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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ
KARLA EMANUELLE ROCHA NOGUEIRA
NOVO MODELO DE AVALIAÇÃO PARA O ACESSO
AO BPC DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: O
OLHAR DAS ASSISTENTES SOCIAIS DA GERÊNCIA
EXECUTIVA DO INSS FORTALEZA
FORTALEZA – CEARÁ
2011
1
KARLA EMANUELLE ROCHA NOGUEIRA
NOVO MODELO DE AVALIAÇÃO PARA O ACESSO
AO BPC DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: O
OLHAR DAS ASSISTENTES SOCIAIS DA GERÊNCIA
EXECUTIVA DO INSS FORTALEZA
Dissertação apresentada ao final do Curso
de
Mestrado
em
Políticas
Públicas
e
Sociedade da Universidade Estadual do
Ceará como requisito parcial à obtenção do
título de mestre.
Área de concentração: Políticas Públicas
Orientadora:
Prof.
Almeida da Costa
FORTALEZA – CEARÁ
2011
Dra.
Liduína
Farias
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Universidade Estadual do Ceará
Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade
NOVO MODELO DE AVALIAÇÃO PARA O ACESSO AO BPC DA POLÍTICA DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL: O OLHAR DAS ASSISTENTES SOCIAIS DA GERÊNCIA
EXECUTIVA DO INSS FORTALEZA
Autora: Karla Emanuelle Rocha Nogueira
Defesa em: _____ / ______ / ______
Conceito obtido: _______________
Nota obtida: ___________________
BANCA EXAMINADORA
Prof. Drª. Liduína Farias Almeida da Costa - (Orientadora)
Universidade Estadual do Ceará - UECE
Prof. Dr. João Tadeu de Andrade
Universidade Estadual do Ceará - UECE
Prof. Drª. Irma Martins Moroni da Silveira
Universidade Estadual do Ceará - UECE
3
“Quem elegeu a busca, não pode desistir da
travessia.”
Guimarães Rosa
4
Às pessoas que me deram o suporte afetivo
tão necessário para a tarefa intelectual que
resultou nesse trabalho.
5
AGRADECIMENTOS
Essa dissertação resultou de um trajeto bastante atribulado, ao longo do qual fui recebendo
apoio e estímulo de muitas pessoas. Nesse sentido, os méritos que ela possa ter devem-se
às contribuições das pessoas que, durante a sua elaboração, motivaram-me das mais
diversas maneiras e contribuíram para fazer a caminhada menos árdua. Foram elas que a
tornaram possível, por isso gostaria de expressar a todas, a minha mais profunda gratidão.
Em primeiro lugar a Deus pelo dom da vida e pela oportunidade de chegar até aqui.
Ao meu esposo e companheiro Raimundo que, embora recém-casado, soube compreender
como ninguém, a fase pela qual eu estava passando, sempre tentando entender minhas
dificuldades e minhas ausências. Agradeço-lhe, carinhosamente, por tudo.
Aos meus pais Nogueira e Leoneide, que sempre acreditaram em mim e, cada qual do seu
jeito, ajudou em mais esta tarefa me oferecendo apoio afetivo e até mesmo logístico para
cursar o Mestrado. Obrigada por suas presenças em toda a minha trajetória de vida.
Ao meu irmão Kayro pelo apoio e à minha irmã Karen, que mora distante, e compreendeu
minha ausência durante sua visita em nossa terra e em minha casa.
A toda a minha família, pela felicidade de tê-la, em especial à vó Naninha e tia Zita, pelas
orações e à tia Aldyana, pelas diversas vezes que ajudou a encontrar um direcionamento.
Aos amigos, sempre tão importantes em todos os momentos da vida. Entre eles, as eternas
companheiras dos tempos de graduação (Meury, Sandrinha, Lidiana, Ariadna, Jane)
responsáveis pelo encorajamento para ingressar novamente na academia, em busca da
qualificação profissional; e as recentes, mas não menos importantes, amigas do INSS que
compartilham as alegrias e angústias da inserção profissional. A todas vocês, obrigada por
toda compreensão e incentivo.
Aos colegas de turma com quem muito aprendi durante a realização das disciplinas do
mestrado, em especial à Tereza que, além de me oferecer sua amizade, sempre me
incentivou nos momentos de maior dificuldade.
À Crizeuda, Jossuleide e Evânia por compartilharem experiências e acreditarem no meu
potencial. Obrigada pela confiança em mim depositada.
Ao meu chefe Otacílio, gerente da APS Russas, a quem devo a oportunidade de continuar
cursando o Mestrado em um momento em que nem eu mesma acreditava na possibilidade
de poder concluí-lo.
À minha orientadora professora Dra. Liduína Farias Almeida da Costa de quem tive
oportunidade de ser aluna durante a graduação e aprendi a admirar nesse reencontro como
sua orientanda. Obrigada pelas valiosas orientações e por todo o apoio e incentivo.
Aos professores da banca por aceitarem o convite de avaliar e colaborar com o
aprimoramento deste trabalho.
Aos interlocutores da pesquisa, sem os quais não seria possível o desenvolvimento deste
trabalho.
Enfim, a todos aqueles que contribuíram nesta fase de minha formação, muito obrigada!!!
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RESUMO
Essa dissertação analisa a implantação do novo modelo de avaliação das pessoas com deficiência
para acesso ao Benefício de Prestação Continuada – BPC. Este benefício é uma garantia
constitucional que oferece um salário mínimo para idosos e pessoas com deficiência que não tenham
como prover a própria subsistência ou tê-la provida pela família. Trata-se de medida de proteção
social para pessoas que se encontram em situação de extrema pobreza, entretanto, os critérios para
acessá-lo são considerados bastante excludentes, especialmente no caso das pessoas com
deficiência, que precisam comprovar, além da condição de pobreza, a incapacidade para a vida
independente e para o trabalho, conforme determina a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS.
Essa avaliação da incapacidade era, até recentemente feita através de uma perícia médica que
levava em consideração apenas a deficiência, sem analisar os fatores contextuais que condicionam a
experiência da deficiência. Para atender as reivindicações de segmentos envolvidos com a temática e
conferir maior justiça social ao BPC, após um longo processo de construção, foi implantado a partir de
junho de 2009 um novo modelo para avaliação das pessoas com deficiência que requerem o
benefício, baseada na Classificação Internacional de Funcionalidades, Incapacidades e Doenças –
CIF. O Decreto 6.214/2007 que determinou a implantação do novo modelo de avaliação previu, além
de outras questões, que a partir de junho de 2009, a avaliação do grau de incapacidade para a vida
independente e para o trabalho deveria ser feita por avaliação social e médica, realizados
respectivamente pelo Serviço Social e Perícia Médica do INSS. Diante dessa nova atribuição para os
assistentes sociais do INSS e consciente de que o profissional, especialmente na área social, não
pode perder a oportunidade de compreender os limites e possibilidades de sua ação cotidiana no
sentido de construir novas formas de ação, esta pesquisa investigou a implantação desse novo
modelo de avaliação para o acesso das pessoas com deficiência ao BCP. O objetivo foi, então,
analisar como se apresentam as condições éticas e operacionais para o desenvolvimento desta
atividade sob a ótica das assistentes sociais. Para tanto, utilizou-se a análise de dados quantitativos a
partir da comparação dos resultados de deferimentos e indeferimentos dos requerimentos no ano
imediatamente anterior e no primeiro ano de operacionalização; e qualitativos, através da aplicação
da técnica de entrevistas semiestruturadas com as assistentes sociais da referida Gerência Executiva
do INSS Fortaleza, público alvo da pesquisa. Os principais resultados apontaram que o processo na
referida gerência tem conseguido qualificar o reconhecimento do direito a esse benefício através da
colaboração e empenho das assistentes sociais envolvidas no processo, que vivenciam em seus
cotidianos profissionais vários desafios de ordens técnica e operacional, inclusive com a dificuldade
de conciliar a implantação de um novo paradigma para a elegibilidade dos requerentes ao BPC com
as demais atribuições do Serviço Social no INSS, em um momento decisivo para a consolidação dos
seus espaços sócio-ocupacionais, especialmente nas APS onde este serviço não era prestado
anteriormente, como é o caso da maioria das agências do interior do Estado.
Palavras-chave: Proteção social; Avaliação social; BPC; Avaliação de políticas públicas; Assistência
Social e Sociedade; Pobreza.
7
ABSTRACT
This dissertation analyses the implementation of the new assessment model for people with
disabilities to access the Continuous Cash Benefit (Benefício de Prestação Continuada – BPC). This
benefit is a constitutional guarantee which offers a minimum wage for the elderly and disabled people
who do not have means to afford their subsistence or having it provided by the family. It is a measure
of social protection for people who are in extreme poverty; however, the criteria for accessing it are
considered quite exclusive, especially for people with disabilities, which must prove, beyond the
condition of poverty, the inability to live and to work independently, as required by the Organic Law of
Social Assistance (Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS). This evaluation of inability was, until
recently, made by a medical examination which took into consideration only the disabled, regardless
to the contextual factors inherent to the experience of disability. In order to meet the demands of
segments involved in this sector and achieve greater social justice to the BPC, after a long
construction process, it was implemented from June 2009 a new model for assessment of people with
disabilities who require the benefit, based on the Functioning, Disability and Health International
Classification (Classificação Internacional de Funcionalidades, Incapacidades e Doenças – CIF). The
Decree 6.214/2007 determined that the implementation of the new assessment model grants, among
other issues, on and after June 2009, that the evaluation of the degree of disability for independent
living and working should be done by social and medical appraisal, held respectively by the Social
Service and Medical Expertise of the National Institute of Social Security (Instituto Nacional de Seguro
Social – INSS). Given this new assignment for social assistant from INSS and aware that
professionals, especially in the social area, cannot miss the opportunity to understand the limits and
possibilities of their everyday actions to construct new forms of action, this research investigated the
implementation of this new evaluation model for the access of people with disabilities to BCP. The
objective was then to examine how are presented the ethical and operational conditions for the
development of this activity from the viewpoint of social assistants. For that, we used the analysis of
quantitative data from the comparison between the results of deferrals and rejections of applications in
the previous year and the first year of operation; and qualitative, through the application of the
technique of semi-structured interviews with social assistants from the Executive Management of
Fortaleza’s INSS, target audience of the research. The main results showed that the process in that
management has coped to qualify for recognition of right to this benefit through collaboration and
commitment of social assistants involved in the process, who experience many challenges of technical
and operational nature in their professional everyday, including the difficulty of integrating the
deployment of a new paradigm for the eligibility of applicants to the BPC with the other duties of Social
Work in INSS, at a defining moment for the consolidation of their social-occupational areas, especially
in the APS where this service was not provided previously; the same applying to most of the agencies
in the State’s countryside.
Keywords: Social protection, Social evaluation, BPC; Evaluation of public politics; Social Work and
Society; Poverty.
8
SUMÁRIO
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ........................................................................
LISTA DE TABELAS .....................................................................................................
LISTA DE ILUSTRAÇÕES .............................................................................................
09
10
11
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................
12
2 PROTEÇÃO SOCIAL: ASPECTOS HISTÓRICOS ....................................................
2.1 A experiência brasileira ........................................................................................
2.2 O Benefício de Prestação Continuada e seus critérios de acesso ......................
2.3 Avaliação social: uma nova forma de reconhecer a proteção social às pessoas
com deficiência ..........................................................................................................
2.3.1 O instrumental da avaliação social ............................................................
18
19
30
3 O CAMPO DA PESQUISA ..........................................................................................
3.1 A APS Russas: local de intervenção profissional .....................................................
46
52
4
SOBRE A CATEGORIA PROFISSIONAL DOS INTERLOCUTORES DA
PESQUISA .....................................................................................................................
61
5 ACERCA DA METODOLOGIA: PERCURSOS ..........................................................
75
6 AVALIAÇÃO DO NOVO MODELO PELAS ASSISTENTES SOCIAIS ......................
6.1 Perfil dos participantes .........................................................................................
6.2 Condições de trabalho ........................................................................................
6.3 Capacitação .........................................................................................................
6.4 Comparação entre os modelos ..........................................................................
6.5 Interação com a equipe .......................................................................................
6.6 Cobertura de outras APS .....................................................................................
6.7 Possibilidade de intersetorialidade ....................................................................
6.8 Considerações sobre o novo modelo de avaliação .............................................
81
83
83
91
92
94
95
98
101
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................
104
REFERÊNCIAS ..............................................................................................................
109
APÊNDICE - Roteiro de entrevista aos profissionais do Serviço Social ........................
114
39
42
ANEXOS ......................................................................................................................... 120
ANEXO A: Avaliação social da pessoa com deficiência – criança e adolescente menor
de 16 anos – BPC/LOAS ................................................................................................ 121
ANEXO B: Avaliação social da pessoa com deficiência - 16 anos ou mais –
BPC/LOAS ...................................................................................................................... 125
9
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
APS
- Agência da Previdência Social
BCP
- Benefício de Prestação Continuada
CAPs
CMAS
- Caixas de Aposentadoria e Pensão
- Conselho Municipal de Assistência Social
CEME
- Central de Medicamentos
CFESS
- Conselho Federal de Serviço Social
CIF
CLT
- Classificação Internacional, de Funcionalidade, Incapacidade e Saúde
- Consolidação das Leis Trabalhistas
FGTS
- Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FNAS
- Fundo Nacional de Assistência Social
FUNRURAL - Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural
GDASS
- Gratificação de Desempenho por Atividade do Seguro Social
GEXFOR
- Gerência Executiva Fortaleza
GTI
IAPAS
- Grupo de Trabalho Interministerial
- Instituto de Administração Financeira da Previdência Social
IAPB
- Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Bancários
IAPC
- Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Comerciários
IAPM
IAPs
- Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos
- Caixas de Aposentadoria e Pensão
IBGE
- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INPS
- Instituto Nacional de Previdência Social
INSS
LBA
- Instituto Nacional de Seguridade Social
- Legião Brasileira de Assistência
LOAS
- Lei Orgânica da Assistência Social
LOPS
- Lei Orgânica da Previdência Social
MDS
OMS
- Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
- Organização Mundial de Saúde
ONU
- Organização das Nações Unidas
PBA
- Plano Básico de Ação
PEX
- Projeto de Expansão da Rede de Atendimento
PNAS
- Política Nacional de Assistência Social
PNUD
- Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
RMV
- Renda Mensal Vitalícia
SINPAS
SIS
- Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
- Solicitação de Informações Sociais
SST
- Serviço de Saúde do Trabalhador
SUAS
SUIBE
- Sistema Único de Assistência Social
- Sistema Unificado de Informações sobre Benefícios
SUS
- Sistema Único de Saúde
10
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1: Mapa da Região Nordeste com sua divisão por Estados .....................
49
FIGURA 2: Mapa do Estado do Ceará dividido por Gerências Executivas do
INSS ......................................................................................................................... 50
FIGURA 3: Mapa do Estado do Ceará dividido por Regiões ..................................
52
FIGURA 4: Mapa do Vale do Jaguaribe com a localização de seus municípios.....
53
FIGURA 5: Foto do interior da APS Russas em maio de 2011 ...............................
55
FIGURA 6: Foto de um dos transportes utilizados diariamente por usuários da
APS Russas .............................................................................................................
56
FIGURA 7: Foto das barraquinhas de venda de comida que se localizam em
frente à APS Russas ...............................................................................................
57
11
LISTA DE TABELAS
TABELA 1: População atendida no INSS do Ceará por Gerência Executiva em
março de 2011 .......................................................................................................
49
TABELA 2: Número de municípios referenciados e benefícios mantidos por APS
da Gerência Executiva Fortaleza em julho de 2010 ..................................................
51
TABELA 3: População total, urbana e rural e número de benefícios ativos em
julho de 2010 dos municípios referenciados pela APS Russas ................................
54
TABELA 4: Tempo médio de espera para o atendimento até a avaliação social
nas APS da GEXFOR ..............................................................................................
58
TABELA 5: Resultado dos requerimentos para acesso ao BPC no período de
agosto a dezembro de 2009 na APS Russas ...........................................................
81
TABELA 6: Resultado dos requerimentos para acesso ao BPC no período de
junho de 2008 a maio de 2009 na APS Russas ........................................................
82
12
1 INTRODUÇÃO
Este trabalho propõe-se a investigar a política de Seguridade Social, mais
especificamente o Benefício de Prestação Continuada (BPC), visando contribuir na luta pelo
aprimoramento dos critérios utilizados para o reconhecimento dos direitos dos requerentes a
este benefício.
A opção por esta área de investigação teve sua origem após o ingresso como
servidora no Serviço Social do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), o que
possibilitou um conjunto de observações empíricas, bem como questionamentos advindos
da vivência profissional, os quais suscitaram a vontade de aprofundar os estudos sobre a
relação entre a política pública de Seguridade e seus beneficiários na realidade local de
intervenção profissional.
É indiscutível que o processo histórico de globalização, intensificado a partir dos
anos 1980, vem causando danos econômicos, sociais e ambientais. O desemprego e a
exclusão social são marcantes. Assim, um dos maiores desafios do Estado frente a essa
globalização é a discussão profunda e ampla acerca de uma política pública de direito,
capaz de oferecer padrões de dignidade a todos os seus cidadãos.
A Assistência Social, que até bem pouco tempo se caracterizou por oferecer
auxílio em forma de benesse, atualmente pode ser considerada uma dessas políticas
públicas. Antes marcada pela fragmentação e centralização no nível federal, com a
completa ausência dos usuários em seu processo decisório, destinada a compensar
carências e, em alguns casos, oferecer legitimidade a grupos no poder, hoje avança em
direção à concepção de direito.
A superação dessas práticas, baseadas na filantropia e na caridade teve seu
marco com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que conferiu, pela primeira vez,
a condição de política pública à assistência social, a qual constituiu, no mesmo nível da
saúde e da previdência social, o tripé da Seguridade Social. Nela ficou instituído que a
assistência social seria prestada a quem dela necessitasse, assim como a saúde,
independente de contribuição à Seguridade Social. Esta política foi regulamentada cinco
anos depois, em 1993, através da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), e assegurou
dentre outras garantias, o direito ao Benefício de Prestação Continuada.
13
O BPC é um benefício individual, não vitalício e intransferível que se caracteriza
pela transferência monetária mensal no valor de um salário mínimo aos beneficiários e está
em vigor desde 1º de janeiro de 1996. É financiado com recursos do Orçamento da União e
da Seguridade Social, alocados no Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) e
operacionalizado pelo INSS. De acordo com a LOAS, o BPC deve ser pago às pessoas com
deficiência consideradas incapacitadas para a vida independente e para o trabalho e às
pessoas idosas acima de 65 anos de idade, obedecendo ao seguinte critério: ter renda
familiar mensal per capita inferior a ¼ do salário mínimo, ou seja, encontrar-se
impossibilitado de prover sua manutenção ou de tê-la provida por sua família.
Atualmente, após 14 anos de concessão dos primeiros benefícios, é possível
observar alguns entraves no sentido de sua garantia de efetividade, enquanto política
pública de proteção social, que vão desde a desinformação da maioria da população acerca
desse direito até os critérios restritivos para acessá-lo.
O problema em relação aos critérios se acentua no caso das pessoas com
deficiência, visto que, nessa condição, os requerentes precisam se enquadrar não só no
critério de renda, já explicitado anteriormente, mas também cumprir a exigência da
incapacidade para a vida independente e para o trabalho, comprovada, até recentemente,
através de uma perícia médica realizada pelo INSS, tanto no caso de concessão quanto no
de revisão desse benefício.
Essa avaliação médico-pericial a princípio era realizada por uma equipe
multiprofissional do Sistema Único de Saúde (SUS). A partir de 12 de agosto de 1997,
através da Medida Provisória nº 1.473/1997, convertida na Lei nº 9.720/1998, ficou
estabelecido que este serviço seria prestado pela perícia médica do INSS.
Ocorre que a definição de incapacidade não é uma tarefa simples. Na realidade,
a própria definição de deficiência abriga sérias controvérsias, não havendo consenso sobre
o tema na literatura e muito menos nos desenhos metodológicos para mensurar a
deficiência e as pessoas com deficiência, o que sempre repercutiu diretamente nas perícias
médicas realizadas pelo INSS.
Além disso, sempre houve uma tendência a se fazer essa avaliação, levando em
consideração apenas o diagnóstico da deficiência, dentro de um enfoque puramente
14
individual, sem levar em consideração o contexto social em que o requerente estava
inserido. Somava-se a isso, a falta de uniformidade e o alto grau de subjetividade das
avaliações médico-periciais.
O descontentamento dos requerentes em relação ao modelo de avaliação
médico-pericial levou à reivindicação, através de reiteradas deliberações em Conferências
de Assistência Social, pela implantação de um novo modelo capaz de diminuir o nível de
subjetividade do procedimento que levasse em consideração que a incapacidade não é
apenas um atributo da pessoa, mas é uma consequência de um conjunto complexo de
situações de natureza biológica, individual, econômica e social.
Para atender a essas reivindicações e conferir maior justiça social na concessão
do BPC, após um longo processo de construção, foi implantado a partir de junho de 2009
um novo modelo para avaliação social das pessoas com deficiência que requerem o
benefício, baseado na Classificação Internacional de Funcionalidades, Incapacidades e
Saúde - CIF1.
Através de um instrumental próprio, que contempla informações como:
condições de moradia; disponibilidade de apoio e proteção da família; acesso a serviços,
sistemas e políticas públicas; qualidade das relações e interações interpessoais;
possibilidade de participação em atividades da vida comunitária, social e cívica; entre outras,
a avaliação social começou a ser operacionalizada com o importante desafio de, juntamente
com um novo modelo de avaliação médico-pericial, contribuir para essa almejada justiça
social aos requerentes do BPC.
A singularidade desta nova abordagem de avaliação para o reconhecimento do
direito das pessoas com deficiência ao BPC impulsionou a autorização do Concurso Público
para 900 assistentes sociais do INSS, o qual foi realizado em janeiro de 2009 e cujas
assistentes sociais aprovadas, entre elas a autora da presente pesquisa, já assumiram suas
atividades, configurando-se como importante passo para o fortalecimento da categoria
dentro da instituição.
1
A Classificação Internacional de Funcionalidades, Incapacidades e Saúde- CIF, aprovada pela Organização
Mundial de Saúde, permite classificar a nível mundial, a funcionalidade, a saúde e a deficiência do ser humano.
É adotada em 191 países, entre os quais o Brasil, trazendo um novo paradigma que se contrapõe às idéias
tradicionais de saúde e doença. Este assunto será aprofundado no 3º capítulo.
15
Percebendo que a prática profissional se constitui em condição e espaço
privilegiado para apropriação das potencialidades de intervenção e, consciente de que o
profissional, especialmente na área social, não pode perder a oportunidade de compreender
os limites e possibilidades de sua ação cotidiana no sentido de construir novas formas de
ação, a perspectiva investigativa da prática impõe-se como exigência básica da profissão e
não como circunstância opcional.
Esta dimensão investigativa da prática é ressaltada em Iamamoto (2001, p. 262)
que afirma,
[...] de fato, a pesquisa de situações concretas que são objetos do trabalho
do assistente social, é o caminho necessário para a compreensão dos
fenômenos particulares com os quais o assistente social lida no seu
cotidiano, alimentando a elaboração de propostas de trabalho fincadas na
realidade e capazes de acionar possibilidades de mudança nela existentes.
Demonstra-se assim, a necessidade de construir um estudo reiterado e crítico
das práticas cotidianas, que possibilite ao profissional apropriar-se de um saber para
subsidiar a construção de um fazer competente. Sob este aspecto, a particularidade de
pesquisar o fazer profissional torna o estudo em questão singular. Segundo Baptista (1992,
p.89)
a especificidade que particulariza o conhecimento produzido pelo serviço
social é a inserção de seus profissionais em práticas concretas. O assistente
social se detém frente às mesmas questões que os outros cientistas sociais,
porém o que o diferencia é o fato de ter em seu horizonte um certo tipo de
intervenção: a intervenção profissional. Sua preocupação é com a incidência
do saber produzido sobre a sua prática: em serviço social, o saber crítico
aponta para o saber fazer crítico.
Por outro lado, é preciso ter o cuidado para se afastar das pré-noções do senso
comum, arraigadas na familiaridade que se tem com o objeto de pesquisa. Ou seja, efetuar
a construção do objeto de forma a não se tornar objeto do problema que se toma como
objeto, como diria Bourdieu (1998).
Tomando como pressuposto que o objeto deve ser pensado relacionalmente,
conforme este mesmo autor, não se pode perder de vista também que o fazer profissional
está inserido em um determinado contexto institucional. Conforme Behring (2003, p.113), “A
previdência social tem sido palco de experimentações da chamada reforma gerencial do
Estado, rompendo com a administração burocrática”. Segundo essa autora, existem fortes
16
pressões no sentido da apresentação de resultados, mas não sob a ótica da cidadania, e
sim fiscal, acompanhando as tendências gerais do ajuste neoliberal, que vem intensificando
formas de inviabilizar a seguridade social tal como foi concebida pela Constituição de 1988.
Dentro desse contexto, que restringe a cobertura social e o acesso a direitos, e
tendo em vista a mudança de paradigma implantada a partir de agosto 2009 para o
processo de reconhecimento destas pessoas a este direito, mas sem querer assumir o risco
de incorrer em avaliações precipitadas acerca do impacto do novo modelo de avaliação
social na vida dos beneficiários, o presente estudo propõe analisar a implantação do novo
modelo de avaliação para o acesso ao BPC, a partir da ótica dos profissionais, a respeito
dos aspectos facilitadores e/ou dificultadores nesse processo.
O problema da investigação que embasa esta pesquisa busca responder à
seguinte questão: como se apresentam, na concepção das assistentes sociais, as condições
éticas e operacionais para a implantação do novo modelo de avaliação para o acesso das
pessoas com deficiência ao BCP?
O objetivo geral constitui-se, então, em analisar como se apresentam as
condições éticas e operacionais para implantação do novo modelo de avaliação para o
acesso ao BCP sob a ótica das assistentes sociais do INSS. Desdobram-se, ainda, como
objetivos específicos: contextualizar a trajetória da proteção social no Brasil, resgatando a
interface da Previdência com a Assistência Social e situando o BPC neste processo;
identificar os direitos das pessoas com deficiência, resgatando o percurso feito pela política
até a implantação do novo modelo de avaliação; analisar, as interfaces da nova atividade
assomada com a operacionalização do modelo, com a articulação junto à perícia médica e
com as condições éticas e técnicas para a sua realização; analisar a contribuição do novo
modelo para o acesso aos requerentes do benefício.
Os pressupostos da pesquisa são dois: o primeiro refletirá que as condições
para a implantação do novo modelo de avaliação para o acesso ao BCP não contribui para
sua operacionalização da forma como foi prevista pelo Grupo de Trabalho (GT) que o
elaborou; o segundo supõe que a avaliação social é vista pelos profissionais do Serviço
Social do INSS como oportunidade de fortalecimento do projeto ético, político e profissional
na instituição.
17
A pesquisa se desenvolve em quatro capítulos tendo como principal categoria de
análise a Proteção Social. O primeiro capítulo, teórico, tece reflexões sobre a trajetória da
Proteção Social, resgatando a interface da Previdência com a Assistência Social, situando o
BPC neste processo e analisando os desafios das políticas de proteção social para pessoas
com deficiência, entre eles a avaliação social. O segundo capítulo contextualiza a Gerência
Executiva Fortaleza como local da investigação, exemplificando a realidade das APS da
Gerência Executiva Fortaleza através de um relato sobre a APS Russas, o local de
intervenção profissional da autora da pesquisa. O terceiro situa os interlocutores da
investigação, levando em conta a trajetória do Serviço Social no espaço sócio-ocupacional
do INSS até os dias atuais. O capítulo subsequente trata da Metodologia e o último capítulo
analisa o novo modelo de avaliação, considerando a ótica dos profissionais sobre a
implantação desse novo paradigma para qualificar o processo de reconhecimento do direito
ao BPC.
Enfim, é indiscutível a importância do BPC enquanto benefício assistencial, dada
a sua contribuição para a manutenção de condições mínimas de vida para aquelas pessoas
com deficiência que se encontram em situação de pobreza. Porém, seus critérios de acesso
há muito vêm sendo classificados como excludentes, inclusive no que diz respeito à
avaliação do grau de incapacidade das pessoas com deficiência.
Neste sentido, para além da expectativa acadêmica, acredita-se que este estudo
possa contribuir para analisar se a mudança de paradigma ocorrida a partir de 2009 tem, de
fato, qualificado o processo do reconhecimento do direito dessas pessoas ao benefício,
possibilitando um olhar crítico acerca do assunto o que poderá contribuir para aprimorar
esse serviço prestado à população, bem como para ensejar possibilidades concretas de
enfrentamento dos problemas e restrições ao benefício.
Para consolidar este trabalho científico, recorreu-se à pesquisa de abordagem
qualitativa e quantitativa. Entre os teóricos elencados se sobressaem Couto (2004), Mota
(2008) e Sposati (2008) nas discussões sobre a proteção social e do Benefício de Prestação
Continuada; Diniz (2010) nas discussões sobre pessoas com deficiência e sobre o novo
modelo de avaliação social para acesso ao BPC; Yazbek (2008) e Cartaxo (2008), nas
análises sobre a trajetória do Serviço Social no espaço sócio-ocupacional da Previdência.
