Aula 01
Administração Pública
1. Organização do Estado e da Administração
Pública
AFRFB 2009
2. Modelos teóricos de Administração Pública:
patrimonialista, burocrático e gerencial.
Prof: Rafael Encinas
e‐mail: [email protected]
6. Governabilidade, governança e
accountability.
1
Estado
Dalmo Dallari afirma que a palavra “Estado”
apareceu pela primeira vez em “O Príncipe”, de
Maquiavel, escrito em 1513. Logo na primeira frase
do livro:
“Todos os estados, todos os domínios que
imperaram e imperam sobre os homens, foram e
são ou repúblicas ou principados”.
Já Bobbio coloca que tal palavra se impôs através
da difusão e do prestígio de “O Príncipe”, mas isso
não quer dizer que ela foi introduzida por Maquiavel.
• Definições de Estado:
Hegel: “realidade da idéia moral”, a “substância
ética consciente de si mesma”, a “manifestação
visível da divindade”.
Kant: “reunião de uma multidão de homens
vivendo sob as leis do Direito”.
2
(ESAF/EPPGG/2005) O Termo “Estado” foi criado
por Maquiavel.
ERRADA
(ESAF/EPPGG/2005) O que se inicia com o uso que
dá Maquiavel ao termo Estado é a reflexão sobre as
formações políticas surgidas da decomposição da
sociedade medieval.
CERTA
Max Weber: “comunidade humana que,
dentro de um determinado território,
reivindica para si, de maneira bem sucedida,
o monopólio da violência física legítima”;
Marx: “o poder organizado de uma classe
para opressão de outra”.
Duguit:
“Grupo
humano
fixado
em
determinado território, onde os mais fortes
impõem aos mais fracos sua vontade".
(ESAF/MPOG/2002) Por Estado entende-se um
grupo de pessoas que vivem num território definido,
organizado de tal modo que apenas algumas delas
são designadas para controlar uma série mais ou
menos restrita de atividades do grupo, com base em
valores reais ou socialmente reconhecidos e, se
necessário, na força.
CERTA
(ESAF/MPOG/2002) Um Estado é caracterizado por
quatro elementos: povo, território, governo e
independência.
CERTA
• Para Dalmo Dallari, os elementos constitutivos do
Estado são:
• a soberania,
• o povo,
• o território
• a finalidade
• Esta questão foi tirada do Dicionário de Ciências
Sociais, da FGV, segundo o qual:
Por Estado entende-se um agrupamento de
pessoas que vivem num território definido,
organizado de tal modo que apenas algumas
delas são designadas para controlar, direta ou
indiretamente, uma série mais ou menos restrita
de atividades desse mesmo grupo, com base
em valores reais ou socialmente reconhecidos
e, se necessário, na força.
• Programa Nacional de
elaborado pela ESAF:
Educação
Fiscal,
Pode-se conceituar Estado como uma
instituição que tem por objetivo organizar a
vontade do povo politicamente constituído,
dentro de um território definido, tendo como
uma de suas características o exercício do
poder coercitivo sobre os membros da
sociedade. É, portanto, a organização
político-jurídica
de
uma
coletividade,
objetivando o bem comum.
Características do Estado Moderno
(ESAF/APO-MPOG/2008)
São
características
essenciais do Estado moderno todas as que se
seguem, exceto:
a)um ordenamento jurídico impositivo.
•Segundo Weber:
–A ordem legal, a burocracia, a jurisdição
compulsória sobre um território e a
monopolização do uso legítimo da força são as
características essenciais do Estado moderno.
b)a cidadania: relação de direitos e deveres.
c)o monopólio do uso legítimo da violência.
d)um quadro administrativo ou uma burocracia.
e)a jurisdição compulsória sobre um território.
Resposta: B
11
Segundo Bobbio:
•
É fácil de entender, nesse processo, o papel
desenvolvido
pelas
chamadas
premissas
necessárias para o nascimento da nova forma de
organização do poder. A unidade de comando, a
territorialidade do mesmo, o seu exercício através
de um corpo qualificado de auxiliares “técnicos”
são exigências de segurança e eficiência para os
extratos de população que de uma parte não
conseguem desenvolver suas relações sociais e
econômicas no esquema das antigas estruturas
organizacionais.
Características necessárias:
– Unidade de comando,
– Territorialidade
– Corpo técnico
(ESAF/MPOG/2005) Com base no pensamento de
Max Weber, o Estado moderno depende
completamente da organização burocrática para
continuar a existir.
CERTA
13
Dominação é a probabilidade de
encontrar obediência a uma
ordem
de
determinado
conteúdo, entre determinadas
pessoas indicáveis.
Formas de Dominação
Segundo Weber:
Poder significa toda probabilidade
de impor a própria vontade numa
relação social, mesmo contra
resistências, seja qual for o
fundamento desta probabilidade.
Disciplina é a probabilidade de
encontrar obediência pronta,
automática e esquemática a
uma
ordem,
entre
uma
pluralidade
indicável
de
pessoas,
em
virtude
de
atividades treinadas.
15
(ESAF/MPOG/2002) A dominação tradicional
baseia-se no poder que emana do conhecimento e
reconhecimento de atos heróicos, extinguindo-se
com o indivíduo.
ERRADA
Weber define carisma como:
Uma
qualidade
pessoal
considerada
extracotidiana e em virtude da qual se atribuem a
uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais,
sobre-humanos ou, pelo menos, extracotidianos
específicos ou então se a toma como enviada por
Deus, como exemplar e, portanto, como líder.
17
18
Formas de Dominação Tradicional:
(ESAF/MPOG-EPPGG/2003)
Nas
sociedades
modernas, onde a base da legitimidade é a lei, a
administração dispensa a dominação, no sentido de
um poder de comando que precisa estar nas mãos
de um indivíduo ou de um grupo de indivíduos.
ERRADA
ƒ Gerontocracia: governo em que o poder cabe aos
mais velhos, como os conselhos de anciãos;
ƒ Patriarcalismo: casos em que o poder é
determinado
pelo
pertencimento
a
uma
determinada família, normalmente sendo a
dominação exercida por um indivíduo chefe da
comunidade doméstica, determinado segundo
regras de sucessão;
20
• Sultanismo: forma de dominação no qual está
calcada no “arbítrio livre” do governante, munido
de um aparato administrativo próprio para fazer
valer suas ordens, é um regime de governo
autoritário onde o governante está presente em
todas as instâncias de poder.
• Feudalismo: forma de dominação baseada em
um contrato de status, em termos de vassalosuserano, regidos pelo sentimento de fidelidade
pessoal entre ambos – idéia de “honra”;
• Patrimonialismo: dominação exercida com
base em um direito pessoal, embora decorrente
de laços tradicionais, obedecendo-se ao chefe
por uma sujeição instável e íntima derivada do
direito consuetudinário – “porque assim sempre
ocorreu”.
Segundo Bresser Pereira:
A característica que definia o governo nas
sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas era
a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade
dos
patrimônios
público
e
privado.
‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a
relutância de o príncipe distinguir entre o
patrimônio público e seus bens privados. A
administração do Estado pré-capitalista era uma
administração patrimonialista.
Patrimonialismo
(CESPE/MCT/2004) A principal característica do
estado patrimonial é a apropriação privada da coisa
CERTA
pública.
Segundo Bresser Pereira:
A característica que definia o governo nas sociedades
pré-capitalistas e pré-democráticas era a privatização
do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios
público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a
incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir
entre o patrimônio público e seus bens privados. A
administração do Estado pré-capitalista era uma
administração patrimonialista.
