Introdução
A Previdência Social constitui seguro, formado por um programa de pagamentos
prestados aos indivíduos ou a seus dependentes como compensação parcial ou total da perda de
capacidade laborial por doença, invalidez, morte (deixando pensão protegendo a família) ou por
idade avançada. Aos segurados, garantem-se os benefícios que geralmente guardam proporção
com as contribuições.
No Brasil, a Previdência Social está integrada á Seguridade Social que compreende um
conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos á saúde, á previdência e a assistência social. Compete ao poder
público, nos termos de lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos (Art.
194, Parágrafo único - Capítulo II, Constituição Brasileira):
I – universalidade de cobertura e do atendimento;
II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços a populações urbanas e rurais;
III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV – irredutibilidade do valor do benefício;
V –equidade na forma de participação no custeio;
VI – diversidade da base de financiamento;
VII – caráter democrático e descentralizador da administração, mediante gestão
quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do
Governo nos órgãos colegiados.
Além disso, o MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - MPAS (2003) aponta duas
metas fundamentais a serem realizadas: a) garantir a reposição de renda dos seus segurados
contribuintes quando não mais puderem trabalhar; e b) evitar pobreza entre as pessoas que, por
contingências demográficas, biológicas ou acidente não possam participar; por meio do mercado
de trabalho, do processo de produção da riqueza nacional.
Hoje, todavia, alega-se que a Previdência Social é uma importante causa do desempenho
econômico insatisfatório de muitos países. O questionamento do papel e da função da
Previdência Social está diretamente ligado á revalidação geral dos papeis do Estado e do setor
público da sociedade num período de severas restrições econômicas e financeiras. Mas, um
sistema de Previdência Social que funciona bem é elemento básico em qualquer sociedade
moderna. Poucas questões são tão importantes na área do bem-estar sob o aspecto político e
econômico, como a reforma em andamento.
A necessidade de estudar a Previdência decorre da dinâmica demográfica, das alterações
do mercado de trabalho e de renda, além da correção de distorções próprias na construção dos
sistemas. O principal objetivo é verificar se as perspectivas dos sistemas são satisfatórias,
principalmente em relação ao equilíbrio entre os compromissos futuros e as possibilidades dos
trabalhadores e do setor de produção pagarem essa conta (STEPHANES, 1998).
Por esses motivos vários países vêm efetuando reformas previdenciárias, umas mais
amplas, outras nem tanto, mas vias de regra incluíram um papel mais ativo do setor privado na
provisão das aposentadorias. No Brasil, o sistema previdenciário vem passando por mudanças
desde a sua criação em 1920 e atualmente, essas continuam e exercem papel importante no
cenário econômico.
Em face da importância do sistema previdenciário para a economia de um País este
trabalho tem como objetivo analisar a Previdência pública brasileira e a sua atual reforma. Para
tal finalidade, o trabalho apresenta a seguinte estrutura: em primeiro lugar, mostra-se a evolução
do sistema, em seguida, discute-se os modelos de financiamento, as causas do desequilíbrio, a
reforma e finalmente, na última parte, será discutida os impactos da reforma previdenciária na
economia brasileira.
1
Evolução do sistema previdenciário no Brasil
No início da década de 1920 o país passou a contar com um marco legal que
regulamentava a Previdência Social moderna no Brasil, a Lei Eloy Chaves (1923) que
determinava que as empresas ferroviárias formassem caixas de aposentadorias e pensões para
seus empregados (CAPs). Estes e seus familiares passaram a ter direito à assistência médica, a
medicamentos com preços especiais, além da aposentadoria e pensões. No final da década de
1930, outros setores empresariais também criaram suas caixas, portuários (1926); dos serviços
telegráficos e radiotelegráficos (1930); de força, luz e bondes (1930) etc, chegando a existir
cerca de 180 caixas de aposentadoria no Brasil.
Nessa época, o processo de vinculação dos filiados se dava por empresas. O sistema se
caracteriza por reduzido número de segurados, e a administração dos fundos de aposentadorias
era realizada pelos próprios empregados e empregadores, não havendo a participação do Estado.
Além disso, havia uma multiplicidade de instituições e um modesto montante financeiro
envolvido, devido á própria pulverização da captação de recursos.
Este regime, era pouco abrangente e estruturalmente frágil, mas, mesmo assim, Eloy
Chaves acolheu em sua proposta dois princípios universais dos sistemas previdenciários: o
caráter contributivo e o limite de idade, embora vinculado a um tempo de serviço.
Na década de 1930, por iniciativa do governo, as caixas foram gradativamente
reestruturadas e fundidas em Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), dando origem a
instituições com maior número de filiados e mais poderosas financeiramente. O Estado passa a
dar maior atenção ao tema previdenciário assumindo a gestão das novas instituições. Essa
transformação foi importante para ampliação da cobertura entre os trabalhadores urbanos e para
que o modelo de industrialização por substituição de importações pudesse deslanchar. Nesse
período, o principal problema foi à heterogeneidade da capacidade financeira das diversas
instituições, cada qual com suas regras próprias, o que implicava na fragmentação do sistema e
em níveis salariais diferenciados em cada categoria profissional. Devido a isto, passaram a surgir
as primeiras demandas no sentido de unificação das instituições previdenciárias existentes.
No início dos anos 1960, foi votada e aprovada, após 14 anos de debate parlamentar, a
Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), que unificou as regras legais sob as quais os IAPs
funcionavam. Porém, a efetivação dessa uniformização, só veio a deslanchar depois de 1966,
quando seis institutos de aposentadorias e pensões (de um total de sete) foram fundidos e deram
origem a uma estrutura única: o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). Essa
centralização permitiu à previdência ampliar a cobertura a trabalhadores inicialmente não
contemplados pelas regras existentes.
No fim da década de 1970, a Previdência Social já alcançava quase todas as categorias de
trabalhadores, incluindo, em categorias especiais, os trabalhadores rurais e os empregados
domésticos. Em decorrência natural do envelhecimento gradativo da população, criou-se um
benefício de cunho assistencial chamado de “amparo previdenciário” ou Renda Mensal Vitalícia,
que foi estendido aos idosos com mais de 70 anos e aos inválidos que não tivessem obtido
benefício e não pudessem prover seu sustento pelas próprias forças.
As primeiras preocupações acerca da conseqüência fiscal desse processo, somadas com o
avanço do conceito de seguridade social, motivou em 1974, a criação do Ministério da
Previdência e Assistência Social 1 com as atribuições de responder pelas políticas de previdência,
de assistência social e de saúde. Cabe ressaltar, que enquanto o sistema foi jovem e contou com
saldos de caixa positivos – o número de trabalhadores contribuintes maior que o número de
inativos – estes foram utilizados para outras finalidades, distintas dos interesses previdenciários,
como a construção de Brasília, por exemplo, ao invés de terem sido reservados para garantir a
viabilidade do sistema em conjunturas desfavoráveis. Além disso, a partir de então, a
1
Em 1977, o INPS foi desmembrado em três órgãos: no INPS propriamente dito, no instituto nacional de assistência
médica da previdência social (INAMPS) e no instituto de administração da previdência e assistência social (IAPS).
2
Previdência Social passou a transferir parte de sua arrecadação a área de saúde, o que dificultou
ainda mais sua estabilidade.
Nos anos 1980, quando a economia brasileira se defrontava com baixas taxas de
crescimento econômico e o mercado de trabalho formal se estagnava, começaram surgir as
primeiras críticas ao sistema estatal previdenciário, qualificando-o de ineficiente e apontando
para riscos de surgimento de um déficit orçamentário. Nessas décadas, várias tentativas de
ajustes foram implementadas em prol do aumento da receita via elevação das alíquotas.
Entretanto, tais tentativas eram sempre frustradas, pois as alíquotas mais altas estimulavam o
aumento da evasão das contribuições sociais, anulando o efeito do aumento da arrecadação.
Com o fim do regime militar em 1984 e o processo de redemocratização, foi promulgada
em 1988, a Constituição Brasileira. Nesta época, o sistema previdenciário contava com vários
diagnósticos que destacavam os problemas de gestão, as demandas sociais não resolvidas e a
necessidade de ampliação da base de financiamento. Prescrevia-se a reestruturação institucional
da proteção social, a ampliação de sua cobertura e a diversificação de suas fontes de
financiamento. Mas, como era função do Estado garantir uma série de benefícios, sem que
houvesse uma consciência adequada por parte da sociedade, das contrapartidas necessárias para
o cumprimento desses direitos, o que ocorreu foi a elaboração da carta magna voltada muito
mais a assegurar o acesso de diferentes grupos e categorias aos recursos transferidos pelo Estado,
do que viabilizar as fontes de financiamento que permitissem atingir esse objetivo, sem ônus
fiscais.
No que diz respeito à Previdência Social, entre os que mais se beneficiaram com a
promulgação da nova Constituição, destaca-se os trabalhadores rurais, que conseguiram
equiparação do valor dos benefícios com os trabalhadores urbanos e a redução de cinco anos na
idade requerida para a concessão da aposentadoria. Além disto, ressalta-se ainda, a extensão da
aposentadoria proporcional as mulheres e a correção de todos os salários para o cômputo do
salário de benefício.
O benefício concedido aos trabalhadores rurais duplicou as despesas em manutenção,
tendo em vista que o valor dos benefícios era até então de meio salário mínimo. As despesas se
agravaram ainda mais devido ao fato da correção dos salários minimizar as possibilidades de
corrosão do valor real da aposentadoria através da inflação que era utilizado como forma de
ajuste até então. As demais medidas também tiveram um impacto considerável. Associado a isto,
o Brasil apresentou no início da década de 1990, baixo crescimento econômico o que levou
alguns autores a defenderem a idéia que os novos direitos advindos da Constituição fossem os
responsáveis pelo déficit fiscal e pelo chamado “Custo Brasil”.
A partir de então, começou-se os questionamentos sobre a necessidade da reforma
previdenciária. O que permaneceu de relevante desse período foi o resultado da comissão de
estudos formada na Câmara dos Deputados, relatada pelo deputado Antônio Britto (ministro da
Previdência em 1993), que ficou conhecido posteriormente como Relatório Britto, passou a
embasar as ações do Ministério da Previdência na primeira metade dos anos 1990.
Diante das turbulências políticas ocorridas no Brasil em anos anteriores, o prazo para
efetuar a revisão da Constituição, marcada para 1993, foi perdido e a Reforma da Previdência
teve de seguir os trâmites normais de qualquer alteração, em que se exige maioria de dois terços
em duas votações na Câmara, bem como em outras duas votações no Senado. Após cerca de
quatro anos de discussões e negociações políticas em torno da Reforma da Previdência, foi
aprovada em 1998 uma emenda à Constituição que criou as condições para a realização da
Reforma na Previdência Social brasileira (Emenda Constitucional n° 20 – EC 20).
Antes, porém, de ser apresentado os principais pontos dessas mudanças, faz-se necessário
ressaltar os regimes previdenciários e as causas do desequilíbrio previdenciário brasileiro.
3
Modelo de financiamento
Existem dois modelos de financiamento para a previdência: repartição e capitalização,
podendo ainda se ter um modelo de repartição público básico e universal ao lado de um
complementar, que pode ser público ou privado. Para qualquer um desses modelos, a
contribuição individual é à base do benefício, e o limite de idade, um dos principais critérios.
Além disso, a maior parte dos países mantém regimes especiais para servidores públicos civis e
militares, com regras diferenciadas dos demais trabalhadores (STEPHANES, 1998).
Mas, um dos mais proeminentes fatores do atual debate é a aguda crítica aos programas
previdenciários em regime de repartição, que são o principal meio de garantia de rendimentos na
aposentadoria nos países e é o atual regime adotado pelo Brasil. As críticas mais comuns a este
regime, envolvem seu impacto econômico.
Nos regimes de repartição simples, as contribuições dos atuais trabalhadores financiam
através da folha de salários, faturamento e lucro líquido os aposentados atuais, enquanto as
próximas gerações vão financiar os benefícios dos que estão contribuindo. Este sistema é um
pacto social entre gerações, em que os ativos financiam os inativos. Além do Brasil, pode-se
citar EUA, França, Alemanha, Espanha como usuários deste sistema.
O modelo de repartição contribui para a criação de sistemas fáceis e baratos de
administrar, mas possui fragilidade diante de mudanças demográficas (envelhecimento
populacional) e do desemprego. Outra restrição a este modelo é que ele pode propiciar a
chamada redistribuição invertida de renda. Assim, aqueles que ganham menos estão financiando
os que se aposentam mais cedo e que ganham mais, isto pode ocorrer por meio de regimes
especiais que beneficiam algumas categorias da economia.
Já o financiamento da Previdência Social através do modelo de capitalização, os custos
aparecem claramente, e a cobertura dos benefícios é feita através de uma poupança formada por
contribuições do trabalhador. Ou seja, cada um é responsável por sua própria aposentadoria. No
entanto, embora não haja compromisso intergeracional neste modelo, o conjunto de investimento
pode ser utilizado para incentivar a poupança nacional de longo prazo e promover
desenvolvimento. Como exemplo tem-se o Chile.
No que tange a capitalização, um dos argumentos mais comuns sobre sua confiabilidade é
como designar à gestão privada a construção de uma rede de seguridade, cujos efeitos de
distribuição sejam justos socialmente. Outra dúvida é sobre o número de pessoas que podem
ficar de fora do sistema porque não pouparam sobre uma base voluntária o suficiente para a
idade avançada, tornando-se um a carga pesada para a sociedade. A capitalização é mais justa, se
observamos do lado de quem paga e recebe os benefícios, e desenvolve o hábito de poupança,
mas deve-se ter consciência de que ao mudar de um sistema de repartição maduro para o de
capitalização tem-se um elevado custo de transição para a sociedade (STEPHANES, 1998).
A estrutura do sistema previdenciário brasileiro é composta por modelo de repartição
público básico e universal ao lado de um complementar, além da possibilidade de se ter apenas o
regime complementar. Mas, nestes regimes existem centenas de critérios e inúmeras situações
especiais. De forma geral, tem-se:
No setor privado
• O Regime Geral de Previdência Social (RGPS), administrado pelo Instituto Nacional
do Seguro Social – INSS, sob o regime de repartição, está voltado aos segurados do setor
privado. É obrigatório, nacional, público, possui subsídios sociais, benefício definido; teto de
R$1.869,34 e admite fundo de previdência complementar;
• Os complementares, por sua vez, como seu nome indica são de caráter complementar,
optativos, privados, administrados por fundos de pensão abertos (acessíveis a quem desejar no
mercado financeiro privado) ou fechados (restritos ao conjunto de empregados de uma certa
empresa ou um conjunto delas), possuem sistema de capitalização, e são organizados de forma
4
autônoma em relação à previdência social pública, porém, são fiscalizados pelo Mistério da
Previdência Social e pelo Ministério da Fazenda.
