Influência dos Gastos Públicos Sociais Sobre o PIB dos Municípios do Estado de Minas
Gerais
Autoria: Sandro Ângelo de Andrade, Arilton Carlos Campanharo Teixeira
Resumo
A evolução dos recursos públicos municipais não tem acompanhado o crescimento dos gastos
sociais, exigindo que os gestores públicos busquem alternativas na realização dos gastos para
promover o crescimento econômico. Este artigo avaliou a influência dos gastos sociais na
formação do PIB dos municípios do estado de Minas Gerais, utilizando indicadores agrupados
e individualizados para cada tipo de gasto, com defasagem de 3 anos em relação ao PIB,
através de regressão com dados em painel. Os resultados encontrados não permitem concluir
que os gastos sociais exercem influência significativa na formação do PIB dos municípios
mineiros, com exceção da variável saúde.
1 1. INTRODUÇÃO
Conforme estudos de Castro e Afonso (2009) os gastos sociais do Brasil no Brasil
praticamente dobraram sua participação após a Constituição de 1988, passando de 11,83%
para 23,5% do PIB brasileiro.
Os gastos sociais são elementos geradores de bens e serviços para atendimento do bem
estar das pessoas (Castro e Afonso, 2009), e que segundo Stigler (1971), Hunter e Sugiyama
(2009) e Araújo, Cavalcante e Monteiro (2010), podem ser influenciados por grupos visando
o atendimento de benefícios próprios.
O Produto Interno Bruto per capta - PIB constitui em um dos indicadores para
mensurar o desenvolvimento econômico, considerando que a melhoria da qualidade de vida
passa pelo crescimento econômico (SIENDENBERG, 2003).
Na literatura nacional e internacional vários autores já avaliaram a relação de gastos
públicos e o nível de crescimento econômico. Alguns, como Barro (1990), Ferreira e
Malliagros (1998) e Rodrigues e Teixeira (2010) encontraram uma relação positiva entre as
duas variáveis. Já outros estudos, como o de Devarajan et al (1996), Cruz e Teixeira (1999) e
Herrera e Blanco (2004), não encontraram relação entre os gastos públicos e o PIB. A
abordagem deste artigo considerou os gastos públicos em sua totalidade, sem detalhamento
por esferas de governo.
Em nível de municípios, dentro da literatura nacional, Sant’Anna (2006) e Araújo,
Cavalcante e Monteiro (2010) obtiveram evidências de não haver uma relação
estatisticamente significativa entre gastos sociais e o PIB municipal.
A classificação de gastos sociais adotada fundamenta-se na definição de Cunha
Rezende (1997), que divide os gastos públicos em: social, econômico e mínimo. Os gastos
sociais compreendem os valores aplicados nas funções orçamentárias: assistência social,
previdência social, saúde, saneamento, educação, cultura, habitação e urbanismo.
No Brasil, estudos que analisem relação de gastos públicos considerados sociais e sua
influência no nível do PIB dos municípios ainda são escassos (Castro e Afonso, 2009).
Neste sentido o presente estudo buscou avaliar a seguinte se os gastos sociais,
realizados pelos municípios de Minas Gerais exercem influência no PIB per capta ajustado
mediante a exclusão do valor gerado pelo setor público.
O estado escolhido foi Minas Gerais em razão de contar com um número significativo
de municípios, 853 (oitocentos e cinquenta e três), segundo dados do IBGE, que apresentam
características econômicas bem diversas, constituindo num instrumento significativo para
avaliação dos resultados.
O período analisado compreendeu o período de 2005 a 2009, em razão de ser o último
ano de divulgação dos dados do PIB distribuídos por municípios e disponibilizados pelo
IBGE.
2. REVISÃO DE LITERATURA
A relação de gastos públicos com o PIB é objeto de estudo de vários autores. Na
literatura internacional RAM (1986) avaliou o impacto do tamanho do governo em relação ao
crescimento econômico de 115 países, no período de 1960 a 1980, dividido em duas décadas:
de 60 e de 70, obtendo indícios de um efeito positivo do tamanho do estado sobre o
desempenho econômico.
Aschauer (1989) avaliou o efeito dos gastos públicos sobre o PIB americano, no
período de 1949 a 1985, concluindo que os gastos públicos em investimentos voltados para
infra-estrutura geram reflexos no nível de crescimento econômico.
