime brasileiro de UCs, Benjamin (2001)31 elaborou a concepção da
existência de dois tipos de UCs, as insculpidas pela Lei nº 9.985/00, e as que não estão
contempladas naquele diploma legal. Na visão daquele autor, as UCs podem ser denominadas
típicas e atípicas. As típicas estão inseridas no SNUC, e as atípicas são aquelas previstas na
legislação brasileira. No entanto, não fazem parte das categorias estabelecidas na Lei nº.
9.985/00. Por fim, conclui que a Lei nº. 9.985/00 trouxe um rol numerus clausus em relação
às UCs que integram o SNUC, permitindo a existência de outros tipos prescritos na
legislação, que seriam classificados de extra-sistema , usa como exemplo, a Reserva da
Biosfera.
A Reserva da Biosfera32 está prevista na Lei nº. 9.985/00, todavia não faz parte do
Sistema Nacional de Unidade de Conservação, portanto, não possui o status de UC
determinado naquela Lei Federal.
Isso é resultante da falta de clareza da definição dos termos ETEP e UC empregados na
legislação, além da imprecisão técnica do legislador em construir um Sistema Nacional,
deixando de levar em consideração alguns tipos legais previstos em legislações esparsas.
30
FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais. São Paulo: RT,
2001.
31
BENJAMIN, A. H. O regime brasileiro de unidades de conservação. In: Revista de Direito Ambiental, 2001.
p. 27-56.
32
A Reserva da Biosfera é um modelo, adotado internacionalmente, de gestão integrada, participativa e
sustentável dos recursos naturais, com os objetivos básicos de preservação da diversidade biológica, o
desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educação ambiental, o
desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida das populações (art. 41, Lei nº. 9.985/00).
Os objetivos da Lei nº. 9.985/00 refletem as duas categorias de UCs, as de proteção
integral e a de uso sustentável. Tendo em vista que o presente trabalho trata sobre Reserva de
Desenvolvimento Sustentável, vamos destacar alguns que estão relacionados a este tipo.
O SNUC enuncia como objetivos a promoção do desenvolvimento sustentável a partir
dos recursos naturais, a utilização dos princípios e práticas de conservação da natureza no
processo de desenvolvimento, valorização econômica e socialmente a diversidade biológica,
contribuição para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos no território
nacional e nas águas jurisdicionais, favorecimento de condições e promoção da educação e
interpretação ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico, e
proteção dos recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais,
respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura, e promovendo-as social e
economicamente.
Na busca de estabelecer a relação entre a proteção ambiental, a participação e o
desenvolvimento sustentável, coadunando-se aos objetivos do SNUC, temos as seguintes
diretrizes:
Assegurar os mecanismos e procedimentos necessários ao envolvimento da sociedade no
estabelecimento e na revisão da política nacional de unidades de conservação;
Assegurar a participação efetiva das populações locais na criação, implantação e gestão das
unidades de conservação;
Buscar apoio e a cooperação de organizações não-governamentais, de organizações
privadas e pessoas físicas para o desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas
de educação ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento,
manutenção e outras atividades de gestão de unidades de conservação;
Assegurar que o processo de criação e gestão de unidades de conservação sejam feitos de
forma integrada com as políticas de administração das terras e águas circundantes,
considerando as condições e necessidades sociais e econômicas locais;
Considerar as condições e necessidades das populações locais no desenvolvimento e
adaptação de métodos e técnicas de uso sustentável dos recursos naturais;
Garantir as populações tradicionais, cuja subsistência dependa da utilização de recursos
naturais existentes no interior das unidades de conservação, meios de subsistência
alternativos, ou a justa indenização pelos recursos perdidos.
Em razão das diretrizes traçadas no SNUC, percebe-se que a instituição e efetividade de
uma UC da categoria de uso sustentável perpassam pela articulação e participação de atores
locais33 e institucionais, impondo a sustentabilidade social e econômica das populações
tradicionais, como fundamento na realização da justiça social.
Note-se que a Lei nº. 9.985/00 baseia-se no desenvolvimento sustentável, princípio
constitucional, que fundamenta o Direito Ambiental, sendo a sua conceituação necessária
neste trabalho.
33
O termo atores locais é utilizado para designar os residentes e usuários da unidade de conservação e do seu
entorno e as organizações sociais e políticas existentes naquela localidade, no sentido de que cada indivíduo se
identifica com um tipo de conduta e ao desempenhar seu papel participa do mundo social. Para LUCKMAN &
BERGER (2004) os indivíduos executam ações separadas institucionalizadas no contexto de sua biografia. Esta
biografia forma um todo sobre o qual é feita posteriormente uma reflexão na qual as ações discretas não são
pensadas como acontecimentos isolados mas como partes relacionadas de um universo subjetivamente dotado de
sentido, cujo o significado não são particulares ao indivíduo, mas socialmente articulados e compartilhados . Cf.
LUCKMANN, T. & BERGER, Peter L. A Construção Social da Realidade: tratado de sociologia do
conhecimento. FERNANDES, Floriano de Souza (trad.). Petrópolis, Vozes, 2004.
Neste sentido, podemos dizer que os indivíduos são atores e desempenham papéis na realidade social.
2.2.1 Desenvolvimento sustentável
A noção de desenvolvimento sustentável foi se modificando ao longo do tempo, devido
a sua trajetória histórica nos documentos internacionais e nacionais, abordaremos
sucintamente algumas referências ao conceito de desenvolvimento sustentável na literatura,
declinando a atual.
A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano34, em 1972, resultou
na Declaração de Estocolmo, que já vislumbrava o conceito de desenvolvimento sustentável,
nos seus princípios 2, 8 e 12, estabelecida como a gestão de recursos naturais e a correlação
de desenvolvimento e meio ambiente .
É preciso mencionar que, para muitos doutrinadores, essa Declaração de Estocolmo de
1972 foi um marco no que tange à proteção do meio ambiente e o nascimento do Direito
Ambiental Internacional (Vieira, 1999)35.
A publicação Os limites do crescimento do Clube de Roma foi outro documento
importante que apresentou várias conclusões, dentre elas, a de alcançar a estabilidade
econômica e ecológica, assim, os autores da publicação propuseram o congelamento do
crescimento da população global e do capital industrial (Brüseke, 1995)36.
Nesses estudos, já se refletia a limitação dos recursos naturais, associado à teoria
Malthusiana do crescimento populacional ilimitado.
34
Cf.
Declaração
de
Estocolmo
disponível
na
página
eletrônica:
<http://www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/doc/estoc72.htm> acesso em 11 de julho de 2005.
35
VIEIRA, Suzana. Cooperação internacional para o desenvolvimento sustentável da Amazônia brasileira: o
papel do Direito, 1999.
36
BRÜSEKE, Frank Josef. O Problema do desenvolvimento sustentável. In: CAVALCANTI, Clóvis (org.).
Desenvolvimento e natureza: estudos para uma sociedade sustentável, 1995, p. 29.
Segundo Layrargues (1997)37, o conceito de ecodesenvolvimento foi lançado por
Maurice Strong em 1973. Consistia na definição de um estilo de desenvolvimento adaptado às
áreas rurais do Terceiro Mundo, baseado na utilização criteriosa dos recursos locais, sem
comprometer o esgotamento da natureza, pois nestes locais ainda havia a possibilidade de tais
sociedades não se engajarem na ilusão do crescimento mimético.
Nesse sentido, afirma Brüseke (1995)38 que o economista Ignacy Sachs utilizou-se do
conceito de ecodesenvolvimento e formulou princípios básicos, integrando seis aspectos
norteadores do desenvolvimento, sendo os seguintes:
a) a satisfação das necessidades básicas; b) a solidariedade com as gerações futuras;
c) a participação da população envolvida; d) a preservação dos recursos naturais e do
meio ambiente em geral; e) a elaboração de um sistema social garantindo emprego,
segurança social e respeito a outras culturas, e f) programas de educação.
Em 1987, o relatório Our Common Future (Nosso Futuro Comum) foi publicado, se
tornando conhecido como
Relatório Brundtland , apresentando um novo conceito de
desenvolvimento sustentável, definido como aquele que atende às necessidades das gerações
presentes, sem comprometer a capacidade das futuras gerações de atender suas próprias
necessidades (Acselrad, 1993 )39.
A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Eco/92,
realizada no Rio de Janeiro, resultou em três documentos: Declaração do Rio/92; Agenda 21;
e Convenção de Diversidade Biológica. Para Lopes Silva (2001) 40, na Eco/92, o conceito de
desenvolvimento sustentável foi consagrado universalmente, visto que permeia praticamente
toda a Declaração do Rio/92.
37
LAYRARGUES, Philippe Pomier. Do ecodesenvolvimento ao desenvolvimento sustentável: evolução de um
conceito? Revista Proposta, 1997, p. 5-10.
38
BRÜSEKE, Frank Josef. op. cit., p. mesma página.
39
ACSELRAD, Henri. Desenvolvimento sustentável: a luta por um conceito. Revista Proposta, Rio, 1993.
40
SILVA, Marcus Vinícius Lopes. O Princípio do Desenvolvimento Sustentável. Revista de Direitos Difusos,
2001, p. 796-804.
Conforme Fonseca (2001) 41, a Agenda 21, que fixou compromissos para mudança do
padrão de desenvolvimento, também implementou o conceito de desenvolvimento
sustentável, colocando como pressuposto a convergência de objetivos das políticas de
desenvolvimento econômico, social, cultural e de proteção ambiental.
O princípio do desenvolvimento sustentável encontra-se acolhido no artigo 225, caput,
da Constituição Federal, que dispõe:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes
e futuras gerações..
Para Figueiredo e Rodrigues (2001) 42, a Constituição Federal de 1988 está impregnada
desse princípio, a partir de seu art. 3º, inciso II, que dispõe constituir objetivo fundamental da
República Federativa do Brasil garantir o desenvolvimento nacional e do artigo 170, que,
simultaneamente, dispõe que a ordem econômica deve observar os princípios da propriedade
privada, da função social da propriedade, da defesa do consumidor e da defesa do meio
ambiente.
Ao analisar a ordem econômica, a defesa do meio ambiente e o desenvolvimento
econômico Derani (2001)43 conclui que:
Não se pode pensar em desenvolvimento da atividade econômica sem o uso
adequado dos recursos naturais, posto que esta atividade é dependente do uso da
natureza, para sintetizar de maneira mais elementar. Destarte, a elaboração de
políticas visando ao desenvolvimento econômico sustentável, razoavelmente
garantido das crises cíclicas, está diretamente relacionada à manutenção do fator
natureza da produção (defesa do meio ambiente), na mesma razão da proteção do
fator capital (ordem econômica fundada na livre iniciativa) e da manutenção do fator
trabalho (ordem econômica fundada na valorização do trabalho humano). A
consideração conjunta deste três fatores garante a possibilidade de atingir os fins
colimados pela ordem econômica constitucional assegurar a todos existência digna,
conforme os ditames da justiça social...
41
Paulo Eduardo de Barros FONSECA. Princípio do Desenvolvimento Sustentável: Agricultura Sustentável,
Revista de Direitos Difusos, 2001p. 762.
42
FIGUEIREDO, GJP de. RODRIGUES, JER. Do regime das reservas de desenvolvimento sustentável à luz do
novo Sistema Nacional de Unidades de Conservação. In: BENJAMIM, A. H. de (org.). Direito ambiental das
áreas protegidas, 2001.
43
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico, 2001.
Verifica-se nessa assertiva que a relação entre ordem econômica, desenvolvimento e
meio ambiente não deve ser antagônica, mas complementar, para proporcionar a melhoria da
qualidade de vida do ser humano.
Neste rumo, Milaré (1993)
44
afirma que a utilização dos recursos naturais de forma
inteligente deve subordinar-se aos princípios maiores de uma vida digna, em que o interesse
econômico cego não prevaleça sobre o interesse comum da humanidade e do planeta.
O desenvolvimento sustentável veio conciliar a proteção do meio ambiente e o
desenvolvimento, na utilização dos recursos naturais.
O conceito de desenvolvimento
sustentável não se encontra pronto e acabado, seguramente, ele está sendo construído por cada
sociedade.
Tendo em vista que a Lei nº. 9.985/00 cria a categoria de uso sustentável, nada mais
adequado do que incluir entre os seus objetivos o desenvolvimento sustentável.
1.3.2 Categorias e tipos de unidades de conservação
A Lei nº. 9.985/00 estabelece doze categorias de unidade de conservação. Estas UCs
estão divididas em dois grupos, um é chamado de Unidade de Proteção Integral, e o outro
Unidade de Uso Sustentável.
Para Mercadante (2001)45 a divisão de grupos é oriunda da herança da concepção
conservacionista do SNUC. Para os conservacionistas, o grupo das Unidades de Proteção
Integral é aquele que reúne as verdadeiras unidades de conservação, as únicas realmente
44
MILARÉ, Edis. Processo Coletivo Ambiental. In: Dano Ambiental prevenção, reparação e repressão, 1993,
p. 257-277.
45
MERCADANTE, Maurício. Democratizando a criação e a gestão de unidades de conservação da natureza: a
lei 9.985, de 18 de julho de 2000, 2001, p. 557-586.
dignas do nome, capazes de assegurar a efetiva conservação da natureza. As demais são, no
máximo, complementares ao Sistema e algumas, na verdade, só teriam sido introduzidas na
Lei do SNUC por conveniência Política.
Na discussão do projeto de lei que culminou no SNUC, prevaleceram dois modelos de
criação e gestão de UCs, conhecidos como modelo conservacionistas e modelo
socioambiental, surgiram em virtude dos grupos que ajudaram a elaborar o anteprojeto da Lei
nº. 9.985/00.
Ainda no entendimento de Mercadante (2001)46, os conservacionistas acreditam que
para conservar a natureza, é necessário separar grandes áreas naturais e mantê-las sem
qualquer tipo de intervenção antrópica (salvo as de caráter técnico e científico, no interesse da
própria conservação). Conseqüentemente, as populações que vivem dentro dessas áreas
devem ser postas para fora. O acesso das populações que vivem em torno dos recursos da área
protegida deve ser proibido, posto que para esses a intervenção humana na natureza é, por
definição, degradadora.
Esse movimento é marcado pela concepção naturalista, a qual entende que a proteção da
natureza significa necessariamente o afastamento do homem, sendo que este lugar seria
paradisíaco e selvagem, usado pelo ser humano apenas para contemplação, que para Diegues
(2001)47 representa o mito da natureza intocada e intocável, a busca do paraíso perdido.
Assim, as unidades de proteção integral são aquelas onde há restrição de exploração ou
aproveitamento econômico dos recursos naturais, admitindo-se apenas o aproveitamento
indireto dos seus benefícios.
46
47
MERCADANTE, Maurício. op. cit.
DIEGUES, Antônio Carlos Santana. O mito moderno da natureza intocada, 2001.
A Lei nº. 9.985/00 define proteção integral como manutenção dos ecossistemas livres de
alterações causadas por interferência humana, admitindo apenas o uso indireto dos seus
atributos naturais.
Existem exceções para alguns casos previstos no ordenamento jurídico brasileiro como,
por exemplo, a possibilidade da imposição de pagamento de entrada para visitação pelo
público nas UCs.
Este tipo de UC também é conhecido como de uso indireto, por não envolver consumo,
coleta, dano ou destruição dos recursos naturais.
As unidades de proteção integral são as seguintes: Estação Ecológica (EE), Reserva
Biológica (REBIO), Parque Nacional (PARNA), Monumento Natural e Refúgio de Vida
Silvestre.
Em sentido contrário ao grupo de proteção integral, temos o de uso sustentável, que
concilia a proteção dos recursos ambientais com a presença humana, e possibilita a utilização
destes recursos pelas populações tradicionais, visando à justiça social e a efetividade da UC.
Neste sentido, Mercadante (2001)48 afirma que o grupo socioambientalista entende que
além de socialmente mais justo, as possibilidades de conservação são mais efetivas quando se
trabalha junto com as populações, sem expulsá-las das áreas protegidas, ou impedir o acesso
aos seus recursos.
O socioambientalismo, segundo Santilli (2005, p. 31), surgiu na metade dos anos 80, por
meio das articulações políticas entre os movimentos sociais e movimento ambientalista. O
marco do socioambientalismo pode ser considerado o surgimento da Aliança dos Povos da
Floresta49, movimento organizado na Amazônia brasileira.
48
MERCADANTE, Maurício. op. cit.
A Aliança dos Povos da Floresta foi uma proposta conjunta de índios e seringueiros. Neste movimento, houve
aproximação entre seringueiros e os líderes indígenas, que durante séculos viveram em confronto permanente.
49
A luta do movimento era contra o desmatamento e, como proposta, concebeu a criação
da figura de Reservas Extrativistas na Amazônia, por entender que a Amazônia não pode ser
transformada num santuário intocável, e também pela necessidade de evitar o desmatamento e
apresentar uma alternativa econômica (FASE, 1989).50
Neste modelo, o homem não é removido da área onde foi instituída a Reserva
Extrativista, porque ele irá contribuir para a conservação dos recursos naturais, que será
conciliado com o desenvolvimento econômico e social.
Por fim, Santilli (2005, p. 34)51 conclui que o socioambientalismo foi construído com
base na idéia de que as políticas públicas ambientais devem incluir e envolver as comunidades
locais, detentoras de conhecimentos e de práticas de manejo ambiental.
Nas unidades de uso sustentável, é possível a exploração e o aproveitamento econômico
dos recursos naturais, desde que seja planejada e regulamentada, conforme a definição legal
prevista na Lei nº 9.985/00, é aquela que permite a exploração do ambiente, de maneira a
garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos,
mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e
economicamente viável. É considerada de uso direto, porque envolve coleta e uso, comercial
ou não, dos recursos naturais.
As unidades de uso sustentável são: Área de Proteção Ambiental (APA), Área de
Relevante Interesse Ecológico (ARIE), Floresta Nacional (FLONA), Reserva Extrativista
(RESEX), Reserva de Fauna (RF), Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) e Reserva
Particular do Patrimônio Natural (RPPN).
50
FASE. Histórias de lutas. O testamento do homem da floresta: Chico Mendes por ele mesmo. Rio de Janeiro,
1989.
51
SANTILLI, Juliana. Op. cit., p. 34.
Cada uma destas UCs têm objetivos e manejos diferenciados. O tamanho das unidades é
determinado, em cada caso, pelas finalidades específicas as quais se destinam as UCs, de
acordo com os ecossistemas e valores biológicos a serem protegidos.
As novas categorias de UCs trazidas pelo SNUC foram a Reserva de Fauna52, e a
Reserva de Desenvolvimento Sustentável.
Está previsto no artigo 55, da Lei nº. 9.985/00, que as unidades de conservação criadas
com base nas legislações anteriores, e que não pertençam às categorias previstas na referida
lei serão reavaliadas, no todo ou em parte, no prazo de até dois anos, com o objetivo de
definir sua destinação, com base na categoria e função para as quais foram criadas, conforme
o disposto no regulamento desta Lei. Isto quer dizer que, as modalidades de UCs que não
foram previstas no SNUC, poderão ser enquadradas nestas categorias, no prazo de dois anos.
O referido artigo foi regulamentado inicialmente pelo Decreto nº. 3.834, de 05 de junho de
2001, posteriormente revogado pelo Decreto nº. 4.340/02, no qual está determinado que a
reavaliação seja feita mediante ato normativo do mesmo nível hierárquico que a criou, sendo
a proposta oriunda do órgão executor.
De acordo com os dados do IBAMA53, sete unidades de conservação no âmbito federal
foram reavaliadas, conforme o quadro1 a seguir:
52 A Reserva de Fauna é uma área natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas,
residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de
recursos faunísticos (Art. 19, da Lei nº. 9.985/00).
53
Cf. <http://www.ibama.gov.br> acesso em 03 de fevereiro de 2006.
Quadro 1
Unidades de Conservação Federal transformadas pela reavaliação
UNIDADE DE
CONSERVAÇÃO
Horto Florestal de Açu
UNIDADE DA
FEDERAÇÃO
Rio Grande do Norte
Estação Experimental
Dr. Epitácio Santiago
Horto Florestal de
Paraopeba
Horto Florestal de
Sobral
Reserva Ecológica Raso
da Catarina
Reserva Ecológica
Juami Pajurá
Reserva Ecológica
Jutaí-Solimões
São Paulo
Minas Gerais
Ceará
Bahia
Amazonas
Amazonas
CATEGORIA
TRANSFORMADA
Floresta Nacional de
Açu
Floresta Nacional de
Lorena
Floresta Nacional de
Paraopeba
Floresta Nacional de
Sobral
Estação Ecológica
Raso da Catarina
Estação Ecológica
Juami Pajurá
Estação Ecológica
Jutaí-Solimões
2001
INSTRUMENTOS DE
TRANSFORMAÇÃO
Portaria nº. 245
DATA
Portaria nº. 246
18/07/2001
Portaria nº. 248
18/07/2001
Portaria nº. 358
27/09/2001
Portaria n. 373
11/10/2001
Portaria nº. 374
11/10/2001
Portaria nº. 375
11/10/2001
18/07/2001
FONTE: IBAMA, 2001.
NOTA: Adaptado de IBAMA, 2006.
Portanto, essas UCs Federais foram enquadradas nas categorias do SNUC, dentro do
prazo legal, sob a égide do Decreto nº. 3.834/01, em vigor naquela época.
Diante do exposto, deve ser destacado que as UCs estão sendo utilizadas na política
ambiental adotada pelo Governo Federal e do Estado do Amazonas, como forma de proteção
aos recursos ambientais, para consolidar o SNUC. O Amazonas apresenta como característica
relevante na sua política ambiental a criação, implementação e gerenciamento de UCs de uso
sustentável, dentre elas, a Reserva de Desenvolvimento Sustentável, que será abordada no
próximo capítulo.
CAPÍTULO 2 RESERVA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Não tenho um caminho novo. O que eu tenho é um
jeito novo de caminhar .
THIAGO DE MELLO.
A Reserva de Desenvolvimento Sustentável, parafraseando o poeta caboclo, Thiago de
Mello, representa este novo jeito de caminhar, onde o novo jeito consiste em adequar uma
maneira de proteger os recursos ambientais tendo em vista a realidade de determinada área.
Assim, neste capítulo apreciaremos as normas jurídicas pertinentes a RDS, para verificar
como é este jeito novo de caminhar.
2.1 ABORDAGEM JURÍDICA DA RDS
A Lei nº. 9.985/00, em seu artigo 14, inciso VI, dispõe como uma categoria de UC, do
grupo de Uso Sustentável, a Reserva de Desenvolvimento Sustentável, ou RDS.
A definição de RDS está estabelecida na lei mencionada no parágrafo anterior, como
sendo uma área natural que abriga populações tradicionais54, cuja existência baseia-se em
sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de
gerações, e adaptados às condições ecológicas locais, e que desempenham um papel
fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica (art. 20, Lei
nº. 9.985/00).
Para Vieira (1999)55, a Lei nº. 9.985/00 tomou como modelo para a criação desse tipo de
UC, a Reserva de Desenvolvimento Sustentável de Mamirauá, localizada no município de
Tefé, no Amazonas.
Neste sentido, Queiroz e Moura56 (2005) afirmam que RDS Mamirauá foi a primeira UC
desta categoria implantada no Brasil. Conforme os autores, essa proposta se originou da
solicitação do biólogo José Márcio Ayres ao governo do Estado do Amazonas, em 1985, para
criar uma área de proteção ao primata Uacari branco57, objeto de estudo de sua tese de
doutorado, e ameaçado de extinção.
Em 09 de março de 1990, por meio do Decreto Estadual n° 12.836, o governo do
Amazonas criou a Estação Ecológica Mamirauá. Este tipo de UC não permite a presença
humana dentro de sua área. Consequentemente, os moradores teriam que ser removidos
daquela região. Após negociações políticas, a EE foi transformada para a categoria de Reserva
54
O termo populações tradicionais não foi definido juridicamente pela Lei nº. 9.985/00. Utilizaremos este termo
quando for mencionado pela norma jurídica e a literatura, sendo que a adotaremos como expressão
correspondente residentes e usuários da unidade de conservação e do seu entorno , ou população local , para
designar os possíveis indivíduos que seriam integrantes daquela categoria.
55
VIEIRA, Susana Camargo. op. cit., mesma página.
56
QUEIROZ, Helder; e MOURA, Edila. Reserva de Desenvolvimento Sustentável. Fonte:
http//www.mamiraua.org.br. Site acessado em 03 de março de 2005.
57
cacajao calvus calvus.
de Desenvolvimento Sustentável, por meio da Lei Estadual n° 2.411, de 16 de julho de 1996
(Queiros & Moura, 2005)58.
Observou-se que a categoria de EE não era aplicável à realidade local. Desse modo, para
compatibilizar a permanência dos moradores na área e permitir a exploração sustentável dos
recursos naturais, a legislação precisava ser modificada e ajustada à situação da área.
Mercadante (2001, p. 567)59, ao relembrar os antecedentes históricos da Lei nº.
9.985/0060, observa que
o conceito de EE criava uma série de dificuldades para a
incorporação das comunidades ribeirinhas61 à gestão da UC . Em decorrência dessa
problemática, o governo do Amazonas a transformou em RDS, uma categoria até então
inexistente na legislação . O autor assevera ainda que:
Em grande medida inspirados na experiência de Mamirauá, os socioambientalistas
propuseram, durante a tramitação da Lei do SNUC no Congresso, a criação da
categoria Reserva Ecológico-Cultural. Conquanto o nome não fosse perfeito, na
medida em que seguia separando e, de certo modo, opondo, a natureza ao homem,
ao invés de integrá-los, era melhor do que Desenvolvimento Sustentável, que sugere
uma área sob uso antrópico intensivo, com finalidade comercial inclusive, o que não
traduz o real objetivo da categoria. Em função do fato consumado da nova
denominação conferida a Mamirauá, acabou prevalecendo o nome de Reserva de
Desenvolvimento Sustentável. Mamirauá não precisaria ter mudado de nome se
pudéssemos ter evoluído para uma conceituação mais flexível de EE.
Ao fazer esta afirmação, Mercadante (2001) anteriormente em seu texto revela que na
sua visão, a RDS, denominada por ele de Redes, tem o conceito central semelhante ao do
PARNA, por conservar grandes áreas naturais. A diferença marcante é que a RDS permite a
permanência dos moradores e da utilização dos recursos naturais da UC, enquanto o PARNA
58
QUEIROZ, Helder; e MOURA, Edila. Reserva de Desenvolvimento Sustentável. Fonte:
http//www.mamiraua.org.br. Site acessado em 03 de março de 2005.
59
MERCADANTE, Maurício. op. cit., p.567.
60
O projeto de Lei do SNUC tramitou durante 12 anos no Congresso Nacional.
61
Ao utilizar o termo comunidades ribeirinhas Mercadante (2001) está se referindo as populações residentes e
usuárias dos recursos ambientais de Mamirauá. Lima & Alencar (2005) ao descreverem o histórico de ocupação
daquela área, conceituam comunidades como termo que denota não só o assentamento, mas carrega
principalmente o sentido de responsabilidade comunal pelas decisões políticas que afetam a vida de seus
moradores . Cf. LIMA, Deborah Magalhães; e ALENCAR, Edna Ferreira. Histórico da ocupação humana e
mobilidade geográfica de assentamentos na várzea do médio Solimões. In: TORRES, Haroldo. & COSTA,
Heloisa. (orgs.) População e Meio Ambiente: Debates e desafios, 2004. p. 133-163.
não admite legalmente essa possibilidade. Para ilustrar a idéia, Mercadante (2001)
exemplifica a situação do PARNA do Jaú e compara com a RDS Mamirauá, dispondo que um
difere do outro, porque no primeiro a população residente é um problema e, na segunda, elas
fazem parte do conceito da UC.