22
(CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista
era o modelo clássico de administração presente
nas monarquias européias do século XIX.
CERTA
(CESPE/TCU/2007) O patrimonialismo normal inibe
a economia racional não apenas por sua política
financeira, mas também por peculiaridades de sua
administração, entre as quais se pode citar a
ausência típica de um quadro de funcionários com
qualificação profissional formal.
CERTA
24
Segundo Rubens Campante:
O Estado não assume o papel de fiador e
mantenedor de uma ordem jurídica impessoal e
universal que possibilite aos agentes econômicos a
calculabilidade (termo caro a Weber, amplamente
usado por Faoro) de suas ações e o livre
desenvolvimento de suas potencialidades; ao
contrário, intervém, planeja e dirige o mais que pode
a economia, tendo em vista os interesses
particulares do grupo que o controla, o estamento
Modelo Racional‐Legal
Segundo Bresser Pereira:
A administração pública burocrática foi adotada
para substituir a administração patrimonialista,
que definiu as monarquias absolutas, na qual o
patrimônio público e o privado eram confundidos.
Nesse tipo de administração o Estado era
entendido como propriedade do rei. O nepotismo
e o empreguismo, senão a corrupção, eram a
norma. Esse tipo de administração revelar-se-á
incompatível com o capitalismo industrial e as
democracias parlamentares, que surgem no
século XIX.
26
É essencial para o capitalismo a clara
separação entre o Estado e o mercado; a
democracia só pode existir quando a
sociedade civil, formada por cidadãos,
distingue-se do Estado ao mesmo tempo em
que o controla.
(CESPE/STM/2004) Burocracia é um sistema social
racional, ou um sistema social em que a divisão do
trabalho é racionalmente realizada tendo em vista
os fins visados.
CERTA
Segundo Bresser Pereira:
Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente
enquadrada dentro dos moldes da filosofia
aristotélica, diremos que uma organização ou
burocracia é um sistema social racional, ou um
sistema social em que a divisão do trabalho é
racionalmente realizada tendo em vista os fins
visados.
28
É o sistema social em que a divisão do trabalho
é sistemática e coerentemente realizada, tendo
em vista os fins visados; é o sistema social em
que há procura deliberada de economizar os
meios para se atingir os objetivos.
São três as características básicas que traduzem o
seu caráter racional: são sistemas sociais (1)
formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por
administradores profissionais, que tendem a
controlá-los cada vez mais completamente.
1) Formalidade = normas racionais – escritas e
exaustivas
2) Impessoalidade = administração sine ira ac
studio, sem ódio ou paixão.
30
Segundo Weber:
A burocracia é mais plenamente desenvolvida
quando mais se desumaniza, quanto mais
completamente alcança as características
específicas que são consideradas como
virtudes: a eliminação do amor, do ódio e de
todos os elementos pessoais, emocionais e
irracionais, que escapam ao cálculo.
3) Administradores Profissionais = especialista,
única atividade, não possui os meios de
administração e produção.
4) Controle do Sistema pelos Administradores = O
surgimento do estado burocrático implicaria a
renúncia de responsabilidade pela liderança
política e na usurpação das funções políticas por
parte dos administradores.
(ESAF/MPOG/2003) O século XIX marca o
surgimento de uma administração pública
burocrática
em
substituição
às
formas
patrimonialistas de administrar o Estado. O
chamado “patrimonialismo” significa a incapacidade
ou relutância do governante em distinguir entre o
patrimônio público e seus bens privados. Assinale a
opção que indica corretamente as características da
administração pública burocrática.
a) Serviço público profissional, flexibilidade
organizacional e nepotismo.
b) Serviço público profissional e um sistema
administrativo fruto de um arranjo político, formal e
racional.
33
c) Serviço público profissional e um sistema
administrativo impessoal, formal e racional.
d) Serviço público fruto de um arranjo entre as
forças políticas e um sistema administrativo seletivo
de acordo com os diversos grupos de sustentação
da base de governo.
e) Serviço público orientado para o consumidor,
ênfase nos resultados em detrimento dos métodos
e flexibilidade organizacional.
(CESPE/MCT/2004) Conforme a definição seminal
weberiana, a burocracia é, sobretudo, uma forma
de dominação na qual os burocratas tendem a
usurpar o poder político.
Insulamento Burocrático - Segundo Edson Nunes,
CERTA
Segundo Weber, considerado o inexorável processo
de complexificação e burocratização da sociedade
moderna e dadas as características de cada um dos
agentes do jogo político e os seus recursos de poder,
o efetivo dilema a ser enfrentado pelas democracias
seria: como impedir que a burocracia venha a
usurpar o poder e como assegurar que permaneça
sendo apenas um elo de ligação entre dominadores
e dominados?
35
Resposta: C
O insulamento burocrático significa a redução do
escopo da arena em que os interesses e
demandas populares podem desempenhar um
papel. Esta redução da arena é efetivada pela
retirada de organizações cruciais do conjunto da
burocracia tradicional e do espaço político
governado pelo Congresso e pelos partidos
políticos, resguardando estas organizações
contra tradicionais demandas burocráticas ou
redistributivas.
Características da burocracia:
1. Formalização
2. Divisão do Trabalho
3. Princípio da Hierarquia
4. Impessoalidade
5. Competência técnica
6. Separação entre Propriedade e Administração
7. Profissionalização do Funcionário
(CESPE/MEC/2003) A burocracia apresenta uma
divisão horizontal do trabalho, em que as diferentes
atividades são distribuídas de acordo com os
objetivos a serem atingidos.
CERTA
37
(ESAF/PSS/2008)
De acordo com o modelo
sistematizado por Max Weber, a burocracia
moderna funciona de forma específica. Todas as
opções
abaixo
descrevem
corretamente
características centrais da sua atuação, exceto:
a) rege o princípio de áreas de jurisdição fixas e
oficiais, ordenadas de acordo com regulamentos.
b) os princípios da hierarquia dos postos e dos
níveis de autoridades significam um sistema
firmemente ordenado de mando e subordinação, no
qual há uma supervisão dos postos inferiores pelos
superiores.
c) a administração de um cargo moderno se
baseia em documentos escritos, preservados em
sua forma original ou em esboço.
d) em geral, a atividade oficial é segregada como
algo distinto da esfera da vida privada: os
dinheiros e o equipamento público estão
divorciados da propriedade privada da autoridade.
e) o desempenho do cargo segue regras
específicas e exaustivas, cujo conhecimento é
parte de um aprendizado técnico especial a que se
submetem os funcionários.
Resposta: E
39
Weber afirma que “o funcionamento do funcionalismo
moderno manifesta-se da seguinte forma”:
1)Rege o princípio das competências oficiais fixas,
ordenadas, de forma geral, mediante regras: leis ou
regulamentos administrativos.
a)Existe uma distribuição fixa das atividades
regularmente necessárias para realizar os fins
do complexo burocraticamente dominado, com
deveres oficiais;
41
c) Os poderes de mando, necessários para
cumprir estes deveres, estão também
fixamente distribuídos, e os meios coativos
(físicos, sacros ou outros) que eventualmente
podem empregar estão também fixamente
delimitados por regras;
d)Para o cumprimento regular e contínuo dos
deveres assim distribuídos e o exercício dos
direitos
correspondentes
criam-se
providências
planejadas,
contratando
pessoas com qualificação regulamentada de
forma geral.
2)Rege o princípio da hierarquia de cargos e da
seqüência de instâncias, isto é, um sistema
fixamente
regulamentado
de
mando
e
subordinação das autoridades, com fiscalização
das inferiores pelas superiores. Quando o tipo está
plenamente desenvolvido, essa hierarquia de
cargos está monocraticamente organizada, em
uma seqüência de instâncias hierárquica.