Cashin (1995) estudou a influência de investimentos públicos e impostos sobre a taxa
de crescimento econômico de 23 países, entre 1971 e 1988, com indícios de que as despesas
realizadas em setores ligados à produção privada reforçam o crescimento econômico. Ainda
2 dentro da literatura internacional outros autores não concluíram por uma relação positiva entre
gastos públicos e crescimento econômico.
Bhagwati (1982) defende que os gastos públicos são improdutivos e resultantes de
interesses de grupos, não gerando valor adicional ao PIB.
Barro (1990) avaliou investimentos de 98 países, entre 1960 e 1985, concluindo que os
gastos públicos em investimentos ou par atendimento das necessidades de consumo não
apresentam relação significativa com o crescimento econômico.
Schmtz (1996) analisou sistemas produtivos na Inglaterra e nos Estados Unidos,
concluindo que a participação do poder público na produção é menos eficiente, devendo ser
realizada somente em situações que exijam a intervenção para a promoção inicial de
desenvolvimento de um setor.
Devarajan (1996) estudou quais componentes dos gastos públicos poderiam ser
considerados produtivos no longo prazo, com foco em 43 países em desenvolvimento, num
período de 20 anos. Concluiu que os gastos com capital, transporte e comunicação, saúde e
educação são improdutivos quando realizados em excesso.
Herrera e Blanco (2004) analisaram a influência da política fiscal sobre o produto, no
curto e no longo prazo, concluindo que no longo prazo não há evidências de que os gastos
com consumo ou previdência influenciam o PIB. No curo prazo esta conclusão se estende
para todos os gastos do governo.
Dentro da literatura nacional verifica-se também que alguns autores encontraram uma
relação positiva entre gastos públicos e crescimento econômico.
Ferreira (1996) analisou investimentos públicos em infra-estrutura (telecomunicações,
energia elétrica, portos, setor marítimo e ferrovias), entre 1970 e 1993, concluindo que a
queda de investimentos a longo prazo impacta negativamente o produto. Ferreira e Malliagros
(1998) analisaram os gastos em infra-estrutura (energia, telecomunicações, ferrovia, rodovia e
portos) e os impactos sobre o PIB, no período de 1950 a 1995, concluindo por uma forte
relação entre estes dois setores e o PIB.
Rodrigues e Teixeira (2010) avaliaram a influência dos governos: federal, estadual e
municipal no crescimento econômico do Brasil, no período de 1948 a 1998, com evidências
que os gastos com investimentos devem ser priorizados em detrimento dos gastos com
consumo, para gerar incremento no crescimento econômico.
Outros autores não concluíram por uma relação positiva. Cruz e Teixeira (1999)
analisaram os investimentos públicos e privados para o Brasil, entre 1947 e 1990, concluindo
que no curto prazo o investimento privado é sobreposto pelo investimento do setor público,
não mantendo o mesmo comportamento no longo prazo.
Rocha e Giuberti (2007) avaliaram a relação de crescimento econômico com gastos
públicos sob a ótica econômica (gastos correntes e gastos de capital) concluindo não haver
uma relação significativa entre o crescimento econômico e os gastos correntes.
Ainda dentro da literatura brasileira Sant’Anna (2006) e Araújo, Cavalcante e
Monteiro (2010) verificaram a influência dos gastos públicos, segregados por funções de
governo em relação ao PIB de municípios.
Santana (2006) utilizando as variáveis classificadas como sociais, de acordo com
Cunha Resende (1997): saúde e saneamento, educação e cultura, assistência e previdência e
habitação e urbanismo, para os municípios do Estado do Espírito Santo, no período de 1999 a
2003, concluiu que somente os gastos com habitação e urbanismo evidenciam uma relação
positiva com o PIB municipal.
Araújo, Cavalcante e Monteiro (2010) analisaram a relação do PIB municipal de 73
municípios cearenses, com as variáveis: assistência e previdência, administração e
planejamento, legislativo, custeio com pessoal e saúde e saneamento, concluindo que a
variável: assistência e previdência apresentam evidências de uma relação positiva com o PIB.
3 A classificação por funções é obrigatória para união, estados e municípios, sinalizando
como o Governo prioriza a aplicação dos recursos públicos arrecadados (RIANI, 2002).