A noção de área natural protegida se concretizou com o Parque Yellowstone,
naturalmente outras categorias de UC derivaram daquela concepção. No entanto, a RDS é o
resultado de um outro contexto social e político, pertencente ao grupo de uso sustentável, cuja
conceituação e objetivo básico refletem isso; tem um processo histórico e político
diferenciado do PARNA, representa uma evolução no conceito de áreas naturais protegidas.
Portanto, a diferença não é tão simplista como o referido autor coloca.
A EE Mamirauá nasceu de um projeto cientifico que levou em consideração
principalmente o aspecto da conservação ambiental, não permitindo a permanência do homem
naquele ambiente, característica própria de UC do grupo de proteção integral. No entanto, a
experiência demonstrou que era necessário integrar homem-natureza, para que realmente se
efetivasse a proteção ambiental. Além do que esse acontecimento demonstrou que a norma
jurídica não estava adequada àquele caso, e que para atingir a finalidade da proteção
ambiental, a legislação deveria ser alterada em consonância com a situação já existente.
A RDS surgiu como alternativa para solucionar o conflito ocasionado pela categoria EE
criada naquela localidade, com a proposta de aliar a proteção dos recursos naturais com o uso
sustentável destes pela população local, como veremos a seguir.
2.2 OBJETIVO DA RDS
A RDS tem como objetivo básico preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as
condições e os meios necessários para a reprodução e a melhoria dos modos e da qualidade de
vida e exploração dos recursos naturais das populações tradicionais, bem como valorizar,
conservar e aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas de manejo do ambiente desenvolvidas
por estas populações.
A redação do artigo sobre a finalidade da RDS ainda traz resquícios do
conservacionismo, quando menciona que o objetivo básico é preservar a natureza, dando a
idéia de que a área da Reserva deve ser intocada.
Tal fato nos remete à discussão sobre o projeto de lei do SNUC, que foi objeto de
polêmica entre as duas correntes, o conservacionismo e o socioambientalismo.
Na opinião dos conservacionistas, as verdadeiras UCs são aquelas pertencentes ao grupo
de proteção integral. São as únicas capazes de assegurar a efetiva conservação da natureza, ao
passo que o grupo de uso sustentável é apenas complementar, de segunda classe , e foi
introduzida no SNUC por conveniência política (Mercadante, 2001, p. 565).
Enfim, a RDS, apesar de ser do grupo de uso sustentável, com uma proposta
diferenciada de relação entre homem e natureza, ainda foi marcada pela influência do
conservacionismo; corrente dominante na Lei nº. 9.985/00.
Ao indicar como objetivo assegurar as condições e os meios necessários para a
reprodução e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e exploração dos recursos naturais
das populações tradicionais, o legislador buscou garantir um mecanismo jurídico que
viabilizasse a manutenção dos residentes da UC, por meio do uso dos recursos naturais,
respeitando o seu modo de viver, somente aprimorando-o para atender a conjuntura
ambiental, tecnológica, econômica e normativa.
A manutenção da vida dos moradores e usuários da RDS deve ser pautada no mínimo de
condições que um indivíduo precisa ter para viver em sociedade. Educação, saúde,
saneamento básico, habitação, energia, água potável, segurança e geração de renda são
requisitos básicos, que devem estar presentes no planejamento dos meios necessários e para a
melhoria da qualidade de vida da população local. Estes requisitos básicos devem ser
propiciados pelo Estado e pela instituição responsável pela administração da Reserva, para
que atenda as necessidades dos moradores e usuários da UC, para viabilizar os objetivos da
RDS. Os serviços podem fornecem melhores condições e ainda colaborar na manutenção da
vida dos residentes e usuários da RDS, ainda trazendo melhorias na qualidade de vida, desde
que sejam disponibilizados de maneira regular naquela localidade e com eficiência.
Quanto a qualidade de vida dos moradores e usuários prevista como objetivo da RDS, é
um conceito complexo, porque depende do contexto e do tipo de sociedade a qual ele será
aplicado. Para Neves (1992)62, a qualidade de vida é o estado do conjunto de condições
responsáveis pelo grau de bem-estar das pessoas .
Enquanto que Derani (2001, p. 81)63 ao conceituar qualidade de vida, discorre que o
termo apresenta dois aspectos diferentes, um proveniente do direito econômico, e o outro
do direito ambiental, assim dispõe:
Portanto, qualidade de vida no ordenamento jurídico brasileiro apresenta este dois
aspectos concomitantemente: o do nível de vida material e o do bem-estar físico e
espiritual. Uma sadia qualidade de vida abrange esta globalidade, acatando o fato de
que um mínimo material é sempre necessário para o deleite espiritual. Não é
possível conceber, tanto na realização das normas de direito econômico como nas
normas de direito ambiental, qualquer rompimento desta globalidade que compõe a
62
63
NEVES, Estela. Meio ambiente: Aplicando a Lei, 1992.
DERANI, Cristiane. op. cit., p. 81.
expressão qualidade de vida , muitas vezes referida por sua expressão sinônima de
bem-estar .
Podemos afirmar que a qualidade de vida prevista na legislação sobre RDS é pautada
na ótica ambiental de consumo sustentável e responsável, integrando os dois ramos do
direito, econômico e ambiental. E a qualidade de vida, ou bem-estar, deve ter um conceito
relativisado, dependendo do grupo social e do tempo, dessa forma este termo poderia ser
baseada em critérios elegidos pela população local, destinatária da norma jurídica, que
poderá confirmar se ocorreu ou não um melhoramento na qualidade de vida e oportunizará
os parâmetros para obtenção de indicadores sobre o tema.
Um fator relevante nas condições de melhoramento da qualidade de vida é o
reconhecimento jurídico das pessoas, através da emissão de documentos básicos e orientações
jurídicas sobre seus direitos e deveres. Por outro lado, em muitos lugares da Amazônia, o
indivíduo, por exemplo, sequer tem o registro de nascimento; documento que juridicamente o
reconhece como pessoa que possui capacidade de direitos e deveres na vida civil. Sendo
assim, a falta daquele documento inviabiliza o exercício da cidadania, impedindo-o,
realmente, de fazerem parte do Estado Democrático de Direito, proclamado na nossa
Constituição Federal de 1988.
A valorização, conservação e aperfeiçoamento do conhecimento, e as técnicas de
manejo do ambiente desenvolvidas pelas populações tradicionais fazem parte do objetivo da
RDS. Para isso ocorrer, é necessário realizar um diagnóstico do conhecimento e técnicas de
manejo utilizadas pelas residentes e usuários da UC.
Este levantamento verificaria a existência de conhecimentos e técnicas de manejo dos
recursos ambientais daquela determinada população, com a finalidade de fornecer dados para
que a ciência tradicional possa contribuir com o melhoramento do conhecimento ou técnica,
introduzindo tecnologias não-impactantes ou de pouco impacto, com baixos custos.
Nesse sentido, Begossi (2002)
64
destaca que a escala é um ponto fundamental em
ecologia, que dependendo do tipo de análise, várias questões podem ser percebidas e
informações obtidas. A escala está ligada a capacidade de suporte (K) definida por
Roughgarde (apud Begossi, 2002) como o tamanho máximo populacional de uma espécie
que uma área pode sustentar sem reduzir sua habilidade de sustentar a mesma espécie no
futuro .
Ainda, Begossi (2002) afirma que as análises de escala em ecologia têm conduzido a
uma abordagem contemporânea que leva em conta os sistemas (ecossistemas) e os aspectos
evolutivos incluídos em ecologia de populações e de comunidades.
Em relação ao assunto, Fearnside (apud Begossi, 2002) reforça em seu comentário que:
A capacidade de suporte humana deve ser considerada central para políticas de
desenvolvimento. O manejo de recursos contemporâneo, incluindo populações
nativas em áreas de conservação, tais como florestas tropicais, deve incluir medidas
da capacidade de suporte. É impossível hoje lidar com o manejo local de recursos
naturais sem uma análise da capacidade de suporte.
Dessa maneira, observa-se a relevância da escala de aproveitamento de recursos naturais
e do limite da capacidade de suporte do meio, para que seja possível analisar a realidade
existente dos ecossistemas e das populações, a fim de planejar um manejo adequado a
situação de cada área.
Esse tipo de análise, que leva em consideração as populações que residem na UC e em
seu entorno, é vital para o processo de envolvimento dos indivíduos na concretização de
manejo dos recursos ambientais, visto que valoriza os conhecimentos e técnicas daqueles
habitantes.
A valorização e a conservação do conhecimento e das técnicas de manejo dos recursos
ambientais das populações também podem ser concretizadas por meio de registros da história
64
BEGOSSI, Alpina. Escalas, economia ecológica e a conservação da biodiversidade. In: CAVALCANTI,
Clóvis (org.). Meio Ambiente, Desenvolvimento Sustentável e Políticas Públicas, 2002. p. 56-71.
da comunidade e do seu modo de vida, pelo órgão ambiental competente e a sociedade,
assegurando que as futuras gerações possam ter acesso a estes conhecimentos.
Indubitavelmente, as presentes e futuras gerações serão beneficiárias dos resultados
gerados pela realização dos objetivos da RDS, que deverá ser criada por meio de lei pelo
poder público, além de outros requisitos que apresentaremos no próximo item.
2.2 CRIAÇÃO DE UMA RESERVA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Na instituição de uma RDS é necessário observar os requisitos legais que antecedem o
ato de criação, para conferir legitimidade e legalidade ao fato jurídico, por isso é de
fundamental importância conhecer as exigências da Lei nº. 9.985/00 e do Decreto nº.
4.320/02.
Antes de criar uma RDS deve ser realizada consulta pública. Neste processo, o poder
público é obrigado a fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e a
outras partes interessadas. Além disso, o órgão ambiental que irá propor a criação da UC
deverá realizar estudos técnicos que permitam identificar a localização, a dimensão e os
limites mais adequados para a UC.
A consulta pública constitui um progresso na instituição de UCs no Brasil, permitindo
que os residentes e usuários da unidade de conservação e do entorno, além dos demais
interessados tomem parte da situação e possam participar do processo decisório, que
anteriormente, era concentrado apenas na Administração Pública.
O conceito de consulta pública pode ser entendido como uma exigência legal (Lei nº.
9.985/00 e Decreto nº. 4.320/02) para assegurar que as populações locais, ambientalistas,
pesquisadores, profissionais liberais, empresários, organizações da sociedade civil sejam
informados e opinem sobre as propostas de criar, ampliar e mudar a categoria das UCs,
segundo Palmieri, Veríssimo & Ferraz (2005)65. Ainda, Palmieri, Veríssimo & Ferraz (2005)
alertam que a população local deve ser previamente esclarecida sobre a criação da UC para
evitar que a informações distorcidas possam influenciar negativamente, como exemplo é
utilizado o caso da RDS Uatumã, no Amazonas, que a população local era contrária à criação
da UC, devido a informações falsas alardeadas por exploradores irresponsável dos recursos
ambientais daquela área.
A informação é um elemento fundamental no processo democrático, neste sentido, a
legislação impõe que seja clara e de fácil compreensão, para que possa ser entendido o objeto
da consulta. Significa, portanto, transparência da Administração Pública para garantir um
processo decisório democrático, conforme preceitua Benjamin (2003)66:
Transparência ambiental significa exatamente isso: conhecimento público daquilo
que dispõem os órgãos governamentais e os degradadores potenciais, permitindo aos
cidadãos, num segundo momento, intervir eficazmente no sentido de proteger sua
saúde, propriedade e o próprio ambiente, fiscalizando, a um só tempo, aqueles e
estes. Daí resulta que a transparência não é fim em si mesmo; tem um caráter
instrumental, garantindo a realização de outros objetivos, como a democratização
dos processos decisórios, na medida em que a participação pública só faz sentido
quando opera num contexto de livre circulação de informações.
A consulta pública representa um significativo avanço, decorrente de princípios
constitucionais, como o princípio da informação, da participação, da precaução, inseridos na
Constituição Federal de 1988, no artigo 225, que garantam a participação de todos os
interessados sobre as questões referentes ao meio ambiente.
65
PALMIERE, Roberto. VERÍSSIMO, Adalberto. & Ferraz, Marcelo. Guia de consultas públicas de unidades de
conservação. Piracicaba: Imaflora. Belém: Imazon, 2005. Disponível em <http://www.imazon.org.br > acesso
em 27 de dezembro de 2005.
66
BENJAMIN, Antônio Herman. Objetivos do Direito Ambiental. In: BENJAMIN, A. H. & SÍCOLI, José
Carlos Meloni. (orgs.). O Futuro do controle da poluição e da implementação ambiental. Anais do 5º Congresso
Internacional de Direito Ambiental. São Paulo: IMESP, 2001.p. 57-78.
Destaca-se que a consulta pública é requisito legal previsto na Lei nº. 9.985/00 e o
Decreto nº. 4.320/02, portanto, precisa ser obedecido para que ocorra a legitimidade e a
eficácia jurídica do ato de criação da UC.
A criação da UC é respaldada pela consulta pública, conferindo legitimidade na decisão
que repercutirá na vida dos residentes e usuários da UC e em seu entorno. A consulta pode ser
feita por meio de reuniões, ou outras formas em que o órgão ambiental competente possa
propiciar a participação da população local e os demais interessados. Assim, a audiência
pública poderá ser um procedimento de consulta às populações locais.
A audiência pública é um instrumento que deveria possibilitar e garantir um espaço
democrático para os atores locais e interessados na proteção do meio ambiente. Outros meios
também podem ser utilizados na consulta pública, desde que consigam ter uma
representatividade da população local. Contudo, por vezes, estes meios são utilizados de
maneira inadequada e não conseguindo alcançar a primordial finalidade de propiciar a
participação daqueles que anteriormente a Lei do SNUC eram excluídos no processo de
criação de uma UC.
Dessa maneira, a consulta pública, em determinadas circunstâncias, é usada apenas para
o cumprimento da exigência legal. Neste sentido, podemos lembrar do caso do Parque
Nacional do Tumucumaque, no Amapá, criado por ato do Poder Executivo Federal, as
vésperas da Conferência Rio + 10, que realizou a consulta pública por meio eletrônico,
ensejando polêmica em torno da sua criação.
A consulta pública é também prevista na transformação de categoria de UC de uso
sustentável para proteção integral, de forma total ou parcial, e na ampliação dos limites da
área, sem modificação dos seus limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, e poderá ser
feita por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que a criou a Reserva.
A redação do dispositivo legal que prevê a consulta para ampliação dos limites da área,
sem modificação dos seus limites originais é confusa, melhor dizer, inapropriada, porque é
impossível aumentar o tamanho da área sem modificar a sua dimensão original.
Outra questão é o instrumento normativo que poderá ser utilizado na ampliação e na
transformação da UC, podendo ser do mesmo nível hierárquico do que a criou. Este
dispositivo parece conflitar com o texto Constitucional, que dispõe que a alteração ou
supressão dos limites da UC deverá ser feita por lei (art. 225, § 1º, III, CF). Silva (2004, p.
251) reforça esta assertiva ao declarar que:
É certo também que uma ampliação por instrumento normativo inferior à lei esbarra
com o disposto no art. 225, § 1º, III, da Constituição, que exige lei para a alteração e
supressão de Espaços Especialmente Protegidos, como são as unidades de
conservação.
Assim, o posicionamento do referido autor nos permite afirmar que o dispositivo legal
previsto na norma infraconstitucional fere a Constituição Federal.
Esta situação pode ser ilustrada, com o caso do Parque Nacional da Chapada dos
Veadeiros, que além de ampliar os limites da UC sem realizar consulta pública adequada, teve
como instrumento o decreto, ato do presidente da República, em 2001, que ensejou um
Mandado de Segurança junto ao Supremo Tribunal Federal67.
Benjamin (apud Pedreira, 2005) ao analisar a alteração e supressão dos limites da UC,
afirma que somente será feito por lei o caso de supressão, ou ato que ameace a existência de
UC, distinto da ampliação que poderá ser feita por instrumento da mesma hierarquia da
criação da área protegida. Nesta interpretação, Benjamin (apud Pedreira, 2005) entende que
não há conflito de normas, apenas o legislador Constitucional visa proteger a existência da
UC, e a ampliação dos limites da área não tem por finalidade colocá-la em risco.
67
Cf. PEDREIRA, Rodrigo Bulhões. Legalidade do decreto de ampliação do Parque Nacional da Chapada dos
Veadeiros.
Jus navigandi, Teresina, a. 9, n. 654, 22 abr., 2005. Disponível em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6612. Acesso em 06 de fevereiro de 2006.
Além disso, Silva (2004, p. 251) argumenta que a Lei nº. 9.985/00 não definiu a
natureza do ato de criação das unidades de conservação. Todavia, entende que seria mais
apropriada a criação por lei de UC, por impor obrigações e restrições de direitos .
No Amazonas, o instrumento usado para criação de UC geralmente é o decreto.
Todavia, as Reservas apresentadas neste trabalho foram constituídas mediante lei. É
necessário que no ato de criação de uma UC deva constar a denominação, a categoria de
manejo, os objetivos, os limites, a área da unidade, o órgão responsável por sua administração
e a população tradicional beneficiária. Tendo em vista esses itens, constata-se a
imprescindibilidade da realização de estudos técnicos anteriormente a criação da UC.
Em síntese, a consulta pública e os estudos técnicos prévios são requisitos essenciais na
criação de uma UC, portanto, precisam ser rigorosamente cumpridos, para garantir o exercício
do direito à informação e à participação, principalmente, da população local, que terá sua vida
afetada pelas propostas que serão apresentadas em relação à UC.
2.3 POPULAÇÕES TRADICIONAIS
Populações tradicionais é um termo amplamente discutido na atualidade, em virtude da
terminologia e conceituação, que ainda não tem um consenso entre os estudiosos da temática,
sendo necessária a apresentação das concepções e caracterizações existentes sobre este termo
neste trabalho.
O conceito jurídico de população tradicional a ser aplicado às UCs ainda não foi
elaborado. O projeto de Lei do SNUC apresentava um artigo com a definição de populações
tradicionais, todavia foi vetado pelo Presidente da República, com a justificativa de ser tão
abrangente, que caberia toda a população do Brasil68.
As populações tradicionais são um dos atores locais mais importantes em relação à
criação e a gestão de UC de uso sustentável, todavia não há uma definição legal para dizer
quem realmente faz parte desta categoria. Esta lacuna legal ocasiona um entrave na
efetividade da Lei nº. 9.985/00, visto que se não há uma descrição de quem são esses
indivíduos, dificilmente a lei poderá ser aplicada, de acordo com o objetivo que busca
alcançar.
Por outro lado, Oréfice (2003)69 afirma que o art. 20, Lei nº. 9.985/00 dá parâmetros
para a construção do conceito de população tradicional, por declarar que é uma área natural
que abriga populações tradicionais cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de
exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às
condições ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteção da
natureza e na manutenção da diversidade biológica.
Diegues e Arruda (2001)70 ao analisarem o conceito de populações tradicionais, traçam
características das denominadas sociedades tradicionais para descrever os povos indígenas e
segmentos da população nacional, que desenvolveram modos particulares de existência,
adaptados a nichos ecológicos específicos, conforme síntese abaixo:
dependência da relação de simbiose entre a natureza e de seus ciclos;
conhecimento aprofundado da natureza e de seus ciclos, transferido por oralidade a outras
gerações;
68
Mensagem n° 967, de 18 de julho de 2000. Comunicação do Presidente da República ao Senado Federal sobre
a decisão do veto parcial do Projeto de Lei do SNUC.
69
ORÉFICE, Cíntia. Comunidades tradicionais frente ao ordenamento jurídico vigente. In: Revista de Direitos
Difusos. Floresta e Unidades de Conservação. São Paulo: Esplanada - ADCOAS e IBAP, ano I, v. 22, nov./dez.,
2003, p. 3067-3081 (p.3075).
70
DIEGUES, Antônio Carlos; e ARRUDA, Rinaldo S.V. Saberes tradicionais e biodiversidade no Brasil.
Brasília, 2001.
noção de território ou espaço onde o grupo social se reproduz econômica e socialmente;
moradia e ocupação de território por várias gerações, ainda que alguns membros individuais
possam ter-se deslocado para os centros urbanos e voltado para a terra de seus antepassados;
importância das atividades de subsistência, ainda que a produção de mercadorias possa estar
mais ou menos desenvolvida, o que implicaria uma relação com o mercado;
reduzida acumulação de capital;
importância dada à unidade familiar, doméstica ou comunal e as relações de parentesco ou
compadrio para o exercício das atividades econômicas, sociais e culturais;
importância das simbologias, mitos e rituais associados à caça, pesca e atividades
extrativistas;
tecnologia utilizada, que é relativamente simples, de impacto limitado sobre o meio
ambiente.
fraco poder político, que em geral reside nos grupos de poder dos centros urbanos; e
auto-identificação ou identificação por outros de pertencer a uma cultura distinta.
Freitas (2001)71, ao apontar observações pertinentes a Lei nº. 9.985/00, destaca a
proteção em vários dispositivos em relação às populações tradicionais, afirmando que
significa famílias que habitam o local há longo tempo (p. ex., os caiçaras do litoral paulista e
sul-fluminense) e não proprietários ou posseiros recém-instalados na área .
No comentário acima, o autor esboça a sua noção de populações tradicionais, já
delimitando a sua esfera de abrangência, excluindo proprietários e posseiros que estão a
pouco tempo na área, marcando como característica o lapso temporal.
71
FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais. Revista dos
Tribunais: São Paulo, 2001, p. 138.
Almeida & Cunha (1999)72, na busca de uma definição para populações tradicionais,
enfatizam que este termo teve vários sentidos, que foram se solidificando e mudando com o
tempo, resultado da evolução do vocabulário de outros países, do nosso país e da legislação
internacional.
Faz-se necessário incluir neste item um comentário realizado na II Conferência Estadual
das Populações tradicionais do Amazonas73, que ocorreu nos dias 28 e 29 de novembro de
2005, com o tema Geração de renda em unidades de conservação , onde o termo populações
tradicionais foi mencionado.
Um dos participantes do evento, Aldenor Barbosa, do Sindicato de Trabalhadores Rurais
de Novo Airão, ao proferir a palestra sobre a sua experiência na resolução de conflitos em
áreas de uso sustentável, esboçou a sua dúvida em relação ao conceito de populações
tradicionais, que rotineiramente é utilizado para identificar os moradores das UCs, indagando
em que consistiria o respectivo conceito. E lembrou ainda que, além da utilização do termo
populações tradicionais, por vezes, os moradores de UCs eram chamados de povo de
barranco , povo da floresta , povo ribeirinho . Assim, indignado, disse: Eu não sei quem
eu sou .
Estou em crise de identidade . Essa declaração gerou risos e aplausos,
acompanhados de frases em apoio ao expositor do painel.
Observa-se no referido desabafo que a ausência de definição jurídica e o uso de vários
termos para designar os residentes e os usuários de UC e seu entorno, tem gerado uma
confusão entre os atores sociais. Isso pode afetar as relações entre moradores e entre estes e
72
CUNHA, M. & ALMEIDA, M. Populações tradicionais e conservação. In. Seminário de Consulta em Macapá
21 a 25 de setembro de 1999. Avaliação e identificação de ações prioritárias para a conservação, utilização
sustentável e repartição dos benefícios da biodiversidade da Amazônia brasileira do Programa Nacional da
Diversidade Biológica.
73
Este evento foi promovido pelo governo do Estado do Amazonas, por meio da Secretaria de Estado de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável - SDS e pelo Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas IPAAM,
contou com a presença de vários representantes de unidades de conservação do Estado do Amazonas e também
de instituições governamentais e não governamentais que trabalham nessas áreas.
as instituições, sendo que estas, geralmente, são responsáveis em utilizar largamente esses
vocábulos, sem verificar se correspondem à identidade cultural do grupo social.
Almeida & Cunha (1999)74 afirmam que a expressão populações tradicionais teve como
paradigma os grupos indígenas, mas o primeiro termo é mais abrangente e se diferencia pelo
fundamento da reivindicação da terra. Os referidos autores diferem populações tradicionais
dos povos indígenas pelo aspecto da terra, sendo que o primeiro está vinculado por um pacto,
enquanto o outro pelo vínculo histórico tem o direito originário à terra. O pacto consistiriam
na limitação trazidas pelas normas jurídicas do tipo de UC de uso sustentável na busca da
proteção ambiental, que se consolidam, por exemplo, com o contrato de concessão de direito
real de uso.
Ainda, conforme Almeida & Cunha (1999):
Nesse sentido, são populações tradicionais aquelas que aceitam as implicações da
definição legal que exige o uso sustentável de recursos naturais - seja conforme
práticas transmitidas pela tradição, seja por meio de novas práticas. Outra maneira
de entender este processo é perceber que a população tradicional é uma categoria
ocupada por sujeitos políticos, que se dispõem a ocupá-la, comprometendo-se com
certas práticas associadas à noção de uso sustentável.
[ ....]
Em suma, participar da categoria populações tradicionais significa ter uma
organização local e lideranças legítimas, associar-se a tradições de uso sustentável
dos recursos naturais no passado, e aderir em um território especificado ao uso de
técnicas de baixo impacto ambiental no futuro.
Esta definição não leva em consideração o tempo como fator determinante para o
tradicional. Somente se refere a práticas não-predatórias utilizadas no passado por um grupo
social, e que se espera deles o mesmo no futuro, assegurando essa perspectiva por meio de um
pacto. Por sua vez, os novos integrantes desta categoria precisam aderir a todos os deveres
que advém do termo, para serem reconhecidos como populações tradicionais.
A noção apresentada por Almeida & Cunha (1999) nos remete à idealização do
surgimento do Estado, na visão de Rousseau, para explicar a passagem do estado da natureza
74
Idem. Op. citada pág. 8.
ao estado civil, que o homem precisava fazer um contrato social, para garantir os direitos de
liberdade, igualdade e propriedade, assim como a paz social75.
Pertencer à categoria de populações tradicionais é abandonar qualquer prática que não
seja sustentável. Significa também restringir a sua liberdade, igualdade e os direitos de
propriedades, em prol da proteção dos recursos ambientais e da própria espécie. Decorrente
disto, faz-se necessário explicar tal fato detalhadamente.
De acordo com o preceito constitucional, vivemos em um Estado Democrático de
Direito, no qual todos são iguais perante a lei, todos têm assegurado o direito à vida, à
liberdade, à livre iniciativa, à propriedade etc. Contudo, uma UC prevê um regime jurídico e
de administração diferenciado, em que o morador, no caso de UC de uso sustentável, tem uma
série de deveres a serem cumpridos, que acabam limitando a liberdade dos residentes da
Reserva, se comparados à pessoas que vivem fora da área protegida.
Esta análise se configura sob uma ótica ambiental sustentável e inclusiva, em função de
que esse regime diferenciado tem como objetivo a conservação da natureza e a sua utilização
sustentável. Inclusiva porque, como já foi mencionado ao longo do primeiro capítulo, existe
uma corrente ambientalista que não admite a presença humana em UC, baseada ainda na idéia
de exclusão do homem, como se ele não fizesse parte da natureza. Neste caso, na RDS, o
homem é incluído desde a discussão da criação da área natural protegida, como também da
maneira que será conduzida a vida dentro desta UC, ou seja, prevê a participação do morador,
e até das pessoas que moram em seu entorno, nas práticas de proteção do meio ambiente; é o
que está prescrito na legislação ambiental.
Isto não quer dizer que, o morador da Reserva é diferente de outra não residente,
contudo, ele tem no dizer de Benatti (2001, 303)76 uma finalidade de relevante interesse
75
Cf. WEFFORT, Francisco (org.) Os clássicos da política, 1997, P.189-199.
público a cumprir, fins esses que estarão inscritos no ato de criação da unidade, em contratos
que se estabelecerão entre o órgão público e a população beneficiada .