No Brasil, este regime de previdência tem como objetivo constituir-se em opção para os
segurados de outros regimes que desejam receber valores superiores aos tetos de benefícios dos
regimes a que pertencem e para aqueles que estão excluídos do mercado formal de trabalho, mas
que querem adquirir uma aposentadoria.
No setor público
• O regime do servidor público (RPPS) é composto pela União, Estados e Municípios
e, ainda, pelos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário; neste caso é obrigatório, de
repartição, sendo o benefício definido igual à última remuneração. Admite fundo de providência
complementar e é administrado pelos respectivos governos; neste regime ressaltam-se os
militares federais, que segue as mesmas regras anteriores porém, são administrados pelo
Governo Federal e atendem apenas a este nível.
Os regimes que serão discutidos neste trabalho serão apenas o RGPS e o RPPS, pois
juntos compõem a Previdência Social pública brasileira, que é o foco de análise deste trabalho.
Cabe relembrar, que a Previdência Social brasileira, tem como função assegurar aos seus
membros os benefícios relativos à cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade
avançada; à proteção á maternidade, ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; ao
salário família e ao auxílio reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; e ainda, a
pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e aos
dependentes 2 .
De maneira geral, os benefícios constituem-se em prestações pecuniárias pagas aos
segurados ou aos seus dependentes de forma a assegurar aos beneficiários da Previdência Social
brasileira os meios indispensáveis à sua manutenção. Estes benefícios podem ser de prestação
continuada e, ou de prestação temporária.
Os benefícios de prestação continuada são caracterizados por pagamentos mensais
contínuos, até que alguma causa (morte, por exemplo), provoque sua cessação ou transformação
em outro benefício. Enquadra-se nesta categoria as aposentadorias, pensões, os auxílios, as
rendas mensais vitalícias, os abonos de permanência em serviço e os salários família e
maternidade, totalizando 75 espécies 3 .
Os benefícios de prestação temporária, por sua vez, são limitados no tempo, como por
exemplo o auxilio-maternidade, que tem duração de quatro meses. Cabe destacar, com exceção
do salário-maternidade e do auxílio-reclusão, que os benefícios temporários têm como alvo os
trabalhadores do mercado formal, pois não fornecem cobertura aos empregados domésticos, e
outros tipos de trabalhadores autônomos incluídos na categoria de contribuintes individuais.
No Brasil, segundo REZENDE (2001), de acordo com o Livro Branco do MPAS (1998,
p. 20) esta situação de ampla gama benefícios previdenciários conduzem a uma falta de controle
e à manutenção de privilégios, o que aumenta os custos operacionais e facilita as fraudes. Além
disso, alguns indivíduos podem se beneficiar de condições favoráveis de aposentadoria, sem ter
que arcar, em contrapartida, com o ônus representado pelo pagamento de contribuições, ao longo
da vida, condizentes com o benéfico a ser recebido. A possibilidade de cada grupo ter ou não um
benefício extraordinário dependerá positivamente de sua força de pressão e negativamente da
capacidade de resistência do governo.
Outro fator que corrobora a existência de grandes diversidades dentro do sistema
previdenciário brasileiro é a sua diversidade de regimes, onde como vimos anteriormente,
existem sistemas para servidores públicos, nos níveis federais, estaduais e municipais, sistemas
complementares privados, abertos e fechados; e sistemas especiais para congressistas e demais
membros do Legislativo, Judiciário e ao Ministério Público todos funcionando paralelamente ao
2
Para informações adicionais sobre condições e critérios de acesso, ver anexo, Quadro A.1.
Ressalta-se que entre as 75 espécies citadas algumas tiveram sua concessão suspensa por lei. Para maiores
detalhes, ver BELTRÃO et al. (2000)a.
3
5
RGPS. Para ilustrar esta questão o Quadro 1, mostra algumas das distorções da previdência
brasileira.
Desta forma, a previdência tem sido um ponto central de discussão no país nos últimos
anos, o fato desta apresentar desigualdades entre as regras de obtenção dos benefícios do RGPS e
dos servidores públicos é o ponto inicial para a necessidade da reforma, mesmo porque, tem-se
grande percentual de gastos públicos envolvidos. Cabe ressaltar, que outros fatores também são
co-responsáveis pela necessidade da reforma, sendo este aspecto o que discutiremos na seção
seguinte.
Quadro 1 - Algumas distorções do sistema previdenciário brasileiro
Características/distorções
Aposentadoria com base no último salário, sem uma exigência
prévia; e
1.Servidores públicos em Acúmulo de pensões e aposentadorias associadas à possibilidade de
geral
retorno ao emprego público com remuneração, o que pode gerar
supersalários.
2. Parlamentares
Permite a participação de pessoas com rendimentos de outras fontes
(como militares, juízes) para obter nova aposentadoria. Por isso, é
comum o acúmulo de aposentadorias; e
No nível federal, há a pensão por tempo de mandato uma vez
cumprido a carência de 8 anos e a idade mínima de 50 anos. Este
problema é agravado pelo fato de os Estados e municípios poderem
legislar sobre previdência e criar seus próprios regimes especiais para
seus legisladores. Ocorrem na maioria das vezes aposentadorias
precoces.
3. Professores
São aposentados após 30 anos de serviço, no caso dos homens, e 25
anos, no caso das mulheres. Esta regra é válida, tanto no regime geral
do INSS, como no dos servidores públicos. A adoção deste critério
de redução do tempo de aposentadoria não se justifica, pois não se
pode alegar que esta exerça uma atividade que represente danos
inequívocos para a saúde, além disso, o tamanho da categoria é
significativo, principalmente nos Estados e municípios.
Mais de 80% dos fundos adotavam a modalidade de benefício com
grande risco de insuficiência de capitalização. Neste caso, quando a
4. Fundo de pensão das capitalização não é suficiente para financiar o benefício ao
estatais
participante do fundo, a empresa patrocinadora é quem arcará com a
diferença.
5. Militares
6.Trabalhadores rurais
Elevado tempo de gozo dos benefícios. As pensões são repassadas
para as esposas e filhas, aumentando o tempo de permanência no
sistema.
São contados em dobro os tempos relativos à licença-prêmio e férias
não gozadas.
Redução de 5 anos do limite de idade em relação aos trabalhadores
urbanos. Homem 60 anos e mulher 55 anos.
Fonte: MPAS – Livro Branco da Previdência (REZENDE, 2001).
6
As causas do desequilíbrio previdenciário no Brasil
1999
72,6
68,9
65,1
1998
64,8
64,6
66,0
64,4
63
2000
2001
62,6
Anos
69
65
68,4
68,1
71
68,6
72,0
69,8
73
67
72,3
75
72,9
Quando se fala em causas do desequilíbrio previdenciário brasileiro a principal questão
levantada geralmente está relacionada a sua viabilidade financeira. Atribui-se esta tendência, por
um lado, ao histórico de fraudes e má administração registrado em seu passado e, por outro, a
cobertura da população previdenciária. Mas, além disso, poucos conhecem as distorções
existentes nos regimes, mesmo porque às vezes confundem o RGPS (INSS) como sendo a
previdência social brasileira, esquecendo-se da previdência pública. No entanto, apesar da
relevância da questão financeira, existem outras causas que justificam a reforma, pois, também
explicam o déficit previdenciário no Brasil, e podem ser classificadas em estruturais e
conjunturais.
As principais causas estruturais associadas à previdência social são: a estrutura etária, as
mudanças no mercado de trabalho, os efeitos da constituição de 1988, o aumento das alíquotas e
como não poderia deixar de ser, a questão do equilíbrio econômico-financeiro. Já as causas
conjunturais, estão associadas à redução da inflação e de seus efeitos sobre o valor real dos
benefícios, ao aumento real do salário mínimo, ao reajuste generalizado que ocorreu no final de
1994, no âmbito da União, dos Estados e dos Municípios, a antecipação das aposentadorias em
função da reforma previdenciária e ao baixo crescimento econômico. Em face da relevância
destas causas, elas serão discutidas mais pormenorizadamente.
O Brasil vem passando por uma profunda transformação em sua estrutura etária que tem
impacto direto sobre o equilíbrio atual da Previdência. Todos os indicadores apontam para um
envelhecimento populacional, explicados pela redução da taxa de mortalidade e natalidade
(Figura 1 e 2), com isso, aumenta-se a taxa de dependência e reduz a proporção do número de
trabalhadores para financiar os inativos.
A expectativa de vida tem aumentado graças aos avanços na área de saúde, saneamento e
tecnologia. Em 1930, a expectativa de vida do brasileiro ao nascer era de apenas 39 anos para
homens e 43 anos para as mulheres. Nos últimos anos, de acordo com a Figura 1, vê-se que a
expectativa de vida vem aumentando gradativamente, sendo que em 2001, essa passou a ser de
65,1 anos para homens e 72,9 anos para as mulheres. Já a taxa de natalidade (número de nascidos
vivos pelo total da população), vem reduzindo bastante ao longo do tempo (Figura 2). Em 1890,
a taxa de natalidade foi de 4,7% e espera-se, que em 2050 seja apenas de 1,4%, esta redução está
associada a aspectos sócio-culturais, como aumento da escolaridade feminina, desenvolvimento
de contraceptivos e aumento da participação da mulher no mercado de trabalho.
61
59
57
1991
Am bos os Sexos
Hom ens
Mulheres
Fonte: IBGE, MPAS (2003).
Figura 1 – Evolução da expectativa de vida ao nascer no Brasil entre 1991 e 2001.
7
5,0%
4,5%
4,7%
4,6% 4,6%
4,5% 4,5% 4,5%
Taxa Bruta de Natalidade
4,0%
4,4%
4,3%
3,9%
3,5%
3,0%
3,2%
2,5%
2,4%
2,0%
2,0%
1,5%
1,8%
1,6% 1,5%
1,0%
1,4% 1,4%
0,5%
0,0%
1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
Fonte: IBGE, MPAS (2003).
Figura 2– Taxa de natalidade no Brasil de 1890 a 2050.
Esta evolução do perfil demográfico brasileiro ressalta a importância da revisão dos
parâmetros vigentes no sistema previdenciário, tais como idade de aposentadoria, tempo de
contribuição, dentre outros. Isto porque, de acordo com a estrutura da população por faixa etária
(Figura 3) a população que pertence ao grupo etário de 0-14 anos está caindo gradativamente de
38,4% em 1980 para 20% em 2050. Por outro lado, a faixa etária que compreende o grupo
populacional de 15 a 59 anos aumentará sua participação de 55,5% em 1980 para 58,1% em
2050. Mas, o grupo populacional com mais de 60 anos também aumentará gradativamente sua
participação, de 6,1% em 1980 para 21,9% em 2050.
Visto que a população em idade ativa está aumentando, conjuntamente com a população
acima de 60 anos, poderia se esperar que o crescimento da base da população ativa pudesse vir a
ser favorável à Previdência Social, no que diz respeito ao equilíbrio entre ativos e inativo. No
entanto, três aspectos agravam este problema; as aposentadorias em idade precoce, o aumento da
expectativa da sobrevida (tempo médio esperado de usufruto das aposentadorias) e o aumento do
trabalho no mercado informal.
1980
2000
80+
70-74
60-64
50-54
40-44
30-34
20-24
10-14
0-4
-10
80+
70-74
60-64
50-54
40-44
30-34
20-24
10-14
0-4
-8
-6
-4
-2
0
2
Homens
4
6
8
10
-10
-8
-6
-4
Mulheres
-2
2020
2
4
6
8
10
Mulheres
2050
80+
70-74
60-64
50-54
40-44
30-34
20-24
10-14
0-4
-10
0
Homens
80+
70-74
60-64
50-54
40-44
30-34
20-24
10-14
0-4
-8
-6
-4
-2
Homens
0
2
4
Mulheres
6
8
10
-10
-8
-6
-4
-2
Homens
0
2
4
6
8
10
Mulheres
Fonte: IBGE, MPAS (2003).
Figura 3 – Pirâmides populacionais no Brasil (em milhões de pessoas).
8
Cabe ressaltar, que para a Previdência o conceito da expectativa de sobrevida é muito
importante uma vez que o seu aumento associado à redução da taxa de natalidade aumentam a
participam dos idosos na composição da população, além de aumentar também o tempo de
recebimento dos benefícios. No Brasil, de acordo com LIVRO BRANCO (MPAS, 2002) nas
décadas de 30 e 40, a expectativa de sobrevida para uma pessoa de 40 anos era de 24 anos, para
homens, e 26 anos, para mulheres. Na Figura 4, percebe-se que em 2001 o tempo de sobrevida
aumentou, passando 31,4 anos, para homens, e 36,7 anos, para mulheres com os mesmos 40
anos.
Logo, no que diz respeito à Previdência Social, os impactos da dinâmica demográfica
reflete-se tanto nas despesas com benefícios quanto no lado das receitas. Em sistema simples de
repartição como o brasileiro, o elemento fundamental para manter seu equilíbrio, considerando
as variáveis demográficas, é a estrutura etária da população em cada momento, pois, ela é que
define a relação entre beneficiários (população idosa, ou com mais de 60 anos) e contribuintes
(população em idade ativa, ou entre 15 e 59 anos).
89
86
Expectativa de Vida, em anos
82,3
86,4
85,8
85,4
83
81,2
79,6
80
77,8
77
76,7
76,1
75,7
75,4
79,9
77,9
76,1
75,6
74
74,1
72,9
73,4
73,0
72,1
71,7
71
71,4
69,9
68,9
68
68,6
68,1
65,1
65
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Idade
T odos
Homens
M ulheres
Fonte: IBGE, MPAS (2003).
Figura 4– Expectativa de vida (sobrevida) no Brasil em 2001.
Quanto às mudanças no mercado de trabalho, assistiu-se durante toda a década de 1990
mudanças associadas a um processo de reestruturação produtiva das empresas com incorporação
de tecnologias e terceirização de serviços. Além disso, houve aumento do grau do mercado
informal de trabalho com elevada proporção de empregados autônomos e sem carteira.
Conforme MPAS (2003), em todo o Brasil a participação dos trabalhadores com carteira
assinada no total da população ocupada diminuiu de 57,5% em 1990 para 45,5% em 2002.
Enquanto isso, no mesmo período, a participação dos empregados sem carteira assinada, passou
de 19,3% para 27,7% e a participação conjunta dos trabalhadores por conta própria e empregador
passou de 23,2% para 26,8% (Figura 5).