3)A administração moderna baseia-se em
documentos (atas), cujo original ou rascunho se
guarda, e em um quadro de funcionários
subalternos e escrivães de todas as espécies. A
moderna organização administrativa separa, por
princípio, o escritório da moradia privada,
distinguindo em geral a atividade oficial, da esfera
da vida privada, e os recursos monetários e
outros meios oficiais da propriedade privada do
funcionário.
43
5)Quando o cargo está plenamente desenvolvido, a
atividade oficial requer o emprego da plena força
de trabalho do funcionário, independentemente da
circunstância de que o tempo obrigatório no
escritório pode estar fixamente delimitado.
4)A atividade oficial, pelo menos toda atividade
oficial especializada – e esta é o
especificamente moderno – pressupõe, em
regra, uma intensa instrução na matéria.
Também isso se aplica, cada vez mais, aos
dirigentes e empregados modernos das
empresas da economia privada, do mesmo
modo que aos funcionários estatais.
6)A administração dos funcionários realiza-se de
acordo com regras gerais, mais ou menos fixas e
mais ou menos abrangentes, que podem ser
aprendidas. O conhecimento destas regras
constitui, por isso, uma arte especial, que é posse
dos funcionários.
46
(ESAF/MPOG/2008) O modelo de gestão pública
burocrático, com base nos postulados weberianos,
é constituído de funcionários individuais, cujas
características não incluem:
a)
liberdade pessoal e obediência estrita às
obrigações objetivas do seu cargo, estando
submetidos a um sistema homogêneo de disciplina
e controle do serviço.
b) exercício do cargo como profissão única ou
principal, com perspectiva de carreira: progressão
por tempo de serviço ou mérito, ou ambas.
47
c) competências funcionais fixas em contrato e
segundo qualificações profissionais verificadas em
provas e certificadas por diplomas.
d) apropriação dos poderes de mando inerentes ao
cargo (exercício da autoridade), mas não dos meios
materiais de administração, nem do próprio cargo.
e) nomeação, numa hierarquia rigorosa dos cargos,
sendo remunerados com salários fixos em dinheiro.
Resposta: D
O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se
exerce por meio de um quadro administrativo
burocrático. O conjunto do quadro administrativo se
compõe, no tipo mais puro, de funcionários
individuais
(monocracia,
em
oposição
à
“colegialidade”), os quais:
•são pessoalmente livres; obedecem somente às
obrigações objetivas de seu cargo;
•são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia
rigorosa dos cargos;
•têm competências funcionais fixas;
•em virtude de um contrato, portanto, sobre a base de
livre seleção segundo
•a qualificação profissional – no caso mais racional:
qualificação verificada mediante prova e certificada
por diploma;
•são remunerados com salários fixos em dinheiro, na
maioria dos casos com direito a aposentadoria;
•exercem seu cargo como profissão única ou
principal;
•têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por
tempo de serviço ou eficiência
•trabalham em separação absoluta dos meios
administrativos e sem apropriação do cargo;
•estão submetidos a um sistema rigoroso e
homogêneo de disciplina e controle do serviço.
49
Disfunções da Burocracia
– Internalização das regras e exagero apego
aos regulamentos
– Excesso de formalismo e de papelório
– Resistência a mudanças
– Categorização como base do processo
decisorial
– Despersonalização do relacionamento
– Superconformidade
às
rotinas
e
procedimentos
– Dificuldade no atendimento a clientes e
conflitos com o público
51
b) Numa burocracia os cargos são estabelecidos
segundo o princípio da hierarquia, onde a
distribuição de autoridade serve para reduzir ao
mínimo o atrito.
c) Na burocracia a divisão de trabalho leva cada
participante a ter funções específicas e uma esfera
de competência e responsabilidade.
d) A burocracia tem normas e regulamentos que se
transformam de meios em objetivos, tornando o
funcionário um conhecedor de procedimentos.
e) A burocracia se caracteriza pela impessoalidade,
pois o poder de cada pessoa, como a obediência do
subordinado ao seu superior, deriva do cargo que
ocupa.
Resposta: D
(ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Weber, na década de
20, na Alemanha, publicou estudos sobre as
organizações
formais
identificando-lhes
características comuns que passaram a constituir o
“tipo ideal de burocracia”. Com o passar do tempo,
evidenciou-se que as características desejáveis ao
funcionamento racional das organizações e ao
alcance de sua eficiência se transformavam em
disfunções. Assinale a opção que descreve
corretamente uma das disfunções da burocracia.
a) A burocracia tem normas e regulamentos
escritos que regem seu funcionamento, definindo
direitos e deveres dos ocupantes de cargos.
52
Crise da Burocracia
Humberto Falcão Martins relaciona a crise da
burocracia a dois aspectos:
− no conteúdo: não assegurava regras impessoais
− na forma: ineficiente, cara, auto-referida.
Segundo Bresser Pereira
Há, porém, uma razão mais ampla para o
interesse que a reforma do Estado, e
particularmente da administração pública, tem
despertado: a importância sempre crescente que
se tem dado à proteção do patrimônio público ou
da coisa pública (res publica) contra as ameaças
de sua “privatização” ou, em outras palavras,
contra atividades de rent-seeking.
54
(CESPE/MDS/2006) Verifica-se o fenômeno do rent
seeking quando determinados grupos da sociedade,
por meio do controle do aparelho do Estado,
viabilizam a apropriação de rendas e vantagens
excepcionais para si ou para seus protegidos.
CERTA
Segundo Divanildo Triches:
Rent Seeking é usualmente definido como
atividade política de um indivíduo ou grupo que
adota recursos escassos para perseguir direitos
de monopólio concedidos pelo governo, ou ainda
é atividade que tenta se apropriar da riqueza
existente, ao invés de criá-la.
Os instrumentos e a ação política do governo
para qual a renda é criada são subornos
direcionados à venda ou concessão de
subsídios, impostos privilegiados, manutenção
de preços e tarifas, estabelecimentos de cotas
de importação, concessão de licenças,
pagamentos de elevados salários ou
pagamentos de adicionais
55
(ESAF/MPOG/2002) O Estado do Bem-Estar Social foi
prejudicado e marcado pelo modelo de administração
pública burocrática.
CERTA
Abrucio - o tipo de Estado que começava a se
esfacelar em meio à crise dos anos 70 tinha três
dimensões, todas interligadas.
− Econômica – keynesianismo
− Social – Estado de Bem-Estar
− Administrativa – Burocracia
Estado de Bem-Estar – nasce na década de 1940, na
Inglaterra.
Para Norberto Bobbio:
Na realidade, o que distingue o Estado
assistencial de outros tipos de Estado não
é tanto a intervenção direta das estruturas
públicas na melhoria do nível de vida da
população quanto o fato de que tal ação é
reivindicada pelos cidadãos como um
direito.
27/02/09
Segundo Norberto Bobbio:
O Estado de Bem-Estar (Welfare state), ou
Estado assistencial, pode ser definido, à primeira
análise, como Estado que garante tipos mínimos
de renda, alimentação saúde, habitação,
educação, assegurados a todo o cidadão, não
como caridade, mas como direito político.
Princípio fundamental:
Independentemente de sua renda, todos os
cidadãos, como tais, têm direito de ser protegidos
– com pagamento em dinheiro ou com serviços –
contra situações de dependência de longa
duração (velhice, invalidez) ou de curta (doença,
desemprego, maternidade).