O autor, a quem nos referimos na citação anterior, ao afirmar a existência sobre esse
múnus público , o estava relacionado ao contrato de concessão real, do qual a população
tradicional é beneficiada. Além disso, é possível afirmar que, devido às restrições de direitos e
imposições de deveres específicos a essa população, pode ser considerado um múnus público.
Neste sentido, o Estado deveria estar presente naquela localidade, através de seus serviços e
atividades, garantindo pelo menos o mínimo existencial àquela população, na busca de
alcançar os objetivos da Reserva.
Além disso, as populações tradicionais obrigam-se a participar da preservação,
recuperação, defesa e manutenção da unidade de conservação. E, ainda, o uso dos recursos
naturais por estas populações deverá obedecer as normas do artigo 23, § 2º, e seus incisos, que
determinam a:
I proibição do uso de espécies localmente ameaçadas de extinção ou de práticas
que danifiquem os seus habitats;
II proibição de práticas ou atividades que impeçam a regeneração natural dos
ecossistemas;
III demais normas estabelecidas na legislação, no Plano de Manejo da unidade de
conservação e no contrato de concessão de direito real de uso (grifos meus).
Note-se a imposição de deveres e a previsão de normas que serão dispostas no plano de
manejo e no contrato de concessão de direito real de uso destinadas aos moradores e usuários
da RDS, que sofrerão conseqüencias se não cumprirem com as suas obrigações, inclusive
poderá ensejar na rescisão do contrato social . Estas regras deverão ser elaboradas em
conjunto com a população local para corresponder as suas necessidades e anseios.
No Amazonas, o órgão gestor é o Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas
(IPAAM) e por meio do seu Departamento de Gestão Territorial, tem como práxis tratar os
76
BENATTI, José Heder. Presença humana em unidade de conservação: um impasse científico, jurídico ou
político?In: Biodiversidade na Amazônia Brasileira: avaliação e ações prioritárias para a conservação, uso
sustentável e repartição de benefícios. CAPOBIANCO, João (coord.), 2001, p. 299-305.
moradores da área nos mesmos moldes que a Lei nº. 9.985/00 dispõe sobre as populações
tradicionais, exceto em relação aos moradores que mudaram para área após a criação da UC, e
aqueles que exploram em larga escala os recursos naturais de maneira insustentável77.
2.4 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
A regularização fundiária é considerada um dos problemas graves das UCs, conforme
Brito (2003), sendo que muitas áreas naturais protegidas do Brasil ainda não conseguiram
realizá-la. Neste sentido, a literatura ao tratar sobre a questão, a ilustra com o exemplo do
Parque Itatiaia, no Rio de Janeiro, a primeira unidade de conservação do Brasil, que até o
presente momento não conseguiu fazer a sua regularização fundiária.
Bennatti (2003, p. 134)78 enfatiza essa situação, ao afirmar que a grande maioria das
unidades de conservação federais têm-se limitado à demarcação de seus limites, enquanto que
sua regularização fundiária, fiscalização e implementação não saem do papel. O motivo
alegado quase sempre é o mesmo: falta de verbas.
O recurso financeiro acaba sendo um dos entraves na regularização fundiária, sendo que
o Poder Público não tem verba para indenizar os proprietários particulares, posseiros e suas
benfeitorias que se encontram nas UCs.
A regularização fundiária segundo WWF (apud Brito, 2002)79:
O Direito Agrário entende como regularização fundiária a definição das situações
dominiais e processuais de imóveis rurais, situados em determinado espaço
territorial. Para a solução de questões dessa natureza, normalmente se utiliza da via
da discriminatória, por meio dos procedimentos administrativos ou processo judicial
previsto na Lei nº. 6.383 de 7.12.76 (WWF, 1994). Porém, no que tange as unidades
77
FISCHER, Cristina. Diretora do Departamento de Gestão Territorial do IPAAM. Informação pessoal.
BENATTI, José Heder. Posse agroecológica & manejo florestal, 2003.
79
BRITO, Cecília Wey de. Unidades de conservação: intenções e resultados, 2003.
78
de conservação, a regularização fundiária consiste na solução das situações
dominiais e possessórias não no sentido de reconhecê-las e mantê-las intocáveis, [...]
mas com o objetivo de incorporar as terras ocupadas a justo título ou não ao
patrimônio do órgão gestor da unidade de conservação .
Isto quer dizer que antes da criação de uma UC, necessariamente deverá ser realizado
um levantamento da questão fundiária para ter conhecimento da situação existente, se a área
englobar terras devolutas80, ou já arrecadadas pelo Estado, tornando-se terras públicas, como
também se houve ou não uma Ação de Discriminação Administrativa81 ou Judicial82, e a qual
esfera pertence (União, Estado, Distrito Federal ou Município), se tem propriedade particular,
ou se é terra indígena etc.
Ademais, é oportuno mencionar esse procedimento, inclusive esclarecendo a
imprescindibilidade da realização deste levantamento, evitando uma eventual ação de
nulidade, por ausência de competência do ente para transformar em UC determinada área que
pertence a outra esfera. Tendo em vista que a falta de levantamento fundiário poderá ensejar
o risco de uma UC ser criada em terras pertencentes a outro ente competente.
Nesta linha de raciocínio, podemos enfatizar a assertiva acima, colocando a situação
fática da RDS Urariá, no município de Maués, no Estado do Amazonas, que teve a sua criação
proposta pelo poder público municipal, mas não foi instituída como UC, porque a área
delimitada não pertence integralmente aos bens do município, sendo que uma parte pertence à
esfera Estadual. Portanto, a procuradoria jurídica do IPAAM deu parecer negativo em relação
à criação da referida Reserva, da forma que foi proposta pela Prefeitura de Maués. 83
Por fim, anteriormente a instituição de uma UC, necessariamente é fundamental realizar
um levamento fundiário com a finalidade de tomar conhecimento sobre a natureza jurídica das
terras, onde será constituida a RDS.
80
Na Constituição Federal de 1967, as terras devolutas incluíam-se entre os bens dos Estados Federados quando
não pertenciam a União Federal (art.5°). A Constituição Federal de 1988 dispõe que as terras devolutas
indispensáveis a defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação
e à preservação ambiental, definidas em lei, são consideradas como bens da União (art. 20, II).
81
É prevista na Lei 6.383/76.
82
É prevista também na Lei 6.383/76.
83
FICHER, Christina. Diretora do Departamento de Gestão Territorial. Informação pessoal.
2.4.1 DESAPROPRIAÇÃO E CONTRATO DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE
USO
A Lei nº. 9.985/00 prevê o contrato de concessão de direito real de uso como
instrumento jurídico para regularizar a posse do morador da RDS e, ainda, estabelece a
possibilidade de desapropriação quando for inviavel conciliar a a propriedade privada na área
da UC.
A RDS é domínio público, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites
devem ser, quando necessário, desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei do SNUC.
Figueiredo e Rodrigues (2001) entendem que essa previsão legal sobre desapropriação
refere-se às propriedades particulares insuladas no interior das Reservas de Desenvolvimento
Sustentável e ainda:
nestas situações, desde que ao proprietário seja permitido o livre acesso ao seu bem
imóvel, não será impositiva a desapropriação, cumprindo destacar que a propriedade
particular não perde tal condição pelo simples motivo de todas as propriedades
lindeiras serem estatais. Doutra sorte, se inviável for a existência dessas ilhas de
áreas particulares dentro do perímetro das reservas, deverá o Poder Público
desapropriá-las.
Apesar de colocar que a RDS é de domínio público, a lei ainda prevê possibilidade de
existência de propriedade particular dentro desta UC.
Silva (2004)84,
ao descrever a
categoria RDS, confirma essa interpretação que tem natureza pública, porque a lei a declara
de domínio púbico, de sorte que, havendo áreas particulares incluídas em seus limites, serão,
se necessário, desapropriadas, nos termos da lei .
Portanto, é admitida a existência de propriedade privada nos limites da RDS, mesmo
que a lei tenha declarado a dominialidade pública da UC.
84
SILVA, José. Afonso. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros, 5 ed. 2004. p. 230.
Ainda, o referido diploma legal dispõe que as populações tradicionais que ocuparem as
áreas de Reserva de Desenvolvimento Sustentável terão a posse e o uso regulados por
contrato de concessão de direito real de uso. O contrato de concessão de direito real de uso é o
instrumento jurídico pelo qual a Administração Pública transfere o uso remunerado ou
gratuito de terreno público ao particular, como direito resolúvel, para que dele se utilize em
fins específicos de urbanização, edificação, cultivo e qualquer outra exploração de interesse
social (Meirelles, 2001).85 Este contrato pode ser individual e coletivo, devendo ser realizado
pelo órgão estatal competente, para assuntos de regularização fundiária.
Portanto, o contrato de concessão de direito real de uso é uma importante mecanismo
utilizado na RDS, que por um lado assegura o direito do morador a posse da sua área, e, por
outro, atribui deveres inerentes àquela condição de possuidor, por exemplo, determina como
será o uso dos recursos ambientais, objeto que será tratado na próxima unidade.
2.5 UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS NATURAIS
O uso dos recursos naturais pelos moradores de UC de maneira sustentável foi um dos
caminhos para a compatibilização da conservação da natureza e a manutenção da vida da
população que reside naquela área. É uma característica da RDS, que demonstra o avanço da
concepção de área protegida, resultado da luta do movimento socioambientalista e segmentos
sociais com interesses afins.
A Lei nº. 9.985/00, ao descrever as atividades que seriam permitidas dentro da RDS,
colocou, entre elas, a utilização dos recursos naturais, conforme veremos abaixo:
85
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro, 26 ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
É permitida e é incentivada a visitação pública, desde que compatível com os interesses
locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da área.
É possível a realização de pesquisa científica voltada à conservação da natureza, para
melhorar a relação das populações residentes com seu meio e à educação ambiental,
sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade, as
condições e restrições por este estabelecida, e às normas previstas em regulamento.
É admitida a exploração de componentes dos ecossistemas naturais em regime de manejo
sustentável e a substituição da cobertura vegetal por espécies cultiváveis, desde que sujeitas
ao zoneamento, às limitações legais e ao Plano de Manejo da área.
Deve-se ressaltar também que outras atividades poderão ser desenvolvidas, desde que
estejam previstas no Plano de Manejo, e não sejam conflitantes com o objetivo da RDS.
Essa flexibilidade nos tipos de ações na RDS viabiliza que as populações tradicionais
possam incluir as suas formas de explotação da natureza, que podem variar de uma época do
ano, e também de uma região para outra. Todavia, esta flexibilidade precisa estar presente
também no Plano de Manejo da UC.
A Secretaria do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SDS), do Estado do
Amazonas, por meio de uma publicação, tem divulgado aos residentes e usuários de UC e
demais interessados, as atividades que podem ser realizadas nos tipos de UC. Na RDS, consta
como atividades admitidas a exploração de madeira de manejo, pesca, extrativismo, turismo
ecológico, agricultura familiar, criar pequenos animais, pesquisa científica e educação
ambiental86.
86
Secretaria do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Parques e Reservas do Estado do Amazonas.
Fev., 2005.
Quanto à exploração de bens e recursos naturais, na RDS é definido que será objeto de
autorização87 os produtos, sub-produtos (sic) e serviços oriundos da UC, que estejam de
acordo com os objetivos que justificam a sua criação.
Os produtos, sub-produtos e serviços provenientes da UC, de acordo com o art. 25,
Decreto nº. 4.340/020, seriam aqueles destinados a dar suporte físico e logístico a sua
administração e à implementação das atividades de uso comum do público, tais como
visitação, recreação e turismo, e também recursos naturais explorados, nos limites
estabelecidos em lei
O uso de imagem da UC com finalidade científica, educativa ou cultural será gratuito.
Somente a utilização para fins comerciais poderá ser cobrada pelo órgão executor, por meio
de ato administrativo.
No caso de uso de recursos naturais da UC, podemos relembrar a Convenção de
Diversidade Biológica (CDB), que foi assinada durante a Conferência das Nações Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992. Na CDB, foi estabelecido um conjunto
de medidas a serem adotadas para conservação da diversidade de ecossistemas, espécies e
genes de cada nação, destacando a conservação in situ88, como um dos objetivos do SNUC.
Ainda na CDB, em seu artigo 8°, está descrito que:
cada parte contratante deve, na medida do possível e conforme o caso:
a)estabelecer um sistema de áreas protegidas ou áreas onde medidas especiais
precisem ser tomadas para conservar a diversidade biológica.
[...]
c)regulamentar ou administrar recursos biológicos importantes para a conservação
da diversidade biológica, dentro ou fora de áreas protegidas, a fim de assegurar sua
conservação e utilização sustentável;
[...]
e)promover o desenvolvimento sustentável e ambientamente sadio em áreas
adjacentes às unidades de conservação a fim de reforçar a proteção destas.
87
A autorização para exploração comercial de produto, sub-produto ou serviço de unidade de conservação deve
estar fundamentada em estudos de viabilidade econômica e investimentos elaborados pelo órgão executor,
ouvido o conselho da unidade (art. 29, Decreto nº. 4.340/020).
88
Conforme a Lei n°. 9.985/00 a conservação in situ é a conservação de ecossistemas e habitats naturais e a
manutenção e recuperação de populações viáveis de espécies em seus meios naturais e, no caso de espécies
domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas propriedades características.
Essa convenção internacional, que já está incorporada ao ordenamento jurídico
brasileiro pelo Decreto Legislativo n° 02/94, reforça a idéia do uso sustentável da
biodiversidade que, aliada também ao conhecimento tradicional, representam, atualmente, um
mercado promissor, sobretudo na indústria farmacêutica e de cosméticos.
Com a finalidade de regulamentar a CDB, surgiu a Medida Provisória n°. 2186-16, de
23 de agosto de 2001, que normatiza o acesso ao patrimônio genético e ao conhecimento
tradicional associado, e cria o Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGEN) com a
competência, dentre outras, de autorizar e dar anuência aos Contratos de Utilização de
Patrimônio Genético e Repartição de Benefícios (CURBs)89.
Neste sentido, podemos destacar o CURB, firmado entre o governo do Estado do
Amapá, representado pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente
SEMA/AP, a
Cooperativa Mista dos Produtores e Extrativistas do Rio Iratapuru, e a empresa Natura
Inovação e Tecnologia de Produtos Ltda., com o objetivo de acesso ao patrimônio genético da
espécie breu branco (Protium pallidum), para fins de bioprospecção e desenvolvimento
tecnológico, proveniente da Reserva Estadual de Desenvolvimento Sustentável Iratapuru,
localizada no Estado do Amapá, que obteve autorização e anuência do CGEN, pela
Deliberação n° 94, em 24 de fevereiro de 2005.
No Brasil, este foi o primeiro contrato de acesso ao patrimônio genético em uma UC,
para fins de bioprospecção e desenvolvimento tecnológico, que obteve autorização e anuência
do CGEN. Este contrato vai gerar um produto ou um sub-produto da RDS Iratapuru,
propiciado por um serviço ambiental da RDS, a manutenção da diversidade biológica.
Um produto, sub-produto ou serviço de uma RDS vem carregado de uma simbologia de
ambientalmente sustentável, politicamente correto e socialmente justo. Por conseguinte, tem
89
Mais informações poderão ser obtidas no site http://www.mma.gov.br
uma aceitação e vendagem melhor, devido a importância da variável ambiental ao mercado
internacional90.
Essa situação demonstra uma alternativa econômica aos residentes das UC,
especificamente as de uso sustentável, desde que estejam presentes os fatores da
sustentabilidade e da repartição eqüitativa entre os atores sociais, para propiciar a melhoria da
qualidade de vida da comunidade residente na área natural protegida.
As alternativas econômicas devem fazer parte da proposta de programas ou projetos
estruturados pelos órgãos que gerenciam a RDS, sempre levando em consideração a vocação
e a necessidade dos residentes da área.
90
Cunha & Almeida (1999) ao comentarem sobre a emergência de novos mercados, citam os mercados de nicho,
descrevendo-os como expressão da demanda por valores de existência, biodiversidade e paisagens naturais e
também pelo aumento do valor no pagamento quando se trata de produtos produzidos em condições
ecologicamente sadias ou socialmente justas. (CUNHA, M. & ALMEIDA, M. Populações tradicionais e
conservação. In. Seminário de Consulta em Macapá 21 a 25 de setembro de 1999. Avaliação e identificação de
ações prioritárias para a conservação, utilização sustentável e repartição dos benefícios da biodiversidade da
Amazônia brasileira do Programa Nacional da Diversidade Biológica).
2.6 GERENCIAMENTO DA RDS
A previsão do art. 6 º, III, da Lei nº. 9.985/00 consigna os órgãos executores: no âmbito
federal o IBAMA, no âmbito estadual, o órgão ambiental estadual (no caso do Amazonas, o
IPAAM) e no município o órgão ambiental municipal. Portanto, nas suas respectivas esferas,
cada um desses órgãos têm as atribuições para implantar o SNUC, subsidiar as propostas de
criação e administrar as UCs. Na administração, dentre outras funções, o órgão executor tem a
responsabilidade de aprovar a instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e
infra-estrutura urbana em geral, em unidade de conservação, quando estes equipamentos são
admitidos.
Ainda, no gerenciamento da RDS, o órgão gestor tem o papel de ser articulador entre os
vários grupos sociais interessados na UC e, conforme o SNUC, ele poderá se aliar à
comunidade científica para incentivar o desenvolvimento de pesquisas sobre a fauna, a flora e
a ecologia das UCs, e sobre formas de uso sustentável dos recursos naturais, para efeito0 de
valorização do conhecimento das populações tradicionais.
A RDS Mamirauá é um exemplo de articulação com a comunidade científica. Por
conseguinte, tem um rol extensivo de trabalhos científicos publicados e em andamento, que
estão sendo realizados na área da UC91.
A RDS poderá ser gerida por um conselho deliberativo, que deverá ser presidido pelo
órgão responsável por sua administração, e constituído por representantes de órgãos
públicos92, de organizações da sociedade civil93 e das populações tradicionais residentes na
91
Cf. no site http://www.mamiraua.org.br/mamiraua/mamiraua.htm e http://www.cnpq.br/mamiraua.
A representação dos órgãos públicos deve contemplar, quando couber, os órgãos ambientais dos três níveis da
Federação e órgãos de áreas afins, tais como pesquisa científica, educação, defesa nacional, cultura, turismo,
paisagem, arquitetura, arqueologia e povos indígenas e assentamentos agrícolas (Art. 17, §1°, Decreto nº.
4.340/02).
93
A representação da sociedade civil deve contemplar, quando couber, a comunidade científica e organizações
não-governamentais ambientalistas com atuação comprovada na região da unidade, população residente e do
92
área, com representação paritária, na medida do possível, considerando a situação local. O
mandato de conselheiro é de dois anos, renovável por igual período, não remunerado, e
considerado atividade de relevante interesse público. A reunião do conselho deve ser pública,
devendo ocorrer em local de fácil acesso, com pauta já prevista na ocasião da convocação.
O conselho tem como competência as seguintes atribuições:
Elaborar o seu regimento interno, no prazo de noventa dias, contados da sua instalação;
Acompanhar a elaboração, implementação e revisão do Plano de Manejo da unidade de
conservação, quando couber, garantindo o seu caráter participativo;
Buscar a integração da unidade de conservação com as demais unidades e espaços
territoriais especialmente protegidos e com o seu entorno;
Esforçar-se para compatibilizar os interesses dos diversos segmentos sociais relacionados
com a unidade;
Avaliar o orçamento da unidade e o relatório financeiro anual, elaborado pelo órgão
executor a partir dos objetivos da unidade de conservação;
Ratificar a contratação e os dispositivos do termo de parceria com Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), na hipótese de gestão compartilhada da
unidade;
Acompanhar a gestão por OSCIP, e recomendar a rescisão do termo de parceria, quando
constatada irregularidade;
Manifestar-se sobre obra ou atividade potencialmente causadora de impacto na unidade de
conservação, em sua zona de amortecimento, mosaicos ou corredores ecológicos; e
Propor diretrizes e ações para compatibilizar, integrar e otimizar a relação com a população
do entorno ou do interior da unidade, conforme o caso.
entorno, população tradicional, proprietários de imóveis no interior da unidade, trabalhadores e setor privado
atuantes na região e representantes dos Comitês de Bacia Hidrográfica agrícolas (Art. 17, §2°, Decreto nº.
4.340/02).
O Decreto nº. 4.340/02 prevê que, no caso de UC municipal, o conselho municipal
ambiental pode ser designado como conselho da RDS, desde que tenha competência
estabelecida para isso, e que a composição seja a mesma daquela descrita acima.
A gestão da RDS também pode ser compartilhada com uma OSCIP, por meio de um
termo de parceria, que deverá ser celebrada entre esta e o órgão executor. A gestão
compartilhada consiste em que o órgão governamental terá um parceiro na administração da
UC, cada qual com as suas atribuições, competências e responsabilidades delineadas no termo
de parceria.
É preciso observar que, a OSCIP, com representação no conselho da UC, não pode se
candidatar à gestão compartilhada, tendo em vista a sua natureza em desempenhar atividades
de fiscalização da administração da UC.
A gestão compartilhada da UC surgirá por meio de propostas formuladas em
atendimento ao edital elaborado e promovido pelo órgão executor.
Em relação aos recursos destinados a RDS, estes ficam sob a administração do órgão
gestor, que deverá aplicá-los na implantação, gestão e manutenção da UC. Devido a isso, esse
órgão deve fornecer relatórios anuais sobre a sua administração ao órgão executor e ao
conselho deliberativo. Este órgão também poderá receber recursos ou doações de qualquer
natureza, nacionais ou internacionais, com ou sem encargos, provenientes de organizações
privadas ou públicas, ou de pessoas físicas que desejarem colaborar com a conservação da
UC.
A gestão de uma RDS deve ser pautada nas normas jurídicas e também empenhada em
fortalecer o vínculo de parcerias na concretização dos objetivos da UC, principalmente, no
tocante, ao fomento da participação da população local, fazendo com que os instrumentos de
normatização, por exemplo, o plano de manejo, seja resultado desta parceria. Neste sentido, o
plano de manejo deve ser elaborado para ser fruto desta parceria, onde o conhecimento
técnico e o dos moradores e usuários da área serão integrados, organizados e, assim,
corresponderão a realidade daquela área.
2.7 PLANO DE MANEJO
A unidade de conservação deve ter seu Plano de Manejo, conforme o art. 27, da Lei nº.
9.985/00, e deve ser feito no prazo de cinco anos após a sua criação.
O Plano de Manejo pode ser entendido como um conjunto de orientações, regras e
sugestões para o uso correto dos recursos existentes em determinada área (FVA, 2003)94.
Elaborar o Plano de Manejo significa realizar um planejamento da RDS. Para Millano
(2001)95, planejamento
trata basicamente
do ordenamento das ações, procedimentos e
processos de condutas a serem adotadas no manejo e administração da unidade.
Na elaboração, atualização e implementação do Plano de Manejo, deverá ser propiciada
e garantida a participação das populações tradicionais.
A participação da população tradicional é fundamental em todo o processo de formação
da RDS, primordialmente na elaboração do Plano de Manejo, visto que este documento
indicará os tipos de atividades, locais e recursos naturais que poderão ser utilizados, selando o
futuro daquela comunidade. Em virtude do impacto na vida das pessoas residentes na RDS, o
Plano de Manejo deve atender ao princípio da participação e da informação, ser transparente e
propiciar o engajamento dos moradores locais.
94
FVA - Fundação Vitória Amazônica. Unidades de Conservação e o Parque Nacional do Jaú. Manaus: FVA,
2003.
95
MILANO, Miguel Serediuk. Planejamento de unidades de conservação: um meio e não um fim. 2001.
O Decreto nº. 4.340/02 descreve que o Plano de Manejo, no caso da RDS, deverá ser
aprovado pelo órgão executor para, posteriormente, ser aprovado por meio de resolução do
conselho deliberativo.
O Plano de Manejo da RDS deverá definir as zonas de proteção integral, de uso
sustentável, de amortecimento96 e corredores ecológicos97, inclusive com medidas para
promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas.
A definição dos limites do subsolo e o espaço aéreo deverão estar inseridos no Plano de
Manejo, se estes não foram definidos no ato da criação da reserva. Além, de delimitar a zona
de amortecimento e os corredores ecológicos, como também integrar a vida social e
econômica dos moradores vizinhos da UC.
Se, anteriormente ao Plano de Manejo, tiver sido realizado o contrato de concessão de
direito real de uso com as populações tradicionais, este instrumento deverá ser atualizado com
o conteúdo daquele, no caso de existirem discrepâncias entre ambos.
Em atendimento ao princípio da publicidade, o Plano de Manejo deverá ser colocado à
disposição de qualquer interessado, sendo arquivada uma cópia na sede da UC e outra no
centro de documentação da sede do órgão executor.
A Lei nº. 9.985/00, em seu artigo 14, estabeleceu que os órgãos executores do SNUC,
em seu âmbito de atuação, devem fazer um roteiro metodológico básico para a elaboração dos
Planos de Manejo das diferentes categorias de UCs, uniformizando conceitos e metodologias,
fixando diretrizes para o diagnóstico da unidade, zoneamento, programas de manejo, prazos
de avaliação e de revisão e fases de implementação.
96
A zona de amortecimento é o entorno de uma UC, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e
restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade (art. 2°, XVIII, Lei
nº. 9.985/00).
97
Os corredores ecológicos são porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de
conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a dispersão de
espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem como a manutenção de populações que demandam para sua
sobrevivência áreas com extensão maior do que aquela das unidades individuais (art. 2°, XIX, Lei nº. 9.985/00).
Na verdade, este tipo de procedimento já havia sido adotado anteriormente ao SNUC,
pelo IBAMA, em relação ao planejamento das ações nas UCs de proteção integral no âmbito
federal. Milano (2001)98 ao comentar sobre o roteiro metodológico (versão 3.0) do IBAMA,
adverte que:
Considerando que muitos planos de manejo de unidades de conservação federais tais
quais muitos conhecem, em especial aqueles produzidos pelo antigo IBDF
Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, por diferentes motivos nunca
foram implementados, não é ilógico considerar que as sucessivas iniciativas oficiais
observadas nos últimos tempos, associadas a metodologias de planejamento
escondem deficiências institucionais e motivos estruturais e conjunturais muito
mais graves para a existência plena das unidades, que a desatualização ou falta de
planos de manejo. Esta questão se faz especialmente importante, pelo fato desses
próprios planos constituírem o referencial brasileiro de planejamento de unidades de
conservação.
Essa observação nos faz refletir se realmente um roteiro metodológico básico e
padronizado para uma categoria de UC conseguirá retratar um planejamento em harmonia
com a realidade local, respeitando as peculiaridades de cada lugar e de seus moradores. Na
elaboração do Plano de Manejo, deve sempre ser levado em consideração que, ele será
destinado aos moradores. Sendo assim, precisa ser um documento simples, refletindo as
necessidades dessas pessoas, compatibilizadas com as variáveis ambientais. Não deve ser um
documento de gabinete, um formulário para ser preenchido e depois enderaçado aos
moradores da Reserva.
O Plano de Manejo é um instrumento que permite a verificação da efetividade ou não da
legislação, tendo em vista que visa o planejamento de ações na UC, contudo, a efetividade
também dependerá da espécie de plano que foi realizado, se ele é ou não aplicável àquela
situação.
Uma questão importante que precisa ser ressaltada é o prazo para elaboração de um
Plano de Manejo, que deve estar pronto no lapso temporal de 5 anos após a criação da UC.
98
Idem.
Dificilmente este prazo é cumprido, aliás, uma parte das UCs existentes anteriormente a Lei
nº. 9.985/00 sequer têm Plano de Manejo. O órgão ambiental geralmente não tem suporte
suficiente de recursos humanos, financeiros e disponibilidade de tempo para conseguir
cumprir o prazo.