18
2 PROTEÇÃO SOCIAL: ASPECTOS HISTÓRICOS
Durante muito tempo, a questão da pobreza foi tratada a partir da caridade que
surgia da iniciativa particular de grupos ou frações de classe que se organizavam
principalmente por intermédio da Igreja. A Lei dos Pobres, na Inglaterra, seria um dos
exemplos mais eloquentes desse fato. As ações do Estado, por sua vez, eram pautadas na
repressão policial e, posteriormente, nas ações de cunho assistencialistas e paternalistas.
No final do século XIX, alguns países ocidentais capitalistas adotaram medidas
de proteção social, cujos sistemas reúnem um conjunto de práticas na área da previdência,
saúde e assistência social e se relacionam estreitamente com as necessidades de criação
de mecanismos voltados para a reprodução ampliada da força de trabalho, visando à
retomada das condições necessárias à valorização do capital. Esses sistemas tornam-se
amplamente reconhecidos a partir dos anos 30 e expandem-se universalmente a partir da
década de 40.
A partir desta época, o Estado e os setores dominantes da sociedade,
impulsionados pela necessidade de criar mecanismos que favorecessem a retomada do
processo de acumulação capitalista, adotam o pensamento Keynesiano e, com isso, o
chamado Estado de Bem Estar Social 2, fruto de pacto com a classe trabalhadora, de modo
a amenizar as pressões dessa classe. No caso brasileiro, os dirigentes passam a ponderar
que a questão social poderia deixar de ser considerada um problema de polícia para ser
tratada como um problema político.
O agravamento da situação da pobreza e exploração dos trabalhadores, somado
à necessidade de regular os conflitos entre capital e trabalho, acirrados pela transição do
capitalismo concorrencial para a fase monopolista, impuseram a obrigação de se pensar a
proteção social e seu papel na viabilização do acesso a determinados bens e serviços que
possibilitassem a reprodução dos trabalhadores e, portanto, a acumulação capitalista.
Importante destacar que a constituição, inicialmente, de um Estado Social
regulador e claramente intervencionista fornece muitas bases para a formação do Estado de
2
O keynesianismo, doutrina teórica considerada base da implantação de uma das mais importantes formas de
regulação da atividade econômica do sistema capitalista, propunha que o governo deveria promover a
construção maciça de obras públicas, o que incentivaria o aumento do consumo dos produtos postos à venda e
garantiria o pleno emprego.
19
Bem Estar Social. A literatura especializada no assunto dedica grande atenção à
identificação dos fatores que determinaram as diferenças na construção dos vários tipos de
Estado de Bem Estar Social.
De acordo com Aureliano e Draibe (1989), enquanto para a escola teórica
marxista de tipo funcionalista, este modelo aparece historicamente como exigência da
industrialização ou da acumulação do capital, para marxistas de tipo conflitualistas, ele
aparece como produto da mobilização sindical e da luta política de classes.
Concorda-se com Mota (2008), que essas duas correntes interpretativas devem
ser vistas em conjunto, no sentido de explicar esses novos campos de intervenção estatal,
tendo em vista que estas ações fazem parte de um processo mais amplo de valorização do
capital, o qual adquire diferentes influências e expressões em cada país, a depender de
variados elementos relacionados às correlações de forças existentes, como afirma Oliveira,
(2003)
[...] as lutas sociais; a força política dos grupos organizados; as condições
econômicas gerais, ou seja, o padrão de acumulação capitalista, o
desenvolvimento das forças produtivas, em determinado momento
histórico.(p. 19)
O fato é que de acordo com a mesma autora, sendo financiada pelo fundo
público, criado através dos impostos arrecadados pelo Estado, a proteção social encontrase no centro da disputa entre capitalistas e trabalhadores que buscam respectivamente
garantir a acumulação do capital e a reprodução da força de trabalho, obtendo vantagem o
grupo que tiver maior força de organização. Neste sentido, os sistemas de proteção social
adquiriram configurações particulares, apresentando perfis diferenciados em cada país,
influenciados pela trajetória do desenvolvimento do capitalismo em cada um deles.
2.1 A experiência brasileira
Conforme Oliveira (2008), um dos elementos para se compreender a construção
do sistema de proteção social é a origem do Estado. No caso brasileiro, cuja origem do
Estado foi fortemente marcada pela tradição patrimonialista, em que prevalecia o sistema de
troca de favores clientelistas, o acesso a bens e serviços públicos muitas vezes era mediado
por essas práticas.
20
A herança portuguesa de relação direta do governante com a população
contribuiu para um fenômeno vivenciado, não só no Brasil, mas em vários países da
América Latina, o populismo, cujo expoente maior foi Getúlio Vargas, que iniciou a
construção do sistema de proteção social brasileiro na década de 1930.
Esse sistema foi estruturado mediante a assistência aos pobres e previdência
para os assalariados, diferente dos sistemas europeus, caracterizados pela ampla e
universal cobertura social. Tornou-se consenso que na história brasileira, não se constituiu
um sistema de seguridade social próximo do modelo que ficou conhecido como Welfare
State. Talvez seja mais coerente considerar que, neste país, não se tenham implementado
mais do que apenas algumas políticas de bem-estar social.3
Do ponto de vista da proteção social, os governos que administraram o País no
período de 1930 a 1964 restringiram sua atuação quase exclusivamente ao favorecimento
do crescimento da industrialização, dirigindo as políticas sociais aos trabalhadores urbanos,
deixando a maioria dos trabalhadores rurais brasileiros da época, sem nenhuma assistência.
Pode-se chegar a uma primeira síntese com base em Couto (2004), segundo a
qual em um sistema de proteção social formulado pelo Poder Executivo e voltado ao
trabalho urbano-industrial, as políticas sociais podem ser caracterizadas como políticas de
recorte seletivo, dirigindo-se a um grupo específico, e fragmentadas, pois respondem de
maneira insuficiente às demandas.
Algumas características do sistema em discussão podem ser assimiladas com
base nas reflexões de Draibe (1993). A autora considera o um sistema conservador, com
fortes marcas corporativistas e clientelistas, o que se confirmaria mediante análise dos
critérios de inclusão e exclusão dos benefícios sociais, notadamente: a posição ocupacional
e os rendimentos auferidos, a exemplo da expansão das Caixas de Aposentadoria e Pensão
(CAPs)4, da criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs)5 das categorias de
maior força organizativa e financeira.
3
Welfare State pode ser compreendido como um conjunto de serviços e benefícios de alcance universal
promovido pelo Estado visando garantir um equilíbrio entre o avanço das forças de mercado e uma relativa
estabilidade social, suprindo a sociedade de benefícios sociais capazes de gerar um mínimo de base material
para que possa enfrentar os efeitos negativos de uma estrutura de produção capitalista que traz a desigualdade
e a exclusão em seu bojo.
4
A primeira CAP foi criada em 1923, por meio da Lei Eloy Chaves, e dirigia-se aos ferroviários. É baseada nessa
estrutura que se deu a expansão da Previdência no Brasil, a partir de 1930. Couto (2004, p. 96)
21
Vale lembrar que, embora esses institutos cumprissem o propósito de cobrir as
demandas de seus trabalhadores filiados, sua presidência era instituída por indicações do
governo, apresentando-se assim como espaço privilegiado para a manutenção do controle
dos trabalhadores.
Configurando a perspectiva clientelista e assistencialista dos elementos que,
direta ou indiretamente foram assimilados pelo sistema de proteção social brasileiro, está a
extinta Legião Brasileira de Assistência (LBA). Criada em 1942, buscando legitimidade junto
à população pobre, esta instituição, comandada pela primeira dama do país, na época Darcy
Vargas, possuía ações de cunho clientelista e persistiu como política assistencial brasileira
por muitos anos, até 1995, quando foi extinta no primeiro dia do governo de Fernando
Henrique Cardoso.
A LBA assegurava estatutariamente sua presidência às primeiras damas da
República e estendia sua ação às famílias da grande massa não previdenciária, atendendo
a situações de calamidade com ações pontuais, urgentes e fragmentadas (SPOSATI, 2008).
Também data desta época, mais especificamente de 1943, a criação da
Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943,
sancionada pelo então presidente Getúlio Vargas, que unificou toda legislação trabalhista
então existente no Brasil, numa clara tentativa de reforçar e dar visibilidade à constituição de
um rol de direitos trabalhistas que legitimava o governo perante os trabalhadores e facilitava
a mediação das relações entre capital e trabalho.
Importa destacar a tentativa de ruptura com o compromisso das políticas sociais
unicamente com os trabalhadores urbanos, ocorrida durante o período democrático dos
anos de 1950 até o início dos anos 60, especialmente no curso do Governo de Juscelino
Kubitscheck, através do Plano de Metas6, porém essa tentativa foi fracassada.
5
Esses Institutos congregavam os trabalhadores brasileiros no âmbito de sua competência. São exemplos de
IAPs: o Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos (IAPM), o Instituto de Aposentadoria e Pensão dos
Comerciários (IAPC), o Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Bancários (IAPB), entre outros.
6
Planejamento que definia a orientação político, econômica e social para desenvolver o Brasil 50 anos em 5.
Esse ideal desenvolvimentista foi consolidado num conjunto de 30 objetivos a serem alcançados em diversos
setores da economia, que se tornou conhecido como Plano de Metas. Elaborados com base em estudos e
diagnósticos realizados desde o início da década de 1940 por comissões econômicas, esse plano mencionava
cinco setores básicos da economia, abrangendo várias metas cada um, para os quais os investimentos públicos
22
Destaca-se também ser, dessa época, a unificação dos benefícios da
Previdência, através da aprovação da Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), de 1960,
universalizada para todos os trabalhadores urbanos do mercado formal. Sua centralização
administrativa somente se deu em 1966 com a criação do Instituto Nacional de Previdência
Social (INPS). Note-se que, até então, os trabalhadores rurais, embora maioria no país, não
tinham sido alvo de legislações que garantissem proteção social.
Observa-se assim que, do ponto de vista da instituição de direitos sociais, os
governos que administraram o Brasil neste período restringiram-se à atuação quase
exclusiva na área trabalhista, nesse sentido, beneficiando apenas uma pequena parcela dos
trabalhadores urbanos, que conseguiram, por intermédios de suas organizações e em
consonância com o projeto de desenvolvimento da época, garantir alguns direitos
trabalhistas, conferidos tão somente como benefícios sociais. (COUTO, 2004)
Não obstante tais medidas, os trabalhadores brasileiros não dispunham de
direitos universais nesse campo. Conforme Mota (2008), havia uma divisão dos benefícios
aos trabalhadores em dois tipos, tais como: aqueles contratados pelo setor monopolista, a
quem cabia a maioria dos direitos trabalhistas conquistados até então e aqueles do setor
não monopolista, que trabalhavam com vínculos precarizados e a quem se destinavam as
políticas residuais.
A partir da década de 1970, em plena vigência da ditadura militar, instalada em
1964, e sua proposta de promover a integração do Brasil à ordem econômica internacional,
o Estado promoveu algumas mudanças no âmbito das políticas sociais. A necessidade de
legitimação do modelo econômico e político, adotado pelo regime, com seu projeto de
internacionalização do país impôs a necessidade de ampliação da cobertura de alguns
programas sociais.
e privados deveriam ser canalizados. Os setores que mais recursos receberam foram energia, transportes e
indústrias de base, num total de 93% dos recursos alocados. Esse percentual demonstra por si só que os outros
dois setores incluídos no plano, alimentação e educação, não mereceram o mesmo tratamento dos primeiros. A
construção de Brasília não integrava nenhum dos cinco setores. Ao final dos anos JK, muitos foram os avanços,
e muitas foram as críticas à opção de JK pelo crescimento econômico com recurso ao capital estrangeiro, em
detrimento de uma política de estabilidade monetária.
23
Além da criação do Ministério da Previdência e Assistência Social (1974) e da
instituição do Sistema Nacional de Previdência Social7 (1977), data dessa época a criação
do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (1966) e a extensão dos benefícios
previdenciários aos trabalhadores rurais com o FUNRURAL (1963). Foi instituída também a
Renda Mensal Vitalícia (RMV), em 1974, restrita àqueles trabalhadores com mais de 70
anos que tivessem trabalhado e contribuído por pelo menos 12 meses, atendendo às
demandas dos idosos que haviam sido expulsos do mercado de trabalho sem garantias de
sobrevivência.
Tornou-se consenso que, durante a década de 70, enquanto surgiam nos países
desenvolvidos as primeiras críticas ao Welfare State, assistia-se no Brasil, o período
conhecido como milagre brasileiro, caracterizado por uma relativa ampliação das políticas
de seguridade social.
Além de ampliação de algumas políticas, a década de 1970, com seu conhecido
período denominado “milagre brasileiro”, apresentou também, de acordo com Rocha (2006),
crescimentos econômicos consideráveis, o que influenciou diretamente na redução
significativa da pobreza absoluta, o que não pode ser comemorado, tendo em vista que o
rápido crescimento de renda veio junto com o aumento da desigualdade de renda e seus
conhecidos efeitos concentradores. Segundo esta autora [...] embora a queda da pobreza
absoluta que se observou no período 1970-1980 tenha sido significativa – a proporção de
pobres no país caiu à metade –, ficou aquém da que seria possível atingir sob condições
distributivas mais favoráveis. (p. 33)
Fora isso, a ditadura deixou um legado para o país que inclui: a ampliação do
déficit público; o endividamento externo; uma forte crise fiscal, resultado da diferença entre
arrecadação e gastos pelo governo com a área social; e uma crescente mobilização da
população pela redemocratização e pelo enfrentamento da questão social, decorrente do
alto nível de concentração de renda do período, que gerou uma sociedade extremamente
desigual.
7
O SINPAS foi instituído em 1979 e congregou o Instituto Nacional de Previdência Social ( INPS), o Instituto
Nacional de Assistência Médica da Previdência Social ( INAMPS), a Fundação Nacional do Bem-Estar
do Menor (FUNABEM), a Legião Brasileira de Assistência (LBA) e a Central de Medicamentos (CEME).
24
Os novos meios de participação incluíram também a inserção no processo de
construção de um novo estatuto legal para no país, pautado, ao menos do ponto de vista do
discurso oficial, no “deslocamento do campo particular para a universalização dos direitos,
não mais centrados nos méritos, mas nas necessidades” (COUTO, 2004 p. 186).
Por sua vez, a orientação macroeconômica adotada na década de 1980 em
quase todos os países do mundo, inclusive no Brasil, expandiu ainda mais o número de
pobres, resultante dos períodos anteriores. Seguindo as orientações indicadas no Consenso
de Washington8, este período foi caracterizado pela lógica do Estado, máximo no que diz
respeito à intervenção para os interesses do capital e mínimo para a intervenção no campo
das políticas sociais para o povo.
Dessa forma, as políticas sociais contemporâneas à época da redemocratização
do País “se apresentaram por meio de programas fragmentados, assistemáticos e seletivos,
como o do leite de José Sarney” (COUTO, 2004 p. 153), preservando características que
remontam ao tempo dos governos paternalistas e/ou autoritários com suas práticas
clientelistas.
Nesse contexto de mudanças políticas, econômicas e sociais, foi promulgada a
Constituição Federal de 1988. Considerada um avanço no que diz respeito à criação de um
sistema de proteção social, possui, como um de seus princípios fundamentais, a dignidade
da pessoa humana e, como um de seus objetivos, erradicar a pobreza e a marginalização e
reduzir as desigualdades sociais e regionais.
Para tentar cumprir seus preceitos, apesar de ter sido instituída em meio a um
forte movimento de reforma do Estado, disciplinou em seu artigo 194 a Seguridade Social,
compreendendo “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da
sociedade, destinado a assegurar os direitos relativos à Saúde, à Previdência e à
Assistência Social” (BRASIL, CONSTITUIÇÃO FEDERAL 1988).
A Seguridade Social brasileira foi bastante discutida durante a vigência da
Assembléia Nacional Constituinte, alcançando-se um pacto de cidadania com base nas
8
Neste período, “o Brasil se tornou signatário do acordo firmado com os organismos financeiros internacionais,
como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI), por meio das orientações contidas no Consenso
de Washington” (COUTO, 2004 p. 144) o qual subordina os interesses do social ao econômico.
25
políticas de Saúde, Previdência Social e Assistência Social, no qual a Saúde é direito de
todos e dever do Estado, com acesso universal; a Previdência Social é organizada sob a
forma de regime geral e possui caráter contributivo; e a Assistência Social deve ser prestada
a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social.
Neste sentido, a Constituição Federal de 1988 ofereceu a oportunidade de
reflexão e mudança, inaugurando um padrão de proteção social afirmativo de direitos, capaz
de superar as práticas assistencialistas e clientelistas. Entretanto, tendo em vista a
orientação neoliberal adotada no país, as garantias constitucionais, especialmente no âmbito
da proteção social, foram alvo de ressignificação pelos governos, que utilizaram para isto as
legislações ordinárias subseqüentes sob variados argumentos, um dos quais sustentava
que estes direitos tornavam o país ingovernável.
A desconstrução do conceito de proteção integral, proposto no texto
constitucional, começa pela não criação de uma instituição capaz de agregar as três
políticas da seguridade social de forma a promover ações coordenadas e capazes de cobrir
contingências sociais a todos os que se encontrem em estado de necessidade, seja, por
doença, por desemprego, por deficiência, etc.
Por este motivo, Werneck Vianna (2004) considera que, do ponto de vista da
estrutura formal, o Brasil possui um sistema de proteção social capaz de reduzir as
desigualdades sociais do país, mas, por outro lado, a consolidação e expansão desse
sistema foram prejudicadas pela sua desfiguração através da legislação infraconstitucional.
Segundo a autora, “a seguridade social brasileira foi praticamente ignorada pelos governos
que se sucederam desde a promulgação da Carta Magna...” ( p. 1).
O legado destes governos para a área social, não obstante o crescimento na
área econômica, inclui poucas ações, com esforços e recursos ínfimos, que não trouxeram
mudanças significativas para o quadro social do país. Soma-se a isso, a transferência da
responsabilidade do Estado dos programas sociais para a sociedade civil através de forte
apelo ao voluntariado, tendo como expoente deste processo a criação, em 1995, do
Programa Comunidade Solidária9. Evidencia-se aí o completo isolamento da Lei 8.742/93 -
9
O Programa Comunidade Solidária foi criado em 1995, pelo Governo de Fernando Henrique Cardoso,
constituindo-se enquanto principal estratégia para enfrentamento da pobreza nesse governo. De acordo com a
análise de Silva (2001), seria uma nova estratégia para enfrentar a pobreza e a exclusão social, mediante a
articulação de ações já desenvolvidas por diferentes Ministérios, numa perspectiva descentralizada e com a
26
LOAS, que já deveria estar implementada.
Concorda-se com Rocha (2006) que, a partir da década de 1970, o país cresceu
e se modernizou, situando-se hoje, a nível mundial, entre os países de renda média,
exibindo um produto interno capaz de oferecer condições de vida adequadas para todos. O
aumento da renda fez declinar a pobreza absoluta, entretanto, níveis elevados de pobreza
persistem em função da enorme desigualdade da distribuição de rendimentos.
Werneck Vianna (2004) argumenta ainda, como prova de sua afirmação, a
inexistência institucional da Seguridade Social, esfacelada em três políticas, cada uma com
suas diretrizes específicas e comandos distintos na esfera federal. Mais do que isso, ela
aponta a nítida inversão da lógica constitucional, que coloca a Seguridade Social como parte
da previdência e não ao contrário, e exemplifica:
No regulamento da Previdência Social, aprovado pelo decreto 3.048, de maio
de 1999, estão listados quatro títulos: I) Da Seguridade Social; II) Da Saúde;
III) Das Assistência Social; Da Previdência Social. A Seguridade, portanto,
deixou de ser o sistema abrangente, integrador das políticas previdenciárias,
assistencial e de saúde, tornando-se apenas parte da Previdência. (VIANA,
2004, p. 10)
A Previdência Social deve ser entendida, segundo Duarte (2003), como sistema
de cobertura dos efeitos de contingências associadas ao trabalho. Possui caráter
contributivo e tem como objetivo ofertar benefícios e serviços ao segurado que, por algum
motivo, esteja impossibilitado de exercer suas atividades laborativas. Esta política pode ser
comparada a um seguro que tem como bem tutelado a capacidade de trabalho do
contribuinte.
Ocorre que um dos segmentos incluídos neste sistema, no caso os Segurados
10
especiais , possui baixa capacidade contributiva, motivo pelo qual deveriam figurar como
beneficiários da Seguridade Social e não da Previdência Social como está ocorrendo. Essa
inversão, segundo Werneck Vianna, possui a clara intenção de demonstrar falsamente “a
participação e parceria da sociedade civil. Visava incentivar ações em duas frentes; atribuição de um selo de
prioridade e gerenciamento de programas de diferentes Ministérios que tivessem maior potencialidade de
impacto sobre a pobreza e identificação dos municípios que apresentassem maior concentração de pobreza,
onde os programas seriam desenvolvidos. Foi interrompido em 1998, depois de percebida sua limitada eficácia
no enfrentamento da pobreza no Brasil.
10
Os segurados especiais são os trabalhadores rurais e os pescadores artesanais que produzem
individualmente ou em regime de economia familiar e não utilizam empregados para essas atividades.
27
falência
do
sistema,
identificando-o
tão
somente
como
previdência
social
[...],
desconsiderando receitas constitucionalmente criadas para financiar ações e benefícios”
(2004 p. 15) da seguridade social, o que justificaria a necessidade das reformas propostas
pelo governo.
Além da demora11, a restrição e até mesmo negação de direitos foram
características comuns das leis ordinárias que regulamentaram a Constituição Federal de
1988, especialmente no que se refere ao campo da Seguridade social.
A aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), por exemplo, exigiu
um complexo procedimento de organização da sociedade para garantir os princípios
preconizados na Carta Magna. Sua deliberação esbarrou em forças conservadoras que
fizeram com que a Assistência Social somente fosse regulamentada cinco anos depois da
promulgação da Constituição, através da lei nº 8.742 de 07/12/1993, onde se lê:
A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de
Seguridade Social não contributiva, que provê mínimos sociais, realizados
através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da
sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. (LOAS,
Art. 1°)
A LOAS (1993) surge em um contexto bastante adverso ao campo das políticas
sociais, busca superar as antigas práticas assistenciais destinadas àqueles que não
conseguiam ingressar no mercado de trabalho e, portanto, estavam sem proteção social via
políticas trabalhistas. Esta lei, em consonância com o texto constitucional, inova em relação
a seus princípios quando, entre eles, preconizam a “universalização dos direitos sociais, a
fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas” (LOAS,
art. 4º), desvinculado de contribuição
.
Entretanto, embora sancionada e em vigência, a LOAS foi ignorada pelos
governos que se seguiram após sua criação (Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique
Cardoso). Embora aprovada por Itamar Franco, e em um contexto completamente adverso,
a assistência social precisou encontrar espaço para se firmar enquanto política. É preciso
lembrar que a demora na regulamentação da Assistência Social ocasionou um grande lapso
de tempo entre o anúncio dos direitos e o seu efetivo reconhecimento. Entre eles, o direito
ao Benefício de Prestação Continuada - BPC, previsto na Constituição Federal e pela LOAS,
11
A Lei Orgânica da Saúde demorou dois anos para ser sancionada, a Lei dos Planos de Custeio e Benefícios
da Previdência Social demorou três anos e a Lei Orgânica da Assistência Social demorou cinco anos para ser
sancionada.
28
mas que somente foi regulamentado através do Decreto nº 1.744, de 5 de dezembro de
1995 e posto em execução em janeiro de 1996.
Esse benefício foi o primeiro mínimo social12 não contributivo garantido
constitucionalmente a idosos e pessoas com deficiência, independente da sua condição de
trabalho e incluiu o Brasil no circuito dos países afiançadores de mínimos sociais por meio
de políticas de garantia de renda para além dos seguros sociais.
Os programas de transferência de renda, em geral, vêm consolidando-se nas
últimas décadas e contribuindo de forma decisiva no fortalecimento do combate à pobreza,
no que concerne ao aumento da renda e diminuição da desigualdade. De acordo com o
comunicado nº 59 do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA (p.18),
Em 1978, 26,9 milhões de pessoas viviam com menos de ¼ de salário
mínimo per capita; sem as transferências, este número aumentaria 18%,
pulando para 31,8 milhões. Já em 2008, eram 18,7 milhões nesta situação,
mas, sem as transferências, seriam 40,5 milhões, ou seja, mais do que o
dobro (aumento de 116%). A incidência da pobreza entre idosos, em
especial, pôde ser quase eliminada graças às políticas previdenciárias e
assistenciais.
Embora restrito, o BPC possui um papel importante na política de assistência
social, inclusive no que diz respeito ao impacto financeiro no orçamento desta política,
sendo responsável, conforme Gomes (2004), por quase todo o orçamento destinado a esta
política.
Os recursos do BPC compõem, junto com a Renda Mensal Vitalícia (RMV), no
âmbito do Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS, o rol das Despesas Obrigatórias13.
De acordo com o Relatório de Execução Orçamentária e Financeira do FNAS, “a dotação
aprovada para a execução das despesas obrigatórias tem participação expressiva,
representando 93,11% do orçamento geral aprovado para o Fundo Nacional de Assistência
Social”.
12
De acordo com Silva (1997), a renda mínima é entendida como uma transferência monetária a indivíduos ou a
famílias, prestada condicional ou incondicionalmente, complementando ou substituindo outros programas sociais,
objetivando garantir um patamar mínimo de satisfação de necessidades básicas. No caso brasileiro, essa
provisão de mínimos sociais, introduzida na agenda política brasileira nos anos1990, é tida como “mínimos de
subsistência” e assume a forma de uma resposta isolada e emergencial aos efeitos da pobreza absoluta.
13
De acordo com a nota explicativa da execução orçamentária e financeira do FNAS, “o orçamento de 2010 se
subdivide em despesas obrigatórias e despesas discricionárias, sendo as despesas obrigatórias aquelas que
constituem obrigações constitucionais e legais e não podem ser objeto de contingenciamento e pagamento,
enquanto as despesas discricionárias são aquelas em que o governo possui poder de deliberação sobre sua
execução, conforme prioridades estabelecidas, e podem ser objeto de contingenciamento”.
29
Em relação ao investimento de recursos públicos no BPC, percebe-se um
grande salto: de um montante de R$ 172, 342 milhões, utilizados para o pagamento do
benefício no primeiro ano de implantação, em 1996, foi necessário quantia superior a 10
bilhões de reais para o pagamento dos benefícios apenas no primeiro semestre de 2010,
segundo o mesmo relatório do FNAS (2010).
Segundo o Boletim Estatístico da Previdência Social, em agosto de 2010 o BPC
beneficiou 3.315.771 usuários em todo o Brasil. Ainda de acordo com o mesmo Boletim,
somente em agosto de 2010, por exemplo, foram concedidos 32.488 benefícios no país.
Desse total, 17.250 (53%) foram para pessoas com deficiência e 15.238 (47%), para idosos
com 65 anos ou mais.
Neste sentido, concorda-se com Sposati (2008) que, exceto pelo BPC, do ponto
de vista dos direitos que lhe coube assegurar, a LOAS seria um ordenamento jurídico que
contem mais potencialidades do que garantias.
Alguns benefícios, embora previstos na LOAS/93 como os benefícios eventuais,
mesmo que se relacionem de uma forma geral com direitos sociais, dependem de ações e
deliberações de quem está no exercício do poder, podendo ser alterados ou mesmo extintos
quando da troca de seus governantes. O mesmo não ocorre com o BPC, já que este
encontra-se amparado constitucionalmente e legitimado como política pública de direito, não
podendo deixar de existir face às alternâncias de governos e governantes.
Fávero (2004), por sua vez, considera uma lástima a forma como a LOAS
disciplinou o acesso ao BPC, segundo ela, “praticamente inviabilizando este acesso, ou,
quando não, transformando a obtenção do benefício num ATESTADO de incapacidade” (p.
183).
Uma análise mais detalhada da trajetória e da forma de concessão desse
benefício possibilita visualizar o caráter restritivo e a perversa lógica da extrema
seletividade, presente nesse que é considerado o carro-chefe da política de assistência
social, bem como na própria política, o que gera, entre outras coisas, a exclusão de um
grande contingente de pessoas do acesso ao direito legalmente constituído.
30
2.2 O Benefício de Prestação Continuada e seus critérios de acesso
O BPC é o primeiro mínimo social não contributivo garantido a idosos e
deficientes brasileiros. Considerado dispositivo de proteção social, visa garantir um valor
básico de renda às pessoas com deficiência consideradas incapacitadas para a vida
independente e para o trabalho e às pessoas idosas acima de 65 anos de idade, cuja renda
familiar mensal per capita seja inferior a ¼ do salário mínimo.
Por ser operacionalizado pelo INSS, o BPC teve uma trajetória inicial apartada
da assistência social e desarticulada das demais ações, experimentando um distanciamento
do ponto de vista da condução da política, sem visibilidade e sem sua apropriação. Não é
sem razão que se confunde o BPC com a aposentadoria previdenciária, confusão feita tanto
por beneficiários como pela sociedade em geral.
Regulamentado atualmente pelos Decretos nº 6.214 de 26 de setembro de 2007
e nº 6.564 de 12 de setembro de 2008, substituiu a Renda Mensal Vitalícia (RMV) que, no
âmbito da Previdência, concedeu, entre 1975 e 1996, uma renda a pessoas idosas e com
deficiência que comprovassem sua incapacidade para o trabalho.