59
Bobbio duas causas do crescimento do Estado de
Bem-Estar:
ƒ Para não permitir que as classes trabalhadoras
se direcionassem para as ideologias socialistas,
a burguesia teria feito concessões com o
objetivo de melhorar as condições da sociedade
e manter a legitimidade de sua hegemonia.
ƒ O surgimento do Estado de bem-estar deve-se
à tomada de consciência da classe capitalista
quando esta percebe que a produção em massa,
engendrada pelas técnicas de produção fordista,
requer o consumo massivo.
60
E no Brasil?
Fábio Guedes afirma que:
(ESAF/STN/2005) Desde a década de 30, o Estado
Brasileiro vem adotando uma estratégia de BemEstar Social, caracterizada pela universalização dos
direitos sociais e pela intervenção na economia
como planejador, promotor do desenvolvimento e
produtor direto, segundo o modelo de substituição
de importações.
A definição de welfare state pode ser
compreendida como um conjunto de serviços e
benefícios sociais de alcance universal
promovidos pelo Estado com a finalidade de
garantir uma certa "harmonia" entre o avanço das
forças de mercado e uma relativa estabilidade
social.
ERRADA
62
Não se constituiu um sistema de seguridade social
próximo do modelo que ficou conhecido como
Welfare State.
Intervenção na economia - substituição
importações - desenvolvimento atrasado
de
- Década de 1930: direitos trabalhistas
- 1945 - 1964: desenvolvimentismo
- Ditadura: “é preciso o bolo crescer para depois
dividir"
Crise do Estado de Bem-Estar Social
Quatro fatores contribuíram para detonar a crise do
Estado:
− Crise econômica mundial – crises do petróleo
na década de 1970.
− Crise fiscal – revolta dos taxpayers.
− Ingovernabilidade – sobrecarga de tarefas,
legitimidade
− Globalização – enfraquecimento dos Estados
- CF/88: tentativa de implantação de um Estado de
Bem-Estar
64
Administração Gerencial
Segundo Bresser Pereira:
A administração pública gerencial emergiu, na
segunda metade deste século, como resposta à
crise do Estado; como modo de enfrentar a crise
fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar
mais eficiente a administração dos imensos serviços
que cabem ao Estado; e como um instrumento
para proteger o patrimônio público contra os
interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta.
Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo
menos, desde o início da década dos 70, crescia
uma insatisfação, amplamente disseminada, em
relação à administração pública burocrática.
65
(CESPE/TCU/2008) Para a administração pública
gerencial, ao contrário do que ocorre na
administração pública burocrática, a flexibilização de
procedimentos e a alteração da forma de controle
implicam redução da importância e, em alguns
casos, o próprio abandono de princípios tradicionais,
tais como a admissão segundo critérios de mérito, a
existência de organização em carreira e sistemas
estruturados de remuneração.
ERRADA
66
Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado:
A administração pública gerencial constitui um
avanço e até um certo ponto um rompimento com
a administração pública burocrática. Isto não
significa, entretanto, que negue todos os seus
princípios. Pelo contrário, a administração pública
gerencial está apoiada na anterior, da qual
conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus
princípios fundamentais,
como a admissão segundo rígidos critérios de
mérito, a existência de um sistema estruturado e
universal de remuneração, as carreiras, a
avaliação constante de desempenho, o
treinamento
sistemático.
A
diferença
fundamental está na forma de controle, que
deixa de basear-se nos processos para
concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa
profissionalização da administração pública, que
continua um princípio fundamental.
New Public Management - Nova
Administração Pública
Conjunto de argumentos e filosofias
administrativas aceitas em determinados
contextos e propostas como novo paradigma de
gestão pública a partir da emergência dos temas
crise e reforma do Estado, nos anos 80.
Managerialism
Consumerism
Public Service Orientation
Economia / eficiência
produtividade
Efetividade / qualidade
Accountability / eqüidade
Contribuintes
Clientes / consumidores
Cidadãos
A reforma gerencial foi adotada inicialmente na
Grã-Bretanha, com Margareth Tatcher, e nos
Estados Unidos, com Ronald Reagan.
69
Dimensões do Desempenho
Ministério do Planejamento
–
Definições
do
− Eficiência: uso otimizado, com economia e
qualidade, dos bens e recursos empregados na
implementação das ações.
− Eficácia: capacidade de alcance das metas
previstas;
− Efetividade:
correspondência
entre
os
resultados da implantação de um programa e o
alcance dos seus objetivos, tendo como
referência os impactos na sociedade;
71
OBJETIVOS
INSUMOS
RECURSOS
AÇÃO
PRODUTO
IMPACTOS
RESULTADOS
(CESPE/MDS/2006)
A
administração
pública
gerencial incorporou, a exemplo do setor privado, os
conceitos de eficiência, eficácia e efetividade na
avaliação de seu desempenho. A eficiência
caracteriza-se pelo uso racional dos recursos
disponíveis; a eficácia, pelos resultados obtidos pela
ação governamental e a efetividade, pelo alcance
dos objetivos e metas previamente estipulados.
(CESPE/HCGV/2004) A avaliação da eficiência está
relacionada com o alcance social das metas
propostas por uma política ou programa, referindose, portanto, à adequação dos meios utilizados para
atingir as metas.
ERRADA
(CESPE/HCGV/2004) A avaliação da eficácia visa
aferir os custos e recursos empregados em uma
política ou programa e os resultados alcançados.
ERRADA
ERRADA
73
(ESAF/EPPGG-MPOG/2003)
Os
instrumentos
gerenciais contemporâneos são baseados na
avaliação de desempenho e resultados e na
flexibilidade
organizacional.
A
seguir
são
apresentados alguns conceitos básicos deste novo
tipo de gestão. Assinale a opção que identifica
todas as relações corretas entre as colunas:
1 – Eficácia
A – Utilização dos recursos.
2 – Objetivos
B – Alcance de resultados.
3 – Flexibilização
C– Delegação de
autoridade.
4 – Eficiência
D – Escala de prioridades.
Resposta: E
5 – Descentralização E – Abordagem sistêmica.
a) (1=>B), (4=>E), (2=>A), (3=>D), (5=>C)
b) (1=>B), (4=>A), (2=>E), (3=>D), (5=>C)
c) (1=>D), (4=>E), (2=>B), (3=>A), (5=>C)
d) (1=>D), (4=>B), (2=>D), (3=>C), (5=>A)
e) (1=>B), (4=>A), (2=>D), (3=>E), (5=>C)
Resposta: E
75
(ESAF/EPPGG-MPOG/2009)
Ao
avaliar
um
programa de governo, é necessário lançar mão de
critérios cuja observação confirmará, ou não, a
obtenção de resultados. Assim, quando se deseja
verificar se um programa qualquer produziu efeitos
(positivos ou negativos) no ambiente externo em
que interveio, em termos econômicos, técnicos,
socioculturais, institucionais ou ambientais, deve-se
usar o seguinte critério:
a) eficiência.
b) eficácia.
c) sustentabilidade.
d) efetividade.
e) satisfação do beneficiário.
Resposta: D
77
Segundo Frederico Lustosa:
“Embora se associe normalmente a avaliação de
desempenho à mensuração de eficiência na gestão
de programas públicos, este não é, evidentemente,
o único e, eventualmente, nem o mais importante
critério a ser utilizado na avaliação. A lista dos
critérios que podem ser utilizados é longa e a
escolha de um, ou vários deles, depende dos
aspectos que se deseja privilegiar na avaliação.