Ao comentar sobre Plano de Manejo, Machado (2002)99 afirma que na falta de
cumprimento do prazo na elaboração deste documento, o órgão executor, ou se ele não tiver
personalidade jurídica, o estado ou o município, poderão ser réus de uma Ação Civil Pública.
Assim, a Lei nº. 9.985/00 prevê que a partir da criação de cada UC, e até que seja
estabelecido o Plano de Manejo, devem ser formalizadas e implementadas ações de proteção e
fiscalização. Evidentemente, precisa ser feito um Plano de Uso da área até que seja elaborado
o Plano de Manejo, para que se possa tentar alcançar o objetivo da UC.
O Plano de Uso é um documento mais simples que o Plano de Manejo, com um
processo de construção menos complexo que aquele, e por não abranger todos os requisitos
legais que devem estar presentes no Plano de Manejo.
O Plano de Uso consiste em descrever a maneira tradicional que a comunidade sempre
adotou no uso dos recursos naturais, de modo sustentável e planejado, para que sejam
mantidas para as futuras gerações (FASE, 2000).
Enfim, observa-se que as atividades na RDS precisam ser planejadas, sistematizadas e
normatizadas para que seja possível administrar a conduta dos moradores e usuários da UC e
atingir a finalidade da proteção ambiental e do desenvolvimento sustentável, devendo ser
realizado pelo plano de manejo.
99
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2002.
2.8 RESERVA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL VERSUS RESERVA
EXTRATIVISTA
Ao abordarmos a temática RDS é necessário fazer uma distinção entre esta categoria e a
Reserva Extrativista, para esclarecer que apesar, das duas UC integrarem o grupo de Uso
Sustentável e de surgirem como alternativa concebida e formulada na região norte, elas não
são sinônimas.
A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é de domínio público, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites devem ser, quando necessário, desapropriadas, de
acordo com o que dispõe a Lei nº. 9.985/00.
A diferença sutil que o legislador estabeleceu entre a RDS e a Resex está justamente na
questão da desapropriação. A RDS permite a existência de propriedade privada dentro do seu
limite territorial, de acordo com o previsto na Lei nº. 9.985/00, de que a propriedade será
desapropriada, se o uso for conflitante com os objetivos da UC. A Resex, por sua vez, prevê a
obrigatoriedade de desapropriação no espaço territorial daquela UC, e a devida indenização.
Uma outra distinção que pode ser considerada é o surgimento histórico entre esses dois
tipos de UC. As Resex surgiram a partir da luta dos seringueiros, que se aliaram aos povos
indígenas da Amazônia brasileira, e propuseram como alternativa econômica e para proteção
do meio ambiente, a criação desta modalidade de UC. Desde o princípio, esse movimento
conhecido por socioambientalismo promoveu a interação entre homem e natureza, ou seja,
que o morador da área protegida seria um instrumento utilizado na conservação e proteção da
UC, além de propiciar uma alternativa socioeconômica justa e ambientalmente sustentável.
Um fato marcante na articulação e a organização do movimento socioambientalista foi o
assassinato do seringueiro e líder sindicalista Chico Mendes, em 1988.
Allegretti (1994, p. 20)100, ao resgatar os pressupostos conceituais de Resex, afirma que
esta surgiu:
da necessidade de encontrar uma alternativa que promovesse de forma adequada a
regularização fundiária dos antigos seringais (áreas de exploração da borracha
nativa) na Amazônia e respondesse ao mesmo tempo, as demandas dos grupos locais
por melhores condições de vida.
Por outro lado, a RDS Mamirauá, conforme já descrito anteriormente, nasceu de um
projeto de Doutorado do pesquisador José Márcio C. Ayres, que demonstrou a necessidade de
se preservar uma área que assegurasse a sobrevivência do macaco Uacari branco.
Inicialmente, foi criada por Decreto Estadual como Estação Ecológica. Posteriormente, em
1996, foi transformada pelo governo Estadual em RDS (Vieira, 1999)101.
A RDS, como veremos no próximo capítulo, foi adequação de uma modalidade de
unidade de conservação de Proteção Integral a categoria de Uso Sustentável, devido à
pressão social , e por corresponder melhor à realidade fática do lugar onde foi criada. Esta
categoria resultou da aliança entre a pesquisa científica e participação dos moradores e
usuários, que foram integrados em processo de construção do novo regime de administração
da área natural protegida.
Na análise de Allegretti (1994)102 as Reservas Extrativistas podem ser, portanto,
consideradas como reservas de desenvolvimento sustentado, nas quais atividades econômicas
baseadas na extração de produtos da floresta, na agricultura, na criação de animais
domésticos, assim como na industrialização destes produtos, podem ser desenvolvidas desde
que atendam a critérios de sustentabilidade e de retorno social.
100
ALLEGRETTI, Mary Helena. Reservas Extrativistas: Parâmetros para uma política de desenvolvimento
sustentável na Amazônia. In: ARNT, Ricardo (org.). O destino d floresta. Rio de Janeiro: Relume Dumará. P.
17-47.
101
VIEIRA, Susana Camargo. Cooperação internacional para o desenvolvimento sustentável da Amazônia
brasileira: o papel do Direito. São Paulo: USP, 1999.
102
ALLEGRETTI, Mary Helena. Reservas Extrativistas: Parâmetros para uma política de desenvolvimento
sustentável na Amazônia. In: ARNT, Ricardo (org.). O destino d floresta. Rio de Janeiro: Relume Dumará. P.
17-47.
No entanto, ao apreciarmos o modelo RDS Mamirauá no capítulo a seguir, fica
clarificado que um diferencial entre ela e a RESEX é a aliança entre a pesquisa científica que
embasará programas realizados dentro da reseva, com a participação dos residentes e usuáros
da UC. Esta parceria entre pesquisadores e moradores, representa um fator determinante no
êxito do projeto, em função desta situação, é possível observar o aumento significativo de
RDS na região amazônica.
2.9 RESERVAS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
As RDS estão concentradas no norte do Brasil e estão estabelecidas no âmbito federal,
estadual e municipal, conforme veremos abaixo.
As RDS criadas pelo Poder Público Estadual do Amazonas são as seguintes: A RDS
MAMIRAUÁ, localizada entre os municípios de Tefé e Fonte Boa, transformada pela Lei
estadual nº. 2.411/96; RDS BARARATI, no município de Apuí, criada pelo Decreto nº.
24.813/05; RDS ARIPUANÃ, no município de Apuí, pelo Decreto nº. 24.811/05; RDS
UACARI, no município de Carauarí, criada pelo Decreto nº. 25.039/05; RDS UATUMÃ,
localizada nos municípios de São Sebastião do Uatumã e de Itapiranga, na bacia do Rio
Uatumã, criada pelo Decreto nº. 24.295/04; RDS AMANÃ, localizada entre as bacias do Rio
Negro e do baixo Rio Negro e do baixo Rio Japurá, criada pelo Decreto nº. 19.021/98; RDS
PIAGAÇU-PURUS, localizada na entre as bacias do Rio Purus e do médio Rio Solimões,
criada pelo Decreto nº. 23.723/03; RDS CUJUBIM, localizada na bacia do Rio Jutaí, criada
pelo Decreto nº. 23.724/03; RDS RIO AMAPÁ, localizada no município de Manicoré, criada
pelo Decreto nº. 25041/05.
A RDS criada no âmbito Municipal é a RDS do PIRANHA, localizada à margem
esquerda do Rio Solimões, próxima à foz do Rio Manacapuru, onde existe um complexo de
lagos denominado Lago do Piranha, no município de Manacapuru, do Estado do Amazonas;
criada pela Lei nº. 009, de 04 de julho de 1997.
As RDS criadas em outros Estados são as seguintes: RDS RIO IRATAPURU,
abrangendo parcialmente os municípios de Laranjal do Jari, Mazagão e Pedra Branca do
Amapari, no Estado do Amapá, criada pela Lei Estadual nº. 392, de 11 de dezembro de 1997;
RDS ALCOBAÇA e a RDS PUCURUÍ-ARARÃO estão localizadas nas áreas territoriais
dos municípios de Tucuruí e Novo Repartimento, no Estado do Pará, foram instituídas pela
Lei Estadual nº. 6.451, de 08 de abril de 2002 (SANTILLI, 2004).
A RDS, criada no âmbito Federal, é a RDS ITATUPÃ-BAQUIÁ, localizada no
município de Gurupá, situado no arquipélago do Marajó, no Estado do Pará, em decorrência
do Processo no 02001.001741/2004-65, por meio do Decreto sem número, de 14 de junho de
2005.
Observa-se que a partir de 2003 houve um crescimento na criação de RDS no Estado do
Amazonas, resultado da política adotada pelo poder estadual local, na busca de compatibilizar
a proteção ambiental, desenvolvimento e justiça social, como veremos a seguir.
CAPÍTULO 3 AMAZONAS E UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
"Algumas pessoas ainda pensam que podem proteger as
reservas somente com guardas, mas isto já se mostrou
insuficiente. Um envolvimento mais amplo da população é
necessário para a conservação ser um sucesso, além de
investimentos a longo prazo em educação, saúde e participação
política"
MÁRCIO AYRES
No capítulo realizaremos uma síntese da política ambiental nacional e estadual, que
atualmente, utiliza UC como um dos principais instrumentos de proteção ao meio ambiente,
dentre elas, evidencia-se a RDS, pela replicação do modelo exitoso de Mamirauá a outras
localidades do Amazonas. Neste sentido, apresentaremos a RDS Mamirauá com as suas
principais características, programas e plano de manejo da referida área. Ainda,
caracterizaremos a RDS Piranha para fazer um comparativo entre as duas UCs, tendo em vista
que foram criadas e são administradas por diferentes esferas, estadual e municipal.
4 PROTECAO AMBIENTAL NA AMAZONIA
A Amazônia legal brasileira corresponde a quase 60% do território nacional, com uma
superfície de aproximadamente 5 milhões de km², representando 78% da cobertura vegetal do
país abrangendo oitos estados: Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia,
Roraima, Tocantins e a maior parte do Maranhão (Albagali, 2001)103.
Com essa enorme extensão, representado uma significativa amostra da biodiversidade
brasileira e com potencialidade de produtos e serviços ambientais, a Amazônia enseja
proteção para conservação dos seus recursos naturais.
Devido a essa necessidade de proteção têm surgido institutos jurídicos para viabilizar a
proteção ambiental, e neste sentido, temos as UCs. Em conseqüência de problemas na criação
e implantação de UCs surgem críticas em relação a sua efetividade. Assim, Ayres & Fonseca
(2003)104 afirmam que:
Na Amazônia, a maior parte das unidades de conservação não foi adequadamente
implantada, demandando estrutura física e pessoal capacitado. Os parques e reservas
amazônicos enfrentam desafios como desmatamentos para variados fins,
desmadeiramento seletivo, pesca, caça, agricultura em pequena escala, mineração de
ouro e de outros minerais, invasão de terras e, mais importante, problemas de
titulação de terras. Aquelas que não enfrentam tais ameaças, estão localizadas em
áreas remotas, inacessíveis até para as agências governamentais é de apenas 1 (um)
para cada 15.000 km² de matas a serem protegidas.
Ainda, Ayres & Fonseca (2005) ao relatarem a situação das UCs na Amazônia estão
levantando os problemas existentes para indicar como solução o projeto
Ecológicos ,
Corredores
conceituado como as grandes extensão de ecossistemas florestais
biologicamente prioritários na Amazônia e na Mata Atlântica, delimitados em grande parte
por conjuntos de unidade de conservação (existentes ou propostas) e pelas suas comunidades
ecológicas.
Segundo governo do Amazonas (2005)105 este projeto visa alterar o paradigma da
conservação de biodiversidade no Brasil de ilhas biológicas para corredores biológicos ,
com o intuito de abranger grandes extensões de áreas relevantes da Amazônia e da Mata
103
Albagali, Sarita. Amazônia: fronteira geopolítica da biodiversidade. Revista Parcerias Estratégicas, 2001.
AYRES, José Márcio. FOSENCA, Gustavo A. B. et all. Os corredores ecológicos das florestas tropicais do
Brasil, 2005, p. 21.
105
Informação retirada da Secretaria de Desenvolvimento Sustentável do Governo do Estado do Amazonas.
Disponível em http://www.sds.gov.br acesso em 25 de janeiro de 2005.
104
Atlântica e, ao mesmo tempo, fortalecer as capacidades regionais e locais com a adoção de
modelos inovadores de gestão. O projeto Corredores Ecológicos está inserido no contexto do
Subprograma de Unidades de Conservação e Manejo de Recursos Naturais, integra o
Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7), criado pelo
Decreto n°. 563/92, com o objetivo de otimizar os benefícios oferecidos pelas florestas
tropicais, em acordo com as metas de desenvolvimento do País.
Nesta direção, o Governo Federal por meio do Programa Áreas Protegidas da Amazônia
(ARPA) está propiciando a criação de diversas áreas no bioma Amazônico para a proteção e
promoção do desenvolvimento sustentável da região, objetivando consolidar o Sistema
Nacional de Unidade de Conservação.
O ARPA tem como objetivos a identificação de áreas mais importantes que tenham
representatividade da biodiversidade da Amazônia, promover a criação e consolidação das
UCs que formam mosaicos de áreas protegidas, desenvolver estratégias de sustentabilidade
financeiras das destas, apoiando o desenvolvimento das comunidades locais e avaliar sua
efetividade, bem como o monitoramento da conservação da diversidade biológica106.
Estes dois projetos estão sendo implementados no Estado do Amazonas que, segundo
dados do governo107, é o maior Estado brasileiro, com uma área de 157.782.000 hectares e
com uma população de 2,8 milhões de habitantes. Este Estado abrange um terço da Amazônia
brasileira, sendo sua porção mais protegida, com menos de 3% de áreas desmatadas.
O Estado do Amazonas apresenta 76.765.498 hectares de áreas protegidas: 45.985.930
hectares correspondem a terras indígenas, 30.779.568 hectares de áreas protegidas são
unidades federais, estaduais e municipais (Amazonas, 2003)108.
106
Informação retirada do Ministério do Meio Ambiente. Disponível em http://www.mma.gov.br acesso em 24
de agosto de 2001 e em 25 de janeiro de 2005.
107
AMAZONAS, Governo do Estado. Áreas protegidas do Estado do Amazonas: subsídios para a estratégia
estadual de conservação da biodiversidade. VIANA, VIRGÍLIO (Orgs.), 2003.
108
Ibid.
No Amazonas, o Governo Estadual instituiu como prioritário o Programa Zona Franca
Verde, promovendo o desenvolvimento sustentável relacionado às unidades de conservação,
como estratégia estadual de conservação da biodiversidade, regularização fundiária e inclusão
social.
Aliado ao programa governamental, a Secretaria do Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável (SDS) e o Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas
IPAAM estão trabalhando em parceria na implementação do projeto Corredores Ecológicos
no Estado do Amazonas.
Os corredores ecológicos abrangem o Corredor Central da Amazônia109, onde está
localizada a Reserva de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá e nas proximidades da
Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Piranha110, unidades de conservação que serão
abordadas neste capítulo.
109
O Corredor Central da Amazônia está localizado em quase sua totalidade no Estado do Amazonas e, numa
mínima parte, do Estado do Pará e Roraima, ocupando uma área aproximada de 24.555.000 km² ha. Este
corredor corta as bacias hidrográficas dos rios Negro e Solimões, além de cortar diversos outros rios de primeira
grandeza, tais como: Juruá, Japurá, Jutaí e Tefé. O Corredor Central da Amazônia está formado por
aproximadamente 40% de Terras Indígenas e 30% de Unidades de Conservação federais e estaduais. Projeto
Corredores Ecológicos. Termo de Referência para contratação de consultoria: Elaboração do Estudo para
Revisão do Plano de Manejo da Reserva de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá . Disponível no site
(verificar anotações dos sites).
110
Apesar da literatura a respeito da RDS do Piranha consignar que ela está inserida no Corredor Central da
Amazônia, em contraposição o órgão ambiental, IPAAM, por meio do Departamento de Gestão Territorial,
declina esta afirmativa, baseados na literatura sobre os corredores ecológicos. FISCHER, Christina. Informação
pessoal. Cf. AYRES, José Marcio; FONSECA, Gustavo A.B; et all. Os Corredores ecológicos das florestas
tropicais do Brasil.Belém: Sociedade Civil Mamirauá, 2005. Ministério do Meio Ambiente. Projeto Corredores
Ecológicos: Corredor Central da Amazônia. Folder. Cópia reprográfica.
4.1
PRIMEIRAS
RESERVAS
DE
DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL
NO
AMAZONAS
O Amazonas foi o primeiro Estado brasileiro a ter a categoria de Reserva de
Desenvolvimento Sustentável, implementada pela Reserva de Desenvolvimento Sustentável
Mamirauá, ou RDS Mamirauá.
A RDS Mamirauá foi criada como Estação Ecológica pelo Governo do Estado do
Amazonas, por meio do Decreto n. º 12.836, de 09 de março de 1990. Posteriormente, o
Governo Estadual através da Lei n. º 2.411, de 16 de julho de 1996, transformou a unidade de
proteção de uso integral na categoria de uso sustentável e a denominou como Reserva de
Desenvolvimento Sustentável Mamirauá. A RDS serviu como inspiração para a criação desta
categoria na Lei nº. 9.985/00, que inicialmente, era chamada de Reserva Ecológico-Cultural
no projeto de Lei do SNUC. Todavia, em conseqüência da nova denominação de Mamirauá,
houve essa mudança na terminologia para Reserva de Desenvolvimento Sustentável,
conforme Mercadante (2001, p. 567).
Verifica-se no resgate histórico sobre a denominação da RDS projeto de Lei do SNUC,
a importância e a repercussão de Mamirauá naquele contexto político, por inserir um novo
modelo de UC no âmbito nacional, na busca de conciliar a proteção da natureza, o
desenvolvimento sustentável e a justiça social para as populações e usuárias da Reserva.
Martins (2002)111 ao comentar sobre a RDS Mamirauá defende essa categoria como um
novo conceito de UC:
Tenho como privilégio a possibilidade de acompanhar Mamirauá desde os primeiros
passos até a transformação em Reserva de Desenvolvimento Sustentável RDS, um
novo conceito de unidade de conservação. Aqui se juntam a proteção da maior área
111
MELLO, Thiago de. Mamirauá. Tefé: Sociedade Civil Mamirauá, 2002.
de várzea na Amazônia, um espaço inestimável para estudo e pesquisa, a
participação das comunidades na vida e destinos da reserva e uma aliança que deu
certo entre governo e sociedade.
Este novo modelo propiciou a criação da Reserva de Desenvolvimento Sustentável do
Piranha (RDS Piranha) pelo governo municipal de Manacapuru, localizada no Estado do
Amazonas, através da Lei nº. 009, de 04 de julho de 1997.
A seguir realizaremos uma descrição com base na literatura existente com a finalidade
de caracterizar a realidade existente na RDS Mamirauá e RDS do Piranha.
4.2 RESERVA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL MAMIRAUÁ AMAZONAS
4.2.1 Caracterização da Reserva Mamirauá
A RDS Mamirauá fica localizada nas imediações do município de Tefé112, no Estado do
Amazonas, entre os rios Solimões e Japurá, com uma área aproximada de 1.124.000 ha,
compreende terras do município de Fonte Boa, Japurá, Maarã, Uarini e Juruá.
Para Vieira (1999)113 Mamirauá é a maior unidade de conservação brasileira formada
por florestas alagáveis, e a única unidade implementada para proteger o ecossistema de
várzea114 amazônica do Brasil. Foi reconhecida pela Convenção RAMSAR como parte de um
grupo de áreas úmidas de importância mundial.
112
Segundo dados do governo do Amazonas, Tefé fica situada na região do triângulo Jutaí-Solimões-Juruá, dista
de Manaus 525 km em linha reta e 672 km por via fluvial, com uma área territorial de 23.808 km², limita-se com
os municípios de Coari, Tapauá, Alvarães, Carauari e Maraã, com uma população de 64.576 habitantes, sendo
47.698 habitantes na zona urbana e 16.878 na zona rural. Cf. site <http://www.segov.am.gov.br/programas>
acessado em 25 de janeiro de 2005.
113
VIEIRA, Susana Camargo. op. cit., 1999.
114
As várzeas amazônicas estão associadas aos rios de água branca que apresentam grande concentração de
nutrientes dissolvidos; carregam sedimentos que fertilizam o solo, das áreAs que são alagadas períodicamente, e
apresentam alta fertilidade e potencial produtivo. As várzeas estão divididas, em várzeas do estuário, várzeas do
médio e baixo Amazonas, várzeas do alto e médio Solimões e várzeas dos pequenos rios que sofrem influência
das marés. Essa divisão estabelece uma distinção das várzeas a partir do tipo de pulso de inundação . (Junk,
É também uma das áreas que compõe a proposta para integrar a Reserva da Biosfera na
Amazônia Brasileira, da UNESCO e ainda faz parte de do projeto dos Corredores Ecológicos
a serem implantados pelo PPG7115.
Conforme o Plano de Manejo (2005)116 Para viabilizar a implantação da RDS
Mamirauá, a área foi dividida em área "focal" com 260.000 ha., onde se iniciaram as
atividades-piloto de pesquisa e extensão e as operações para manutenção da reserva, e uma
"área subsidiária", para a qual será estendida futuramente a experiência piloto efetuada na
área focal.
4.2.2 Criação da RDSM
É preciso destacar que a consulta pública como procedimento anterior ao ato de criação
de Mamirauá, na época, como Estação Ecológica e também na sua transformação em RDS,
não era necessária pela ausência de previsão legal a respeito.
Mello (2002)117 ao comentar sobre Márcio Ayres, lembra que Mamirauá foi fruto de
ideais de conservação que o biólogo já possuía quando iniciou os seus estudos na área, onde
atualmente é a Reserva. O objeto de estudo do doutorado era um macaco, o Uacari branco,
que estava na lista de espécies ameaçadas de extinção118, do Livro Vermelho do Brasil e da
IUCN e posteriormente, foi descoberto que o habitat daquela espécie estava restrito a
Amazônia Central.
1983). JUNK, W.J. As águas da região amazônica. In: SALATI, E.; JUNK, W. J.; SCHUBART, H. O. R.;
OLIVEIRA, A. E. (Org.) Amazônia: desenvolvimento, integração e ecologia, 1983.
115
Informação disponível em <http://www.pop-tefe.rnp.br/reserva/reserva.htm>
116
Plano de Manejo. Disponível em <http://www.mamiraua.org.br> acessado em 25 de janeiro de 2005.
117
MELLO, Thiago de. op. cit., 2002.
118
Além do macaco Uacari branco estavam na lista de extinção e viviam naquela área, o peixe-boi (Trichecus
inunguis), o jacaré-açu (Melanosuchus niger) e o piraruccu (Arapaima gigas) e o macaco-de-cheiro (Saimiri
Vanzolinii) que ainda não havia sido descrito na literatura. AYRES, José Márcio. Estação Ecológica do lago
Mamirauá: Proposta de implantação. Amazonas, 1989.
Um aspecto jurídico que deve ser salientado é a transformação de Mamirauá a categoria
de RDS, que rigorosamente cumpriu o disposto na Constituição Estadual do Amazonas (art.
230, V) e na Constituição Federal de 1988 (art. 225, III) que somente permitem mediante lei a
alteração ou supressão de espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos119.
O Poder Executivo ao enviar ao Projeto de Lei ao Poder Legislativo do Estado do
Amazonas declara em sua minuta de mensagem de lei120 que a transformação da UC é
necessária para adequação da natureza jurídica da área protegida a realidade sócio-econômica
existente naquela região. Além de que, ressalta a imperatividade de estabelecer diretriz para
manutenção da população na área, ao mesmo tempo em que se deseja manter os objetivos de
proteção dos recursos ambientais.
4.2.3 Objetivo da RDS Mamirauá
Os objetivos da RDS Mamirauá são: promoção do desenvolvimento sustentável das
populações que habitam a área da Reserva, com prioridade para o combate à pobreza e à
melhoria das suas condições de vida; proteção dos recursos ambientais e sócio-culturais
existentes na área, especialmente através da prática de atividades que não comprometam a
integridade dos atributos que justificaram a criação da Reserva, mas que assegurem a
manutenção do equilíbrio ecológico existente; realização de pesquisas relativas a modelos de
desenvolvimento sustentável que possam ser adotados no Estado do Amazonas, bem como na
biodiversidade existente na área, para melhor aproveitamento dos resultados em benefícios
das comunidades locais e regionais; e estabelecimento de mecanismos que facilitem às
119
O referido dispositivo constitucional estadual é uma reprodução do artigo 225, III, da Constituição Federal de
1988.
120
Governo do Estado do Amazonas. Minuta: mensagem de lei. Manaus, abril, 1996.
próprias comunidades, o exercício das atividades de fiscalização e proteção dos recursos da
flora, fauna, hídricos, do solo e subsolo, inclusive a extração, produção, transporte, consumo e
comercialização dos produtos e subprodutos da Reserva.
Ayres (2000)121 em documento interno do IPAAM lembra a finalidade central da RDS,
revelando alguns dados sobre a UC, ao afirmar que:
A proposta da RDSM é conciliar a conservação da biodiversidade com o
desenvolvimento sustentável das populações locais tradicionalmente usuárias da
Reserva, composta por aproximadamente 5.300 habitantes, distribuídos em 61
comunidades ribeirinhas.
Ao reforçar a importância da RDSM Ayres (2000) indica que os parceiros na
concretização do novo paradigma a ser construído no Amazonas são as populações
tradicionais designando-as como populações locais tradicionalmente usuárias da Reserva .
Talvez, este termo implique em uma abrangência maior do que populações tradicionais, no
sentido de que são inseridos na sua conceituação os moradores e usuários (não-moradores)
que tradicionalmente usam os recursos ambientais de maneira sustentável naquela área. Esta
terminologia será devidamente tratada no capítulo IV, onde será levantada a problemática da
ausência do conceito de populações tradicionais e as implicações jurídicas que poderão
ocorrer em função desta lacuna da norma jurídica.
121
Ayres, José Márcio. Documento interno do IPAAM. Cópia reprográfica.
4.1.4 População Tradicional
De acordo com o Plano de Manejo (2005)122 existem 23 assentamentos localizados na
área focal da reserva, sendo 17 comunidades, 6 sítios e 46 casas isoladas. Em torno dessa área
existem 37 assentamentos identificados como sendo usuários, em diferentes graus de
intensidade, da área da reserva. Os assentamentos de usuários, 16 no rio Solimões, 17 no
Japurá e 4 no Aranapu e Panauã, dependem da várzea de Mamirauá principalmente para a
pesca e para a extração da madeira. No total, 60 assentamentos, tanto de moradores quanto de
usuários, participam do processo de implantação da reserva desde o início os trabalhos do
projeto Mamirauá. Este documento ainda descreve que a área focal da reserva é habitada por
1.668 habitantes, e a população de usuários é em torno de 3.600 indivíduos, totalizando cerca
de 5.277 indivíduos diretamente envolvidos no processo de implantação da reserva. A maior
parte da população de moradores e usuários está situada ao longo do rio Solimões, o rio mais
navegado, e em áreas próximas dos centros urbanos de Tefé, Alvarães e Uarini. Podendo ser
observado que algumas áreas apresentam uso sobreposto por diferentes setores de
comunidades, o que em alguns momentos gera conflitos de pequena monta.