9
100%
4,5%
4,5%
4,4%
4,4%
4,3%
4,5%
4,7%
4,6%
4,2%
4,1%
18,7%
20,3%
21,1%
21,2%
21,9%
22,2%
23,0%
23,5%
23,4% 23,8%
23,6% 23,2%
22,6%
21,0%
22,3%
23,2%
23,9%
24,3%
25,1%
25,1%
25,7% 26,7%
27,8% 27,2%
27,7%
4,6%
4,6%
4,6%
80%
19,3%
60%
40%
57,5%
54,2%
52,2%
51,3%
49,9%
49,0%
47,2%
46,9%
46,3% 45,0%
44,1% 45,4%
45,5%
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
2000
2002
20%
0%
1990
1991
Empregados c/ carteira assinada
Empregados s/ carteira assinada
1999
2001
C onta-própria
Empregador
Fonte: IBGE, MPAS (2003).
Figura 5– Estrutura da população ocupada no Brasil de 1990 a 2002 (janeiro a dezembro).
Essas mudanças na inserção da população ocupada também alteram o equilíbrio
financeiro do regime previdenciário de repartição como o brasileiro, pois, possui suas principais
fontes de receita nas contribuições dos trabalhadores com carteira assinada e nas contribuições
sobre a folha de pagamento das empresas.
A terceira causa estrutural que afetou a Previdência brasileira foram as mudanças
ocorridas na Constituição de 1988, que teve como conseqüência direta o aumento da rede de
proteção social e com isso, o aumento de sua participação no orçamento da seguridade. Entre as
mudanças ocorridas destacam-se, particularmente, os direitos das mulheres e dos trabalhadores
rurais, que se beneficiaram do princípio da universalização dos benefícios previdenciários.
Apesar das modificações introduzidas buscando corrigir distorções no que diz respeito à
igualdade de direitos entre sexos, uma vez que as mulheres possuem condições mais precárias de
trabalho comparado aos homens, estas não modificaram a trajetória laborial das mulheres o que
continua a causar discussões, como: se estatisticamente a mulher vive mais que o homem; se a
violência, na forma de assassinatos, atinge mais homens em idade de 15 a 30 anos e; se os
problemas cardíacos, na faixa de 40 a 60 anos, também incidem mais sobre os homens, não
haveria porque manter este benefício, mas sim, pensar em formas alternativas para a compensar
a mulher pela maternidade.
No que diz respeito à população rural, a Constituição de 1988 instituiu elegibilidade do
benefício ao 60 anos para os homens e 55 anos para as mulheres (cinco anos a menos do que
para os trabalhadores urbanos) e um piso de benefício igual a um salário mínimo (inclusive para
pensão), além de na prática universalizar o benefício para toda a população rural (igual acesso
para homens e mulheres). Ao reduzir a idade de elegibilidade para a aposentadoria, e igualar o
acesso, observou-se uma verdadeira explosão dos contingentes de beneficiários. Segundo
(STEPHANES, 1998), cerca de 4,5 milhões de aposentados e pensionistas rurais passaram, de
imediato, a receber um salário mínimo, no lugar do meio salário; e ainda, no biênio de 19911993, a Previdência absorveu dois milhões de novos aposentados rurais, todos sem que houvesse
a respectiva contribuição. BELTRÃO et. al., (2000)b, observaram ainda que, aos 60 anos, a
proporção de mulheres aposentadas na área rural foi em 1996 cerca de três vezes a de 1988; para
10
os homens, a razão observada entre proporção de aposentados com a mesma idade foi de
aproximadamente 2,5.
Apesar de a Constituição de 1988 ter sido a que mais avançou nos temas relacionados aos
direitos sociais, ampliando a cobertura previdenciária em nome do princípio da universalização,
realizou-se sem maiores preocupações com o equilíbrio econômico-financeiro. Cabe ressaltar,
que devido a estas mudanças houve maior acesso aos benefícios, mas, o caráter contributivo foi
negligenciado o que proporcionou um aumento ainda maior do déficit previdenciário.
Ao negligenciar o caráter contributivo o sistema previdenciário se torna vulnerável, pois
as suas fontes tradicionais de financiamento são as contribuições dos trabalhadores e dos demais
segurados, incidentes sobre os salários-de-contribuição e dos empregadores, das empresas e das
entidades a elas equiparadas na forma de lei, incidentes sobre a remuneração paga ou creditada
aos segurados a seu serviço 4 . As folhas de salários das empresas são adicionalmente oneradas
por contribuições arrecadas pelo INSS em benefício de terceiros (salário-educação, Incra, etc).
Tais contribuições são responsáveis por cerca de 2/3 da receita total do INSS.
Além destas fontes, a receita da Previdência provém da arrecadação sobre a receita bruta
de produtores rurais e agroindústrias, bem como de pequenos contribuintes, favorecido por
tributação simplificada e reduzida (Simples). Desde o exercício de 1999 e até o final de 2003, a
previdência conta também com a parcela da arrecadação da Contribuição Provisória sobre
Movimentação Financeira (CPMF) correspondente a uma alíquota de 0,10%. Além de recursos
oriundos da arrecadação da CPMF, o INSS recebe do Tesouro Nacional outros repasses previstos
no orçamento anual, sendo a União, o responsável pela cobertura de eventuais insuficiências
financeiras da seguridade social. A principal transferência do Tesouro para a previdência é a
Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Confins) (VERSANO, 2003).
Todas as fontes de recursos mencionadas acima são definidas como tributos cumulativos.
Tributos desta natureza, incidentes em cascata sobre o faturamento ou a receita ou, ainda, os
incidentes sobre movimentações financeiras causam prejuízos à alocação de recursos do país e à
competitividade dos produtos nacionais, tanto no mercado externo como no doméstico. Os
prejuízos se devem ao fato de que este tipo de tributação altera de forma não-intencional e nãocontrolável os preços relativos da economia. O tributo cumulativo também interfere com o
crescimento econômico do país através de seu efeito sobre as decisões de investimento, que
tendem a reduzir.
Esta discussão torna-se relevante pelo fato de que no Brasil, segundo VERSANO (2003),
toda a produção doméstica está sujeita à tributação cumulativa da Confins e da CPMF ao longo
de toda a cadeia produtiva, além disso, tem-se ainda as contribuições sobre os salários e lucros
que afetam a competitividade. Nesse sentido, dado as mudanças que vimos que vem ocorrendo
no mercado de trabalho e a própria característica do sistema previdenciário (repartição) torna-se
relevante considerar a sua forma de financiamento.
O que se observou no passado, foi que diante dos maiores gastos, os governos vieram
através do aumento das alíquotas acomodando esta situação, mas associado a isto se aumentaram
às dificuldades de arrecadação devido à evasão, principalmente nas firmas menores onde há
menor fiscalização. Para VERSANO (2003) uma das soluções possíveis para esta questão é
limitar a proteção oferecida pelo Estado ao trabalhador, o que viabilizaria a redução dos tributos
que incidem sobre os salários. Outra solução alternativa, seria considerar a folha de salários
como base exclusiva da previdência, eliminando contribuições que a utilizem com outras
finalidades (ou financiando-as de outras fontes), e buscando bases alternativas que possam
complementar o financiamento do RGPS.
Não obstante a esta questão, tem-se o problema do equilíbrio financeiro da Previdência
Social, ou seja, o equilíbrio entre as suas receitas e despesas. Este por sua vez, é afetado tanto
pelo RGPS, quanto pelo RPPS. Entre 1988 e 2001, observou-se expansão da política
previdenciária para o RGPS, caracterizada pelo aumento expressivo da quantidade e do valor
4
Alíquotas e base de incidência de contribuições para a Previdência Social (RGPS e RPPS) para 2002, ver anexo.
Quadro A.2.
11
médio dos benefícios pagos pelo sistema. Como pode ser observada na Figura 6, entre 1994 e
2002, a quantidade de benefícios pagos pela Previdência aumentou 38,6%, passando de 15,2
milhões para 21,1 milhões. Segundo o IBGE, citado pelo MPAS (2003) para cada benefício pago
há, em média, 2,5 pessoas beneficiadas indiretamente. Assim, em 2002 a Previdência beneficiou
74 milhões de pessoas, ou seja, 41,2% da população brasileira.
2 5 ,0
2 0 ,0
15 ,7
1 5 ,2
Milh ões
1 5 ,0
5 ,8
5 ,8
9 ,4
9 ,9
1994
1 995
1 6 ,5
5 ,9
5 ,8
18 ,2
1 7,5
6 ,1
6 ,3
1 2 ,1
1 2 ,6
21 ,1
2 0,0
1 9,6
1 8 ,8
6 ,5
6 ,6
1 3 ,1
1 3 ,4
6 ,9
1 0 ,0
5 ,0
1 1 ,6
1 0 ,7
1 4 ,3
199 6
1997
1998
1 999
U r ba no
200 0
2001
20 02
R u ra l
Fonte: MPAS (2003).
Figura 6 – Benefícios pagos pela Previdência Social (urbano e rural) no RGPS– posição em
dezembro entre 1994 e 2002.
De acordo com a Figura 7, nota-se que o valor médio dos benefícios atingiram R$389,14
em 2002, o que representa um crescimento de 27% em relação a 1994.
3 9 0 ,0 0
3 8 9 ,1 4
3 8 4 ,7 7
3 8 0 ,0 0
3 7 0 ,9 8
3 7 0 ,0 0
3 6 4 ,9 0
3 6 0 ,0 0
3 5 9 ,7 8
3 5 0 ,0 0
3 4 1 ,4 5
3 4 0 ,0 0
3 3 0 ,0 0
3 2 0 ,0 0
3 2 9 ,7 0
3 1 7 ,9 7
3 1 3 ,2 9
3 1 0 ,0 0
3 0 6 ,2 9
3 0 0 ,0 0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Fonte: MPAS (2003).
Figura 7 – Valor médio dos benefícios pagos pela Previdência Social (RGPS) entre 1993 e 2002
(em R$ de dezembro de 2002 – INPC).
Esse aumento na quantidade pode ser explicado, parcialmente, pelo incremento
expressivo de benefícios pagos aos trabalhadores rurais, que como vimos anteriormente se
expandiu muito neste período. Já o aumento no valor dos benefícios tem sido viabilizado desde
1994 pela combinação da estabilidade monetária com uma política de reajustes dos benefícios
12
em que foram adotados índices superiores à variação da inflação medida pelo Índice Nacional de
Preços ao consumidor (INPC) e que será discutido posteriormente.
Desta forma, pode-se perceber que a combinação da quantidade de benefícios pagos com
o incremento do valor médio destes condicionou ao aumento da despesa nos últimos anos. Com
o menor crescimento da receita, verificou-se um crescimento da necessidade de financiamento
do RGPS, que passou de R$ 397 milhões em 1995 para R$ 17,0 bilhões em 2002, em termos
nominais (Figura 8).
Deve-se destacar, que entre os motivos para o déficit do RGPS estão os subsídios
concedidos a determinados tipos de benefícios e os incentivos concedidos a setores que não
contribuem pela regra geral e sim por regras diferenciadas, como empresas Simples, entidades
filantrópicas, clubes de futebol, pesam muito nas contas financeiras da Previdência. De acordo
com MPAS (2003), os subsídios legais concedidos a estes setores, chamadas “renúncias
previdenciárias”, em 2002, foram estimadas em R$ 12,32 bilhões. Para 2003, as renúncias
devem chegar a R$ 14,14 bilhões (Quadro 2). Excluindo o impacto das renúncias, o MPAS
(2003) estima que seria necessário um financiamento de 0,72% do PIB para 2003, ao considerar
o seu valor, a necessidade de financiamento da Previdência Social passa a ser de 1,60% do PIB.
88,0
90
75,3
80
65,8
70
58,5
71,0
53,7
60
62,5
R$ bilhões
47,2
50
40
40,6
32,6
40,4
30
55,7
44,1
46,6
49,1
32,2
20
10
(0,4)
(0,2)
(3,1)
-
(7,1)
(9,4)
(10,1)
(12,8)
(17,0)
(10)
(20)
1995
1996
Arrecadação Líquida
1997
1998
1999
2000
Despesas com Benefícios Previdenciários
2001
2002
Resultado Previdenciário
Fonte: MPAS (2003).
Figura 8 – Arrecadação líquida, despesas com benefícios e o resultado previdenciário entre 1995 e
2002 (em R$ bilhões correntes).
Quadro 2 – Renúncias de arrecadação da Previdência Social de 2001 a 2003
Segmento
Segurado especial
SIMPLES
Entidades filantrópicas
Empresa rural – pessoa física e jurídica
Empregador doméstico
Clube de futebol profissional
Exportações – Emenda constitucional no33
CPMF (renúncia de receita e aumento de despesa)
CDP
TOTAL DAS RENÚNCIAS
2001
2,54
3,56
2,09
0,73
0,28
0,03
0,47
0,03
9,72
2002*
2,75
4,05
2,38
0,83
0,31
0,03
1,40
0,55
0,02
12,32
2003*
3,16
4,64
2,73
0,95
0,36
0,04
1,61
0,65
14,14
Fonte: MPAS (2003). *Valores estimados sujeitos a revisão.
13
Logo, percebe-se que as políticas que garantem a manutenção deste tratamento
diferenciado a segmentos especiais da sociedade, reduzem o valor das receitas e
conseqüentemente influem no atual equilíbrio do RGPS. Esse tratamento diferenciado, deve ser
revisto, no sentido de manter apenas aqueles cujas razões originárias de implementação
continuam sendo válidas e socialmente justas, mesmo porque, isto não quer dizer, que essas
entidades não devam receber tratamento tributário diferenciado ou aporte de recurso do Estado,
porém, não convém que incentivos e subsídios fiscais sejam às custas de contribuições
previdenciárias.
Ressalta-se ainda, que a Previdência Social tem condicionado a redução nos níveis de
pobreza no Brasil. De acordo com a PNAD citado pelo LIVRO BRANCO (MPAS, 2002), o
percentual de pobres 5 no Brasil em 1999 se não houvesse as transferências da Previdência Social
aumentaria de 34% para 45,3% da população, e o número de pessoas consideradas pobres
aumentaria de 54,5 milhões para 72,6 milhões. Ou seja, a previdência foi responsável pela
diminuição de 11,3 pontos percentuais de pobreza nesse ano, o que significa que se não houvesse
esta política, haveria 18,1 milhões a mais de pobres no País.
Esta política de transferência de renda é claramente notada na população idosa. O grau de
pobreza entre os idosos é substancialmente inferior ao da população mais jovem e, caso não
houvesse as transferências previdenciárias, a pobreza entre estes triplicaria. A maior parte da
renda dos idosos provém da Previdência. Em 1999, 54,1% da renda de um homem idoso
provinha de aposentadoria, enquanto 35,6% era oriunda do trabalho. No caso das mulheres, a
aposentadoria representava 44,3% e a pensão contribuía com 33,3% do rendimento, enquanto
apenas 12,0% provinha do rendimento do trabalho (MPAS, 2003) (Figura 9).