Dentre as iniciativas para imprimir um novo modo de conceber e gerir o BPC, o
advento do Sistema Único de Assistência Social foi fundamental e, com esse, a nova Política
Nacional de Assistência Social – PNAS/2004 e a Norma Operacional Básica –
NOB/SUAS/2005, vislumbrando o lugar do BPC. Devido à sua natureza e grau de
complexidade, o BPC passou a integrar o conjunto de ações da Proteção Social Básica que
é a modalidade de atendimento, prevista na PNAS, destinada à população que vive em
situação de vulnerabilidade social, decorrente de pobreza, privação ou fragilização de
vínculos. Conforme Gomes (2005, p.61):
O BPC encontra sua identidade na proteção básica, pois visa garantir aos
seus beneficiários o direito à convivência familiar e comunitária, bem como
o trabalho social com suas famílias, contribuindo para o atendimento de
suas necessidades e para o desenvolvimento de suas capacidades e de
sua autonomia. (2005, p.61).
Entretanto, nem mesmo o advento da criação e implementação da Política
Nacional e do SUAS
alterou o “desvirtuamento” que sofreu o benefício desde sua
regulamentação, diminuindo seu potencial de proteção social.
31
Desde o início de sua concessão, há 15 anos, o acesso a esse benefício é
submetido à forte seletividade de meios comprobatórios que vão além da manifesta
necessidade, conforme o disposto na constituição. Contribui para isso a operacionalização
desse benefício pelo INSS, que submete o acesso a um direito de cidadania a uma
burocracia treinada para funcionar sob a lógica do seguro, retirando sua essência de direito
e considerando-o ajuda, sendo, inclusive, denominado por este instituto de Amparo
Assistencial.
Em relação ao critério de renda, a LOAS estabelece: “Considera-se incapaz de
prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa, a família cuja renda
mensal per capita seja inferior a ¼ do salário mínimo”. (Parág. 3º, Art. 20).
Essa definição vai ao extremo da seletividade quando considera como capaz
para manter uma pessoa com deficiência ou um idoso, a família em que cada um de seus
membros sobreviva com quantia igual a R$ 4,54 por dia, ou seja, um quarto do salário
mínimo14. Esse critério fica ainda mais perverso se levado em consideração que o público
alvo deste benefício, geralmente, possui necessidades que demandam o emprego de
recursos financeiros adicionais para a sua manutenção como, por exemplo, gastos com
tratamento e medicação decorrentes de sua própria condição.
Dessa forma, o princípio que rege o benefício está fundado na lógica da
exclusão social ao supor que uma família possa viver com um salário mínimo para suprir as
situações de vulnerabilidade decorrentes da fase da vida, bem como cobrir despesas para a
inserção da pessoa com deficiência em programas de habilitação e reabilitação, frente aos
escassos serviços públicos de atendimento.
Sabe-se que o salário mínimo brasileiro mal consegue prover as necessidades
de alimentação de uma família composta de quatro pessoas, em média, deixando
descobertas outras despesas necessárias para a manutenção da sobrevivência.
Para contabilizar os rendimentos, o BPC não considera como membros da
família os irmãos e filhos maiores de 21 anos, sogros, avós, netos e outros parentes dos
14
Levando em consideração o salário mínimo de 545,00 reais, vigente na data deste estudo.
32
beneficiários, desconsideração que não encontra respaldo legal nos princípios que regulam
a assistência social no Brasil.
Na análise de Medeiros (2010, p. 116),
Em nenhum caso a família do BPC é definida estritamente segundo a lógica
da identificação da unidade de consumo. Na verdade, o BPC replica o
conceito de família usado no sistema previdenciário, embora este tenha
propósitos totalmente distintos: o objetivo principal do conceito
previdenciário é identificar dependentes dos segurados e uma linha
sucessória para a concessão de pensões no caso de falecimento de
aposentados, ao passo que o BPC deve estimar a capacidade de uma
família de prover a manutenção de seus membros, conforme determina a
Constituição Federal.
Da mesma forma, entre as várias metodologias existentes no tratamento da
pobreza, observa-se, não somente no caso do BPC, mas em quase todos os programas
federais de transferência de renda atuais, a clara opção por uma das mais restritas
definições de pobreza, que elege a renda como única variável e principal sinalizador das
condições de acesso a bens e serviços indispensáveis à manutenção de suas vidas.
Esse enfoque absoluto da pobreza que o associa quase que exclusivamente à
insuficiência de renda vem sendo superado por diversas outras abordagens que consideram
a importância da incorporação de outros elementos na análise. Neste sentido, a análise de
Sen (1999, p.112) traz uma excelente contribuição ao debate. Para ele, é preciso incorporar
novos e importantes elementos nesta análise o que significa
[...] melhorar o entendimento da natureza e das causas da pobreza e
privação, desviando a atenção principal dos meios (e de um meio específico
que geralmente recebe atenção exclusiva, ou seja, a renda) para os fins que
as pessoas têm razão para buscar e, correspondentemente, para as
liberdades de poder alcançar esses fins. (SEN,1999, p.112).
Embora reconhecendo a importância da insuficiência de renda na análise do
fenômeno da pobreza, especialmente no mundo de relações desiguais que constituem a
sociedade capitalista, o autor propõe o alargamento das variáveis, inserindo a ideia de
pobreza como privação de capacidades.
As capacidades, segundo a análise de Sen, são definidas como atributos
potenciais da pessoa humana, através dos quais ela pode exercer certas
liberdades essenciais como: liberdades políticas; facilidades econômicas;
oportunidades sociais; garantias de transparência e segurança protetora. (p
112.)
33
Essas capacidades, segundo Sen, dependem de vários outros fatores como
idade, papéis sociais, condições epidemiológicas, etc. Para ele o papel das políticas
públicas está em contribuir para o desenvolvimento dessas capacidades.
Concordando com a análise de Sen (1999), entende-se que, ao considerar a
pobreza apenas como aferição ou não de rendimentos econômicos, contribui-se com as
estratégias de focalização dos recursos do BPC que, conforme o texto constitucional,
deveriam ser destinados a quem deles necessitam, e, no entanto, acabam sendo destinados
apenas aos mais pobres entre os pobres. Essa focalização, além de estigmatizar os
beneficiários, injustiça pessoas que, tão pobres quanto alguns outros beneficiários, acabam
ficando fora da concessão do benefício.
Ainda em relação ao critério de renda, para ser incluído, o requerente precisa
passar pelo que Sposati (2008) chamou de dupla vitimização, pois submete o seu acesso à
condição econômica da família e não a do cidadão individualmente considerado. Ou seja,
antes de o Estado atuar, ele se certifica se o demandatário não pode ser sustentado por
outrem, tornando-se subsidiário nessa responsabilidade que, por imposição constitucional, é
primeiramente sua.
Segundo Penalva (2010), a exigência de comprovação da pobreza familiar, e
não apenas da limitação da autonomia econômica individual, ocasionada pelo impedimento
físico ou mental para a vida independente e para o trabalho, já atestada pela perícia médica,
desloca o benefício do campo dos direitos individuais e o aproxima de uma política de
transferência de renda familiar.
Muito embora o beneficiário do BPC seja a pessoa com deficiência, o critério de
renda, ao exigir os rendimentos da família, pressupõe que o Estado somente deva
reconhecer o direito ao benefício no caso de a família não ser capaz de garantir a
sobrevivência dessa pessoa, tornando-se subsidiário nesta responsabilidade.
A idade mínima imputada ao idoso também foi mais um distanciamento da
norma reguladora em relação texto constitucional. A LOAS, sancionada em 1993,
determinou em seu artigo 20:
“O Benefício de Prestação Continuada é a garantia de um salário mínimo
mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com setenta anos ou
34
mais e que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção
e nem de tê-la provida por sua família”.
A LOAS determinou ainda a revisão do limite de 70 anos após dois anos, até
chegar aos 65 anos. Neste sentido, o Decreto 1.744/95 de 8 de dezembro de 1995 reduziu a
idade mínima de acesso, de 70 para 67 anos (a partir de 1º de janeiro de 1998) e previu a 2ª
alteração para 65 anos, em 1º de janeiro de 2000. Por fim, a Lei 10.741 de 1º outubro de
2003 concretizou a 2ª redução na idade mínima de acesso ao benefício para os idosos, no
caso 65 anos, surtindo efeito a partir de 1º de janeiro de 2004 e permanecendo ainda hoje,
mesmo depois de sancionado o Estatuto do Idoso que considera pessoa idosa aquela com
idade igual ou superior a sessenta anos.
Vale ressaltar que o Estatuto do Idoso ainda passou a permitir que, no cálculo da
renda per capita para o acesso da pessoa idosa, não seja considerado o valor do benefício
já concedido a outra pessoa idosa da mesma família.
No caso das pessoas com deficiência, a restrição se assevera ainda mais, tendo
em vista que, além de comprovar estar dentro do critério de renda, os requerentes precisam
comprovar também a incapacidade para a vida independente e para o trabalho, o que até
maio de 2009 era comprovado através de uma perícia médica realizada pelo INSS.
No primeiro ano de concessão (1996), essa perícia era realizada por uma
equipe multiprofissional do Sistema Único de Saúde – SUS, de acordo com o artigo 20, § 6º
da LOAS, o qual não especifica os profissionais que devem fazer parte da equipe.
A deficiência será comprovada através de avaliação e laudo expedido por
serviço que conte com equipe multiprofissional do Sistema Único de Saúde
(SUS) ou do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), credenciados para
este fim pelo Conselho Municipal de Assistência Social – CMAS.
A partir de 12 de agosto de 1997, através da Medida Provisória nº 1.473/1997, a
emissão dos laudos e pareceres para a avaliação da incapacidade passou a ser
competência somente da perícia médica do INSS, desconsiderando a maior abrangência
que uma avaliação multidisciplinar podia proporcionar.
Para tanto, o Decreto nº 1.744/1995, que regulamentava o BPC, definiu como
pessoa com deficiência aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho em
razão de anomalias ou lesões irreversíveis, de natureza hereditária, congênita ou adquirida
35
que impeçam o desempenho das atividades da vida diária e do trabalho. Esse Decreto
restringiu o conceito de deficiência ao colocar a irreversibilidade da lesão ou anomalia e ao
definir como sinônimo de incapacidade de vida independente o não desempenho das
atividades da vida diária e do trabalho.
Já em 1999, o Decreto nº 3.298 atribuiu o seguinte conceito para pessoa com
deficiência: “aquela que apresenta, em caráter permanente, perda ou função psicológica,
fisiológica ou anatômica que gera incapacidade para o desempenho de atividades, dentro do
padrão normal para o ser humano”. Essa definição aproxima-se bastante de um conceito
moral, baseado no critério da normalidade, ou seja, no julgamento sobre tipos humanos
ideais.
Definição pouco mais ampla de deficiência pode ser percebida no Decreto
3.956/2001 que considera: “restrição física, mental ou sensorial, de natureza permanente ou
transitória, que limita a capacidade de exercer uma ou mais atividades essenciais da vida
diária, causada ou agravada pelo ambiente econômico e social”. Nessa perspectiva, a
deficiência adquire um tratamento um pouco mais amplo, pois leva em consideração alguns
fatores ambientais.
A definição de deficiência avança mais um pouco no Decreto nº 5.296/2004. De
acordo com este dispositivo, pessoas com deficiência são aquelas que “possuem limitações
ou incapacidades para o desempenho de atividades. Essas limitações são enquadradas
tecnicamente em categorias: a) deficiência física; b) deficiência auditiva; c) deficiência
visual; d) deficiência mental; e) deficiência múltipla”.
Entretanto, esses dispositivos, além de não conseguirem expressar a difícil
conceituação de deficiência, sempre foram regulamentados por atos administrativos
(resoluções e ordens de serviço) que, embora tivessem a atribuição de viabilizar a garantia
formal, assumiam o papel de restringir ainda mais o acesso ao direito, da forma como foi
previsto inicialmente.
É ilustrativa do fato a afirmação de Sposati (2008) sobre o Decreto 1744/1995 e
atos posteriores (resoluções, ordens de serviços e instruções normativas do INSS) que
acrescentam à definição do tipo de deficiência para fins de enquadramento, além da
condição de incapacitante para a vida independente e para o trabalho, as expressões
36
severa, profunda e vida diária. Além disso, conforme Diniz (2007), os dois aspectos que
deveriam nortear o reconhecimento do direito, no caso, a vida independente e o trabalho,
pouco são aludidos nos dispositivos legais que não estabelecem critérios avaliativos de
desempenho mínimo entre essas duas variáveis.
É exemplificativa desta dificuldade de mensuração dos atos da vida diária no
processo pericial a utilização como critério de avaliação para a vida independente: a
capacidade de alimentar-se, vestir-se sozinho e higienizar-se. Essa forma de avaliação foi,
inclusive, alvo de uma Ação Civil Púbica no Estado do Acre, movida pelo Ministério Público
da União, que, vitoriosa, determinou que o INSS passasse a avaliar, para fins de concessão
do BPC, na pessoa com deficiência, apenas a incapacidade para o trabalho e a situação de
pobreza, o que foi feito a partir de 2008.
A dificuldade de se definirem os critérios de avaliação somava-se ao alto grau de
subjetividade das avaliações médicos-periciais e à tendência a se fazer essa avaliação
levando em conta apenas o diagnóstico da doença, desconsiderando os fatores ambientais
que influenciam e, por vezes, potencializam a deficiência, além das condições sociais.
Para tentar diminuir essa problemática, o INSS buscou estabelecer certa
uniformidade nas avaliações, através da criação de um instrumento denominado
AVALIEMOS - um acróstico com os principais elementos analisados por ocasião da perícia
médica15.
Entretanto, o uso desse instrumento era facultado ao médico, além disso, a
avaliação continuava focada no indivíduo, sem levar em consideração o seu contexto sócioambiental e familiar. Sobre este instrumento corrobora Sposati (2008, p.202),
[...] há limitações por parte deste instrumental, já que corre o risco de nem
sempre dar conta da diversidade das situações, especialmente quando
tratado por profissionais não especializados e que não acompanham a
problemática da deficiência.
É ilustrativo do fato, a revelação do resultado de pesquisa realizada com
médicos peritos sobre o referido instrumento. Conforme Diniz (2007, p.2594)
[...] “47% deles consideram o questionário de avaliação ineficiente ou
menos que eficiente, e somente 5% acreditam que o questionário é muito
eficiente para o processo de seleção.
15 Esse instrumento contempla os seguintes itens de avaliação: Aptidão para o trabalho; níveis de dificuldades
nas áreas de: Visão, audição e palavra; níveis de dificuldades para exercer as Atividades da vida diária; níveis de
dificuldade de Locomoção; níveis de Instrução; níveis de controle de Excretores.
37
Para essa autora, essa baixa taxa de confiança no instrumento deve ser
entendida para além de uma simples ineficácia do questionário. Ela pode ser um indicador
do quanto a mensuração das variáveis trabalho e vida independente é complexa e pouco
permeável a um instrumento nos termos da legislação atualmente em vigor.
Com o intuito de conferir maior justiça social ao BPC, e também de atender às
reivindicações dos atores envolvidos na luta por critérios mais inclusivos, o Governo Federal
instituiu, em 2005, um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), formado por técnicos do
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e do Ministério da
Previdência Social.
Visando à proposição de novos parâmetros de avaliação das pessoas com
deficiência para acesso ao BPC, esse GTI teve como produto a apresentação de um novo
modelo de avaliação, baseado nos princípios da Classificação Internacional de
Funcionalidades, Incapacidades e Saúde (CIF)16.
[…] esse novo modelo incorpora uma abordagem multidimensional da
funcionalidade, da incapacidade e da saúde. Considera, além das
deficiências nas funções e estruturas do corpo, os fatores contextuais
(ambientais e pessoais), a acessibilidade e a participação da pessoa com
deficiência na sociedade, em consonância com a tendência mundial de
atentar para os fatores biopsicossociais. A saúde é compreendida sob uma
perspectiva biológica, individual e social. (CIF, 2003, p. 8).
De acordo com o Decreto 6.214 de 26 de Setembro de 2007, que regulamenta o
BPC a partir desta nova concepção,
A concessão do benefício à pessoa com deficiência ficará sujeita à
avaliação da deficiência e do grau de incapacidade, com base nos
princípios da Classificação Internacional de Funcionalidades, Incapacidade
e Saúde - CIF, estabelecida pela Resolução da Organização Mundial da
o
a
Saúde n 54.21, aprovada pela 54 Assembléia Mundial da Saúde, em 22
de maio de 2001. (Art. 16)
O Decreto determina ainda que a avaliação da deficiência e do grau de
incapacidade seja composta por avaliação médica e social, realizadas respectivamente pela
16
A Classificação Internacional de Funcionalidades, Incapacidades e Saúde – CIF foi estabelecida pela
Resolução da Organização Mundial de Saúde nº 542, aprovada pela Resolução nº 5421. Organização Mundial
de Saúde e aprovada pela 54ª Assembléia Mundial da Saúde, em 22 de maio de 2001. Permite classificar a nível
mundial, a funcionalidade, a saúde e a deficiência do ser humano. É adotada em 191 países, entre os quais o
Brasil, trazendo um novo paradigma que se contrapõe às idéias tradicionais de saúde e doença.
38
perícia médica e pelo serviço social do INSS, sendo que: a avaliação médica considerará as
deficiências nas funções e estruturas do corpo; a avaliação social, os fatores ambientais,
sociais e pessoais; e ambas considerarão a limitação do desempenho de atividades e a
restrição da participação social, de acordo com suas especificidades.
Sobre a conceituação de deficiência, o Decreto citado reproduz o mesmo
entendimento da Lei 8.742/93 (LOAS), mas traz um novo entendimento quanto ao conceito
de incapacidade. Em seu artigo 4°, inciso II, define pessoa com deficiência aquela pessoa
cuja deficiência a incapacita para vida independente e para o trabalho. Na mudança, a Lei
não observa vida independente, mas, define incapacidade como
fenômeno multidimensional que abrange limitação do desempenho de
atividade e restrição da participação, com redução efetiva e acentuada da
capacidade de inclusão social, em correspondência à interação entre a
pessoa com deficiência e seu ambiente físico e social. (LOAS,1993, artigo
4º. inciso III).
No mesmo artigo, o inciso 2° traz mais uma inovação: determina que, para fins
de reconhecimento do direito ao Benefício da Prestação Continuada de crianças e
adolescentes menores de 16 anos de idade, deve ser avaliada a existência da deficiência e
o seu impacto na limitação do desempenho de atividade e restrição da participação,
compatível com a idade, sendo dispensável a avaliação da incapacidade para o trabalho.
O novo instrumental para avaliação, elaborado pelo GTI, contempla informações
como: condições de moradia; disponibilidade de apoio e proteção da família; acesso a
serviços, sistemas e políticas públicas; qualidade das relações e interações interpessoais;
possibilidade de participação em atividades da vida comunitária, social e cívica; entre outras.
Parafraseando Diniz (2007), é neste contexto desafiante, de uma política de
transferência de renda para uma população em situação extremamente pobre, que este
novo modelo de avaliação começou a ser operacionalizado com o importante papel de
contribuir para um sistema mais uniforme e justo de seleção, que não prescinde ser
continuamente revisto e aprimorado.
39
2.3 Avaliação social: uma nova forma de reconhecer a proteção social às
pessoas com deficiência
O BPC pode ser considerado a principal política social voltada para as pessoas
com deficiência no Brasil. Adota como critério de inclusão, além da comprovação da
incapacidade, a renda, que somente permite a inclusão de deficientes muito pobres.
Apesar de bastante criticado, por seu alto grau de seletividade, o critério de
renda é objetivo e barra o acesso dos requerentes que possuam renda per capita igual ou
superior a um quarto do salário mínimo. Já os critérios que analisam a comprovação da
incapacidade para a vida independente e para o trabalho, não possuem a mesma
objetividade.
A perícia médica do INSS, até meados de 2009, era a única autoridade para dar
o veredicto final para a concessão do benefício, situando-se, portanto, entre o anúncio como
deficiente pobre e a inclusão no sistema de proteção social. Mas a inexistência de um
consenso sobre o conceito de deficiência se mostra como uma das questões mais
controversas para a garantia de acesso a esse direito.
Essa dificuldade é reflexo das formas históricas de como o corpo da pessoa com
deficiência foi tratado, sempre submetido a diversas narrativas que vão desde as religiosas,
em que a compreensão da deficiência estava muito ligada ao sobrenatural, passando pelo
modelo médico, que defende que o corpo com deficiência deve ser ajustado para se
adequar às normas e padrões da sociedade, focalizando a necessidade de mudança quase
que
exclusivamente
na
pessoa
com
deficiência,
até
as
recentes
abordagens
biopsicossociais, que levam em consideração a influência dos fatores ambientais para a
compreensão do tema.
Portanto, não se pode negar que a compreensão sobre a deficiência em geral,
bem como das pessoas com deficiência, tem se modificado no decorrer da história num
processo contínuo de mudança de valores e dos consequentes paradigmas que permeiam e
caracterizam a relação da sociedade com esse segmento populacional, embora, como
chama atenção Bartalotti (2006), muitas ideias continuem arraigadas no imaginário social,
influenciando os olhares sobre as pessoas com deficiência, como por exemplo, a atribuição
de convulsões a possessões demoníacas.
40
No século XIX, o discurso biomédico representou um avanço em relação à
narrativa religiosa que tratava a questão da deficiência como fruto do pecado ou da ira
divina. Nesse modelo, o corpo com impedimentos deve se submeter a transformações para
a normalidade, seja pela reabilitação, pela genética ou por práticas educacionais. Essa
perspectiva norteou o desenho das políticas públicas voltadas para esse segmento durante
muito tempo, inclusive influenciando as perícias médicas do INSS para acesso ao BPC, até
bem recentemente.
Hoje é a autoridade biomédica que está sendo contestada pelo modelo social da
deficiência. A tentativa de avançar no processo de construção de uma sociedade que
respeite as diferenças busca suas bases no chamado “modelo social de deficiência”. Ao
contrário do modelo biomédico que traduz a deficiência como tragédia pessoal,
transformando o corpo com impedimentos em um objeto de intervenção e normalização, o
modelo social compreende a deficiência como resultado da interação entre um corpo com
impedimentos e um ambiente hostil à diversidade corporal.
Assim, o modelo social da deficiência sustenta que são as barreiras sociais que,
ao ignorar os corpos com impedimentos, provocam a experiência da desigualdade. A
opressão não é um atributo dos impedimentos corporais, mas resultado de sociedades não
inclusivas. Nesta perspectiva, os impedimentos corporais somente ganham significado
quando convertidos em experiências pela interação social.
É importante ressaltar que o modelo social não surgiu para desqualificar a
autoridade médica sobre os impedimentos corporais, e sim para defender que tanto os
saberes biomédicos devem atuar para melhorar as condições de vida da população com
deficiência, quanto os ambientes devem ser modificados e tornados acessíveis a todas as
pessoas.
Mas essa passagem do corpo com impedimentos como um problema médico
para a deficiência como resultado da opressão é ainda inquietante para a formulação das
políticas públicas e sociais. No Brasil, de acordo com o censo demográfico 2000 do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, estima-se que existam quase 25 milhões de
pessoas com deficiência. A maioria dessas pessoas não circula nas ruas, nas escolas
comuns, nos locais de lazer e cultura e, muito menos, tem acesso ao trabalho.
41
Um grande passo no sentido da mudança de paradigma no Brasil foi a
ratificação, em 2008, da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência,
aprovada pela Organização das Nações Unidas - ONU em 13 de Dezembro de 2006, a qual
instituiu um novo marco legal para as políticas sociais relativas à deficiência, especialmente
no que se refere à identificação tanto de quem terá direito à proteção social como dos
direitos a serem garantidos. Essa Convenção definiu que
Pessoas com deficiência são aquelas que têm impedimentos de longo prazo
de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação
com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na
sociedade em igualdades de condições com as demais pessoas. (Art. 1º)
Nesse sentido, o conceito de deficiência adotado pela Convenção devolve à
sociedade o dever de reduzir as desvantagens, em particular pelas políticas públicas e
sociais.
Contribuiu, nesse debate, a proposição da Classificação Internacional de
Funcionalidade, Incapacidade e Saúde – CIF pela Organização Mundial de Saúde – OMS
em 2001. Essa classificação, de acordo com Diniz (2007), considerada um marco na
legitimação do modelo social no campo da saúde pública e dos direitos humanos, procura
substituir o enfoque negativo de deficiência, baseada na incapacidade, por um enfoque
positivo, que considera as atividades que um indivíduo que possui deficiência pode
desempenhar, assim como indica o dever da sociedade em promover sua participação
social, considerando também o contexto social e ambiental no qual o indivíduo vive.
Através da CIF, a deficiência deixou de ser mera consequência de doenças para
se tornar uma questão pertencente aos domínios da saúde, traduzindo-se numa tentativa de
integrar os modelos médico e social. A partir da adoção dessa classificação, os critérios de
definição da pessoa com deficiência foram alterados no Brasil em 2009, recaindo sobre os
critérios de elegibilidade ao BPC.
Foi a partir desse novo paradigma que o Decreto 6.214/200717 passou a exigir
um novo modelo de avaliação da incapacidade de pessoas com deficiência requerentes a
esse benefício. Com a adoção da CIF, as perícias do corpo com impedimentos passaram a
17
O Decreto 6.214/2007 regulamenta o Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social devido à
o
o
pessoa com deficiência e ao idoso de que trata a Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e a Lei n 10.741, de
o
o
1 de outubro de 2003 e acresce parágrafo ao art. 162 do Decreto n 3.048, de 6 de maio de 1999.
42
considerar os vários determinantes sociais da desigualdade pela deficiência, o que ampliou
os desafios de proteção social do benefício, especialmente na questão da elegibilidade dos
beneficiários.
A partir de junho de 2009, data estipulada para efetivação do Decreto referido, a
avaliação da deficiência e do grau de incapacidade dos requerentes passou a ser feita
através de Avaliação social e médica. Para tanto, o GTI, constituído para pensar o novo
modelo, elaborou instrumentais para a avaliação social e para a avaliação médica. O
instrumental da avaliação social encontra-se nos anexos A e B dessa pesquisa.
A abrangência da CIF e a possibilidade de mensuração dos critérios sociais e
médicos proporcionados por ela, foram os principais motivos para o embasamento do Novo
instrumento por esta classificação.
2.3.1 O instrumental da avaliação social
O Instrumento de Avaliação Social estruturado pelo GT tem a finalidade de
emitir a opinião profissional do assistente social sobre o grau de barreiras existentes em
relação aos fatores contextuais que podem gerar dificuldades em relação à atividade e à
participação. Para tanto, a entrevista é a ferramenta primordial do fazer profissional neste
processo, que se concretiza no atendimento individual direcionado a obter elementos
relevantes para subsidiar o estudo social, que envolve a análise das condições pessoais, do
ambiente físico e social que impactam na funcionalidade e incapacidade.
Com base na CIF, os componentes da Avaliação social são os Fatores
Ambientais, a Atividade e Participação. Os Fatores Ambientais dizem respeito ao ambiente
físico, social e de atitude nos quais as pessoas vivem e conduzem suas vidas. A Atividade e
Participação consistem na execução de uma tarefa ou uma ação por um indivíduo e seu
envolvimento em uma situação de vida.
Cada componente da Avaliação Social contém vários domínios que são
organizados em nível individual ou social, que, por sua vez, são formados por Unidades de
Classificação. Essas unidades são categorias dentro do domínio de um componente que
procura descrever a situação do indivíduo.
43
A avaliação é feita através dos qualificadores18 que, a partir de uma escala (de 0
a 4), que varia de Nenhuma, passando pela Leve, Moderada, Grave, até chegar à Completa,
mensuram a presença e a gravidade de um problema em funcionalidade nos níveis da
pessoa ou da sociedade. Para os Fatores Ambientais o qualificador indica a presença de um
obstáculo e chama-se Barreira. Já para o componente Atividade e Participação, o
qualificador é chamado de Dificuldade.
Depois do procedimento de marcação nos campos próprios das unidades de
classificação nos domínios dos Fatores Contextuais (realizada exclusivamente pelos
assistentes sociais) e Atividades e Participação do requerente, o assistente social procede à
escrita da história social, procurando relatar, de forma sucinta, as implicações do contexto
social na vida do requerente, bem como as implicações para sua participação na sociedade.
Após a avaliação social, é agendada a avaliação médica, realizada em outro
momento. Essa avaliação compõe a análise do domínio Funções do Corpo (realizada
exclusivamente pelos médicos peritos) e, também do domínio Atividades e Participação.
Dessa forma, como pode ser observado, o domínio Atividades e Participação é avaliado
pelos dois técnicos envolvidos no processo, contribuindo cada qual com sua especificidade
profissional.
O modelo prevê que deva haver um momento de interação entre os profissionais
para decidir sobre a pontuação dos qualificadores. Na prática, o que ocorre é que, ao final
da avaliação médica, o próprio sistema operacional conclui o laudo, através de uma Tabela
de Combinações, que prevê os possíveis resultados da avaliação dos três componentes e
informa sobre o deferimento ou indeferimento.
Esse é o procedimento para a realização da avaliação do Grau de incapacidade
dos requerentes ao benefício. Diante de sua recente implantação, o que enseja a
necessidade de aprimoramento, foi instituído o Grupo de Trabalho para Acompanhamento,
Monitoramento e Aprimoramento da Avaliação da Deficiência e do Grau de Incapacidade –
GMADI, constituído por médicos-peritos, assistentes sociais, técnicos e gestores do MDS e
do INSS, em funcionamento desde 2009 e somente formalizado em dezembro de 2010.