O Plano de Manejo (2005) realiza uma caracterização sócio-econômica dos moradores e
usuários da Reserva, abaixo serão descritos alguns itens que compõem aquele documento:
Os moradores e usuários da Reserva compõe uma população excessivamente jovem, no
total de habitantes 56% tem menos de 15 anos. A faixa etária de 0-5 anos corresponde a 25%
dos habitantes, o que indica um comportamento demográfico de alta natalidade. Esta alta
natalidade coexiste, no entanto, com uma alta taxa de mortalidade infantil: 85 por mil
nascidos vivos. As pessoas com mais de 65 anos representam apenas 2% do total da
122
Disponível em <http://mamiraua.org.br > acessado em 25 de janeiro de 2005.
população. A alta mortalidade infantil e a baixa expectativa de vida da população são
indicadores de uma baixa qualidade de vida da população.
As habitações, construídas de forma a enfrentar os períodos de cheia, são feitas sobre
pilastras de madeira, estilo palafitas. Durante as grandes cheias é comum elevarem o assoalho
várias vezes de forma a impedir a entrada da água, embora algumas famílias residam em casas
flutuantes por todo o ano.
De acordo com os levantamentos epidemiológicos no ano de 1993, as condições de saúde
foram consideradas boas, por não ter ocorrência de patologias graves, sendo que as existentes
são resultantes dos hábitos de higiene inadequados e pelas condições sanitárias e impróprias
de realização de suas atividades produtivas. As doenças mais freqüentes são diarréias,
parasitoses intestinais, cáries dentárias etc.
Não há descrição sobre a existência de posto de saúde na área, apenas consta que o acesso
da população aos serviços de saúde geralmente implica no deslocamento aos centros urbanos,
principalmente Tefé. O trabalho dos agentes de saúde ainda é insatisfatório pela sua limitação
profissional e pela carência dos seus instrumentos de trabalho.
Quanto à educação, o quadro é mais agravante, a população da reserva tem poucas
oportunidades de acesso ao ensino formal. Do total da população maior que 15 anos 38% é
analfabeta, e a escolaridade dos que freqüentaram a escola é baixa, restrita às primeiras séries
do primeiro grau. Entre os chefes de domicílio, 88% cursou até a quarta série apenas. Naquela
época, a maioria das comunidades tinha escolas que funcionavam ou em casas próprias,
seguindo o estilo local, ou na casa comunitária ou mesmo na casa do professor. Há em média
um professor por escola, contratado pelo município, que além das atividades docentes
também realiza as atividades produtivas comuns a todos os moradores. Seu nível de
escolaridade é em média a quarta série do primeiro grau. Em muitos casos, como o professor
é um indivíduo com mais conhecimento que os outros moradores, acumula ainda as funções
de agente de saúde e líder comunitário. As aulas são ministradas em apenas um turno,
geralmente o matutino, com uma única turma agrupando alunos de diversas séries. As turmas
têm em média 18 alunos. Por ocasião do censo demográfico, 58% das crianças na faixa
escolar não estavam freqüentando a escola, seja porque os pais consideravam o ensino
oferecido insuficiente, ou necessitavam do trabalho dos filhos, ou a escola não estava
funcionando na ocasião por falta de professor.
A produção econômica da população de Mamirauá é tipicamente camponesa, caracterizada
pela combinação de uma produção doméstica para consumo direto, principalmente os ítens
básicos da alimentação, o peixe e a farinha, e uma produção para venda, composta por peixe,
farinha, madeira e, em menor escala, carne de jacaré, que gera uma renda média anual para os
domicílios em torno de U$900.00. Esta produção é vendida para regatões, comerciantes
itinerantes que dominam o comércio principalmente nas comunidades que ficam mais
distantes das cidades, ou diretamente para o mercado de Tefé e Alvarães.
O calendário de atividades econômicas é definido pela variação do nível d'água. Na
agricultura, o plantio de roçados é feito na vazante, e a colheita é feita um pouco antes da
enchente. Em relação à produção extrativa de madeira, as árvores são derrubadas no verão
(final da seca e início da enchente), as toras são reunidas durante o final da enchente, e o
transporte das toras é feito no inverno (cheia), época em que é feita a comercialização da
madeira. A pesca é realizada em maior intensidade no verão, quando as águas baixas tornam a
atividade mais produtiva em razão da concentração maior dos peixes. Esta sazonalidade da
produção se reflete na renda mensal. Como a pesca é a atividade mais lucrativa, o período de
águas baixas, ou "verão", possibilita uma renda média mais alta do que na época da cheia, ou
"inverno", uma época de recursos escassos.
A síntese do quadro social e econômico da região demonstrou a imprescindibilidade da
implementação de um projeto que modificasse a situação existente, neste sentido foi realizada
a parceria dos moradores e usuários da área com as instituições que administram a Reserva,
que inicialmente não havia sido estabelecida.
Na proposta da criação de Estação Ecológica, Ayres (1989)123 lembra a ocorrência de
uma enchente de 1982, que provocou uma grande migração dos residentes da região para o
município de Tefé e outras áreas de terra firme, permanecendo um número reduzido de
grupos, denominando-o como domésticos, considerando 80 no total.
Apesar de constar em sua proposta de criação a existência de população humana no
interior da área delimitada como UC de proteção integral, categoria que não admite presença
humana no local, o poder público não levou em consideração este fator na efetividade da
legislação e determinou a instituição da Estação Ecológica.
Ayres (apud Mello, 2002) reconhece que a categoria escolhida não era adequada a área.
Neste sentido afirma que:
Havia uma população razoável ao redor da Reserva, disposta a proteger seus
recursos naturais, até então secularmente explorados por intermediários e grandes
pesqueiros. Poderia ajudar muito no meu trabalho de proteção da área. Desde 1983 o
lago Mamirauá foi fechado pelo IBDF, a meu pedido, para que eu pudesse realizar a
minha pesquisa. Convém dizer que os moradores não gostaram muito dessa
intromissão. Quando voltei da Inglaterra, após o doutorado, os moradores vieram
conversar comigo e pediram que se continuasse a proteger a área do lago, porque os
recursos pesqueiros tinham aumentado bastante enquanto eu vivia lá, mas quando eu
fui embora os pesqueiros tornaram a voltar. Naquele momento (já era 1986), eu
percebi que havia uma mudança de atitude, para qual contribuía o movimento da
Igreja, Pastoral da Terra, que então iniciava um trabalho de proteção aos lagos.
Aquela população pobre, sempre acusada de ser a causa de problemas ambientais,
poderia vir a ser, ao contrário, a solução do problema.
Ayres pressupôs que deveria ser imediatamente encaminhada uma proposta que pudesse
solucionar aquelas questões em virtude do quadro alarmante de degradação ambiental e para
resguardar a singular espécie de primata ali existente. Naturalmente, aquele pesquisador
priorizou a proteção da biodiversidade e a pesquisa científica.
123
AYRES, José Márcio. Estação Ecológica do lago Mamirauá: Proposta de implantação. Amazonas, 1989.
Entretanto, aliar a participação das populações locais à proteção ambiental baseados em
um novo paradigma de desenvolvimento sustentável era uma questão fundamental e urgente a
ser realizada, consequentemente adveio a lei estadual transformando a EE em RDS.
Historicamente, as populações daquela área se organizaram com o apoio da Igreja
Católica pela proteção dos recursos ambientais do lago Mamirauá. A iniciativa da
comunidade em evitar que pesqueiros adentrassem a área havia culminado em ações
ambientais de proteção, por exemplo, os acordos de pesca. O governo do Amazonas (2002)124
no Relatório de Avaliação do Convênio n° 013/014/98 celebrado entre o IPAAM e a SCM
reconhece a existência de ações anteriores a do Estado, ao relatar que:
As ações de proteção dos recursos naturais existentes na área atualmente abrangida
pela RDSM, antecedem a qualquer decisão ou ato institucional tomado pelo Estado.
Os ribeirinhos organizados e liderados por movimentos conduzidos pela Igreja
Católica, no início da década de 70, começaram os primeiros trabalhos voltados à
conscientização ambiental e de preservação de lagos. O programa de proteção na
área da RDSM, data de 1980, e é portanto anterior à criação da UC como Estação
Ecológica, que ocorreu em 1990, e sua transformação em RDS que se deu somente
em julho de 1996.
Ayres (1989)125 confirma esta organização ao descrever a problemática ambiental da
área idealizada para a Estação Ecológica, comenta de maneira breve a atuação das
comunidades que conseguiam em pequena proporção manter os pesqueiros afastados dos seus
lagos.
Ao realizarem um histórico da ocupação humana na RDS Mamirauá LIMA &
ALENCAR (2002, p. 145-149)126 revelam que:
Com relação à organização social dos assentamentos, a partir dos anos 70, o trabalho
do MEB e da Prelazia, de formar lideranças comunitárias e orientar os moradores na
sua nova condição de independência e responsabilidade pelo seu próprio destino,
124
GOVERNO DO ESTADO DO AMAZONAS. IPAAM. Relatório de Avaliação do Convênio n° 013/014/98IPAAM, Celebrado entre IPAAM e a Sociedade Civilo Mamirauá SCM. Manaus, maio de 2002.
125
AYRES, José Márcio. Estação Ecológica do lago Mamirauá: Proposta de implantação. Amazonas, 1989.
126
LIMA, Deborah Magalhães; e ALENCAR, Edna Ferreira. Histórico da ocupação humana e mobilidade
geográfica de assentamentos na várzea do médio Solimões, 2004, p. 145-149.
passa a ter grande repercussão. As vilas e sítios são, a partir dessa década, chamados
de comunidades, termo que denota não só o assentamento, mas carrega
principalmente o sentido de responsabilidade comunal pelas decisões políticas que
afetam a vida de seus moradores. Essa reogarnização ao social dos assentamentos se
consolidou na década de 80. A partir desta data, a estrutura de lideranças criadas
pelo MEB passa a ser reconhecida como autêntica (não vinculada estritamente à
Igreja Católica) e é adotada tanto por instituições governamentais (como prefeituras
e Emater) quanto por outras não governamentais (como congregações protestantes).
A afirmativa acima indica que um dos fatores que proporcionam uma UC bem sucedida
é o nível de conscientização e participação dos comunitários na proteção do meio ambiente.
Nas informações retiradas no Plano de Manejo (2005)127 percebe-se que a participação
da comunidade na RDS Mamirauá resultou em um modelo de participação comunitária eleito
pelos próprios moradores, a partir de uma série de consultas feitas em campo no qual foi
decidido que cada assentamento teria dois representantes no projeto, e grupos de
assentamentos vizinhos estariam organizados em setores. Atualmente, os assentamentos estão
organizados em nove setores que se reúnem bimestralmente, e cada setor tem um
coordenador. As Assembléias Gerais são organizadas anualmente e constituem o fórum
deliberativo mais abrangente, nos quais decisões de manejo são discutidas e votadas. Até
1996 foram realizadas 4 assembléias gerais, com duração de 3 dias e uma audiência média de
60 participantes. Participaram das assembléias, além dos representantes de moradores e
usuários, instituições locais governamentais e não governamentais. Os principais resultados
destas assembléias foram: (I) o fechamento dos lagos da reserva para a pesca profissional
destinada aos mercados mais distantes, Manaus e Manacapuru principalmente; (II) a definição
dos lagos de preservação, manutenção e comercialização de cada comunidade, com a
fiscalização dos lagos de preservação a cargo de seus respectivos moradores com apoio do
IBAMA para atuar em casos de invasões; (III) a alocação de lagos destinados às sedes de
município para pesca comercial; e (IV) a proibição de extração de madeira nas restingas ao
redor dos lagos de preservação. Além de promover esta participação política formal, trabalhos
127
Disponível em <http://www.mamiraua.org.br> acessado em 25 de janeiro de 2005.
de educação ambiental e extensão em saúde foram realizados nas comunidades e em muito
contribuíram para a aceitação da proposta de implantação da reserva na região.
QUEIROZ (2005)128 assevera que a diferença principal entre as RDS e outras UCs de
uso direto é a aplicação da pesquisa científica aos princípios de envolvimento da população
local e de gestão participativa da própria UC. A gestão participativa é administração da RDS
com a participação dos moradores e usuários da UC. Ressalta ainda, que:
O modelo ou abordagem de conservação preconizada na experiência de Mamirauá
considera que o uso sustentado do ambiente atua tanto como promotor da efetiva
proteção e conservação da biodiversidade local, como também da mitigação de
sérios problemas sociais que enfrentam aquelas comunidades que habitam a área
desde muito. A permanência das populações humanas locais no interior da unidade
nunca foi colocada em dúvida, e ao contrário de ser entendida como uma fonte de
problemas, conforme os paradigmas de conservação vigentes ainda em meados da
década dos 80 do século passado, era e é entendida como parte fundamental da
solução para o problema maior.
Importante frisar a participação dos moradores e usuários da Reserva como um elemento
valioso na viabilização de um modelo adequado as necessidades do ribeirinho e a realidade
daquela área, que ainda aliou a pesquisa científica para basear a manutenção da
biodiversidade local.
No Plano de Manejo da RDS Mamirauá (2005)129 é ressaltado que:
Além dos valores da biodiversidade, dos recursos hídricos, dos valores cênicos, os
moradores da reserva compreendem que cada invasão à área representa uma perda
na renda anual (e a diminuição das possibilidades de reversão real da renda gerada)
ou um aumento no esforço para manutenção da mesma. São estes os princípios que
norteiam a participação das comunidades no processo de preservação e uso
sustentado da área.
Valores ecológicos e econômicos (diretos ou indiretos) são os aspectos mais
relevantes que justificam todo o trabalho de conservação das várzeas do Mamirauá.
Sua conjugação com outros aspectos citados podem listar um enorme rol de recursos
importantes para o desenvolvimento e bem estar regionais. É nossa obrigação para
com as gerações futuras dar-lhes o direito de usufruir desses recursos. A única forma
de fazê-lo é garantir, hoje, sua perpetuação através do uso racional e sustentável
desta unidade de conservação.
128
QUEIROZ, Helder Lima de. A pesquisa científica em Mamirauá: instrumento de consolidação do manejo
participativo e da conservação da biodiversidade. Disponível em <http://mamiraua.org.com.br> acesso em 20 de
dezembro de 2005.
129
Disponível em <http://mamiraua.org.br > acessado em 25 de janeiro de 2005.
Verifica-se que a proteção ambiental é aliada a diversos fatores que impulsionam os
moradores e usuários a serem participantes na implementação de um modelo sustentável para
a área de Mamirauá.
Posteriormente, com a descrição da RDS do Piranha poderemos estabelecer uma relação
entre as duas Reservas e analisarmos com mais profundidade essa questão.
4.2.5 Regularização Fundiária
A RDS Mamirauá abrange a área de várzea, que segundo SURGIK (2005)130 não tem
um conceito jurídico claro, podendo ser utilizada os conceitos científicos existentes na
literatura, para não criar um conceito legal que possa engessar a possibilidade do uso.
A dominialidade da várzea no Plano de Manejo (2005)131 é descrita como bem público
da União, caracterizada como terras de marinha , definidas pelo Decreto-Lei nº. 9.760/96,
em seu artigo 2°:
Os terrenos de marinha são, e m uma profundidade de 33 (trinta e três) metros,
medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da Linha da Preamar
Média de 1831:
a)os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas até
onde se façam sentir a influência das marés;
b)os que contornam as ilhas situadas em zona onde se façam sentir a influência das
marés.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo, a influência das marés é caracterizada
pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros, pelo menos do nível das águas,
que ocorra em qualquer época do ano.
130
SURGIK, Ana Carolina Santos. Estudo jurídico para a várzea Amazônica. p.15-31. In: BENATTI, José Heder
(org.). A questão fundiária e o manejo dos recursos naturais da várzea: análise para a elaboração de novos
modelos jurídicos, 2005.
131
Cf. Plano de Manejo da RDS Mamirauá. Disponível <http://mamiraua.org.br > acessado em 25 de janeiro de
2005.
Por ser bem público federal, a competência para fazer o levantamento da ocupação
da área é do Serviço do Patrimônio da União - SPU para possa ser realizada a
regularização fundiária, que Benatti (2005)132 afirma destinar-se a concretizar o domínio e
a posse do estado (quando se tratar de unidade de conservação, terreno de marinha e
terreno de várzea) sob as terras inseridas nos limites da área a ser regulamentada.E por
seqüência deverá ser feita a cessão da área, por meio do contrato de concessão de direito
real de uso aos moradores da Reserva. Entretanto, até o presente momento os moradores
da RDS Mamirauá não possuem contrato de concessão de direito real.
4.2.6 Atividades realizadas na RSDM
Em 1990 na RDS Mamirauá foi iniciada a elaboração do Projeto Mamirauá, que
somente foi concluído em 1992. Neste lapso temporal entre a elaboração a implementação do
projeto, foi obtido um fundo integrado por organismos internacionais para financiar algumas
atividades de pesquisas para levantar a situação e ameaças a conservação ambiental naquela
área.
O Projeto Mamirauá (2001)133 tem as suas atividades centralizadas numa área focal, de
cerca de 260.000 ha. Nesta área os trabalhos de pesquisas científicas iniciais constaram de
levantamentos dos principais grupos de fauna e flora e de cartografia e análise de imagens de
satélite. Simultaneamente, um censo demográfico e sócio-econômico foi realizado com as
comunidades usuárias da RDSM (moradoras ou não). Uma vez identificados os principais
recursos naturais utilizados pelas populações humanas no local, estas espécies foram alvo de
132
BENATTI, José Heder. A questão fundiária e o manejo dos recursos naturais da várzea: análise para a
elaboração de novos modelos jurídicos. Manaus: IBAMA/ProVárzea, 2005.
133
Projeto Mamirauá. Site http://www.pop-tefé.rnp.br/projeto/projeto.htm acessado em 03 de setembro de 2001.
pesquisa biológica específica e mais aprofundada para subsidiar a continuidade do uso
sustentado destes recursos. Assim, espécies de peixes, mamíferos, répteis e árvores
madeireiras foram os principais itens estudados. Estudos das condições de saúde da população
e outros estudos sociológicos foram desenvolvidos para permitir uma melhor compreensão
das relações históricas e ecológicas destas comunidades tradicionais e seu meio ambiente.
QUEIROZ (2005)134 descreve que nos primeiro anos do Projeto Mamirauá (1990-1995)
foi realizada uma identificação estratégica científica e que as principais atividades de pesquisa
deste período foram organizadas em banco de dados.
No Plano de Manejo (2005) consta que as atividades principais do projeto Mamirauá
foram distribuídas através de cinco grandes programas:
Operações Centrais, concentrando as atividades administrativas e operacionais;
Sistemas Terrestres, realizando pesquisas sobre jacarés, caça, extração de madeira,
levantamentos florestais e de fauna terrestre, e dispersão de sementes; Sistemas
Aquáticos, realizando estudos sobre limnologia, mercado de peixes, biologia de
peixes comerciais e ornamentais, e mamíferos aquáticos; Sócio-Economia e
Participação Comunitária, desenvolvendo extensão em saúde e educação ambiental,
sócio-economia e participação comunitária; e o Banco de Dados, organizando os
dados obtidos com as pesquisas realizadas e gerenciando u sistema de mapeamento
geográfico para a reserva.
Os resultados destas pesquisas foram utilizados na elaboração do Plano de Manejo
sustentável, que será tratado em um item específico. Os programas acima transcritos
prosseguiram e outros foram introduzidos no decorrer do Projeto Mamirauá, continuando a
relação entre pesquisa científica e a participação comunitária.
Entre os programas atuais de Mamirauá (2005)135 está inserido o de qualidade de vida,
do IDSM, que visa assegurar melhores formas de adaptabilidade136 humana aos ecossistemas
das RDS Mamirauá e da RDS Amanã (RDSA) contribuindo para o desenvolvimento do
134
QUEIROZ, Helder Lima de. A pesquisa científica em Mamirauá: instrumento de consolidação do manejo
participativo e da conservação da biodiversidade. Disponível em <http://mamiraua.org.com.br> acessado em 20
de dezembro de 2005.
135
Disponível em <http://www.mamirauá.org. com> acesso em 03 de março de 2005.
136
No sentido de reestruturação de atividades e modo de vida, tendo em vista a introdução de mudanças a partir
do modelo da RDS Mamirauá.
pensamento crítico e reflexivo sobre o uso sustentado dos recursos naturais e para o
fortalecimento de ações vinculadas às políticas públicas de desenvolvimento sustentável.
Alternativas econômicas é outro programa que vem sido desenvolvido em Mamirauá,
com o objetivo de compensa as restrições de acesso e uso dos recursos naturais pelas
populações locais no Plano de Manejo, contribui para a consolidação de políticas de
conservação com manejo participativo137. O programa inclui formação para uso de novas
práticas de produção e comercialização dos produtos, gerenciamento contábil e acesso a
financiamentos, por meio do micro-crédito. Alem destes, ainda são realizados programaspilotos relativos a sistemas sustentáveis dos recursos pesqueiros, agricultura de várzea,
artesanato, manejo florestal comunitário, ecoturismo e micro-crédito138.
Por fim, é desenvolvido um programa de educação ambiental em parceria com a Esso
Brasileira de Petróleo, com a finalidade de promover ações de conscientização ambiental
destinadas às crianças e jovens das comunidades da Reserva e das sedes dos municípios de
Tefé, Alvarães e Uarini.
Os resultados dos programas evidenciam o sucesso da RDS Mamirauá. Nesse sentido,
pode-se destacar o programa de pesca, que propiciaram o aumento da população de pirarucu,
nos lagos, e consequentemente
dos pescadores, da produção e do número de espécies
explotadas. No programa de agricultura houve uma elevação do nível de produção dos
agricultores familiares da Reserva Mamirauá; introdução de novas culturas, com a redução de
áreas derrubadas para plantio e melhoria do nível de organização dos agricultores. O
programa de artesanato beneficia mais de 30 famílias com a comercialização desses produtos.
Quanto ao programa de manejo florestal, foi detectado que houve uma diminuição da
137
Manejo participativo em Mamirauá está fundamentado na aliança entre a participação das populações locais e
a pesquisa científica, culminando na realização de normas e uso de manejo político e socialmente, gerandor do
plano de manejo (QUEIROZ, H. L. Reserva de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá. Disponível em
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142005000200011> acesso em 20 de
dezembro de 2005.
138
Cf. mais detalhes no site<http://www.mamiraua.org.br> acesso em 25 de janeiro de 2005.
exploração ilegal, como também uma melhora no monitoramento devido à atuação dos
agentes ambientais voluntários139 e a conquista foi o aumento do interesse das comunidades
pelo manejo florestal comunitário. O Ecoturismo na RDS Mamirauá tem entre os seus
resultados, os prêmios de O melhor destino de ecoturismo do mundo , da revista americana
Conde Nast Traveler e o prêmio Sustainable Tourism Awards (categoria de Conservação)
pela Smithsonian & Traveler Foudation. Em janeiro de 2003, a Pousada Flutuante Uacari foi
recomendada no suplemento de turismo do New York Times140. E o programa de microcrédito, que consiste em propiciar aos pequenos proprietários rurais da RDS Mamirauá e RDS
Amanã, um financiamento ajustado as suas necessidades e condições, também tem
apresentado bons resultados e está em expansão, buscando parceiros nacionais e
internacionais para a ampliação de financiamentos141.
4.2.7 Gestão da RDS Mamirauá
A Sociedade Civil Mamirauá, criada em 1992, é uma organização não governamental
(ONG) sem fins lucrativos, que administra o Projeto Mamirauá, sendo responsável por todas
as atividades da RDS Mamirauá, por meio de um convênio com o IPAAM142.
Em 1999, por meio de Decreto Federal, foi instituída a organização social ligada ao
Ministério de Ciência e Tecnologia, o Instituto de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá
139
Agentes ambientais voluntários (AAV) foi normatizado pela Instrução Normativa do IBAMA, nº 66, de 12 de
maio de 2005, onde foi criado no âmbito daquela autarquia federal o Programa Agente Ambientais Voluntários,
com a finalidade de propiciar a toda pessoa física ou jurídica que preencha os requisitos necessários para
participação de forma voluntária, auxiliando o IBAMA em atividade de educação ambiental, proteção,
preservação e conservação dos recursos naturais em Unidades de Conservação Fedral e áreas protegidas,
conforme o art. 1º. E o AAV é a pessoa física, que poderá se habilitar ao ingreso no Programa AAV, se tiver a
maioridade, possuir documento público de identificação, ser vinculada a uma entidade civil ambientalista ou
afim; ser capacitado e credenciado pelo IBAMA, ter idoneidade moral e ser alfabetizado (art. 12, I.N. n 66.
IBAMA).
140
Cf. Mamirauá: A maior área de várzea protegida do planeta. Revista Amazonas Hoje, 2004.
141
Cf. mais detalhes no site<http://www.mamiraua.org.br> acesso em 25 de janeiro de 2005.
142
O termo de convênio nº. 13/98 de cooperação técnico foi celebrado em 30 de novembro de 1998.
(IDSM), com a finalidade de continuar a implementação do Projeto Mamirauá. O IDSM por
meio de um convênio com o IPAAM tem a responsabilidade de gerenciar duas UCs, a RDS
Mamirauá e a RDS Amanã. A missão da instituição é o desenvolvimento de modelo de área
protegida para grandes áreas de florestas tropicais onde, através do manejo participativo,
possa ser mantida a biodiversidade, os processos ecológicos e evolutivos143.
Está previsto no decreto regulamentador da Lei nº. 9.985/00 que entidade gestora da
RDS Mamirauá deverá encaminhar relatório trimestral circunstanciado ao Presidente do
IPAAM onde constará todas as atividades desenvolvidas na UC.
Precisa ser ressaltado que a captação de recursos financeiros é uma tarefa fundamental a
ser desenvolvida pelo órgão gestor da Reserva, que deverá encetar esforços em obter parcerias
para financiar pesquisas e atividades dentro da UC. A Sociedade Civil Mamirauá vem
cumprido bem essa função, instituindo parcerias, cooperação, convênios etc. Neste sentido,
Vieira (1999)144 confirma a o fato analisar a cooperação internacional na Amazônia:
Mamirauá tem sido objeto de cooperações, convênios, acordos ou simples
declarações e assinaturas de termos de responsabilidade. O maior investidor
individual foi o DEFID (sic) , no valor de US$ 10 milhões hoje. A UE tem
financiado pouca coisa de 80 a 120 mil dólares/ano, o WWF contribuiu muito no
início, mas com a entrada em cena do DEFID (sic) resolveu-se centrar todas as
contribuições britânicas em um só agente. Também existe financiamento brasileiro
o CNPq financia infraestrutura e hospedagem de pesquisadores a EMBRAPA
desenvolve um projeto conjunto de pesquisa agropecuária.
A cooperação informal é muito importante os contatos são feitos diretamente pelos
pesquisadores interessados, freqüentemente inexistindo contrato ou convênios
formais.A instituição de origem, ou o próprio pesquisador, arca com despesas de
viagem, e Mamirauá com as de hospedagem
mas há exigência: o projeto
apresentado pelo pesquisador tem que atender ao que está previsto no Plano de
Manejo.
143
Cf. < http://www.mamiraua.org.br> acessado em 25 de janeiro de 2005.
VIEIRA, Susana Camargo. Cooperação internacional para o desenvolvimento sustentável da Amazônia
brasileira: o papel do Direito. São Paulo: USP, 1999.
144
Nota-se que devido a uma boa articulação política a RDS Mamirauá recebeu bastante
financiamento em prol da sustentabilidade da UC. Fischer (2005)145 confirmou que parte desta
cooperação era resultado das articulações realizadas pelo pesquisador José Márcio Ayres.
4.2.8 Plano de Manejo da RDS Mamirauá
Os requisitos, diretrizes, procedimentos do Plano de Manejo e a sua forma de aprovação
foram previstas na Lei Estadual nº. 2.411/96, que transformou a categoria de Mamirauá para a
de uso sustentável. O citado diploma legal dispõe que o governo do Estado aprovará,
mediante Decreto, o Plano de Manejo a ser observado na Reserva, o qual deverá conter no
mínimo o zoneamento ecológico-econômico, com indicações das áreas selecionadas e usos
recomendados, bem como as restrições quanto à utilização, os objetivos, o horizonte de
vigência, e mecanismos de controle e avaliação.