Segundo o manual da Unicef, os mais comuns são:
– impacto (ou efetividade) — indica se o projeto tem
efeitos (positivos) no ambiente externo em que
interveio, em termos técnicos, econômicos,
socioculturais, institucionais e ambientais.”
78
Managerialism ou Gerencialismo Puro
O governo Thatcher propunha:
Segundo Caio Marini:
O primeiro modelo é o gerencialismo puro, que
corresponde à primeira etapa da experiência no
Reino Unido e também nos Estados Unidos, onde
a perspectiva central é o foco na economia e na
eficiência; é o “fazer mais com menos”, o que
significa olhar o cidadão como contribuinte, que
não quer desperdício, ao contrário, quer ver o
recurso arrecadado ser aplicado eficientemente.
ƒa clara definição das responsabilidades de cada
funcionário das agências governamentais;
ƒa clara definição dos objetivos governamentais,
analisados em sua substância, e não como
processo administrativo;
ƒmaior consciência acerca do valor dos recursos
públicos (value Money), procurando maximizar a
relação financeira entre os recursos iniciais e os
gastos realizados, incorporando o valor da
eficiência.
79
Consumerism
Segundo Caio Marini:
O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a
denominação de consumerismo a partir do foco na
flexibilidade de gestão, na qualidade dos serviços e
na prioridade às demandas do consumidor: é o
“fazer melhor”. Note-se que, enquanto a primeira
perspectiva quer recuperar a eficiência perdida, a
segunda quer incrementar a qualidade dos
serviços, olhando o cidadão como cliente.
Pode ser traduzido como “satisfação do consumidor”.
Introduziu a perspectiva da qualidade.
Paradigma do Cliente na Administração Pública
Public Service Orientation
Segundo Caio Marini:
O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), está
baseado na noção de eqüidade, de resgate do
conceito de esfera pública e de ampliação do
dever
social
de
prestação
de
contas
(accountability). Essa nova visão, ainda que não
completamente delimitada do ponto de vista
conceitual, introduz duas importantes inovações:
uma no campo da descentralização, valorizando-a
como meio de implementação de políticas
públicas;
81
outra a partir da mudança do conceito de cidadão,
que evolui de uma referência individual de mero
consumidor de serviços, no segundo modelo, para
uma conotação mais coletiva, incluindo seus
deveres e direitos. Desse modo, mais do que “fazer
mais com menos” e “fazer melhor”, o fundamental é
“fazer o que deve ser feito”. Isto implica um
processo de concertação nacional que aproxima e
compromete todos os segmentos (Estado,
sociedade, setor privado, etc.) na construção do
projeto nacional.
82
(ESAF/EPPGG-MPOG/2003)
Os
instrumentos
gerenciais contemporâneos são baseados na
avaliação de desempenho e resultados e na
flexibilidade
organizacional.
A
seguir
são
apresentados alguns conceitos básicos deste novo
tipo de gestão. Assinale a opção que identifica todas
as relações corretas entre as colunas:
1 – Eficácia
2 – Objetivos
3 – Flexibilização
4 – Eficiência
5 – Descentralização
A – Utilização dos recursos.
B – Alcance de resultados.
C– Delegação de autoridade.
D – Escala de prioridades.
E – Abordagem sistêmica.
Accountability e Eqüidade
84
a) (1=>B), (4=>E), (2=>A), (3=>D), (5=>C)
b) (1=>B), (4=>A), (2=>E), (3=>D), (5=>C)
c) (1=>D), (4=>E), (2=>B), (3=>A), (5=>C)
d) (1=>D), (4=>B), (2=>D), (3=>C), (5=>A)
e) (1=>B), (4=>A), (2=>D), (3=>E), (5=>C)
Resposta: E
Accountability
Não há tradução de accountability para o português.
Alguns autores afirmam que isto se deve à pouca
qualidade de nossa democracia em comparação com
as anglo-saxãs.
Corresponde a:
− Obrigação de prestar contas;
− Ser responsável pelos seus atos, principalmente
resultados;
− Sensibilidade das autoridades públicas em
relação ao que os cidadãos pensam
(responsividade)
86
Já Andréas Schedler identifica no conceito de
accountability dimensões e distintos significados e
ênfases:
- a capacidade de resposta dos governos
(answerability), ou seja, a obrigação dos oficiais
públicos informarem e explicarem seus atos
- a capacidade (enforcement) das agências de
accountability (accounting agencies) de impor
sanções e perda de poder para aqueles que
violaram os deveres públicos.
Accountability Horizontal, Vertical e
Societal
Accountability horizontal:
a existência de agências estatais que estão
legalmente capacitadas e autorizadas, e
realmente dispostas e aptas, a tomar ações que
ultrapassem da vigilância rotineira a sanção
criminal ou impedimento em relação às ações ou
omissões por outros agentes ou agências do
estado que podem ser qualificadas como ilegais...
pois este tipo de accountability para ser efetivo
precisa ter agências que são autorizadas e
dispostas a vigiar, controlar, corrigir e/ou punir
ações ilegais de outras agências estatais.
88
Já a accountability vertical: pressupõe uma ação entre
desiguais, seja sob a forma do mecanismo do voto
(controle de baixo para cima) ou sob a forma do
controle burocrático (de cima para baixo).
Accountability Societal:
um mecanismo de controle não eleitoral, que
emprega ferramentas institucionais e não
institucionais (ações legais, participação em
instâncias de monitoramento, denúncias na mídia
etc), que se baseia na ação de múltiplas
associações de cidadãos, movimentos, ou mídia,
objetivando expor erros e falhas do governo, trazer
novas questões para a agenda pública ou
influenciar
decisões
políticas
a
serem
implementadas pelos órgãos públicos
(ESAF/PSS/2008) Na análise dos processos
participativos de gestão pública, sem dúvida, os
conselhos de gestão representam uma nova forma
de atuação da accountability vertical, pela
capacidade de colocar tópicos na agenda pública,
controlar seu desenvolvimento e monitorar sua
implementação.
ERRADA
(ESAF/CGU/2006) Por accountability se entende a
capacidade do Estado em formular e implementar
políticas públicas e atingir metas.
ERRADA
90
(ESAF/CGU/2008) A noção de accountability política
pressupõe o exercício do poder político e a
necessidade de que este seja controlado. Examine os
enunciados
abaixo,
referentes
ao
debate
contemporâneo sobre a accountability política e
assinale a resposta certa.
1- Os pressupostos da democracia liberal
representativa dão ênfase à accountability vertical,
referente às relações entre o Estado e os cidadãos.
2- A accountability horizontal tem três dimensões, a
saber: informação, sanção e prestação de contas.
3- O exercício da accountability requer mecanismos
de aplicação de sanções formais.
4- A accountability horizontal é exercida dentro do
Estado, por diferentes agências ou órgãos.
a) Todos os enunciados estão corretos.
b) Todos os enunciados estão incorretos.
c) Somente o enunciado de número 2 está incorreto.
d) Somente o enunciado de número 3 está incorreto.
e) Somente os enunciados 1 e 4 estão corretos.
(ESAF/CGU/2008) No debate sobre a accountability,
diversos autores reconhecem a existência, nas
poliarquias contemporâneas, de mecanismos de
controle externos aos poderes Executivo, Legislativo
ou Judiciário. Examine os enunciados a seguir sobre
a accountability societal e depois marque a resposta
correta.
1- A accountability societal é um mecanismo de
controle não eleitoral que emprega ferramentas
institucionais e não institucionais.
2- A accountability societal se baseia na ação de
múltiplas associações de cidadãos, movimentos
sociais ou mídia.