M U LH ER ES
HO M EN S
60%
5 3 ,3 %
5 0 ,6 %
48,8%
5 4 ,1 %
60%
5 0 ,0 %
4 9 ,2 %
50%
50%
3 9 ,2 %
39,1%
4 5 ,0 %
4 5 ,9 %
4 5 ,6 %
4 4 ,3 %
4 0 ,2 %
40%
3 5 ,4 %
3 5 ,6 %
40%
3 1 ,8 %
30%
3 0 ,3 %
3 1 ,8 %
3 3 ,3 %
3 1 ,1 %
30%
20%
20%
9 ,5 %
10,9%
9 ,0 %
1 0 ,7 %
9 ,7 %
0 ,6 %
0 ,6 %
1998
1 999
10%
1 2 ,0 %
10%
0 ,7 %
1 ,1 %
0 ,8 %
0%
1 1 ,2 %
1 1 ,9 %
1 1 ,9 %
1 1 ,6 %
1 1 ,3 %
1 2 ,0 %
1 1 ,0 %
1 0 ,5 %
8 ,4 %
0%
1995
1996
Rendim ento do Trabalho
1997
Rendim ento de P ens ão
Rendim ento de Apos entadoria
O utros Rendim entos
1995
1996
R endim ent o do Trabalho
R endim ent o de P ens ão
1997
1 998
19 99
R endim ent o de A pos entadoria
O utros Rendim entos
Fonte: MPAS (2003). [Idoso = pessoa com 60 anos ou mais].
Figura 9 – Renda dos idosos, por fonte de rendimento (participação %) de 1995 a 1999.
Um quarto fator que está por trás da necessidade de financiamento do RGPS é o fato
deste realizar política de redistribuição de renda via aumento real do salário mínimo. Segundo o
próprio MPAS (2003), dentre os 21,1 milhões de benefícios pagos em 2002, 65,9% possuíam o
valor de um salário mínimo, o que representa um contingente de 13,9 milhões de beneficiários.
Com os reajustes reais no valor do salário mínimo, milhões de beneficiários tiveram os seus
poderes aquisitivos elevado, o que impacta significativamente na redução da pobreza (Figura
10).
5
Linha de pobreza = R$98,00.
14
Pisos Previdenciários
mais de 10
0,1%
9 -| 10
0,0%
8 -| 9
0,1%
0,9%
7 -| 8
2,0%
6 -| 7
3,0%
5 -| 6
4 -| 5
4,4%
4,7%
3 -| 4
6,9%
2 -| 3
12,0%
1 -| 2
65,9%
=1
0
2
4
6
8
10
12
14
Milhões de Beneficiários
Fonte: MPAS (2003).
Figura 10 – Distribuição da quantidade de beneficiários, segundo faixas de valores dos
benefícios (posição em dezembro de 2002).
Mas, esta política também aumenta o déficit do RGPS, pois se excluísse o efeito do
reajuste do salário mínimo e também se não houvesse a renúncia fiscal, a necessidade de
financiamento seria de 0,35% do PIB em 2002 (Figura 11).
1,45%
1,29%
1,30%
1,07%
1,15%
% do PIB
1,00%
0,97%
0,91%
0,97%
0,85%
0,85%
0,70%
0,84%
0,55%
0,35%
0,40%
0,26%
0,25%
0,10%
1999
2000
2001
2002
Nec ess idade de financ iam ento verific ada
Nec ess idade de financ iam ento sem aum ento real do salário m ínim o
Nec ess idade de financ iam ento se não houvesse R enúncia*
Fonte: MPAS (2003).
Figura 11 – Necessidade de financiamento do RGPS.
Um último aspecto a ser ressaltado quanto à necessidade de financiamento do RGPS está
associado à política de transferência de renda da área urbana para a área rural (Quadro 3).
Percebe-se que em 2002, a necessidade de financiamento da área rural representou 86,9% da
necessidade de financiamento total. Nos anos anteriores, a necessidade de financiamento foi
essencialmente rural (MPAS, 2003).
15
Quadro 3 – Arrecadação líquida, despesa com benefícios e saldo previdenciário, urbano e rural
de 1997 a 2002 (valores em R$ milhões correntes)
Ano
Clientela
Total
1997
Urbano
Rural
Total
1998
Urbano
Rural
Total
1999
Urbano
Rural
Total
2000
Urbano
Rural
Total
2001
Urbano
Rural
Total
2002
Urbano
Rural
Fonte: MPAS (2003).
Arrecadação
líquida (a)
44.148
42.670
1.478
46.641
45.301
1.340
49.128
47.801
1.327
55.715
54.172
1.543
62.492
60.651
1.841
71.028
68.726
2.302
Benefícios
previdenciários
(b)
47.249
38.182
9.067
53.743
43.872
9.870
58.540
47.886
10.654
65.787
53.614
12.173
75.328
60.711
14.617
88.027
70.954
17.072
Saldo (a-b)
(3.101)
4.488
(7.589)
(7.102)
1.429
(8.530)
(9.412)
(85)
(9.327)
(10.072)
558
(10.630)
(12.836)
(60)
(12.776)
(16.999)
(2.228)
(14.770)
Conclui-se portanto, que por trás da necessidade de financiamento do RGPS existe
política de subsídio que fomenta a renúncia fiscal, política de redistribuição de renda e política
de transferência de renda da área urbana para a área rural. Mas, tem-se ainda a questão associada
à necessidade de financiamento da previdência do setor público, a qual passa agora a ser
analisada. As necessidades de financiamento dos regimes da Previdência Sociais (RGPS e RPPS)
podem ser visualizadas no Quadro 4.
De acordo com o Quadro 4 e Figura 8, percebe-se que o RGPS apresentou déficits entre
1996 e 2003 que podem ser justificados pelos motivos discutidos anteriormente, e que além
disso, este regime apresentou no mesmo período um crescimento considerável quanto ao seu
percentual de participação no PIB, passou de uma situação de equilíbrio em 1996 para um déficit
de 1,5% do PIB. Mas apesar disso, foi o RPPS, que apresentou os maiores déficits no período
citado. Em 2002, a necessidade de financiamento da Previdência foi de R$ 56,8 bilhões, sendo
R$ 17 bilhões do RGPS (29,30%) e R$ 39,8 bilhões da RPPS (70,07%). Para 2003, estima-se
que o déficit da previdência chegue a R$ 64,8 bilhões, com uma participação de 63,27% do
RPPS. Ressalta-se ainda, que cabe a União a maior parcela do déficit do RPPS (em média,
1,84% do PIB), seguido pelos Estados (1,35% do PIB) e pelos municípios (0,3% do PIB).Uma
explicação para esta distorção pode ser encontrada na história da Previdência que durante algum
tempo teve como objetivo atender categorias especiais que prestavam serviço ao governo, como
por exemplo cita-se as distorções do sistema previdenciário brasileiro discutidas anteriormente.
Além disso, o servidor público tem cargo vitalício, exercendo-o como ativo até implementar as
condições para a aposentadoria e, como inativo, a partir de então, tendo o direito à remuneração
como se fosse ativo.
16
Quadro 4 – Receita, despesa e necessidade de financiamento dos regimes de Previdência (em bilhões e como proporção do PIB) de
1996 a 2003
1996
R$bi %PIB
(0,2) (0,0)
1997
R$bi %PIB
(3,1) (0,4)
1998
R$bi %PIB
(7,1) (0,8)
1999
2000
2001
2002
2003
R$bi %PIB R$bi %PIB R$bi %PIB R$bi %PIB R$bi %PIB
(9,4) (1,0) (10,1) (0,9) (12,8) (1,1) (17,0) (1,3) (23,8) (1,5)
40,4
5,2
44,1
5,1
46,6
5,1
49,1
5,1
55,7
5,1
62,5
5,3
71,0
5,5
81,6
5,1
40,6
5,2
47,2
5,4
53,7
5,9
58,5
6,1
65,8
6,0
75,3
6,4
88,0
6,8
105,4
6,6
(27,3)
(3,5)
(30,5)
(3,5)
(34,9)
(3,8)
(35,9)
(3,7)
(45,2)
(4,1)
(37,0)
(3,1)
(39,8)
(3,1)
(41,0)
(2,6)
Contribuições
6,4
0,8
6,6
0,8
6,9
0,7
8,1
0,8
6,9
0,6
19,4
1,6
21,8
1,7
23,0
1,4
Inativos e pensionistas
33,7
4,3
37,1
4,3
41,8
4,6
44,0
4,6
52,0
4,8
56,4
4,8
61,6
4,7
64,0
4,0
(14,0)
(1,8)
(15,8)
(1,8)
(18,3)
(2,0)
(19,9)
(2,1)
(22,2)
(2,0)
(21,1)
(1,8)
(22,9)
(1,8)
(23,0)
(1,4)
Contribuições
2,6
0,3
2,6
0,3
2,5
0,3
3,1
0,3
2,7
0,3
7,0
0,6
9,4
0,7
10,7
0,7
Inativos e pensionistas
16,6
2,1
18,4
2,1
20,8
2,3
23,1
2,4
25,0
2,3
28,1
2,4
32,3
2,5
33,6
2,1
(11,2)
(1,4)
(12,4)
(1,4)
(14,1)
(1,5)
(13,4)
(1,4)
(20,1)
(1,8)
(13,7)
(1,2)
(14,5)
(1,1)
(15,4)
(1,0)
Contribuições
3,5
0,4
3,7
0,4
4,0
0,4
4,6
0,5
3,7
0,3
11,0
0,9
11,0
0,8
11,0
0,7
Inativos e pensionistas
14,7
1,9
16,1
1,8
18,1
2,0
17,9
1,9
23,8
2,2
24,6
2,1
25,5
2,0
26,4
1,7
Municípios
(2,1)
(0,3)
(2,3)
(0,3)
(2,5)
(0,3)
(2,6)
(0,3)
(2,8)
(0,3)
(2,3)
(0,2)
(2,4)
(0,2)
(2,5)
(0,2)
Contribuições
0,3
0,0
0,4
0,0
0,4
0,0
0,4
0,0
0,5
0,0
1,4
0,1
1,4
0,1
1,4
0,1
Inativos e pensionistas
2,4
0,3
2,7
0,3
2,9
0,3
3,0
0,3
3,3
0,3
3,7
0,3
3,8
0,3
3,9
0,2
(3,9)
(42,0)
(4,6)
(45,3)
(4,7)
(55,2)
(5,1)
(49,8)
(4,2)
(56,8)
(4,4)
(64,8)
(4,1)
I – Regime Geral – INSS
Contribuições
(Arrec. líquida)
Benefícios previdenciários
II – Previdência dos
servidores públicos
União
Estados
Total
(27,5) (3,50) (33,6)
Fonte: Livro Branco (MPAS, 2002) e MPAS (2003).
17
A Constituição de 1988, inigualável nos direitos e garantias oferecida aos cidadãos,
comprometeu também o equilíbrio das contas públicas no que se refere ao RPPS, ao determinar a
transferência dos servidores celetistas para o regime estatutário, efetivando-os de forma
automática 6 . Essa efetivação feita pela União, e seguida pelo Distrito Federal e pelos Estados e
municípios (atualmente, 38,5% do total de municípios brasileiros, sendo que o restante está
vinculado ao RGPS) foi um dos fatores determinantes do desmesurado crescimento das despesas
de pessoal dos entes públicos (LIVRO BRANCO - MPAS, 2002).
Além da incorporação dos empregados públicos, a Constituição de 1988 permitiu a
inclusão, nos regimes próprios da previdência dos servidores contratados por prazo determinado,
dos ocupantes de cargos comissionados e funções de confiança, dos agentes políticos detentores
de mandato eletivo e até mesmo, dos servidores admitidos na administração direta, autarquia e
fundacional da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, até 5 de outubro de
1983, sem prévia aprovação em concurso público.
A incorporação de todo esses servidores aos regimes próprios de Previdência Social,
assegurados benefícios iguais á ultima remuneração em atividade, acrescida da promoção de um
nível hierárquico e a garantia dos reajustes aplicáveis aos vencimentos dos ativos, representou
encargos extremante elevados, sobretudo para os Estados e municípios.
LIVRO BRANCO (MPAS, 2002) ressalta ainda, como conseqüência desta política a
explicação para a elevada quantidade de novas aposentadorias no serviço público federal
observadas entre 1991 e 1994. Em apenas três anos, o número de servidores inativos e
pensionistas da União passou de 542 mil para 793 mil, ou seja, aumentou em 46,31%. De forma
geral, observou-se o estreitamento de financiamento entre ativos e inativos, aprofundando o
desequilíbrio atuarial e financeiro do regime. Vale enfatizar que essa situação foi atingida em
razão das peculiaridades das regras de elegibilidade a uma aposentadoria, nada tendo a ver com
as mudanças demográficas em curso discutidas anteriormente.
Um fator importante a ser analisado de forma a corroborar a afirmativa anterior é a
análise do déficit atuarial, que representa a diferença entre as receitas e as despesas
previdenciárias no período total de vínculo do servidor com o referido regime, incluindo seus
dependentes. O passivo dos regimes próprios da União e dos Estados foi aproximadamente R$
673 bilhões (Quadro 5), equivalentes a 61% do PIB brasileiro de 2001 (LIVRO BRANCO MPAS, 2002).
Quadro 5 – Passivo atuarial da União e dos Estados em 2001 (R$ milhões)
Estado
Ativos
São Paulo
19.327
Rio de Janeiro
21.666
Minas Gerais
11.344
Rio Grande do sul
8.743
Bahia
6.446
Paraná
720
Santa Catarina
3.596
Pernambuco
4.565
Outros Estados
32.652
Total 1 (Estados)
109.059
União
107.738
Total 2 (União+Estados)
216.797
Fonte: LIVRO BRANCO - MPAS, 2002.
6
Inativos
28.189
25.865
16.545
12.753
9.401
13.848
9.035
6.659
43.607
165.902
308.581
474.483
Déficit atuarial
47.516
39.706
25.679
19.793
14.591
13.596
12.631
11.225
72.241
256.978
416.319
673.297
Cerca de 80% dos servidores da União, por ocasião era contratada pelo regime da CLT.
18
Grande parte desse passivo atuarial é de responsabilidade da União (37% do PIB), sendo
os militares os que apresentam a maior distorção entre despesas com inativos (3.724,00) e ativos
(1.493,00), ou seja, uma diferença de 149%, relativo ao ano de 2001. Mas, destaca-se ainda, o
Banco Central e o Judiciário, com a despesa dos inativos maior que os ativos, 9,95% e 6,22%
respectivamente, nesse mesmo ano (LIVRO BRANCO - MPAS, 2002).