18
Os qualificadores registram a presença e a gravidade de um problema em funcionalidade nos níveis do corpo,
da pessoa ou da sociedade. Para as classificações de função e estrutura do corpo, o qualificador primário indica
a presença de uma deficiência e, em uma escala de cinco pontos, o grau de deficiência de função ou de
estrutura (nenhuma deficiência, deficiência leve, moderada, grave e completa).
44
Esse GT tem como principais atribuições o acompanhamento do processo de
implantação do novo modelo e a proposição de mudanças nos instrumentos de avaliação
para fins de reconhecimento do direito ao BPC, objetivando o aperfeiçoamento da
elegibilidade da concessão.
A mais recente alteração no novo modelo diz respeito à questão dos
impedimentos de longo prazo. O novo entendimento considera impedimento de longo prazo
aquele que incapacita a pessoa com deficiência para a vida independente e para o trabalho
pelo prazo mínimo de dois anos.
Assim, de acordo com o novo procedimento, o benefício será indeferido sempre
que
os
impedimentos
forem
classificados
como
de
curto
ou
médio
prazo,
independentemente do grau de incapacidade existente no momento da avaliação,
desconsiderando, inclusive, a avaliação social realizada.
Embora possa ser considerado um avanço no que diz respeito à seleção dos
possíveis beneficiários do BPC, é preciso ter em mente as limitações de um instrumental
como esse no processo de inclusão das pessoas com deficiência à proteção social, pois o
que ainda comumente se vê são muitas pessoas com restrições leves ou moderadas de
suas habilidades que enfrentam graves restrições no mercado de trabalho em consequência
de variáveis difíceis de serem mensuradas, tais como discriminação, preconceito ou
barreiras sociais de outra ordem.
O documento “Retratos da Deficiência no Brasil” ilustra o fato de que as pessoas
com deficiência possuem limitações físicas, sensoriais ou até mesmo mentais que, em
muitos casos, não as incapacitam para o desempenho das atividades, mas geram estigmas
que impedem sua inclusão na sociedade. Uma das principais fontes de preconceito é a
desinformação acerca das potencialidades e das dificuldades desse segmento populacional.
Isso demonstra que os avanços na legislação atual e a crescente
conscientização da sociedade, apesar de importantes, não são suficientes para combater o
desequilíbrio existente entre as oportunidades nos diferentes segmentos da população, em
especial o de pessoas com deficiência. Para incluir de fato, com qualidade, é necessário
aprimorar as políticas públicas, aproximando-as da realidade vivenciada por essas pessoas.
45
Por outro lado, há pessoas para as quais a deficiência gera de fato incapacidade
ou limitação para a realização de atividades e, consequentemente, restrição de participação
social. Daí a importância de uma avaliação adequada de todos os aspectos que envolvam
as incapacidades decorrentes das necessidades específicas de cada pessoa numa
perspectiva de efetivação do direito à inclusão social.
Enfim, os desafios sobre o tema ainda são muitos, mas o entendimento de que a
deficiência é uma expressão da diversidade de estilos de vida é um avanço sem
precedentes para a concretização de um projeto de justiça social urgente: a integração das
pessoas com deficiência na proteção social e em todos os âmbitos da sociedade.
46
3 O CAMPO DA PESQUISA
Levando em consideração os ensinamentos de Minayo (2008), o pesquisador
precisa dedicar tempo aos critérios de escolha do local onde a pesquisa deve ser realizada,
buscando justificar a seleção desse campo empírico, cuja escolha envolve elementos como
interação, conveniência e contatos que assegurem o êxito do trabalho.
A Previdência Social constitui-se em sistema de proteção social, contendo um
elenco de benefícios que propõe dar cobertura ao trabalhador quando este deixa de exercer
atividade laborativa nos momentos de invalidez, doença, idade avançada, morte, natalidade
acidente de trabalho, todos operacionalizados pelo INSS.
O BPC, apesar de ser um benefício da assistência social, tem sua concessão
operacionalizada nas agências do INSS da Previdência Social que têm entre suas
responsabilidades a de gerenciar benefícios para trabalhadores contribuintes, conforme os
princípios da política previdenciária. Embora as duas políticas façam parte da Seguridade
Social, preconizada constitucionalmente, operam com lógicas diferentes, o que se reflete
diretamente no atendimento prestado à população.
Concorda-se com Sposati (2008) quando esta afirma que, por ser mantido sob
uma gestão securitária, que é contributiva, o processo de reconhecimento do direito ao BPC
submete o acesso a um direito de cidadania a uma burocracia treinada para funcionar sob a
lógica do direito trabalhista, prevalecendo a noção do benefício como um amparo de ajuda.
Na Previdência Social brasileira, há prevalência da lógica do mercado, segundo
a qual os benefícios são vistos como contrapartida das contribuições financeiras dos
trabalhadores, segundo os próprios técnicos que intermedeiam a concessão. Para eles,
[...] trata-se de um direito além de restrito, sujeito à arbitrariedade no
julgamento do acesso. Ainda que normatizado, submete-se a interpretações
arbitrárias das regras, bem como a julgamentos diferenciados por parte dos
agentes concessores. Ao que parece, a lógica que predomina é a da
exclusão e da contenção do acesso. (SPOSATI, 2008, p. 217)
Esses procedimentos de restrição operativa acabam por retroceder o avanço
constitucional que coloca o BPC como direito de seguridade e provoca a instalação, no
Judiciário, de espaços específicos para receber recursos daqueles que sentem violado o
47
alcance a este direito, para, evidentemente, dar os encaminhamentos devidos, em razão
das Leis.
A Previdência Social brasileira já passou por várias mudanças conceituais e
estruturais, envolvendo o grau de cobertura, o elenco de benefícios oferecidos e a forma de
financiamento do sistema. De acordo com Abramides (2008), esses avanços e retrocessos,
são influenciados pelo contexto histórico, social, econômico, político e cultural de cada
período da conjuntura da sociedade brasileira, os quais se relacionam com os processos de
internacionalização do capital em sua fase monopolista e de financeirização da economia.
A partir da Constituição Federal de 1988, a Previdência Social passou a se
caracterizar como política de proteção ao trabalho e como direito social, devendo ser
garantida a todos aqueles que ingressam no mercado de trabalho formal ou informal,
extensiva a seus dependentes. O discurso político dominante considera a Previdência um
direito social, entretanto se concretiza na sociedade brasileira sob a lógica do direito
regulado na forma contributiva, valendo-se de carências e de controles burocráticos rígidos
para o acesso aos benefícios.
O INSS, atual operacionalizador do Sistema Previdenciário Público no Brasil, é
uma Autarquia Federal, vinculada ao Ministério da Previdência Social – MPS, fundamentada
pelo disposto no art. 17 da Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990, e criada em 27 de junho de
1990, pelo Decreto nº 99.350, como resultado da fusão do Instituto de Administração
Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS) com o Instituto Nacional de
Previdência Social (INPS). Caracteriza-se, portanto, como uma organização pública
prestadora de serviços previdenciários para a sociedade brasileira.
Possui como missão “Garantir proteção ao trabalhador e sua família, por meio de
sistema público de política previdenciária solidária, inclusiva e sustentável, com o objetivo de
promover o bem-estar social” (INSS, RELATÓRIO DE GESTÃO 2003-2010, p. 6). Tem por
finalidade a operacionalização do reconhecimento dos direitos da clientela do Regime Geral
de Previdência Social – RGPS19, bem como do Benefício de Prestação Continuada – BPC
19
No Brasil existem, além do Regime Geral de Previdência Social – RGPS, os Regimes Próprios de Previdência
dos servidores, administrados pelos respectivos governos e a Previdência Complementar optativa, administrada
por fundos de pensão abertos ou fechados.
48
da Lei Orgânica da Assistência Social. Para cumprir sua missão, diante da dimensão
territorial do Brasil, o INSS possui uma estrutura organizacional hierarquizada com grande
capilaridade
De acordo com dados extraídos em março de 2011 da Sala de Monitoramento20,
o INSS mantém 28.161.957 benefícios, sendo 19.778.354 (70,23%) urbanos e 8.383.603
(29,77%) rurais. Somente em fevereiro de 2011, foram concedidos cerca de 394 mil
benefícios, no valor total de R$ 324,7 milhões, segundo dados do Boletim Estatístico da
Previdência Social de Fevereiro de 2011.
Levando em consideração apenas os benefícios assistenciais, foram concedidos
29.807 benefícios dos quais 16.509 foram para pessoas com deficiência requerentes do
BPC, somando um valor de R$ 8.919.322,00, ainda segundo os mesmo dados.
Para atender toda essa demanda, o sistema conta com um total de 37.135
servidores, distribuídos em 1.156 unidades de atendimento, espalhadas pelo Brasil. As
unidades chamadas de Agências da Previdência Social – APS são responsáveis pela
inscrição do contribuinte, para fins de recolhimento, bem como pelo reconhecimento inicial,
manutenção e revisão de direitos ao recebimento de benefícios previdenciários. E, de
acordo com o Relatório de Gestão 2003-2010 do INSS, são 1.156 APS que realizam cerca
de 4 milhões de atendimentos mensais, estando distribuídas nas 5 Superintendências
Regionais21.
As Superintendências, por sua vez, estão divididas em 100 Gerências
Executivas. Diante dessa demanda por atendimento que é uma realidade em todo o país, o
INSS instituiu em 2009 o Projeto de Expansão da Rede de Atendimento - PEX, que prevê a
instalação de 720 novas agências em municípios com mais de 20.000 habitantes. Com a
implantação dessas unidades, a rede de agências, que em 2009 era de 1.110 em
aproximadamente 950 municípios brasileiros, passará para 1.830. No Brasil inteiro, já foram
inauguradas, em 2010, 53 novas APS, a primeira delas no município de Tauá, no Ceará.
20
A Sala de Monitoramento é um sistema virtual criado pela diretoria de Atendimento do INSS com o objetivo de
melhorar a gestão do atendimento e facilitar o acompanhamento de cada unidade de atendimento em tempo
real. Essa ferramenta é disponibilizada a todos os servidores.
21
Além das Agências da Previdência Social, são consideradas também unidades de atendimento as Agências
Especializadas em Benefícios por Incapacidade (APS-BI), Agências de Atendimento de Demandas Judiciais
(APS-ADJ), unidades especializadas na análise de benefícios decorrentes de acordos internacionais e, ainda, as
Unidades Móveis Flutuantes – PREVBarcos e Unidades de Atendimento PREVCidades.
49
Entre os estados da Superintendência Nordeste, o Ceará é um dos que
concentra grande demanda por atendimento, sendo superado apenas pelo estado da Bahia.
Somente em fevereiro de 2011, segundo dados do Boletim Estatístico da Previdência Social,
foram requeridos 20.771 benefícios previdenciários e assistenciais. colocando-o em
segundo lugar relativamente ao número de benefícios concedidos, perfazendo* um total de
14.862, situando-se atrás apenas da Bahia que concedeu 23.271.
Figura 1: Mapa da Região Nordeste com sua divisão por Estados.
Levando em consideração apenas o Benefício de Prestação Continuada – BPC,
dos 28.249.297 BPC mantidos no Brasil, no mês de fevereiro, 8.547.809 pertenciam ao
Ceará, como pode ser observado na tabela abaixo:
Tabela 1: População atendida no INSS do Ceará por Gerência Executiva em março de 2011
Gerência Executiva
População atendida
Municípios abrangidos
Nº de APS
Fortaleza
4.996.882
66
22
Sobral
2.022.334
68
12
Juazeiro do Norte
1.528.593
50
11
Total
8.547.809
184
45
Fonte: Sala de Monitoramento em março/2011
50
O Ceará possui 3 Gerências Executivas: a de Fortaleza, a de Juazeiro do Norte
e a de Sobral. Como pode ser observado, a Gerência Executiva Fortaleza – GEXFOR –
absorve boa parte da demanda do Estado. Esse fato pode estar relacionado à sua
abrangência de APS na Capital e região metropolitana, áreas mais populosas do estado.
Figura 2: Mapa do Estado do Ceará dividido por Gerências Executivas do INSS.
51
A GEXFOR fica localizada na cidade de Fortaleza, capital do Ceará, enquanto as
Gerências Executivas de Sobral e de Juazeiro do Norte localizam-se nas respectivas
cidades.
Segundo dados de março de 2011 da Sala de Monitoramento, a GEXFOR
gerencia 611.446 benefícios, sendo 363.093 urbanos (59,38%) e 248.353 rurais (40,62%).
Possui em seus quadros 877 servidores lotados em 22 APS, sendo 8 localizadas na Capital,
Fortaleza, 6 na Região metropolitana de Fortaleza e 8 no interior do Estado, estando
prevista a inauguração de 18 novas APS do PEX. A tabela abaixo pode detalhar um pouco
melhor as APS da GEXFOR.
Tabela 2: Número de municípios referenciados e benefícios mantidos por APS da Gerência
Executiva Fortaleza em julho de 2010
APS
Nº de Municípios
referenciados
Nº de BPC's à pessoa com
deficiência mantidos
Total de valores pagos
(em reais)
Russas
15
5.183
2.643.408,00
Aracati
5
1.634
833.340,00
Quixadá
5
3.249
1.656.990,00
Quixeramobim
1
1.500
765.000,00
Boa Viagem
3
1.001
510.510,00
Baturité
8
2.215
1.129.650,00
Redenção
3
1.257
641.070,00
Pacatuba
3
1.027
523.770,00
Maranguape
2
1.593
812.430,00
Maracanaú
1
1.712
873.120,00
Caucaia
7
4.479
2.284.290,00
Pacajus
3
1.798
916.980,00
Canindé
4
1.710
872.100,00
Cascavel
3
1.938
988.380,00
Centro
Fortaleza
3.077
1.569.270,00
Jacarecanga
Fortaleza
2.154
1.098.540,00
Centro-oeste
Fortaleza
3.485
1.777.350,00
Aldeota
Fortaleza
1.907
972.570,00
Água Fria
Fortaleza
2.055
1.048.050,00
Parquelândia
Fortaleza
1.918
978.180,00
Parangaba
Fortaleza
2.632
1.342.320,00
Messejana
Fortaleza
5.973
3.046.230,00
Atendimento às
Demandas
Judiciais
Fortaleza
41
21.581,67
Fonte:SUIBE 07/2010
52
Conforme demonstra a tabela acima, uma das APS que se destaca por uma
demanda elevada de atendimento é a APS Russas, local priorizado para a realização desta
pesquisa. Uma breve descrição e análise dessa APS pode demonstrar aspectos importantes
da rotina das agências da GEXFOR, embora deva ser levada em consideração as
peculiaridades de cada local.
3.1 A APS Russas: local de intervenção profissional
A Agência da Previdência Social (APS) de Russas é o local de intervenção
profissional da autora desta pesquisa. Desde o ingresso como servidora pública do INSS foi
despertado seu interesse pela temática, ao mesmo tempo em que também identifica a
importância desta APS dentro da Gerência Executiva Fortaleza visto que, além de sua
grande demanda, engloba o atendimento de todos os tipos de segurados, desde os
empregados e contribuintes individuais, público característicos das APS da capital e região
metropolitana, até os segurados especiais, público mais característico das agências do
interior do Estado, incluindo também os beneficiários dos benefícios da assistência social.
Daí sua representatividade em termos de campo de pesquisa empírica.
A APS Russas está localizada no município de Russas, localizado a 160 km da
capital Fortaleza, na microrregião do baixo Jaguaribe, mesorregião do Jaguaribe, de acordo
com a regionalização adotada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Figura 3: Mapa do Estado do Ceará dividido por Regiões.
53
Não se sabe ao certo a data da implantação da Agência do INSS no município
de Russas. Segundo depoimentos obtidos de alguns funcionários mais antigos, passou por
pelo menos dois endereços diferentes até chegar em 1974 ao local onde se encontra
atualmente: um prédio de dois andares localizado na avenida principal da cidade.
Atualmente, o espaço físico no térreo é composto por um amplo salão que conta
com 25 guichês de atendimento. Além disso, possui 4 salas para perícia médica, 1 sala para
o Serviço Social, banheiros masculino e feminino para o público. O arquivo é bastante amplo
e as dependências de uso restrito aos servidores contam com banheiros masculino e
feminino e copa/cozinha.
Apesar de ter passado por uma grande reforma há cerca de 9 anos, decorrente
do Programa de Melhoria do Atendimento22, a APS não dispõe de acessibilidade para seus
usuários, parte considerável deles pessoas com deficiência ou com capacidade de
locomoção reduzida. Com exceção das portas dos banheiros que foram adaptadas para
possibilitar a entrada de cadeirantes e da rampa de entrada, não se percebe por parte da
instituição, a observância a outros tantos critérios de acessibilidade.
Quanto aos recursos humanos, a APS Russas conta com 36 servidores, sendo
27 Técnicos do Seguro Social, 5 médicos peritos, 3 estagiários e 1 assistente social. A
quantidade de servidores se justifica pela demanda diária de atendimento da Agência.
Embora não haja uma demarcação oficial, já que os segurados e usuários podem ser
atendidos na agência de sua preferência, a APS Russas é utilizada como referência para o
atendimento de 14 municípios, além de Russas, o que corresponde a quase todos os
municípios da região do Vale do Jaguaribe, tendo como única exceção a cidade de
Figura 4: Mapa do Vale do Jaguaribe com a localização de seus municípios Jaguaruana
que, devido à proximidade, utiliza os serviços da APS Aracati.
22
Em 2002 teve início a transformação dos antigos Postos do INSS em modernas Agências da
Previdência Social, as quais foram totalmente informatizadas.
54
A população total de alguns desses municípios é bastante grande, o que
justificaria a existência de APS no próprio local. Além disso, a distância de alguns
municípios torna o acesso à Previdência Social uma tarefa árdua e bastante onerosa.
O município de Pereiro, por exemplo, localiza-se a 188 Km de Russas, o que
significa mais de 2 horas de viagem. Esta é uma realidade vivenciada por usuários de várias
APS não só da GEXFOR, mas também do país. O quadro 2, abaixo, fornece mais detalhes
sobre os municípios que utilizam a APS Russas como referência.
Tabela 3: População total, urbana e rural e número de benefícios ativos em julho de 2010
dos municípios referenciados pela APS Russas
Município
Morada Nova
Russas
Limoeiro do Norte
Jaguaribe
Tabuleiro do Norte
Quixeré
Iracema
Jaguaretama
Pereiro
Alto Santo
S. João do Jaguaribe
Jaguaribara
Palhano
Ererê
Potiretama
População
Total
61.751
63.975
53.289
35.237
28.291
18.652
14.313
18.041
15.231
19.154
8.310
9.992
8.797
6.931
6.474
População
Urbana
33.807
40.839
30.188
22.455
17.365
11.111
9.977
7.366
5.518
7.509
3.075
6.415
4.379
3.291
2.469
População
Rural
27.944
23.136
23.101
12.782
10.926
7.541
4.336
10.836
9.773
11.645
5.235
3.365
4.418
3.636
4.009
Benefícios ativos
em jul/2010
12.738
11.710
9.785
7.083
6.525
3.796
3.327
3.390
3.202
2.851
2.210
1.991
1.978
1.184
1.183
Dados do IBGE/2007, da PNUD/2000 e do SUIBE 07/2010
Das 18 novas agências previstas para a Gerência Executiva Fortaleza, 5 delas
serão inauguradas nos municípios da área de abrangência da APS Russas. Os municípios
contemplados serão: Limoeiro do Norte, Morada Nova, Tabuleiro do Norte, Iracema e
Jaguaribe. As obras já foram iniciadas e algumas já estão prestes a ser inauguradas como a
APS de Tabuleiro do Norte. Quando começarem a funcionar as novas agências, espera-se
que possa haver mais comodidade para os usuários da Previdência Social e que se reduza
a demanda da APS Russas.
55
Para atender sua grande demanda e facilitar o acesso da população,
descentralizou alguns de seus serviços para os chamados Prevcidade23, para onde
disponibiliza 4 de seus técnicos. Para tanto, conta com uma unidade em Limoeiro do Norte,
1 em Morada Nova e 1 em Jaguaribe.
Figura 5: Foto do interior da APS Russas em maio de 2011
A Agência de Russas realiza uma média de 450 atendimentos diários mediante
prévio agendamento, disponível através dos canais remotos como o telefone 135 e o sítio da
previdência social. Foi a partir da instituição desse agendamento, imposta como um dos
serviços da reforma gerencial, que se observou uma grande mudança, no sentido de
humanização do atendimento. Desses atendimentos, cerca de 60% passam por perícia
médica e são realizadas em média 6 avaliações sociais, conforme acordado com os
gestores.
23
A instalação dessas unidades ocorre por meio de um convênio com a prefeitura local e seu objetivo é dar
maior comodidade à população de municípios em que a Previdência Social não possui agência própria. Nesse
tipo de convênio, o INSS fornece treinamento e suporte técnico, enquanto a prefeitura cede funcionários, imóvel
e equipamentos. No local, a população pode obter informações e entregar a documentação necessária para
requerer os benefícios da Previdência, agendar perícia médica, solicitar a cessação de benefício e atualizar
cadastro.
56
Neste sentido, quem chega na APS no início da manhã, pode observar que nas
primeiras horas de atendimento começam a chegar topics e até ônibus carregados de
pessoas em busca dos serviços oferecidos pela agência. São trabalhadores e trabalhadoras
em situação de privação de sua capacidade de trabalho em busca dos benefícios
previdenciários ou assistenciais. Vale ressaltar que, apesar da existência de empresas de
grande porte na região, a grande maioria dos segurados da APS Russas é formada por
agricultores, na qualidade de segurados especiais24.
Figura 6: Foto de um dos transportes utilizados diariamente por usuários da APS Russas.
São, na grande maioria, pessoas que moram em comunidades rurais, sem
acesso a um sistema de transporte público e que precisam “madrugar” para chegar até a
sede dos seus respectivos municípios e de lá ainda apanham outro transporte até Russas.
Por vezes, esses transportes retornam antes do atendimento dos usuários que, quando não
possuem recursos para voltar por conta própria, ficam à mercê da caridade alheia.
24
São os trabalhadores rurais que produzem em regime de economia familiar, sem utilização de mão de obra
assalariada permanente, e que a área do imóvel rural explorado seja de até 04 módulos fiscais. Estão incluídos
nesta categoria cônjuges, companheiros e filhos maiores de 16 anos que trabalham com a família em atividade
rural. Também são considerados segurados especiais o pescador artesanal e o índio que exerce atividade rural e
seus familiares.
57
Essas pessoas, geralmente privadas de instrução formal, chegam por meio de
sindicatos ou associações, quando não, pelas mãos dos intermediários, que se utilizam da
falta de esclarecimento dos usuários acerca de seus direitos e dos meios de exercê-los,
para levar algum tipo de vantagem, a maioria das vezes de natureza pecuniária.
Tais
práticas são combatidas através de campanhas, mas a presença desses intermediários na
APS Russas, como em muitas outras da GEXFOR, ainda é uma realidade cotidiana.
Os serviços são ofertados de forma bastante organizada na agência mediante a
distribuição de senhas que fica sob a responsabilidade do setor de Orietação e Informação
(OI), que tem à frente o próprio gerente da APS. Devido a essa peculiaridade, não
observada em outras agências, o atendimento é realizado de forma célere, de maneira que
no início da tarde a maioria das pessoas já têm sido atendidas, exceto quando se trata de
perícia.
O grande problema em relação à perícia médica é a flexibilidade dos horários
dos peritos, ocasionando que as pessoas cheguem pela manhã para serem atendidas
apenas à tarde. Diante desta realidade frequente, os usuários se obrigam a almoçar nas
barraquinhas de lanche dispostas na frente da agência e muitas vezes perdem o transporte
de retorno para seus municípios. Em casos mais graves, a falta do médico perito ocasiona o
reagendamento da perícia sucessivas vezes. Nesse caso, o usuário é submetido a vários
deslocamentos até a Agência, acarretando em mais custos e mais desgaste físico.
Figura 7: Foto das barraquinhas que se localizam diariamente em frente à APS Russas.
58
Quando o benefício a ser requerido é o Benefício de Pretação Continuada
(BPC), a situação não é menos grave. Nesta qualidade o requerente precisa passar por
várias etapas: agendamento do requerimento que pode ser realizado pelos canais remotos
ou na própria APS; habilitação do requerimento, que é concluído com o agendamento da
avaliação social; avaliação social, que é concluída com o agendamento da perícia médica,
e, por fim, a perícia médica.
O ideal seria que o requerente comparecesse à APS na data agendada e
pudesse passar por todas as etapas no mesmo dia. Entretanto, isso não vem acontecendo
nas APS's em geral, devido, entre outros fatores, à falta de profissionais para atender a
demanda. Na APS Russas, e em outras APS localizadas no interior do Estado, em muitas
ocasiões, vem sendo possível a realização da avaliação social no mesmo dia da habilitação
do benefício. Entretanto, a perícia médica está sendo agendada para 40 dias depois, já que
dos 5 peritos lotados na APS, apenas 2 estão capacitados para atuar no novo modelo de
avaliação das pessoas com deficiência que requerem o BPC, em função da reduzida
quantidade de vagas ofertadas durante a capacitação para esta atividade.
Em outras APS, especialmente aquelas localizadas na capital, ainda não foi
possível realizar a avaliação social no mesmo dia do requerimento. Nessas Agências, os
requerentes esperam até 36 dias para serem avaliados, conforme dados extraídos da Sala
de Monitoramento nos meses de fevereiro e março, apresentado no quador abaixo.
Tabela 4: Tempo médio de espera para o atendimento até a avaliação social nas APS da
GEXFOR
APS
25
Requerimento de B-87
(espera em dias)
Avaliação Social
(espera em dias)
Total
(espera em dias)
Aracati
4
0
4
Canindé
2
1
3
Cascavel
3
0
3
Caucaia
65
22
87
Fortaleza-Aldeota
11
2
13
Fortaleza-Centro Oeste
23
3
Fortaleza-Jacarecanga
84
18
102
Fortaleza-Sul
82
3
85
25
26
Numeração atribuída pela operacionalização do INSS ao Benefício de Prestação Continuada - BPC para
pessoas com deficiência.
59
Fortaleza-Messejana
7
4
11
Fortaleza-Parangaba
56
14
70
Fortaleza-Parquelândia
29
17
46
Fortaleza-Centro
136
36
172
Maracanaú
5
2
7
Maranguape
7
2
9
Pacajus
7
3
10
Pacatuba
5
8
13
Quixadá
4
1
5
Quixeramobim
2
1
3
Redenção
5
0
5
Baturité
4
1
5
Boa Viagem
19
6
25
Russas
2
3
5
Fonte: Sala de Monitoramento/ Março-2011
A grande procura por atendimento em algumas APS, gera a necessidade do
deslocamento frequente de assistentes sociais de outras APS para cobrir esta demanda, os
chamados suportes. Nestes casos, a APS de origem fica descoberta pelo período em que o
profissional estiver oferecendo suporte. Vale ressaltar que, além dos casos de grande
represamento de demanda que enseja esse tipo de intervenção, ainda existe uma das APS
da GEXFOR - a APS Pacatuba - que não conta com assistente social em seus quadros e
depende dos suportes para a realização das avaliações sociais.
Somente no primeiro ano de operacionalização do novo modelo de avaliação
das pessoas com deficiência que requerem o BPC, foram requeridos cerca de 13.389 BPC
nas APS da GEXFOR, segundo dados do SUIBE, os quais utilizam a avaliação social como
parte do processo do reconhecimento do direito a esse benefício.
Além dos suportes para avaliação social inicial como parte do procedimento para
o reconhecimento do direito ao BPC, existe ainda uma grande demanda de deslocamento
das assistentes sociais de suas APS de origem para realização de avaliação social em fase
recursal26, tendo em vista que a maioria das APS conta apenas com uma asistente social
em seus quadros e a avaliação, em fase de recurso, deve ser realizada por profissional
diferente daquela que realizou a avaliação social inicial.
26
Quando o requerente possui seu requerimento indeferido, o interessado pode entrar com pedido de recurso
administrativo dentro do prazo de 30 dias a contar da ciência do resultado.
60
Para realizar essas avaliações, tanto iniciais quanto em fase recursal27, a
GEXFOR conta com 38 assistentes sociais, 14 das quais ingressaram na instituição no
último concurso realizado em 2009. Esse concurso foi fruto de muitas lutas da categoria e
ganhou reforço com o Decreto 6214/2007, que instituiu o novo modelo de avaliação das
pessoas com deficiência para acesso ao BPC.
Considerando que a luta pela consolidação desse espaço de atuação
profissional exige um quantitativo de profissionais adequado ao atendimento das demandas,
o próprio Conselho Federal de Serviço Social (CFESS) se manifestou em uma Nota de
esclarecimento publicada em seu sítio oficial em 14 de novembro de 2008, quando da
publicação do edital do concurso:
A realização do concurso de assistentes sociais para o INSS foi fruto de
mobilizações e lutas para manter o Serviço Social do INSS, com destaque
para a atuação do conjunto CFESS/CRESS. O Serviço Social está definido
no artigo 88 da lei 8213/91 na condição de serviço, portanto, o usuário tem
o direito de usufruir. O que não vem ocorrendo. O pequeno quantitativo de
profissionais existentes colocava em xeque a própria existência do Serviço
Social, após mais de 30 anos sem concurso específico, inclusive com
extinção, por medida provisória, em dezembro de 1998. A luta e a
resistência permitiram a reversão deste quadro e o concurso representa a
possibilidade de consolidação desta importante área de atuação profissional
dentro da seguridade social.