3- O objetivo da accountability societal é expor erros
e falhas dos governos, trazer novas questões para a
agenda pública e influenciar decisões políticas a
serem implementadas por órgãos públicos.
4- Os agentes da accountability societal têm o direito
e o poder legal, além da capacidade institucional para
aplicar sanções legais contra as transgressões dos
agentes públicos.
a) Todos os enunciados estão corretos.
b) Todos os enunciados estão incorretos.
c) Somente o enunciado de número 1 está incorreto.
d) Somente o enunciado de número 4 está incorreto.
e) Somente os enunciados 2 e 3 estão incorretos.
Resposta: Anulada (E)
Resposta: D
O termo equidade refere-se à disposição de
reconhecer o direito de cada um, mesmo que isso
implique em não obedecer exatamente ao direito
objetivo, pautando-se sempre pela busca de justiça e
moderação.
(CESPE/IEMA/2007) Para se alcançar a justiça, é
preciso superar o conceito de igualdade e aplicar o
conceito de eqüidade.
CERTO
95
EQÜIDADE X IGUALDADE
Apesar de serem muito confundidas, as palavras
têm dois significados distintos e são conceitualmente
diferentes. Igualdade é semelhança; equidade é
justiça. Dessa forma, ser igual não significa
necessariamente ser equânime, e vice-versa.
Turner diferencia quatro tipos diferentes de eqüidade:
• Ontológica: se refere à igualdade fundamental
entre as pessoas
• De oportunidade: Esta concepção, herança das
revoluções francesa e americana, está na base
da teoria social da meritocracia, sendo uma
característica da doutrina política do liberalismo
clássico, que considera ser possível uma
mobilidade social perfeita, a partir da igualdade
de oportunidades.
• De Condições: Para haver, de fato, oportunidades
iguais para todos os membros da sociedade, a
eqüidade precisa ser observada também no
"ponto de partida": apenas pessoas submetidas
às mesmas condições de vida podem vir a ser
consideradas "em igualdade" para competir com
base em habilidades e méritos individuais.
• Dos efeitos ou resultados: Nele, a legislação e
outras medidas políticas procuram compensar os
efeitos das desigualdades de condições sociais.
Mecanismos de discriminação positiva precisam
operar em favor de grupos menos privilegiados
que têm, assim, suas oportunidades aumentadas,
assegurando a eqüidade nos resultados.
97
(ESAF/MPOG/2005) Entre os dilemas do modelo pósburocrático, marque com (V) a assertiva verdadeira e
com (F) a assertiva falsa e ao final assinale a opção
correta.
( ) A relação entre a lógica fiscal e a lógica gerencial
pode ser conflitante, visto que existe um trade off entre
autonomia gerencial, exercida por mecanismos
contratuais, e o controle fiscal rígido que inibe a
administração por objetivos.
( ) A descentralização, apesar de possibilitar a melhora
da democratização e da eficiência do sistema, pode
agravar as diferenças regionais produzindo uma
Resposta:
E
segregação entre regiões
pobres
e ricas, prejudicando
a eqüidade dos serviços públicos.
( ) A separação entre formulação de políticas públicas
e sua implementação pode prejudicar o accountability,
pois fica mais difícil identificar o responsável pela
prestação global dos serviços públicos.
Indique a alternativa correta.
a) V, F, V
b) F, V, V
c) V, V, F
d) F, F, V
e) V, V, V
99
Princípios da Administração Gerencial
1. Descentralização administrativa, através da
delegação
de
autoridade
para
os
administradores públicos transformados em
gerentes crescentemente autônomos;
2. Descentralização do ponto de vista político,
transferindo recursos e atribuições para os
níveis políticos regionais e locais.
3. Organizações com poucos níveis hierárquicos
ao invés de piramidal,
4. Pressuposto da confiança limitada e não da
desconfiança total;
5. Controle por resultados, a posteriori, ao invés do
controle rígido, passo a passo, dos processos
101
administrativos;
5. Controle por resultados, a posteriori, ao invés do
controle rígido, passo a passo, dos processos
administrativos;
6. Administração voltada para o atendimento do
cidadão, ao invés de auto-referida.
Segundo Bresser Pereira:
É orientada para o cidadão e para a obtenção de
resultados; pressupõe que os políticos e os
funcionários públicos são merecedores de um grau
real ainda que limitado de confiança; como
estratégia, serve-se da descentralização e do
incentivo à criatividade e à inovação; o instrumento
mediante o qual se faz o controle sobre os órgãos
descentralizados é o contrato de gestão.
(CESPE/TCU/2008) O controle dos resultados de
forma descentralizada, na administração pública,
depende de um grau de confiança limitado nos
agentes públicos, que, mesmo com estrito
monitoramento permanente, devem ter delegação de
competência suficiente para escolher os meios mais
apropriados ao cumprimento das metas prefixadas.
CERTA
Segundo Bresser Pereira:
Para que se proceda ao controle dos resultados,
descentralizadamente, em uma administração
pública, é preciso que políticos e funcionários
públicos mereçam pelo menos um certo grau de
confiança. Confiança limitada, permanentemente
controlada por resultados, mas ainda assim
suficiente para permitir a delegação, para que o
gestor público possa ter liberdade de escolher os
meios mais apropriados ao cumprimento das metas
acordadas, ao invés de fixar metas e
procedimentos
em
lei.
Na
administração
burocrática, esta confiança não existe.
103
Segundo Maria Ozanira da Silva
O monitoramento permite o acompanhamento
constante, através do gerenciamento do
cumprimento de metas e prazos, buscando o
cumprimento do cronograma das atividades com
o objetivo de garantir a eficiência do programa.
Segundo Ana Paula Paes de Paula:
De um lado está a administração pública
gerencial, que se alinha ao movimento
internacional de reforma do Estado e utiliza como
referenciais as experiências do Reino Unido e dos
Estados Unidos.
(CESPE/MDS/2006) O modelo de administração
pública societal incorpora aos modelos burocráticos
e gerenciais tradicionalmente fechados práticas que
ampliam a relação Estado-sociedade, como a
instituição de conselhos gestores de políticas
públicas e o orçamento participativo.
CERTA
De outro lado, está a administração pública
societal, que herdou as idéias e propostas dos
movimentos
contra
a
ditadura
e
pela
redemocratização no Brasil nas décadas de 1970 e
1980. O tema da inserção da participação popular
na gestão pública é o cerne dessa vertente, que se
inspira nas experiências alternativas de gestão
pública realizadas no âmbito do poder local no
Brasil, como os conselhos gestores e o orçamento
participativo.
106
(ESAF/MPOG/2005) A partir da década de 80 e
sobretudo a partir da década de 90, desenvolveu-se
internacionalmente um amplo processo de reforma
do Estado. Independentemente das especificidades
nacionais,
esse
processo
tem
algumas
características
comuns.
Uma
série
de
características são apontadas a seguir:
I - O papel do Estado como agente econômico é
substituído pelo papel de regulador, ocorrendo um
processo de privatização em escala variável.
II - A dicotomia estatal/privado, predominante até
então, abre espaço para formas intermediárias com
a emergência de parcerias e de organizações
públicas não-estatais.
108
III - O setor público incorpora em sua avaliação
critérios tradicionalmente considerados como
inerentes à iniciativa privada, tais como eficácia,
eficiência, metas, produtividade e controle de
custos.
IV - A gestão das políticas públicas e o controle da
ação estatal passam a ser feitos por organismos
com crescente participação social. Os mecanismos
de consulta pública (audiências, exigência de
aprovação prévia de medidas por parte de
conselhos, etc) se multiplicam.