De acordo com Varela, Martins e Corrar (2009) consideram-se funções de governo a
classificação dos gastos públicos segregados em grandes áreas de atuação. As análises
compreenderam duas classificações destas funções, sendo uma determinada pela Portaria SOF
09/74, que tinha 16 (dezesseis) funções, com alguma agrupada em mais de uma área de
atuação e outra classificação determinada pela Portaria nº 42/99 do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão constituindo um total de 28 (vinte e oito) funções de
governo, onde foram desmembradas várias funções que eram agrupadas anteriormente.
Este trabalho considerou como gasto social os valores segregados por funções de
governo, dentro da classificação de Cunha Rezende (1997) abordando de forma distinta uma
avaliação com as funções agrupadas (Portaria SOF 09/74) e outra com as funções
individualizadas (Portaria STN 42/99).
3. TESTES ESTATÍSTICOS
Os dados relativos a gastos sociais foram coletados de base de dados públicas,
disponibilizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN através do FINBRA – Finanças
do Brasil, Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – TCE/MG e sites dos municípios
pesquisados, para os valores dos gastos sociais classificados por funções orçamentárias
denominadas Funções de Governo.
Os gastos sociais foram coletados com uma defasagem de tempo de 3, 2 e 1 ano em
relação ao PIB dos municípios, avaliando se os mesmos podem não ou não, gerar impacto
imediato na formação do PIB municipal.
Para os levantamentos do PIB dos municípios foram utilizados dados disponibilizados
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, assim como também a projeção da
população de cada município informada ao Tribunal de Contas da União – TCU, com exceção
de 2007, quando tivemos uma contagem efetiva com a realização do censo.
No valor do PIB dos municípios foi excluída a participação do setor público na sua
composição, recebendo a denominação de PIB municipal per capta ajustado (PibM-a).
Todas as variáveis foram transformadas em variáveis per capta com a divisão pela
população do município. Em seguida os valores per capta foram atualizados pelo Índice Geral
de Preços – Disponibilidade Interna IGP-DI, dividindo-se os valores correntes pela média do
IGP-DI do ano de referência e em seguida multiplicando-se pela média do IGP-DI para o ano
de 2010.
Com os dados atualizados foi aplicado logaritmo neperiano em todas as variáveis,
buscando tornar os valores lineares, diminuindo o impacto de outliers.
Para obtenção dos resultados utilizou-se regressão com dados em painel, que segundo
Pindick e Rubinfield (2004) permite a analise de amostras individuais ao longo de um
período, verificando efeitos econômicos não identificados com o uso de dados em corte
transversal ou apenas o uso de séries temporais.
Para a escolha do modelo, se com efeitos fixos, onde o intercepto pode diferir entre os
indivíduos, mas o intercepto de cada indivíduo não varia ao longo do tempo, ou com efeitos
aleatórios, onde os valores de intercepto são extraídos aleatoriamente (Gujarati e Porter, 2011,
p. 590-592), foi utilizado o teste de Hausman, cujos resultados indicaram pela utilização de
uma análise de regressão com efeitos aleatórios.
O teste de Wooldridige foi utilizado para verificar a existência de autocorrelação. Para
a verificação de heterodasticidade foi realizado o teste de shapiro-wilk, confirmando a sua
existência nas variáveis analisadas.
4 Buscando verificar o comportamento dos gastos sociais, de forma agrupada (Portaria
SOF 09/74) e de forma desagrupada (Portaria STN 42/99), foram definidos 2 (dois) modelos
econométricos para análise.
A variável dependente é o PIB municipal per capta ajustado (PibM-a) para os dois
modelos.
Para o primeiro modelo, com as variáveis resultantes de gastos por funções agrupadas,
resultou na seguinte equação, considerando uma defasagem de 3 anos em relação ao PibM-a:
PibM-a = β0 + β1Asprev(t-3) + β2Sausa(t-3) + β3Educ(t-3) + β4Haurb(t-3) + β5PibN-a + ε
Em que:
PibM-a: log do PIB per capita municipal ajustado com a exclusão dos valores gerados pela
administração pública (ver item 3.1)
Asprev(t-3): log da soma dos gastos classificados nas funções de governo: Assistência Social e
Previdência Social;
Sausa(t-3): log da soma dos gastos classificados nas funções de governo: Saúde e Saneamento;
Educ(t-3): log da soma dos gastos classificados nas funções de governo: Educação e Cultura;
Haurb(t-3): log da soma dos gastos classificados nas funções de governo: Habitação e
Urbanismo;
PibN-a: log PIB per capta do Brasil, ajustado com a exclusão do PIB de Minas Gerais;
ε: erro.