Inclusive a Lei Estadual nº. 2.411/96 já estabelecia a obrigatoriedade da participação
dos assentamentos humanos de Mamirauá na elaboração do Plano de Manejo. Os itens que
deveriam orientar a elaboração do Plano eram os seguintes.
A definição das áreas geográficas prioritárias para atuação, no âmbito do Plano.
O estabelecimento de áreas de proteção integral de recursos.
A criação nas áreas adjacentes de zonas-tampão, as quais integrarão o conjunto de medidas
necessárias à proteção ambiental da Reserva.
A definição de zonas nas quais, a residência e ocupação pelas populações humanas serão
mantidas, principalmente aquelas que já dependem tradicionalmente, para sobrevivência da
utilização de recursos ambientais da Reserva;
145
FISCHER, Christina. Diretora do Departamento de Gestão Territorial do IPAAM. Informação Pessoal. 2005.
A política de ocupação de áreas por habitantes que porventura venham a migrar para a
região a qual deverá ser realizada nas áreas adjacentes à reserva, mesmo que dependentes do
uso de seus recursos, a fim de se evitar o adensamento populacional no interior da área.
A política ambiental de caráter geral, inclusive as restrições de uso dos recursos ambientais;
A definição da política de ocupação e uso das áreas das várzeas, providência que
inicialmente deverá compreender a autorização de assentamentos preferencialmente nos solos
inundáveis mais altos e menos sujeitos à elevação das águas; e
Os mecanismos de integração com os Municípios de Fonte Boa, Japurá, Maraã, Uarini e
Juruá, em cujos limites encontram-se a reserva, bem como os Municípios de Tefé e Alvarães,
para a implementação dos objetivos da UC.
O Plano de Manejo da RDS Mamirauá foi aprovado pelo Decreto nº. 19.272, de 08 de
setembro de 1998146, sendo que este instrumento e a fiscalização são executados na área focal
da RDS, que corresponde a 23,13% da área total147. O referido Decreto designa que a gestão
da RDS Mamirauá quando for realizada sob a responsabilidade de outras instituições com
respaldo no artigo 2.º, parágrafo único, da Lei nº. 2.411/96, que o licenciamento ambiental de
atividades de potencial impacto em seu interior dependerá, obrigatoriamente, da oitiva da
entidade gestora, que deverá se pronunciar no prazo máximo de 30 dias. Se não houver
manifestação neste prazo, o processo de licenciamento seguirá normalmente.
O Plano de Manejo da RDS Mamirauá é o resultado dos primeiros anos de pesquisa
integrado a participação dos comunitários da área.
Neste instrumento jurídico consta
basicamente, um breve histórico da Reserva, os aspectos ambientais, caracterização sócioeconômica, sistema de zoneamento, os estudos que embasaram as pesquisas, as normas e
recomendações para o uso sustentado dos recursos naturais, fiscalização e vigilância; e
146
Consta na página eletrônica da RDS Mamirauá que o primeiro Plano de Manejo para esta Reserva foi
publicado em 1996 pela Sociedade Civil Mamirauá. Cf. site http://www.mamiraua.org.br acessado em 25 de
janeiro de 2005.
147
AMAZONAS, Governo do Estado. In: VIANA, Virgílio (Orgs.). Áreas protegidas do Estado do Amazonas:
subsídios para a estratégia estadual de conservação da biodiversidade, 2003.
atividades para a segunda fase de implementação do projeto Mamirauá em relação a extensão,
pesquisa e monitoramento.
4.3 RESERVA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO PIRANHA DO
MUNICÍPIO DE MANACAPURU
AMAZONAS
4.3.1 Caracterização da Reserva do Piranha
A prefeitura municipal de Manacapuru148 criou a Reserva de
Desenvolvimento Sustentável do Piranha (RDSP) por meio da Lei nº. 009, de 04 de julho de
1997.
A RDSP conforme documento interno da Secretaria Municipal de
Desenvolvimento, Meio Ambiente e Turismo - SEDEMAT (S.D.)149 possui uma área de
103.000ha., localiza-se à margem esquerda do Rio Solimões próximo a foz do Rio
Manacapuru, onde existe um complexo de lagos denominado Lago do Piranha, inserido no
Corredor da Amazônia Central, no Município de Manacapuru. Seu acesso é feito por barco e
ou hidroavião. Está distante a 110 km de Manaus e a 25 km da Cidade de Manacapuru, 3:00
horas de barco, 1:00 de voadeira e 15 minutos de hidroavião. O governo municipal de
Manacapuru fez a proposta da criação da RDSP, após estudos realizados por consultores da
Ambiental Consultoria & Assessoria e técnicos do IBAMA, considerando a área valiosa para
conservação e preservação dos recursos ambientais.
Importante observar que segundo MESQUITA & SOARES (S. D.).150 ao
descreverem a região do lago do Piranha e o entorno, afirmam que um tipo especial de várzea
148
Segundo dados do governo do Amazonas, Manacapuru é um município do Amazonas, situado na mesorregião
do entorno de Manaus, dista da Capital do Estado 68 km em linha reta, e 102 km por via fluvial, tem uma
população de 73.695 habitantes, com 47.662 na zona urbana e 26.033 na zona rural, possui uma área territorial
de 7.367,90 Km² e limita-se com os municípios de Manaquiri, Iranduba, Beruri, Anamã, Novo Airão e
Caapiranga. Conferir site http://www.segov.am.gov.br/programas acessado em 25 de janeiro de 2005.
149
SEDEMAT. Relatório sócio-econômico da RDS-Piranha. Documento Interno. Cópia reprográfica.
150
MESQUITA, Antônio de Lima; SOARES, João Bosco; FRANCISCO, Ângelo Lima; e LIMA, José Ricardo
de Araújo. Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Piranha. Cópia reprográfica.
é o ecossistema fluviolacustre, que se forma na planície da inundação (quando permanece
inundado boa parte do tempo) e sedimentação do rio Solimões (rio Amazonas).
No relatório sócio-econômico da SEDEMAT (S.D.) consta que a área
geográfica da RDS do Piranha estava dividida em três núcleos comunitários e dispõe da
seguinte infra-estrutura: 02 Escolas de 1º a 4º série do Ensino Fundamental; 02 Posto de
Saúde; 01 Sede Social; 02 Templos da Igreja Assembléia de Deus; 01 Centro Administrativo
com alojamentos, salão para reuniões, sala de ambulatório e consultório médico, sala de aula,
cozinha industrial e toda uma estrutura de banheiros e iluminação própria.; 02 grupos
geradores de 5 kVA que alimenta as escolas, a Sede social, os postos de saúde, uma Igreja e
algumas casas de moradores circunvizinhos ao núcleo de duas comunidades. Existe uma
pequena rede elétrica (cerca de 300 metros) interligando estas instalações.
Na visita técnica realizada em 08 de março de 2005 na Reserva, foi averiguado que os
residentes da Reserva se dividem em três comunidades: Comunidade Fazenda Braga,
Comunidade Assembléia de Deus Betel e Comunidade Boa União.
Para atender a demanda educacional da Reserva existe apenas uma escola de 1º a 4º
série do Ensino Fundamental, em estado crítico151, precisando reformas urgentes,
principalmente no telhado. E não foi identificada nenhuma infra-estrutura de posto de saúde
naquela área. Somente foi obtida a informação que um agente comunitário de saúde, que é
residente da UC, visita as demais comunidades ocasionalmente152. O Centro Administrativo
estava desativado e as suas instalações abandonadas e em condições precárias153.
De acordo com o levantamento da SEDEMAT (S.D.) a Reserva tem 72 prédios, sendo
que 66 são considerados ocupados, abrigando 76 famílias. O défice (sic) habitacional é de
13,5%, em sua maioria constituem-se de famílias recém-formadas e ou famílias que optam
por morar com os pais. As construções (casas e flutuantes) que formam as comunidades são
em números de 72, sendo que 14 delas foram construídas na parte da terra, as demais são
flutuantes. Essas construções estão próximas uma das outras, dispostas em alinhamento de
151
Vide foto nos anexos.
COSTA, Almir de Souza. Morador da RDS do Piranha. Informação Pessoal.
153
Vide foto nos anexos.
152
frente para o rio. As construções são de madeira com teto de alumínio e ou palha, geralmente
obedecem ao mesmo padrão arquitetônico, com exceção do Centro Administrativo e o hotel,
que possuem estruturas e paredes metálicas.
4.3.2 Criação da RDSP
Segundo documento interno da SEDEMAT (s.d.) 154 que realiza um resgate histórico da
Reserva, aquela área sempre foi de grande importância e produtividade, quer no aspecto
pesqueiro ou na cultura de fibras como a juta e a malva. O cultivo de fibras marcou as décadas
de 60, 70 e meados de 80. O declínio econômico da juta criou vários problemas para os seus
agricultores, como a fome e a miséria, fazendo com que realizassem o ofício da pesca para
sobreviver, originando o pescador de caixinha, figura típica naquela região. O pescador de
caixinha é aquele que não tem registro na colônia de pescadores, pesca um volume pequeno
de pescado e não o seleciona, conserva em uma caixinha de isopor155.
Na área da Reserva, a riqueza da biodiversida é percebida pela abundância de peixes e
aves, que atraia pescadores e caçadores que exploravam irresponsavelmente a fauna local,
comprometendo as potencialidades naturais daquela área.
Pode-se ilustrar esta situação baseando-se no documento da SEDEMAT (S.D)156, com o
exemplo apresentado pelos moradores mais antigos, relatando que no período da desova dos
bodós157 eram retirados mais de 3 milhões de indivíduos desta espécie, incluindo os barcos
pesqueiros que entravam na área.
154
SEDEMAT. Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Piranha. Documento Interno. Cópia reprográfica.
SEDEMAT. Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Piranha. Documento Interno. Cópia reprográfica.
156
Ibid.
157
Liposarcus pardalis
155
Por fim, o documento interno da SEDEMAT (s.d.)158 expõe que devido ao quadro
econômico ocasionado pelas fibras, aliada a falta de consumo sustentável, a pesca em
caixinha se tornou a alternativa econômica e teve um aumento considerável, principalmente
na área do Piranha, que era de fácil acesso e próximo a Manacapuru. Em conseqüência, os
moradores daquela área, receosos do esgotamento dos recursos ambientais, estabeleceram
parcerias com a finalidade de proteção da natureza, iniciando o movimento pró-reserva, que
culminou na criação da associação dos moradores como administradora da área. O governo
municipal na busca de obter recursos apoiou a idéia, que foi transformada na Lei Municipal
nº. 009, de 04 de julho de 1997, criando a primeira RDS Municipal.
4.3.3 Objetivos da RDS do Piranha
A RDS do Piranha tem como objetivos: a promoção do desenvolvimento sustentável das
populações que habitam a área da Reserva, com prioridade para o combate a pobreza e a
melhoria das suas condições de vida; proteção dos recursos ambientais e sócio-culturais
existentes na área, assegurando a manutenção do equilíbrio ecológico; realização de pesquisas
relativas a ao desenvolvimento sustentável e a biodiversidade existente na área, para melhor
aproveitamento dos resultados em benefício das comunidades locais e regimentais; promoção
das condições necessárias para atividades de ecoturismo no interior da RDSP, respeitadas as
restrições impostas pelas legislações pertinentes; e estabelecimento de mecanismos que
facilitem, às próprias comunidades, o exercício de atividades de ecoturismo, fiscalização e
158
Ibid.
proteção dos recursos da flora, fauna, hídricos, do solo e subsolo, inclusive a extração,
produção, transporte, consumo e comercialização dos produtos e subprodutos da RDSP159.
4.3.4 População Tradicional da RDSP
O documento interno da SEDEMAT (s.d)160 realiza um diagnóstico sócio-econômico
da RDSP revela que os moradores da área, assim como de outras regiões da Amazônia,
quase sempre estabelecem-se às margens dos rios e de seus tributários. A proximidade da
água e dos recursos da floresta possibilita as condições necessárias para sua subsistência. A
forma como os moradores da Reserva se relacionam com a natureza imprime
singularidades a seu modo de vida, o uso dos recursos naturais disponíveis no Piranha pela
população tradicional está vinculada à necessidade de subsistência do grupo doméstico. Ela
se efetiva a partir do conhecimento do sistema ambiental, da sazonalidade, do preço de
mercado, da disponibilidade dos recursos, da mão-de-obra, e se caracteriza como atividade
extrativista.
Os produtos mais utilizados para o consumo direto provêm do extrativismo
vegetal e animal, pela atividade agrícola e pela criação doméstica. São as diferentes
práticas e usos dos recursos naturais, de acordo com os ciclos da natureza, utilizando os
ecossistemas de várzea, que evidenciam a existência de um conjunto de conhecimentos
tradicionais que embasa a subsistência dos moradores dos paranás e lagos da área da
Reserva. De acordo com as condições de acesso e de deslocamento, os grupos sociais
locais se especializam em algum produto, gerando assim, pescadores, juticultores,
apicultores, agricultores e outros, que aplicam técnicas de manejo nem sempre apropriadas
159
BRASIL. Lei nº. 009, de 04 de julho de 1997. Instituto Conselho Municipal de Desenvolvimento Sustentável,
Meio Ambiente e Turismo, o Fundo Municipal para o Desenvolvimento Sustentável, Meio Ambiente e Turismo,
o Sistema Municipal de Unidades de Conservação e dá outras providências.
160
SEDEMAT. Relatório sócio-econômico da RDS-Piranha. Documento Interno. Cópia reprográfica.
as características dos produtos, dos períodos sazonais e do ambiente no qual são
encontrados e podem ser extraídos.
A população da RDS, é constituída de 341 habitantes, agrupados em 76 grupos
familiares, os quais habitam em 66 domicílios, ou seja, 10 famílias residem com os pais
e/ou outros parentes. O grupo etário apresenta a seguinte formação: 5,3% formado por
crianças com idade inferior a um (<1) ano de idade, 18,5%formada por crianças com idade
entre um e cinco ( 1 5) anos, 29,6% formado por crianças e adolescente na faixa etária de
cinco e 15 anos, 35,2% de jovens e adultos na faixa de quinze e quarenta e cinco ( 15 45),
os quais representam a principal força de trabalho produtivo da reserva, 10,2% da
população constitui grupo da melhor idade, estão entre quarenta e cinco e sessenta e cinco
( 45 65) anos, são responsáveis pelas decisões e resolução das questões mais complexas
na comunidade e 1,2% apresentam idade superior a sessenta e cinco ( 65) anos
(SEDEMAT, s.d).
Mesquita & Soares (s.d.)161 baseados no levantamento sócio-econômico da RDSP
realizado em abril de 1997, pela Ambiental Amazônia Consultoria & Assessoria LTDA.,
afirmam que a quase totalidade dessa população vive em péssimas condições de moradia,
saúde, higiene e educação .
O quadro atual não é muito diferente do que aquele revelado por Mesquita & Soares,
pelo que foi possível se observar na visita técnica, conforme as entrevistas realizadas com
alguns moradores da área.
Em outro documento interno da SEDEMAT (S.D.)162
há indicação de que vivem
naquela área 64 famílias, sendo que 54 foram selecionadas pela Associação de Moradores dá
área para receber ajuda financeira, no valor de 01 salário mínimo, enquanto não são
161
MESQUITA, Antônio de Lima; SOARES, João Bosco; FRANCISCO, Ângelo Lima; e LIMA, José Ricardo
de Araújo. Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Piranha. Cópia reprográfica.
162
SEDEMAT. Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Piranha. Documento Interno. Cópia reprográfica.
implementados os projetos de consumo sustentável, para isso exige em contrapartida, que seja
realizado o monitoramento da área como agentes ambientais por esse moradores que recebem
esta colaboração econômica.
Esta ajuda financeira acaba descaracterizando juridicamente a figura do agente
voluntário ambiental163, do qual no capítulo seguinte terá o seu papel e relevância destacado.
Um aspecto negativo mencionado pelo documento referido anteriormente era que essa
remuneração, não havia um controle da escala de fiscalização por parte da Associação de
Moradores, ou seja, todos os selecionados recebiam independentemente de ter trabalhado ou
não na fiscalização. Evidente que essa omissão no controle da fiscalização ocasionava
insatisfação para aqueles que devidamente realizavam esta atividade.
4.3.5 Regularização Fundiária
Em relação à situação fundiária, há a Lei Municipal nº. 017, de 17 de setembro de 1997,
que autorizou o município de Manacapuru a receber por doação uma área de
aproximadamente 103.550 (centro e três mil e quinhentos e cinqüenta) hectares, localizada na
região do complexo fluviolacustre dos lagos Cabaleana e Padre (lago do Piranha), destinandose exclusivamente a criação da RDSP.
Apesar desta Lei Municipal, não existe documento na SEDEMAT que possa indicar que
realmente houve a doação do imóvel referido acima, ressalta-se a que a criação da RDSP foi
anterior a esta lei.
163
Afinal, o agente ambiental voluntário não recebe remuneração em contrapartida do exercício das suas
atividades.
Outra questão é que na área da Reserva tem propriedades particulares, sendo que uma
delas164 é usada esporadicamente para pecuária, atividade conflitante com os objetivos da
RDSP. Contudo, a área não foi desapropriada como prevê a Lei Federal nº. 9.985/00.
Ainda ao foi realizado o contrato de concessão de direito real de uso na RDSP.
4.3.6 Atividades e uso dos recursos ambientais na RDSP
Os fatos descritos abaixo fazem parte do Relatório sócio-econômico (s.d.) elaborado
sobre a RDS do Piranha em que síntese detectou que:
O sistema comercial é permeado por relações de dependência moral e de compadrio que
reforçam a dependência financeira. A falta de opções a quem vender e a distância dos
mercados constituem outros componentes importantes do sistema.
Existem produtos cuja prioridade é o consumo direto e imediato, como quelônios e peixes,
enquanto outros, como fibra, farinha e o mel, são trocados por mercadorias.
A exploração madeireira no interior da RDSP está localizada principalmente nas
proximidades das margens dos paranás do Piranha, Piranhaúba e Pirapitinga, além dos lagos
do Cendê, Flecha e Tauari, mas também ocorre de forma pequena e isolada em torno das
comunidades. A madeira extraída pelos próprios moradores é utilizada na construção de
residências, de canoas e de embarcações de pequeno porte. Ocorre ainda, por meio de
intermediários do ramo, a comercialização para consumidores de Manacapuru, bem como a
exploração de madeira por pessoas não residentes na área da unidade. Em alguns casos, está
presente o sistema de aviamento; em outros, a madeira é vendida a preços aviltantes.
Atualmente, talvez pela baixa densidade das espécie comerciais e o difícil acesso, o
extrativismo vegetal não causa alterações importantes à cobertura vegetal: os métodos
164
Informação obtida por meio de entrevistas com os moradores da Reserva.
utilizados para acessar os recursos caracterizam-se pela baixa taxa de visitação às áreas
exploradas, uma vez que as picadas e estradas são temporárias e estreitas.
A comercialização dos produtos dá-se quase exclusivamente por venda direta e a maioria
dos comerciantes não é especializada em um só produto. Essa atitude pode estar relacionada à
proibição da entrada de comerciantes madeireiros na Reserva, feita pela Prefeitura no ano
1997.
Aparentemente, os moradores da RDS-Piranha seguem um padrão semelhante,
selecionando algumas espécies de animais que ocorrem em abundância e escolhendo os locais
de moradia em função da localização dos recursos. No caso da caça, isso significa procurar
fixar residência onde há mais quelônios aquáticos, grandes roedores, primatas e aves.
A caça é praticada nas áreas de floresta, nas margem dos paranás e nos lagos, não somente
da propriedade mas em áreas adjacentes. A carne de caça é, depois do peixe, o alimento
protéico mais importante para a população ribeirinha da Reserva.
A maioria dos peixes utilizados como alimento pela população da Reserva é pescada
artesanalmente com anzol ou zagaia, técnicas que capturam exemplares individuais e pouco
ameaçam os estoques naturais enquanto objetivam o abastecimento de pequenas
comunidades.
O extrativismo de animais é um tipo de interação predador presa, que pode ser estimulado
por dois fatores: pelo crescimento populacional das comunidades extrativistas (fator interno)
ou pelo mercado. No nível em que ocorre, o extrativismo na Reserva desenvolvimento
sustentável do Piranha, aparentemente não provocou extinções locais, nem produziu variações
observáveis nas abundâncias.
Os animais são capturados sobretudo para comer, com exceção dos peixes que em grande
parte são vendidos e constituem importante fonte de renda para a população, que, no entanto,
ainda vive em situações precárias de empobrecimento.
O sistema de agricultura tradicionalmente praticado na RDS-Piranha, é o sistema de pousio,
no qual, os moradores cultivam durante seis meses do ano, com base em seus costumes e
tradições e têm uma maneira própria de cuidar das roças, normalmente herdada de seus pais.
Na agricultura praticada os processos ainda são, também, bastante tradicionais
corte/queima, com o objetivo de atender ao consumo das famílias. A preparação da área
envolve várias etapas, dependendo da cobertura vegetal, tais como broca, derrubada,
queimada e coivara. O plantio segue a forma tradicional e é feito pelos membros das famílias.
As formas tradicionais de produção normalmente utilizam animais de pequeno porte,
geralmente alimentados com restos de alimentos e de processamento de produtos.
Estes dados devem fazer parte do Plano de Manejo da RDS do Piranha para subsidiar as
ações que deverão ser implementadas naquela área, além das atividades de educação
ambiental e alternativa sustentável que já foram inseridas na Reserva como veremos a seguir.
Em meados de novembro de 2000, a SEDEMAT idealizou um projeto de educação
ambiental, com o intuito de formar agentes ambientais para participarem junto aquele órgão
do processo de conservação e proteção dos recursos naturais nas comunidades rurais do
município de Manacapuru. Este projeto visava capacitar 60 agentes voluntários, dentre eles,
30 seriam provenientes da área de entrada a RDS Piranha165. Segundo documento interno da
SEDEMAT (S.D.)166 o projeto foi concretizado naquele ano, com cerca de 80 agentes
ambientais, dos quais 54 eram da RDS do Piranha e os demais das comunidades das áreas de
amortecimento (Sacambú, Castanho, Laguinho, Campinas e Costa do Cabaleana).
Ainda, a RDS Piranha tem um projeto de ecoturismo e alternativa sustentável aos
residentes da UC, que é viabilizado através do hotel de selva, localizado no interior da UC. O
hotel de selva foi construído com o patrocínio da Suframa com o objetivo de oferecer uma
alternativa econômica as comunitários da RDS do Piranha, que seriam contratados para
165
Informações retiradas do referido projeto. SEDEMAT. Projeto de Educação Ambiental: Formação de agente
ambiental para a Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Piranha (RDSP). Manacapuru, nov., 2000.
166
SEDEMAT. Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Piranha. Documento Interno. Cópia reprográfica.
prestar serviços no ramo da hotelaria. Em agosto de 2001, a Prefeitura Municipal de
Manacapuru e a Amazona Ecopark Hotéis e Turismo Ltda. celebraram o Termo de Permissão
de Uso167, que prevê a permissão do uso do Hotel Flutuante do Piranha168 e de atividades de
ecoturismo, consta no seu termo uma estação de tratamento de esgoto sanitário, implementada
naquela área.
4.3.7 Gestão da RDS Piranha
A RDSP será gerenciada conforme a Lei nº. 009/97 pelo poder executivo municipal, ou
mediante convênio com instituições idôneas, com autorização legislativa. Em cumprimento a
esta previsão legal, a gestão é realizada pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento, Meio
Ambiente e Turismo
SEDEMAT, que foi criada pela Lei Municipal n nº. 010, de 04 de
julho de 1997, com a finalidade principal de atendimento das necessidades de
desenvolvimento e de melhoria da qualidade de vida no Município de Manacapuru, através do
ordenamento sustentável de suas atividades produtivas, da proteção do meio ambiente, e da
adoção de práticas pouco impactantes de geração de emprego e renda e uma das suas
atribuições é a garantia da proteção dos ecossistemas, incluindo a fauna e a flora, e a
viabilização da conservação das áreas representativas do município e também a criação do
Sistema Municipal de Unidades de Conservação.
No sentido de gerenciar a RDSP em conjunto com a prefeitura municipal de
Manacapuru se originou a Associação de Moradores da Reserva de Desenvolvimento
167
Manacapuru. Prefeitura Municipal. Termo de Permissão de Uso. Cópia Reprográfica.
Nome descrito no folder da Reserva de Desenvolvimento Sustentável elaborado pela Prefeitura Municipal de
Manacapuru.
168
Sustentável do Piranha, que teve o seu estatuto social aprovado na assembléia geral em 25 de
junho de 1998, no qual estão estabelecidos os seus objetivos, como o de administrar a UC169.
A administração em conjunto seria um fator de relevante importância, devido a
proximidade nas relações sociais entre usuários da Reserva e a presidência da Associação que
poderia facilitar a comunicação entre estes e o poder público local. No capítulo IV
apreciaremos este assunto.
A Associação de Moradores da Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Piranha e a
SEDEMAT precisam ter instrumentos para que possam conduzir uma gestão que garanta a
proteção dos recursos ambientais e a implementação de um modelo de desenvolvimento
sustentável para os usuários da Reserva, que poderia ser pelo Plano de Manejo.
4.3.8 Plano de Manejo da RDSP
A Lei Municipal de Manacapuru nº. 009/97, em seu artigo 9° dispõe que a Prefeitura
Municipal adotará, elaborado com a participação das comunidades da RDSP, Plano de
Manejo para a Reserva, o qual deverá conter no mínimo o zoneamento ecológico-econômico,
com indicações das áreas selecionadas e usos recomendados, bem como as restrições quanto a
utilização, os objetivos, vigência e mecanismos de controle e avaliação.
O diploma legal prevê ainda que o Plano de Manejo deve ser orientado para definir as
áreas geográficas prioritárias para atuação, estabelecer as áreas de proteção integral e as zonas
destinadas a moradia dos usuários da RDSP. Neste instrumento jurídico também deverá
constar mecanismos de integração da Reserva com os municípios vizinhos, principalmente
com o município de Manacapuru, para garantir a implementação dos objetivos da UC.
169
Associação de Moradores da Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Piranha. Estatuto Social da
Associação de Moradores da Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Piranha. Lago do Piranha, jul.,1998.
A migração de pessoas que venham estabelecer moradia na região deverá ser conduzida
por meio de uma política de ocupação para que não ocorra o adensamento populacional no
interior da Reserva, podendo ser utilizada as áreas adjacentes à UC, esta política deverá estar
delineada no Plano de Manejo, sendo que este será aprovado por meio de ato do poder
municipal.
O Plano de Manejo da RDS do Piranha já foi realizado pela Ambiental Consultoria &
Assessoria Ltda. e entregue a SEDEMAT, todavia, na época da visita técnica170 este
importante instrumento ainda não havia sido encontrado entre os documentos da Secretaria171.
Somente, foi fornecida uma cópia reprográfica da proposta técnica de Plano de Manejo feita
pela Ambiental Consultoria & Assessoria Ltda. (anexo 01).
Em virtude da falta de documentação sobre o processo de elaboração do Plano de
Manejo na SEDEMAT, nos baseamos na proposta da realização do Plano de Manejo da
Ambiental Consultoria e Assessoria Ltda., que apesar de não constar data, o texto indica que
foi feito após o advento da Lei nº. 9.985/00.