Já com relação aos Estados, o passivo atuarial está concentrado na Região Sudeste
responsável por 47% do total estadual, em que se destacam os Estados de São Paulo, Minas
Gerais e Rio de Janeiro. Mas de forma geral, a situação dos demais Estados e dos municípios
também era preocupante nesta época. Assim, o sistema de RPPS, antes do início da reforma da
Previdência Social de 1998, possuía algumas características similares, entre elas destacam-se:
• Fragmentação e heterogeneidade legal-institucional: as regras dos sistemas
previdenciários estaduais e municipais diferenciavam entre poderes, órgão e categoria
profissionais, dificultando sua administração e transparência, além do controle social;
• Custeio dos benefícios previdenciários e de assistência à saúde: foi comum vincular a
contribuição dos servidores públicos estaduais e municipais ao custeio da saúde;
• Elevada taxa de reposição: ausência de vínculo contributivo que correspondesse aos
elevados benefícios e pensões;
• Idade elevada de entrada no serviço público e falta de renovação de quadro: o
aumento da despesa com pessoal restringe a disponibilidade de recursos para novas contratações;
e
• Ausência de estudos atuariais na definição das alíquotas: as alíquotas de contribuição, em
geral, não foram definidas com base em estudos atuariais.
Desta forma, a RPPS tornou-se um dos principais problemas das finanças de todas as
esferas de governo, tendo em vista o crescente peso dos inativos na folha de pagamento. Assim,
seja no RGPS ou no RPPS, fazia-se necessário e ainda se faz que uma reforma fosse realizada.
Para dar continuidade a história da Previdência Social, faz-se necessário antes de entendermos a
proposta que está sendo avaliada pelo Senado atualmente (2003), visualizarmos as principais
mudanças decorrentes da Emenda Constitucional no20 (EC 20) de 1998, que será o assunto de
nossa próxima seção.
Antes disso, porém, temos que complementar esta análise quanto aos fatores conjunturais
responsáveis pelo déficit da Previdência Social. Quanto a estes aspectos ressalta-se que o
crescimento da despesa do regime INSS acentuou-se em função da estabilização da moeda. A
Previdência Social era uma grande sócia da inflação, essa chegava a ter 18% de suas receitas
financeiras oriundas de aplicações no mercado financeiro. Entre 1990 e 1994, período de grande
inflação, a perda média mensal do aposentado era de 7%. Esse índice compunha grande parte do
que a previdência ganhava no mercado financeiro. Em alguns meses, nos últimos dias de
pagamento, os benefícios eram corroídos pela inflação em até quinze dias, sofrendo uma
defasagem que, às vezes, atingia quase 20% (STEPHANES, 1998).
No entanto, em 1994 com a implementação do Plano Real teve-se aumento real do salário
mínimo acompanhado pela política de reajuste salarial, no âmbito da União, dos Estados e dos
Municípios, que gerou impacto importante sobre os gastos da Previdência. Em 1995, por
exemplo, foi dado um aumento de 42%, e a inflação seguinte chegou a 18%; em 1996, houve um
reajuste de 15% e a inflação foi de 9%. Essa política de reajuste inverte a tendência anterior de
achatamento, pois promove ganho adicional para os aposentados. Em resumo pelo menos neste
período houve aumento do poder aquisitivo para os aposentados (STEPHANES, 1998).
Um outro fator conjuntural que aumentou o déficit da Previdência foi à antecipação das
aposentadorias em função da reforma previdenciária. A discussão em torno da reforma
incentivou muitos indivíduos, em condições de pedir aposentadoria por tempo proporcional, e,
ou por tempo de serviço a optarem por realizarem os pedidos, antecipando o seu retiro, o que, fez
com que uma reforma destinada a retardar as aposentadorias provocasse, inicialmente, o
aumento destas, como vimos anteriormente.
19
Além disso, a concessão de aposentadorias por tempo de serviço, independente da idade,
é um tipo de benefício que tende a perpetuar uma redistribuição perversa de renda, em que os
mais pobres financiavam os mais ricos. Antes da reforma de 1998, a aposentadoria por tempo de
serviço poderia ser reivindicada a partir dos 25 anos de serviço para a mulher e 30 anos para o
homem, com valores proporcionais e sem limite de idade. O perfil dos beneficiários do RGPS
segundo o LIVRO BRANCO (MPAS, 2002), eram de trabalhadores, em média, com 48,9 anos,
provinham, em grande parte, de postos de trabalho de melhor qualidade, com salários mais
elevados e vida laboral mais estável, facilitando, portanto, a comprovação dos requisitos para
obter aposentadoria. O valor médio da aposentadoria era de R$515,71; 2,3 vezes superior à
média de todos os benefícios.
GIAMBIAGI e ALÉM (2001), ressaltam um aumento das aposentadorias por tempo de
serviço depois de 1994, cujo estoque cresceu, em média, 11,5% ao ano no quadriênio 1995/1998,
ou ainda, 53,4% em todo o período, contra uma média anual de 7,2% nos 14 anos anteriores. A
concessão desse benefício atingiu seu pico histórico em 1997, quando foram concedidas 417,4
mil aposentadorias; 17,7% do total de 2,4 milhões de novos benefícios concedidos naquele
mesmo ano (LIVRO BRANCO - MPAS, 2002).
Além do seu caráter injusto, a aposentadoria por tempo de serviços era um benefício
bastante oneroso para a Previdência Social. Com base em 1997, percebeu-se que apesar da
emissão deste benefício representar 16,3% dos benefícios emitidos, ela foi responsável por cerca
de 38,5% do total das despesas. Em 1998, atingiu 40% da despesa total (17,5% em termos de
quantidade). O estoque de aposentadoria por idade, por sua vez, representou, em 1997, 28,8% da
quantidade de benefícios pagos e apenas 19,7% da despesa com benefícios. Essa tendência
agravava o desequilíbrio atuarial e financeiro do INSS e gerava maciços movimentos de
aposentadoria no serviço público (LIVRO BRANCO – MPAS, 2002).
Cabe esclarecer, que este sistema representava uma solidariedade às avessas, devido o
fato dos trabalhadores com melhores condições financeiras se aposentarem por tempo de serviço
mais novo com 47,8 e 49,2 anos para mulheres e homens respectivamente, e recebiam um
benefício maior (R$515,71) e por mais tempo (29,3 e 24,8 anos para mulher e para homens,
respectivamente); e ainda, continuavam a trabalhar, tornando o benefício mero complemento de
renda. Os trabalhadores mais pobres, por sua vez, se aposentavam por idade mais tarde (61 e
65,6 anos para mulheres e homens, respectivamente), recebiam um benefício menor (R$145,18)
e por menor tempo (19 e 13,9 anos para mulheres e homens, respectivamente) (LIVRO
BRANCO – MPAS, 2002).
O último fator estrutural a ser analisado diz respeito ao crescimento econômico do Brasil.
Entre 1951 e 2001, segundo SOUZA (2003), o PIB do Brasil cresceu 5,3% ao ano, em média,
taxa relativamente elevada em comparação com outros países. Mas as maiores taxas de
crescimento ocorreram, entre 1970 e 1976 (11% a.a.). A partir de 1980, essas taxas de
crescimento diminuíram, atingindo valores negativos em 1981, 1983, 1990 e em 1992. Este
menor crescimento do PIB nos últimos anos, tendeu a agravar os déficits da Previdência, pois,
fez aumentar a relação gasto/PIB (pode ser mais bem visualizada no Quadro 4). A importância
desta questão fica mais exacerbada se lembrarmos que associados à retração do crescimento
obtivemos no período passado crescimento das despesas e o aumento do desemprego e da
informalidade que afetaram negativamente a receita previdenciária.
A reforma
As reformas previdenciárias podem ser classificadas em não estruturais e estruturais.
Segundo SILVA e SCHWARZER (2002) as reformas do tipo estrutural ocorrida na América
Latina nos anos de 1980 e 1990 normalmente efetuaram pelo menos uma das seguintes
alterações: a) do formato de seguro social para o de seguro individual; b) do princípio do
benefício definido para o de contribuição definida; c) o agente administrador público é
20
substituído de forma total ou parcial por atores privados na gestão do sistema previdenciário; d)
mudança do mecanismo de financiamento de repartição para capitalização individual. Pode-se
afirmar que a reforma da Previdência Social ocorrida no Brasil, ao não alterar nenhum dos
quatro pontos acima, foi do tipo não estrutural.
A reforma da previdência no Brasil de acordo com a Emenda Constitucional nº 20 (EC
20), de 15 de dezembro de 1998, teve como princípio manter o regime de repartição, ao mesmo
tempo em que tentou eliminar as diferenças de critério entre os regimes dos servidores públicos e
do INSS, à exceção dos militares. A EC 20 teve como objetivo central estabelecer o eixo da
Reforma da Previdência Social. As principais mudanças foram: limite de idade nas regras de
transição para a aposentadoria integral no setor público - fixado em 53 anos para o homem e 48
para a mulher, novas exigências para as aposentadorias especiais, mudança na regra de cálculo
de benefício, com introdução do fator previdenciário.
No RGPS, a reforma realizada teve como principais mudanças:
(i) A eliminação gradual da aposentadoria proporcional. A aposentadoria por tempo de
serviço era concedida aos 35, para homens, e aos 30 anos, para mulheres com proventos integrais
e 30 ou 25 anos (homens e mulheres) com proventos proporcionais. A aposentadoria por tempo
de serviço foi substituída pela aposentadoria por tempo de contribuição, tendo direito o segurado
que comprovar no mínimo 35 anos (homem) ou 30 anos (mulher) de contribuição. A regra
anterior foi mantida apenas para aqueles já filiados ao RGPS até 15/12/1998, desde que com 48
anos de idade se mulher e 53, se homem;
(ii) A nova exigência para conversão de tempo de serviço especial trabalhado sob
atividades consideradas prejudiciais a saúde ou á integridade física em tempo comum para fins
de aposentadoria por tempo de contribuição. A reforma permitiu a contagem de tempo de serviço
especial, exercido sob condições adversas, para efeito da aposentadoria por tempo de
contribuição, apenas para quem, até a data de publicação da Lei, perfizesse pelo menos 20% do
tempo necessário para a concessão da aposentadoria especial. Pela legislação anterior, um
trabalhador que tivesse exercido, em algum momento de sua vida laboral, qualquer atividade,
exposto a condições adversas, poderia utilizar este tempo para se aposentar, contando cada ano
de trabalho ao equivalente a até 2,3 anos de serviço no cômputo final;
(iii)As novas exigências para as aposentadorias especiais. Alterou a forma de
financiamento das aposentadorias por meio do estabelecimento de novas alíquotas. Estabeleceu a
exigência de laudo técnico e perfil profissiográfico para a comprovação da exposição e revogada
a aposentadoria especial de jornalistas, jogadores de futebol profissional, juízes classistas do
trabalho, telefonistas, aeronauta e do professor universitário e vedou, como regra geral, o
estabelecimento de critérios diferenciados de aposentadoria, exceto em casos de efetiva
exposição a condições nocivas a saúde;
(iv) A mudança na regra de cálculo do benefício, com a introdução do fator beneficiário.
A forma de cálculo do salário de benefício original, estabelecia que este seria calculado com
base em uma média aritmética simples dos últimos 36 salários-de-contribuição mensais
corrigidos pela inflação. A EC 20 ampliou o período que serve como base de cálculo para o
salário-de-benefício, que passou a ser calculado a partir da média dos 80% maiores salários-decontribuição, apurados entre julho de 1994 e o momento da aposentadoria. Além disso, foi
instituído o fator previdenciário, aplicável às aposentadorias por tempo de contribuição, e
opcionalmente às por idade, levando em conta critérios atuariais como o tempo de contribuição,
a alíquota e a expectativa de sobrevida.
Com essas alterações, o salário-de-benefício das aposentadorias por tempo de
contribuição e idade (que corresponde ao valor inicial do benefício de aposentadoria) passou a
ser determinado pela seguinte fórmula:
SB = M * Taxa de reposição prevista na Lei
(1)
21
Em que, SB, salário de benefício; M, média dos 80% maiores salários de contribuição do
segurado desde julho de 1994, corrigidos monetariamente, aumentando continuamente até atingir
todo o tempo de contribuição; e a taxa de reposição é igual 100% do SB para aposentadorias por
idade aos 65/60 (homens/mulheres) e para aposentadorias por tempo de contribuição aos 35/30
anos de contribuição (homens/mulheres); 70% para aposentadorias por tempo de contribuição
aos 30/25 anos de contribuição (homens/mulheres).
No caso das aposentadorias por tempo de contribuição, aplica-se obrigatoriamente ainda
o fator previdenciário:
Valor inicial da aposentadoria = SB * Fator Previdenciário
(2)
O fator previdenciário procura estreitar contribuições e benefícios, incluindo na sua
fórmula de cálculo a idade do segurado no momento da sua aposentadoria, a sua expectativa de
sobrevida e o tempo de contribuição até então efetuado. Esse fator pode ser aplicado também às
aposentadorias por idade, caso seja vantajoso para o segurado. Sua fórmula de cálculo está
retratada a seguir:
Fator Previdenciário (f) =
Tc * a ⎛
Id + Tc * a ⎞
* ⎜1 +
⎟
100
ES ⎝
⎠
(3)
Em que, Tc, tempo de contribuição; ES, expectativa de sobrevida, ajustada conforme
tábua divulgada regularmente pelo IBGE; a, alíquota de contribuição correspondente a 0,31
(soma da contribuição do empregado e do empregador); e Id, idade no momento da
aposentadoria.
Com o objetivo de atenuar ou impedir que os efeitos das desigualdades de gênero se
reproduzissem por meio do fator previdenciário, para o caso das mulheres foram introduzidos em
seu cálculo alguns mecanismos específicos. Tendo o objetivo de inibir o impacto negativo da
maior esperança de sobrevida das mulheres no valor do benefício, é utilizada uma tábua de
mortalidade unisex no cálculo do fator previdenciário, de sorte que o tempo médio de
recebimento será o mesmo independentemente do sexo do segurado ser feminino ou masculino.
Da mesma forma, com vistas a respeitar a antiga prerrogativa constitucional, que concedia às
mulheres o direito de se aposentarem a partir de 30 anos de contribuição – ou seja, com redução
de cinco anos em relação ao homem – acrescentou-se, na aplicação da fórmula do fator
previdenciário, um bônus de cinco anos no tempo de contribuição para mulheres.