Para o segundo modelo, considerando as variáveis explicativas, resultantes de gastos
por funções desagrupadas, a equação, considerando uma defasagem de 3 anos em relação ao
PibM-a é a seguinte:
PibM-a = β0 + β1Assist(t-3) + β2Previd(t-3) + β3Saud(t-3) + β4Sanea(t-3) + β5Educa(t-3)
+ β6Cult(t-3) + β7Habit(n-3) + β8Urban(n-3) + β9PibN-a + ε
Em que:
PibM-a: log do PIB per capita municipal ajustado com a exclusão dos valores gerados pela
administração pública (ver item 3.1)
Assist(n-3): log dos gastos per capta classificados na função de governo Assistência Social;
Previd(n-3): log dos gastos per capta classificados na função de governo Previdência Social;
Saud(n-3): log dos gastos per capta classificados na função de governo Saúde;
Sanea(n-3): log dos gastos per capta classificados na função de governo Saneamento;
Educa(n-3): log da soma dos gastos classificados na função de governo Educação;
Cult(n-3): log dos gastos per capta classificados na função de governo Cultura;
HABIT(n-3): log dos gastos per capta classificados na função de governo Habitação;
URBAN(n-3): log dos gastos per capta classificados na função de governo Urbanismo;
PIBN-a: log PIB per capta do Brasil, ajustado com a exclusão do PIB de Minas Gerais;
ε: erro.
Para os dois modelos foi utilizado com variável de controle o PIB nacional per capta
ajustado (PibN-a), que é o somatório do PIB brasileiro com a exclusão da participação do
Estado de Minas Gerais na sua constituição, dividido pela população do Brasil. Os mesmos
procedimentos realizados para o PibM-a foram realizados para o PibN-a.
4. ANÁLISE DOS DADOS
A Constituição do Brasil de 1988, caracterizada por um viés descentralizador deu uma
maior autonomia política, administrativa e financeira aos municípios, com um repasse maior
de recursos e um crescimento dos gastos sociais municipais (CASTRO E AFONSO, 2009).
5 No período de 2004 a 2008 (Tabela 1) podemos verificar que os gastos sociais
municipais tiveram um crescimento constante e significativo no período, passando de 21,24%
em 2004 para 25,13% em 2008 sua participação no total dos gastos aplicados.
A participação dos estados, apesar de não manter uma instabilidade no período
aumentou sua participação, chegando a 24,48% do total aplicado. Os gastos da união tiveram
comportamento ao inverso, diminuindo sua participação de 55,49% em 2004 para 50,39% em
2008, mas sendo ainda bastante expressiva, em razão da concentração dos gastos sociais em
previdência social, quase que totalmente concentrada a nível nacional.
Observou-se que tivemos um aumento do percentual de participação dos gastos sociais
em relação ao PIB, no período de 2004 a 2008, com um variação significativa em relação aos
municípios, com um incremento de 24,93%, contra uma variação de 14,52% para os estados e
3,26% para a União. Os dados confirmam o viés descentralizador da Constituição de 1988,
elevando a participação dos municípios de 21,24% em 2004 para 25,13% em 2008 (CASTRO
e AFONSO, 2009).
Tabela 1:
Participação do Gasto Social em Relação ao PIB por Esfera de Governo (%)
Ano
2004
2005
2006
2007
2008
Variação 2004/2008
Municípios
4,20%
3,86%
4,39%
5,08%
5,25%
24,93%
Estados
4,95%
5,04%
5,26%
5,08%
5,66%
14,52%
União
11,79%
12,12%
12,45%
12,49%
12,18%
3,26%
Geral
20,94%
21,02%
22,10%
22,64%
23,09%
10,27%
Nota. Fonte: Elaborado pelo autor
5. RESULTADOS
Para avaliar os gastos sociais e sua influência no PIB dos municípios foram realizadas
análises de regressões para gastos sociais com funções agrupadas e com funções
desagrupadas.