Entretanto, quase dois anos após a contratação das 866 assistentes sociais no
Brasil inteiro aprovadas no referido concurso, o número desses profissionais ainda não é
suficiente para atender a necessidade dos usuários pelos serviços ofertados pelo setor de
Serviço Social na previdência, tendo em vista que, além de algumas APS possuírem uma
demanda bastante elevada, aumentada com a implantação da avaliação social para acesso
ao BPC, ainda existem APS sem assistente social em seus quadros.
27
O recurso é o procedimento que pode ser realizado pelo requerente diante de uma decisão do INSS
desfavorável ao ser requerimento de benefício. Ou seja, em caso de indeferimento do pedido, é possível
apresentar um recurso para que a decisão final do INSS possa ser revista ou modificada.
61
4 SOBRE A CATEGORIA PROFISSIONAL DOS INTERLOCUTORES
DA PESQUISA
Das 36 assistentes sociais lotadas na GEXFOR, 4 atuam na Reabilitação
profissional, 1 atua na Revisão dos Benefícios , 3 encontram-se na Coordenação de Serviço
Social, 2 encontram-se de licença e 26 atuam nas APS, realizando a avaliação social para
os requerentes do BPC. Entretanto, esta atividade, prevista a partir do Decreto 6214/2007 é
apenas a mais recente, entre várias atividades desenvolvidas pelo Serviço Social no INSS
desde sua instituição.
O assistente social, como qualquer outro profissional, tem um papel institucional
definido que deve ser reconhecido como instrumento para a compreensão das
possibilidades e limites do seu espaço de trabalho a fim de superá-los. Na Previdência, o
processo de consolidação do Serviço Social foi marcado pela desconstrução e reconstrução
das últimas décadas e, nos dizeres de Braga e Reis Cabral (2008), pode ser considerado o
processo mais radical e emblemático da profissão em tempos de neoliberalismo.
Antes de tudo, é preciso ponderar que o surgimento de desenvolvimento do
Serviço Social enquanto profissão na sociedade brasileira, assim como sua inserção na
divisão social e técnica do trabalho, são resultado de relações históricas, políticas,
econômicas e sociais que impõem sua necessidade social, definindo seus usuários e
estratégias de intervenção.
A Previdência Social formou-se ao longo do século XX em quase todos os
países do mundo. Em um primeiro momento apareceu como contrato de seguro social
firmado com contribuições de patrões e empregados urbanos, evoluindo depois para uma
concepção de proteção social universal. O fato é que a Previdência Social sempre se
ocupou de intervir no processo de reprodução da vida social através de um arco de
benefícios e serviços de ampla cobertura, incorporando o dever da sociedade em assegurar
proteção social aos seus membros em face do risco. Entretanto, de acordo com análise de
Silva (2008), a proteção social sempre representou resposta muito restrita em face das
demandas sociais, uma vez que o sistema previdenciário prometeu sempre mais do que
efetivamente ofereceu, já que a oferta de benefícios esteve muito aquém das necessidades
sociais dos trabalhadores.
62
O Serviço Social foi implantado na Previdência Social na década de 194028,
quando o sistema previdenciário era reconhecido como Seguro Social, trazendo em sua
gênese, o desafio de facilitar o acesso aos direitos previdenciários através de uma
intervenção social de amplo alcance social, com a intenção de promover alterações
significativas nas condições de vida dos filiados, conforme o preâmbulo do Plano Básico de
Ação do Serviço Social na Previdência de 1972.
Ainda de acordo com Silva (2008), esse era um desafio que extrapolava as
possibilidades de atuação da profissão, bem como de qualquer outro exercício profissional,
visto que, através de benefícios e serviços, se resolve apenas parte dos efeitos que o
capitalismo, com a intensificação das desigualdades concernentes à distribuição de riqueza,
gera para grande parte da população. Entretanto, as condições que acabam por gerar a
necessidade de tais benefícios permanecem inalteradas. Uma limitação, portanto, do próprio
sistema previdenciário, e não das unidades institucionais de Serviço Social.
Foi neste contexto que o Serviço Social foi concebido na Previdência como
assistência complementar, visando, entre outras coisas, promover a solução dos problemas
dos desajustamentos sociais que assolavam a sociedade, através das seguintes atividades:
Orientação para melhor processamento dos benefícios e facilidade para
obtenção de documentos, tutelas, curatelas, realização de casamento,
registros de nascimento etc;
orientação e educação sociais nos conjuntos residenciais ou nas casas
individuais dos segurados, financiadas pela instituição e nos serviços de
assistência médica, de conformidade com o que as circunstâncias indicarem
em cada caso;
encaminhamento de segurados ou beneficiários, doentes e necessitados, a
outras instituições assistenciais públicas ou privadas, quando não esteja no
âmbito legal da Previdência Social o respectivo amparo, no caso correto;
o estudo e exame dos casos individuais de desajustamento dos segurados
e beneficiários e seu acompanhamento por meio de visitas periódicas e
registro em fichas reservadas;
cumprindo notar, porém, que tudo isto deverá ser feito sem tirar a iniciativa
do próprio segurado ou beneficiário, somente como função supletiva ou de
ajuda, quando evidenciada a dificuldade ou impossibilidade de agir da parte
deles.” (SILVA, 2008, p. 22).
28
“A profissão institucionaliza-se na Previdência por meio da Portaria n 25, de 6 de abril de 1944, no contexto da
expansão previdenciária dos Institutos de Aposentadorias e Pensões – IAP's que surgiram, no Brasil a partir de
1933.” (YAZBEK, 2008, p. 120)
63
Durante 30 anos, essa foi a perspectiva de trabalho do Serviço Social
previdenciário: em uma clara abordagem funcionalista da realidade social, com forte cunho
individualizante, seguindo a tendência da ótica liberal, empenhada em tratar do ajustamento
do que se encontra desajustado, tratando como condição individual e específica aquilo que,
na realidade, ocorre por uma condição coletiva e geral de existência.
Vale ressaltar que até este momento não havia operacionalização de benefícios
assistenciais pelo INSS, o que não demandava atividades dessa natureza por parte do
Serviço Social. A RMV29 somente veio a ser implementada em 1974 e, diferente do que
ocorre atualmente para a concessão do BPC, não necessitava de intervenção direta do
Serviço Social para sua concessão.
Como não poderia deixar de ser, o Serviço Social previdenciário sempre
contribuiu para reproduzir ou para pôr em questão as ideias e práticas de sua conjuntura
contemporânea. Durante a década de 1970, em plena Ditadura Militar, o Serviço Social
passava por um momento de grandes transformações, em um contexto caracterizado pelo
modelo de desenvolvimento desigual e excludente do capitalismo mundial. As inquietações
decorrentes desse momento histórico põem em cheque o Serviço Social tradicional através
de um amplo movimento de renovação que ficou conhecido como Movimento de
Reconceituação.30
29
A Renda Mensal Vitalícia (RMV) foi criada por meio da Lei nº 6.179/74 como benefício previdenciário
destinado às pessoas maiores de 70 anos de idade ou inválidos, definitivamente incapacitados para o trabalho*
que, em um ou outro caso, não exerciam atividades remuneradas e não auferiam rendimento superior a 60% do
valor do salário mínimo. Além disso, não poderiam ser mantidos por pessoas de quem dependiam, bem como
não poderiam ter outro meio de prover o próprio sustento. Foi extinta a partir de 01 de janeiro de 1996, quando
entrou em vigor a concessão do BPC, portanto, é um benefício em extinção, mantido apenas para aqueles que já
eram beneficiários, com base no pressuposto do direito adquirido.
30
No Brasil, Segundo Yazbek (2008), as 3 principais vertentes que emergiram no bojo do Movimento de
Reconceituação são:
“- a vertente modernizadora (Netto, 1994: 164 e ss.) caracterizada pela incorporação de
abordagens funcionalistas, estruturalistas e mais tarde sistêmicas (matriz positivista), voltadas a uma
modernização conservadora e melhoria do sistema pela mediação do desenvolvimento social e do
enfrentamento da marginalidade e da pobreza na perspectiva de integração da sociedade. (…) Configuram um
projeto renovador tecnocrático fundado na busca da eficácia e eficiência para nortear a produção do
conhecimento e a intervenção profissional;
- a vertente inspirada na fenomenologia, que emerge como metodologia dialógica, que,
apropriando-se da visão de pessoa e comunidade de E. Mounier (1936) dirige-se ao vivido humano, aos sujeitos
em suas vivências, atribuindo ao Serviço Social a tarefa de auxiliar a abertura desse sujeito existente, singular
em relação aos outros e ao mundo de pessoas. (...) vai priorizar as concepções de pessoa, diálogo e
transformação social (dos sujeitos) é analisada por José Paulo Netto como uma reatualização do
conservadorismo presente no pensamento inicial da profissão;
- a vertente marxista que remete a profissão à consciência de sua inserção na sociedade de
classes e que no Brasil vai configurar-se, em um primeiro momento, como uma aproximação ao marxismo sem o
recurso ao pensamento de Marx. (Netto, 1994:247 e ss.)” ( p. 122)
64
O momento histórico vivenciado com seu referencial de racionalidade técnica e
administrativa* ensejava para o Serviço Social previdenciário uma maior racionalização dos
procedimentos e instrumentos metodológicos nas várias modalidades operativas, o que foi
feito através da elaboração e implementação dos seguintes documentos: o Plano Básico de
Ação (PBA) e a Padronização de Documentação Técnica – Sistema Básico de Registro de
Dados construídos em 197231.
O PBA 1972 traduz o início da implementação das ideias modernizadoras no
âmbito interventivo da profissão no campo da previdência, na medida em que privilegiou a
atuação em outros níveis como o de administração e de planejamento.
Em 1977, em face à grave configuração da questão social em consequência do
projeto de desenvolvimento do período da Ditadura Militar, o Serviço Social teve mais uma
vez sua possibilidade de responder ao descompasso entre necessidades sociais e a oferta
institucional de bens, serviços e benefícios, superestimada pela instituição.
O eixo privilegiado de ação no campo da Previdência Social é a prestação direta
dos serviços. Neste sentido, as atividades previstas para a Assistência Social, como assim o
documento denomina, foram distribuídas em 4 grupos:
a) “Assistência a segurados”, materializada por meio da “atuação conjunta
na recuperação de segurados incapacitados”, “atuação integrada na clínica
pediátrica”, “capacitação para o trabalho”, “atuação no sistema de proteção
e recuperação da saúde”, “promoção social” e “esclarecimento e
mobilização de recursos”;
b) “Divulgação e intervenção da Previdência Social”, “implementada como
“atuação na divulgação e interpretação da Previdência”;
c) “Assistência a servidores”, operacionalizada mediante ação direcionada
para a “integração do servidor no trabalho” (trata-se de uma atuação voltada
para os servidores do INPS e seus dependentes);
d) “Subvenções sociais”, traduzidas em contribuições para “a assistência ao
menor excepcional”, envolvem uma atuação em termos de “estímulo ao
desenvolvimento de recursos sociais. (BRASIL, INPS, 1972:35 apud
ABREU e LOPES 2008, p.55)
Embora embasado na vertente modernizadora, o fato é que, de acordo com a
análise de Yazbek, a perspectiva dos programas desenvolvidos pelo Serviço Social do INSS
nesta época “era compensatória e direcionada à criação de condições para a
31
O Plano Básico de Ação influenciou e foi fortemente influenciado pelo Documento de Araxá, o qual foi
sintetizado no I Seminário de Teorização do Serviço Social em 1967 e se consolidou com o Documento de
Teresópolis, construído durante o II Seminário de Teorização do Serviço Social realizado em 1970.
65
implementação do programa desenvolvimentista do governo brasileiro.” (2008, p. 121). A
exemplo do Documento de Araxá que o influenciou, o PBA 1972 não avança na análise da
conjuntura em que pesava a concepção de desenvolvimento, implementada pelo estado
ditatorial, continuando sua ênfase na dimensão individual das situações abordadas.
O período seguinte, marcado pelo desgaste político da Ditadura e pela
insatisfação social, cujas manifestações eclodiam em forma de greves e lutas pela anistia
política, ensejou novos questionamentos sobre o modelo previdenciário e de atuação do
Serviço Social previdenciário.
Em 1977, com a criação do SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e
Assistência Social), os Centros de Serviço Social foram extintos, configurando-se como um
momento de perda de espaço na área da Previdência, já que a proposta era de
redirecionamento da intervenção profissional para a área da assistência, no âmbito da LBA.
Essa situação apenas foi revertida a partir da mobilização e luta da categoria contra esse
projeto, que contou com ação incisiva da Coordenação Nacional do Serviço Social na
época.
Sob a profunda influência do Documento de Teresópolis foi aprovado o PBA de
197832. Esse Plano orientou a atuação do Serviço Social em quatro itens, quais sejam:
campo de prática; objetivos e níveis de intervenção; opções de atuação; estratégias de
ação.
Além de introduzir ideias de participação em todos os níveis de planejamento
social, estabelecia que o Serviço Social deveria trabalhar no sentido de “harmonizar o
usuário com a instituição e potencializar suas capacidades como indivíduo” através da
seguinte atuação:
a) ação interventiva de interpretação e mobilização de recursos para
orientar e esclarecer os beneficiários quanto a seus direitos e obrigações
com o INPS, proporcionando-lhes o conhecimento necessário para uso
adequado dos benefícios e serviços da Instituição e dos demais órgãos do
INPS;
b) ação interventiva no uso global na metodologia de serviço social, voltada
para o atendimento das situações-problema apresentadas pelos
beneficiários, mobilizando as potencialidades dos indivíduos, visando à
32
Resolução INPS n 064.2, de 4 de setembro de 1978.
66
recuperação e promoção social dos mesmos;
c) intercâmbio com os serviços do INPS e demais entidades do Sistema
para proporcionar atendimento às necessidades da clientela previdenciária
nas áreas de benefícios, saúde e assistência social”. (FALEIROS, 2008, p
84).
Embora tenham introduzido as atividades de participação e planejamento a nível
macro-institucional, o PBA de 1978, a exemplo do primeiro PBA, continua tendo as
situações-problema como objeto de intervenção na perspectiva de harmonizar o usuário
com a instituição e de potencializar suas capacidades individuais. De acordo com a análise
de Yazbek (2008), apesar do contexto de luta pela redemocratização do país e da
emergência de inúmeros movimentos sociais, provocando grandes transformações na
sociedade e na profissão, o segundo Plano Básico de Ação – PBA, que regulou a ação dos
assistentes sociais da Previdência de 1978 a 1991, era de inspiração funcionalista, e
continuava apoiado no modelo psicossocial.
Uma nova perspectiva teórico-metodológica para o Serviço Social do INSS
somente ocorreu na conjuntura dos anos 1990, no âmago dos principais efeitos das
estratégias que o capital criou para enfrentar a crise dos anos 1970 – a reestruturação
produtiva, a financeirização do capital e a redução do papel do Estado em relação às
políticas sociais que produziram seus principais efeitos em relação ao mercado de trabalho.
A precarização e a flexibilização das condições de trabalho, somadas à
imposição neoliberal de retração nos papéis do Estado, trouxeram novas exigências para o
Serviço Social na última década do século passado. No âmbito previdenciário, em um
contexto de reforma da Previdência, o Serviço Social construiu sua nova abordagem de
atuação, após um longo período desde o PBA de 1978.
Resultado de debates que contaram com a participação de várias assistentes
sociais do INSS, com destaque mais uma vez para a Coordenação Geral do Serviço Social
do INSS, foi aprovada e implementada em 1994 a Matriz Teórico-metodológica do Serviço
Social na Previdência.
Além de se fundamentar em uma nova concepção de profissão na Previdência
Social, a Matriz buscou suas referências nas bases ético-legais da profissão, quais sejam: a
lei de regulamentação da profissão e o Código de Ética profissional, ambos aprovados em
1993.
67
Vale ressaltar que em 1991, com a aprovação do Plano de Benefícios e Custeio
da Previdência, Lei 8.213/91, foi definida a competência do Serviço Social na previdência, o
qual readquire o caráter de serviço e tem sua ação prioritária voltada para assegurar aos
usuários seus direitos sociais, senão vejamos:
Compete ao Serviço Social esclarecer junto aos beneficiários seus direitos
sociais e os meios de exercê-los e estabelecer conjuntamente com eles o
processo de solução dos problemas que emergirem da sua relação com a
Previdência Social, tanto no âmbito interno como na dinâmica da sociedade.
(artigo 88).
Embora em primeiro momento possa não ter tido adesão uniforme de toda a
categoria, pois, conforme Netto, ela “é um espaço plural do qual podem surgir projetos
profissionais diferentes” (1999, p. 96), a Matriz33 possibilitou, entretanto, um novo
direcionamento ao Serviço Social da Previdência, consolidando-se por toda a década de
1990.
Considerando o desconhecimento de boa parte da população sobre seus direitos
previdenciários, a Matriz prevê o desenvolvimento das seguintes ações profissionais:
Socialização das Informações Previdenciárias (...) trabalho específico do
Serviço Social ultrapassa a mera orientação previdenciária que é o repasse
acrítico da legislação de forma controlada, com vistas ao enquadramento
institucional. (...) é um processo democrático e político pelo qual se torna
transparente o real pela comunicação, análise crítica da burocracia
institucional e o desvendamento do significado da Previdência como política
social.
Ações de Fortalecimento do Coletivo (...) ação que na sua essência
possibilita a potencialização do coletivo e a sua continuidade, de forma
sistemática com grupos de usuários, configurando espaços contínuos de
discussão conjunta, de situações concretas vivenciadas no âmbito da
previdência e proteção ao trabalho.
Assessoria (...) trabalho técnico, sistemático pelo qual se instrumentaliza os
movimentos sociais em matéria de política previdenciária, podendo
contribuir na elaboração de propostas alternativas sobre Previdência Social .
(BRASIL, MATRIZ TEÓRICO METODOLÓGICA DO SERVIÇO
SOCIAL NA PREVIDÊNCIA, 1994, p.15).
Além da previsão das ações profissionais, a Matriz também reflete sobre os
instrumentos e técnicas utilizados pelo Serviço Social, com destaque para o parecer social,
33
Utilizaremos o termo Matriz para nos referirmos à Matriz Teórico Metodológica do Serviço Social na
Previdência.
68
que deve ser utilizado para favorecer a inclusão da população usuária na concessão dos
benefícios sociais.
De acordo com Yazbek, não se pode negar que a Matriz “Representou uma
busca de ruptura com a prática profissional conservadora, burocratizada, de inspiração
funcionalista e calcada na abordagem psicossocial dos usuários da Previdência Social”.
(2008, p. 133)
Entretanto, apenas quatro anos após sua edição, em um contexto de Reforma
da Previdência, em que se presenciou uma inversão da Seguridade Social, tal como havia
sido concebida pela Constituição Federal, bem como de re-estruturação do INSS e de seus
espaços sócio-ocupacionais, houve uma tentativa, inesperada para os profissionais, de
extinguir o Serviço Social da Previdência, iniciado através da edição da Medida Provisória nº
1.729, de 02/12/1998.
Essa pretensão foi revertida em apenas quatro dias, depois de uma intensa
mobilização da categoria que contou com o apoio e a participação de entidades da
sociedade civil e política e intermediação do conjunto Conselho Federal de Serviço Social –
CFESS e Conselhos Regionais de Serviço Social – CRESS, com o envolvimento da Divisão
do Serviço Social – INSS e culminou com a da edição de uma Emenda Supressiva assinada
pelos parlamentares em 08/12/1998.
Em decorrência desses acontecimentos, embora o direcionamento dado pela
Matriz tenha se tornado, de certa forma, hegemônico no seio da categoria, alguns autores
como Cartaxo e Cabral (2008), consideram que “a velocidade com que se deram os fatos
não permitiu a maturação, nem a formação de uma nova cultura capaz de consolidar as
diretrizes formuladas na Matriz Teórico-metodológica” (p. 160).
Mesmo tendo permanecido na Lei, o Serviço Social foi novamente atingido
através do Decreto Presidencial nº 3.048, de 06/05/99, destituindo a profissão da qualidade
de serviço para afirmá-la como atividade auxiliar em seu artigo 161.
Art. 161 - O Serviço Social constitui atividade auxiliar do seguro social e visa
prestar ao beneficiário, orientação e apoio no que concerne à solução dos
problemas pessoais e familiares e à melhoria de sua inter-relação com a
Previdência Social, para a solução de questões referentes a benefícios,
69
bem como, quando necessário, à obtenção de outros recursos sociais da
comunidade.
O teor deste artigo foi considerado um retrocesso nos avanços teóricometodológicos, materializados na Matriz, já que preconizava um retorno à concepção
psicossocial dos PBA. Além disso, contribuiu para a exclusão administrativa do Serviço
Social do Organograma do INSS, fato que somente foi revertido quase três anos depois,
através da Portaria MPAS nº 2.721, de 21/02/2002.
As mobilizações em prol da garantia do espaço sócio ocupacional do Serviço
Social no INSS continuaram durante os anos que se seguiram. Os esforços empreendidos
no sentido da reestruturação administrativa do Serviço Social previdenciário nos anos
posteriores começaram a ser compensados a partir da conquista da reinserção do Serviço
Social na instância da Direção Nacional com a publicação da Portaria de 23/05/03
nomeando a Chefe da Divisão de Serviço Social.
A retomada de posição no interior da instituição permitiu um redirecionamento
político antes dificultado pela falta de uma direção nacional. Para garantir a legitimidade e
representatividade das reivindicações, bem como favorecer o suporte técnico da nova
Chefia, foi constituído um Grupo de Trabalho composto por representantes das cinco
regiões do país, cuja preocupação era a retomada das diretrizes da Matriz de 1994, bem
como o empreendimento de esforços no sentido de demonstrar a importância do trabalho da
categoria no INSS, inclusive denunciando as precárias condições de trabalho dos
profissionais e demonstrando a necessidade de contratação de novos profissionais, ocasião
em que se retomou a luta pela realização do concurso público.34
Até aquele momento, o Serviço Social não tinha participação direta na
concessão de benefícios, nem mesmo em relação ao BPC enquanto benefício assistencial.
Entretanto, lembram Cartaxo e Cabral (2008) que o Grupo de Trabalho Interministerial – GTI
elaborou a Exposição de Motivos nº 12 – NE com a expectativa de que houvesse
ressonância na Casa Civil. O documento propunha a alteração do Decreto nº 1.744, de 05
de dezembro de 1995, no sentido de incluir a Avaliação Social como parte integrante da
avaliação do deficiente, requerente ao BPC e indicava a necessidade de contratação
34
De acordo com levantamento realizado pela Divisão de Serviço Social, em 2004 havia necessidade de 3.288
assistentes sociais para os quadros do INSS. Em fevereiro de 2007, o número total de profissionais – Serviço
Social e Reabilitação Profissional – era de 437, com o encargo de realizar o atendimento direto ao usuário. (Reis
Cabral e Cartaxo, 2008, p. 167)
70
imediata de 1.600 assistentes sociais, como condição para dar sequência ao atendimento
ao usuário.
Depois de anos de mobilização e lutas, o concurso somente se efetivou em
2009, diante da necessidade de se cumprir o Decreto 6.214/07 que em seu artigo 16
preconiza que a concessão do BPC à pessoa com deficiência ficará sujeita à avaliação da
deficiência e do grau de incapacidade, com base nos princípios da CIF, através de uma
avaliação social e médica, as quais serão realizadas pela perícia médica e pelo serviço
social do INSS. Além disso, prevê ainda que o Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome e o INSS implantem as condições necessárias para a realização desse
novo modelo de avaliação, assim como a realização de concursos públicos.
De acordo com dados do Relatório de Gestão 2009 do INSS, assumiram em
2009, no último concurso realizado para o cargo de analista do Seguro Social com formação
em Serviço Social, 866 assistentes sociais no Brasil.35, Além das atividades previstas na
Matriz, os assistentes sociais assumiram, juntamente com as outras profissionais que já
pertenciam aos quadros do INSS, o desafio da implantação desse novo instrumental de
avaliação para análise dos requerentes ao benefício assistencial previsto na LOAS.
Além da conciliação dessas atividades, o desafio que se colocava no momento
era o da implantação do Serviço Social nas APS do interior do Estado, principalmente
porque, na maioria desses locais, nunca havia existido esse serviço, o que exigiu também
uma atuação qualificada dos assistentes sociais, no sentido da afirmação do espaço da
profissão, não só dentro da instituição, como também nos diversos espaços de articulação
com o poder público e a sociedade civil, especialmente a nível municipal.
Vale ressaltar que esse processo de afirmação vem ocorrendo em um contexto
bastante adverso, caracterizado pela não observância em algumas APS das condições
éticas e técnicas necessárias para o trabalho e pelas investidas de alguns gestores na
tentativa de descaracterização das atividades do Serviço Social, exigindo que os assistentes
sociais desenvolvam atividades alheias à sua formação profissional a exemplo da
habilitação de benefícios. Estas atividades são completamente estranhas às competências
35
A nomenclatura do cargo foi alterada de Assistente Social para Analista do Seguro Social com formação em
Serviço Social, de forma proposital, numa clara manobra para conseguir com que os assistentes sociais que
ingressarem na instituição com este cargo possam realizar atividades meramente administrativas, bem como não
sejam contemplados com as conquistas trabalhistas da categoria.
71
do Serviço Social no INSS, nos termos da Lei 8.213 de 1991 e às atribuições profissionais
previstas na Lei que regulamenta a profissão – Lei 8.662/1993 e no edital do concurso, não
havendo respaldo legal, de acordo com Parecer Jurídico do Conselho Federal de Serviço
Social - CFESS 12/2010, para se exigir dos assistentes sociais do INSS a realização de tais
atividades sem ferir a legislação profissional, o que tem gerado um forte desconforto
profissional.
Este momento ficou ainda mais tenso com a exoneração em 21 de outubro de
2009 da assistente social que esteve à frente da Divisão de Serviço Social do INSS desde
2003. Há indícios de que a exoneração decorreu como consequência da defesa do exercício
de atribuições inerentes à profissão. Este fato, inesperado para a categoria, contribuiu para
aumentar a insatisfação dos assistentes sociais no órgão já que a referida chefe
desempenhou papel ativo no processo de reestruturação do serviço social na previdência
social que culminou com a realização do concurso público de 2009.
A demora na publicação do ato normativo sobre as atribuições e competências
do assistente social no INSS também está contribuindo para essa situação36, visto que ainda
não existem parâmetros oficiais que especifiquem tais atividades.
Desde agosto de 2007, encontra-se em tramitação no Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), o Processo nº 04500.006030/2007-24, oriundo
da Diretoria de Recursos Humanos do INSS, contendo proposta de reformulação das
atribuições do cargo de Assistente Social, em forma de minuta de Decreto, com vistas a
atualizar as normas que tratam das atribuições pertinentes à referida categoria profissional.
As atribuições reunidas na minuta do Decreto em tramitação resultaram de
documento elaborado pelo Grupo de Trabalho constituído por representantes do INSS,
MPS, MDS e CFESS, que se encontram em correlação com a Lei 8.662, de 7 de junho de
1993, Lei 8.213/91, art. 88, e Decreto 3048/99, artigo 161, que dispõem, respectivamente,
sobre a profissão de Assistente Social e sobre as competências desse profissional na
Previdência Social. O referido Grupo de Trabalho foi constituído pelas Portarias Conjuntas
nº 01, de 28 de março de 2007 e prorrogada pela Portaria nº 03, de 28 de junho de 2007,
36
O documento OS‐IAPAS‐SAD‐nº 135, de 04‐03‐86, que trata das atribuições dos Assistentes Sociais no INSS
encontra-se desatualizado e já não atende às novas demandas institucionais. O recente provimento de mais de
800 cargos de Analista do Seguro Social com formação específica em Serviço Social, decorrente de concurso
público intensifica a necessidade de atualização da norma.
72
emitidas de forma conjunta pelas Secretarias Executivas do MDS e do MPS, tendo como um
dos objetivos “definir atribuições, competências, funções do serviço social no âmbito da
Previdência Social a fim de readequar a estrutura existente às demandas”, conforme
comprovado nas cópias das referidas portarias.
Além disso, a conjuntura institucional de Reforma Gerencial com a implantação
de avaliações para o recebimento de parte da Gratificação de Desempenho por Atividade do
Seguro Social (GDASS), aliada à situação de cumprimento do estágio probatório que gera a
avaliação semestral, ambas realizadas pelos chefes imediatos, no caso os gerentes das
APS, torna o assistente social mais vulnerável que outros profissionais a situações
caracterizadas como assédio moral em alguns locais de trabalho.
As denúncias recorrentes destes fatos levaram o Conselho Federal de Serviço
Social a se manifestar através de um documento, publicado em seu sítio na internet,
apresentando questões enfrentadas pelos assistentes sociais do INSS na realização de um
trabalho técnico com qualidade à população usuária, o qual foi apresentado em reunião
realizada no dia 02 de fevereiro de 2010 com o então Secretário Executivo do Ministério da
Previdência Social. O trecho abaixo retirado do referido documento é ilustrativo do fato.