Na referida proposta o objetivo geral é a elaboração do Plano de Manejo da RDSP,
dotando a UC de um Zoneamento e diretrizes de gestão. Nos objetivos específicos constam a
realização de diagnóstico ambiental e sócio-econômico da Reserva, para ordenar o uso e
prevê a criação de um Conselho Deliberativo. Indica como produtos esperados: Oficina de
Planejamento e consolidação dos resultados; sinalização turística e ambiental da Reserva;
elaboração do Plano de Manejo e de um CD-Rom com os dados decorrentes do referido
documento. A metodologia consistiria em organizar o planejamento, coletar e analisar as
informações básicas disponíveis, visitas de campo a RDS, gerar informações gerais a respeito
da área, reunião técnica da equipe de planejamento, elaboração de proposta para zoneamento,
170
A visita técnica foi realizada nos dias 07 e 08 de março de 2005 no município de Manacapuru e na área da
RDS do Piranha.
171
Na ocasião da visita técnica o sr. Daniel havia assumido recentemente a função de secretário municipal da
SEDEMAT. Informou que alguns documentos, entre eles, o Plano de Manejo não estavam nos arquivos daquela
Secretaria.
realização de oficina de planejamento e consolidação dos subsídios da oficina de
planejamento e apresentação da versão final do Plano de manejo. Ainda, há a previsão de uso
de imagens de satélite que deverão ser fornecidas pela Prefeitura Municipal de Manacapuru,
que serão interpretadas buscando obter os seguintes produtos: caracterização da cobertura
vegetal, caracterização do uso e ocupação do solo, unidades geomorfológicas, rede de
drenagem, relevo, rede viária e estabelecimento de unidades ambientais homogêneas
(Ambiental Consultoria e Assessoria, s.d.)172.
No texto referente à metodologia observa-se a falta de clareza em relação à inserção dos
atores sociais173 como integrantes no processo de construção deste instrumento que irá
conduzir as ações na UC e em seu entorno.
Neste sentido, a RDS Piranha é inversa a da RDS Mamirauá pela instituição e pela
participção
Enfim, diante da caracterização realizada em relação à RDS Mamirauá e a RDS Piranha,
podemos afirmar que as duas tiveram diferentes modos de criação, implementação e
gerenciamento, apesar da RDS Piranha ter sido constituída sob a influencia do Modelo
Mamirauá. Um fator que se mostra visível na caracterização, e que se mostrou determinante
na distinção entre as RDS, foi o envolvimento da população local e a sua participação no
planejamento, na elaboração de instrumentos de normartização e gerenciamento da UC.
172
Ambiental Consultoria e Assessoria Ltda. Proposta de Plano de Manejo pela Ambiental Assessoria. Cópia
reprográfica.
173
Neste caso, os atores sociais são os usuários da Reserva, instituições governamentais ou não governamentais e
demais interessados.
CAPÍTULO
4
ANÁLISE
DA
APLICABILIDADE
E
EFETIVIDADE
DA
LEGISLAÇÃO SOBRE RDS NO ESTADO DO AMAZONAS
A sociedade deve viver o Direito e como tal
reconhecê-lo. Reconhecido o Direito, é ele incorporado
à maneira de ser e de agir da coletividade .
MIGUEL REALE.
Para situar a discussão que será feita a seguir, precisamos refletir preliminarmente as
finalidades do presente estudo, que tem como meta principal analisar a legislação referente à
Reserva de Desenvolvimento Sustentável, prevista na Lei nº. 9.985/00, no intuito de verificar
a sua aplicabilidade e efetividade no Estado do Amazonas. Para tanto, caracterizamos e
comparamos os dois modelos de RDS no Estado do Amazonas, para relacionar a legislação
pertinente à realidade, bem como apontar os entraves da norma jurídica sobre RDS na sua
concretização no Estado do Amazonas, e propor soluções e encaminhamentos aos problemas
levantados na pesquisa.
O Governo Federal e Estadual estão realizando programas com o objetivo de criação,
implementação e gestão de UCs no Estado do Amazonas, como alternativa para
compatibilizar a proteção dos recursos ambientais com a sua explotação sustentável, para a
manutenção da subsistência e a melhoria da qualidade de vidas das populações locais. O
Poder Público, através de UCs de uso sustentável, está propondo um novo paradigma de
desenvolvimento sustentável, visando conciliar os aspectos ambientais, sociais e econômicos.
É preciso lembrar que as UCs trazem, em sua trajetória, discussões polêmicas em torno
de conceitos jurídicos, da participação da população local, da regularização fundiária, das
indenizações, da fiscalização, do monitoramento etc.; problemas que ainda não foram
superados no âmbito doutrinário, judicial, ou seja, jurídico. Nesse rumo, nota-se que política
ambiental em instituir, implementar e gerenciar UCs é um desafio, em especial, no caso do
Estado do Amazonas, onde a distância e o difícil acesso a determinadas localidades, entre
outros fatores, por vezes dificultam o desenvolvimento de ações do Poder Público.
Essas são questões que fazem parte das peculiaridades do Estado do Amazonas, que poderão
influenciar na concretização de determinadas normas jurídicas, como é o caso da Lei nº.
9.985/00, que dispõe sobre RDS.
Com base nisso, tratar crítica e juridicamente deste tema, é trazer uma discussão
necessária e urgente, sobretudo diante da proteção dos recursos naturais e da sustentabilidade
das populações locais. Os recursos ambientais aparecem, hoje, como uma base para o
desenvolvimento da região amazônica. Incorporada a isso há preocupações quanto à
sustentabilidade econômica, ecológica e da qualidade de vida das populações locais. Tais
questões não podem ser equacionadas, sem se pensar numa forma de gerenciar
inteligentemente esses recursos. Diante desta situação, percebemos a importância do Direito,
das normas jurídicas, em garantir e propiciar alternativas para conciliar a relação entre homem
e natureza. Para isso, é imprescindível a análise da legislação, com intuito de verificar a sua
aplicabilidade e efetividade. Neste sentido, realizaremos, no próximo item, a análise da RDS
prevista na Lei nº. 9.985/00 para, no final do capítulo, conferir a sua efetividade no Estado do
Amazonas.
4.1 ASPECTOS LEGAIS QUE INFLUENCIAM NA APLICABILIDADE E EFETIVIDADE
DA LEGISLAÇÃO SOBRE RDS
Na análise das normas jurídicas sobre RDS estabelecidas na Lei n º. 9.985/00 pudemos
verificar que alguns dispositivos legais precisam ser modificados ou complementados, para
que se possa entender como e para quem devem ser corretamente aplicados, na busca da sua
aplicabilidade e efetividade. Neste primeiro momento, vamos fazer um levantamento de
alguns aspectos legais observados nos artigos sobre RDS da Lei n º. 9.985/00, para depois
trazermos dados a partir da realidade local, e os seus entraves na concretização da referida
legislação.
Além disso, é preciso salientar novamente, a influência sobre a Lei n º. 9.985/00 causada
pelos participantes do movimento conservacionista, que foi impregnada através de vocábulos
conservacionista até mesmo nas categorias de UC de uso sustentável, por exemplo, a RDS
que traz como um objetivo básico a preservação da natureza. Isto acaba trazendo implicações
na aplicabilidade e efetividade da RDS.
Um dos fatores que enseja a falta ou falha na aplicabilidade e efetividade da norma
jurídica é a imprecisão terminológica. A falta de clareza de termos, elencados na norma
jurídica, pode ensejar uma confusão ou conflito na sua aplicabilidade.
Na literatura temos os termos espaço territorial especialmente protegido , e unidade
de conservação , como exemplos de imprecisão terminológica, amplamente debatidos e ainda
não resolvidos pela legislação atual.
Especificamente nos dispositivos sobre RDS, podemos relacionar o termo populações
tradicionais que, além de não ter uma precisão técnica, ainda não possui um conceito
delineado na norma jurídica referida. Isto acarreta um problema na efetividade da norma
jurídica sobre RDS, tendo em vista que não há uma definição dos integrantes do mencionado
termo.
Outro item da norma jurídica que poderá ser indicado, é a melhoria da qualidade de vida
das populações locais, um dos objetivos da RDS. A qualidade de vida não tem um conceito
jurídico, esta lacuna legal não é tão grave, o problema é como será verificada esta melhoria de
qualidade de vida, quais seriam os parâmetros, a fim de aferir a sua concretização.
O conceito de qualidade de vida deve ser relativisado, sendo que seu conteúdo deverá ser
ajustado ao tipo de sociedade e da sua relação com o meio ambiente, coaduanando os aspectos
do direito econômico e do direito ambiental, conforme assinala Derani (2001, 81)174.
Ainda, na parte dos objetivos da RDS, temos o aperfeiçoamento do conhecimento e
técnicas de manejo, envolvendo a questão da escala e a capacidade de suporte, que acarreta na
intensidade e maneira que serão explotados os recursos ambientais, para não ocorrer escassez,
ou prejuízos ambientais as presentes e as futuras gerações.
Outra questão pertinente à RDS é trazida pela Lei n º. 9.985/00, ao dispor sobre a
criação de UC, estabelecendo como critério a realização de estudos técnicos anteriores ao ato
de instituição da Reserva. Entende-se que o levantamento fundiário deve ser parte dos estudos
técnicos, precedentes à criação da UC. O levantamento fundiário tem como finalidade mapear
a situação fundiária de uma área. Ao fornecer esses dados, o levantamento fundiário poderá
ser uma referência, no sentido de indicar quais são os tipos de categorias adequadas para
determinada área. O problema é a falta do levantamento fundiário, além das dificuldades em
realizá-lo, devido à ausência de dados e à existência de grilagem das terras no Estado do
Amazonas. A inobservância deste critério poderá levar a outros, por exemplo, a falta de
legalidade de criação de uma UC, realizada por uma esfera de Poder Público em áreas
tituladas por outra esfera, conforme exemplo destacado no capítulo II. Além disso, poderá
repercutir ainda na falta de regularização fundiária, pelo desconhecimento da situação da área,
conseqüência que afetará a desapropriação de áreas particulares, e a previsão de gastos no
orçamento público, para a justa indenização. E também refletirá na demora na elaboração de
contrato de concessão de direito real de uso, podendo inviabilizar algumas atividades de
174
DERANI, Cristiane. op.cit., p. 81.
trabalho das populações locais, tornando-se um empecilho ao desenvolvimento sustentável da
região.
O Plano de Manejo está intrinsecamente ligado à regularização fundiária, cuja ausência
poderá causar prejuízo na realização de atividades previstas no instrumento de planejamento
da UC. Além deste fator, o Plano de Manejo previsto na legislação não é detalhado, no
sentido de esclarecer na lei que aquele instrumento de planejamento de atividades das
populações locais deve ser simples e adequado aos seus destinatários.
Um dispositivo legal, que também poderá ensejar problema, é o artigo 22, §5º e § 6º, da
Lei nº. 9.985/00 que dispõe sobre a alteração e transformação da UC por instrumento do
mesmo nível hierárquico que a criou. Essa norma jurídica conflita com o texto constitucional,
e admite somente a alteração por lei.
Por fim, um último ponto advindo do texto legal sobre RDS é a redação confusa do
artigo 20, §2°, o qual determina que a área é de domínio público, e permite propriedade
privada em seu interior. Destaca-se que esta seria a única diferença jurídica desta categoria,
em relação à RESEX, principalmente no aspecto de aplicabilidade e efetividade da norma
jurídica, visto que, no caso da RESEX, é imprescindível a desapropriação de áreas
particulares, insuladas nos limites da UC.
A seguir, serão levantadas as dificuldades oriundas da realidade das RDS selecionadas,
para apontar outros entraves na concretização das normas jurídicas sobre RDS.
4.2 REALIDADE DAS RDS NO ESTADO DO AMAZONAS E SEUS ENTRAVES
A realidade pode ser interpretada de várias maneiras, dependendo da percepção, do
prisma e do interesse do indivíduo que busca descobri-la. Neste sentido, Berger & Luckman
(2004, 35-36)175 afirmam que:
A vida cotidiana apresenta-se como uma realidade interpretada pelos homens e
subjetivamente dotada de sentido para eles, na medida em que forma um mundo
coerente. [...] O mundo da vida cotidiana não somente é tomado como uma realidade
certa pelos membros ordinários da sociedade, na conduta subjetivamente dotada de
sentido que imprimem as suas vidas, mas é um mundo que origina o pensamento e
na ação dos homens comuns, sendo afirmado como real por eles.
No presente estudo, a realidade descrita a respeito da RDS no Estado do Amazonas é
aquela apresentada pela literatura e documentos oficiais referentes à RDS Mamirauá e RDS
do Piranha, que proporcionou uma caracterização de cada uma dessas Reservas, que serão
analisadas sob a ótica jurídica, com a finalidade de levantar os entraves a partir desta relação
entre a realidade do Estado do Amazonas e as normas jurídicas sobre RDS.
A descrição das Reservas selecionadas para o estudo nos revelaram as diferenças entre
as duas UCs, por vezes sinalizando dificuldades na concretização da norma jurídica sobre
RDS no Estado do Amazonas. Preliminarmente, vamos destacar as diferenças entre as
Reservas para, em seguida, apontar os problemas que afetam ou impedirão a concretização
deste instrumento de proteção ambiental.
A primeira diferença entre as RDS descritas no capítulo 3 é a forma de criação de cada
uma. A RDS Mamirauá inicialmente surgiu no cenário Amazônico como Estação Ecológica,
ligada à conservação da biodiversidade daquela área. Posteriormente, após a mobilização e
organização das populações locais pela Igreja Católica, além da percepção do aumento dos
recursos ambientais, por exemplo, o pescado. As populações residentes e usuárias dos
175
Berger & Luckman, op. cit., p. 35-36.
recursos ambientais se tornaram aliados fundamentais na proteção dos recursos naturais.
Percebeu-se que a categoria era inadequada àquela realidade local, pela existência de
moradores no interior da Reserva. Portanto, precisava ser adequada àquela situação, daí
decorre a sua transformação em RDS, criando um novo paradigma de UC.
A RDS do Piranha, segundo documentos oficiais, teve sua criação devido ao movimento
pro-Reserva de moradores e usuários da área, em conseqüência da exploração inadequada e
da escassez dos recursos ambientais, por exemplo, o pescado. Este movimento pro-Reserva
recebeu apoio da Prefeitura Municipal de Manacapuru, que propôs a instituição por lei da
RDS do Piranha.
Neste sentido, temos outra diferença entre a RDS Mamirauá e do Piranha, sendo que
esta foi criada mediante lei pelo Poder Público Municipal de Manacapuru, e a outra foi
transformada por lei pelo Governo do Estado do Amazonas. Por ser de âmbito estadual, a
RDS Mamirauá tem uma maior visibilidade, e consegue articular convênio com instituições
nacionais, assim como cooperação internacional. Fato que é mais difícil de ser feito no âmbito
municipal, pela pouca visibilidade do Poder Público local, no cenário nacional e internacional.
Uma outra distinção que podemos ressaltar é a participação das populações residentes e
usuárias das Reservas, que em Mamirauá está evidenciada na realização do plano de manejo,
nas atividades executadas no interior da RDS e suas respectivas avaliações e fiscalização,
sendo o resultado do envolvimento dos residentes e usuários da UC e do seu entorno. Em
contrapartida sobre a RDS do Piranha, há trechos da literatura em que se percebe a ausência
da participação, ou um grau de participação que demonstra a falha no processo de
envolvimento da população local. Isso talvez seja o fator que acarreta outra diferença nos
tipos de atividades que são desenvolvidas nas Reservas. Além disso, Mamirauá apresenta um
conjunto de programas relacionados à pesquisa científica e à participação dos residentes e
usuários da área e do entorno da UC, abordando diversos aspectos, como a educação, saúde,
geração de renda, profissionalização, valorização da cultura etc., administrado pelo Instituto
de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá em parceria com o órgão ambiental estadual, o
IPAAM, em uma área focal. Na literatura pesquisada sobre a RDS do Piranha não se
observam pesquisas científicas vinculadas às ações na área da Reserva. Por outro lado,
constatou-se que existem algumas atividades de ecoturismo, pela existência do hotel de selva
no interior da Reserva e a criação de peixes em tanque-rede, como geração de renda e
subsistência da população residente na área. A administração da Reserva é responsabilidade
do órgão ambiental municipal, a SEDEMAT, que atua em parceria com a Associação dos
Moradores do Piranha na área da Reserva.
Estas são as distinções identificadas entre as Reservas que fazem parte do presente
estudo. A partir desta síntese da literatura somada à descrição fática do capítulo 3,
elencaremos os entraves gerados pela realidade no Estado do Amazonas, verificados nas RDS
selecionadas, são eles:
A ausência de serviços do Estado, como educação, saúde etc; a extensão da área da
Reserva; o difícil acesso em algumas regiões e também em determinadas épocas do ano; falta
de levantamento fundiário nas duas Reservas; a falta de regularização fundiária; a falta de
infra-estrutura, recursos humanos e financeiros do Poder Público no âmbito municipal e
estadual; a falta de articulação entre o Poder Público do município de Manacapuru e o
Governo do Estado do Amazonas; a inexistência de acordos, convênios e cooperação entre
instituições nacionais e internacionais; a ausência de pesquisas científicas atreladas às
atividades desenvolvidas na Reserva; e o envolvimento das populações locais na
implementação e gerenciamento da Reserva.
A realidade das RDS no Estado do Amazonas nos apresenta entraves que repercutem, e
continuarão a implicar na aplicabilidade e na efetividade da norma jurídica, se não forem
resolvidos adequada e urgentemente. Alguns desses problemas demonstram a falta de
políticas públicas direcionadas a estas populações locais, por muitas vezes esquecida. A
seguir, descreveremos as dificuldades vivenciadas por residentes e usuários das RDS.
4.3 DIFICULDADES IDENTIFICADAS PELOS RESIDENTES E USUÁRIOS DAS RDS
NO ESTADO DO AMAZONAS
O que apresentaremos nesta unidade resulta da oficina com a participação de
representantes (residentes e usuários) das RDS do Estado do Amazonas, que foi realizada e
apresentada na II Conferência Estadual das Populações tradicionais do Amazonas176, ocorrida
nos dias 28 e 29 de novembro de 2005, sob o tema Geração de renda em unidades de
conservação , promovida pelo Governo do Estado do Amazonas, através da Secretaria de
Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável - SDS e Instituto de Proteção
Ambiental do Amazonas
IPAAM. Portanto, as dificuldades apresentadas são frutos da
realidade existente nas Reservas, trazidas à tona por seus moradores, usuários e demais
interessados.
O evento congregava representantes de diversas categorias de UC do Estado do
Amazonas, cuja realização das oficinas decorreu de uma metodologia que consistiu em
separar grupos de trabalho por categorias de UCs177, para identificar as cinco principais
dificuldades existentes nas áreas e, em seguida, apresentá-las à plenária, propiciando uma
panorâmica da situação das UCs. Tendo em vista que o objeto de estudo são as normas
jurídicas acerca da RDS, apenas será apresentado o resultado do grupo referente à categoria
que estamos explorando. O grupo de RDS identificou as dificuldades descritas no quadro 3:
176
Neste evento estavam presentes organizações governamentais e não governamentais, estudante de graduação
e pós-graduação, participei inclusive como mestranda da Universidade do Estado do Amazonas durante a oficina
do grupo de trabalho sobre RDS e na apresentação em plenária dos grupos de todas as categorias de UC.
177
Os grupos de trabalhos (GT) eram os seguintes: GT 1 RESEX; GT 2 RDS; FT 3- PAE; GT 4 FLORESTAS e GT 5 UCs de Proteção Integral.
O quadro abaixo não vai.
Tabela 3
Síntese de dificuldades identificadas pelo GT 2 - RDS nas Reserva do
Amazonas em 2005.
Dificuldade
Falta de fiscalização
com regularidade
Falta de fiscalização
nos tabuleiros de
quelônios e apoio
financeiro aos
guarda-praia
Falta de AAVs e
apoio financeiro
para os mesmo
Falta de fiscalização
sobre os turistas
predadores
Falta de apoio
técnico operacional
e financeiro para
utilizar os recursos
existentes (que são
abundantes), e de
como realizar um
comércio mais
justo.
Perda de produção
agrícola por falta de
escoamento
Dificuldade em
mudanças na
vocação produtiva
de cada pessoa
Falta de
organização
comunitária
(enfraquecimento
das organizações de
base)
Invasão de
pescadores de
quelônios
Conflitos
institucionais
Analfabetismo,
documentação,
saúde
Cujubim Mamirauá Anamã Canumã Uacari Uatumã
X
X
X
X
X
X
X
X
Rio
PiaguaçuPiranha Tupé
Amapá
Purus
X
X
X
X
X
X
X
X
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X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Fonte: Oficina 1: Grupo de Trabalho de RDS da II Conferência Estadual das Populações Tradicionais, no dia 28 de novembro
de 2005.
Notas: A letra X identifica que a dificuldade ocorre naquela determinada Reserva.
Nota geral: As linhas destacadas constituem as cinco principais dificuldades identificadas nas RDS.
Os cinco primeiros itens identificados são: falta de fiscalização com regularidade; falta
de apoio técnico, operacional e financeiro para utilizar os recursos existentes (que são
abundantes), e de como realizar um comércio mais justo; falta de organização comunitária
(enfraquecimento das organizações de base); invasão de pescadores e falta de CDRU.
Esses são problemas que ocorrem em todas, ou na maioria das RDS representadas no
evento178, os demais são específicos de algumas Reservas. No próximo item serão discutidos
os entraves que foram levantados neste capítulo.
4.4 DISCUSSÃO SOBRE AS DIFICULDADES EXISTENTES NAS RDS E SUAS
IMPLICAÇÕES NA APLICABILIDADE E EFETIVIDADE DA NORMA JURÍDICA
Na primeira parte do capítulo, mapeamos as questões em contexto diferenciados,
identificadas na legislação, na realidade e por destinatários da lei acerca da RDS, apontando
problemas que interferem ou impedem a aplicabilidade e efetividade da norma jurídica
relativa à RDS no Estado do Amazonas. Para melhor apreciá-las, sintetizaremos as
dificuldades em dois grupos indicados abaixo: Instrumento normativo e Populações locais e
Órgãos Ambientais.
4.4.1 Instrumento normativo: lei e plano de manejo.
O grupo sintetizado em instrumento normativo contempla as questões oriundas da
redação dos dispositivos legais referentes à RDS que, em virtude da falta de clareza, coesão,
178
No GT2 RDS estavam presentes representantes das seguintes áreas: RDS Amapá, RDS Anamã, RDS
Canumã, RDS Cujubim, RDS Mamirauá, RDS Piranha, RDS Piagaçu-Purus, RDS Tupé e RDS Uacari.
imprecisão técnica, dubiedade, falta de detalhamento e utilização de termos sem conceitos
jurídicos, podem propiciar interpretações diversas daquela prevista como finalidade da norma
jurídica. Por conseqüência, não será aplicável ao caso, e não conseguirá ter efetividade.
Neste sentido, temos o termo populações tradicionais que, além de não ter uma
precisão técnica, ainda não possui um conceito delineado na norma jurídica estudada. A
imprecisão técnica e a ausência da conceituação de populações tradicionais é um problema
na efetividade da norma jurídica sobre RDS, porque não há definição jurídica de quem faz
parte ou não daquele grupo social. Isto poderá implicar na generalização do termo, visto que
todos são populações tradicionais. Ou a definição do termo poderá ensejar exclusão de
indivíduos baseadas em características, para determinar quem pertence ou não aquela
sociedade como formula Diegues e Arruda (2003)179. Outra possibilidade é buscar os
parâmetros no dispositivo legal que define RDS (art. 20, da Lei n º. 9.985/00), conforme
Oréfice (2003)180, para delinear o perfil dos integrantes das populações tradicionais . Esse
conceito também poderia ser estabelecido, levando em conta o lapso temporal, como define
Freitas (2001)181. No entanto, a conceituação feita a partir destas visões poderia ser limitada, e
seu uso não ser adequado a determinados casos que ocorrem na realidade. Por exemplo, o
enquadramento do indivíduo residente da área urbana que se une pelo casamento, ou
estabelece união estável com um morador, ou usuário da Reserva, ou do seu entorno, pelas
características ou o lapso temporal não pertenceria aquele grupo social designado como
populações tradicionais, assim como, as pessoas que vivem na cidade e mantém sua
propriedade na comunidade de origem.
Neste exemplo poderia ser indicada a aplicação do conceito delineado por Almeida &
Cunha (1999)182, onde os indivíduos são considerados como integrantes da categoria
179
Diegues, Antônio Carlos & ARRUDA, . op.cit., mesma página.
Oréfice, Cintia. op. cit., mesma página.
181
FREITAS, Vladimir Passos. op. cit., mesma página.
182
Almeida & Cunha. op. cit., mesma página.
180
populações tradicionais , por anuírem os aspectos legais que ensejam o presente termo, ou
seja, utilizar sustentavelmente os recursos ambientais.
Um elemento importante a ser ressaltado na conceituação de populações tradicionais é a
incorporação do termo pelos indivíduos que moram ou são usuários da Reserva, que precisam
se identificar com a terminologia e o conteúdo, para sentirem-se parte do grupo social. Isso
porque a própria população local questiona o termo e seu significado, conforme verificado no
capítulo 2, e também em decorrência da profusão de termos utilizados anteriormente na
legislação, segundo Almeida e Cunha (1999)183, e pelo governo e seus representantes.
No Amazonas, o órgão ambiental estadual, ao observar a legislação em relação à RDS,
não leva em consideração a ausência do conceito de populações tradicionais , sendo que na
aplicação da norma, considera como integrantes deste grupo social os moradores e usuários
das Reservas e do seu entorno. Lembrando que, anteriormente, na criação da RDS, é prevista
a realização de um levantamento sócio-econômico para identificar o perfil das populações
locais, sendo, neste momento, identificados os componentes daquele grupo social, e
determinando aqueles que não fazem parte desta categoria; Por exemplo, são excluídos os
indivíduos que exploram irresponsavelmente os recursos ambientais na área da UC. Essa
identificação dos sujeitos é essencial para definir a atuação do órgão ambiental em relação a
estes.
Enfim, é necessária a construção de um conceito jurídico de populações tradicionais,
que leve em consideração características particulares dos indivíduos que estão na área e tem
uma relação histórica, social, cultural, ambiental e econômica, sob a ótica do novo paradigma
de desenvolvimento sustentável, que visa conciliar a exploração dos recursos naturais, o
desenvolvimento econômico e social para as presentes e futuras gerações, bem como aceitar a
responsabilidade de ser sujeito na proteção dos recursos ambientais.
183
Ibid, mesma página.
Ainda no grupo de instrumento normativo, temos a questão levantada no artigo 22, §5º e
§ 6º, da Lei nº. 9.985/00 que, devido a redação ser dúbia e com imprecisão técnica, dispõe
respectivamente sobre a transformação e a ampliação da UC, admitindo o uso de instrumento
do mesmo nível hierárquico da sua criação. Como afirmamos anteriormente, este dispositivo
legal colide com o texto constitucional, conforme Silva (2004)184. Portanto, eventualmente,
poderá ser objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade. Benjamin (apud Pedreira,
2005)185, por sua vez, não vê conflitos entre normas, ao se pronunciar especificamente sobre a
ampliação, por não ter oferecer perigo a UC. A interpretação mais acertada parece ser a de
Silva (2004)186, para o qual ampliar implica em alterar o limite definido no ato de criação da
UC, e transformar é também realizar uma alteração de uma categoria para outra. Assim,
percebe-se a necessidade de que o instrumento seja a lei.
A aplicabilidade e efetividade deste dispositivo legal ficam prejudicadas pela existência
do conflito de normas, por admitir instrumento normativo inferior à lei, contrariando norma
constitucional.
Ainda, concordando com o entendimento de Silva (2004)187, podemos ressaltar que o
mais indicado no ato de criação de UC deve ser por lei, e não o decreto, como é a prática do
atual Governo do Amazonas, em relação à RDS. A lei poderia conferir maior legitimidade e
transparência no seu processo de construção. Além do que, a instituição de uma Reserva
significa restrição de direitos e imposição de deveres, como bem pondera Silva (2004)188, que
isto seria mais adequado ocorrer por lei específica.