Como pode ser observado, o conteúdo das medidas descritas evidenciam a clara
preocupação com o equilíbrio atuarial e com o financeiro do sistema buscando com isso, reverter
o a tendência explosiva do déficit do RGPS por meio dos ajustes dos benefícios pagos às
variáveis demográficas (no caso da aposentadoria por tempo de contribuição) e ao período
contributivo do segurado.
Além disso, esta emenda objetivou ainda a ampliar a cobertura populacional (extensão do
salário-maternidade a todas as seguradas), adequar as condições de acesso aos benefícios para a
população já coberta (eliminação da escala de salários-base), tornar o sistema mais viável
financeiramente (redução da taxa de contribuição de autônomos que prestam serviços para
empresas, de 20% para 11%, como se empregados fossem), e prover aposentadorias mais
adequadas à capacidade de arrecadação do sistema de forma que todos estes ajustes sejam
graduais e que mantenham os direitos adquiridos.
A reforma do RPPS, promovida pela EC 20 de 1998, combinada a outros atos legais
infraconstitucionais, como a Lei Geral de Previdência Pública, foi fundamentada,
principalmente, no estabelecimento dos princípios do caráter contributivo e do equilíbrio
financeiro e atuarial. A estratégia adotada foi a de retardar o fluxo de novas aposentadorias
voluntárias, exigindo-se idades mínimas, tempo mínimo de serviço público e no cargo em que se
der a aposentadoria. Cabe destacar que a EC 19, neste período já possibilitava novamente a
22
contratação de servidores públicos pelo regime da CLT (Consolidação das Leis Trabalhista)
pelos poderes públicos e entes federados. Esses empregados seriam contribuintes do RGPS e
suas aposentadorias seriam por ele custeadas. De igual forma, para os integrantes das carreiras
típicas do Estado que continuarem como estatutários, os governos podem limitar as
aposentadorias custeadas pelos Tesouros ao teto do RGPS, desde que se ofereça a esses a
possibilidade de aderirem a fundos de pensão.
Apesar de todos os avanços alcançados com essa reforma, o RGPS e o RPPS ainda
convivem com dispositivos fáticos e normativos que impedem a obtenção do equilíbrio desejado.
O déficit financeiro e atuarial decorrem da aplicação de normas ultrapassadas e da dificuldade de
se obterem novas fontes de custeio, o que impede a estabilização das contas da Previdência e dos
entes federados.
Nota-se, portanto, que apesar das inovações proporcionadas pela EC 20 de 1998, essas
medidas carecem de complementos, como forma de garantir a auto sustentabilidade permanente
do regime, gerando maior segurança a sociedade e garantindo a manutenção do nível de bemestar na inatividade, bem como, garantir que as aposentadorias da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos municípios continuem a serem honradas.
Para tentar corrigir estes problemas o governo brasileiro apresentou a Proposta da
Emenda Constitucional 68 da Previdência Social (PEC 68), que já teve o seu texto aprovado na
Câmara dos Deputados Federais no mês de setembro de 2003 e encontra-se atualmente no
Senado Federal, onde já está sendo realizado o segundo turno das votações, mantendo inalterado
o texto aprovado na Câmara dos Deputados. Assim, a última chance de mudança do texto
original será durante esta votação. Depois apenas mudanças na redação poderão ser feitas.
O objetivo do governo com essa proposta é fazer com que os trabalhadores do setor
público recebam benefícios equivalentes ao seu esforço contributivo, como já ocorre no INSS.
As principais alterações ocorrem principalmente sobre o RPPS, por esse motivo não foram
apresentadas as mudanças da EC 20 anteriormente, estas serão discutidas agora, juntamente às
propostas atuais, de forma a permitir melhor compreensão da reforma atual. O Quadro 6,
sintetiza esta discussão.
Antes porém, cabe ressaltar que para o RGPS a única mudança em relação à EC 20, é o
aumento do teto de benefícios pagos, elevando o seu valor de R$ 1.869,34 para R$ 2.400,00,
com isso, o governo espera estar aumentando o grau de cobertura previdenciária para os
trabalhadores. A reforma ainda prevê lei que criará sistema especial de inclusão previdenciária
para trabalhadores de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de um salário mínimo, o
que pode beneficiar 18,7 milhões de trabalhadores sem previdência.
Segundo o governo em sua cartilha “Mudar a Previdência uma questão de justiça” (2003)
as mudanças traçadas nesta reforma da Previdência sinalizam uma tentativa de avanço na direção
de um sistema mais justo, ao dar maior ênfase às questões do RPPS, pois o seu impacto se dará
praticamente sobre 6,5% dos trabalhadores do País, todos servidores públicos da ativa, que terão
mudanças em suas regras previdenciárias. Aos 6,2% dos trabalhadores do País, que estão no
setor privado e ganham mais do que o atual teto de benefícios do INSS, há possibilidade de
alguns virem a ser beneficiados com o aumento no valor do teto, o que possibilitará no futuro
uma aposentadoria maior. Já para os 87,3% restantes dos trabalhadores do País que estão no
setor privado e ganham até o teto atual do INSS, não haverá mudança alguma nas regras de
concessão de benefícios. Os autônomos terão, inclusive, uma redução de 50% na contribuição
para a Previdência Social.
23
Quadro 6 – Principais pontos da Proposta de Emenda Constitucional da Previdência Social (PEC 68) comparados a EC 20 de 1998.
Atuais servidores ativos
Como é hoje (segundo EC 20 de 1998)
Como ficará – PEC 68
(segundo texto aprovado pela Câmara e Senado em 1o turno)
CRITÉRIO PARA APOSENTADORIA
Ficou estabelecida a exigência de 60 anos de idades e 35 anos de contribuição,
para o homem, e 55 anos de idade e 30 anos de contribuição, para a mulher, em
substituição à atual aposentadoria por tempo de serviço.
Regra de transição
Os servidores ingressos antes de 16/12/1998 podem se aposentar ao completar 53
anos de idade e 35 anos de contribuição (mais pedágio de 20% sobre o tempo que
faltava naquela data para completar o tempo de contribuição), se homem, e aos 48
anos de idade e 30 anos de contribuição (mais pedágio), se mulher. Em ambos os
casos, são necessários ter cinco anos no cargo em que se dará a aposentadoria.
No caso específico dos professores, antes de converterem o tempo de serviço à
regra anterior passarão por outro processo de cálculo. Nele, homens e mulheres
terão um bônus de 20 e 17%, respectivamente aplicados ao tempo de serviço até a
aprovação da reforma.
Mantém a possibilidade desses servidores se aposentarem com essa idade.
Porém, será aplicado redutor de 5% por ano antecipado em relação à idade de
referência (60 anos, homens, e 55 anos, mulheres) e o cálculo de benefício será
feito pela média das contribuições, como já ocorre no Regime Geral de
Previdência Social, administrado pelo INSS. Os servidores que atingirem o
direito à aposentadoria nos anos de 2004 e 2005 terão esse redutor diminuído
para 3,5% para cada ano de antecipação
TETO PARA SUPERAPOSENTADORIAS
A Constituição estabelece como teto a maior remuneração do ministro do Fixa como teto de aposentadorias no setor público a maior remuneração do
Supremo Tribunal Federal definida em lei conjunta dos três Poderes. No entanto, ministro do Supremo Tribunal Federal (R$ 17.170)
não houve acordo para apresentação do projeto de lei
APOSENTADORIA PROPORCIONAL
Os servidores ingressos antes de 16/12/1998 podem se aposentar ao completar 53
anos de idade e 3O anos de contribuição (mais pedágio de 40% sobre o tempo que Prevê direito adquirido à aposentadoria proporcional. E extinguem essa
faltava naquela data para completar o tempo de contribuição), se homem, e aos 48 possibilidade para os servidores ingressos antes de 16/12/ 1998
anos de idade e 25 anos de contribuição (mais pedágio), se mulher. Em ambos os
casos, são necessários ter cinco anos no cargo em que se dará a aposentadoria.
ABONO DE PERMANÊNCIA
24
Existe isenção da contribuição previdenciária para os servidores ingressos antes
de 16/12/1998 que completarem as condições para aposentadoria, mas resolverem
permanecer trabalhando. A isenção se mantém até que os servidores completem
60 anos de idade e 35 anos de contribuição, se homem, e 55 anos de idade e 30
anos de contribuição, se mulher.
Cria abono equivalente à contribuição previdenciária (11% do
salário) para os servidores que têm direito adquirido e decidam
permanecer em atividade até a aposentadoria compulsória (70
anos)
INTEGRALIDADE E PARIDADE
Mantidas para quem tem direito adquirido às regras atuais. Para os demais, não
vale mais como regra geral. Será concedida, excepcionalmente, apenas como
prêmio, para os atuais servidores que trabalharem até os 60 anos de idade, com
O valor dos benefícios é o último salário da ativa e a correção é feita sempre na 35 anos de contribuição (homens) ou 55 anos de idade, com 30 anos de
mesma data e pelo mesmo índice do reajuste dos servidores da ativa
contribuição (mulheres). Em ambos os casos, será preciso contar 20 anos no
serviço público, 10 anos na carreira e 5 anos no cargo. Os critérios da paridade
serão definidos em lei ordinária.
SUBTETO PARA JUDICIÁRIO ESTADUAL
Não existe na prática
Fixa o limite em 90,25% da remuneração de ministro do STF, o que imporá
reduções salariais de até R$15 mil para alguns desembargadores estaduais
Atuais servidores inativos e pensionistas
CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA
Não há contribuição
DIREITO ADQUIRIDO
Preserva direitos adquiridos, não impondo nenhum recálculo aos valores dos
benefícios de aposentadoria e pensão
Na União, 11% sobre a parcela que exceder R$1.440. Nos Estados, no DF e
nos municípios, 11% sobre a parcela que exceder R$ 1.200, respeitando,
assim, diferentes realidades salariais no setor público. A contribuição reforça o
caráter contributivo e solidário do regime previdenciário.
Preserva direitos adquiridos, não impondo nenhum recálculo aos valores dos
benefícios de aposentadoria e pensão
Futuros pensionistas
Os benefícios são pagos com valores integrais tendo como base a remuneração do Benefícios de até R$ 2.400 serão pagos na integralidade. Sobre a parcela que
servidor da ativa ou a aposentadoria do servidor inativo falecido
exceder os R$ 2.400, será aplicado um desconto de 30%
Futuros servidores
CÁLCULO DO BENEFÍCIO
Tem direito à aposentadoria integral com base no último salário do cargo
Consideram a média das contribuições previdenciárias feitas durante o período
trabalhado, nos mesmos moldes do que já ocorre no Regime Geral de
Previdência Social, administrado pelo INSS
TETO
Fixa teto de benefícios em R$ 2.400,00, idêntico ao que será aplicado aos
Fixa teto de benefícios idêntico ao aplicado aos trabalhadores filiados ao Regime trabalhadores filiados ao Regime Geral de Previdência Social, administrado
25
Geral de Previdência Social, administrado pelo INSS, desde que criados os pelo INSS, desde que criados os fundos de previdência complementar
fundos de previdência complementar
Cria entidades fechadas de previdência complementar (fundos de pensão), sem
FUNDO DE PENSÃO
fins lucrativos e administrados paritariamente por servidores e entes públicos,
Prevê que a criação dos fundos de pensão será regulamentada em lei para complementar a aposentadoria dos servidores. Os fundos serão de
complementar (PLP 09). As entidades deverão ser posteriormente instituídas por natureza pública e só terão planos de contribuição definida.
lei específica
Fonte: MPAS (2003).
26
Em síntese, podemos resumir o que discutimos até aqui quanto à questão previdenciária
no Brasil como um sistema com pressões deficitárias, em função de deficiências na construção
dos regimes, em conseqüência da estabilização da moeda, do crescimento do número de
aposentados face ao amadurecimento do sistema e as ondas de entrada, além das questões
demográficas. Também devem ser consideras as alterações no mercado de trabalho, a crescente
informalização e flexibilização das relações trabalhistas e ainda a deficiência gerencial. E além
disso, que a EC 20 de 1998 apesar de ter proporcionado o eixo para a reforma previdenciária que
está sendo realizada atualmente (PEC 68), ainda não conseguiu resolver a questão.
Mas, deve-se ter em mente que a reforma da Previdência Social brasileira deve ser
entendida como um processo permanente de ajuste às modificações socioeconômicas,
demográficas e no mercado de trabalho, pois o seu caráter não foi estrutural, isto é, esta deve
como objetivo eliminar as diferenças de critérios e não alterar o modelo existente, logo, essas
mudanças deverão ocorrer sempre que houver modificações nos parâmetros anteriores. O fato é
que o que foi realizado até aqui representa parte das mudanças que se fazem necessárias em todo
o sistema, desta forma a seção seguinte tem como objetivo discutir o impacto das alterações
propostas na economia brasileira.
Impactos da reforma da Previdência na economia brasileira
Gostaria de iniciar ressaltando que a Previdência Social é um dever do Estado,
consagrado em nossa Constituição Federal e que esta não pode ser tratada como uma questão
meramente financeira. Trata-se, acima de tudo, de uma questão social, de extrema importância,
especialmente num País de tantas desigualdades como o Brasil. Ainda que o seu principal
problema seja o equilíbrio financeiro, a Previdência não pode ser reformulada apenas por essa
ótica.
Como vimos anteriormente o objetivo maior da Previdência Social seria garantir
reposição de renda e evitar a pobreza. Vimos ainda, que o governo aponta as características
socioeconômicas e demográficas como agravantes do déficit da Previdência Social. O seu
primeiro argumento foi que as mudanças da estrutura etária e do mercado de trabalho, estariam
afetando a Previdência; quanto à estrutura etária as mudanças da aposentadoria por tempo de
contribuição para a aposentadoria por idade se fazem justa e pode amenizar o problema, mas
quanto ao mercado de trabalho, cabe ao governo, criar condições para que este melhore e não
apontá-lo como se não tivesse participação deste resultado. Se a economia voltar a crescer, o
número de empregados formais também crescerá, fazendo aumentar a arrecadação da
Previdência, jogando por terra as equivocadas projeções de insustentabilidade do sistema
previdenciário brasileiro.
Assim, os problemas da Previdência não decorrem essencialmente da demografia e nem
dos benefícios concedidos, pois, não haverá ingressos maciços de grupos inteiros, como ocorreu
no passado, para atender aos trabalhadores rurais, empregados domésticos, autônomos,
portadores de deficiências, pessoas com mais de 65 anos, etc.. Decorrem da economia, ou seja,
da combinação de desemprego, informalidade e baixo crescimento, combinados com sonegação
e fraudes. O combate à economia informal, além de essencial à proteção dos direitos
constitucionais inalienáveis da classe trabalhadora, é vital para assegurar a saúde financeira da
Previdência, que tem o potencial de incorporar 40,1 milhões de trabalhadores ao RGPS.