Como exemplo destas determinações equivocadas, por não encontrarem
respaldo normativo, destacamos o memorando 72-2009 da Gerência
Executiva do INSS em Juazeiro – BA, de 29/12/2009 e o memorando
circular 02/INSS da Gerência Executiva do INSS em Petrolina – PE, de 19
de outubro de 2009, determinando a realização de habilitação de benefícios
pelos assistentes sociais, conforme registrados em documentos elaborados
coletivamente pelos assistentes sociais do INSS e recebido por este
Conselho Federal. Informamos também a ameaças realizadas por alguns
gestores nas quais registram que o não acatamento das ações
determinadas por eles gerará avaliações negativas nos estágios probatórios
destes profissionais, na avaliação de desempenho (GDASS) e em
denúncias aos órgãos de corregedoria do INSS.
Relatos semelhantes vêm ocorrendo no Brasil, identificando que profissionais
estão sendo obrigados a trabalhar além de sua capacidade, através da realização de até 10
avaliações sociais diárias, comprometendo a qualidade desse atendimento, inviabilizando o
desenvolvimento das outras atividades do Serviço Social previstas na Matriz e contribuindo
para o enfraquecimento do projeto ético político do serviço social dentro da instituição.
O próprio Relatório de Gestão de 2009 do INSS reconhece a primazia da
avaliação social sobre as outras atividades que competem ao Serviço Social quando
informa:
73
No ano de 2009 o Serviço Social centralizou suas ações na realização de
avaliações sociais do Benefício de Prestação Continuada da Assistência
Social, devido à pessoa com deficiência, em atendimento do decreto 6.214
de 26 de setembro de 2007. (p.256)
A importância institucional da avaliação social é percebida na medida em que
essa atividade impacta em várias metas da instituição, inclusive nos índices que determinam
o valor da GDASS dos servidores em geral. Daí a preocupação dos gerentes com relação à
celeridade desses processos o que gera a prioridade da realização de avaliações sociais.
Desde o início de sua operacionalização em junho de 2009, essa realidade vem
se repetindo em todas as Gerências do Brasil. De acordo com o Relatório das atividades
desenvolvidas pelo Serviço Social da Gerência Executiva Fortaleza em 2010, por exemplo,
foram realizados 32.602 atendimentos técnicos, sendo 7.643 voltados para Projeto de
Atendimento Geral ao Usuário, 6.627 destinados ao Benefício de Prestação Continuada da
Assistência Social, 3.553 envolvendo o Projeto de Atenção à Saúde do Trabalhador, 391
atendimentos aos Segurados Especiais e 14.388 avaliações sociais das pessoas com
deficiência para acesso ao BPC.
Nesse sentido, o relatório alerta para a “excessiva demanda da avaliação social,
fato que proporcionou uma significativa redução dos atendimentos voltados ao usuário da
Previdência Social. Portanto, é necessário ampliar o número de assistentes sociais nas
agências”, especialmente com “a perspectiva de inauguração de 18 unidades” quando,
complementa, “a defasagem de profissionais será enorme”.
O atual momento, portanto, está marcado pela mobilização em torno da
demonstração da importância das atividades desempenhadas pelo serviço social, as quais
devem somar-se a avaliação social, bem como a necessidade da contratação de novas
assistentes sociais para que seja possível a consolidação do projeto ético político do serviço
social no INSS, ancorado na Matriz.
Finalmente, concorda-se com Silva (2008), que mais do que refletir o que se
passou no exercício profissional em geral e na sociedade brasileira, o serviço social
previdenciário vivencia uma trajetória caracterizada pela expressividade no meio profissional
e pela luta dos assistentes sociais no sentido de desvelar as inelutáveis contradições da
74
prática profissional no âmbito do sistema previdenciário, condicionadas pelo contexto
sociopolítico e econômico.
75
5 ACERCA DA METODOLOGIA: PERCURSOS
Entendemos que nenhum trabalho científico consegue explicar todos os
fenômenos, pois a realidade é bem mais complexa do que somos capazes de imaginar ou
compreender. Nesse sentido, a pesquisa científica deve buscar se aproximar da essência do
fenômeno que se procura conhecer. Assim se iniciou o percurso metodológico deste
trabalho até que se concretizasse uma interpretação dos dados obtidos.
Os fenômenos que evocam a atenção de um pesquisador são, em geral,
decorrentes da vida prática. Surgem, em determinados contextos históricos que o
condicionam enquanto objetos de pesquisa em um dado momento, dependendo das
circunstâncias e interesses sociais.
De acordo com Alcoforado (2009, p. 724)
Os temas de pesquisa geralmente surgem de uma dificuldade identificada
na prática, ou lacunas e imprecisões verificadas em outros trabalhos ou na
própria teoria, mas também sofrem influência dos interesses, trajetória
profissional e visão de mundo do pesquisador.
O interesse pelo presente tema de estudo surgiu com a inserção da
pesquisadora no Serviço Social do INSS. A novidade da intervenção profissional em uma
instituição que operacionaliza a política previdenciária aguçou a curiosidade de entender
melhor esse novo espaço sócio-ocupacional de quem, até então, havia se dedicado à de
assistência social.
O INSS, por sua vez, apesar de operacionalizar a política previdenciária, estava
implementando novas demandas e, assim sendo, novas atribuições ao Serviço Social. No
caso, a avaliação das pessoas com deficiência para acesso ao BPC, um benefício da
política de assistência social.
Diante de tanta novidade e, considerando a importância da dimensão
investigativa da prática profissional do Serviço Social, decidiu-se aliar o melhor
conhecimento da realidade de intervenção com as oportunidades oferecidas pela academia
através do exercício da pesquisa.
76
É preciso ressaltar que, durante quase 40 anos, o Serviço Social no Brasil, não
incorporou em seus espaços de trabalho, como via de regra, a prática das atividades de
pesquisa. Somente nos marcos do Movimento de Reconceituação, impulsionado pelas
transformações operadas na sociedade brasileira, novas demandas foram postas à
profissão, entre as novas respostas construídas, o exercício da pesquisa se fortaleceu.
Essa atividade, muitas vezes, encontra obstáculos de cunho, inclusive, técnicooperacionais que inviabilizam sua prática de maneira sistemática. Entretanto, de acordo com
Netto (2009), o fato de não ser um pesquisador em tempo integral não exime o assistente
social de ter que acompanhar os avanços dos conhecimentos pertinentes ao seu campo de
trabalho e de procurar conhecer concretamente a realidade da sua área particular de
trabalho. Assumir uma postura investigativa é o principal modo para qualificar o seu
exercício profissional, conforme prescreve, inclusive o Código de Ética da profissão.
As dificuldades de conciliar as novas atividades profissionais com a dedicação
exclusiva que a academia exige, aliada a peculiaridade de cursar um mestrado em uma
cidade distante do local de domicílio, por vezes desestimularam a pesquisadora, mas não
impediram a busca por um conhecimento mais aprofundado da realidade ocupacional em
que estava inserida.
Logo no início da pesquisa exploratória, especialmente sobre as temáticas
envolvidas nos novos processos de trabalho, foi possível perceber-se que no contexto
brasileiro, embora tardiamente, o segmento social constituído de pessoas com deficiência
pode ser considerado pioneiro em algumas conquistas sociais, se comparados a outros
segmentos historicamente excluídos. Entretanto, compreende-se que o pioneirismo significa
também necessidade constante de aprimoramento.
Um processo de construção de uma política pública voltada para este público, a
qual se proponha efetivamente a operar rupturas com o modelo tradicional, constitui amplo
desafio. A desconstrução do modelo hegemônico implica um conjunto de intervenções não
restritas ao âmbito técnico, mas também político e cultural. Acredita-se que essas últimas
somente poderão ser mensuradas em longo prazo.
Ao tomar como objeto de pesquisa o novo modelo de avaliação das pessoas
com deficiência para acesso ao BPC, implantado a partir de junho de 2009, considera-se
77
prematura uma avaliação de impacto desse novo modelo para o reconhecimento do direito
de seus beneficiários, tendo em vista que o mesmo ainda nem completou dois anos de
operacionalização. Optou-se, então, por analisar como vem ocorrendo o processo de
implantação da avaliação social no INSS e o seu significado para os principais operadores
desse processo, no caso, os assistentes sociais.
Ao propor o estudo desta temática, tomamos como pressuposto os
ensinamentos de Bourdieu e sua afirmativa de que pesquisar é, antes de tudo, um ofício,
uma atividade racional que requer esforço, dedicação e investimento para colocar-se a
realidade em constante questionamento, através do exercício da dúvida radical, mola
impulsionadora do processo de conhecimento. Afirma esse autor que
O cume da arte, em ciências sociais, está sem dúvida, em ser-se capaz de
pôr em jogo “coisas teóricas” muito importantes a respeito de objetos ditos
“empíricos” muito precisos, frequentemente menores na aparência, e até
mesmo irrisórios. (BOURDIEU, 1998, p. 20).
No trajeto da pesquisa, foram examinados dados quantitativos e qualitativos
sempre com o cuidado de não valorizar um procedimento em detrimento do outro e levando
em consideração o que assevera Gaio (2008): o fundamental é que os dados quantitativos
sejam complementados com os detalhes contextuais oferecidos pelos dados qualitativos e
que os discursos coletados possam ser referenciados estatisticamente através de um
panorama numérico do universo pesquisado.
Evidentemente, o uso por este tipo de dados não se reduz a uma opção pessoal
do pesquisador. Ela deve se afirmar, conforme Minayo (2008), com o caráter do objeto
específico do conhecimento aqui tratado: com o entendimento de que nos fenômenos
sociais há possibilidade de se analisarem regularidades, frequências, mas também relações,
histórias, representações, pontos de vista e lógica interna dos sujeitos em ação.
Assim sendo, procura-se complementar os dados quantitativos com os detalhes
textuais fornecidos pelos discursos coletados e referenciar os dados qualitativos com um
panorama numérico do universo pesquisado.
Consciente de que os fatos não podem ser analisados fora de um contexto
social, político e econômico no qual se insere o objeto em questão, o recorte espacial
utilizado foi a Gerência Executiva Fortaleza, enquanto local de atuação profissional, tendo
78
em vista que um dos objetivos do estudo é exatamente fornecer subsídios para orientar e
instrumentalizar a intervenção profissional das assistentes sociais relativamente ao novo
modelo de avaliação em questão.
Além disso, as peculiaridades de cada uma das três Gerências Executivas do
Ceará impossibilitam uma generalização obrigatória das situações apreendidas, que não
poderiam ser estendidas a todas sob o risco de incorrer-se em equívocos na análise e
interpretação do material coletado.
Considerando
que
esse
novo
modelo
de
avaliação
começou
a
ser
operacionalizado na GEXFOR a partir de Agosto de 200937, momento em que havia um
grande número de requerentes aguardando avaliação social, tendo em vista que o Decreto
6214/2007 estabelecia 1º de junho de 2009 a data limite para o início da operacionalização
da avaliação social e médica, essa pesquisa leva em consideração o período que
compreende o primeiro ano de operacionalização da avaliação social.
Ainda na fase exploratória dessa pesquisa, realizou-se o estudo documental, no
intuito de fazer uma aproximação do processo que culminou no novo modelo de avaliação.
Nessa fase, foram analisados documentos oficiais como o relatório final do Grupo de
Trabalho (GT) que elaborou este novo modelo intitulado Avaliação de pessoas com
deficiência para acesso ao Benefício de Prestação Continuada de Assistência Social: Um
novo instrumento baseado na Classificação Internacional de Funcionalidade, Incapacidade e
Saúde.
Em seguida, realizou-se uma coleta dos dados relativos aos períodos de junho
de 2008 a maio de 2009, ano imediatamente anterior à implantação do novo modelo de
avaliação desses requerentes pelo INSS, e de junho de 2009 a maio de 2010, primeiro ano
de operacionalização da nova forma de avaliação, visando fazer um comparativo entre os
37
Mesmo o Decreto 6.214/2007 tendo estabelecido que o novo modelo de avaliação deveria começar a ser
operacionalizado a partir de 1º junho de 2009, isso não foi possível pois, além da falta de capacitação das
profissionais que já se encontravam no INSS para esta atividade, as assistentes sociais do concurso que ainda
não haviam sido convocadas para assumir suas funções em várias APS que não contavam com este profissional
em seus quadros, impossibilitando o início desta atividade. Na GEXFOR, as assistentes sociais assumiram em
suas APS em agosto de 2009 após um período de capacitação.
79
índices de deferimento e indeferimento dos benefícios requeridos na Gerência Fortaleza38.
Chegando-se à fase da pesquisa de campo, planejou-se entrevistar todas as
assistentes sociais da Gerência Fortaleza que realizaram avaliações sociais no primeiro ano
de implantação do novo modelo, no caso 26 pessoas. Optou-se pela técnica da entrevista
com o intuito de apreender a lógica interna do grupo e favorecer a observação do objeto sob
as várias perspectivas e pontos de vista.
A entrevista pode ser considerada, segundo Minayo (2008), como a estratégia
mais utilizada no processo de trabalho de campo. Para essa autora, os dados conseguidos
através dessa técnica são informações que tratam da reflexão do próprio sujeito sobre a
realidade que vivencia e que costumam ser chamados pelos cientistas de “subjetivos”,
podendo ser conseguidos apenas com a contribuição da pessoa.
De fato, em todos os sentidos, os dados somente podem ser coletados com a
colaboração da pessoa que pode, inclusive, se eximir de responder parte ou todas as
perguntas, ou até mesmo não participar da pesquisa. No caso desse estudo, dos 27
interlocutores, apenas 14 responderam o instrumental, após várias tentativas.
Como em uma pesquisa nenhum movimento deve ser desconsiderado, nem
mesmo os silêncios e omissões, não se pôde deixar de observar que não foram
simplesmente 12 participantes que deixaram de responder a entrevista. Desse quantitativo,
85% corresponde ao número de assistentes sociais que atuam no INSS há mais de 15 anos,
contra uma porcentagem de 75% das assistentes sociais que se encontram na instituição há
menos de 2 anos e que responderam a pesquisa.
Além disso, confirma-se a expectativa de que, tanto pesquisador como
pesquisado deixam transparecer a imagem que lhes convém projetar. Conforme Minayo
(2008, p. 215), “Nenhum ator, nesse jogo de oposições entre pesquisador/pesquisado
consegue sucesso absoluto, uma vez que nem tudo fica oculto e nem tudo é desvendado.”.
Não obstante os esforços em se apropriar da realidade, essa pesquisa, como qualquer
outra, propicia um conhecimento apenas aproximado.
O resultado desta pesquisa foi apresentado na XV Semana Universitária da UECE com o título O processo de
implantação da avaliação social para o reconhecimento do direito das pessoas com deficiência ao BPC na
Agência da Previdência Social de Russas.
38
80
Ainda sobre a entrevista, optou-se pela semi-estruturada, pois, através de sua
combinação de perguntas abertas e fechadas, possibilita ao entrevistado discorrer sobre o
tema em questão para além da indagação formulada. Além disso, assegura ao investigador
que seus pressupostos serão contemplados nas exposições. O instrumental utilizado
encontra-se no APÊNDICE deste trabalho.
O processo de realização das entrevistas foi precedido de um esforço de
sensibilização dos interlocutores da pesquisa, constando de esclarecimento a respeito do
objeto e dos motivos do estudo, de modo que se conseguiu a realização nas oportunidades
em que as assistentes sociais se reuniam em Fortaleza para reuniões técnicas e via correio
eletrônico.
Dadas as circunstâncias da distância geográfica entre pesquisadora e suas
interlocutoras e, diante da impossibilidade de uma reunião para entrevista pessoal com
todas, enviamos o roteiro de entrevista através do correio eletrônico, seguindo uma
tendência que se generaliza, qual seja, a explosão do uso da informática como ferramenta
entre os pesquisadores.
A análise dos dados das entrevistas foi realizada através do agrupamento das
respostas das interlocutoras por assunto, o que possibilitou a organização destes assuntos
nos tópicos do Capítulo 6.
Foi, portanto, com esses saberes profissionais, a partir do olhar dos atores
envolvidos no processo, que buscamos dialogar e realizar análise comparativa com os
dados sobre o fenômeno investigado. A proximidade que se tem com o objeto de pesquisa
foi tratada com cuidado, levando em consideração, mais uma vez, os ensinamentos de
Minayo ((2008) que alerta caber ao pesquisador o uso de um acurado instrumental teórico e
metodológico que o municie na aproximação e na construção da realidade, ao mesmo
tempo que mantenha a crítica não só sobre as condições de compreensão do objeto como
de seus próprios procedimentos.
Escusado esclarecer que a pesquisa bibliográfica, através da literatura pertinente
ao tema, esteve presente durante todas as fases da pesquisa, buscando-se subsídios à
caracterização do cenário sócio-econômico e político, assim como se respaldando diálogoteoria-empiria, especialmente na análise final dos dados e informações pesquisados.
81
6 AVALIAÇÃO DO NOVO MODELO DE AVALIAÇÃO PARA O
ACESSO AO BPC: O OLHAR DAS ASSISTENTES SOCIAIS
Durante o primeiro ano de operacionalização do novo modelo de avaliação das
pessoas com deficiência que requerem o BPC, realizou-se levantamento dos dados dos
seus primeiros seis meses de operacionalização na APS Russas e chegou-se aos seguintes
resultados:
De agosto a dezembro de 2009 foram realizadas 223 avaliações sociais, cujos
resultados de deferimento e indeferimento seguem no quadro abaixo.
Tabela 5: Resultado dos requerimentos para acesso ao BPC no período de agosto a
dezembro de 2009 na APS Russas
SITUAÇÃO DO REQUERIMENTO
Aguardando Avaliação Médica
QUANTIDADE
%
47
21%
103
46%
7
3%
57
26%
Indeferido por não comparecimento à Avaliação Médica
7
3%
Outros
2
1%
TOTAL
223
Deferido na Avaliação Médico-Social e concedido
Deferido na Avaliação Médico-Social e indeferido por renda
Indeferido pela Avaliação Médico-Social
100%
Fonte: Registros do Serviço Social da APS Russas
Os dados acima refletem um índice de deferimentos bem maior do que de
indeferimentos. Se compararmos esses dados com os do período de junho de 2008 a maio
de 2009, ano imediatamente anterior à operacionalização do modelo médico-social de
avaliação da incapacidade, pelo menos em um primeiro momento, é possível perceber que
houve uma redução no número de benefícios indeferidos por ocasião da avaliação médicosocial.
Nesse período, dos 387 benefícios requeridos na APS Russas, 62% foram
indeferidos. Em 42% dos casos o indeferimento teve como motivo o parecer contrário da
perícia médica39, conforme demonstra a Tabela 6. Sob o ponto de vista do reconhecimento
39
Vale lembrar que, até este momento, a avaliação da incapacidade para fins de reconhecimento do direito era
realizada apenas através de perícia médica.
82
do direito dos requerentes ao benefício, esta diminuição no número de indeferimentos por
ocasião da avaliação médica representa um avanço que não pode ser desconsiderado.
Tabela 6: Resultado dos requerimentos para acesso ao BPC no período de junho de 2008 a
maio de 2009 na APS Russas
SITUAÇÃO
QUANTIDADE
%
%
Benefícios Requeridos
387
100%
Benefícios Concedidos
146
38%
Requerimentos Indeferidos
241
62%
Indeferidos por parecer contrário da perícia médica
163
42%
Fonte: Dados do SUIBE.
Esse resultado está em consonância com os resultados observados a nível
nacional. De acordo com a Nota Técnica DBA/SNAS/MDS nº 69, lançada a partir de uma
análise dos despachos dos requerimentos de BPC à pessoa com deficiência, concentrada
nos períodos anterior e posterior à implantação do novo modelo, houve um aumento
significativo no número de concessões do benefício, que chegou a atingir 26,5%,
acompanhado de um decréscimo de 11,91% nos indeferimentos. Essa tendência de
crescimento da concessão do benefício pôde ser observada em quase todos os Estados do
Brasil, sendo exceção apenas os Estados do Amapá e de Tocantins, onde os índices de
deferimento diminuíram.
A partir dessa análise, formulou-se a hipótese de que esse novo paradigma de
avaliação social tem contribuído para qualificar o reconhecimento do direito das pessoas
com deficiência ao BPC.
Tendo como guia essas primeiras constatações, juntamente com os depoimentos
de assistentes sociais da mesma Gerência, expostos durante as relevantes reuniões
técnicas40, passou-se a considerar a possibilidade de que, não obstante os possíveis
40
Reuniões regulares, organizadas pela Coordenação de Serviço Social da Gerência Executiva Fortaleza, com o
objetivo de alinhar e orientar os procedimentos técnicos do Serviço Social. Espaço onde os participantes podem
socializar e refletir sobre os aspectos facilitadores e dificultadores do cotidiano profissional.
83
avanços conseguidos a partir da aplicação do novo paradigma de avaliação das pessoas
com deficiência para acesso ao BPC, essa nova atribuição trouxe também implicações em
relação às outras atividades desenvolvidas pelo Serviço Social no INSS.
Neste sentido, instigadas por conhecer melhor de que forma vêm se dando
essas implicações, prosseguiu-se investigando acerca da implantação da avaliação social
para o processo de reconhecimento do direito das pessoas com deficiência ao BPC e suas
repercussões para o Serviço Social previdenciário, sob a ótica das profissionais envolvidas,
conforme a seguir.
6.1 Participantes da pesquisa: rápido perfil
Das 27 assistentes sociais da GEXFOR que realizam avaliações sociais, 14
responderam à pesquisa. Destas, 12 ingressaram no INSS no último concurso e têm menos
de dois anos de instituição. 1 trabalha há mais de quinze anos no INSS e 1 já possui tempo
suficiente para se aposentar.
Quanto ao local de atuação, 7 trabalham em APS do interior, 6 trabalham em
APS da região metropolitana e apenas 1 em APS da Capital. 4 residem na mesma cidade
onde trabalham e 10 realizam o deslocamento diário até os respectivos municípios de
atuação.
Em relação ao nível de escolaridade das assistentes sociais entrevistadas, 5
possuem graduação e 9 já concluíram a pós-graduação em nível de especialização.
Apenas 1 trabalha em outro local, todas as outras se dedicam exclusivamente ao INSS.
6.2 Condições de trabalho
Sobre as condições de trabalho para o exercício desta atividade, 10
participantes declararam que possuem condições éticas e técnicas para o desenvolvimento
das avaliações sociais dos requerentes ao BPC. Entretanto, a maioria colocou ressalvas
que demonstram que as condições ainda não são as ideais.
“[...] o serviço social funciona em sala destinada à perícia médica, mas que só é
utilizada por este serviço um turno por semana, de modo que optou-se por
conciliar a agenda dos profissionais em detrimento da possibilidade de construir
improvisadamente uma sala para o serviço social. Nesse contexto, todas as
quartas pela manhã, o serviço social fica sem sala para realizar atendimentos, de
84
modo que nesse período, priorizamos atividades externas. Ressaltamos que
também não consideramos os recursos materiais conseguidos para a sala
adequados às demandas profissionais.” (Entrevistada 1)
Por condições éticas e técnicas, no que se refere ao espaço físico, o Conselho
Federal de Serviço Social – CFESS orienta que o local de atendimento destinado ao
assistente social deve ser dotado de espaço suficiente, para abordagens individuais e
coletivas, conforme as características dos serviços prestados, e deve possuir e garantir as
seguintes características físicas: iluminação e ventilação adequadas; recursos que garantam
a privacidade dos usuários naquilo que for revelado durante o processo de intervenção
profissional, além de espaço para colocação de arquivos para a adequada conservação de
material técnico de caráter reservado.
Neste sentido, as condições de trabalho devem estar de acordo com o que
dispõe o Código de Ética Profissional para assegurar o sigilo profissional, bem como a
dignidade da profissão, garantindo a qualidade do serviço prestado pelo assistente social.
Quatro assistentes sociais relataram não possuírem as condições adequadas
para o desenvolvimento de suas atividades, fazendo referência à dificuldade para
resguardar o sigilo profissional, especialmente durante os atendimentos individuais, como
pode ser verificado no seguinte depoimento.
“Não tenho privacidade com os requerentes na sala em que atuo, pois são
divisórias improvisadas onde qualquer pessoa que transite pelo corredor escuta o
que está se falando. O armário onde as avaliações são armazenadas não possui
segurança e podem ser violadas facilmente.” (Entrevistada 6 )
Essa informação se confirma quando comparamos os depoimentos com o relato
sobre as condições éticas e técnicas para o desenvolvimento das atividades do Serviço
Social, disponibilizados no próprio Relatório de Gestão do INSS de 2009 como fatores
restritivos.
- Ausência de salas para o exercício da atribuição específica dos
profissionais em algumas APS, visto que a inexistência de espaços em
conformidade com o estabelecido no Código de Ética Profissional dos
Assistentes Sociais dificulta o atendimento dos usuários do Serviço Social;
- Equipamentos de informática ultrapassados, dificultando a intervenção
profissional ao prejudicar o acesso aos sistemas corporativos e ao
desenvolvimento das atividades técnicas;
- Nos meses de junho a agosto, os profissionais realizaram uma quantidade
reduzida de atendimentos, em razão das capacitações dirigidas aos novos
servidores, assim como os treinamentos para o novo modelo de Avaliação
do Benefício de Prestação Continuada – BPC/LOAS, regulamentado pelo
85
Decreto 6214/2007, que envolveu todos os Assistentes Sociais da
Instituição. (p. 72)
A principal técnica utilizada no atendimento ao usuário é a entrevista com o
requerente ou com seus responsáveis, levando em consideração que a presença do
primeiro é fundamental neste processo. Nessa relação, faz-se necessário estabelecer um
vínculo de confiança com os usuários, visando fornecer informações que apenas dizem
respeito aos envolvidos na entrevista.
Além da questão do sigilo profissional, também é citado o problema da falta de
acessibilidade nas APS. Apesar de ser uma instituição, cuja demanda é formada
principalmente por pessoas com deficiência, idosos e doentes, a maioria das APS não
oferecem condições adequadas para este público. Os depoimentos a seguir são ilustrativos
desse problema:
“Gostaria de registrar que o acesso físico a agência é precário, pois a APS fica
localizada em uma área íngreme. Além disso, o prédio não dispõe de rampas, não
atendendo as normas de acessibilidade vigentes. A Sala do Serviço Social possui
um pequeno espaço e não está inserida no fluxo de atendimento da APS, sendo
necessário os usuários adentrarem no local de atendimento restrito aos servidores
para terem acesso a sala”. (Entrevistada 13)
“Considero meu local de trabalho adequado com relação a espaço, disponibilidade
de materiais (telefone, computador etc) e mobiliários, além de ficar resguardado o
sigilo durante o atendimento. Cito apenas um ponto negativo, uma vez que a sala
não é acessível. Essa fica no primeiro andar e o prédio está com o elevador
quebrado desde quando comecei a atuar.” (Entrevistada 9)
Quanto à realização de avaliações sociais, 11 assistentes sociais responderam
que desenvolvem esta atividade todos os dias da semana. Em relação ao número de
avaliações sociais realizadas por semana, três APS realizam de 1 a 5 avaliações sociais,
seis realizam de 6 a 10 avaliações por semana, duas realizam de 16 a 20 avaliações sociais
por semana e três realizam de 21 a 25 avaliações por semana.
Levando em consideração que as 13 das assistentes sociais entrevistadas
responderam que demoram entre meia hora e uma hora para realizar uma avaliação social,
podemos concluir que em algumas APS, a avaliação social está sendo a única atividade
desenvolvida.
“É preciso considerar que o TEMPO MÉDIO DE DURAÇÃO DE UMA AVALIAÇÃO
é de até uma hora, porém há casos que demandam maior reflexão e estudo social
para a realização da avaliação social, sendo necessário tempo superior ao
86
estabelecido,
aspecto
não
observado
e
compreendido
pelos
gestores”
(Entrevistada 13)
Neste sentido, são indiscutíveis os prejuízos causados aos usuários em relação
às demais atividades do Serviço Social. A redução ou inexistência de outras atribuições
junto aos usuários pode conduzir a uma situação de perda de espaço dentro da instituição,
em razão dos impactos, diretamente nos serviços prestados aos usuários.
Em relação ao tempo médio de duração das avaliações sociais, 100% das
assistentes sociais responderam que o tempo utilizado para cada avaliação social está de
acordo com as exigências da Gerência Executiva. Mas, enquanto 10 assistentes sociais
responderam que o tempo de duração exigido pela GEXFOR é adequado, 2 analisam que
este tempo não é adequado e que isto não deveria ser estipulado pela Gerência, conforme o
depoimento a seguir:
“O tempo não deveria ser estipulado como meta, visto que depende das
particularidades de cada situação apresentada, pois existem casos em que a
duração é menor e casos em que a duração é maior que uma hora, como é
estipulado pela Gerência.” (Entrevistada 6)
Entretanto, é preciso esclarecer que este tempo foi acordado pela Coordenação
de Serviço Social da GEXFOR, através de sugestão das próprias assistentes sociais, com
base nas primeiras experiências de entrevista e preenchimento do instrumental de avaliação
social. Alguns depoimentos revelam que, inicialmente, essa atividade chegava a demorar
até mais de uma hora, tendo em vista a pouca familiaridade com o processo. Neste sentido,
algumas profissionais analisam da seguinte maneira:
“Acredito que a fixação do tempo de atendimento da Avaliação Social em 1 (uma)
hora foi uma sugestão da categoria e que, como permanece sendo respeitada,
possibilitou às profissionais do Serviço Social uma tranqüilidade maior no que diz
respeito à qualidade da entrevista e à aquisição dos elementos necessários à
elaboração de um bom relatório social”. (Entrevistada 2)
O tempo médio entre a habilitação41 e a avaliação social é um dos indicadores
utilizados e que impacta diretamente nas metas institucionais. No caso da GEXFOR, o
tempo exigido para este procedimento é de 10 dias. Três assistentes sociais responderam
que esse procedimento ocorre em menos de um dia em suas APS, o que significa dizer que
a habilitação do requerimento e a avaliação social ocorrem no mesmo dia.