Em síntese, a transformação e a ampliação de UC, em específico, RDS, deveriam
ocorrer somente por lei. Mesmo que estas tenham como requisito a consulta pública, melhor
seria ser constituído por um instrumento normativo, como a lei, para que tivesse um processo
184
SILVA, J. A.. op. cit., mesma página.
PEDREIRA, ....falta bibliografia, verificar na caixa.
186
SILVA, J.A. op. cit., mesma página.
187
Ibid., mesma página.
188
Ibid., mesma página.
185
mais complexo e assegurar a sua efetiva proteção, evitando eventuais problemas jurídicos, e
estar em consonância com a Constituição da República Federal.
Ainda referente ao aspecto da norma jurídica sobre RDS, no que concerne o disposto no
artigo 20, §2°, reflete um texto dúbio, por permitir distintas interpretações sobre a questão da
dominialidade da área. Uma interpretação pode se dar, no sentido de admitir a existência de
propriedade particular no interior da RDS, é entendimento de Silva (2004)189 e Figueiredo e
Rodrigues (2001)190. Enquanto que vislumbramos a possibilidade de posicionamento
contrário, tendo em vista a lei declarar a dominialidade pública da área na primeira parte do
dispositivo, portanto não admitiria a possibilidade de existir propriedade particular nos seus
limites. A obscuridade desta norma jurídica implica a dificuldade em ser aplicada aos casos,
principalmente no Amazonas, que a falta de regularização fundiária é gravíssima.
O artigo deveria ser clarificado, para não pairar dúvida sobre a possibilidade de área ser
considerada de domínio público, excetuando as propriedades privadas devidamente tituladas
nos limites da Reserva, ou seja, admitindo a existência de áreas de domínio particular, assim
distinguindo-se da RESEX. Isto terminaria qualquer discussão sobre a existência de duas
categorias de UC de uso sustentável similares. A admissão de propriedade particular na
Reserva seria a única diferença entre RDS e RESEX, no aspecto jurídico, porque
historicamente são bem distintas as origens, como descreve Allegretti (1994)191.
Por outro lado, poderia também culminar em outro problema jurídico a regularização
fundiária, em específico a desapropriação, ainda não resolvido em diversas UCs do Brasil,
conforme Brito (2002)192. Na verdade, a regularização fundiária já faz parte do rol dos
problemas de qualquer UC, todavia, no caso específico da RDS, inicialmente, não incidiria a
questão da desapropriação de terras particulares e sua justa indenização.
189
SILVA, J. A. op. cit., p.
RODRIGUES, J. op. cit., p.
191
ALEGRETTI, M. op. cit., p.
192
Brito, C. op. cit., p.
190
O Poder Público Estadual do Amazonas vem determinando, nos decretos de criação, que
ficam excluídas as possíveis propriedades privadas nas Reservas. Neste sentido, temos o
Decreto nº. 24.295, de 25 de junho de 2004, que criou a RDS do Uatumã e o Decreto nº.
25.039, de junho de 2005, que criou a RDS Uacari, entre outros. É uma alternativa que o
Governo Estadual elegeu, para evitar eventuais problemas relacionados à existência de
propriedades particulares com registro de titulo aquisitivo.
Enfim, o referido artigo precisaria ser alterado para não ensejar interpretações diferentes
daquela pretendida pela lei, viabilizando a aplicabilidade e efetividade da norma jurídica.
Além destes problemas de redação dos artigos temos ainda, o plano de manejo, previsto
como instrumento para normatizar as condutas e atividades, bem como ser planejamento no
modo de vida e atuação das populações locais; documento que deveria ser pormenorizado na
legislação, com a finalidade de propiciar um entendimento mais claro e menos técnico, para
incentivar a sua construção pelos moradores e usuários da Reserva e do seu entorno. A
tecnicidade do documento, entretanto, tem que ser aliada à simplicidade de linguagem e
retratar a realidade e o anseio das populações locais em relação ao seu modo de vida. A
aplicabilidade deste instrumento na vida pressupõe que as populações locais sejam
conhecedoras de seu conteúdo, aliás, que tenham participado do processo de elaboração do
conteúdo, e em alguns casos, isso não acontece, por exemplo, na RDS do Piranha.
Documentos internos da SEDEMAT demonstram que o plano de manejo da RDS do Piranha
foi elaborado por uma consultoria técnica, que em sua proposta de elaboração deixou de
incluir a participação naquele importante instrumento pelos residentes e usuários da Reserva,
principais sujeitos que seriam afetados na aplicabilidade do documento.
Em razão desses fatos, ter uma redação clara, precisa e detalhada do artigo pertinente,
no sentido de esclarecer que o plano de manejo, apesar de ser um documento técnico, conduz
a vida das populações locais. Por conseqüência, deve ser o mais simples possível, para
conseguir a efetividade da norma jurídica de RDS.
Por fim, no grupo instrumento normativo, um aspecto que inicialmente não é jurídico,
mas que influenciou fortemente o texto normativo do SNUC, recaindo sobre a norma jurídica
sobre RDS, foi o a corrente ideológica conservacionista. Esta corrente, como descreve
Mercadante (2001)193, entende conservação da natureza sob uma ótica excludente, onde a
relação homem e natureza são antagônicas, visto que apenas vê a ação antrópica no meio
ambiente como degradadora. Em contraposição a essa corrente, adveio o socioambientalismo
centrado em políticas públicas ambientais de inclusão das populações locais, que possuem
vasto conhecimento sobre as condições ambientais da área (Santilli, 2005)194.
Estas correntes ideológicas influenciaram no processo de elaboração da lei do SNUC,
principalmente a ideologia conservacionista, que impregnou dispositivos legais, que tratam
sobre categorias defendidas pelo socioambientalismo. A de uso sustentável, por exemplo,
mencionada no artigo 20, §1°, que dispõe sobre RDS, cujo objetivo básico é a preservação
da natureza . Conservação e preservação são vocábulos advindos da concepção
conservacionista, marcando a norma jurídica com o valor de natureza intocada e intocável
(Diegues, 2001)195.
De certa forma, estes valores conservacionistas influenciam negativamente na
aplicabilidade e na efetividade das normas jurídicas pertinentes à RDS, não somente pela
predominância em vocábulos, expressões e até conceitos construídos a partir desta concepção,
mas em virtude das conseqüências das tentativas de aplicabilidade das categorias resultantes
desta ideologia à realidade amazônica. O Parque Nacional do Jaú, no Amazonas, por
exemplo, pertencente à categoria de Proteção Integral, na qual está estabelecida a
obrigatoriedade da retirada da população local da área delimitada como UC, e a proibição da
193
MERCADANTE, Mauricio. op. cit., p.
SANTILLI, Juliana. op. cit., p.
195
DIEGUES, Antônio Carlos. op. cit., p.
194
explotação dos recursos ambientais nos permite ressaltar a tentativa fracassada de
aplicabilidade jurídica naquela região, visto que, até os dias atuais, a população local ainda
não foi removida da área.
Os efeitos provocados pela prática governamental do conservacionismo às populações
locais são os sentimentos de apreensão, temor e receio de serem expulsos de suas terras
podendo ensejar a perda das raízes, identidade e sua maneira própria de viver. Por vezes, o
olhar dos moradores e usuários das Reservas é desconfiado, por temer que sejam excluídos,
apesar do modelo proposto pelo movimento socioambiental ser inclusivo (Santilli, 2005). Isso
é conseqüência das experiências negativas de outras populações locais que sofreram impactos
da introdução de categorias de proteção integral, como o Parque do Jaú, tema de diversas
polêmicas envolvendo a retirada dos seus moradores. Dessa maneira, a influência
conservacionista é negativa e prejudicial à aplicabilidade e efetividade da norma jurídica,
causa do receio e desconfiança das populações locais em torno das UCs.
Uma alternativa para superar esta apreensão é o poder público estabelecer relação de
confiança com os residentes e usuários da Reserva, cumprindo com os acordos ajustados,
como também se aproximando daquelas comunidades, apoiadas por lideres da região e
disponibilizando os seus serviços, marcando a presença do Estado naquela área. Faz-se
necessário que a relação de confiança seja baseada na transparência da administração pública
com os seus administrados, em informar adequadamente a forma e os procedimentos que,
possivelmente, serão realizados naquela área, bem como propiciar e garantir a participação
dos atores sociais; assunto que trataremos com mais profundidade na próxima unidade.
4.4.2 Populações tradicionais e órgãos ambientais
Neste grupo vamos abordar entraves relacionados aos sujeitos locais e institucionais
levantados anteriormente neste capítulo, perpassando desde a necessidade de assegurar a
participação, organização social, política, econômica e jurídica das populações locais, bem
como a ausência da presença do Estado nas áreas, a falta de regularização fundiária e de infraestrutura, recursos humanos e financeiros do poder público, articulação local, nacional e
internacional e a pesquisa científica na UC. Os temas são transversais, à medida que
trabalharmos um, e o outro assunto estiver intimamente ligado, será também inserido na
discussão, para se obter uma conclusão geral.
Inicialmente, a organização social, política, econômica e jurídica das populações locais é
o ponto de partida para análise da aplicabilidade e efetividade da norma jurídica pertinente à
RDS. A organização incide no fato das populações locais se agruparem em torno de objetivos
comuns, estabelecendo relações sociais e responsabilidades políticas. Para alcançar
determinadas metas, o grupo precisa se enquadrar em uma estrutura jurídica, o caso, por
exemplo, da Associação de moradores ou Associação comunitária. Neste rumo, as
comunidades conforme definição de Lima & Alencar (2002), nas áreas de Reserva, tem um
papel fundamental, visto que elas são consideradas o núcleo social e político que influenciam
diretamente os residentes da área. Portanto, é imprescindível que as comunidades sejam
mobilizadas e organizadas socialmente, politicamente e juridicamente, para colaborarem na
construção do novo paradigma de desenvolvimento sustentável adequado à realidade
amazônica. Ser sócio de uma Associação, ou cooperado de uma Cooperativa, pode representar
uma alternativa econômica para moradores da Reserva. Através desta organização poderão ser
facilitadas algumas questões, por exemplo, a comercialização de produtos ou subprodutos
explotados sustentavelmente das Reservas, bem como a articulação para o seu respectivo
escoamento. A organização social ou jurídica não é a única maneira de ser inserido na relação
com as instituições, em especial com os órgãos ambientais, também são consideradas
importantes às iniciativas individuais. Todavia, a aglutinação de moradores em uma
organização significa concentração de força e poder, e repercute em maior visibilidade e
representatividade política do grupo social. O problema referente à organização é a falta de
motivação e de articulação dos atores sociais, que leva ao enfraquecimento do grupo social, e
repercute na participação dos respectivos atores.
A participação, na maioria das vezes, impulsiona o surgimento de uma organização
social e esta, por sua vez, favorece e propicia o exercício da cidadania, assim como a
concretização na realidade de direitos declarados nas normas jurídicas. No caso de
participação na criação, implementação e gestão de UCs, podemos denominar de cidadania
ambiental. Isso não significa redução no conceito de cidadania, mas representa um enfoque
centralizado nas questões ambientais, somadas ao conteúdo civil, político, social, econômico,
educacional e existencial, referentes ao termo cidadania, que implica em criação de espaços
sociais onde os indivíduos, no caso das UCs, moradores e usuários devem atuar como sujeitos
construtores de sua história, instituições e normas que prescrevam condutas condizentes aos
seus anseios e necessidades. Para isso, necessariamente precisam ser reconhecidos como
sujeito de direitos, que juridicamente é papel do Estado. No entanto, pela sua ineficiência, e,
por vezes, ausência na infra-estrutura física proposta e nos serviços prestados em
determinados lugares acaba, em muitas situações não cumprindo com a sua função.
A participação pode ensejar na transformação daquelas situações, fazendo com que o
Estado reconheça o sujeito e seus direitos. A participação dos moradores e usuários de uma
determinada UC é se pautar nesta ótica em haja o envolvimento dos indivíduos no processo
democrático de construção de sua própria história, e na proteção dos recursos ambientais. Ela
deve ser propiciada, garantida e fomentada, pelo Poder Público, para que todos possam ter o
direito de participar sobre as questões pertinentes ao meio ambiente, principalmente por afetar
diretamente a vida das populações locais. Deve também partir do pressuposto que qualquer
um dos componentes das populações locais possam se manifestar, discutindo e analisando
aquilo que é mais adequado à situação da região. Não decorre pelo simples fato de que os
indivíduos daquela localidade são mais importantes, ou diferentes dos outros que não se
encontram naquela condição. Provem da própria relação do homem - natureza, pelo individuo
morar e retirar a sua subsistência dos recursos naturais naquela área. Por outro lado, não
impede que os demais membros da sociedade participem, mas que considerem o fato de que a
população local, devido à sua relação com o meio ambiente, e por estar no local recomendado
para a criação de UC, ao determinar sua aceitação ou não da criação, ou escolher o tipo da
UC, vai se submeter a restrições que os demais não irão sofrer na mesma medida.
Participar é fazer parte de algo ou tomar parte de alguma coisa. Portanto, os habitantes
locais precisam tomar parte dos fatos, se há proposta do poder público para criar unidade de
conservação naquela área, o que quer dizer isso, no sentido mais simplório do termo, o que é
realmente uma UC, quais são as implicações de uma unidade de conservação e a mudança na
vida dos moradores e usuários dos recursos naturais daquela localidade, entre outros fatores.
Isto precisa estar claro para o habitante local, para ele poder fazer parte do processo e
assegurar que a criação da unidade de conservação não seja apenas uma norma prevista no
papel. Este fazer parte no processo de criação é estar envolvido nas discussões sobre a
temática, e colaborar nas decisões que serão delineadas para aquela localidade. Isso não deve
terminar aí. A participação é um processo contínuo, apenas é iniciada no processo de criação,
também deverá permanecer na implementação e gestão da unidade de conservação, sendo um
termômetro em relação aos passos e decisões que estão sendo aplicados naquela localidade.
Termômetro porque a participação indicará pelas discussões, se o que está sendo feito na UC
está ou não em consonância com as necessidades e realidade do local.
A participação envolve querer, saber e poder. O querer é delineado pela vontade em
fazer parte de algo, em construir algo não somente para si, mas também para os demais. O
saber perpassa pelo o que é e como participar. Participar não é algo que o indivíduo nasce
sabendo; precisa ser apreendido e fomentado para ter concretude. O poder consiste na
possibilidade de estar presente nas ocasiões que a participação faz-se necessária. A
viabilidade da participação vai além do querer individual, perpassa também pela infraestrutura em propiciar o participar. Essas dificuldades poderão ser resolvidas com o apoio das
instituições governamentais e até de organismos não governamentais, se este último estiver
responsável pela gestão da Reserva. Neste sentido, estão inseridas as dificuldades oriundas
das condições sócio-econômicas de uma determinada comunidade. Por exemplo, participar de
assembléias na Reserva significa um custo social e econômico. É deixar a sua família. É
deixar de produzir seus bens, é ter recursos financeiros para o transporte etc. para se
locomover até o local do evento. Assegurar a participação é papel do Estado e da sociedade,
principalmente daquela instituição, através de normas jurídicas como é o caso da RDS, que
inclusive garante a gestão participativa.
A gestão participativa é a parceria entre órgão ambiental, organização não
governamental, comunitários e usuários para colaborarem na administração das atividades e
recursos ambientais da Reserva. A sociedade, aliás, passando deste contexto macro para um
micro, a comunidade, ou seja, os residentes e usuários de UC, devem assegurar a sua
participação, ocupando os espaços públicos e pressionando também para que a administração
dos recursos ambientais seja pautada na transparência. Assim, a participação não tem somente
o condão de ser legitimadora dos atos da administração pública, também incide nos rumos e
forma de atuação do poder público.
A partir destas proposições, podemos tirar algumas conclusões. O papel do direito é
garantir a participação da sociedade nas questões ambientais, em relação à RDS; isto está
assegurado no rol dos seus dispositivos. A garantia desse direito não deve apenas constar no
plano jurídico, ou seja, a sua previsão na norma jurídica. Ela precisa ser acompanhada de
instrumentos que dêem suporte fático e propicie a sua realização. Dessa forma, será possível
alcançar efetividade da norma jurídica pertinente à participação da população local na RDS,
para que de fato seja vivenciado este elemento na criação, implementação e gerenciamento da
UC. E não somente como cumprimento a um requisito legal, ou para dar legitimidade ao ato.
Deve buscar realizar o objetivo central da norma jurídica, que neste caso quer ser moldada a
realidade dos seus destinatários, que vão dizer se querem ou não a UC, como deverá ser
implementada e gerenciada, quais são as necessidades e anseios da população local.
Outro elemento que compromete a efetividade da legislação da RDS é a regularização
fundiária, considerada um entrave no desenvolvimento do Brasil, em especial na Amazônia,
devido às suas condições geomorfológicas. Por exemplo, a área de várzea, que implica em
debates sobre a natureza jurídica e competência para tratar a questão.
A literatura aponta a regularização fundiária como um problema que se repete nas
unidades de conservação. No Amazonas, além das questões teóricas que envolvem a
regularização fundiária, conforme exemplificado acima, ainda temos o de natureza prática,
que é a dificuldade em obter dados sobre a situação fundiária, a falta de recursos humanos e
financeiros nos órgãos competentes, para a realização de suas atribuições.
Podemos apontar outros problemas decorrentes da temática, como a questão da
desapropriação, da indenização, das ações discriminatórias, do contrato de concessão de
direito real de uso, entre outras.
A legislação estabelece que a RDS seja de domínio público. Todavia, prevê a
desapropriação de áreas particulares em seu interior, quando for necessário. Neste sentido,
deverá ser verificado se o uso da propriedade particular nos limites da Reserva não irá colidir
com o objetivo da exploração sustentável dos recursos ambientais, identificando essa
possibilidade, o caminho é a desapropriação da área particular. Na tentativa de evitar este
problema nas novas RDS, o governo do Amazonas, como mencionado anteriormente, vem
determinando nos decretos de criação que ficam excluídas as possíveis propriedades privadas
nas Reservas. Esta atitude também pode nos indicar a ausência de um estudo anterior à
criação da Reserva, que versa sobre a situação fundiária da área, que estabelece a
possibilidade de existir propriedade privada, ou que seja comprovada a titularidade da área.
A atual política governamental no Amazonas utiliza a unidade de conservação, como
instrumento para proteção ambiental, inclusão social e regularização fundiária. O Instituto de
Terras do Estado do Amazonas
ITEAM, representado por seu secretário, declarou o início
da realização de contratos de concessão de direito real de uso em algumas unidades de
conservação. É o exemplo da Floresta Estadual de Maués. Ademais, vale ressaltar que há 14
anos aquele órgão não emitia documentos referentes à regularização fundiária no Estado. A
falta do contrato de concessão de direito real de uso (CRDU) é uma realidade que abrange a
maioria das UCs, conforme identificação dos seus moradores e usuários, na primeira parte do
trabalho.
Em 2005, o governo do Amazonas assinou um convênio com o Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária
INCRA para fazer, em parceria, levantamentos fundiários
em algumas localidades do Estado, regularização das terras e projetos direcionados as RDS
Cujubim, RDS Piagaçu-Purus, RDS Amapá, RDS Uacari e demais áreas que não são unidades
de conservação.
A parceria entre órgão federal e estadual, com a finalidade de regularizar as áreas, por
vezes gera conflitos institucionais, segundo os moradores das Reservas, porque um órgão, ao
realizar atividades na área, não leva em consideração às ações iniciadas pelo outro. Esta
conduta pode ser resultante das operações organizadas por estes órgãos no estilo mutirão, para
atendimento à comunidade de maneira esporádica, sem uma política de continuidade desses
trabalhos. Ademais, a luta para obtenção de documentos da terra é marcada pela ausência dos
órgãos competentes nas comunidades ou nas imediações, além da burocracia, que colabora na
demora do procedimento administrativo.
Em geral, os ribeirinhos amazônicos não são titulares da área, moram na área e utilizam
os recursos ambientais do lugar há gerações, possuindo a posse do imóvel. No entanto, não
têm documentos que possam comprovar esse direito. Ademais, ainda há o caso de espaços
territoriais que são comuns aos ribeirinhos, caracterizando a chamada propriedade comum,
descrita por Benatti (2002)196 como posse agroecológica.
A falta de documentação de terra impossibilita que os moradores da área possam obter
financiamento de créditos, incentivos agrícolas, a fazer plano de uso, manejo florestal,
participar de projetos na área de bioprospecção etc. Obter o documento legal é garantir o
direito à terra, impedir invasão e grilagem em suas áreas.
O caminho para solucionar estas situações e garanti-las é elaborar uma política agrária
adequada às peculiaridades da Amazônia, levando em consideração as demandas da
população local.
Por fim, um dos problemas do segundo grupo de populações tradicionais e órgãos
ambientais é a fiscalização. A atuação fiscalizadora pertence a dois grupos, o institucional,
representado por órgãos ambientais competentes como IBAMA, IPAAM, SEDEMAT e
SEDEMA e pelos moradores e usuários da Reserva, com a denominação de agentes
ambientais voluntários.
A fiscalização está relacionada a diversos fatores. Um deles é o econômico, que
repercute na regularidade desta atividade, ou provoca a sua ausência, decorrente da falta de
recursos financeiros destinados, por exemplo, à compra de diesel, de gasolina etc., para
utilizar no transporte fluvial ou terrestre, para efeito de realização daquela atividade. Por outro
196
Cf. BENATTI, José Heder. A titularidade da propriedade coletiva e o manejo florestal comunitário. In:
Boletim Museu Paraense Emílio Goeldi, 2002.
lado, ainda temos a falta da infra-estrutura; quando tem fiscal, não tem barco, ou está com
defeito; é só o casco, não tem motor etc.
Outro fator é a falta de recursos humanos no âmbito institucional e dos atores sociais.
No primeiro caso, a insuficiência de servidores públicos para atender às demandas da área
demonstra a ausência do poder público, gerando insatisfação entre os moradores e usuários, e
contribui na vulnerabilidade da região para a invasão e exploração inadequada dos recursos
ambientais. Uma solução seria a promoção de concursos públicos, para preenchimento de
cargos com atribuição de fiscalizar e monitorar o meio ambiente.
Tendo em vista essas dificuldades de operacionalização da fiscalização pelo poder
público, surgiu a figura dos agentes ambientais voluntários, que são moradores ou usuários da
Reserva, participantes do curso de capacitação do IBAMA, com conteúdo de educação
ambiental, monitoramento e fiscalização das áreas da UC, inclusive com técnicas de
abordagem ao individuo que está utilizando ilegalmente ou irresponsavelmente os recursos
ambientais. No final do curso, o agente ambiental voluntário recebe fardamento e credencial
do IBAMA, para monitorar a área.
As experiências locais, por exemplo, o projeto Pé-de-Pincha, no município de Terra
Santa, no Pará, nos mostra que apesar do esforço da comunidade, em especial dos agentes
ambientais voluntários, a falta de infra-estrutura, de recursos financeiros, de reconhecimento
jurídico, entre outros, são empecilhos a uma eficiente e efetiva fiscalização e ao
monitoramento da área.
Para garantir essa atuação, deveria ser oferecida, em contrapartida, uma contribuição
econômica pelo órgão gestor responsável pela administração da Reserva aos agentes
ambientais voluntários. A contribuição econômica descaracterizaria o voluntariado. Todavia,
poderia ser criado um tipo de trabalhador específico na lei, para atender a esta demanda, com
as características do agente ambiental, morador ou usuário da UC etc. Inclusive a construção
desta figura jurídica iria garantir ao agente ambiental voluntário um amparo legal em virtude
de sua atuação, e também pelos perigos que enfrenta na realização desta tarefa.
Essa é uma questão extremamente delicada, que precisa ser urgentemente resolvida,
visto que a efetividade de uma UC, independente de ser de uso sustentável ou de proteção
integral, passa pela fiscalização e o monitoramento da sua biodiversidade. A solução precisa
ser jurídica, e abranger os aspectos econômicos e sociais da região.
Outro entrave identificado é a falta de apoio técnico, operacional e financeiro por parte
do órgão ambiental, para utilizar os recursos naturais. Isto está intrinsecamente relacionado à
atuação do Estado, ou melhor dizendo, a sua inércia. Entrelaçar conhecimentos e técnicas das
populações locais à pesquisa científica, utilizando esse conhecimento na proteção dos
recursos ambientais e em geração de renda para os moradores, usuários da Reserva e fundos
financeiros na implementação de atividades na área, como a RDS Mamirauá vem fazendo
nesses anos, é a alternativa para esta dificuldade. Além disso, o estabelecimento de parcerias
locais, nacionais e internacionais pelo poder público, ou pelo gestor da RDS, também se
mostra como alternativa para captar recursos financeiros, humanos e equipamentos. Para isso,
precisa notabilizar a Reserva, divulgando as ações existentes de proteção ambiental, seus
produtos e serviços, aliados à implementação de políticas públicas ambientais direcionada a
população local e aos produtos, subprodutos e serviços ambientais. Enfim, fatores indicados
como problemas, na verdade, são alternativas de soluções que, bem aplicadas, poderão
reverter o quadro de dificuldades existentes que afeta a efetividade da Reserva.
Como ressaltamos anteriormente, estes itens, apesar de fazerem parte dos problemas
identificados na realidade, no caso da RDS Piranha, necessariamente não significa que ecoará
nas demais Reservas, e poderá ser aplicado como eventuais soluções. Naquele caso
específico, aquelas dificuldades correspondem à falta de prioridade e visibilidade da política
do governo local e seus agentes, e o fato do município ser o gestor da Reserva acaba por
desfavorecer a situação, por não possuir uma infra-estrutura adequada, recursos humanos e
financeiros em proporção mais significativa do que a estrutura oferecida pelo poder público
estadual. Atualmente, a articulação entre municipalidade e Estado está sendo realizada pela
SEDEMAT, na tentativa de que a proposta daquela RDS seja de fato concretizada naquela
região. Inclusive o plano de manejo está sendo novamente elaborado, agora, pela SDS, cujo
os primeiros dados foram, inclusive, coletados e ainda serão analisados. Portanto, nem todas
as dificuldades levantadas podem ser consideradas realmente como problemas. Elas podem
ser possíveis soluções, que dependem do esforço e prioridade do poder público e da pressão
social, que poderá ser feita por meio da participação da população local.
Diante do exposto, podemos afirmar que a realidade retratadas pelas experiências da
RDS Mamirauá e RDS Piranha, bem como a legislação referente a RDS, afetam e também
prejudicam a aplicabilidade e efetividade da norma jurídica sobre RDS por várias questões,
que não são apenas de cunho jurídico. Como vimos no decorrer do capítulo, os outros
aspectos têm repercussão jurídica, como é o caso da questão econômica relacionada à
fiscalização, implicando na concretude da norma jurídica. Na aplicabilidade da norma
jurídica, deve ser levado em consideração o contexto social, político, econômico, cultural e
ambiental da população local, buscando adequá-la àquela situação. Essa conduta poderá
resultar na modificação da lei, como aconteceu no caso da RDS Mamirauá, que surgiu em
decorrência da realidade local. Isto no sentido de aprimorar a legislação, para que certamente
seja o reflexo da realidade do Estado do Amazonas, e para ser observada por todos: poder
público e indivíduo. Estes são elementos essenciais na aplicabilidade e efetividade da norma
jurídica. Não existe norma jurídica com aplicabilidade e efetividade, sem a atuação eficaz e
eficiente do poder público e da participação popular. Dessa maneira, a lei por si só não é
suficiente para equacionar determinados problemas específicos de uma região, tendo em vista
suas dificuldades em ser aplicada e efetivada. Todavia, é um caminho para ser trilhado em
busca das finalidades a serem alcançadas, a proteção dos recursos naturais e a melhoria de
qualidade de vida das populações locais.
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