Segundo o Plano Diretor:
Na administração pública gerencial a estratégia
volta-se
(1) para a definição precisa dos objetivos que o
administrador público deverá atingir em sua
unidade,
(2) para a garantia de autonomia do
administrador na gestão dos recursos humanos,
materiais e financeiros que lhe forem colocados
à disposição para que possa atingir os objetivos
contratados, e
(3) para o controle ou cobrança a posteriori dos
resultados.
Resposta: Todas Corretas
110
Adicionalmente,
pratica-se
a
competição
administrada no interior do próprio Estado,
quando há a possibilidade de estabelecer
concorrência entre unidades internas. No plano
da estrutura organizacional, a descentralização e
a redução dos níveis hierárquicos tornam-se
essenciais. Em suma, afirma-se que a
administração pública deve ser permeável à
maior participação dos agentes privados e/ou
das organizações da sociedade civil e deslocar a
ênfase dos procedimentos (meios) para os
resultados (fins).
Estado Regulador
Administração Gerencial X Neoliberalismo
Segundo Bresser Pereira:
A
administração
pública
gerencial
é
freqüentemente identificada com as idéias
neoliberais por outra razão. As técnicas de
gerenciamento são quase sempre introduzidas ao
mesmo tempo em que se implantam programas
de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise
fiscal do Estado.
112
Governo Empreendedor:
A palavra governo vem de um vocábulo que
significa navegar, e o papel do governo é navegar
— prestar serviço é remar, e o governo não é bom
remador.
Governança
Progressiva
democratizar a globalização:
–
Terceira
Via:
Rejeitar não apenas o estatismo burocrático da
velha esquerda, mas também os postulados
neoliberais do "Estado mínimo".
(ESAF/TCU/2002) Assinale a opção correta a
respeito do denominado new public management
(NPM).
a) O movimento gerencialista surgiu fortemente
imbuído da crítica liberal ao estado contemporâneo,
daí
porque
prescrevia
prioritariamente
a
revitalização das funções estatais típicas.
b) As experiências paradigmáticas no eixo angloamericano, com a inclusão paralela de países
escandinavos, baseava-se predominantemente na
busca de resultados para implementação de
políticas públicas.
114
c) Teorias no âmbito do neo-institucionalismo
econômico, entre as quais a teoria da agência e a
teoria da escolha pública, formam, juntamente com
abordagens contemporâneas de gestão, a base
conceitual do NPM.
d) O conceito de public governance e progressive
governance enfatizam a busca de maior
transparência na administração pública de acordo
com a denominada administração pública
progressivista.
e) A Lei de Responsabilidade Fiscal representa
adesão doutrinária ao estado da arte do NPM
contemporâneo.
Resposta: C
De maneira geral, propõe uma gestão pública dotada
das seguintes características:
a. caráter estratégico ou orientado por resultado
do processo decisório;
b. descentralização;
c. flexibilidade;
d. desempenho crescente e pagamento por
desempenho/produtividade;
e. competitividade interna e externa;
f. direcionamento estratégico;
(ESAF/MPOG/2009) Podendo ser identificada como
uma perspectiva inovadora de compreensão, análise e
abordagem dos problemas da administração pública,
com base no empirismo e na aplicação de valores de
eficácia e eficiência em seu funcionamento, a Nova
Gestão Pública propõe um modelo administrativo
dotado das seguintes características, exceto:
a) direcionamento estratégico.
b) limitação da estabilidade de servidores e regimes
temporários de emprego.
c) maior foco nos procedimentos e menor foco nos
produtos e resultados.
d) desempenho crescente e pagamento por
desempenho/produtividade.
e)
transparência
e
cobrança
de
resultados
(accountability).
Resposta: C
116
g. transparência e cobrança de resultados
(accountability);
h. padrões diferenciados de delegação e
discricionaridade decisória;
i. separação da política de sua gestão;
j. desenvolvimento de habilidades gerenciais;
k. terceirização;
l. limitação da estabilidade de servidores e
regimes temporários de emprego; estruturas
diferenciadas”.
117
Governabilidade e Governança
Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado:
O
governo
brasileiro
não
carece
de
“governabilidade”, ou seja, de poder para
governar, dada sua legitimidade democrática e o
apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta,
entretanto, um problema de governança, na
medida em que sua capacidade de implementar
as políticas públicas é limitada pela rigidez e
ineficiência da máquina administrativa
Segundo Bresser Pereira:
Governabilidade e governança são conceitos
mal definidos, freqüentemente confundidos. A
capacidade
política
de
governar
ou
governabilidade deriva da relação de
legitimidade do Estado e do seu governo com
a sociedade, enquanto que governança é a
capacidade financeira e administrativa em
sentido amplo de uma organização de
implementar suas políticas.
Governabilidade
Governança
119
Podemos dizer que a governabilidade está associada
às condições de exercício do poder e de legitimidade
do Estado e do seu governo derivadas da sua
postura diante da sociedade civil e do mercado.
Já a governança pode ser entendida capacidade que
um determinado governo tem para formular e
implementar as suas políticas, capacidade esta que
pode ser dividida em financeira, gerencial e técnica.
Para Bresser Pereira:
No conceito de governança pode-se incluir, como
o faz Reis (1994), a capacidade de agregar os
diversos interesses, estabelecendo-se, assim,
mais
uma
ponte
entre
governança
e
governabilidade. Uma boa governança, conforme
observou Fritschtak (1994) aumenta a legitimidade
do governo e, portanto, a governabilidade do país.
121
Segundo Eli Diniz,
a governabilidade refere-se às condições
sistêmicas de exercício do poder por parte do
Estado em uma determinada sociedade. Seria
uma somatória dos instrumentos institucionais,
recursos financeiros e meios políticos de execução
das metas definidas.
As principais características da governabilidade
seriam:
ƒ a forma de governo, ou seja, se o sistema é
parlamentarista (com todas as suas variantes),
presidencialista ou misto, como no caso
brasileiro;
123
ƒ a relação Executivo-Legislativo: se esta for mais
assimétrica para um ou para outro podem surgir
dificuldades de coordenação política e institucional,
vitais para a governabilidade plena;
ƒ a composição, formação e dinâmica do sistema
partidário (com poucos ou muitos partidos), o que
pode dificultar a relação Executivo-Legislativo e
Estado-sociedade;
ƒ o sistema de intermediação de interesses vigente
na sociedade (corporativista, institucional pluralista,
dispersos, ONGs etc.); e
ƒ todo o conjunto das relações Estado-sociedade, ou
seja, as relações dos movimentos organizados,
associações e da cidadania com o Estado no
sentido de ampliar a sua participação no processo
de formulação/implementação de políticas das
quais sejam beneficiários.
Segundo Vinícius de Carvalho Araújo:
(CESPE/TCU/2008) A governabilidade diz respeito
às condições sistêmicas e institucionais sob as quais
se dá o exercício do poder, tais como as
características do sistema político, a forma de
governo, as relações entre os poderes e o sistema
de intermediação de interesses.
CERTA
125
Em uma definição genérica, podemos dizer que a
governabilidade refere-se às próprias condições
substantivas/materiais de exercício do poder e de
legitimidade do Estado e do seu governo derivadas
da sua postura diante da sociedade civil e do
mercado (em um regime democrático, claro). Pode
ser concebida como a autoridade política do Estado
em si, entendida como a capacidade que este tem
para agregar os múltiplos interesses dispersos pela
sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para
os curto, médio e longo prazos.