41
Processo de formalização do requerimento do benefício realizado pelos técnicos do seguro social.
87
“Salvo os casos em que surgem exigências quanto à documentação do requerente
ou de seus familiares, ou ainda nos casos em que o responsável ou familiar não
traz o requerente no ato da habilitação, os demais requerimentos são habilitados e
encaminhados ao Serviço Social no mesmo dia.” (Entrevistada 2)
“a demanda pelo benefício não é muito grande nesta APS e, como o serviço
encontra-se disponível quatro dias na semana, é comum que as avaliações sociais
sejam realizadas no mesmo dia ou até um dia depois que o requerente solicita o
benefício, de modo a cumprir a meta colocada a este tipo de serviço.”
(Entrevistada 1)
Outras 10 assistentes sociais, responderam que esse procedimento dura entre 1
e 5 dias e apenas 1 respondeu que esse procedimento dura entre 6 e 10 dias em sua APS
de atuação.
Vale ressaltar que a maioria das assistentes sociais que atua na Capital não
respondeu a entrevista. Nestas APS a demanda por este benefício é bastante alta, o que
eleva o número de dias que as pessoas aguardam pela avaliação social. Em alguns casos,
os requerentes chegam a esperar mais de dois meses pela avaliação social segundo dados
extraídos do Painel de Desempenho do Plano de Ação 201142. Por esse mesmo motivo,
analisamos que o fato de 100% das assistentes sociais que responderam a entrevista terem
revelado que o tempo obedece à meta exigida pela instituição, não pode ser considerado
uma realidade de toda a GEXFOR.
Quanto ao instrumental utilizado na avaliação social, 4 assistentes sociais
consideram que o mesmo não é adequado para fazer parte do processo de reconhecimento
do direito das pessoas com deficiência ao BPC. Entretanto, das 10 participantes que
consideraram o instrumental adequado para este fim, todas fizeram ressalvas que vão
desde o reconhecimento do avanço que este trouxe em relação ao modelo anterior, até a
constatação de que o instrumental não oferece condições para situar a enorme variedade de
situações que se apresentam para avaliação social, conforme pode ser verificada nos
depoimentos abaixo.
“Acho que o instrumental é bom e abrange vários aspectos importantes a serem
analisados. Contudo, não está “pronto”, devendo ser incluídas questões ainda não
contempladas como o acesso à segurança pública, para citar apenas um exemplo.
O instrumental deve passar por avaliações e modificações conforme seja
necessário.” (Entrevistada 9)
“Em inúmeros casos, o instrumental de avaliação social não é adequado, pois não
contempla a diversidade de deficiências e doenças que nos aparecem
42
Ferramenta de acompanhamento das metas institucionais disponibilizada pela intranet aos servidores do
INSS.
88
cotidianamente, de forma que acaba por facilitar a inclusão em algumas
incapacidades, mas limitar a avaliação para outras incapacidades, especialmente
no que tange às questões sobre atividade e participação. Ressaltamos também a
fragilidade do instrumental quanto à avaliação do grau de incapacidade e
deficiência para crianças.” (Entrevistada 1)
A necessidade de adequações, especialmente para avaliação dos menores de
16 anos, crianças e pessoas com doenças crônicas, bem como a preocupação com a
uniformização da compreensão dos domínios, também aparecem nos depoimentos e
refletem a necessidade de aprimoramento da avaliação social e de sua utilização pelos
assistentes sociais, conforme a seguir:
“Entretanto, faz-se necessário alguns ajustes, em especial, aos casos de
requerentes com Doenças Crônicas e o questionário referente aos menores de 16
anos. Ambos deixam a desejar em alguns pontos da avaliação”. (Entrevistada 2)
“O instrumental necessita de atualizações (crianças, doenças degenerativas) e
“uniformização” (compreensão dos domínios)” (Entrevistada 5)
“deixa a desejar; quando a criança é ainda bem bebê o instrumental não
contempla, temos que ter visão de futuro para esta criança, onde muitas
vezes,nos falta conhecimento do que aquela doença trará para vida da criança.”
(Entrevistada 11 )
Quanto à necessidade de utilizar outras técnicas durante o processo de
avaliação social além da entrevista, 3 assistentes sociais não consideram essa
possibilidade. Entretanto, 11 assistentes sociais consideram-na bastante importante, tendo
sido recorrente nos depoimentos que uma dessas técnicas deveria ser a visita domiciliar.
“O ideal é que o profissional tivesse condições de realizar mais visitas domiciliares
para conhecer melhor a realidade do requerente, contudo, devido à dificuldade de
deslocamento para algumas localidades e de transporte que não é disponibilizado
pela instituição para as Agências no interior, essa técnica fica inviabilizada de ser
utilizada pelo Assistente Social.” (Entrevistada 3)
“Sinto necessidade de realizar visita domiciliar mais do que é possível.
Atualmente, a maioria das visitas só é feita na impossibilidade de comparecimento
do requerente” (Entrevistada 7)
Quando a intervenção se dá com crianças, as técnicas lúdicas também são
mencionadas como forma de facilitar a interação entre assistente social, requerentes e
responsáveis.
“Há necessidade de utilizarmos outras técnicas, principalmente quando
atendemos crianças. Sugiro a utilização de atividades lúdicas”. (Entrevistada 13)
“Quando com criança, a intervenção lúdica favorece a interação com o requerente
e estabelece um melhor vínculo de confiança com o adulto responsável.”
(Entrevistada 8)
89
Alguns depoimentos fazem referência também à liberdade de utilização de
outras técnicas como a Solicitação de Informações Sociais – SIS. A SIS é um relatório que
pode ser solicitado pelo assistente social nos casos em que a entrevista não fornece
elementos suficientes para a realização da avaliação social. Nesses casos, a SIS são
solicitadas, geralmente, à assistente social do equipamento que fez o encaminhamento ou à
que acompanha o requerente e sua família no âmbito da política municipal de assistência
social.
“A entrevista atende a maioria dos casos, mas também temos a liberdade de, em
casos específicos, utilizar outras técnicas”. (Entrevistada 10)
Em relação às principais dificuldades encontradas no instrumental de avaliação
social, os depoimentos fazem críticas em relação à dificuldade de analisar as atividades e
participação dos menores de 16 anos, especialmente das crianças com até três anos de
idade, conforme exemplificado a seguir:
“[...] o instrumental elaborado para avaliação social para pessoa com deficiência
deixa a desejar em inúmeros quesitos. Algumas doenças e incapacidades são
difíceis de serem incluídas porque o instrumental restringe demais a questões
muitas vezes voltadas para incapacidades bem específicas e isso é observável
não só na avaliação social, mas também na médica. No que tange às questões
sobre atividade e participação, encontramos dificuldades para encaixar a
avaliação de incapacidades que não interferem diretamente naqueles aspectos
demarcados. Isso fica bem mais evidente quando se avaliam crianças.”
(Entrevistada 1)
“Uma das principais dificuldades que tenho é na avaliação de crianças com menos
de um ano. Muitas vezes as limitações da doença/deficiência ainda não são
perceptíveis e nosso desconhecimento com relação a certos problemas de saúde
dificulta a análise do qualificador “atividades e participação”. (Entrevistada 9)
“Uma das maiores dificuldades é analisar atividade e participação quando
atendemos crianças de 0 a 3 anos, considero que o instrumental necessita se
adaptar melhor às faixas etárias do requerente e ao tempo da incapacidade do
requerente. Pois, por vezes, atendemos casos em que a incapacidade existe, mas
é por um curto período, podendo ocorrer concessões indevidas”. (Entrevistada
3)
Outra observação crítica das profissionais diz respeito à avaliação de doenças
crônicas ou degenerativas. Embora exista a luta de alguns movimentos sociais no sentido
de afirmar que deficiência não é doença, existe uma aproximação na compreensão da
opressão social sofrida por pessoas com determinados impedimentos corporais, sejam eles
causados por deficiência ou por doenças crônicas.
90
Nesse sentido, “o Benefício assistencial é estendido para doenças crônicas e
outros impedimentos corporais que extrapolam as compreensões tradicionais sobre corpos
deficientes” (SANTOS, 2010, p. 147).
Entretanto, de acordo com os depoimentos das assistentes sociais, o
instrumental não contempla a avaliação das doenças crônicas, degenerativas, genéticas e
outras, o que pode acabar gerando prejuízos no acesso ao benefício para estas pessoas,
conforme podemos verificar a seguir:
“Torna-se extremamente difícil avaliar a Participação Social de menores de 16
anos. Além disso, penso que os requerentes com Doenças Crônicas também são
bastante prejudicados, salvo os casos referentes às doenças mais complexas que
envolvem situações de preconceito/discriminação” (Entrevistada 2)
“O instrumental não permite uma boa avaliação de crianças e doenças
degenerativas” (Entrevistada 5)
As questões relacionadas à escassez de recursos também são apontadas como
de difícil avaliação, já que não se encontram claramente postas no instrumental de
avaliação. Diz uma entrevistada:
“Com relação a áreas principais da vida: a maioria dos requerentes não tem
problemas em identificar cédulas e nem em realizar trocas/compras, todavia, os
mesmos não possuem recursos financeiros para isso e nem possibilidade de
integração no mercado de trabalho, o que dificulta essas transações econômicas,
portanto, seria interessante que essa possibilidade de escassez de recursos
estivesse mais claramente exposta para ser analisada e avaliada” (Entrevistada
8)
Outras questões de ordem operacionais são citadas, como a falta de espaço no
formulário para a elaboração da história social; a simplificação dos dados para avaliar as
condições de moradia, com o agregamento, em um mesmo item de avaliação, de fatores
importantes, mas distintos, como poluição e violência urbana; a falta de um domínio
específico para avaliação da política de saúde, relacionada a tratamento, medicação, pois,
conforme depoimentos, a pontuação desses, mesmo sendo graves ou completos, acabam
por ser amenizados pela pontuação nos outros itens referentes à ação de familiares, de
comunitários, e de acesso a outras políticas.
91
6.3 Capacitação
Duas entrevistadas não se sentem habilitadas para realizar avaliação social.
Entretanto, embora a maioria das assistentes sociais se considere habilitada para esta
atividade, foram feitos muitos comentários a respeito da falta de capacitação, principalmente
em decorrência da necessidade de uniformização nas interpretações dos domínios. Elas
dizem:
“[...] Penso que os conceitos trazidos pelo instrumental foram pouco trabalhados
entre os profissionais e a diversidade de entendimentos pode acarretar em
prejuízo ao reconhecimento do direito.” (Entrevistada 10)
“[...] gostaria que houvesse espaços de discussão sobre o instrumental mais
recorrentes, para que o método fosse melhor discutido e utilizado mais
uniformemente.” (Entrevistada 1)
Sobre o processo de capacitação para o desempenho desta nova atribuição, as
assistentes sociais relatam que participaram de uma capacitação antes do início da
operacionalização do novo modelo, a qual oportunamente foi realizada juntamente com a
capacitação da perícia médica, fato que foi analisado de maneira positiva pelas
entrevistadas, conforme relatos a seguir:
“Participei da capacitação para o novo modelo, a qual foi feita em conjunto com
médicos peritos. Considero que foi esclarecedora, mas poderia ter sido mais
aprofundada. Essas capacitações em conjunto também deveriam ocorrer
sistematicamente, uma vez que o resultado é dado pelos dois profissionais. Além
da citada capacitação, o tema sempre foi discutido em reuniões técnicas e grupo
de estudo. Não lembro quantas vezes.” (Entrevistada 9)
“O curso que participamos foi de extrema importância, já que pudemos interagir
com os peritos e compreender o questionário de avaliação referente à parte
médica. Entretanto, seriam necessários outros momentos para fortalecer a
compreensão deste beneficio, visto que, muitas vezes, ainda é confundido e
avaliado sob a lógica da previdência.” (Entrevistada 2)
“Ao ser implantado o novo modelo, tivemos a oportunidade de conhecer o sistema
em conjunto com a perícia médica, o que eu acredito ter sido muito produtivo”.
(Entrevistada 3)
Entretanto, como pôde ser observado nos depoimentos, as críticas em relação à
capacitação dizem respeito ao caráter introdutório sobre o assunto e não ao
aprofundamento dos domínios em decorrência da reduzida carga horária. A falta de
continuidade e de sistematização das capacitações para o aprimoramento dessa nova
atividade também foram citadas como fatores que impedem a uniformização dos
entendimentos sobre os domínios, cujas discussões ficam restritas a algumas oportunidades
durante as reuniões técnicas.
92
“Penso que foram importantes, mas limitaram-se à condição de introdutórios e
estanques, não evoluindo para a sistematização, aprimoramento e avaliação do
conhecimento construído.” (Entrevistada 10)
“recordo-me de ter participado apenas de uma capacitação introdutória para o
início do processo de avaliação há pouco mais de um ano e meio. Considero que
por ser um novo modelo, deveria haver outros momentos de capacitação e
discussão para que ocorram atualizações profissionais, discussões sobre como o
novo modelo se materializa em nossa atuação profissional e avanços no processo
de avaliação.” (Entrevistada 1)
A grande maioria das assistentes sociais entrevistadas, 13, acredita que sejam
necessárias outras atividades, além dos cursos de treinamento e/ou aperfeiçoamentos
específicos sobre o novo modelo. Entre as sugestões:
“Grupo de estudo; Reuniões de discussão do instrumental, conceitos, entre os
profissionais envolvidos; Estudo para noção dos problemas de saúde que mais
são comuns nos atendimentos como doenças mentais e seus sintomas e fases de
desenvolvimento da criança” (Entrevistada 9)
“Cursos sobre saúde mental, tendo em vista o expressivo número de requerentes
com algum tipo de doença e/ou deficiência mental.” (Entrevistada 13)
“Acredito ser necessário mais oportunidades de capacitação e discussão no novo
modelo do BPC, principalmente se for de forma conjunta com a perícia médica
para estudos de casos, orientação de temas específicos e alinhamento da maneira
de compreender o benefício”. (Entrevistada 3)
Em caso de dúvidas sobre a aplicação dos critérios do novo modelo, 12
assistentes sociais recorrem, a outro assistente social para solucioná-las, 12 recorrem a(o)
responsável técnico(a) dos(as) assistentes sociais da Gerência Executiva, 3 recorrem ao
médico perito e 3 afirmaram ter outras alternativas para tirar dúvidas, mas não especificaram
quais.
6.4 Comparação entre os modelos
Com relação ao conhecimento do modelo anterior ao Decreto nº 6.214/2007, 6
assistentes sociais afirmaram não conhecê-lo, enquanto 6 declararam ter conhecimento
sobre o mesmo. Entretanto, como 12 das assistentes sociais que responderam à entrevista
ingressaram na instituição no momento de implantação do novo modelo, os depoimentos
demonstram que a aproximação com o modelo anterior se deu através de leituras e relatos
de outros profissionais e também de requerentes.
Apesar disso, há o entendimento da importância desse conhecimento, já que 12
pessoas o admitiram, pelos diversos motivos apontados nos depoimentos abaixo:
93
“É importante para termos conhecimento em que aspectos os requerentes eram
avaliados e de que maneira a inclusão ocorria, ademais, para entender o processo
de mudança, sua importância e tentar compreender as resistências apresentadas
e buscar dentro desse processo de mudança recursos para consolidar cada vez
mais o novo modelo”. (Entrevistada 6)
“Por uma questão conjuntural, para podermos entender o reconhecimento da
necessidade de um novo modelo e até para podermos fazer leitura da realidade
quanto ao posicionamento de alguns profissionais perante o benefício e seu
processo de avaliação, mesmo no momento em que já utilizamos esse novo
modelo de avaliação baseado na CIF” (Entrevistada 1)
“Para romper os paradigmas e avaliar os avanços trazidos para o usuário com o
Novo Modelo de Avaliação”. (Entrevistada 13)
“Conhecendo o modelo antigo de concessão do BPC p/ a pessoa com deficiência
podemos analisar com maior clareza os avanços desse novo modelo”
(Entrevistada 3)
Apenas 2 pessoas analisam que, considerando as poucas oportunidades de
encontros entre as assistentes sociais, melhor do que conhecer o modelo anterior é investir
no aperfeiçoamento do modelo atual, considerado mais adequado para a seleção das
pessoas que têm direito ao benefício, por 12 das entrevistadas, embora considerem que o
instrumental precisa ser melhorado sempre que necessário.
“Comparado ao modelo anterior, considero que o modelo atual é mais adequado
por abranger questões antes não consideradas como a relação do requerente com
seu meio social.” (Entrevistada 9)
“Ampliando o conceito de saúde dentro de uma visão biopsicossocial irá
“desconstruir” a visão conservadora do indivíduo doente e considerar o requerente
dentro de seu contexto socioeconômico e cultural, apontando as intercorrências
que dificultam ou favorecem o problema de saúde.” (Entrevistada 8)
“Considero que o novo modelo é bem mais totalizante mas acredito que necessite
de alterações.” (Entrevistada 5)
“perfeitamente adequado não é, inclusive, já mencionamos alguns aspectos
considerados falhos nesse novo modelo, especificamente no que se refere ao
instrumental. mas reconhecemos os inúmeros avanços, especialmente pelo fato
do decreto e o novo modelo incluírem a avaliação social como parte do processo
de reconhecimento do direito ao BPC, principalmente por se tratar de benefício da
política de assistência social.” (Entrevistada 1)
Fica demonstrada, portanto, a necessidade de conhecer o modelo anterior para
entender as mudanças ocorridas no processo de elegibilidade das pessoas com deficiência
ao BPC, o que poderá ensejar possibilidades de aperfeiçoamento do atual modelo de
avaliação para acesso ao benefício.
94
6.5 Interação com a equipe
Apesar de o novo modelo de avaliação pressupor a interação entre os técnicos
envolvidos no processo, 9 assistentes sociais revelaram que não há troca de informações,
de experiências e de momentos para sanar dúvidas sobre a aplicação do Novo Modelo com
o(a) médico(a) perito(a) da agência. Os motivos são diversos e vão desde a dificuldade em
conseguir um momento na concorrida agenda da perícia médica, até o problema do diálogo
com grande parte dos integrantes da categoria.
“Na APS onde trabalho não tem um médico lotado que sempre realize as
avaliações sociais. Os médicos são escalados pelo SST de acordo com a
necessidade da agência e há muita rotatividade, o que dificulta o entrosamento
entre os profissionais. Com alguns sinto mais abertura e há discussões, sim, sobre
as avaliações e com outros profissionais não há qualquer contato.” (Entrevistada
9)
“A principal dificuldade é que os médicos têm uma agenda lotada durante o tempo
que em eles permanecem na agência”. (Entrevistada 12)
Neste sentido, o que deveria ser uma atividade de rotina, por exigência do
próprio desenho metodológico do novo modelo de avaliação, a interação entre os
profissionais fica reduzida a situações eventuais ou conversas informais. Apenas 5
entrevistadas afirmaram haver momentos de troca de informações, de experiências e de
momentos para sanar dúvidas com o médico(a)-perito(a), o que demonstra falhas na
aplicação que podem comprometer o processo de reconhecimento do direito ao benefício,
tal como foi pensado pelos idealizadores do novo modelo de avaliação social.
“A avaliação requer do assistente social, no tópico atividade e participação, um
certo conhecimento sobre as conseqüências da doença na vida social do
requerente, e, do médico, um certo conhecimento acerca da situação social que
envolve o requerente: Nesses aspectos, os dois profissionais precisam ter um
conhecimento sobre a área de atuação, como ocorre em equipe multidisciplinar,
sem ultrapassar os limites de cada atuação. Ademais, a objetividade dos
indicadores é uma barreira a ser analisada e superada.” (Entrevistada 6)
Diante desta realidade que desconsidera uma das principais exigências para o
sucesso do novo modelo, no caso a interação entre os técnicos envolvidos no processo, não
causa admiração o fato de 13 assistentes sociais terem afirmado já terem experimentado
situações de discordância com os (as) médicos (as) peritos (as) a respeito das avaliações
baseadas no Novo Modelo.
Essas situações de discordância também ocorrem entre as próprias assistentes
sociais já que 7 entrevistadas responderam já terem experimentado este tipo de situação.
95
Na mesma perspectiva, 8 assistentes sociais afirmaram ter vivenciado a discordância a
respeito da aplicação do Novo Modelo, com outros profissionais da APS .
As situações de desrespeito em relação à avaliação técnica, realizada a partir do
Novo Modelo, também foram vivenciadas por 4 assistentes sociais entrevistadas, o que
pode sinalizar uma dificuldade de realizar um trabalho de forma interdisciplinar.
Diante desta dificuldade, apenas metade das entrevistadas considera que, além
dos médicos e dos assistentes sociais, outros profissionais deveriam fazer parte da
avaliação das pessoas com deficiência para acesso ao BPC. Entre estes profissionais, se
destaca o psicólogo, citado também pela metade das assistentes sociais.
“Em casos específicos, acredito que seria válida a contribuição de profissionais
como psicólogos e fisioterapeutas para agregar conhecimento e tornar mais justa
a avaliação médica e social.” (Entrevistada 3)
Não obstante o reconhecimento da importância do trabalho de outros
profissionais na equipe, existe uma preocupação com relação a um possível aumento da
burocracia a ser enfrentada pelo requerente, conforme pode ser constatado nos
depoimentos abaixo.
“Penso que a inserção de outros profissionais poderia ampliar a perspectiva de
análise, mas por outro lado também burocratizar e tornar o processo mais
complexo para o beneficiário. (Entrevistada 10)
“Acredito que incluir mais profissionais no processo avaliativo poderia burocratizar
o fluxo e prejudicar o andamento dos processos, todavia, considero de extrema
relevância a atuação desses profissionais na elaboração de relatórios para
subsidiar as avaliações técnicas.” (Entrevistada 8)
Urge, portanto, a necessidade de proporcionar momentos de integração entre os
profissionais envolvidos no processo avaliativo, no sentido não só de cumprir com o próprio
desenho metodológico do modelo atual de avaliação social, como de evitar situações de
desrespeito entre os técnicos avaliadores.
6.6 Cobertura de outras APS
Apesar da contratação de 13 assistentes sociais no último concurso, constata-se
ainda o reduzido número de assistentes sociais na Gerência Fortaleza. Essa situação
96
provoca o deslocamento de assistentes sociais entre as APS visando dar suporte tanto para
a realização de avaliações sociais iniciais quanto para a realização de avaliações sociais em
fase recursal43.
Das 14 entrevistadas, 11 afirmaram que realizam deslocamentos para cobrir
outras APS. Algumas delas já passaram por várias agências e avaliam essa necessidade
institucional conforme os depoimentos abaixo:
“Consideramos tal deslocamento como uma demanda do institucional para que o
serviço social supra a necessidade de realização de avaliações sociais em APSs
que, por algum motivo, estão sem o trabalho da profissional disponível e, assim,
não haja problema para o alcance das metas institucionais. (Entrevistada 1)
Sabemos que tais suportes ocorrem em casos de acúmulo de requerimentos que
demandam avaliação social em APSs nas quais a profissional encontra-se em
férias ou de licença ou mesmo quando o número de requerimentos é maior que a
capacidade de atendimento da equipe profissional. Nesse último aspecto,
ressaltamos que há imbricada uma questão administrativa da APS e que o serviço
social de outras APSs acaba sendo chamado a colaborar na resolução”.
(Entrevistada 1)
Outros depoimentos demonstram a preocupação dos profissionais com a
qualidade do trabalho desenvolvido nas APS onde ocorre suporte, já que a rápida passagem
pelas referidas APS impede o desenvolvimento de um trabalho mais sistemático,
envolvendo os projetos do Serviço Social na Previdência, o que pode reforçar a ideia
equivocada em relação ao papel do assistente social, ficando restrito à avaliação social.
“O ideal é que todas as APS 's disponibilizassem de assistentes sociais, pois além
da espera no agendamento da avaliação social, outros projetos do Serviço Social
não podem ser executados sem a presença permanente do profissional”
(Entrevistada 3)
“Os deslocamentos favorecem as agências que não dispõem do profissional de
SS atuando e facilita o acesso dos requerentes ao serviço, evitando que eles
realizem longos, cansativos e onerosos deslocamentos até a APS mais próxima
que ofereça o trabalho do AS. No entanto, o deslocamento prejudica o trabalho do
SS na agência de origem, pois redireciona os atendimentos previdenciários
destinados aos SS para outros servidores da APS; dificulta a elaboração e
execução de atividades do SS diferentes das avaliações sociais, rotulando o
profissional de SS apenas como avaliador social.” (Entrevistada 8)
43
Na fase recursal do BPC, momento em que o requerente que teve seu pedido de benefício indeferido pelo
INSS recorre administrativamente da decisão, é necessária a realização de novas avaliações social e médica
que devem ser realizadas por técnicos diferentes daqueles que realizaram a avaliação inicial. Se houver
retificação da decisão inicial, o benefício é implantado imediatamente na própria APS. Em caso de ratificação da
decisão inicial, o recurso é enviado para a Junta de Recursos da Previdência Social para ser apreciado. A
necessidade de nova avaliação por profissional diverso daquele que realizou a avaliação inicial gera a
necessidade constante de suportes, já que a maioria das APS possui apenas uma assistente social em seus
quadros.
97
Entretanto, a principal preocupação citada nos depoimentos diz respeito à
dificuldade de qualificar o trabalho diante do pouco conhecimento da rede sócio-assistencial
do município das APS em que se realiza o suporte, de acordo com os depoimentos abaixo:
“Há a necessidade de contratação de demais servidoras, principalmente porque os
suportes só acontecem para a realização de avaliações sociais e muitas vezes o
profissional não tem conhecimento da rede de atendimento e das políticas
públicas municipais, fato que prejudica a análise das barreiras enfrentadas pelo
usuário” (Entrevistada 13)
“Considero que há um prejuízo para os requerentes da agência de origem, onde
há certo acúmulo e aumento dos dias de espera para a realização das avaliações
e também prejuízos para os requerentes da APS onde ocorre o suporte,
especialmente pelo desconhecimento da rede socioassistencial do local. Para
mim, enquanto profissional, também sinto dificuldade nas relações com os
servidores das outras APS, às vezes por ter uma rotina de trabalho diferente; por
desconhecer quem fica responsável por tais atividades e pela falta de contato com
os médicos peritos. Além disso, muitas vezes realizo um número maior de
avaliações do que realizo na APS de origem.” (Entrevistada 9)
“Vale mencionar ainda a dinâmica de trabalho vivenciada nesses suportes, pois, o
pouco conhecimento da realidade daquele local onde provemos o serviço
temporariamente* pode influenciar no processo de avaliação. Além disso, a rotina
particular da APS, as relações profissionais e, em alguns casos, a desorganização
da execução do suporte atrapalham o desenvolvimento qualitativo do mesmo.”
(Entrevistada 1)
Assim como nas APS de origem, nas APS onde se realiza suporte também não
se observa a troca de informações entre os técnicos envolvidos na avaliação dos
requerentes para acesso ao BPC, no caso, o médico e a assistente social. Conforme pôde
ser verificado, 11 profissionais afirmam não haver momentos para essas discussões
também quando realizam trabalhos em outras APS.
“Depende da disponibilidade do médico para que aconteça, pois eles atendem e
vão embora, não participam de nenhuma reunião na APS, fica difícil esse
momento.” (Entrevistada 11)
“Não ocorrem esses momentos nas avaliações iniciais. Nas avaliações de
recursos ocorrem, sendo que muitas vezes com dificuldade”. (Entrevistada 9)
Esses momentos são considerados importantes por 11 das 14 assistentes
sociais entrevistadas, que almejam a sistematização dessas oportunidades.
“O contato com o médico perito qualificaria o novo modelo e criaria um
instrumental coeso onde as duas avaliações seriam complementares”.
(Entrevistada 8)
98
“Sim, pois esse relacionamento interdisciplinar em um processo de avaliação
como o do BPC pode auxiliar bastante no desenvolvimento do mesmo. Contudo,
destaco a dificuldade já vivenciada em estabelecer essa relação de forma
qualitativa e realmente produtiva.” (Entrevistada 1)
Fica demonstrada mais uma vez a necessidade de contratação de mais
assistentes sociais para que seja possível oferecer um trabalho mais qualificado à
população.
6.7 Possibilidade de intersetorialidade
Todas as 14 assistentes sociais entrevistadas possuem clareza sobre suas
atribuições no INSS e citam como principal guia de atuação a Matriz Teórico-metodológica
do Serviço Social na Previdência, que prevê ações de socialização das informações
previdenciárias, fortalecimento do coletivo e assessoria.
Entretanto, nos depoimentos, essas ações se misturam às atividades e técnicas
usadas para alcançar os objetivos da intervenção profissional, como pode ser visto a seguir.
Quando perguntadas sobre que outras atribuições realizam, as assistentes sociais
respondem:
“Socialização de informações previdenciárias e assistenciais, cadastro e
encaminhamento de usuários para a rede socioassistencial, monitoramento das
avaliações sociais, elaboração de relatórios, atendimentos grupais externos –
palestras, etc.” (Entrevistada 9)
“Esclarecimento ao usuário quanto ao acesso aos benefícios e serviços da
previdência; socialização das informações previdenciárias e assistenciais para
usuários da seguridade social, entidades governamentais e não governamentais”
(Entrevistada 4)
Essas ações, por sua vez, devem estar contempladas nos Planos de Ação do
Serviço Social de cada APS através dos seguintes projetos: Atendimento Geral ao Usuário;
Atenção à Saúde do Trabalhador; Atenção ao BPC e Atenção ao Segurado Especial. Esses
projetos também são citados pelas entrevistadas.