Quanto às políticas que alteram as alíquotas de contribuição positivamente vimos que
estas tendem a levar a evasão do sistema, e apesar disso, pouco se modificou quanto a esta
questão na atual reforma. Os motivos apresentados para o desequilíbrio financeiro são os mais
questionáveis, pois o governo aponta para o RGPS que um dos fatores que mais contribuíram
para o déficit foram às transferências de renda, pela elevação do valor real do salário mínimo e,
27
ou pela redistribuição urbano/rural, mas não é este o objetivo do Estado? Como apontar seu
objetivo principal como causa de desequilíbrio para o sistema? Pois do déficit de R$ 17 bilhões
do RGPS em 2002, R$ 15 bilhões se referem à aposentadoria rural e renda mensal vitalícia, que
beneficiam milhões de brasileiros que nunca contribuíram – ou não puderam comprovar
contribuição – para a Previdência, materializando uma distribuição de renda sem precedentes,
sem contar que 93,9% dos benefícios possuem inferior a cinco salários mínimos (CARNEIRO,
2003).
Além disso, o próprio MPAS (2001), se contradiz ao afirmar em uma de suas publicações
que “...o déficit da previdência brasileira é socialmente justificável porque apresenta uma série
de componentes não atuariais, entre os quais estão às transferências de renda aos trabalhadores e
empresas rurais, aos empregados de micro e pequenas empresas, às entidades filantrópicas e aos
empregados domésticos. As transferências feitas pelo sistema previdenciário são responsáveis
pela diminuição em 11,3 pontos percentuais do nível de pobreza e constituem um dos pilares da
ordem social e econômica do país”.
Cabe ainda ressaltar, que ao “culpar” a própria economia do País como causa de
desequilíbrio financeiro é o mesmo que assumir a própria culpa, pois, se o Brasil não apresentou
crescimento econômico nos últimos anos, isto é conseqüência e não causa de mais um problema
do Estado.
Um outro aspecto apontado pelo governo como causa para a atual reforma, sendo este
considerado mais grave, é o tratamento diferenciado entre servidores públicos e os trabalhadores
do setor privado ou autônomo, sendo esta a motivação maior das alterações da PEC 68. No
entanto, o que alega para tal, foi um erro cometido pela Constituição de 1988 ao vincular os
trabalhadores celetistas para o regime estatutário sem considerar suas possíveis conseqüências e
as próprias distorções no regime. Quanto ao primeiro problema este foi remediado pela EC 19,
como vimos, podendo atualmente ser contratados trabalhadores do setor público vinculados ao
RGPS. No que diz respeito às distorções no regime, o governo não propôs nenhuma medida no
sentido de rever benefícios elevados ou concedidos de forma indébita, principalmente, no setor
público responsável pelas maiores distorções, não regulamentou a questão das renúncias fiscais e
pode-se perguntar como o governo anda cobrando a dívida ativa da Previdência? As fraudes e a
sonegação têm sido apuradas e punidos os responsáveis?
As repostas das questões acima o Governo não forneceu e a saída apresentada para o
problema foi fixar o teto dos benefícios do RPPS em R$2.400,00, idêntico ao que será aplicado
ao RGPS, desde de que criado os fundos de Previdência Complementar. Apesar de não ter
apresentado as características do regime complementar que atualmente existe no Brasil, gostaria
de ressaltar algumas questões peculiares a Lei PLP 09, que prevê a criação dos fundos de pensão.
Esta Lei, foi apresentada em março de 1999 pelo Governo Fernando Henrique Cardoso à
Câmara dos Deputados, pretendia regulamentar o artigo 202 da Constituição Federal, que teve
sua redação alterada pela Emenda Constitucional nº 20/98. Em sua essência esta Lei, segundo
CARNEIRO (2003) ignora o fato de que os funcionários públicos contribuem para a Previdência
sobre o bruto de sua remuneração, sem limite de teto e define novo benefício sob regime de
capitalização privada, de contribuição definida, para o qual contribuirão em bases iguais os
servidores públicos e os respectivos entes estatais a que estiverem vinculados, significando uma
transferência de recursos do setor público para o setor privado.
O servidor público perderá com esta Lei ao ser extinto o direito à aposentadoria pela
última remuneração, ou seja, haverá perda do direito à paridade. Mas, deve-se ressaltar que esta
perda só afetará aqueles servidores que contribuíram ou venham a contribuir por muito tempo
em um mesmo cargo, pois mesmo o benefício sendo igual a sua última remuneração este terá
contribuído com sua quota parte. Mas, o que não se pode permitir é servidores que ocupem
cargos com salários elevados por um curto espaço de tempo se aposentem sem a definida
contribuição. Logo, não deve ser o teto do benefício uma solução para o problema do déficit,
mas restrições quanto ao tempo de contribuição associado ao valor do benefício. Além disso, o
servidor público ficará completamente inseguro, sob os fundos, quanto à sua subsistência futura,
28
pois o valor de sua aposentadoria só será definido no momento de se aposentar e pelas condições
de mercado então vigentes. Corre ainda o risco de falência da entidade privada de Previdência
Complementar.
O próprio Estado também perderá, porque deixará de arrecadar a contribuição calculada
sobre o total da remuneração bruta dos servidores em atividade, na parcela que excede ao teto,
continuará arcando com as atuais aposentadorias e pensões, passará a contribuir com a cota
patronal para custear o sistema complementar privado de Previdência, explorado pelas
instituições financeiras e ficará sujeito a uma enorme transferência de recursos para as entidades
de Previdência privada, referente ao pagamento de benefício que corresponda ao aporte de
recursos proporcional ao tempo de serviço de cada servidor em atividade. (No Chile, tais
despesas receberam o nome de “bônus de transferência” e atualmente representam ônus maior
para o Estado do que custariam as despesas com as aposentadorias de seus servidores. Além
disso, a maioria das empresas privada faliu, deixando os servidores públicos desamparados,
tendo o Estado de assumir o ônus de seus proventos de aposentadoria...) (CARNEIRO, 2003).
Em face todas essas questões, deve-se ressaltar que apesar das mudanças propostas pelo
governo, seja na EC 20 de 1998 e, ou, na PEC 68 atual, não sejam suficientes elas não são
desnecessárias, o que se deve ter sempre em mente é que apesar do sistema não ter passado por
reformas estruturais ele foi bastante modificado e ainda há necessidade de que questões relativas
ao RGPS e RPPS sejam discutidas, como por exemplo, medidas de caráter gerencial, como
combate à sonegação e fraudes, melhoria nos serviços de atendimento, incentivos à filiação e
contribuição, ampliação do esforço de recuperação de créditos e aumento da arrecadação.
Além desta questão, uma das mais importantes a serem realizados estudos futuros diz
respeito aos fundos de pensão que vão estar subordinados a uma legislação genérica para toda a
Previdência complementar e que conterá algumas especificidades para o caso do serviço
público.Como vimos, trata-se de uma profunda mudança e caberá saber se a administração
pública está apta a realizar tal função com transparência, representatividade, direção profissional
e responsabilidade solidária entre administradores e também para as realizações de auditoria
externa. Esta questão fica mais complicada pelo fato dos entes federados possuírem alíquotas
diferenciadas de contribuição para a Previdência e alguns até copiadas da União não
respondendo a realidade local, o que pode estar ocasionando aumentos dos déficits.
Quanto ao RGPS, um fato que chamou a atenção foi que a sua participação relativa no
PIB brasileiro foi crescente em todo o período, passando de uma situação de equilíbrio em 1996
para um déficit de 1,3% em 2002 e que apesar disso, o governo afirmou que este regime estava
sobre controle e estruturou toda a reforma no RPPS. Cabe portanto, verificar se realmente esta
hipótese do governo tem fundamento.
Para finalizar gostaria de ressaltar um fator responsável pelo aumento do déficit
previdenciário e que não foi apontado pelo governo como tal, o pagamento de juros e
amortização da dívida pública interna e externa que tem consumido a maior parcela da
arrecadação federal a cada ano. O ciclo vicioso negativo que envolve esta questão é preocupante
pois para que se produza superávits primários crescentes, o governo aumenta suas receitas, via
crescimento da carga tributária, e corta gastos sociais e investimentos. O desaquecimento da
economia e o crescimento do desemprego são inevitáveis o que acaba por afetar a Previdência
Social.
29
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processo de reforma tributária em curso. Texto para discussão no959. Rio de Janeiro, junho de
2003. [Setembro 2003]. (http://www.ipea.gov.br).
30
ANEXOS
31
Quadro A1 - Benefícios de prestação continuada e benefícios temporários, condições e critérios de acesso
Benefícios de prestação continuada
Tipo de benefício
1 - Aposentadoria por
idade
2 - Aposentadoria por
tempo de
contribuição
Quem tem direito
Segurado (incluindo o trabalhador
doméstico), quando completar
65anos de idade (homem) ou 60
anos (mulher); no caso do
trabalhador rural, essas condições
de idade são reduzidas em cinco
anos.
Segurado que completar 35 anos,
(homem) ou 30 anos (mulher) de
contribuição.
Segurado, homem ou mulher,
considerado incapaz ou sem
condições físicas ou mentais de
3 - Aposentadoria por reabilitação para o exercício de
invalidez
atividade que garanta a sua
subsistência, comprovado mediante
perícia médica.
4 - Pensão por morte
Conjunto dos dependentes do
segurado (homem ou mulher) que
falecer aposentado ou não, a contar
da data de óbito ou da decisão
judicial em casos de morte
presumida.
Valor/Salário de benefício
Salário mínimo para o segurado especial. Para os demais segurados: Corresponde a 70% do
salário de benefício, mais 1% deste para cada grupo de 12 contribuições mensais, até o
máximo de 100% do salário de benefício. O salário de benefício corresponderá à média
aritmética simples dos maiores salários de contribuição, corrigidos monetariamente,
correspondentes a no mínimo 80% de todo período contributivo desde a competência 07/94;
ou para os inscritos a partir de 29/11/1999, o salário de benefício corresponderá à média
aritmética simples dos maiores salários de contribuição correspondentes a 80% de todo o
período contributivo, multiplicado pelo fator previdenciário. Será facultado ao segurado a
aplicação ou não do fator previdenciário.
O valor da aposentadoria integral é 100% do salário-de-benefício. Para os inscritos até
28/11/99, o salário de benefício corresponderá à média aritmética simples dos maiores
salários de contribuição, corrigidos monetariamente, correspondentes a no mínimo 80% de
todo período contributivo desde a competência 07/94 e multiplicado pelo fator previdenciário.
Para os inscritos a partir de 29/11/1999, o salário de benefício corresponderá à média
aritmética simples dos maiores salários de contribuição correspondentes a 80% de todo o
período contributivo e multiplicado pelo fator previdenciário.
O valor da aposentadoria por invalidez é 100% do salário de benefício, caso o segurado não
esteja recebendo auxílio-doença. Para os inscritos até 28/11/1999, o salário de benefício
corresponderá à média aritmética simples dos maiores salários de contribuição, corrigidos
monetariamente, correspondentes a no mínimo 80% de todo o período contributivo desde a
competência 07/94. Para os inscritos a partir de 29/11/1999, o salário de benefício
corresponderá à média aritmética simples dos maiores salários de contribuição
correspondentes a 80% de todo o período contributivo. Para o segurado especial que não
tenha optado por contribuir facultativamente, o valor será de um salário mínimo. Se o
segurado necessitar de assistência permanente de outra pessoa, a critério da perícia médica, o
valor da aposentadoria por invalidez será aumentado em 25% a partir da data de sua
solicitação.
O valor da pensão por morte corresponde a 100% do valor da aposentadoria que o segurado
recebia ou daquela que teria direito se estivesse aposentado por invalidez na data do seu
falecimento. Em se tratando de segurado especial, o valor da pensão por morte é de um salário
mínimo. Havendo mais de um dependente, o valor do benefício é dividido entre todos, em
partes iguais. Se um dos dependentes perder o direito ao benefício, a parte que ele recebia será
revertida em favor dos demais dependentes.
32
5 - Aposentadoria
especial
Segurado empregado, exclusive o
doméstico, e o trabalhador avulso
que trabalhem durante 15, 20 ou 25
anos, conforme caso, sujeito a
condições
especiais
que
prejudiquem a saúde ou a sua
integridade física, comprovada
mediante perícia médica.
Calcula-se o salário-de-benefício pela média aritmética simples dos maiores salários-decontribuição, atualizados monetariamente, correspondentes a 80% de todo o período
contributivo a partir de julho de 1994; para se calcular a renda mensal da aposentadoria,
aplica-se sobre o salário-de-benefício o percentual de 100%. O segurado poderá ainda,
converter tempo de atividade especial em tempo de atividade comum e, ou, somar períodos
em que realizou duas ou mais atividades especiais para completar o tempo exigido em lei, em
ambos os casos são utilizados multiplicadores apropriados.
Benefícios temporários
Tipo de benefício
Condição para recebimento
Valor do salário-de-benefício
Segurado empregado (homem ou mulher), exceto
trabalhador doméstico, e segurado trabalhador A cota do salário-família é paga mensalmente. Em valores de 1999, a cada
avulso de baixa renda, na proporção do número de criança, o segurado recebia R$ 10,31. O salário-família é devido aos
1 - Salário-família
segurados com remuneração igual ou inferior a R$ 429,00.
filhos até 14 anos ou inválido de qualquer idade.
O salário-maternidade para a segurada empregada ou trabalhadora avulsa
Segurada,
empregada,
trabalhadora
avulsa, consiste numa renda mensal igual a sua remuneração, para a empregada
2 - Salário-maternidade
empregada doméstica e segurada especial.
doméstica, igual ao seu último salário-contribuição e para a segurada especial
igual ao salário mínimo.
Concedido ao segurado (homem ou mulher) que É a média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição, todos
ficar incapacitado para o seu trabalho ou para a sua atualizados monetariamente, correspondentes a 80% de todo o período
atividade habitual por mais de 15 dias consecutivos. contributivo, a partir de julho de 1994. Para se calcular a renda mensal aplica3 - Auxílio-doença
se sobre o salário-de-benefício, o percentual correspondente a 91%.
Concedido como indenização ao segurado (homem
ou mulher) quando, após a dação das lesões Valor do auxílio-acidente corresponde a 50% do salário de benefício que deu
decorrentes de acidente de qualquer natureza, origem ao auxílio-doença do segurado corrigido até o mês anterior ao início
4 - Auxílio-acidente
resultarem seqüelas que impliquem redução da do auxílio-acidente.
capacidade para o trabalho habitualmente exercido.