Já a governança pode ser entendida como a
outra face de um mesmo processo, ou seja,
como os aspectos adjetivos/instrumentais da
governabilidade. Em geral, entende-se a
governança como a capacidade que um
determinado governo tem para formular e
implementar as suas políticas. Esta capacidade
pode ser decomposta analiticamente em
financeira,
gerencial
e
técnica,
todas
importantes para a consecução das metas
coletivas.
Segundo o Banco Mundial, a definição geral de
governança é:
O exercício da autoridade, controle, administração,
poder de governo. É a maneira pela qual o poder é
exercido na administração dos recursos sociais e
econômicos
de
um
país
visando
o
desenvolvimento, implicando a capacidade dos
governos de planejar, formular e implementar
políticas e cumprir funções.
128
Governança Corporativa
Segundo o Instituto Brasileiro de Governança
Corporativa (IBGC):
Governança Corporativa são as práticas e os
relacionamentos entre os Acionistas/Cotistas,
Conselho de Administração, Diretoria, Auditoria
Independente e Conselho Fiscal, com a finalidade
de otimizar o desempenho da empresa e facilitar o
acesso ao capital.
(ESAF/CGU/2006) Assinale se as frases a seguir
são verdadeiras (V) ou falsas (F).
( ) Os conceitos de governabilidade e governança
estão intimamente relacionados entre si e com a
reforma do Estado.
( ) Os conceitos de governabilidade e governança
não estão relacionados entre si e nem com a
reforma do Estado.
( ) Por governança se entende a capacidade de
governar derivada da legitimidade do Estado e do
seu governo com a sociedade civil.
( ) Por governabilidade se entende a legitimidade de
um determinado governo junto à sociedade para
Resposta: D
empreender mudanças.
(CESPE/BB/2008) É função principal das práticas de
governança corporativa assegurar que os executivos
persigam
os
objetivos
determinados
pelos
proprietários ou pelos responsáveis pelas decisões
estratégicas e, não, pelos seus próprios interesses.
Questão CERTA
( ) Por governança se entende a capacidade técnica,
financeira e gerencial de implementar políticas
públicas.
( ) Por accountability se entende a capacidade do
Estado em formular e implementar políticas públicas
e atingir metas. Escolha a opção correta.
a) F, V, V, V, F, F
b) V, F, V, F, F, V
c) F, V, F, F, V, V
d) V, F, F, V, V, F
e) F, V, F, V, V, V
Crise de Governabilidade
Bobbio divide as teorias a não-governabilidade nas
seguintes hipóteses:
ƒ A não-governabilidade é o produto de uma
sobrecarga de problemas aos quais o Estado
responde com a expansão de seus serviços e
da sua intervenção, até o momento em que,
inevitavelmente, surge uma crise fiscal. Nãogovernabilidade, portanto, é igual à crise fiscal
do Estado.
ƒ A não-governabilidade não é somente, nem
principalmente, um problema de acumulação,
de distribuição e de redistribuição de recursos,
bens e serviços aos cidadãos, mas é, de
133
preferência, um problema de natureza política:
autonomia
complexidade
coesão
e
ƒ A não-governabilidade é o produto conjunto de
uma crise de gestão administrativa do sistema
e de uma crise de apoio político dos cidadãos
às autoridades e aos governos. Na sua versão
mais complexa, a não-governabilidade é a
soma de uma crise de input (entradas,
insumos) e de uma crise de output (saídas,
produtos).
4- A governabilidade depende da capacidade do
Estado de controlar e gerenciar o seu quadro
administrativo e seus recursos financeiros.
a) Todos os enunciados estão corretos.
b) Todos os enunciados estão incorretos.
c) Somente os enunciados 1 e 2 estão corretos.
d) Somente os enunciados 2 e 3 estão corretos.
e) Somente os enunciados 3 e 4 estão corretos.
ƒ A não-governabilidade não é somente, nem
principalmente, um problema de acumulação,
de distribuição e de redistribuição de recursos,
bens e serviços aos cidadãos, mas é, de
preferência, um problema de natureza política:
autonomia,
complexidade,
coesão
e
legitimidade das instituições. A governabilidade
depende do relacionamento entre a autoridade
e suas instituições de Governo e da força das
suas instituições de oposição.
(ESAF/CGU/2008) Examine os enunciados abaixo
sobre a governabilidade e assinale a resposta
correta.
1- A crise de governabilidade é o produto conjunto de
uma crise de gestão administrativa do sistema e de
uma crise de apoio político da sociedade às
autoridades e ao governo.
2- As variáveis fundamentais à governabilidade de
uma democracia são a autoridade de suas
instituições de governo e a força das suas instituições
de oposição.
Resposta: C
3- A crise de governabilidade expressa um conjunto
de problemas de acumulação, de distribuição e
redistribuição de recursos, bens e serviços aos
cidadãos, associados a uma crise fiscal.
Samuel Huntington identifica um conjunto de quatro
fatores fundamentais que estariam interferindo nos
governos e gerando crise de governabilidade:
ƒ Erosão da autoridade dada a vitalidade da
democracia (excesso de democracia). Dessa
perspectiva eles consideram que o Estado de
Bem-Estar difundiu uma ideologia igualitária
que, ao não poder cumpri-la, acaba por
deslegitimar a autoridade pública.
ƒ Sobrecarga do governo. Esta tese considera
que a disponibilidade do Estado intervir nas
relações sociais provoca um enorme aumento
das demandas dirigidas às instituições
políticas, determinando uma paralisia dos
138
governos por sobrecarga de demandas.
ƒ Intensificação da competição política, gerando
desagregação de interesses. Segundo essa
tese a competição entre organizações políticas
leva à incapacidade de selecionar e agregar
interesses, causando a incapacidade das
instituições quanto à absorção de demandas
fragmentárias.
ƒ O provincianismo nacionalista na política
exterior, devido a pressões exercidas pelas
sociedades a respeito de suas necessidades
interiores.
Soluções apontadas
ƒ redução das atividades do governo: as teses
do Estado mínimo, que implica na reforma
institucional do Estado, procedendo à uma
desconcentração do Estado, através da
descentralização das políticas sociais para as
instâncias sub-nacionais dos municípios e
repasse das responsabilidades públicas ao
setor privado;
ƒ aumento de recursos e entradas à disposição
dos Estados, o que tem significado um
investimento e capacitação do setor tributário
do governo, cuja eficiência tem função
estratégica, no novo desenho do Estado;
140
ƒ redução das expectativas dos grupos sociais,
através de uma redução e desconcentração do
Estado de Bem Estar Social, reforma da
Previdência e flexibilização dos Direitos sociais;
aliados a uma absurda política de contração de
empregos.
c) A governança visa não apenas superar a crise do
Estado e do seu aparelho, mas também cooperar na
superação do atual quadro social persistente em
nosso país.
d) As principais fontes e origens da governança são
os cidadãos e a cidadania organizada.
e) A governança é a capacidade que um determinado
governo tem para formular e implementar as suas
políticas, ou seja, os aspectos adjetivos/instrumentais
da governabilidade.
Resposta: E
(ESAF/CGU/2004) O desafio do Estado brasileiro
pressupõe uma tarefa de transformação que exige a
redefinição de seus papéis, funções e mecanismos
de funcionamento interno. Este processo impõe
novas exigências à sociedade como um todo.
Assinale a opção correta entre as seguintes
afirmações sobre governança.
a) A governança consiste na própria autoridade
política ou legitimidade possuída pelo Estado para
apresentar à sociedade civil e ao mercado um amplo
projeto para determinada nação.
b) A governança é composta das condições
sistêmicas nas quais se edifica um projeto de Estado
e sociedade.