Para as variáveis agrupadas os resultados foram os apresentados na Tabela 2, abaixo:
Tabela 2:
Efeitos Aleatórios - Variável Dependente Pibm-A
Variável
Intercepto
Asprev (t-3)
Sausa(t-3)
Educ (t-3)
Haurb(t-3)
PibN-a
Coeficiente
0,9032811
0,0105225
0,4288920
-0,0033878
-0,0016926
0,7943068
Erro padrão
0,4449327
0,0064233
0,0105487
0,0097709
0,0045599
0,0456579
Estatística z
2,03
1,64
4,07
-0,35
-0,37
17,40
Valor P.
0,042
0,101
0,000
0,729
0,710
0,000
Nota: R2 ajustado 17,75% para 4.175 observações. Fonte: extraído resultados Stata 11.1
A Tabela 2 evidencia que o único indicador com relação estatisticamente significativa
com o PIB dos municípios de Minas Gerais é o indicador de Saúde e Saneamento.
Os resultados são semelhantes aos estudos de Araújo, Cavalcante e Monteiro (2010)
para os municípios do Estado do Ceará, tendo encontrado relação positiva para a variável
Assistência e Previdência Social e semelhante a pesquisa de Santa’Anna (2006) para os
municípios do Estado do Espírito Santo, que concluiu que a única variável que evidencia uma
relação estatisticamente significativa com o PIM municipal é a variável Habitação e
Urbanismo.
6 Foram realizadas também análises com as variáveis relativas a gastos sociais
defasadas em 2 anos (t-2), e 1 ano (t-1) em relação ao PibM-a dos municípios. Foram
realizadas também regressos com a inserção de 2 (duas) variáveis dummy, visando captar a
influência de outras variáveis no resultado, sendo uma para o ano de eleições municipais e
outra com a separação dos municípios por população, separando os municípios maiores e
menores de 50.000 habitantes.
Os resultados encontrados em todos os modelos são semelhantes ao encontrados com a
defasagem (t-3), não permitindo concluir que os gastos públicos sociais exercem influência
sobre o PIB dos municípios de Minas Gerais. O estudo avaliou também a influência dos
gastos sociais, considerados individualmente, ou seja, considerando o gasto de uma única
função de governo, apresentando os resultados abaixo:
Tabela 3:
Efeitos Aleatórios - Variável Dependente – Pibm-A
Variável
Intercepto
Assist (t-3)
Previd (t-3)
Saud(t-3)
Sanea(t-3)
Educa(t-3)
Cult(t-3)
Habit(t-3)
Urban(t-3)
PibN-a
Coeficiente
1,0848710
0,0043530
0,0029653
0,0390471
0,0039090
-0,0090370
0,0054685
0,0015079
-0,0008320
0,7806829
Erro padrão
0,4694430
0,0041499
0,0031915
0,0098379
0,0022903
0,0094317
0,0030168
0,0021031
0,0038827
0,0485151
Estatística t
2,31
1,05
0,93
3,97
1,71
-0,96
1,81
0,72
-0,21
16,09
Valor P.
0,021
0,294
0,353
0,000
0,088
0,338
0,070
0,473
0,830
0,000
Nota. R2 ajustado de 17,93%, total de 4.175 observações. Fonte: Extraído dos resultados Stata 11.1
Para a análise com variáveis desagrupadas, evidencia-se que somente a variável
relativa aos gastos com saúde apresenta uma relação estatisticamente significativa com o PIB
dos municípios mineiros, com um p-valor de 0,000.
A outra variável: saneamento, que juntamente com os gastos com saúde, compunham
o indicador: saúde e saneamento na análise com variáveis agrupadas, não apresentou o mesmo
comportamento, não evidenciando nenhuma relação com o PibM-a.
Assim como no modelo com variáveis agrupadas, foram realizadas regressões com
defasagem (t-2), (t-1) e também com a inserção de variáveis dummy eleições e tamanho do
município, que também resultaram em resultados semelhantes aos encontrados para uma
defasagem (t-3), também não permitindo concluir por uma relação estatisticamente
significativa entre gastos sociais e o PIB dos municípios mineiros.