“Execução de 4 projetos que envolvem trabalhadores rurais, urbanos, usuário
geral e requerentes do BPC. Dentro de cada projeto temos ações especificas,
como encaminhamentos, atendimento individual e coletivo, mapeamento da rede
socioassitencial entre outras”. (Entrevistada 6)
99
“Desenvolvimento de Projetos do Serviço Social, atribuições previstas na matriz
teórico metodológica (Assessoria, Fortalecimento do Coletivo e Socialização das
Informações Previdenciárias), cadastro de organizações sociais, articulação com a
rede sócio assistencial, participação em reuniões técnicas, treinamentos e
reuniões da APS, entre outros.” (Entrevistada 10)
“Por exemplo: elaboração de projetos e programas de ação voltados para o
trabalhador rural, saúde do trabalhador e benefícios previdenciários; socialização
de informações previdenciárias e assistenciais; realização de palestras, oficinas
etc; atendimentos individuais, visitas institucionais e domiciliares, dentre outros.”
(Entrevistada 1)
Embora 12 das assistentes sociais que responderam a entrevista, já tenham
ingressado na instituição, tendo a avaliação social como atividade, metade delas, sinaliza
que a operacionalização das avaliações sociais para acesso ao BPC tem comprometido o
desenvolvimento das outras atividades que já eram desenvolvidas pelo Serviço Social no
INSS, prejudicando a imagem do setor dentro da instituição.
“Não tive experiência profissional no INSS antes da aplicação do novo modelo de
avaliação que exige a avaliação social do assistente social, contudo percebemos a
grande relevância que a instituição dá a esse serviço, passando a não perceber o
serviço social em uma visão mais macro, de forma a reduzir a importância do setor
apenas à realização de avaliações sociais. Também percebo que a
disponibilização para os deslocamentos para realização de avaliações sociais em
outras APSs também interferem um pouco no planejamento e realização de
algumas atividades.” (Entrevistada 1)
Além disso, a prioridade dada pela instituição à avaliação social contribui para
reforçar essa visão equivocada da avaliação social como única função do assistente social.
A preocupação com as metas, traduzidas na quantidade de avaliações a serem realizadas
diariamente, impõe um desgaste emocional ao profissional que também contribui para
prejudicar o desenvolvimento das outras atividades e enfraquece a possibilidade de
consolidação do projeto ético-político previsto na Matriz Teórico-metodológica do Serviço
Social na Previdência.
“A instituição nos demandam um número elevado de avaliações diárias; Essa
atividade requer uma grande disposição emocional em cada avaliação que ao fim
do dia deixa o profissional extremamente abalado e desmotivado para realizar
demais atividades. O profissional é engolido pela rotina do trabalho e não tem
espaço para implementar as demais atividades que lhes são especificas
precisando se sufocar de atividades se quiser realizar as atividades especificas,
pois a instituição não lhe dá esse momento livre, essa atitude acaba por desgastar
em muito o profissional.” (Entrevistada 6)
“Principalmente em agências onde o trabalho do SS já acontecia há mais tempo e
já havia o hábito das orientações previdenciárias. O novo modelo passou a ser
prioridade de atendimento, deixando todas as outras atividades em segundo
plano.” (Entrevistada 8)
100
“A GDASS prejudica ainda mais, haja vista que a avaliação social é a única
atividade do serviço social que tem visibilidade”. (Entrevistada 5)
A GDASS é a Gratificação por Desempenho de Atividade do Seguro Social e
compõe a maior parte do salário dos servidores do INSS, inclusive, das assistentes sociais.
Para recebê-la é preciso cumprir as metas impostas pela Gerência e também passar por
uma avaliação realizada pela chefia imediata, no caso, os gerentes de cada APS.
A avaliação social, por enquanto, é a única atividade do Serviço Social que faz
parte dos indicadores a serem medidos pela instituição para fins de recebimento da GDASS.
Daí a explicação para a prioridade da avaliação social sobre as demais atividades, o que,
somado à falta de conhecimento de alguns gerentes sobre as atribuições do Serviço Social,
principalmente nas agências do interior que não contavam com este serviço até bem pouco
tempo, dificultam a negociação para a realização de outras atividades pelos assistentes
sociais.
A promoção da articulação com a rede sócio assistencial é uma das atividades
mais importantes para o desenvolvimento do trabalho do Serviço Social, inclusive no que diz
respeito à avaliação social. Das 14 assistentes sociais entrevistas, 12 afirmaram conseguir
promover a articulação com a rede de proteção social do município de APS para
atendimento das demandas das pessoas com deficiência além daquelas relacionadas ao
BPC.
Entretanto, elas assumem a precariedade com que esta articulação vem sendo
feita, diante da dificuldade que encontram para sua execução.
“Essa atividade requer um planejamento e momentos de encontro com a rede que
não são (a) prioridades da instituição e, assim, difíceis de serem executadas. Mas,
por vezes, conseguimos alguns encaminhamentos, mas não como deveriam.”
(Entrevistada 6)
“Em parte, sim. Possuo um bom relacionamento com os CRAS, CREAS e CAPS.
Em especial, nas referências e contra-referências de casos. Entretanto, sei que
ainda há um largo caminho a percorrer dentro do município de atuação e nos
outros abrangidos pela APS em que atuo” (Entrevistada 2)
101
A articulação com a rede sócio-assistencial é fundamental para cumprir o que
determina o parágrafo 3º da Portaria nº 44 de 19 de fevereiro de 200944 que diz:
Os beneficiários do BPC e suas respectivas famílias são usuários da política
de assistência social, devendo lhes ser assegurado, prioritariamente, o
acesso aos serviços, programas e projetos da rede socioassistencial, por
meio da articulação entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
observado o disposto no art. 24, §2º, da Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de
1993.
Considerando a necessidade de vinculação do BPC aos demais benefícios,
serviços, programas e projetos da rede socioassistencial, bem como a vinculação de seus
beneficiários aos programas direcionados aos idosos e às pessoas com deficiência, é
imprescindível que os assistentes sociais possuam condições de promover/participar dessa
articulação.
6.8 Considerações sobre o novo modelo de avaliação
Não obstante todas as dificuldades que determinam e são determinadas pela
avaliação social, existe um consenso entre as 14 interlocutoras de que a adoção do novo
modelo de avaliação social realizada pelos assistentes sociais favorece a análise de
elegibilidade das pessoas com deficiência, solicitantes do BPC. Uma delas diz:
“Apesar de sentirmos cotidianamente que, muitas vezes, os médicos peritos do
INSS utilizam mecanismos para diminuir a influência da avaliação social no
resultado final do processo de reconhecimento de direito ao BPC, ou mesmo
dispensam a leitura e análise da avaliação social no seu processo avaliativo,
sabemos o quanto uma avaliação social realizada com qualidade e com objetivo
de incluir as pessoas com deficiência no benefício é fundamental e favorece a
elegibilidade dos usuários ao BPC. Apesar de algumas limitações vivenciadas e já
relatadas, entendemos que a inclusão da avaliação social nesse novo modelo
qualificou o processo de elegibilidade ao benefício em questão.” (Entrevistada 1)
Esta conclusão se fundamenta em dados colhidos através do acompanhamento
das taxas de deferimento/indeferimento dos benefícios requeridos por pessoas com
deficiência em cada APS, realizada por 13 das 14 assistentes sociais que responderam a
entrevista. Vale ressaltar que esse acompanhamento precisa ser feito de forma manual, já
que a instituição não possui sistemas operacionais capazes de fazer uma análise mais
detalhada sobre os resultados, relacionando os diversos aspectos envolvidos no processo.
44
A Portaria nº 44, de 19 de fevereiro de 2009 estabelece instruções sobre Benefício de Prestação Continuada BPC referentes a dispositivos da Norma Operacional Básica - NOB/SUAS/2005.
102
“Desde o início do meu trabalho nesta APS, tenho procurado manter uma tabela
com os requerimentos, dados do requerente e sua situação final. Uma forma de
acompanhar os níveis de deferimento e indeferimento e as situações que levam a
esses resultados”. (Entrevistada 2)
“Através do preenchimento do boletim mensal do BPC, encaminhado todos os
meses à Coordenação de Serviço Social, além da utilização do instrumental de
monitoramento das avaliações sociais que está sendo aplicado ainda no formato
de teste pelas profissionais da GEXFOR. Esse acompanhamento é
importantíssimo no que tange à possibilidade de novos encaminhamentos,
orientações quanto a recursos e acompanhamentos dos usuários.” (Entrevistada
1)
Diante desse acompanhamento que constata o aumento dos índices de
deferimento do BPC na GEXFOR e da realização cotidiana, e muitas vezes até exaustiva de
avaliações sociais, todas as assistentes sociais concluíram que, para além do aumento na
quantidade de pessoas que tiveram seus benefícios concedidos, o novo modelo de
avaliação tem contribuído para qualificar o processo de reconhecimento desse direito por
vários motivos, conforme pode ser verificado nos depoimentos abaixo.
“Porque ao romper com o antigo modelo de avaliação médica/orgânico e adotar o
modelo de avaliação biopsicossocial de funcionalidade e incapacidade, a saúde do
usuário passa a ser considerada nos seus diferentes aspectos: biológico,
individual e social. O Novo Modelo enxerga o indivíduo como um ser social e
avalia também o nível de barreiras enfrentadas pelo usuário no tocante ao acesso
às políticas sociais, aos produtos e tecnologias, à rede de apoio familiar e social,
bem como a sua atividade e participação social.” (Entrevistada 13)
“Porque agora inclui pessoas com doenças crônicas, as quais não eram
contempladas anteriormente. Além disso, o modelo é mais inclusivo, sendo
considerada a questão econômica e social do requerente e familiares no momento
da avaliação, embora a restrição da renda per capita continue.” (Entrevistada 9)
“Acredito que o quantitativo de concessões tem sido ampliado com o novo modelo,
especialmente por que o mesmo propôs uma mudança de paradigma, saindo do
conceito restritamente médico e considerando indicadores que influenciam
diretamente na condição de saúde do requerente, como, por exemplo, o acesso às
políticas sociais (saúde, educação, infra-estrutura básica), as situações de
preconceito, a condição de moradia, como também, as limitações e incapacidades
na atividade e participação de cada requerente. Outro ponto importante é a
possibilidade que o modelo permite de analisar os casos de doenças crônicas
geradoras de incapacidade.” (Entrevistada 3)
“Como já dito anteriormente, o novo modelo amplia o conceito de saúde,
favorecendo a compreensão e análise de um conjunto de fatores externos ao
indivíduo, mas que incidem diretamente no prognóstico da doença.” (Entrevistada
8)
“Ainda que tenha suas limitações, a incorporação desse novo modelo de avaliação
ao processo de reconhecimento de direito ao BPC garantiu a análise do contexto
social em que os indivíduos encontram-se inseridos, afastando um pouco a ideia
de direito ligado apenas à questão da doença em si”. (Entrevistada 1)
103
Diante dos dados coletados, a interpretação desses aponta que, no geral, as
condições éticas e técnicas para a realização das avaliações sociais não estão sendo
garantidas de acordo com o que determina o CEFESS e o Código de ética da profissão.
Essa situação é do conhecimento da instituição tendo em vista que está posta em seu
próprio relatório de gestão, conforme foi demonstrado anteriormente.
104
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O reconhecimento da existência da diversidade entre as pessoas, e da
necessidade de um tratamento diferenciado entre elas, para que se tornem iguais naquilo
que importa para uma vida digna, é um dos pilares do princípio da justiça. Para ser posta
nas políticas sociais de estado, essa noção simples precisa encontrar respostas para uma
série de perguntas nada comuns. Entre as indagações feitas continuamente pelas políticas
de promoção da equidade estão: como identificar as diferenças, como classificá-las e,
principalmente, o que fazer para proteger as desigualdades não desejadas.
O BPC possui grande relevância na esfera da proteção social, tendo em vista
que vivemos em uma sociedade cuja dimensão da cidadania sempre se deu pela via da
inserção no mercado de trabalho, tarefa bastante difícil, quando não inviável, para pessoas
com impedimentos corporais, as quais, muitas vezes, não possuem meios para suprir nem
mesmo suas necessidades básicas.
A adoção de um novo conceito de deficiência pela Convenção dos Direitos das
Pessoas com Deficiência, baseada na CIF, a qual foi ratificada pelo Congresso Nacional
ganhando status constitucional no Brasil, proporcionou uma revisão das políticas sociais no
tocante à identificação das pessoas que têm direito à proteção social, inaugurado com o
novo modelo de avaliação das pessoas com deficiência que requerem o BPC.
O novo modelo de avaliação das pessoas com deficiência para acesso ao BPC
mudou o enfoque do modelo anterior de perícia médica, centrado na avaliação de critérios
biomédicos, incluindo, entre outras inovações, a avaliação social como processo de
reconhecimento do direito dos requerentes, trazendo um novo olhar para a elegibilidade a
essa garantia de proteção social.
Nesse sentido, o BPC, uma das mais importantes ações nacionais orientadas
para a população pobre com deficiência, inclusive em termos de volume orçamentário, está
enfrentando transformações importantes no que diz respeito a um dos seus critérios de
acesso, no caso a comprovação da incapacidade para a vida independente e para o
trabalho, conforme determina a LOAS.
105
Sob essa ótica, a tarefa da assistência social e do BPC, como política de
proteção social para deficientes, não se constitui em desafio simples para sua implantação.
Por isso, estudos de avaliação da execução de políticas públicas, como esta pesquisa,
podem ser considerados peças fundamentais para seu constante aperfeiçoamento,
especialmente quando se almeja materializar os princípios de justiça distributiva.
Visando contribuir com este aprimoramento, este estudo teve como desafio
analisar quais as condições éticas e técnicas que as assistentes sociais possuem para
realizar a avaliação social, como parte desse novo modelo de análise da deficiência e do
grau de incapacidade das pessoas com deficiência que requerem o BPC, levando em
consideração suas percepções sobre esse novo processo de trabalho.
Diante deste referencial, considera-se que os objetivos geral e específicos desse
estudo, foram contemplados ao longo dos capítulos, tanto do marco teórico como na
realização concreta da pesquisa. No decorrer dos capítulos, consolidou-se o embasamento
que levou à concretização da pesquisa e possibilitou o desvendamento dos pontos a seguir.
Em várias APS, a avaliação social está sendo a principal, ou talvez, a única
atividade desenvolvida, trazendo prejuízos para as outras atividades previstas na Matriz
Teórico-metodológica do Serviço Social na Previdência e comprometendo a percepção dos
outros servidores sobre as atribuições do Serviço Social dentro da instituição.
O instrumental dessa avaliação social, por sua vez, precisa de ajustes,
especialmente no que diz respeito à avaliação de crianças menores de três anos e também
no que se refere à avaliação de doenças crônicas.
A entrevista, enquanto principal técnica utilizada para a avaliação social, não é
considerada suficiente para garantir uma avaliação justa, sendo mencionada a necessidade
de outras técnicas, especialmente a visita domiciliar, para complementar a análise, o que
seria inviável na atual conjuntura institucional da GEXFOR, principalmente em função da
grande demanda por benefícios e diante do reduzido número de assistentes sociais nos
quadros.
Para a operacionalização do novo modelo de avaliação, a única capacitação
realizada pela instituição foi considerada insuficiente para aprofundar os conceitos e unificar
106
os procedimentos, sendo necessária a promoção de outros momentos como esse para uma
melhor qualificação das assistentes sociais no que diz respeito a essa nova atribuição.
As reduzidas oportunidades para troca de informações entre os profissionais
envolvidos descumprem uma das principais dimensões do novo modelo de avaliação, no
caso, o caráter complementar das avaliações médica e social. Além disso, a falta dessa
interação entre os profissionais envolvidos, também pode estar contribuindo para a
ocorrência de situações de desrespeito em relação à avaliação técnica realizada, vivenciada
por alguns profissionais.
A necessidade de cobertura de outras APS, causada pelo reduzido número de
assistentes sociais na Gerência pesquisada, embora não esteja comprometendo o
desenvolvimento das atividades nas APS de origem, podem comprometer o resultado das
avaliações sociais nas APS de suporte, tendo em vista o pouco conhecimento da rede
sócio-assistencial desses municípios.
A prioridade dada pela Instituição à avaliação social, a qual está entre as metas
cujo cumprimento condiciona o recebimento de gratificações, aliada ao desconhecimento de
alguns gerentes sobre as atribuições do Serviço Social, pode estar gerando situações
desagradáveis, inclusive de assédio moral, por parte de alguns gestores.
Apesar de todas as dificuldades para sua operacionalização, as assistentes
sociais acreditam e atestam que a adoção do novo modelo de avaliação social favorece o
reconhecimento do direito das pessoas com deficiência requerentes ao BPC, o que também
foi comprovado através da elevação dos índices de deferimento na Gerência,
acompanhados nas respectivas APS de atuação.
Portanto, acerca das condições de implantação da avaliação social, enquanto
parte do processo reconhecimento do direito das pessoas com deficiência para acesso ao
BPC, a pesquisa realizada propiciou afirmar-se que o processo de avaliação social dos
requerentes ao BPC na Gerência Executiva Fortaleza tem conseguido qualificar o
reconhecimento do direito a esse benefício através da colaboração e empenho das
assistentes sociais envolvidas no processo, as quais vivenciam em seus cotidianos
profissionais vários desafios de ordens técnica e operacional, inclusive com a difícil tarefa de
conciliar a implantação de um novo paradigma para a elegibilidade dos requerentes ao BPC
107
com as demais atribuições do Serviço Social no INSS, em um momento decisivo para a
consolidação dos seus espaços sócio-ocupacionais, especialmente nas APS onde esse
serviço não era prestado anteriormente, como é o caso da maioria das agências do interior
do Estado.
Foi possível ainda apreender, a partir dos depoimentos, que a avaliação social,
não obstante o avanço que tem trazido para o reconhecimento do direito das pessoas com
deficiência ao BPC, tem dificultado a execução das atividades previstas na Matriz Teóricometodológica do Serviço Social na Previdência. Diante da priorização desta atividade para o
cumprimento de metas institucionais, a avaliação social, nos moldes em que vem sendo
realizada hoje, não está contribuindo para o fortalecimento do projeto ético-político
profissional na instituição.
Além disso, é preciso ressaltar que o fato de, em muitas agências, a avaliação
social ser a principal atividade e, quando não, a única, tem contribuído para construir uma
imagem do Serviço Social na instituição, voltada apenas para essa atividade, dificultando a
consolidação da Matriz, especialmente nas agências onde o Serviço Social é mais recente.
Diante dessas constatações, considera-se que o trabalho conseguiu atingir o seu
propósito inicial, qual seja, o de fazer uma análise acerca das condições éticas e técnicas
para a realização da avaliação social das pessoas com deficiência que requerem o BPC.
Este estudo também permitiu apreender, inclusive através da constatação da
elevação dos índices de deferimento na Gerência, que, não obstante todas as dificuldades
para sua operacionalização, as assistentes sociais acreditam no novo modelo de avaliação
social enquanto método capaz de qualificar o reconhecimento do direito das pessoas com
deficiência requerentes ao BPC.
Para obter êxito, mais do que nunca, é exigido do assistente social que atua no
Serviço Social previdenciário, um domínio teórico-metodológico que lhe permita elaborar
uma interpretação crítica do seu contexto de trabalho, através de uma leitura constante da
conjuntura para o estabelecimento de estratégias de ação viáveis, negociadas com a
população usuária dos serviços sociais e da instituição.
108
Quanto às limitações dessa pesquisa, pode-se citar o número incompleto das
entrevistadas que foram convidadas a participar da mesma, fato que poderia ter
possibilitado uma abordagem mais profunda do problema investigado. Dessa forma, essa
pesquisa não é acabada, já que faz parte de um estudo científico e se torna, então, um
instrumento inicial para incitar outras análises a partir de outras perspectivas, como por
exemplo, o olhar de outros profissionais envolvidos no processo de avaliação das pessoas
com deficiência para acesso ao BPC. Além disso, as informações trazidas pelo estudo
podem subsidiar as atividades do GTI de Monitoramento da Avaliação da Deficiência e do
Grau de Incapacidade dos requerentes ao BPC.
Diante desta pesquisa, com sua análise teórica e dados encontrados, configurase uma recomendação: considerando que a avaliação social ainda não está prevista entre
as ações da Matriz teórico-metodológica do Serviço Social na Previdência, urge a
necessidade de uma nova postura que se inicie com a atualização da Matriz, garantindo
assim, um lugar para a avaliação social no projeto ético político do Serviço Social na
previdência.
109
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113
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O Serviço Social na Previdência: Trajetórias, projetos profissionais e saberes. São Paulo:
Cortez, 2008.
114
APÊNDICE
Roteiro de entrevista realizada com assistentes sociais da GEXFOR
Estudo sobre a implantação do Novo Modelo de Avaliação da Deficiência e do Grau de
Incapacidade da Pessoa com Deficiência para acesso ao
Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC na Gerência
Fortaleza.
Responsável: Karla Emanuelle Rocha Nogueira
Entrevista semi-estruturada
4 Perfil dos participantes
1.1.Há quanto tempo é assistente social do INSS?
( ) Há mais de 1 ano
( ) Há mais de 5 anos
( ) Há mais de 10 anos
( ) Há mais de 15 anos
( ) Há mais de 25 anos
( ) Já tenho tempo para me aposentar
1.2. Qual o seu local de atuação:
( ) APS da Capital
( ) APS da região Metropolitana
( ) APS do interior
1.3. Reside na mesma cidade onde se localiza sua APS de atuação?
( ) sim
( ) não
1.4. Trabalha em ouro local além do INSS?
( ) sim
( ) não
1.5. Qual o seu nível de escolaridade?
( ) graduação
( ) pós-graduação
( ) mestrado
( ) doutorado
5 Condições de trabalho
2.1. Você possui condições éticas e técnicas para o desenvolvimento das avaliações sociais
dos requerentes ao BPC?
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
2.2. Você realiza avaliações sociais para o BPC todos os dias da semana?
( ) sim
( ) não
2.3. Quantas avaliações sociais você realiza em média por semana para o BPC?
( ) de 1 a 5
( ) de 6 a 10
( ) mais de 31
( ) de 11 a 15
( ) de 16 a 20
( ) de 21 a 25
( ) de 26 a 30
115
2.4. Qual o tempo médio entre a habilitação e a avaliação social em sua APS?
( ) menos de 1 dia
( ) entre 1 e 5 dias
( ) entre 6 e 10 dias
( ) entre 11 e 15 dias
( ) entre 15 e 20 dias
( ) mais de 20 dias'
2.5. Este tempo está cumprindo a meta exigida pela instituição?
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
com deficiência solicitante do BPC?
( ) menos de dez minutos
( ) entre quinze minutos e meia hora
( ) entre meia hora e uma hora
( ) mais de uma hora
ue utiliza para cada avaliação social está de acordo com as exigências da
Gerência Executiva?
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
adequado?
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
2.10. Você acha que deveriam ser utilizadas outras técnicas durante o processo de
avaliação social além da entrevista?
( ) sim
( ) não
Quais?
__________________________________________________________________________
2.11. Quais as principais dificuldades encontradas no instrumental?
__________________________________________________________________________
116
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
6 Capacitação
3.1. Você se sente habilitado para realizar a avaliação?
( ) sim
( ) não
3.2. Participou de cursos de treinamento e/ou aperfeiçoamento para o Novo Modelo de
avaliações sociais para o BPC, após o Decreto 6.214/2007?
( ) sim
( ) não.
Quantas vezes?
( ) uma
( ) duas
( ) três
( ) quatro
3.3. Como avalia os cursos que recebeu sobre o Novo Modelo?
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
3.4. Acredita que sejam necessárias outras atividades, além dos cursos de treinamento e/ou
aperfeiçoamentos específicos sobre o Novo Modelo?
( ) sim
( ) não.
Quais
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
3.5. Em caso de dúvidas sobre a aplicação dos critérios do Novo Modelo, recorre a algo ou
alguém para solucioná-las?
( ) sim
( ) não.
(atenção: em caso afirmativo, pode ser escolhida mais de uma opção abaixo)
A quem recorre?
( ) a outro(a) assistente social
( ) a um(a) médico(a) perito(a)
( ) a(o) chefe da APS
( ) a(o) responsável técnico(a) dos(as) assistentes sociais da Gerência Executiva
( ) a outra pessoa da APS
( ) tem outras alternativas para tirar dúvidas
Quais?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
7 Comparação entre os modelos
4.1. Conheceu o modelo de avaliações das pessoas com deficiência solicitantes do BPC
antes do Novo Modelo instituído pelo Decreto nº 6.214/2007?
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
117
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
4.2. Considera importante conhecer como eram as avaliações das pessoas com deficiência
solicitantes do BPC antes do Novo Modelo?
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
4.3.Considera o Novo Modelo baseado na CIF de avaliação das pessoas com deficiência
solicitantes do BPC é adequado para a seleção das pessoas que tem direito ao benefício
assistencial?
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
8 Interação com a equipe
5.1. Há troca de informações, experiências e momentos para sanar dúvidas sobre a
aplicação do Novo Modelo entre você e o(a) médico(a) perito(a) da agência?
( ) sim
( ) não
( ) não há médico(a) perito(a) capacitado(a) para as avaliações do Novo Modelo para o
BPC na APS.
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
 Já experimentou situações de discordância com os(as) médicos(as) peritos(as) a respeito
da aplicação das avaliações baseadas no Novo Modelo?
( ) sim
( ) não
Já experimentou situações de discordância com (os) assistentes sociais a respeito da
aplicação das avaliações baseadas no Novo Modelo?
( ) sim
( ) não
 Já experimentou situações de discordâncias com outros(as) profissionais da APS a
respeito da aplicação das avaliações baseadas no Novo Modelo?
( ) sim
( ) não
5.6 Já experimentou situações de desrespeito à sua avaliação técnica do Novo Modelo por
outros(as) profissionais da APS ?
( ) sim
( ) não
5.7. Considera que além dos(as) peritos(as) médicos(as) e dos(as) assistentes sociais,
outros(as) profissionais de nível superior deveriam fazer parte da avaliação das pessoas
com deficiência para o BPC?
( ) sim
( ) não.
Em caso positivo, quais profissionais?
118
( ) psicólogo(a)
( ) terapeuta ocupacional
( ) pedagogo(a)
( ) enfermeiro(a)
( ) outros(as) Quais? _______________________________________________________
__________________________________________________________________________
9 Cobertura de outras APS
6.1. Além do município da APS de lotação, realiza deslocamentos para cobrir outras APS’s
para a avaliação social do BPC?
( ) sim
( ) não.
Quantas agências?
( ) apenas mais uma agência fixa
( ) apenas mais uma agência de acordo com a demanda
( ) mais duas agências fixas
( ) mais duas agências de acordo com a demanda
( ) mais três agências fixas
( ) mais três agências de acordo com a demanda
( ) mais de três agências
6.2. Como avalia tais deslocamentos para cobrir outras APS’s para a avaliação social para o
BPC:
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
nela que realiza as avaliações do Novo Modelo para o BPC?
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
aplicação do Novo Modelo entre você e o(a) médico(a) perito(a) da(s) agência(s) coberta(s)
por você no deslocamento?
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
119
7. Possibilidade de intersetorialidade
7.1. Tem outras atribuições no INSS além das avaliações sociais para o BPC?
( ) sim
( ) não.
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
7.2. A operacionalização das avaliações sociais para acesso ao BPC tem comprometido o
desenvolvimento das outras atividades que já eram desenvolvidas pelo Serviço Social no
INSS?
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
7.3. Consegue promover a articulação com a rede de proteção social do município de APS
para atendimento das demandas das pessoas com deficiência além daquelas relacionadas
ao BPC?
( ) sim
( ) não.
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
8. Considerações
8.1. A adoção do novo modelo de avaliação social realizada pelos (as) assistentes sociais
favorece a análise de elegibilidade das pessoas com deficiência solicitantes do BPC?
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
8.2. Você acompanha o comportamento das taxas de deferimento/indeferimento dos
benefícios (BPC) requeridos por pessoas com deficiência na sua APS?
( ) sim
( ) não
Comentários
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
14. Você considera que esse novo modelo de avaliação tem favorecido o aumento do
número de concessões do benefício?
( ) sim
( ) não
Por
que?
__________________________________________________________________________
120
ANEXOS
121
122
123
124
125
126
127
128
129
N778a
Nogueira, Karla Emanuelle Rocha
Novo modelo de avaliação para o acesso ao BPC da
da política de assistência social: o olhar das assistentes
sociais da Gerência Executiva do INSS Fortaleza/ Karla
Emanuelle Rocha Nogueira – Fortaleza, 2011. 129p.
Orientadora: Profª. Drª. Liduína Farias Almeida da
Costa
Dissertação (Mestrado em Políticas Públicas e
Sociedade) – Universidade Estadual do Ceará
1.Proteção social . 2.Avaliação social. 3. BPC.
4Avaliação de políticas públicas. 5.Assistencia social e
sociedade.6.Pobreza. I.Universidade Estadual do Ceará
CDD: 320.6