Concedido ao conjunto de dependentes do segurado
(homem ou mulher) considerado de baixa renda Valor do auxílio-reclusão é igual ao valor da aposentadoria por invalidez, ou
recolhido à prisão,que não receber remuneração da seja, calculado da mesma forma. Havendo mais de um dependente, o valor do
5- Auxílio-reclusão
empresa nem estiver em gozo de auxílio-doença, benefício é dividido entre todos em partes iguais. Se um dos dependentes
aposentadoria ou abono permanência em serviço e perder o direito ao benefício, à parte que ele recebia será revertida em favor
ainda, que o seu último salário-de-contribuição seja dos demais dependentes.
igual ou inferior a R$ 429,00..
Fonte: MPASb (2002).
33
Quadro A2 - Alíquotas e base de incidência de contribuições para a Previdência Social (RGPS) – 2002
TIPO DE CONTRIBUINTE
Empresas em geral, exceto financeiras
Empresas financeiras
ALÍQUOTA E BASE DE INCIDÊNCIA
– 20% sobre o total das remunerações pagas, devidas ou creditadas aos segurados empregados e trabalhadores avulsos
que lhe prestem serviços;
– 20% sobre o total das remunerações pagas ou creditadas aos segurados contribuintes individuais que lhe prestem
serviços;
– 15% sobre o valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestação de serviços, relativamente a serviços que lhe são prestados
por cooperados por intermédio de cooperativas de trabalho (1);
– 1%, 2%, ou 3%, conforme o risco da atividade preponderante na empresa, sobre o total de remunerações pagas ou
creditadas aos segurados empregados e trabalhadores avulsos, para financiamento da aposentadoria especial e daqueles
concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho;
– as alíquotas de 1%, 2%, ou 3% são acrescidas de um percentual aplicado de forma progressiva (2), se a atividade
exercida pelo segurado ensejar a concessão de aposentadoria especial após 15, 20 ou 25 anos de contribuição. Tal
acréscimo incide exclusivamente sobre a remuneração do segurado sujeito a condições
– 22,5% sobre o total das remunerações pagas, devidas ou creditadas aos seus empregados e trabalhadores avulsos que
lhe prestem serviço. Demais alíquotas idênticas às das empresas em geral.
– 5% da receita bruta, decorrente dos espetáculos desportivos de que participem em todo território nacional em qualquer
modalidade desportiva, inclusive jogos internacionais, e de qualquer forma de patrocínio, licenciamento de uso de marcas
Associação desportiva que mantém equipe de e símbolos, publicidade, propaganda e de transmissão de espetáculos desportivos;
– 20% sobre o total das remunerações pagas ou creditadas aos segurados contribuintes individuais que lhe prestem
futebol profissional
serviços;
– 15% sobre o valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestação de serviços, relativamente a serviços que lhe são prestados
por cooperados por intermédio de cooperativas de trabalho.
– 2,5% sobre o total da receita bruta proveniente da comercialização da produção rural;
– 0,1% sobre o total da receita bruta proveniente da comercialização da produção rural, para financiamento da
aposentadoria especial e daqueles benefícios concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa
decorrente dos riscos ambientais do trabalho.
Agroindústria, exceto sociedades cooperativas e – 2,5% sobre o valor da receita bruta proveniente da comercialização da produção;
as agroindústrias de piscicultura, carcinicultura, – 0,1% sobre o total da receita bruta proveniente da comercialização da produção, para financiamento da aposentadoria
especial e daqueles benefícios concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos
suinocultura e avicultura
riscos ambientais do trabalho.
- 2% sobre o total da receita bruta proveniente da comercialização da produção rural;
Produtor rural pessoa física e segurado especial - 0,1% sobre o total da receita bruta proveniente da comercialização da produção rural, para financiamento da
aposentadoria especial e daqueles benefícios concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa
decorrente dos riscos ambientais do trabalho.
Empregador doméstico
– 12% do salário-de-contribuição do empregado doméstico a seu serviço.
Produtor rural pessoa jurídica
34
Segurado empregado, inclusive o doméstico e
trabalhador avulso (3)
Segurados empresário, trabalhador autônomo,
equiparado a trabalhador autônomo e facultativo
inscritos até 28.11.1999.
Segurado contribuinte individual e facultativo,
inscritos a partir de 29.11.1999
(1)
(2)
(3)
(4)
– 8%, 9% ou 11% sobre o salário-de-contribuição;
– 20% sobre o respectivo salário-de-contribuição, observada a escala de salários-base transitória.(4)
- para o contribuinte individual, 20% sobre a remuneração auferida em uma ou mais empresas ou pelo exercício de sua
atividade por conta própria, observados os limites mínimo e máximo do salário-de-contribuição(4); e para o facultativo,
20% do valor por ele declarado.
Exigível a partir da competência março de 2000 (Lei nº 9.876, de 26/11/99).
Acréscimo exigido, de acordo com o art. 6º da Lei nº 9.732, de 11/12/98, de forma progressiva, a partir das seguintes datas: 1º/04/99 – quatro, três ou
dois por cento; 1º/09/99 – oito, seis ou quatro por cento; e, 1º/03/2000: doze, nove ou seis por cento.
A alíquota incidente sobre salários e remunerações até 3 salários mínimos é reduzida em função do disposto no inciso II do art. 17 da Lei nº 9.311, de
1996, que instituiu a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira – CPMF,
conforme portarias publicadas anualmente.
O contribuinte individual, que presta serviços a uma ou mais empresas, poderá deduzir de sua contribuição mensal 45% da contribuição da empresa
efetivamente recolhida ou declarada, limitado a 9% do seu salário-de-contribuição.
Quadro A3 - Alíquotas de contribuição de servidores ativos, inativos e pensionistas, da União e dos Estados, para o financiamento de benefícios
previdenciários - 2002
ENTE
ESTATAL
ATIVOS
INATIVOS
PENSIONISTAS
UNIÃO
11%.
–
–
NORTE
Rondônia
8%.
–
–
8% até 2 vezes a menor
remuneração do Estado e 10%
sobre o que ultrapassar 2 vezes a
menor remuneração do Estado.
4% até 2 vezes a
menor
remuneração do
Estado e 5% sobre
o que ultrapassar
2 vezes a menor.
–
–
Acre
Amazonas
14%.
–
LEGISLAÇÃO VIGENTE E INFORMAÇÕES
COMPLEMENTARES
As alíquotas para inativos e pensionistas e a progressividade de
9% e 14% previstas na Lei nº 9.783/99 foram suspensas por
decisão do STF, em 30/09/99.
Lei Complementar nº 228, de 10/01/00. Embora a Lei autorize a
cobrança de inativos e pensionistas, a EC n° 19, de 23/12/99,
impede. Antes desta Lei, ativos, inativos e pensionistas
contribuíam com 8%.
Lei Complementar nº 39/93, de 29/12/93. O Governo está
estudando a possibilidade de aumento das contribuições para
valores próximos aos da União. .
EC nº 35/98, Lei nº 2.543, de 25/06/99. A cobrança das alíquotas
dos inativos e pensionistas (14%) foi suspensa em 12/11/99 por
decisão do STF.
35
Roraima
–
–
–
8%
9%
–
8%
9%
–
–
As alíquotas em vigor foram definidas pelo Decreto nº 16.769 de
31/03/99 que regulamenta a Lei nº 7.375, de 31/03/99. Obs.: A
cobrança de inativos e pensionistas foi suspensa em agosto de
1999 por decisão do STF.
–
–
Lei nº 5.078, de 26/07/99.
–
–
8%
–
–
8% p/ pensão e saúde.
13,5%.
–
–
–
–
11% p/ pensões.
–
–
Lei Complementar nº 17 de 12/99. Até então cobrava-se 8,5%
apenas dos ativos.
Lei n.º 2.728, de 01/05/62. Obs.: A Lei nº 7.443 de 29/01/99, que
mudava alíquotas e estendia a cobrança para inativos e
pensionistas, foi revogada antes de entrar em vigor.
Decreto nº 5.144 de 28/10/70.
Lei nº 28, de 14/01/2000. Até 01/05/2000, ativos e inativos
contribuíam com 6,5% para pensão e 2,5% para saúde e
pensionistas contribuíam com 6,5% para saúde. Obs.: A nova
alíquota está sendo questionada no STF.
Lei n º 5819 de 01/03/96.
7,82% até R$360; 8,82% sobre o
que ultrapassar R$360, mas não
exceder R$390; 9% sobre o que
ultrapassar R$ 390, mas não
exceder R$ 600, e; 11% sobre o
que ultrapassar R$ 600.
8% para pensões.
8%
9%
Pará
Amapá
Tocantins
NORDESTE
Maranhão
Até R$ 200, 8% p/ prev. e 1% p/
saúde; sobre o que ultrapassar R$
600, até R$ 800, 9% p/ prev. e 1%
p/ saúde; sobre o que ultrapassar
R$ 800, até R$ 2000, 9% para a
prev. e 2% p/ saúde; sobre o que
ultrapassar R$ 2000, 10% p/ a
prev. e 2% p/ a saúde.
Piauí
8% até R$ 280; 10% de R$ 280 a
R$ 1200; 12% acima de R$1200.
Ceará
11%
Rio Grande do
Norte
Paraíba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
A Lei Complementar nº 30, de 30/06/99.
Lei nº 5.011, de 16/12/81.
Lei nº 0448 de 07/07/99.
Lei nº 1.106 de 1999, que substituiu a Lei n.º 1.034 1998.
a) 10%, sendo: 6% p/ previdência 10%, sendo: 6% Isento até 1 salário Lei nº 4.291, de 27/09/2000. Estabelece a divisão, separação e
(pensão e aposentadorias) e 4% p/ previdência e mínimo; acima de 1 identificação da parte da previdência e assistência à saúde, das
para assistência à saúde; b) 3% p/ 4%
para salário: 10%, sendo: contribuições mensais fixadas na Lei nº 3.309/93. Lei nº 4.205, de
fundo de previdência.
assistência
à 6% p/ previdência e 29/12/99. Antes, de acordo com a Lei n.º 3.309, de 28/01/93, os
4% para assistência ativos pagavam 10% p/ pensão e assistência e mais uma alíquota,
saúde.
36
à saúde.
com progressividade indo de 1% a 3,5%, exclusiva p/ o
financiamento das aposentadorias.
De acordo com a Lei nº 7.249 de 07/01/98, as alíquotas dos
servidores aumentarão progressivamente no tempo: 8% em 2001,
9,5% em 2002, 11% em 2003 e 12% a partir de 2004. Até
31/12/99 todas as alíquotas eram de 5%. Obs.: A cobrança de
inativos e pensionistas foi questionada junto ao STF, por meio da
ADIN nº 2131-1, sendo que aquele Tribunal julgou prejudicado o
pedido formulado na ação direta (publicação do acórdão:
01/09/2000).
6,5%
6,5%
–
–
Lei nº 12.278/96. Foi suspensa, através de lei estadual, a cobrança
dos inativos (3,5% p/ aposentadoria e 4,8% p/ pensão) em
novembro de 1999.
Espírito Santo 10% (sendo 85% desse percentual 10% (sendo 85%
p/ previdência e 15% p/ desse percentual
assistência).
para previdência e
15%
para
assistência).
Rio de Janeiro
11%
–
–
Lei Complementar nº 109, de 17/12/97.
–
Leis nº 3.189 de 22/02/99; 3.308, 3.309, 3.310 e 3.311 de
30/11/99. Obs.: Liminares suspenderam a cobrança de aposentados
e pensionistas, cujas alíquotas eram idênticas às dos ativos, exceto
para os do poder Legislativo (Lei n° 3.311), cuja Ação Direta de
Inconstitucionalidade – ADIN aguarda julgamento.
São Paulo
–
O Governo encaminhou à Assembléia Legislativa – AL em
30/07/99 projeto de lei complementar com as seguintes alíquotas
de contribuição: 6% até R$ 600; 16% de R$ 600 a R$ 1200; 20%
de R$ 1.200 a R$ 2.500 e 25% sobre a parcela que exceder R$
2.500. Após a decisão do STF de outubro de 99, esse projeto foi
retirado da AL.
Bahia
6,5%
SUDESTE
Minas Gerais 3,5% p/ aposentadoria; 4,8% p/
pensão.
6% p/ pensão.
6% p/ pensão.
37
SUL
Paraná
10% até R$1200; 14% sobre a 10%.
parcela que ultrapassar R$1200.
Santa Catarina 8% até 1 vez a menor remuneração 8% até 1 vez a mr;
– mr; 9% para 1 a 4 vezes a mr; 9% de 1 até 4
10% para 4 a 8 vezes a mr; 11% vezes a mr; 10%
para 8 a 14 vezes a mr; 12% para de 4 até 8 vezes a
mais de 14 vezes a mr. Apenas mr; 11% de 8 até
14 vezes a mr;
para pensão.
12% acima de 14
vezes
a
mr.
Apenas
para
pensão.
Rio Grande do 1,82% para aposentadoria, 5,4% 1,82%
para
Sul
para pensão e 7,22% para saúde. aposentadoria,
5,4% para pensão
e 7,22% para
saúde.
CENTRO-OESTE
Mato Grosso 8% até R$260 e 12% sobre o que
–
ultrapassar R$ 260.
Mato Grosso 6% para os efetivos e 8% para os
–
do Sul
demais.
Goiás
6%
–
Distrito
11%.
–
Federal
10%.
–
Suspensa, através de liminar, a cobrança de inativos e pensionistas
a partir de maio de 2000. As alíquotas eram idênticas às dos ativos.
Porém, o governo tornou sem efeito, apenas para inativos e
pensionistas, a Lei nº 12.398/98, fazendo, assim, voltar a valer a
Lei nº 10.219/92 que estipula para esses a alíquota única de 10%.
Lei Complementar nº 129, de 07/11/94, alterada pela Lei
Complementar nº 179, de 23/06/99, que suspendeu a cobrança dos
pensionistas, que se dava de acordo com as seguinte alíquotas:
isento até 2 vezes a menor pensão – mp; 2% de 2 até 4 vezes a mp;
3% de 4 até 8 vezes a mp; 4% acima de 8 vezes a mp.
–
Alíquotas definidas na Lei nº 7.672, de 18/06/82, acrescidas do
determinado pela Lei Complementar nº 10.588, de 28/11/94.
–
–
Lei Complementar nº 56, de 22/01/99. Obs.: Decisões do Tribunal
Estadual derrubaram a cobrança de inativos e pensionistas.
Lei nº 204, de 1980.
–
–
Lei nº 12.872, de 16/05/96.
Lei Complementar nº 232 de 13/07/99.
Fonte: MPAS/SPS/Departamento dos Regimes de Previdência do Serviço Público – DRPSP.
38