Salienta-se ainda que as variáveis utilizadas podem ser impactadas por outras variáveis
não avaliadas neste artigo, como a significativa participação dos gastos sociais sobre o PIB de
alguns municípios.
6. CONCLUSÃO
As determinações constitucionais e a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal em
2.000 impuseram uma série de controles sobre os gastos públicos, passando os municípios a
terem que cumprir percentuais mínimos na aplicação de recursos, principalmente na área de
educação e na saúde.
O descumprimento destas determinações pode levar a uma série de restrições aos
municípios, inclusive interrupção no repasse de recursos públicos.
A escassez de recursos e o aumento nas atribuições delegadas aos municípios obrigam
os governantes a buscarem o direcionamento na realização de seus gastos. O governo busca
7 atender satisfatoriamente as demandas sociais e promover o desenvolvimento de suas
economias, mas sempre sob uma forte influência dos grupos que detêm o poder (STIGLER,
1971).
Quanto aos resultados apurados para o Estado de Minas Gerais, nos dois modelos
considerados, gastos sociais com funções agrupadas e gastos sociais com funções
desagrupadas, conclui-se que tendem ao mesmo comportamento observado por Sant’Anna
(2006) e Araújo, Cavalcante e Monteiro (2010), não caracterizando estatisticamente
influência sobre o PIB municipal per capta ajustado.
Alguns fatores podem ter exercido influência para o resultado encontrado para os
municípios de Minas Gerais, como a obrigatoriedade de gastar 15% dos recursos arrecadados
com impostos, incluindo as transferências das esferas do governo federal e estadual.
Outro fator foi a implementação do Plano Nacional de Saúde para o período de 2004 a 2010,
constituindo numa política voltada para a realização de ações visando a ampliação e melhoria
dos séricos prestados, bem como a descentralização dos atendimentos e dos recursos.
Segundo Bahia (2000) este processo de descentralização ocorreu a partir de 1995 com
a publicação do documento The Organization, Delivery and Financing of Health Care in
Brazil: Agenda for the 90s, do Banco Mundial, que trazia diretrizes para a retração das
atribuições estatais no setor de saúde, abrindo espaços para a atuação do setor privado, com o
Estado atuando mais como um regulador para o setor.
Observa-se também que mesmo com o processo de descentralização dos recursos e
dos atendimentos em direção aos municípios, o sistema único de saúde não tem capacidade
para atender a todas as demandas do setor, constituindo em oportunidades para a atuação do
setor privado (BAHIA, 2010).
Este artigo possibilitou o estudo dos gastos sociais alocados individualmente por cada
uma das funções governo determinadas pela Portaria MPOG 42/99, permitindo avaliar os
efeitos da aplicação de recursos públicos para cada área específica de atuação governamental,
sem a interferência direta de outros indicadores, quando avaliados de forma agrupada por
mais de uma função de governo.
Com a aprovação de lei de responsabilidade fiscal no ano de 2.000, estipulando uma
série de controles dos gastos públicos, um maior acompanhamento dos gastos pelos tribunais
de contas e pelo ministério público, além do fortalecimento dos conselhos municipais, tornase necessário aos administradores públicos buscarem cada vez mais, formas eficientes de
administração.
As administrações públicas geralmente são pautadas pela busca do desenvolvimento
econômico e a melhoria da qualidade de vida para os cidadãos, exigindo dos gestores um
conhecimento cada vez maior dos impactos dos gastos públicos no atendimento dos diversos
grupos sociais.
Estes grupos exercem uma influência maior ou menor nas decisões, de acordo com a
sua força política, sendo os principais responsáveis pela indicação dos gestores, quando da
realização de eleições, quando teoricamente se renova o pacto de relacionamento entre a
sociedade e o governante.
A realização do estudo apresentou algumas limitações. A primeira limitação foi
quanto a impossibilidade de avaliação das variáveis sociais com defasagem maior que 3 anos,
em razão do ano de 2002 ser o primeiro ano que os municípios informaram os seus gastos
sociais em funções desagrupadas, de acordo com a Portaria MPOG 42/99.
Outra limitação foi quanto às informações do PIB por municípios, sendo do ano de
2009 os últimos dados divulgados pelo IBGE com o PIB municipal.
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